Постановление ЕСПЧ от 26.04.2016
Актуально на 04.11.2026.
Как цитировать: Постановление ЕСПЧ от 26.04.2016. 25501/07. 26.04.2016. https://bukva.ai/docs/postanovlenie-2550107
«Дело „Новикова и другие (Novikova and Others) против Российской Федерации“ (жалобы № 25501/07, 57569/11, 80153/12, 5790/13 и 35015/13) [рус., англ.]»
[неофициальный перевод] <1>
ЕВРОПЕЙСКИЙ СУД ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА
ДЕЛО «НОВИКОВА И ДРУГИЕ (NOVIKOVA AND OTHERS) ПРОТИВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» <1> (Жалобы № 25501/07, 57569/11,80153/12, 5790/13 и 35015/13)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ <2>
(Страсбург, 26 апреля 2016 года)
<1> Перевод с английского языка Г.А. Николаева.
<2> Настоящее Постановление вступило в силу 12 сентября 2016 г. в соответствии с положениями пункта 2 статьи 44 Конвенции (примеч. редактора).
По делу «Новикова и другие против Российской Федерации» Европейский Суд по правам человека (Третья Секция), заседая Палатой в составе:
Луиса Лопеса Герра, Председателя Палаты,
а также при участии Стивена Филлипса, Секретаря Секции Суда,
рассмотрев дело в закрытом заседании 22 марта 2016 г.,
вынес в указанный день следующее Постановление:
ПРОЦЕДУРА
1. Дело было инициировано пятью жалобами, поданными против Российской Федерации в Европейский Суд по правам человека (далее — Европейский Суд) в соответствии со статьей 34 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее — Конвенция) пятью гражданами Российской Федерации (далее — заявители): М. Новиковой, И. Мацневым, В. Савченко, А. Кирпичевым (заявитель, ранее имевший фамилию Кирпиченко, в ходе разбирательства сменил ее на указанную) и В. Ромахин. Имена заявителей, их персональные данные и имена их представителей, даты подачи жалоб, номера жалоб указаны далее в разделе «Факты».
2. Власти Российской Федерации были представлены Уполномоченным Российской Федерации при Европейском Суде по правам человека Г.О. Матюшкиным.
3. 24 марта 2014 г. жалобы на нарушение статей 5, 10, 11 Конвенции и статьи 2 Протокола № 4 к Конвенции были коммуницированы властям Российской Федерации, а три первые жалобы в остальной части были объявлены неприемлемыми для рассмотрения в соответствии с пунктом 3 правила 54 Регламента Суда.
ФАКТЫ
I. Обстоятельства дел
A. Жалоба № 25501/07
4. Данная жалоба подана 27 апреля 2007 г. Мариной Викторовной Новиковой, которая родилась в 1972 году и проживает в г. Москве. Интересы заявительницы представлял Юрий Ершов, адвокат, практикующий в г. Москве.
5. 10 ноября 2006 г. заявительница устроила демонстрацию перед зданием Государственной Думы в г. Москве и держала плакат, на котором было написано «Психиатрия убивает наших детей за наши налоги». По ее мнению, это было одиночное пикетирование (см. ниже раздел «Соответствующее законодательство Российской Федерации и практика его применения»), которое в качестве такового не подпадало под требование закона о предварительном уведомлении компетентного публичного органа. Кроме того, она заняла место на расстоянии от других лиц, которые тоже присутствовали перед входом в Государственную Думу.
6. Примерно через 10 минут к заявительнице подошли сотрудники милиции, которые доставили ее в отдел милиции. Был составлен протокол задержания, причины задержания неясны.
7. Как утверждала заявительница, она провела в отделе милиции примерно три часа, после чего ей разрешили уйти.
8. Власти Российской Федерации представили Европейскому Суду протокол, составленный 11 ноября 2006 г. старшим дежурным Су. В протоколе указано, что заявительница и еще пять человек (включая А., М. и С.) в 8.30 находились перед зданием Государственной Думы, держа плакаты с надписями: «Внимание! Психиатрия убивает. 7,5 миллиона рублей публичных средств истрачены на разрушение жизни», «Не заставляйте налогоплательщиков платить за систематическое истребление русских», «Психиатры нуждаются в стенах для сокрытия своих преступлений» и тому подобное. Власти Российской Федерации также представили Европейскому Суду копии документов, относящихся к разбирательству об административном правонарушении против А., М. и С.
9. Что касается заявительницы, протокол об административном правонарушении указывает, что она обвинялась «в участии совместно с другими гражданами в демонстрации, в отношении которой властям не было подано предварительное уведомление». Ее действия были квалифицированы в соответствии со статьей 20.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ), которая регулирует наказания, применяемые за нарушения правил публичных мероприятий, изложенных, в частности, в Законе о собраниях.
10. Сотрудник Г. представил письменный доклад своему начальству, отметив, что заявительница «была задержана и доставлена в отдел милиции за нарушение законодательства о публичных собраниях, а именно статьи 20.2 КоАП РФ».
11. Как утверждали власти Российской Федерации, 14 ноября 2006 г. дело против заявительницы поступило к мировому судье Тверского района, который в тот же день назначил слушание на 15 ноября 2006 г. По словам заявительницы, она не была извещена о дате слушания, поскольку было уже поздно, поэтому она не представила письменные или устные объяснения суду.
12. Рассмотрев материалы дела, 15 ноября 2006 г. судья счел, что заявительница была уведомлена о слушании, но отказалась подписывать повестки. Суд решил рассмотреть дело в ее отсутствие и постановил, что ей была предоставлена неиспользованная ею возможность подать письменные или устные объяснения. В тот же день судья признал заявительницу виновной в соответствии со статьей 20.2 КоАП РФ и назначил ей наказание в виде штрафа в размере 1 000 рублей, что в тот период было эквивалентно 29 евро.
13. Сославшись на протокол за держания и доклад Г. (см. выше), суд решил, что заявительница участвовала в демонстрации, после которой примерно пять человек и заявительница были задержаны. По мнению суда, поведение заявительницы являлось участием в публичном мероприятии в отсутствие предварительного уведомления. Мировой судья указал следующее:
«Действия [заявительницы] составляют нарушение правил пикетирования, поскольку в [компетентный орган] не поступало уведомления о возможности проведения демонстрации... Следовательно, эта демонстрация была проведена без законных оснований. Суд принимает во внимание, что присутствие заявительницы рядом с пикетируемым объектом совместно с другими лицами непосредственно раскрывает выражение мнений и отношения и, таким образом, принимает форму группового публичного мероприятия, а именно пикетирования».
14. Заявительница потребовала пересмотра дела в апелляционном порядке Тверским районным судом г. Москвы. 5 декабря 2006 г. суд заслушал заявительницу и оставил без изменения решение мирового судьи, заключив, что заявительница приняла участие в публичном мероприятии, проведенном без предварительного уведомления компетентного органа. 10 ноября 2006 г. она была уведомлена о слушании у мирового судьи, но не подписала повестку.
15. 23 января 2007 г. заместитель председателя Московского городского суда оставил без изменения решение районного суда после надзорной проверки.
B. Жалоба № 57569/11
16. Данная жалоба подана 26 августа 2011 г. Юрием Игнатьевичем Мацневым, который родился в 1937 году и проживает в г. Калининграде. Его интересы представлял Александр Косс, адвокат, практикующий в г. Калининграде.
17. 30 июля 2010 г. заявитель провел одиночное пикетирование перед зданием Калининградской областной администрации. Он держал плакат, изображавший людей (предположительно чиновников, которых он подозревал в коррупции) за решеткой и содержавший надписи: «Они должны нести ответственность!», «Боос! Калининградцы ждут, чтобы ты обратился к Президенту!» Журналист С. проходил мимо и заснял демонстрацию и прибытие милиции.
18. Заявитель был задержан сотрудниками милиции и доставлен в отдел милиции. Он оставался там два часа, а затем ему было разрешено уйти. Разбирательство по делу об административном правонарушении против него не было возбуждено.
19. Согласно докладам, впоследствии составленным задерживавшими его сотрудниками, заявитель не имел при себе удостоверения личности и согласился пройти с ними в отдел милиции для установления его личности и составления протокола об административном правонарушении.
20. Заявитель возбудил гражданское разбирательство с требованием о взыскании 500 000 рублей в качестве компенсации морального вреда, причиненного действиями властей. Заявитель ссылался на статью 10 Конвенции.
21. Решением от 14 марта 2010 г. Центральный районный суд г. Калининграда признал, что доставление заявителя в отдел милиции и его содержание там были незаконными. Суд указал следующее:
«После доставления [заявителя] в отдел милиции дело об административном правонарушении не было возбуждено... [С.] пояснил, что ответчик предъявил документ, удостоверяющий личность, и не давал согласия на то, чтобы проследовать с милиционерами в отдел милиции... Сотрудники милиции действовали незаконно, когда доставляли заявителя в отдел милиции...».
Суд присудил заявителю 6 000 рублей в качестве компенсации морального вреда (примерно 149 евро в тот период). Он отклонил его требование по поводу предполагаемого уничтожения плаката милицией и не сделал отдельных выводов в отношении его свободы выражения мнения.
22. 25 мая 2011 г. Калининградский областной суд оставил решение без изменения.
C. Жалоба № 80153/12
23. Данная жалоба подана 10 ноября 2012 г. Виктором Михайловичем Савченко, который родился в 1967 и проживает в селе Платоново-Петровка Ростовской области.
24. 23 июня 2011 г., когда В.В. Путин посещал село Пешково, заявитель устроил демонстрацию, стоя на некотором расстоянии от дороги к селу и держа плакат «Путин! В Ростовской области не соблюдают ваш указ о социальной помощи семьям. Российское правительство пренебрегает обязанностями по выдаче жилищных сертификатов!».
25. Как утверждал заявитель, к нему подошли сотрудники полиции и предложили ему проехать в другое место, где журналисты вели съемку. Он прибыл туда и развернул свой плакат. К нему подошли люди в штатском, которые приказали сотрудникам полиции доставить его в отдел полиции. Сотрудники полиции подчинились. После трех часов нахождения в отделе полиции заявителя освободили.
26. Полиция составила протокол об административном доставлении в отношении заявителя.
27. Заявитель был обвинен в мелком хулиганстве в связи с использованием нецензурной брани в общественном месте 23 июня 2011 года. 24 июня 2011 г. старший сотрудник полиции признал его виновным в соответствии со статьей 20.1 КоАП РФ (см. § 74 настоящего Постановления) и назначил ему наказание в виде штрафа в размере 500 рублей. 21 декабря 2011 г. Азовский городской суд отменил постановление, поскольку старший сотрудник полиции не заслушал заявителя. Затем суд прекратил дело по причине истечения срока давности для привлечения к ответственности. 7 февраля 2012 г. Ростовский областной суд, рассмотрев жалобу, оставил решение без изменения.
28. Заявитель возбудил гражданское разбирательство, оспаривая действия полиции в отношении него. 4 апреля 2012 г. городской суд отклонил его требования. 14 июня 2012 г. областной суд, рассмотрев жалобу, оставил решение без изменения. Он указал, что суды, рассматривавшие дела об административных правонарушениях, не определили, совершил ли заявитель оспариваемые действия (использование нецензурной брани) и совершил ли он правонарушение, а просто прекратили дело по процессуальным основаниям. Суд заключил, что вышеизложенное «не свидетельствует о незаконности» действий сотрудников правоохранительных органов, тогда как заявитель по настоящему делу не обосновал, что их действия нарушили или иным образом воспрепятствовали осуществлению его защищаемых прав или свобод.
D. Жалоба № 5790/13
29. Данная жалоба подана 30 ноября 2012 г. Александром Михайловичем Кирпичевым, который родился в 1984 году и проживает в г. Астрахани. Его интересы представляет Константин Ильич Терехов, адвокат, практикующий в г. Москве.
30. 3 июля 2012 г., в 19.15, заявитель провел одиночное пикетирование на автобусной остановке. Он держал плакат, на котором было написано «Кремль не продается — это объект архитектуры!». Через несколько минут пять прохожих остановились, чтобы посмотреть на него и его плакат.
31. Представляется, что вскоре после этого пятеро сотрудников полиции подошли и предупредили присутствующих, что митинг требует предварительного уведомления властей. Прохожие ушли.
32. Из видеозаписи, предоставленной заявителем, следует, что один из сотрудников полиции отказался выслушать объяснения заявителя и приказал ему проследовать в отдел полиции. Затем заявителя посадили в полицейский автомобиль и доставили в отдел полиции. Он был обвинен в проведении публичного мероприятия без предварительного уведомления.
33. Как утверждали власти Российской Федерации, заявитель устроил публичный митинг вначале на дороге, а затем на тротуаре около автобусной остановки. В письменных докладах сотрудников полиции указывалось, что заявитель позвал прохожих подойти и обсудить с ним тему мероприятия. Полиция решила применить к заявителю процедуру доставления, так как было необходимо пресечь административное правонарушение и поскольку протокол об административном правонарушении нельзя было составить на месте по причине отсутствия удостоверения личности у заявителя. Заявитель согласился проследовать в отдел полиции.
34. 20 июля 2012 г. мировой судья признал заявителя виновным в соответствии с частью 2 статьи 20.2 КоАП РФ. Суд пришел к выводу, что заявитель провел публичное мероприятие в форме митинга, собралось примерно пять человек, но они разошлись после предупреждения сотрудника полиции. Мировой судья приговорил заявителя к штрафу в размере 20 000 рублей (примерно 505 евро в тот период), отметив, что заявитель совершил правонарушение, аналогичное тому, которое он совершил ранее в том же году. Мировой судья предупредил заявителя, что неуплата штрафа составит административное правонарушение, предусмотренное статьей 20.25 КоАП РФ, которое наказывается штрафом в двойном размере или административным арестом на срок до 15 суток.
