Рекомендации по совершенствованию законодательства государств — участников СНГ по вопросам регулирования ответственности за нарушения в сфере пограничной безопасности

(Приняты в г. Санкт-Петербурге 17.05.2012 Постановлением 37-11 на 37-ом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ)

1. Общие положения

Законодательство государств — участников СНГ по вопросам регулирования ответственности за нарушения в сфере пограничной безопасности основывается на конституции государства, общепризнанных принципах и нормах международного права, международных договорах государства и включает законы, содержащие нормы уголовного, административного, дисциплинарного и гражданского права.

Создание действенной системы обеспечения пограничной безопасности в каждом государстве — участнике СНГ осознается как объективная необходимость. В эффективной системе противодействия трансграничным угрозам заинтересованы все субъекты правоотношений в пограничной сфере. Это является одной из базовых составляющих безопасности государства, поскольку соблюдение соответствующих правовых режимов в пограничной сфере не самоцель, а основание для создания системы парирования трансграничных угроз государственной и международной безопасности.

Государства — участники СНГ исходят из признания необходимости имплементации в национальном законодательстве общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров, обязывающих государства обеспечить пограничную безопасность.

Необходимость разработки Рекомендаций по совершенствованию законодательства государств — участников СНГ по вопросам регулирования ответственности за нарушения в сфере пограничной безопасности обусловлена следующими факторами:

• возрастанием в последние десятилетия трансграничных потоков людей, транспортных средств и товаров в десятки раз и невозможностью осуществления их полного контроля в целях обеспечения безопасности государства;
• переносом приоритетов в охране государственных границ с военно-политического аспекта на правоохранительный и социально-экономический;
• возрастанием числа субъектов, участвующих в организации и осуществлении трансграничной и пограничной деятельности;
• произошедшим существенным изменением функций пограничных структур, а также форм и способов пограничной деятельности, что позволяет ставить вопрос о переходе к правоохранительному или оперативно-силовому характеру деятельности пограничных органов;
• увеличением масштабов и повышением уровня организованности трансграничной преступности, что требует создания новых правовых механизмов для противодействия ей;
• несогласованностью, а в ряде случаев противоречивостью понятийного аппарата, используемого в национальных нормативных правовых актах и актах международного права, регулирующих правоотношения в сфере пограничной безопасности;
• актуальностью мер по гармонизации и унификации законодательства государств — участников СНГ о пограничной безопасности, о государственных границах и пограничных ведомствах (силах) в соответствии с актами международного права.

Все вышеизложенное вызывает необходимость выработки новых подходов к совершенствованию законодательной базы по вопросам регулирования ответственности за нарушения в сфере пограничной безопасности, реализуемых на основе формирования отвечающей современным требованиям системы обеспечения пограничной безопасности государства как одной из ключевых составляющих системы обеспечения национальной безопасности государства и ее правового оформления.

Рекомендации по совершенствованию законодательства государств — участников СНГ по вопросам регулирования ответственности за нарушения в сфере пограничной безопасности направлены на совершенствование правового регулирования системы мер по противодействию:

а) противоправным посягательствам на нерушимость государственных границ, экономические и иные правомерные интересы государства в его пограничной сфере;

б) трансграничной организованной преступности и негативным трансграничным потокам, в том числе противоправному перемещению через государственные границы государств наркотических средств, психотропных, сильно действующих, ядовитых, отравляющих, радиоактивных или взрывных веществ, вооружения, военной техники, взрывных устройств, огнестрельного оружия или боеприпасов, ядерного, химического, биологического и других видов оружия массового поражения, материалов и оборудования, которые могут быть использованы для создания оружия массового поражения, а равно средств его доставки, вооружения и военной техники.

Законодательство государств — участников СНГ по вопросам регулирования ответственности за нарушения в сфере пограничной безопасности является недостаточно унифицированным, слабо учитывает высокий уровень существующих в пограничной сфере угроз, недостаточно гармонизировано с нормами международного права.

Внедрение на национальном и международном уровнях согласованных и адекватных современным угрозам мер по укреплению режима пограничной безопасности будет объективно способствовать предотвращению и парированию угроз этой безопасности.

