Постановление № 45-21 Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ

«О Комментарии к модельному закону „О государственной границе“»

(Принято в г. Санкт-Петербурге 25.11.2016)

Рассмотрев представленный Постоянной комиссией МПА СНГ по вопросам обороны и безопасности проект Комментария к модельному закону «О государственной границе», Межпарламентская Ассамблея постановляет:

1. Принять Комментарий к модельному закону «О государственной границе» (прилагается).

2. Направить указанный комментарий в парламенты государств — участников Межпарламентской Ассамблеи СНГ и рекомендовать для использования в национальном законодательстве.

Модельный закон для государств — участников Содружества Независимых Государств «О государственной границе» принят на тридцать пятом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ (постановление № 35-9 от 28 октября 2010 года).

В 2010 — 2012 годах Межпарламентской Ассамблеей наряду с комментируемым законом принят и рекомендован парламентам государств — участников СНГ к использованию при разработке национального законодательства пакет модельных правовых актов, состоящий из законов «О пограничной безопасности», «О пограничных ведомствах (силах)» и Рекомендаций по совершенствованию законодательства государств — участников СНГ по вопросам регулирования ответственности за нарушения в сфере пограничной безопасности (приняты 17 мая 2012 года).

С принятием МПА СНГ указанных модельных законодательных актов завершен важный этап работы по созданию в странах Содружества принципиально новой законодательной модели обеспечения безопасности в пограничной сфере.

Вместе с тем продолжение процесса гармонизации (унификации) национального законодательства в пограничной сфере требует среди прочего разъяснения положений названных модельных законодательных актов и выработки практических рекомендаций по способам имплементации их норм в национальном законодательстве государств — участников СНГ. На достижение этих целей направлена утвержденная решением Совета глав государств СНГ от 25 октября 2013 года Программа сотрудничества государств — участников Содружества Независимых Государств в борьбе с терроризмом и иными насильственными проявлениями экстремизма на 2014 — 2016 годы, подпунктом 1.4.4.1 раздела «Организационно-правовые мероприятия» которой предусмотрена подготовка Межпарламентской Ассамблеей СНГ, Советом командующих Пограничными войсками государств — участников Содружества Независимых Государств, государствами — участниками СНГ и другими органами СНГ комментария к модельному закону «О государственной границе».

Актуальность подготовки комментария к модельному закону «О государственной границе» обусловлена необходимостью толкования положений модельного закона с целью координации деятельности юристов государств — участников СНГ, занимающихся вопросами имплементации норм международного права и их практического применения с учетом особенностей национального законодательства, а также с целью согласования деятельности представителей органов СНГ, осуществляющих законопроектную работу.

Назначение Комментария к модельному закону «О государственной границе» заключается в предметном разъяснении конкретных статей (их частей, отдельных положений), которые, в силу различных подходов к теории и практике правового регулирования обеспечения пограничной безопасности в государствах — участниках СНГ, могут толковаться по-разному.

Модельный закон «О государственной границе» разрабатывался под контролем Постоянной комиссии Межпарламентской Ассамблеи СНГ по вопросам обороны и безопасности во исполнение постановления Объединенной комиссии по гармонизации законодательства в сфере борьбы с терроризмом, преступностью и наркобизнесом в СНГ от 22 октября 2008 года. Данный модельный закон был дополнительно включен в Перспективный план модельного законотворчества и сближения национального законодательства в Содружестве Независимых Государств на 2005 — 2010 годы.

Комментируемый закон, ставший очередным шагом на пути гармонизации и унификации законодательства государств — участников СНГ, основывается на принятых ранее, на тридцать третьем пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ (постановление № 33-16 от 3 декабря 2009 года) Рекомендациях по гармонизации и унификации законодательства государств — участников СНГ о государственной границе.