35. Заявитель подал жалобу, утверждая, что при назначении большого размера штрафа суд не принял во внимание его финансовую ситуацию.
36. 21 августа 2012 г. Кировский районный суд г. Астрахани, рассмотрев жалобу, оставил решение без изменения. Суд апелляционной инстанции отклонил довод относительно суммы штрафа, указав, что это была минимальная сумма штрафа, предусмотренная частью 2 статьи 20.2 КоАП РФ.
37. В сентябре 2012 г. мировой судья разрешил заявителю выплатить штраф тремя месячными платежами.
E. Жалоба № 35015/13
38. Данная жалоба подана 20 мая 2013 г. Валерием Леонидовичем Ромахиным, который родился в 1965 году и проживает в г. Астрахани. Его интересы представляет Константин Ильич Терехов, адвокат, практикующий в г. Москве.
39. В 13.30 10 ноября 2012 г. заявитель проводил одиночное пикетирование перед Морским университетом в г. Астрахани, чтобы выразить свое несогласие с недавним решением о закрытии университета. Заявитель держал плакат, на котором было написано: «Закрытие университета — это преступление».
40. А. проводил демонстрацию на другой стороне дороги с похожими требованиями. Он держал плакат с надписью «Отменить приказ № 101 от 27 сентября 2012 г. <1> и привлечь его авторов к ответственности». Как утверждал заявитель, он находился примерно в 50 метрах. Власти Российской Федерации отмечали, что заявитель и А. находились «в пределах видимости друг от друга».
<1> Имеется в виду приказ Федерального агентства морского и речного транспорта о ликвидации Каспийского филиала ФГБОУ «Государственный морской университет имени адмирала Ф.Ф. Ушакова» в г. Астрахани (примеч. переводчика).
41. Вскоре после начала демонстрации к заявителю подошел сотрудник полиции, который предупредил его, что он нарушает статью 20.2 КоАП РФ. Затем он доставил заявителя в отдел полиции. По-видимому, А. также был доставлен в отдел полиции. Как утверждали власти Российской Федерации, составить протокол об административном правонарушении на месте не представлялось возможным, поскольку заявитель не имел при себе документа, удостоверяющего личность.
42. Заявителю было разрешено уйти из отдела полиции через несколько часов.
43. Закон Астраханской области от 27 ноября 2012 г. № 80/2012-ФЗ установил минимальное расстояние между одиночными пикетчиками в 20 метров.
44. 6 декабря 2012 г. мировой судья провел слушание. А. рассказал, что он знал заявителя. Не имея согласованного плана действий, они оба пошли в университет для проведения одиночного пикетирования. Заявитель не подготовил собственный плакат и поэтому взял один из плакатов А. Они встали на расстоянии примерно в 50 метрах друг от друга.
45. В тот же день мировой судья признал заявителя виновным в соответствии с частью 2 статьи 20.2 КоАП РФ (организация и проведение публичного мероприятия без предварительного уведомления) и назначил ему штраф в размере 20 000 рублей. 5 февраля 2013 г. Советский районный суд г. Астрахани оставили постановление без изменения. Суды пришли к выводу, что заявитель и А. проводили публичное собрание (совместная логистическая организация, сроки и требования, свидетельствующие об общей цели), которое по закону требовало от них заблаговременного уведомления местных властей. Суды заключили, что правонарушение было направлено против общественного порядка и общественной безопасности, «оказывая значительное отрицательное влияние на защищаемые публичные отношения». Как утверждали власти Российской Федерации, заявитель был «участником демонстрации с А.».
46. Представляется, что 26 апреля 2013 г. Астраханский областной суд пересмотрел дело и уменьшил размер штрафа до 1 000 рублей.
II. Соответствующее законодательство Российской Федерации и практика его применения
A. Свобода собраний и свобода выражения мнения
1. Конституция Российской Федерации
47. Конституция Российской Федерации гарантирует право граждан собираться мирно без оружия, проводить митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (статья 31). Также гарантируются свобода мысли и слова, право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (статья 29).
48. Статья 55 Конституции Российской Федерации устанавливает, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
2. Порядок проведения публичных мероприятий
49. Федеральный закон от 19 июня 2004 г. № ФЗ-54 «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (далее — Закон о собраниях) определяет публичное мероприятие как открытую, мирную, доступную каждому, проводимую в форме собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования либо в различных сочетаниях этих форм акцию, осуществляемую по инициативе граждан Российской Федерации, политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений. Целью публичного мероприятия являются свободное выражение и формирование мнений, а также выдвижение требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны и вопросам внешней политики (часть 1 статьи 2).
50. Публичное мероприятие может быть проведено в любых пригодных для целей данного мероприятия местах в случае, если его проведение не создает угрозы обрушения зданий и сооружений или иной угрозы безопасности участников данного публичного мероприятия. Условия запрета или ограничения проведения публичного мероприятия в отдельных местах могут быть конкретизированы федеральными законами (часть 1 статьи 8). Публичные мероприятия не могут проводиться на территории, непосредственно прилегающей к зданиям, занимаемым судами (часть 2 статьи 8).
51. Уведомление о проведении публичного мероприятия подается его организатором в письменной форме в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления в срок не ранее 15 и не позднее 10 дней до дня проведения публичного мероприятия. При проведении пикетирования группой лиц уведомление о проведении публичного мероприятия может подаваться в срок не позднее трех дней до дня его проведения, а если указанные дни совпадают с воскресеньем и (или) нерабочим праздничным днем (нерабочими праздничными днями), не позднее четырех дней до дня его проведения. Если срок подачи уведомления о проведении публичного мероприятия полностью совпадает с нерабочими праздничными днями, уведомление может быть подано в последний рабочий день, предшествующий нерабочим праздничным дням (части 1 и 3 статьи 7). Уведомление о проведении публичного мероприятия — документ, посредством которого компетентному органу в порядке, установленном федеральным законом, сообщается информация о проведении публичного мероприятия в целях обеспечения при его проведении безопасности и правопорядка (часть 7 статьи 2).
52. Компетентный орган после получения уведомления о проведении публичного мероприятия, inter alia <1>, обязан:
<1> Inter alia (лат.) — в числе прочего, в частности (примеч. переводчика).
-
документально подтвердить получение уведомления о проведении публичного мероприятия;
-
довести до сведения организатора публичного мероприятия в течение трех дней со дня получения уведомления о проведении публичного мероприятия (а при подаче уведомления о проведении пикетирования группой лиц менее чем за пять дней до дня его проведения — в день его получения) обоснованное предложение об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия, а также предложения об устранении организатором публичного мероприятия несоответствия указанных в уведомлении целей, форм и иных условий проведения публичного мероприятия требованиям данного федерального закона;
-
обеспечить в пределах своей компетенции совместно с организатором публичного мероприятия и уполномоченным представителем органа внутренних дел общественный порядок и безопасность граждан при проведении публичного мероприятия, а также оказание им при необходимости неотложной медицинской помощи (часть 1 статьи 12).
53. Компетентный региональный или муниципальный орган может отказать в разрешении на публичное мероприятие, только если лицо, подавшее уведомление, которое не вправе быть организатором публичного мероприятия, либо если в уведомлении в качестве места проведения публичного мероприятия указано место, в котором проведение публичного мероприятия запрещается (часть 3 статьи 12).
54. Организатор публичного мероприятия обязан не позднее чем за три дня до дня проведения публичного мероприятия (за исключением пикетирования, проводимого одним участником) информировать орган исполнительной власти в письменной форме о принятии (непринятии) его предложения об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия, указанных в уведомлении о проведении публичного мероприятия (пункт 2 части 4 статьи 5).
55. Как указывал Конституционный Суд Российской Федерации, возложение на организатора публичного мероприятия обязанности подать предварительное уведомление о проведении публичного мероприятия преследует цель заблаговременно довести до соответствующих органов публичной власти необходимую информацию о форме, месте (маршруте движения), времени начала и окончания публичного мероприятия, предполагаемом количестве его участников, способах (методах) обеспечения общественного порядка и организации медицинской помощи, а также об организаторах и лицах, уполномоченных выполнять распорядительные функции по организации и проведению публичного мероприятия. В противном случае органы публичной власти, не имея адекватного представления о планируемом публичном мероприятии, его характере и масштабах, лишаются реальной возможности исполнить возложенную на них Конституцией Российской Федерации обязанность по соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина и принять необходимые меры, в том числе профилактические и организационные, направленные на обеспечение безопасных как для самих участников публичного мероприятия, так и для иных лиц условий проведения публичного мероприятия (см. Постановление Конституционного Суда от 14 февраля 2013 г. № 4-П <1>, Постановление Конституционного Суда от 5 декабря 2012 г. № 30-П <2>).
<1> Имеется в виду Постановление Конституционного Суда Российской Федерации «По делу о проверке конституционности Федерального закона „О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях“ в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина Э.В. Савенко» (примеч. редактора).
<2> Имеется в виду Постановление Конституционного Суда Российской Федерации «По делу о проверке конституционности положений пункта 5 статьи 16 Федерального закона „О свободе совести и о религиозных объединениях“ и пункта 5 статьи 19 Закона Республики Татарстан „О свободе совести и о религиозных объединениях“ в связи с жалобой Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации» (примеч. редактора).
(b) Положения об одиночном пикетировании
56. Закон о собраниях определяет пикетирование как форму публичного выражения мнений, осуществляемого без передвижения и использования звукоусиливающих технических средств путем размещения у пикетируемого объекта одного или более граждан, использующих плакаты, транспаранты и иные средства наглядной агитации (пункт 6 статьи 2).
57. Уведомление о пикетах в составе одного человека не требуется (части 1 и 3 статьи 7). 8 июня 2012 г. Закон о собраниях был изменен. Новая часть (1.1) в статье 7 предусматривает, что минимальное допустимое расстояние между лицами, осуществляющими указанное пикетирование, определяется законом субъекта Российской Федерации, но не может быть более 50 метров. Он предоставляет судам возможность признать совокупность актов пикетирования, осуществляемого одним участником, объединенных единым замыслом и общей организацией, одним публичным мероприятием.
58. В Постановлении от 14 февраля 2013 г. № 4-П Конституционный Суд Российской Федерации дал толкование вышеупомянутому новому положению закона.
- Конституционный Суд отметил, что отсутствие требования об уведомлении для пикетирования, проводимого одним участником, позволяет без какого-либо вмешательства государства проводить их в любых местах и в любое время, если иное прямо не установлено законом. Поскольку такая форма публичного мероприятия, как одиночное пикетирование, может использоваться гражданами практически без ограничений, федеральный законодатель в целях предотвращения организации под видом пикетирования, осуществляемого одним участником, коллективных публичных акций обязал лиц, осуществляющих одиночное пикетирование, соблюдать установленное законом субъекта Российской Федерации минимальное допустимое (но не более 50 метров) расстояние, с тем чтобы предупредить уклонение организатора такого публичного мероприятия, как пикетирование группой лиц, от процедуры уведомления о его проведении, что, в свою очередь, препятствовало бы органам исполнительной власти и органам местного самоуправления своевременно принять адекватные меры по обеспечению надлежащего порядка реализации соответствующей гражданской инициативы, а также по поддержанию общественной безопасности и охране прав и законных интересов участников публичного мероприятия и иных лиц.
- Вместе с тем даже при соблюдении минимального допустимого расстояния между лицами, осуществляющими одиночное пикетирование, особенно в крупных городах, не исключаются злоупотребления правом на свободу мирных собраний посредством организации под видом отдельных одиночных пикетов коллективных публичных акций. Таким образом, если несколько пикетов, каждый из которых формально подпадает под признаки одиночного, с достаточной очевидностью объединены единством целей и общей организацией, проводятся одновременно и территориально тяготеют друг к другу, а их участники используют ассоциативно узнаваемые (или более того — идентичные) наглядные средства агитации и выдвигают общие требования и призывы, то они могут восприниматься и оцениваться, в том числе с точки зрения соответствия установленному порядку организации и проведения публичных мероприятий, как пикетирование, осуществляемое группой лиц.
- Признание совокупности актов одиночного пикетирования одним публичным мероприятием может иметь место только в рамках судебной процедуры, использование которой при решении данного вопроса с необходимостью предполагает участие суда как беспристрастного и независимого арбитра и тем самым во многом предопределяет уровень защищенности конституционного права граждан на одиночное пикетирование.
Принимая соответствующее решение, суд должен убедиться в том, что совокупность актов одиночного пикетирования представляет собой не случайное совпадение действий отдельных пикетчиков, а объединенную единым замыслом и общей организацией акцию, и избегать квалификации пикетирования, осуществляемого одним участником, в случае проявления к нему обычного внимания со стороны заинтересовавшихся его действиями лиц в качестве одного публичного мероприятия. При этом обязанность доказывания того, что проведение несколькими лицами одиночных пикетов изначально было задумано и объединено единым замыслом и общей организацией и представляет собой не что иное, как скрытую форму коллективного публичного мероприятия, должна лежать на тех субъектах, которые инициировали рассмотрение в суде конкретного гражданского, административного или уголовного дела. В противном случае не обеспечивались бы надлежащие гарантии реализации гражданами права на одиночное пикетирование.
- В целом Конституционный Суд признал статью 7 (часть 1.1) закона соответствующим Конституции Российской Федерации.