В этих целях необходимо решение комплекса следующих взаимосвязанных задач:

• создание целостной системы пограничной безопасности, прежде всего на государственных границах государств — участников СНГ с другими странами, путем объединения усилий заинтересованных сторон;
• осуществление международно-правового обеспечения охраны внешних границ государств — участников СНГ на принципах взаимного уважения суверенитета и территориальной целостности, мирного разрешения пограничных вопросов;
• координация мер противодействия терроризму и иным проявлениям экстремизма, трансграничной организованной преступности, контрабанде, противоправному трансграничному перемещению ядерных и радиоактивных материалов, обороту наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров и отравляющих веществ, оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и иным современным вызовам и угрозам безопасности в пограничных пространствах государств — участников СНГ;
• создание условий для предотвращения чрезвычайных (кризисных) ситуаций, а в случае их возникновения — обеспечение необходимых мер для их урегулирования (ликвидации) на внешних границах государств — участников СНГ;
• совершенствование форм и методов организации и проведения совместных мероприятий, специальных пограничных операций по охране внешних границ государств — участников СНГ.

Рекомендации разработаны с учетом положений актов международного права, действующих во взаимоотношениях между государствами — участниками СНГ, в числе которых: Соглашение об охране государственных границ и морских экономических зон государств — участников Содружества Независимых Государств (Киев, 20 марта 1992 г.), Договор о сотрудничестве в охране границ государств-участников Содружества Независимых Государств с государствами, не входящими в Содружество (Минск, 26 мая 1995 г.), Концепция охраны границ государств — участников Содружества Независимых Государств с государствами, не входящими в Содружество (Минск, 26 мая 1995 г.), Соглашение об обмене информацией по вопросам охраны внешних границ государств — участников Содружества Независимых Государств (Москва, 12 апреля 1996 г.), Соглашение о взаимодействии пограничных войск государств — участников Содружества Независимых Государств при возникновении кризисных ситуаций на внешних границах (Москва, 17 мая 1996 г.), Соглашение о порядке выезда граждан государств — участников Содружества Независимых Государств в государства, не входящие в Содружество Независимых Государств, и въезда из них (Москва, 17 января 1997 г.), Соглашение о сотрудничестве пограничных войск в сфере пограничного контроля в пунктах пропуска через границы государств — участников Содружества Независимых Государств с государствами, не входящими в Содружество (Москва, 25 ноября 1998 г.), Соглашение о сотрудничестве государств — участников Содружества Независимых Государств в борьбе с преступностью (Москва, 25 ноября 1998 г.), Соглашение о сотрудничестве государств — участников Содружества Независимых Государств в борьбе с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров (Минск, 30 ноября 2000 г.), Концепция согласованной пограничной политики государств — участников Содружества Независимых Государств, утвержденная решением Совета глав государств СНГ от 26 августа 2005 г., Концепция дальнейшего развития Содружества Независимых Государств (одобрена решением Совета глав государств СНГ от 5 октября 2007 г.), Протокол об утверждении Положения об организации взаимодействия пограничных и иных ведомств государств — участников Содружества Независимых Государств в оказании помощи при возникновении и урегулировании (ликвидации) кризисных ситуаций на внешних границах (Душанбе, 5 октября 2007 г.), модельный Уголовный кодекс для государств — участников СНГ (принят постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ от 17 февраля 1996 г.), а также действующих национальных правовых актов государств Содружества в сфере пограничной безопасности.

2. Принципы совершенствования законодательства государств — участников СНГ по вопросам регулирования ответственности за нарушения в сфере пограничной безопасности

Совершенствование законодательства государств — участников СНГ по вопросам регулирования ответственности за нарушения в сфере пограничной безопасности основывается на следующих принципах:

• приоритетности прав и законных интересов участников трансграничной деятельности, касающихся обеспечения безопасности;
• соблюдения норм международного права и выполнения международных обязательств в сфере обеспечения пограничной безопасности;
• обеспечения должного баланса контактной и барьерной функций государственных границ;
• допустимости и правомерности ограничения прав и законных интересов участников трансграничной деятельности в целях обеспечения прав и законных интересов других лиц, обороны страны и пограничной безопасности государства.