Основными целями разработки комментируемого закона были признаны:

• обеспечение однозначности понимания терминологии, используемой в законодательстве о государственной границе;
• установление роли государственной границы в обеспечении пограничной безопасности государства;
• законодательное закрепление правового статуса государственных границ государств — участников СНГ и внешних границ Содружества с учетом создания системы обеспечения пограничной безопасности в государствах — участниках СНГ и в Содружестве в целом;
• совершенствование государственного управления в области функционирования государственной границы, включая определение органов, осуществляющих функции по организации функционирования государственной границы, их полномочий и компетенции;
• правовое регулирование комплексного подхода к проблемам организации функционирования государственной границы государства в рамках обеспечения пограничной безопасности и пограничной деятельности, осуществляемой пограничными органами и другими ее участниками;
• закрепление полномочий пограничных ведомств (сил) и других субъектов, участвующих в организации функционирования государственной границы;
• уточнение правовых основ взаимодействия субъектов, участвующих в организации функционирования, а также охране и защите государственной границы, включая полномочия по координации отдельных направлений их деятельности.

Комментируемый закон направлен на создание нормативной правовой базы в области функционирования государственной границы. Реализация его положений должна способствовать не только лучшей организации указанной деятельности, но и дальнейшему развитию экономики государств — участников СНГ на взаимовыгодной основе.

Предметом правового регулирования комментируемого закона выступили организационные, экономические, административные, финансовые (включая бюджетные, налоговые) и иные отношения, возникающие в процессе нормального функционирования государственной границы в рамках деятельности по обеспечению пограничной безопасности государства.

Проекты концепции и структуры комментируемого закона были представлены на заседании Объединенной комиссии по гармонизации законодательства в сфере борьбы с терроризмом, преступностью и наркобизнесом в Содружестве Независимых Государств 7 апреля 2009 года. При этом Пограничной службе ФСБ России и Пограничному научно-исследовательскому центру ФСБ России было поручено представить на очередном заседании Объединенной комиссии законопроект после одобрения его концепции и структуры на заседании Совета командующих Пограничными войсками.

В ходе проходившего 4 июня 2009 года в г. Южно-Сахалинске 61-го заседания Совета командующих Пограничными войсками проекты концепции и структуры законопроекта в целом получили одобрение, а также было предусмотрено направление пограничными ведомствами государств — участников Содружества Независимых Государств в Координационную службу Совета командующих Пограничными войсками в срок до 15 августа 2009 года предложений и замечаний по законопроекту. Рассмотрение окончательного варианта законопроекта состоялось на очередном заседании Совета командующих Пограничными войсками 7 октября 2009 года в Кишиневе.

Принятие комментируемого закона в связке с модельным законом «О пограничной безопасности» способствует повышению надежности охраны и защиты государственной границы и обеспечению пограничной безопасности государства, созданию необходимых условий для международного сотрудничества в целях социально-экономического развития приграничных субъектов государства, повышению эффективности противодействия трансграничной организованной преступности и терроризму, созданию надежного заслона потокам контрабанды и незаконной миграции.

{Настоящий Закон регулирует правовые, организационные, административные и иные отношения, возникающие в процессе установления, обустройства, поддержания и функционирования государственной границы в целях обеспечения пограничной безопасности и развития государства.

Действие настоящего Закона распространяется на граждан государства, иностранных граждан и лиц без гражданства, государственные органы, их должностных лиц, организации и общественные объединения, вступающие в правоотношения в пограничной сфере.} <*>

---

<*> В тексте документа вместо курсива использовано выделение фигурными скобками.

По сложившейся практике подготовки проектов модельных законодательных актов государств — участников СНГ положения соответствующего правового акта предваряет преамбула, которая является его вводной частью, содержит указания на обстоятельства, детерминирующие принятие этого акта, объяснения его мотивов, целей, задач.

Как следует из преамбулы комментируемого закона, данный рекомендательный законодательный акт регулирует правовые, организационные, административные и иные (в частности экономические и финансовые, включая бюджетные, налоговые) отношения, возникающие в процессе установления, обустройства, поддержания эффективного функционирования государственной границы в целях обеспечения пограничной безопасности и развития государства.