Судья С.М. Казанцев выступил с особым мнением, которое может быть кратко изложено следующим образом. Одиночное пикетирование является самой безопасной формой публичного мероприятия, тем более что оно может осуществляться только без передвижения и использования звукоусиливающих технических средств. Именно потому, что такое мероприятие не представляет реальной угрозы ни для общественного порядка, ни для безопасности государства и не создает серьезной опасности для здоровья, имущества и нравственности граждан, не препятствует свободе передвижения третьих лиц, оно не требует уведомления. Необходимость уведомления органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органов местного самоуправления о публичном мероприятии вытекает из того, что само по себе нахождение достаточно большого количества людей в одном месте уже несет определенные риски и поэтому организатору публичного мероприятия необходима помощь в его проведении. В соответствии с требованиями закона задачей органов публичной власти является обеспечение в пределах своей компетенции и совместно с организатором публичного мероприятия и уполномоченным представителем органа внутренних дел общественного порядка и безопасности граждан при проведении публичного мероприятия, а также оказание им при необходимости неотложной медицинской помощи.
При соблюдении 50-метрового расстояния между лицами, осуществляющими одиночное пикетирование, в любых населенных пунктах, включая крупные города, исключается нарушение баланса свободы мирных собраний и свободы передвижения, и даже в тех случаях, когда участники одиночных пикетов объединены единым замыслом и общей организацией.
Судебная процедура доказывания единства замысла одиночных пикетов хотя и является серьезной защитой от незаконного привлечения к ответственности за нарушение правил проведения пикетирования и злоупотребления должностным положением со стороны отдельных государственных служащих, тем не менее сама по себе не исключает возможности задержания сотрудниками правоохранительных органов по подозрению в проведении несанкционированного публичного мероприятия в виде группового пикетирования. Последующий судебный контроль может лишь подтвердить отсутствие общего замысла пикетчиков и не допустить последующего нарушения их свободы слова и свободы собраний, но он не может возместить моральные потери граждан, связанные с сорванным пикетом, задержанием, судебным процессом. Таким образом, оспариваемые положения направлены на воспрепятствование проведению одиночного пикетирования.
59. Региональные законы, определяющие расстояние между одиночными пикетчикам, отличаются. Например:
- в Ростовской области Закон от 27 сентября 2004 г. № 146-3С дополняет федеральные нормы о публичных собраниях. В декабре 2012 года этот закон был изменен в части того, что расстояние между одиночными пикетами должно составлять не менее 50 метров (статья 2 закона);
- с января 2013 года аналогичный закон г. Москвы (Закон от 4 апреля 2007 г. № 10) установил то же расстояние и указал, что одновременные демонстрации должны рассматриваться как одиночные пикеты, если они не имеют общей цели и организации (статья 2.3);
- Закон Республики Татарстан от 25 декабря 2012 г. № 91-ЗРТ предусматривает, что соответствующее расстояние должно быть не менее 30 метров (статья 8);
- в Свердловской области Закон от 7 декабря 2012 г. № 102-ФЗ устанавливает, что расстояние должно быть не менее 40 метров (статья 5);
- согласно Закону Астраханской области от 27 ноября 2012 г. № 80/2012-ФЗ соответствующее расстояние должно быть не менее 20 метров (статья 4).
B. Ответственность за нарушение правил проведения публичных мероприятий
1. Прекращение публичного мероприятия
60. Организатор публичного мероприятия обязан прекратить публичное мероприятие в случае совершения его участниками противоправных действий (статья 5 Закона о собраниях). Уполномоченный представитель органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления имеет право принимать решение о прекращении публичного мероприятия (статья 13 Закона о собраниях). Уполномоченный представитель органа внутренних дел имеет право требовать от организатора публичного мероприятия объявления о прекращении допуска граждан на публичное мероприятие и самостоятельно прекратить допуск граждан на него в случае нарушения предельной нормы заполняемости территории (помещения) или требовать от организатора и участников публичного мероприятия соблюдения порядка его организации и проведения (статья 14 Закона о собраниях).
61. Если во время проведения публичного мероприятия по вине его участников произошло нарушение правопорядка, не влекущее угрозы для жизни и здоровья его участников, уполномоченный представитель органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления вправе потребовать от организатора публичного мероприятия устранить данное нарушение (статья 15 Закона о собраниях). В случае невыполнения требования об устранении нарушения уполномоченный представитель органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления вправе приостановить публичное мероприятие на время, установленное им для устранения нарушения. Если нарушение не было устранено, то публичное мероприятие прекращается. Основаниями прекращения публичного мероприятия являются создание реальной угрозы для жизни и здоровья граждан, а также для имущества, совершение участниками публичного мероприятия противоправных действий и умышленное нарушение организатором публичного мероприятия требований закона, касающихся порядка проведения публичного мероприятия (статья 16 Закона о собраниях).
62. Порядок прекращения публичного мероприятия: в случае принятия решения о прекращении публичного мероприятия уполномоченный представитель органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления дает указание организатору публичного мероприятия прекратить публичное мероприятие, обосновав причину его прекращения, и в течение 24 часов оформляет данное указание письменно с вручением организатору публичного мероприятия, устанавливает время для выполнения указания о прекращении публичного мероприятия, в случае невыполнения организатором публичного мероприятия указания о его прекращении обращается непосредственно к участникам публичного мероприятия и устанавливает дополнительное время для выполнения указания о прекращении публичного мероприятия (статья 17 Закона о собраниях). В случае невыполнения указания о прекращении публичного мероприятия сотрудники полиции принимают необходимые меры по прекращению публичного мероприятия, действуя при этом в соответствии с законодательством Российской Федерации.
2. Разбирательство по делу об административном правонарушении
63. Согласно статье 3.1 КоАП РФ административное наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами.
64. Глава 20 КоАП РФ перечисляет административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность.
65. До июня 2012 года нарушение порядка организации публичного мероприятия его организатором наказывалось штрафом в размере до 20 минимальных размеров оплаты труда (часть 1 статьи 20.2 КоАП РФ), 2 000 рублей.
66. Нарушение установленного порядка проведения публичного мероприятия наказывалось штрафом до 20 минимальных размеров оплаты труда для организаторов и до 10 минимальных размеров оплаты труда (1 000 рублей) для участников (часть 2 статьи 20.2 КоАП РФ).
67. После июня 2012 года согласно статье 3.5 КоАП РФ физическое лицо не может быть оштрафовано более чем на 5 000 рублей, кроме нарушений, предусмотренных статьями 5.38, 20.2, 20.2.2, 20.18 и 20.25 КоАП РФ, штраф за которые может достигать 300 000 рублей.
68. 8 июня 2012 г. статья 20.2 КоАП РФ была переформулирована следующим образом:
- нарушение организатором публичного мероприятия установленного порядка организации либо проведения публичного мероприятия влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 10 000 до 20 000 рублей или обязательные работы на срок до 40 часов (часть 1);
- организация либо проведение публичного мероприятия без подачи в установленном порядке уведомления о проведении публичного мероприятия влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 20 000 до 30 000 рублей или обязательные работы на срок до 50 часов (часть 2);
- более строгие наказания были установлены за вышеупомянутые действия, если они повлекли создание помех движению пешеходов и (или) транспортных средств либо вред жизни и здоровью (части 3 и 4). Отдельные составы образуют нарушения каждым участником порядка проведения мероприятия (часть 5) и если такие нарушения повлекли вред здоровью или имуществу (часть 6).
69. В своем Постановлении от 14 февраля 2013 г. № 4-П Конституционный Суд Российской Федерации признал минимальный размер штрафа неконституционным (особенно в соответствии со статьей 20.2 КоАП РФ), поскольку соответствующие положения КоАП РФ не позволяют назначение штрафа менее минимального размера. Конституционный Суд указал, что любое наказание должно принимать во внимание характер правонарушения, финансовое положение лица или другие факторы, относящиеся к индивидуализации ответственности и к требованиям соразмерности и справедливости. Конституционный Суд предложил законодателю внести в КоАП РФ соответствующие изменения. До того времени судам было рекомендовано рассматривать возможность назначения штрафа ниже низшего предела.
C. Иное применимое законодательство
70. При малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием (статья 2.9 КоАП РФ).
71. Неповиновение законному распоряжению или требованию сотрудника полиции в связи с исполнением им служебных обязанностей влечет наложение административного штрафа от 500 до 1 000 рублей или административный арест на срок до 15 суток (статья 19.3 КоАП РФ).
72. Неуплата административного штрафа составляет правонарушение, наказываемое удвоенным штрафом или административным арестом на срок до 15 суток (статья 20.25 КоАП РФ).
73. Принимая нормы по вопросу об ответственности за административное правонарушение, состоящее в нарушении правил, установленных законом или другими правовыми положениями, законодатель в силу имеющейся у него дискреции может по-разному, в зависимости от существа охраняемых общественных отношений, конструировать составы административных правонарушений и их отдельные элементы, в частности, определять, наступает ли привлечение к административной ответственности за любое отступление от этих нормативных положений или за то, которое создает реальную угрозу причинения вреда охраняемому объекту, например, жизни и здоровью граждан, а также имуществу (см. Постановление Конституционного Суда от 18 мая 2012 г. № 12-П <1>, пункт 4.1, оценивавшее законодательство до внесения в него изменений в июне 2012 года). В соответствии с частью 2 статьи 20.2 КоАП РФ ответственность не зависит от реального ущерба или последствий: сам факт неуведомления компетентного публичного органа о публичном мероприятии составляет незаконное и наказуемое бездействие (см. там же, а также Определение Конституционного Суда от 4 апреля 2013 г. № 485-О <1>, пункт 2.1). Подобное бездействие создает угрозу нарушения прав и свобод других лиц, поскольку это осложняет властям принятие адекватных мер для предотвращения или пресечения нарушений общественного порядка и общественной безопасности (см. Определение Конституционного Суда № 485-О).
<1> Имеется в виду Постановление Конституционного Суда Российской Федерации «По делу о проверке конституционности положений части 2 статьи 20.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, пункта 3 части 4 статьи 5 и пункта 5 части 3 статьи 7 Федерального закона „О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях“ в связи с жалобой гражданина С.А. Каткова» (примеч. редактора).
<1> Имеется в виду Определение Конституционного Суда Российской Федерации «По жалобе гражданина Навального Алексея Анатольевича на нарушение его конституционных прав положениями части 1 статьи 3.5 и части 2 статьи 20.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» (примеч. редактора).
74. Мелкое хулиганство (нарушение общественного порядка, выражающее явное неуважение к обществу, сопровождающееся нецензурной бранью в общественных местах, оскорбительным приставанием к гражданам, а равно уничтожением или повреждением чужого имущества) влечет наложение административного штрафа или административный арест на срок до 15 суток (статья 20.1 КоАП РФ). Оценивая аналогичное положение старого КоАП РФ, Конституционный Суд Российской Федерации заключил, что оно направлено на защиту человеческого достоинства и неприкосновенности личности против незаконных посягательства другого лица (см. Определение Конституционного Суда от 19 апреля 2001 г. № 70-О <2>).
<2> Имеется в виду Определение Конституционного Суда Российской Федерации «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Гребневой Ирины Георгиевны на нарушение ее конституционных прав статьей 158 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях» (примеч. редактора).
D. Справедливость и процессуальные гарантии в делах об административных правонарушениях
75. Статья 1.5 КоАП РФ предусматривает презумпцию невиновности. Должностное лицо или суд, рассматривающие дело об административном правонарушении, должны установить, виновно ли заинтересованное лицо (см. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 г. № 5 <3>).
<3> Имеется в виду Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» (примеч. редактора).
76. Конституционный Суд Российской Федерации указал, что согласно частям 1 и 2 статьи 118 и части 3 статьи 123 Конституции России судопроизводство, в том числе административное, основано на принципах состязательности и равноправия сторон. Хотя эти конституционные гарантии применяются в делах, непосредственно рассмотренных судами, они не применяются в делах, рассмотренных несудебными органами или должностными лицами (см. Определение Конституционного Суда от 23 апреля 2013 г. № 630-О <4>). Вместе с тем лица, в отношении которых вынесено постановление по делу об административном правонарушении должностным лицом или органом, вправе обжаловать его в суд (см. там же). При этом проверка законности и обоснованности таких постановлений осуществляется судом с соблюдением всех конституционных принципов и гарантий, в том числе принципов равенства и состязательности (см. там же).
<4> Имеется в виду Определение Конституционного Суда Российской Федерации «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Горячева Вячеслава Анатольевича на нарушение его конституционных прав частью 2 статьи 23.3, частью 2 статьи 28.6 и частью 1 статьи 28.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» (примеч. редактора).
77. Часть 4 статьи 25.1 КоАП РФ предусматривает, что лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, вправе знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника. Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что названное лицо имеет возможность опровергнуть в судебном заседании сведения, изложенные в протоколе об административном правонарушении, что обеспечивает реализацию конституционного права на судебную защиту в рамках административного судопроизводства, осуществляемого на основе принципа состязательности (см. Определение Конституционного Суда от 17 июня 2010 г. № 925-О-О <5>).
<5> Имеется в виду Определение Конституционного Суда Российской Федерации «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Петринского Александра Александровича на нарушение его конституционных прав положением части 2 статьи 26.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» (примеч. редактора).
78. С другой стороны, Конституционный Суд указал в отношении Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, что возложение на суд функций, обычно принадлежащих органу преследования, противоречит статье 123 Конституции России и препятствует независимому и беспристрастному осуществлению правосудия (см., в частности, Постановление Конституционного Суда от 2 июля 2013 г. № 16-П <6>).
<6> Имеется в виду Постановление Конституционного Суда Российской Федерации «По делу о проверке конституционности положений части первой статьи 237 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина Республики Узбекистан Б.Т. Гадаева и запросом Курганского областного суда» (примеч. редактора).