3. Цели совершенствования законодательства государств — участников СНГ по вопросам регулирования ответственности за нарушения в сфере пограничной безопасности

Целями совершенствования законодательства государств — участников СНГ по вопросам регулирования ответственности за нарушения в сфере пограничной безопасности являются:

а) развитие эффективных универсальных режимов обеспечения пограничной безопасности в государствах — участниках СНГ и приведение нормативных правовых актов этих государств в соответствие с положениями международных договоров в данной сфере;

б) обеспечение многостороннего механизма эффективного предотвращения угроз в пограничной сфере государств — участников СНГ;

в) развитие национальных правовых механизмов:

• совершенствования общегосударственной системы мер по обеспечению пограничной безопасности;
• координации деятельности компетентных органов государств — участников СНГ по предотвращению угроз в пограничной сфере государств-участников;
• минимизации возможных неблагоприятных последствий, связанных с негативными трансграничными потоками;
• использования единого подхода к установлению мер ответственности, в том числе уголовной, соответствующей тяжести преступлений, связанных с посягательствами на пограничную безопасность.

4. Приоритетные направления совершенствования законодательства государств — участников СНГ по вопросам регулирования ответственности за нарушения в сфере пограничной безопасности

4.1. Согласование терминологии и понятийного аппарата, используемого при правовой регламентации регулирования ответственности за нарушения в сфере пограничной безопасности

Правовая регламентация регулирования ответственности за нарушения в сфере пограничной безопасности предполагает использование единой терминологии. С учетом этого предлагается использовать следующие основные термины и определения:

режим государственной границы — порядок содержания государственной границы, пересечения государственной границы и пропуска через государственную границу физических лиц, транспортных средств и товаров, взлета и посадки воздушных судов при выполнении международных полетов, захода и пребывания судов в принадлежащей государству части пограничных водных объектов, разрешения пограничных инцидентов, а также порядок ведения на государственной границе хозяйственной и иной деятельности;

режим пограничной зоны — правила прибытия физических лиц и (или) транспортных средств в пограничную зону, их временного пребывания в ней и передвижения физических лиц и (или) транспортных средств, перемещения товаров в пограничной зоне;

режим в пунктах пропуска через государственную границу — порядок въезда (входа) в пункты пропуска, передвижения в пределах пунктов пропуска и выезда (выхода) из них физических лиц и (или) транспортных средств, перемещения товаров, а также порядок осуществления хозяйственной и иной деятельности в пунктах пропуска;

неправомерное пересечение (нарушение) государственной границы — любое несанкционированное (преднамеренное или случайное) в нарушение установленных правил пересечение государственной границы физическими лицами и (или) транспортными средствами;

нарушение режима пограничной зоны — правонарушение, представляющее собой нарушение установленных правил прибытия в пограничную зону, временного пребывания в ней, передвижения физических лиц и (или) транспортных средств в пограничной зоне;

нарушение режима в пунктах пропуска через государственную границу — правонарушение, представляющее собой нарушение установленных правил прибытия в пункты пропуска, пребывания в них и убытия из них физических лиц и (или) транспортных средств, помещения в пункты пропуска, нахождения и вывоза из пунктов пропуска товаров и (или) транспортных средств;

пограничная безопасность — составная часть национальной безопасности государства, представляющая собой состояние защищенности конституционных политических, экономических, информационных, гуманитарных и иных интересов личности, общества и государства на государственной границе и в пограничном пространстве, обеспечиваемое в соответствии с актами законодательства государства, в том числе путем осуществления охраны государственной границы, функционирования пунктов пропуска через государственную границу, предупреждения и пресечения правонарушений на приграничной территории;

пограничная деятельность — деятельность (система мер), осуществляемая государственными органами, органами местного самоуправления, организациями, общественными объединениями и гражданами, направленная на обеспечение безопасности государства в его пограничной сфере;

пограничное пространство государства — линия государственной границы государства и полоса местности от линии государственной границы государства до внешних пределов пограничной зоны, а где она не установлена — до внешних пределов административно-территориальной единицы, территории пунктов пропуска через государственную границу государства, а также территориальные воды (море), внутренние воды, континентальный шельф государства и исключительная экономическая зона государства;

пограничная сфера государства — сфера жизнедеятельности государства, в которой осуществляется его трансграничное взаимодействие с другими государствами, связанное с пересечением физическими лицами государственной границы, а также перемещением через государственную границу товаров, транспортных средств, услуг и информации;