79. Статья 30.6 КоАП РФ предусматривает обжалование постановления первой инстанции. Суд апелляционной инстанции должен рассматривать существующие и новые доказательства по делу и полностью пересматривать его.
E. Доставление лица в отдел полиции, задержание и иные принудительные или превентивные меры
1. Полномочия полиции
80. Согласно ранее действовавшему Закону «О милиции» (Федеральный закон от 18 апреля 1991 г. № 1036-I) милиция уполномочивалась осуществлять административный арест.
81. Согласно действующему в настоящее время Закону «О полиции» (Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ) полиция вправе проверять документы, удостоверяющие личность граждан, если имеются данные, дающие основания подозревать их в совершении преступления или полагать, что они находятся в розыске, либо если имеется повод к возбуждению в отношении этих граждан дела об административном правонарушении, а равно если имеются основания для их задержания в случаях, предусмотренных федеральным законом (статья 13 Закона «О полиции»). Полиция также может доставлять граждан, то есть осуществлять их принудительное препровождение, в служебное помещение территориального органа или подразделения полиции для решения вопроса о задержании гражданина (при невозможности решения данного вопроса на месте). Полиция уполномочена производить фотографирование, видеосъемку, дактилоскопирование лиц, задержанных по подозрению в совершении преступления, если в течение установленного срока задержания достоверно установить их личность не представилось возможным (статья 13 Закона «О полиции»).
2. Административное доставление и административный арест
82. Статья 27.1 КоАП РФ предусматривает ряд мер, включая административное доставление и административное задержание, которые могут быть использованы в целях пресечения административного правонарушения, установления личности нарушителя, составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения, обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела об административном правонарушении и исполнения принятого по делу постановления.
83. Статья 27.2 КоАП РФ определяет административное доставление как принудительное препровождение физического лица в целях составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения. Конституционный Суд Российской Федерации указал, что эта мера принуждения, которая составляет временное ограничение свободы передвижения лица, должна применяться только если это необходимо и в короткие сроки. Сославшись на понятие «лишение свободы» в соответствии со статьей 5 Конвенции, Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что соответствующие критерии, относящиеся к статье 5 Конвенции, «полностью применимы» к мере (см. Определение Конституционного Суда от 17 января 2012 г. № 149-О-О <1>).
<1> Имеется в виду Определение Конституционного Суда Российской Федерации «По жалобам граждан Гудимова Александра Валерьевича и Шуршева Александра Олеговича на нарушение их конституционных прав пунктом 1 статьи 1070 и статьей 1100 Гражданского кодекса Российской Федерации» (примеч. редактора).
84. В исключительных случаях, если это необходимо для обеспечения правильного и своевременного рассмотрения дела об административном правонарушении, может быть применено административное задержание. Задержанному лицу разъясняются его права и обязанности, о чем делается соответствующая запись в протоколе об административном задержании. Срок содержания в таких помещениях обычно не должен превышать трех часов. Лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, посягающем на установленный режим Государственной границы Российской Федерации, может быть подвергнуто административному задержанию на срок не более 48 часов. Этот срок начинает течь с момента, когда лицо доставлено в отдел полиции в соответствии со статьей 27.2 кодекса (статья 27.5 кодекса). Конституционный Суд установил, что такое задержание составляет «лишение свободы», как его понимает Европейский Суд в значении подпункта «c» пункта 1 статьи 5 Конвенции (см. Постановление Конституционного Суда от 16 июня 2009 г. № 9-П <2>).
<2> Имеется в виду Определение Конституционного Суда Российской Федерации «По делу о проверке конституционности ряда положений статей 24.5, 27.1, 27.3, 27.5 и 30.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, пункта 1 статьи 1070 и абзаца третьего статьи 1100 Гражданского кодекса Российской Федерации и статьи 60 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан М.Ю. Карелина, В.К. Рогожкина и М.В. Филандрова» (примеч. редактора).
III. Иные применимые к делу материалы
85. Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2014 год содержит следующий раздел, посвященный производству по делам об административных правонарушениях:
«До сих пор не созданы законодательные гарантии состязательности сторон при рассмотрении дел об административных правонарушениях.»
Конституция Российской Федерации устанавливает принципы состязательности и равноправия сторон как основу судопроизводства, не делая при этом исключений. Это означает безусловную необходимость наличия состязательности, в том числе при рассмотрении дел об административных правонарушениях. Состязательность предполагает, что возбуждение преследования, формулирование обвинения и его поддержание перед судом обеспечивается указанными в законе органами и должностными лицами. Между тем согласно КоАП Российской Федерации в судебном заседании по делам об административных правонарушениях отсутствует должностное лицо, каким-либо образом уполномоченное поддерживать и доказывать предъявленное нарушителю обвинение в совершении административного правонарушения. Участие прокурора в деле не является обязательным.
Как правило, участниками судебного процесса являются судья, привлекаемое к административной ответственности лицо и его защитник. Фактически сторона защиты противостоит не обвинению, а самому суду. Это не исключает появления у судьи некоторых de facto <1> функций стороны обвинения.
<1> De facto (лат.) — фактически (примеч. переводчика).
Подавляющее большинство дел об административных правонарушениях включает в себя в качестве доказательств рапорты лиц, выявивших административное нарушение, которые фактически являются инициаторами преследования, обвинителями по делу. Их письменные объяснения, а также их показания в суде также признаются доказательствами. Таким образом, совокупность доказательств является копированием одних и тех же сведений, сообщаемых тем же лицом, которое инициировало привлечение гражданина к административной ответственности.
При сложившейся судебной практике обвинительные свидетельские показания должностного лица расцениваются как более достоверные, чем доказательства невиновности, предоставленные защитой...
Протокол об административном правонарушении носит характер акта, обвиняющего лицо в совершении административного правонарушения, а следовательно, является мнением одной из сторон. Правомерность этого мнения необходимо установить в судебном заседании. Использование в качестве доказательств документов, носящих характер обвинения лица в совершении административного правонарушения и содержащих самостоятельную оценку доказательств, нарушает право на справедливое судебное разбирательство на основе состязательности и равенства сторон.
В этом случае мнение одной из сторон рассматривается в качестве доказательства по делу.
Оценка же показаний со стороны защиты не расценивается в качестве самостоятельного доказательства. Если лицо, в отношении которого ведется производство по делу, не может представить объективных доказательств своей невиновности, его объяснения и показания допрошенных по его инициативе свидетелей, как правило, признаются судом недостоверными.
Указанные пробелы в законодательстве становятся причиной необъективного рассмотрения дел об административных правонарушениях...
Содержание поступающих к Уполномоченному жалоб подтверждает наличие системной проблемы, требующей дополнительного правового регулирования. По мнению Уполномоченного, субъектом доказывания правонарушения не должен быть сотрудник того или иного органа исполнительной власти, составивший протокол об административном правонарушении. Им должно являться должностное лицо, наделенное функцией поддержания обвинения.
Судья должен определять предмет доказывания, оказывать содействие в сборе доказательств и давать оценку представленным сторонами доказательствам. Только при соблюдении этих условий можно рассчитывать на непредвзятость суда при рассмотрении данной категории дел...».
86. В Заключении Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии) № 686/2012 по Федеральному закону от 8 июня 2012 г. № 65-ФЗ о внесении изменений в КоАП РФ Закон о собраниях указывается следующее:
«...30. Пикеты с участием одного человека являются исключением из Закона о собраниях в отношении подачи уведомления (и действительно, собрание состоит более чем из двух лиц). В соответствии с новой частью 1.1 статьи 7 [Закона о собрании <2>] минимальное расстояние между участниками пикета не может быть более 50 метров. Судам дается возможность признавать (задним числом), что совокупность актов пикетирования, осуществляемого одним участником, „объединенных единым замыслом и общей организацией“, может быть признана одним публичным мероприятием. Последствие такого решения может заключаться в признании того, что рассматриваемое публичное мероприятие не соответствует применимым правовым нормам и что его организаторы и участники могут быть подвергнуты административной ответственности.»
<2> Текст в квадратных скобках добавлен при переводе (примеч. редактора).
31. Венецианская комиссия отмечает прежде всего то, что данное положение делает административное правонарушение зависимым от субъективной оценки, которая выносится судом по факту на основании единого замысла и общей организации, что делает невозможным для участника пикета предвидеть, насколько его априори законное поведение (пикет без предварительного уведомления) может привести к административному правонарушению, что не соответствует требованию законосообразности любого вмешательства в право на свободу выражения, а также собраний.
32. Кроме того, Венецианская комиссия придерживается того мнения, что, как было указано Европейским Судом по правам человека, государственные власти вправе требовать соблюдения обоснованных законных требований в отношении публичных мероприятий и применять санкции за несоблюдение подобных требований. В тех ситуациях, когда правила обходятся умышленно, от властей вполне справедливо ожидается реакция. Однако Венецианская комиссия напоминает о важном принципе, заявленном Конституционным Судом Российской Федерации в 2012 году, что административная ответственность не может возникать исключительно только из несоблюдения правил, а должна зависеть от реальной угрозы общественному порядку и безопасности. В том случае, если единичные и разрозненные участники пикета не представляют такой угрозы, к ним не следует применять санкции, даже если они не следовали правилам. Сам факт того, что они не придерживаются нормы, не представляет угрозы как таковой. Венецианская комиссия приветствует решение Конституционного Суда (CDL-REF(2013)012, страница 22) о том, что правила в отношении одиночных пикетов «направлены на воспрепятствование злоупотреблению правом не уведомлять органы публичной власти о проведении одиночного пикетирования, не опровергают презумпцию правомерности действий гражданина, соблюдающего установленный порядок проведения одиночного пикетирования, и предполагают признание совокупности одиночных пикетов одним публичным мероприятием только на основании судебного решения и только в случае, если судом будет установлено, что эти пикеты изначально были объединены единым замыслом и общей организацией и не представляют собой случайное совпадение действий отдельных пикетчиков»...
47. Влияние внесенных поправок в Закон о собраниях на свободу собраний становится еще более значительным с принятием поправок к КоАП РФ, введенных Законом от 8 июня 2012 г.
...50. В своих совместных руководящих принципах по свободе собраний ОБСЕ/БДИПЧ и Венецианская комиссия утверждают, что «иногда применение санкций (например, судебного преследования) после собрания может оказаться более целесообразным, чем наложение ограничений до или во время собрания». Также стороны указали на то, что «как и в случае предварительных ограничений, принцип пропорциональности применим также и к ответственности, возникающей после окончания мероприятия. Следовательно, любые указанные в законе меры наказания должны предусматривать применение минимальных санкций в тех случаях, когда речь идет о незначительном правонарушении»...
54. И хотя фактическое исполнения закона зависит в конечном счете от судов, поправки, внесенные в июне 2012 года, налагают наказания (и штрафные санкции, и обязательные работы), которые являются излишними для административных правонарушений в отсутствие насилия и непропорциональными. Размеры штрафов, без сомнения, будут иметь существенный устрашающий эффект на потенциальных организаторов и участников мирных публичных мероприятий. Кроме того, иное и более жесткое отношение со стороны органов власти, которое предусмотрено для нарушений Закона о собраниях в сравнении с любым другим административным правонарушением, с первого взгляда не кажется оправданным...».
87. Компиляция заключений Венецианской комиссии по поводу свободы собраний (пересмотренная в июле 2014 года) содержит следующую информацию:
«Свобода собраний, как ее понимает правозащитная прецедентная практика, рассматривается как фундаментальное демократическое право, которое не должно толковаться ограничительно и которое охватывает все виды мирного собрания для выражения общих интересов, публичные или частные... Определение понятия „публичное собрание“ должно... рационально сосредоточиться на традиционных критериях, таких как определенное количество лиц с местной связью и общей целью выражения мнения...».
88. Руководящие принципы ОБСЕ-БДИПЧ — Венецианской комиссии 2010 года о свободе мирных собраний (2-е издание) включают следующую информацию:
«Для целей настоящих руководящих принципов термин „собрание“ означает намеренное и временное присутствие в общественном месте группы лиц с целью выражения общих интересов. Это определение означает, что, хотя отдельные категории собраний могут требовать особых видов регулирования, защиты заслуживают все виды мирных собраний, как статичные, так и находящиеся в движении, а также те, которые проходят на территории государственных или частных объектов или в помещениях...»
16. По определению собрание требует присутствия по меньшей мере двух человек. Тем не менее лицу, выступающему с протестом и пользующемуся своим правом на свободу выражения мнения в индивидуальном порядке, если физическое присутствие этого лица является неотъемлемой частью такого выражения мнения, следует обеспечить такую же защиту, как и тем, кто собирается вместе для проведения собрания...
115. Хорошей практикой является требование уведомления только в тех случаях, когда ожидается значительное количество участников мероприятия, или требование уведомления только для определенных видов собраний. В некоторых странах такое требование отсутствует для небольших собраний или же в тех случаях, когда организаторы обоснованно предвидят отсутствие существенного неудобства для других лиц (например, такого, которое может потребовать изменения маршрута движения транспорта). Помимо этого, не следует требовать, чтобы пикетчики, осуществляющие акцию протеста в индивидуальном порядке, направляли властям предварительное уведомление о намерении провести пикет. Если к лицу, которое проводит индивидуальную акцию, присоединяются другое лицо или лица, такое мероприятие следует рассматривать как стихийное собрание (см. §§ 126 — 131).
127. Хотя термин «стихийное» не исключает наличия организатора собрания, в число стихийных собраний входят и такие, у которых нет определенного организатора. Подобные собрания являются случайными и возникают, например, когда группы лиц собираются в конкретном месте без предварительного оповещения или приглашения... Количество участников может увеличиваться за счет прохожих, которые решают присоединиться к собранию. Возможны и такие варианты, когда по мере нарастания толпы для привлечения новых участников используются различные формы мгновенной коммуникации (телефонные звонки, текстовые сообщения, слухи, Интернет и т.д.). Саму по себе подобную коммуникацию не следует интерпретировать в качестве свидетельства предварительной организации. Если к одиночному пикетчику присоединяются другой человек или другие лица, то к такому собранию следует относиться так же, как к стихийному собранию...».
ПРАВО
I. Объединение жалоб для рассмотрения в одном производстве
89. В соответствии с пунктом 1 правила 42 Регламента Суда Европейский Суд решил объединить жалобы для рассмотрения в одном производстве ввиду их схожих фактических и правовых основ. Он полагает, что объединение жалоб выявит систематический характер вопросов, затрагиваемых в пяти делах, и подчеркнет общий характер выводов Европейского Суда, сделанных ниже.
II. Предполагаемые нарушения статей 10 и 11 Конвенции
90. Заявители утверждали, что действия властей в отношении них составляли нарушение статьи 10 и/или 11 Конвенции.
91. Европейский Суд отмечает, что заявители утверждали, что спорные действия со стороны властей затрагивали их одиночные пикетирования, а не мирное собрание с участием иных лиц. Хотя некоторые заявители, как можно понять, отстаивали наличие и вмешательство в право не быть объединенными с чужим «выразительным поведением»/демонстрацией (см. mutadis mutandis <1> Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Серенсен и Расмуссен против Дании» ( Sørensen and Rasmussen v. Denmark), жалобы № 52562/99 и 52620/99, § 54, ECHR 2006-I), Европейский Суд находит целесообразным рассмотреть настоящее дело в соответствии со статьей 10 Конвенции (см. mutadis mutandis Постановление Европейского Суда по делу «Татар и Фабер против Венгрии» ( Tatár and Fáber v. Hungary) от 12 июня 2012 г., жалобы № 26005/08 и 26160/08, § 29, и Постановление Европейского Суда по делу «Ачык и другие против Турции» ( Açik and Others v. Turkey) от 13 января 2009 г., жалоба № 31451/03, §§ 35 — 36 и 40), принимая во внимание, когда необходимо, общие принципы, которые он разработал в контексте статьи 11 Конвенции (см., в частности, §§ 162 - 168 настоящего Постановления в отношении Новиковой, Кирпичева и Ромахина, а также Постановление Европейского Суда по делу «Фабер против Венгрии» ( Fáber v. Hungary) от 24 июля 2012 г., жалоба № 40721/08 <2>, § 19, и Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Паломо Санчес и другие против Испании» (Palomo Sánchez and Others v. Spain), жалобы № 28955/06, 28957/06, 28959/06 и 28964/06, §§ 33 и 52, ECHR 2011).
<1> Mutatis mutandis (лат.) — с соответствующими изменениями (примеч. переводчика).
<2> См.: Прецеденты Европейского Суда по правам человека. 2016. № 3 (примеч. редактора).
92. Статья 10 Конвенции гласит:
«1. Каждый имеет право свободно выражать свое мнение. Это право включает свободу придерживаться своего мнения и свободу получать и распространять информацию и идеи без какого-либо вмешательства со стороны публичных властей и независимо от государственных границ. Настоящая статья не препятствует Государствам осуществлять лицензирование радиовещательных, телевизионных или кинематографических предприятий.»
2. Осуществление этих свобод, налагающее обязанности и ответственность, может быть сопряжено с определенными формальностями, условиями, ограничениями или санкциями, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности, территориальной целостности или общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья и нравственности, защиты репутации или прав других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия».
A. Приемлемость жалобы
93. Власти Российской Федерации утверждали, что доверенность на Ершова не была приложена к формуляру жалобы Новиковой (жалоба № 25501/07) и что данная жалоба, таким образом, была несовместима ratione personae <3> с положениями Конвенции. Европейский Суд отмечает, что жалоба, поданная 27 апреля 2007 г., была надлежащим образом подписана заявителем. Следовательно, довод властей Российской Федерации должен быть отклонен.
<3> Ratione personae (лат.) — ввиду обстоятельств, относящихся к лицу, о котором идет речь, критерий, применяемый при оценке приемлемости жалобы Европейским Судом (примеч. переводчика).
94. Кроме того, Европейский Суд отмечает, что настоящая жалоба не является явно необоснованной в значении подпункта «a» пункта 3 статьи 35 Конвенции. Он также отмечает, что жалоба не является неприемлемой по каким-либо иным основаниям. Следовательно, она должна быть объявлена приемлемой для рассмотрения по существу.
B. Существо жалобы
1. Доводы сторон
(a) Власти Российской Федерации
95. Власти Российской Федерации утверждали, что свобода выражения мнения и свобода мирных собраний являлись конституционными ценностями. Однако их осуществление правомерно подлежало законодательному регулированию, в частности, на основании Закона о собраниях. Такое регулирование было направлено, с одной стороны, на обеспечение условий для осуществления индивидуальных свобод, а с другой — на обеспечение общественного порядка и безопасности для исключения любого вреда нравственности и здоровью иных граждан. Регулирование стремилось к установлению справедливого равновесия между интересами организаторов и участников публичных мероприятий, с одной стороны, и необходимостью обеспечения защиты прав и свобод иных лиц, с другой стороны. Это достигалось, inter alia, путем введения адекватных мер для предотвращения нарушений общественного порядка и безопасности и процедур для привлечения к юридической ответственности виновных в таких нарушениях.
96. Требование предварительного уведомления о публичных мероприятиях было направлено на обеспечение общественного порядка и национальной безопасности и представляло собой процедуру, в рамках которой организаторы мероприятия и компетентные государственные органы осуществляли согласование места и времени мероприятия.
97. Власти Российской Федерации утверждали, что Новикова участвовала в публичном мероприятии вместе с иными лицами. Поскольку мероприятие проводилось в нарушение требования предварительного уведомления, ее участие представляло собой административное правонарушение в соответствии со статьей 20.2 КоАП РФ. Ее вина была доказана, и ее довод о том, что она участвовала в одиночном пикетировании, был опровергнут имеющимися в деле доказательствами (а именно протоколами об административном правонарушении и административном задержании, докладом сотрудника Г.). Несколько других лиц также были доставлены в отдел милиции и затем привлечены к ответственности в соответствии со статьей 20.2 КоАП РФ в связи с тем же мероприятием. Хотя в то время отсутствовала конкретная норма относительно расстояния, которое должно соблюдаться между одновременными одиночными пикетированиями, внутригосударственные суды правомерно заключили, что присутствие нескольких человек в одном месте и в одно время может быть квалифицировано в качестве единого коллективного мероприятия, требующего соблюдения правила о предварительном уведомлении. В 2012 году Закон о собраниях был изменен в целях разъяснения того, что, если действия нескольких лиц имеют единый замысел и общую организацию, суд может заключить, что имело место одно и то же публичное мероприятие. Наказание в отношении заявительницы было основано на всесторонней оценке смягчающих и отягчающих вину обстоятельств и было соразмерно установленному нарушению. Доставление заявительницы в отдел милиции являлось законной мерой лишения свободы и преследовало законные цели, предусмотренные статьями 27.1 — 27.3 КоАП РФ.
98. Власти Российской Федерации отмечали, что власти страны признали незаконность действий, касающихся прекращения демонстрации Мацнева, доставления его в отдел милиции и задержания его там на некоторое время. Ему была присуждена разумная компенсация, в связи с чем он не являлся жертвой предполагаемых нарушений Конвенции.
99. Власти Российской Федерации утверждали, что Савченко был доставлен в отдел полиции, поскольку он нарушал общественный порядок по причине использования нецензурной лексики в общественном месте, совершив тем самым административное правонарушение в соответствии со статьей 20.1 КоАП РФ. Действия властей не имели никакой связи с осуществлением его свобод, предусмотренных статьями 10 и 11 Конвенции. Мера по его доставлению в отдел полиции была законной и преследовала необходимые законные цели.
100. Власти Российской Федерации полагали, что было необходимо доставить Кирпичева в отдел полиции, поскольку он не имел при себе документа, удостоверяющего личность, и с целью пресечь нарушение с его стороны Закона о собраниях (и административное правонарушение). Доказательства в материалах дела (протокол об административном правонарушении и рапорты пяти сотрудников полиции) подтверждали, что заявитель участвовал в публичном мероприятии, которое требовало предварительного уведомления компетентного органа. Он звал прохожих подойти и обсудить с ним тему демонстрации. Он не был лишен свободы. Размер штрафа был определен с учетом обстоятельств дела, включая его финансовую ситуацию и тот факт, что ранее он совершил аналогичное правонарушение. Ему была предоставлена возможность уплатить штраф тремя платежами.
101. Власти Российской Федерации считали, что полиция имела право прийти к выводу, что демонстрации, проводимые Ромахиным и А., имели общую цель и были организованы совместно, поскольку они проводились в непосредственной близости. Полиция законно применила процедуру доставления в целях пресечения правонарушения и поскольку заявитель не имел при себе документа, удостоверяющего личность. Он был освобожден сразу после дачи им показаний и составления протокола об административном правонарушении.
102. Новикова утверждала, что она участвовала в мирном одиночном пикетировании по важному вопросу всеобщего интереса, не причиняя вреда имуществу, не ставя под угрозу общественную безопасность и не препятствуя движению. Она позаботилась о том, чтобы встать на расстоянии от иных лиц, которые находились перед Государственной Думой. Реакция властей (которая заключалась в прекращении ее демонстрации, ее задержании и привлечении к ответственности за административное правонарушение) была несоразмерна и лишена необходимой степени терпимости. Требование предварительного уведомления не применялось к одиночным пикетированиям. В любом случае ничто не препятствовало сотрудникам милиции составить протокол об административном правонарушении на месте. Ее задержание и удержание в отделе милиции в течение нескольких часов не преследовало никаких законных процедурных целей в соответствии со статьей 27.3 КоАП РФ. Кроме того, не было соблюдено требование закона, поскольку отсутствовали «исключительные обстоятельства», требующие ее доставления в отдел милиции. Ее осуждение было основано исключительно на доказательствах, собранных милицией, возбудившей разбирательство в отношении нее. Суд первой инстанции не заслушал ни заявительницу, ни других лиц, которые предположительно участвовали в публичном мероприятии, и протокол об административном правонарушении не содержал таких показаний. Законодательство Российской Федерации на тот момент не содержало указаний в целях разграничения одновременных одиночных пикетирований и коллективного мероприятия.
103. Кирпичев утверждал, во-первых, что логичным и предсказуемым последствием его одиночного пикетирования было привлечение внимания нескольких прохожих, в результате чего примерно пять человек собрались вокруг него. Внутригосударственные суды толковали и применяли Закон о собраниях непредсказуемым образом. Во-вторых, вмешательство (прекращение мероприятия, доставление заявителя в отдел полиции, его преследование и высокий штраф за административное правонарушение) не преследовало законных целей. Ни одна из возможных законных целей в значении статьи 11 Конвенции не была применима. Например, цель защиты прав иных лиц, в частности, права свободно, без ограничений, передвигаться в общественном месте, не могла применяться при обстоятельствах дела. Заявитель утверждал, что он был один и власти страны не приняли данный факт во внимание. Отсутствовала необходимость доставлять заявителя в отдел полиции, особенно с учетом того, что у него при себе был документ, удостоверяющий его личность.
104. Ромахин утверждал, что как суды, так и власти Российской Федерации ошибочно недооценивали значение фактического расстояния около 50 метров между заявителем и А. Учитывая, что установленное законом расстояние было соблюдено, суды не должны были переходить к применению критерия «единого замысла и общей организации» для квалификации его одиночного пикетирования как собрания с А. Законодательство Российской Федерации не было достаточно предсказуемым, поскольку было неясно, должны ли критерии применяться в совокупности. Ссылаясь на особое мнение судьи Казанцева (см. § 58 настоящего Постановления), заявитель утверждал, что применение критерия «единого замысла и общей организации» к одновременным одиночным пикетированиям, разделенным расстоянием в 50 метров или менее в соответствии с региональными законами, было несоразмерным.
105. Заявители Мацнев и Савченко настаивали на своих жалобах.
2. Мнение Европейского Суда
(a) Жалобы Новиковой, Кирпичева и Ромахина
(i) Наличие и объем вмешательства
106. Европейский Суд напоминает, что для отнесения к сфере действия статьи 10 или 11 Конвенции «вмешательство» в осуществление свободы мирного собрания или свободы выражения мнения необязательно должно составлять прямой запрет, но может заключаться в различных иных мерах, принятых властями. Понятие «формальности, условия, ограничения [и] санкции» в пункте 2 статьи 10 Конвенции должно толковаться как включающее меры, принятые до или во время собрания, и те, которые приняты впоследствии, например, карательные (см. Постановление Европейского Суда по делу «Эзелин против Франции» (Ezelin v. France) от 26 апреля 1991 г., § 39, Series A, № 202).
107. Европейский Суд отмечает, что заявите ли ограничили объем спорного «вмешательства» действиями властей, приведшими к прекращению демонстраций, к их доставлению в отделы полиции <1> и удержанию там в течение некоторого времени и к их преследованию за административное правонарушение с наложением в итоге штрафа. Они также высказывались относительно положений КоАП РФ и Закона о собраниях, касающихся одиночных пикетирований, и их толкования и применения внутригосударственными судами, включая Конституционный Суд Российской Федерации.
<1> Исходя из времени, к которому относятся события дел, Новикова была доставлена в отдел милиции, а Кирпичев и Ромахин уже в отделы полиции. Здесь и в иных подобных случаях в переводе используется единый термин «полиция» (примеч. переводчика).