приграничная территория — часть территории государства, как правило, совпадающая с границами соответствующего муниципального (административно-территориального) образования, либо иной район шириной до пяти километров, непосредственно прилегающий к государственной границе или пограничному водному объекту, находящемуся под суверенитетом государства;

система обеспечения безопасности государства в пограничной сфере — совокупность государственных органов, органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений и граждан, а также единой централизованной системы управления их действиями по поддержанию и повышению пограничной безопасности;

трансграничная организованная преступность — организованная преступность, осуществляемая в пограничных пространствах двух и более государств и сопряженная с систематическим (регулярным) противоправным пересечением государственной границы;

трансграничный поток — значимое количество (объем, масса) пересекающих государственную границу физических лиц и (или) перемещаемых через нее транспортных средств, товаров, услуг и информации;

негативный трансграничный поток — трансграничный поток, создающий угрозу безопасности государства в пограничной сфере;

угроза безопасности государства в пограничной сфере — опасность (реальная возможность нанесения ущерба) обществу и государству от источников и носителей опасности, находящихся или действующих в пограничной сфере государства.

4.2. Обоснование правовых основ регулирования ответственности за нарушения в сфере пограничной безопасности

Правовые основы регулирования ответственности за нарушения в сфере пограничной безопасности в государствах — участниках СНГ должны включать:

• законодательное определение полномочий органов публичной власти по привлечению к различным видам юридической ответственности за нарушения в сфере пограничной безопасности;
• систему контроля и надзора за реализацией органами публичной власти своих полномочий по привлечению к различным видам юридической ответственности за нарушения в сфере пограничной безопасности.

В соответствии с национальными законами предусматривается уголовная ответственность за следующие нарушения в сфере пограничной безопасности:

• посягательство на жизнь личного состава пограничных ведомств (сил), сотрудников правоохранительных органов, военнослужащих, участвующих в обеспечении пограничной безопасности, а равно их близких в целях воспрепятствования исполнения своих служебных обязанностей указанными лицами либо из мести за такую деятельность. Указанное деяние признается особо тяжким преступлением;
• неправомерное пересечение государственной границы. Указанное деяние признается преступлением небольшой тяжести;
• противоправное изменение государственной границы. Указанное деяние признается преступлением небольшой тяжести;
• организация незаконной миграции. Указанное деяние признается преступлением небольшой тяжести;
• контрабанда. Указанное деяние признается особо тяжким преступлением;
• нарушение законодательства государства о континентальном шельфе и об исключительной экономической зоне. Указанное деяние признается преступлением средней тяжести.

За три последних противоправных деяния юридические лица привлекаются к административной ответственности.

Кроме того, уголовное законодательство государства — участника СНГ должно предусматривать в качестве квалифицирующих признаков преступления, отягчающих ответственность и влекущих в силу этого повышенные право-восстановительные санкции, такие обстоятельства, как перемещение потерпевшего через государственную границу государства или его удержание за границей, а также неправомерное перемещение через государственную границу непосредственных предметов преступного посягательства, средств или орудий совершения преступления, имущества, добытого в результате совершения преступления.

В соответствии с национальным законодательством предусматривается, в частности, административная ответственность за следующие нарушения в сфере пограничной безопасности:

• незаконное перемещение товаров и (или) транспортных средств через таможенную границу (при отсутствии признаков уголовно наказуемого деяния);
• нарушение режима государственной границы, совершенное юридическим лицом;
• нарушение пограничного режима (режима пограничных зон);
• нарушение режима в пунктах пропуска через государственную границу;
• нарушение правил, относящихся к мирному проходу через территориальное море государства или к транзитному пролету через его воздушное пространство;
• неповиновение законному распоряжению или требованию уполномоченного лица (представителя органа публичной власти) в связи с исполнением им обязанностей по осуществлению пограничной деятельности;
• нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства правил въезда в государство либо режима пребывания (проживания) в нем;
• незаконный провоз лиц через государственную границу.

Возможно привлечение лица (физического либо юридического) за нарушение в сфере пограничной безопасности одновременно к различным видам юридической ответственности, включая обязанность компенсации причиненного совершенным им правонарушением вреда правоохраняемым интересам.

Иностранные граждане, допустившие нарушение правил въезда либо режима пребывания (проживания) в государстве — участнике СНГ, подлежат депортации в соответствии с законодательством государства въезда, если иное не предусматривается международными договорами.

---