108. Европейский Суд отмечает, что, обжалуя «вмешательство» в осуществление одиночных пикетирований и связанного права на свободу выражения мнения, относящегося к сфере действия статьи 10 Конвенции, заявители не утверждали, что законодательство страны, касающееся требования предварительного уведомления о публичных мероприятиях, было лишено предсказуемости или имело иные недостатки. Они признали, что предварительное уведомление было необходимо для коллективных мероприятий, с возможной последующей процедурой согласования, если власти были против выбранного организаторами мероприятия места и времени его проведения.
109. Кроме того, отмечается, что данное «вмешательство» касалось формы и способа действий заявителей, а не содержания послания, которое они стремились распространить (см. для сравнения Постановление Европейского Суда по делу «Примов и другие против Российской Федерации» (Primov and Others v. Russia) от 12 июня 2014 г., жалоба № 17391/06 <1>, §§ 131 - 136).
<1> См.: Прецеденты Европейского Суда по правам человека. 2014. № 9 (примеч. редактора).
110. Спорные меры влекут нарушение статьи 10 Конвенции, кроме случаев, когда они предусмотрены законом, преследуют как минимум одну из законных целей, перечисленных в пункте 2 статьи 10 Конвенции, и были необходимы в демократическом обществе.
111. Европейский Суд перейдет к рассмотрению вопроса о том, имели ли место на всех стадиях вмешательства соответствие закону, законная цель и настоятельная общественная необходимость, оправдывающая вмешательство.
(ii) Было ли вмешательство «предусмотрено законом»
(альфа) Прекращение демонстрации
112. Европейский Суд отмечает, что Закон о собраниях устанавливал основания и порядок прекращения публичного мероприятия, включая возможность сотрудника правоохранительных органов принять необходимые меры для этой цели (см. §§ 60 - 62 настоящего Постановления).
113. Если участники публичного мероприятия совершают противоправные действия, организатор мероприятия обязан прекратить мероприятие (статья 5 Закона о собраниях). Уполномоченный представитель органа исполнительной власти или органа местного самоуправления имеет прав о принимать решение о прекращении публичного мероприятия (статья 13 Закона о собраниях). Уполномоченный представитель органа внутренних дел имеет право прекратить допуск граждан на публичное мероприятие в случае нарушения предельной нормы заполняемости территории (помещения) и требовать от организатора и участников публичного мероприятия соблюдения порядка его организации и проведения (статья 14 Закона о собраниях).
114. Если во время проведения публичного мероприятия по вине его участников произошло нарушение правопорядка, не влекущее угрозы для жизни и здоровья, уполномоченный представитель органа исполнительной власти или органа местного самоуправления вправе потребовать от организатора публичного мероприятия устранить данное нарушение (статья 15 Закона о собраниях). В случае невыполнения данного требования уполномоченный представитель органа исполнительной власти или органа местного самоуправления вправе приостановить публичное мероприятие на время, установленное им для устранения нарушения. Если нарушение не было устранено, то публичное мероприятие прекращается. Основаниями прекращения публичного мероприятия являются создание реальной угрозы для жизни и здоровья граждан, а также для имущества, совершение участниками публичного мероприятия противоправных действий и умышленное нарушение организатором публичного мероприятия требований закона, касающихся порядка проведения публичного мероприятия (статья 16 Закона о собраниях).
115. Порядок прекращения публичного мероприятия: уполномоченный представитель органа исполнительной власти или органа местного самоуправления дает указание организатору публичного мероприятия прекратить публичное мероприятие, обосновав причину его прекращения, устанавливает время для выполнения указания о прекращении публичного мероприятия, в случае невыполнения организатором публичного мероприятия указания о его прекращении обращается непосредственно к участникам публичного мероприятия и устанавливает дополнительное время для выполнения указания о прекращении публичного мероприятия (статья 17 Закона о собраниях). В случае невыполнения указания о прекращении публичного мероприятия сотрудники полиции принимают необходимые меры по прекращению публичного мероприятия. Неповиновение законным распоряжениям сотрудников полиции или сопротивление со стороны участников мероприятия влечет ответственность согласно законодательству Российской Федерации.
116. Вышеприведенные законодательные положения не предусматривали прямо, что сотрудник правоохранительных органов уполномочен прекратить демонстрацию в отсутствие отказа подчиниться аналогичному распоряжению, ранее данному уполномоченным представителем органа исполнительной власти или органа местного самоуправления.
117. Остается решить вопрос о том, было ли применение относимых законодательных положений предсказуемым, что касается оснований для прекращения демонстрации в обстоятельствах, при которых отсутствовало предварительное уведомление.
118. Европейский Суд отмечает, что основания для прекращения демонстрации включают умышленное нарушение организатором требований закона, касающихся порядка проведения публичного мероприятия. Собрание также может быть прекращено в случае совершения участниками «противоправных действий». Заявители не оспаривали предсказуемость этих оснований прекращения публичного мероприятия.
119. Учитывая выводы Европейского Суда относительно недостаточной предсказуемости соответствующего законодательства до 2012 года (дело Новиковой) (см. §§ 127 - 131 настоящего Постановления), может возникнуть следующий вопрос: могли ли власти правомерно полагать, что действия демонстранта были незаконными, в связи с чем от нее требовалось прекратить такие действия путем прекращения демонстрации? Однако Европейский Суд оставит этот вопрос открытым в данном деле.
120. Европейский Суд отмечает в этой связи, что основная суть доводов заявителей касается оценки пропорциональности. В отсутствие конкретных доводов и объяснений сторон по этому аспекту Европейский Суд будет исходить из допущения о том, что (i) власти располагали правовой основой в виде статьи 16 Закона о собраниях для прекращения того, что они рассматривали как публичное мероприятие, проводимое без предварительного уведомления, (ii) проведение мероприятия без предварительного уведомления само по себе составляло «умышленное нарушение» правил либо участие в таком мероприятии само по себе составляло «противоправные действия» со стороны участников.
(бета) Доставление заявителей в отделы полиции
121. Европейский Суд отмечает, что доставление заявителей в отделы полиции имело правовую основу в виде статей 27.1 — 27.3 КоАП РФ и Закона «О полиции». КоАП РФ предусматривал возможность доставления лица в отдел полиции. Он также предусматривал возможность применения административного задержания, ограничивая ее, однако, «исключительными случаями, если это необходимо для обеспечения правильного и своевременного рассмотрения дела об административном правонарушении». Указанные меры могли также применяться для цели пресечения административного правонарушения или установления личности правонарушителя.
122. Европейский Суд принимает к сведению довод, выдвинутый некоторыми заявителями, согласно которому ничто не препятствовало полиции составить протокол об административном правонарушении на месте, без доставления их в отделы полиции, и что в делах отсутствовали «исключительные обстоятельства», которые были необходимы, чтобы административное задержание было законным. Европейский Суд предпочитает ниже затронуть соответствующие фактические и правовые вопросы в рамках анализа пропорциональности принятых мер.
(гамма) Разбирательство по делу об административном правонарушении
123. Европейский Суд отмечает, что заявители были привлечены к ответственности в соответствии со статьей 20.2 КоАП РФ до и после изменений 2012 года (см. §§ 66 и 68 настоящего Постановления). Она предусматривала, что нарушения правил, касающихся публичных мероприятий, были наказуемы. Соответствующие правила были установлены Законом о собраниях. В отношении заявителей велось производство по делу об административном правонарушении в связи с организацией или участием в публичных мероприятиях без подачи предварительного уведомления уполномоченным государственным органам в нарушение статьи 7 Закона о собраниях.
124. Вместе с тем отсутствуют сомнения в том, что вышеприведенные положения были доступны заявителям. Следует удостовериться в том, было ли их применение достаточно предсказуемым.
125. Европейский Суд напоминает на этом этапе, что для объединений и иных лиц, организующих демонстрации, как участников демократического процесса, важно уважать нормы, регулирующие данный процесс, путем соблюдения действующих нормативных актов (см. Постановление Европейского Суда по делу «Ойя Атаман против Турции» (Oya Ataman v. Turkey), жалоба № 74552/01, § 38, ECHR 2006-XIII, и Постановление Европейского Суда по делу «Баррако против Франции» (Barraco v. France) от 5 марта 2009 г., жалоба № 31684/05, § 44). Принцип дискреционного преследования оставляет государствам значительный простор для маневра при решении вопроса о том, возбуждать или нет разбирательство в отношении лица, которое, как считается, совершило правонарушение (см. Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Пентикяйнен против Финляндии» ( Pentikäinen v. Finland), жалоба № 11882/10, § 110, ECHR 2015, и для сравнения Постановление Европейского Суда по делу «Даджен против Соединенного Королевства» (Dudgeon v. United Kingdom) от 22 октября 1981 г., §§ 43 - 62, Series A, № 45). Кроме того, если относимые нормы служат основой для преследования за «уголовное преступление» и/или наложения «наказания» в значении статей 6 и 7 Конвенции в связи с осуществлением прав лица в соответствии со статьей 10 или 11 Конвенции (см. Постановление Европейского Суда по делу «Каспаров и другие против Российской Федерации» (Kasparov and Others v. Russia) от 3 октября 2013 г., жалоба № 21613/07 <1>, §§ 39 - 45), то соответствующие преступления и наказания должны быть четко определены законом. Это требование удовлетворяется, если лицо может сознавать за счет формулировки соответствующей нормы, при необходимости, с помощью ее судебного толкования или правовой консультации, в степени, которая является разумной при таких обстоятельствах, за какие действия и бездействие оно может нести уголовную ответственность (см. Постановление Европейского Суда по делу «Кантони против Франции» (Cantoni v. France) от 15 ноября 1996 г., § 29, Reports of Judgments and Decisions 1996-V).
<1> См.: Бюллетень Европейского Суда по правам человека. 2014. № 8 (примеч. редактора).
126. Обращаясь к обстоятельствам дел заявителей, Европейский Суд отмечает, что между сторонами существовали фундаментальные разногласия относительно фактических обстоятельств дел и связанных правовых оценок в отношении Новиковой, Ромахина и Кирпичева в части того, проводили ли они одиночное пикетирование, одновременные одиночные пикетирования или собрание из двух и более лиц.
127. Европейский Суд отмечает, что до 2012 года статья 7 Закона о собраниях прямо предусматривала, что требование предварительного уведомления не применялось к одиночному пикетированию. Закон не содержал конкретных норм, касающихся данного вида публичного мероприятия. В июне 2012 года в эту статью была добавлена часть 1.1, вводящая требование о соблюдении определенного расстояния между несвязанными лицами, осуществляющими одиночное пикетирование. Законом предусмотрено, что конкретные расстояния определяются законами субъектов Российской Федерации, однако такое расстояние не может превышать 50 метров. Он также предоставлял внутри государственным судам право решать, являлось ли публичное мероприятие собранием или одиночным пикетированием.
128. Как можно понять из соответствующего постановления Конституционного Суда Российской Федерации, на тот момент на внутригосударственном уровне имелась очевидная необходимость решить проблему организации выступлений под видом пикетирования, осуществляемого одним участником, коллективных публичных акций и помешать организаторам таких коллективных публичных акций уклоняться от процедуры уведомления уполномоченного органа власти (см. § 58 настоящего Постановления).
129. Таким образом, Европейский Суд полагает, что законодательные изменения на федеральном и региональном уровнях в 2012 году могут восприниматься как показатель возможного пробела или недостаточного регулирования в отношении трудностей разграничения одновременных одиночных пикетирований и публичных мероприятий с участием двух и более лиц, требующих уведомления.
130. Власти государства-ответчика не предоставили Европейскому Суду примеров из судебной практики Российской Федерации, устраняющей законодательный пробел на тот момент.
131. Учитывая вышеизложенное, Европейский Суд принимает довод о том, что до законодательных изменений и их толкования Конституционным Судом Российской Федерации (см. § 58 настоящего Постановления) действующее законодательство не было достаточно предсказуемым в части того, какое действие или бездействие может быть квалифицировано в качестве правонарушения в форме нарушения требования уведомления согласно Закону о собраниях, когда имелись сомнения относительно того, было ли рассматриваемое мероприятие коллективным (в форме митинга или пикетирования), одновременными одиночными пикетированиями или лишь единственным одиночным пикетированием (см. для сравнения Постановление Европейского Суда по делу «Веренцов против Украины» (Vyerentsov v. Ukraine) от 11 апреля 2013 г., жалоба № 20372/11 <2>, § 54).
<2> См.: Прецеденты Европейского Суда по правам человека. 2014. № 10 (примеч. редактора).
(эпсилон) Заключение относительно законности принятых мер
132. В настоящем деле, несмотря на определенные оговорки, Европейский Суд будет исходить из допущения о том, что прекращение демонстраций и доставление заявителей в отделы полиции было основано на законодательстве Российской Федерации.
133. Европейский Суд заключает, что законодательные положения, послужившие основой для привлечения Новиковой к ответственности в соответствии со статьей 20.2 КоАП РФ, не были достаточно предсказуемыми. Европейский Суд ниже рассмотрит иные вопросы, касающиеся предсказуемости законодательной базы после изменений 2012 года и соответствующих процедур, при осуществлении оценки пропорциональности.
(iii) Преследовало ли вмешательство законную цель
134. Европейский Суд переходит к рассмотрению вопроса о том, какие конкретные законные цели власти стремились достичь путем принятия спорных мер в отношении заявителей.
(альфа) Прекращение демонстраций
135. Во-первых, ничто не предполагает, что какие-либо соображения, относящиеся к национальной безопасности, были актуальны в контексте демонстраций заявителей (см. в качестве противоположного примера Решение Европейского Суда по делу «Рэй и Эванс против Соединенного Королевства» (Rai and Evans v. United Kingdom) от 17 ноября 2009 г., жалобы № 26258/07 и 26255/07). Аналогичным образом специфические обстоятельства мирных демонстраций (в которых участвовало лишь одно лицо, или, как утверждали власти Российской Федерации, несколько лиц) явно не вызывали вопроса о защите «прав иных лиц» в соответствии с пунктом 2 статьи 10 Конвенции. Также они не затрагивали «права и свободы иных лиц», как это предусмотрено пунктом 2 статьи 11 Конвенции, например, право на физическую неприкосновенность, право на «уважение собственности» или иные имущественные интересы или свободу передвижения (см. в качестве противоположного примера упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу «Ойя Атаман против Турции», § 32).
136. Что касается «предотвращения беспорядков», Европейский Суд напоминает свою позицию, согласно которой этот законный интерес обычно относится к ситуациям беспорядков или иных форм народных волнений (см. Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Перинчек против Швейцарии» ( Perinçek v. Switzerland) от 15 октября 2015 г., жалоба № 27510/08 <1>, §§ 146 - 151, in fine <2>). Европейский Суд учитывает, что демонстрации заявителей были прекращены исключительно по причине того, что они не выполнили требование об уведомлении. Согласно законодательству Российской Федерации не требовалось причинения потенциального или реального вреда (здоровью или имуществу либо в виде препятствий пешеходам или транспорту) для наличия состава соответствующего правонарушения и, как следствие, для оправдания связанных мер, таких как прекращение проводимого без предварительного уведомления публичного мероприятия. В настоящем деле, чтобы ссылаться на цель «предотвращения беспорядков», власти государства-ответчика были обязаны продемонстрировать, что-либо уклонение заявителей от уведомления о публичном мероприятии, либо их участие в таком мероприятии, проводимом без предварительного уведомления, было само по себе способно привести или в действительности привело к беспорядкам, например, в форме народных волнений, и что власти Российской Федерации, «вмешиваясь» в демонстрации заявителей, учитывали это (см. упоминавшееся выше Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Перинчек против Швейцарии», § 152).
<1> См.: Бюллетень Европейского Суда по правам человека. 2016. № 4 (примеч. редактора).
<2> In fine (лат.) — в конце (примеч. переводчика).
137. Оценка рассматриваемого законного интереса должна осуществляться конкретно, принимая во внимание смысл соответствующего законодательства. Европейский Суд находит неудовлетворительным тот факт, что решения о прекращении демонстраций не являлись предметом проверки на внутригосударственном уровне, в частности, в отношении наличия и законности преследуемых публичных интересов.
138. С учетом вышеизложенных соображений Европейский Суд не склонен исходить из допущения о том, что интерес «предотвращения беспорядков» являлся относимым (см. Постановление Европейского Суда по делу «Букта и другие против Венгрии» (Bukta and Others v. Hungary), жалоба № 25691/04, §§ 22, 29 — 30 и 37, ECHR 2007-III, и Постановление Европейского Суда по делу «Сисс против Франции» (Cisse v. France), жалоба № 51346/99, § 46, ECHR 2002-III).
139. Кроме того, власти Российской Федерации могут быть поняты как предполагающие (см. §§ 100 и 101 настоящего Постановления), что демонстрации или участие некоторых заявителей в них были прекращены в целях пресечения противоправных действий, таких как проведение или участие в том, что воспринималось властями как публичное мероприятие, в отношении которого не было соблюдено установленное законом требование предварительного уведомления.
140. Европейский Суд признает, что цель «предотвращения преступлений» в смысле прекращения наказуемого противоправного поведения может приниматься во внимание, когда полиция решает прекратить демонстрацию постольку, поскольку такое противоправное поведение составляет преступление или, как в настоящем деле, административное правонарушение согласно законодательству Российской Федерации (см. Постановление Европейского Суда по делу «Каспаров и другие против Российской Федерации» (Kasparov and Others v. Russia) от 3 октября 2013 г., жалоба № 21613/07 <3>, §§ 41 - 45, касающееся применимости статьи 6 Конвенции в ее уголовно-правовом аспекте к данному типу дел). Следует признать, что оба типа правонарушений соответствуют «преступлению», упомянутому в пункте 2 статьи 10 и пункте 2 статьи 11 Конвенции. Однако, как будет показано ниже, не было доказано, что заявители организовали собрание или участвовали в нем без предварительного уведомления или, иными словами, что они совершили правонарушение.
<3> См.: Бюллетень Европейского Суда по правам человека. 2014. № 8 (примеч. редактора).
(бета) Доставление заявителей в отделы полиции
141. Что касается доставления заявителей в отделы полиции, Европейский Суд отмечает, что предусмотренная законом цель была сформулирована как «составление протокола об административном правонарушении» (для «административного доставления») и «обеспечение своевременного и правильного рассмотрения дела об административном правонарушении» (для административного задержания). Эти меры также могли использоваться для пресечения административного правонарушения или для установления личности правонарушителя.
142. В отсутствие оценки спорных мер судами Российской Федерации Европейский Суд не усматривает, какой законной цели, упомянутой в пункте 2 статьи 10 Конвенции, кроме соображений удобства, стремились достичь власти, доставляя заявителей в отделы полиции после прекращения их мирных демонстраций.
143. Европейский Суд сомневается в том, преследовались ли какие-либо законные цели, перечисленные в пункте 2 статьи 10 Конвенции, в конкретных обстоятельствах демонстраций заявителей. Однако в интересах аргументации и с теми же оговорками, что в § 140 настоящего Постановления, Европейский Суд будет исходить из допущения о том, что заявители были доставлены в отделы полиции для цели «предотвращения преступлений».
(гамма) Разбирательство по делу об административном правонарушении
144. Европейский Суд отмечает, что правонарушение, предусмотренное статьей 20.2, относится к главе КоАП РФ, предусматривающей административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность. Это имеет значение для выявления целей, лежавших в основе производства по делу о соответствующем административном правонарушении, а также целей, лежащих в основе правил, несоблюдение которых образует состав соответствующего правонарушения.
145. Как заявлено властями Российской Федерации, Закон о собраниях, включая его требование предварительного уведомления, сосредоточен на защите общественного порядка и общественной безопасности для исключения любого вреда здоровью и «нравственности» иных граждан, на необходимости обеспечивать защиту прав и свобод иных лиц, inter alia, путем введения адекватных мер для предотвращения нарушений общественного порядка и общественной безопасности и мер юридической ответственности за такие нарушения.
146. Как указано Конституционным Судом Российской Федерации, требование предварительного уведомления было направлено на то, чтобы позволить органам власти принять своевременные и адекватные меры для обеспечения общественной безопасности, прав участников мероприятия и прав иных лиц. Европейскому Суду известна позиция Конституционного Суда Российской Федерации относительно конституционного аспекта дифференциации правонарушений, которые включают или не включают понятие фактического ущерба или (реальной) угрозы (крупного) ущерба в качестве обязательного элемента состава правонарушения.
147. По мнению Европейского Суда, ничто в обстоятельствах демонстраций заявителей не свидетельствует о том, что их преследование было направлено на защиту «здоровья или нравственности», национальной безопасности или хотя бы общественной безопасности. Однако Европейский Суд признает, что преследование за организацию или участие в демонстрации, в отношении которой отсутствовало предварительное уведомление, могло быть направлено на предотвращение беспорядков (см. Решение Европейского Суда по делу «Зилиберберг против Республики Молдова» (Ziliberberg v. Moldova) от 4 мая 2004 г., жалоба № 61821/00).
(эпсилон) Заключение о законных целях
148. Европейский Суд заключает с оговорками, сформулированными в §§ 140 и 143 настоящего Постановления, что цель «предотвращения преступлений» должна быть принята во внимание для цели анализа необходимости и пропорциональности, осуществленного ниже, в отношении «вмешательства», состоящего в прекращении демонстрации заявителей и их доставлении в отделы полиции. Цель «предотвращения беспорядков» является относимой в части преследования заявителей за административные правонарушения.
(iv) Являлось ли вмешательство «необходимым в демократическом обществе»
149. Общие принципы, касающиеся необходимости вмешательства в свободу выражения мнения, формулируются следующим образом (см. Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Международная организация защитников животных против Соединенного Королевства» (Animal Defenders International v. United Kingdom), жалоба № 48876/08, § 100, ECHR 2013 (извлечения)):
«... (i) Свобода выражения мнения составляет одну из существенных основ демократического общества и одно из главных условий для его прогресса и самореализации каждого гражданина. Согласно пункту 2 статьи 10 Конвенции указанное положение применимо не только к „информации“ или „идеям“, которые принимаются благосклонно или считаются неоскорбительными или не вызывают какой-либо реакции, но также к тем, которые оскорбляют, шокируют или вызывают беспокойство. Таковы требования плюрализма, терпимости или широты мировоззрения, без которых нет „демократического общества“. Как указано в статье 10 Конвенции, эта свобода подвержена ограничениям, которые... однако должны толковаться ограничительно, а необходимость любого ограничения должна быть убедительно установлена...»
(ii) Прилагательное «необходимый» в контексте пункта 2 статьи 10 Конвенции подразумевает наличие «насущной социальной необходимости». Договаривающиеся Стороны обладают широкой свободой усмотрения при оценке того, существует ли такая необходимость, но эта свобода сопровождается европейским надзором, который включает в себя как законодательство, так и решения, применяющие его, даже вынесенные независимым судом. В связи с этим Европейский Суд имеет право выносить окончательное постановление по вопросу о том, совместимо ли «ограничение» со свободой выражения мнения, гарантированной статьей 10 Конвенции.
(iii) Задачей Европейского Суда при осуществлении судебных функций не является подмена собой компетентных внутригосударственных органов власти, а, скорее, пересмотр в свете статьи 10 Конвенции решений, вынесенных указанными органами в рамках предоставленной им свободы усмотрения. Это не означает, что надзор ограничен уточнением того, осуществило ли государство-ответчик свою свободу усмотрения разумно, тщательно и добросовестно. Европейский Суд должен рассмотреть обжалуемое вмешательство в свете дела в целом и определить, было ли оно «пропорционально поставленной законной цели», и были ли причины, приведенные внутригосударственными властями в оправдание вмешательства, «относящимися к делу и достаточными»... Поступая подобным образом, Европейский Суд должен убедиться, что внутригосударственные власти применили стандарты, соответствующие принципам, содержащимся в статье 10 Конвенции, и, более того, что они ссылались на допустимую оценку соответствующих фактов...».
150. Защита статьи 10 Конвенции распространяется не только на содержание выраженных мнений, идей и информации, но и на форму, в которую они облечены, например, что касается способа выражения протеста (см. Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Хашмен и Харрап против Соединенного Королевства» (Hashman and Harrup v. United Kingdom), жалоба № 25594/94, § 28, ECHR 1999-VIII, и Постановление Европейского Суда по делу «Гаф против Соединенного Королевства» (Gough v. United Kingdom) от 28 октября 2014 г., жалоба № 49327/11, § 149).
151. Выражение «необходимы в демократическом обществе» в пункте 2 статьи 10 Конвенции или пункте 2 статьи 11 Конвенции подразумевает, что вмешательство отвечает «настоятельной общественной необходимости» и, в частности, что оно соразмерно преследуемой законной цели. Европейский Суд также отмечает в данной ситуации, что, хотя прилагательное «необходимый» в значении пункта 2 статьи 10 Конвенции или пункта 2 статьи 11 Конвенции не аналогично понятию «обязательный», за внутригосударственными властями остается право осуществления первоначальной оценки реальности настоятельной общественной необходимости, предполагаемой понятием «необходимость» в этом контексте (см. Постановление Европейского Суда по делу «Хэндисайд против Соединенного Королевства» (Handyside v. United Kingdom) от 7 декабря 1976 г., § 48, Series A, № 24).
152. При осуществлении надзорной функции задачей Европейского Суда является не подмена своей оценкой мнения внутригосударственных властей, а проверка на основании статьи 10 или 11 Конвенции решений, принимаемых ими. Это не означает, что надзор сводится к необходимости убедиться в том, что государство-ответчик действовало в рамках своей свободы усмотрения разумно, осторожно и добросовестно. Европейский Суд должен исследовать оспариваемое вмешательство с учетом обстоятельств дела в целом и определить, было ли оно «соразмерно преследуемой законной цели» и были ли мотивы, приведенные внутригосударственными властями, «относимыми и достаточными»... Поступая подобным образом, Европейский Суд должен убедиться, что власти государства-ответчика применяют стандарты, которые согласуются с принципами, воплощенными в статье 10 Конвенции, и, кроме того, они основывают свои решения на приемлемой оценке соответствующих фактов (см. Постановление Европейского Суда по делу «Объединенная коммунистическая партия Турции и другие против Турции» (United Communist Party of Turkey and Others v. Turkey) от 30 января 1998 г., § 47, Reports of Judgments and Decisions 1998-I).
(бета) Применение вышеизложенных принципов в настоящем деле
153. В настоящий момент Европейский Суд находит полезным кратко изложить общие черты дел, рассмотренных в этом Постановлении.
154. Как утверждают заявители, все их мероприятия были запланированы как одиночные пикетирования, поскольку это была единственная форма публичного мероприятия, не охваченная всесторонним регулированием Закона о собраниях, в первую очередь что касается требования о предварительном уведомлении компетентного органа (см., в частности, Постановление Европейского Суда по делу «Берладир и другие против Российской Федерации» (Berladir and Others v. Russia) от 10 июля 2012 г., жалоба № 34202/06, §§ 26 - 62 <1>, Постановление Европейского Суда по делу «Малофеева против Российской Федерации» (Malofeyeva v. Russia), жалоба № 36673/04, §§ 121 - 143 <2>, и упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу «Примов и другие против Российской Федерации», §§ 122 - 128).
<1> См.: Бюллетень Европейского Суда по правам человека. 2013. № 6 (примеч. редактора).
<2> См.: там же. 2014. № 2 (примеч. редактора).
155. Согласно определению, содержащемуся во внутригосударственном законодательстве, пикетирование — форма публичного выражения мнений, осуществляемого без передвижения и использования звукоусиливающих технических средств путем размещения у пикетируемого объекта одного или более граждан, использующих плакаты, транспаранты и иные средства наглядной агитации. Общей чертой демонстраций заявителей было то, что они предпочли выразить свои взгляды и мнения путем демонстрации плакатов, содержащих надписи и иные визуальные выразительные средства. Также представляется, что как минимум один из заявителей высказывался устно по теме мероприятия. Кроме того, все мероприятия были запланированы как мирные и фактически являлись таковыми. Отсутствовали насилие или препятствия движению.
156. Демонстрации касались различных тем: использования государственных средств для различных нужд, закрытия университета и местного градостроительного проекта. Сторонами не оспаривается, что демонстрации затрагивали вопросы, представляющие всеобщий интерес. По мнению Европейского Суда, демонстрации заявителей представляли собой форму политического выражения мнения (см. для сравнения упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу «Татар и Фабер против Венгрии», § 36).
157. Что касается мест проведения мероприятий, демонстрации проводились перед нижней палатой федерального парламента, перед зданием университета и возле автобусной остановки.
158. Во всех делах полиция немедленно прекратила демонстрации, и заявители были доставлены в отделы полиции.
159. Меры, принятые в отношении заявителей, были связаны с толкованием и применением требования о предварительном уведомлении о публичных мероприятиях согласно Закону о собраниях. Заявители были привлечены к ответственности за административные правонарушения и оштрафованы на суммы от 1 000 до 20 000 рублей.
160. Европейский Суд переходит к рассмотрению пропорциональности элементов «вмешательства», как они определены в § 107 настоящего Постановления.
Пропорциональность: быстрое прекращение демонстраций
161. Одной из общих черт дел заявителей является быстрое прекращение демонстраций до того, как заявителям удалось выразить свое мнение. Из фактов настоящего дела следует, что после прекращения мероприятий заявители были доставлены в отделы полиции. Европейский Суд считает, что это является двумя взаимосвязанными и ключевыми моментами для оценки пропорциональности между реакцией властей и осуществлением заявителями права на свободу выражения мнения (см. также § 184 настоящего Постановления).
162. В то время как заявители избрали одиночные пикетирования в качестве формы выражения мнения, власти Российской Федерации реагировали на ситуации, возникающие из этих демонстраций, как на события, относящиеся к сфере действия правил, касающихся публичных мероприятий, требующих предварительного уведомления, и осуществления лицом права на свободу мирных собраний. В июне 2012 года Закон о собраниях был изменен путем введения требования о соблюдении определенного расстояния между несвязанными одиночными пикетчиками. Он также уполномочил суды принимать решения о том, являлось ли публичное мероприятие коллективным мероприятием или одиночным пикетированием. Таким образом, Европейский Суд находит особенно уместным сослаться на принципы, выработанные им в контексте статьи 11 Конвенции.
163. Хотя правила, регулирующие публичные собрания, такие как система предварительного уведомления, имеют существенное значение для спокойного проведения публичных мероприятий, поскольку они позволяют властям минимизировать препятствия движению и принимать иные меры безопасности, их исполнение не может быть самоцелью (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу «Ойя Атаман против Турции», § 42). Европейский Суд напоминает свою постоянную позицию, пусть и в контексте статьи 11 Конвенции, согласно которой ситуация нарушения закона, такая как ситуация, возникающая в соответствии с законодательством Российской Федерации вследствие проведения демонстрации без предварительного уведомления, не оправдывает с необходимостью (то есть сама по себе) вмешательство в право лица на свободу собрания (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу «Сисс против Франции», § 50, и в качестве недавнего примера Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Кудревичиус и другие против Литвы» ( Kudrevièius and Others v. Lithuania), жалоба № 37553/05, § 150, ECHR 2015). Иными словами, отсутствие предварительного уведомления и обусловленная этим «незаконность» мероприятия, которое власти считали собранием, не предоставляет властям полную свободу действий, их реакция на публичное мероприятие остается ограниченной требованиями пропорциональности и необходимости, вытекающими из положений статьи 11 Конвенции (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу «Примов и другие против Российской Федерации», § 119).
164. Публичным органам необходимо проявлять определенную степень терпимости в отношении мирных собраний, если демонстранты не совершают насильственных действий, чтобы свобода мирных собраний, гарантированная статьей 11 Конвенции, не была полностью лишена своего существа (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу «Ойя Атаман против Турции», § 42).
165. Необходимая «степень терпимости» не может быть определена абстрактно: Европейский Суд должен рассмотреть конкретные обстоятельства дела и особенно степень «нарушения повседневной жизни». Европейский Суд напоминает в этом отношении, что любое крупномасштабное собрание в общественном месте неизбежно создает неудобства для населения или некоторым образом нарушает повседневную жизнь, включая создание препятствий движению.
166. Фактическая степень такой терпимости и ее конкретные проявления отличаются в зависимости от конкретных обстоятельств каждого дела, например, когда намечается разгон мероприятия с применением физической силы (см. упоминавшиеся выше Постановление Европейского Суда по делу «Ойя Атаман против Турции», § 42, и Постановление Европейского Суда по делу «Примов и другие против Российской Федерации», §§ 156 - 163) или когда дело касается мероприятия, о котором власти не были уведомлены предварительно, но которое явилось немедленной реакцией на происходящее политическое событие (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу «Букта и другие против Венгрии», §§ 36 — 38).
167. По мнению Европейского Суда, принципы, изложенные в предыдущих параграфах, применимы и в настоящем деле.
168. Таким образом, при рассмотрении жалобы в соответствии со статьей 10 Конвенции задача Европейского Суда в настоящем деле состоит в оценке действий и решений, принятых властями в отношении демонстрации, и степени «нарушения повседневной жизни» (см. mutadis mutandis упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу «Примов и другие против Российской Федерации», § 145).
169. Европейский Суд подчеркивает, что определение того, как реагировать на публичное мероприятие, относится в первую очередь к сфере усмотрения властей страны, находящихся в прямом контакте с заинтересованными лицами.
170. Сторонами не оспаривается, что без предварительного уведомления публичное собрание и участие в нем будут нарушать законодательство Российской Федерации. Стороны не предоставили документов и судебных решений, демонстрирующих и дающих оценку основаниям и причинам быстрого прекращения демонстраций. Европейский Суд не находит, что внутригосударственные суды представили относимые и достаточные мотивы.
171. По мнению Европейского Суда, учитывая количество участников (которое колебалось от двух человек в деле Ромахина до шести человек в делах Кирпичева и Новиковой, если принять подход властей Российской Федерации), уведомление не служило бы цели предоставления властям возможности принять необходимые меры для минимизации препятствий движению или принятию иных мер безопасности, таких как обеспечение оказания первой помощи в месте проведения демонстраций, чтобы гарантировать спокойное проведение мероприятий.
172. Сторонами не оспаривается, что заявители подчинились или были готовы подчиниться распоряжению сотрудников полиции после того, как им было сообщено о том, что их мероприятие, по мнению полиции, является незаконным, и им следует разойтись.
173. Важно то, что распоряжение полиции негативно повлияло на мирное осуществление фундаментального права заявителей на свободу выражения мнения.
174. По мнению Европейского Суда, доводы, изложенные в предыдущих параграфах, свидетельствуют о том, что власти должны были проявить степень терпимости. Данный вывод сохраняет силу, даже если полиция имела на первый взгляд действительные основания для оценки демонстраций как «собраний», являвшихся незаконными по причине отсутствия предварительного уведомления (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу «Сисс против Франции», § 50).
175. Учитывая, что в мероприятии участвовало лишь одно лицо или, как утверждали власти Российской Федерации в отношении некоторых мероприятий, несколько лиц, ожидаемая «терпимость» могла заключаться, например, в разрешении заявителям завершить свои демонстрации. При необходимости такая мера, как наложение разумного штрафа, могла быть принята на месте или позднее.
Пропорциональность: доставление заявителей в отделы полиции
176. Европейский Суд прежде всего отмечает, что после прекращения демонстраций заявителей власти приняли решение о доставлении их в отделы полиции.
177. Европейский Суд находит очевидным, что при определенных обстоятельствах у властей могут быть законные основания для применения таких мер. Например, лицо может быть доставлено в отдел полиции, чтобы пресечь на первый взгляд незаконное поведение, если он или она отказываются подчиняться законному распоряжению о прекращении подобного поведения, или по другим основаниям, которые содержатся в пункте 1 статьи 5 Конвенции (см. mutadis mutandis Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Пентикяйнен против Финляндии», §§ 102 — 105 и 114 — 115, и Постановление Европейского Суда по делу «Примов и другие против Российской Федерации», §§ 164 - 165, упоминавшиеся выше). В контексте жалобы на основании статьи 10 Конвенции, касающейся свободы выражения мнения, имеет значение вопрос о том, существовала ли «настоятельная общественная необходимость», требующая принятия такой меры в конкретных обстоятельствах дела, рассматриваемых в целом.
178. Ясно, что каждый из заявителей был доставлен в отдел полиции в связи с проводимым публичным мероприятием, а не по иной несвязанной причине (см. для сравнения упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу «Примов и другие против Российской Федерации», § 102).
179. Европейский Суд отмечает в этой связи объяснения властей Российской Федерации, согласно которым Ромахин и Кирпичев были доставлены в отделы полиции по причине того, что протокол об административном правонарушении не мог быть составлен на месте, поскольку у них при себе не было документов, удостоверяющих личность. Это утверждение было впервые сделано в разбирательстве дела в Европейском Суде и не подтверждалось никакими доказательствами. Имеющиеся объяснения и материалы не позволяют Европейскому Суду установить какие-либо факты в этом отношении, например, были ли согласно законодательству Российской Федерации заявители обязаны иметь при себе документ, удостоверяющий личность, и отказались ли они подтвердить свою личность надлежащим способом (см. для сравнения Постановление Европейского Суда по делу «Эмин Хусейнов против Азербайджана» (Emin Huseynov v. Azerbaijan) от 7 мая 2015 г., жалоба № 59135/09, § 87). В любом случае основной, если не единственной, причиной, указанной полицией для доставления заявителей в отдел полиции, было мнение полиции о том, что они совершили административное правонарушение путем нарушения требования об уведомлении о публичном мероприятии.
180. Что касается Новиковой, то сторонами не оспаривается, что ее доставление в отдел милиции являлось прямым следствием мнения властей о том, что она участвовала в незаконном публичном мероприятии.
181. Во-вторых, как Европейский Суд уже отметил, настоящее дело касается событий с участием одного лица или небольшого собрания, как утверждали власти Российской Федерации. Ничто не предполагает, что власти имели какие-либо дополнительные основания полагать, что ситуация порождала или могла порождать конкретные опасения по поводу охраны порядка или общественной безопасности, которые бы оправдывали доставление заявителей с места проведения демонстраций в отделы полиции.
182. В действительности мероприятия представляли собой пикетирование или митинги, не влекущие создание препятствий для пешеходов или дорожного движения. Европейский Суд отмечает в этой связи, что отсутствовали утверждения или доказательства того, что имели место призывы к насилию, а также фактические насильственные действия со стороны заявителей. Кроме того, они не отказывались прекратить свои на первый взгляд незаконные действия. По мнению Европейского Суда, ничто в настоящем деле не доказывает, что протоколы об административном правонарушении не могли быть составлены на месте.
183. Таким образом, отсутствовали веские основания для доставления заявителей в отделы полиции для достижения какой-либо законной цели (см. § 142 настоящего Постановления, см. также для сравнения Постановление Европейского Суда по делу «Лютфие Зенгин и другие против Турции» ( Lütfiye Zengin and Others v. Turkey) от 14 апреля 2015 г., жалоба № 36443/06, §§ 55 — 56, Постановление Европейского Суда по делу «Навальный и Яшин против Российской Федерации» (Navalnyy and Yashin v. Russia) от 4 декабря 2014 г., жалоба № 76204/11 <1>, §§ 64 и 68 - 69).
<1> См.: Прецеденты Европейского Суда по правам человека. 2015. № 1 (примеч. редактора).
184. По мнению Европейского Суда, вышеизложенные выводы относительно прекращения мероприятий и доставления заявителей в отделы полиции убедительно свидетельствуют о непропорциональном вмешательстве в осуществление их права на свободу выражения мнения.
185. Однако Европейский Суд находит уместным завершить анализ путем оценки оставшегося аспекта, который касается реакции властей на демонстрации заявителей, то есть их привлечения к административной ответственности.
Пропорциональность: привлечение к административной ответственности
186. Европейский Суд отмечает, что помимо неоправданно быстрого прекращения демонстраций и необоснованного доставления заявителей в отделы полиции заявители были привлечены к административной ответственности. Привлечение к ответственности не было связано с содержанием их протестов, а касалось способа, которым они выражали протест, который был квалифицирован как публичное мероприятие, проводимое без предварительного уведомления компетентного органа.
187. Европейский Суд вновь напоминает, что принцип дискреционного преследования оставляет государствам значительный простор для маневра при решении вопроса о том, возбуждать или нет разбирательство в отношении лица, которое, как считается, совершило правонарушение (например, в связи с несоблюдением правил, касающихся публичных собраний), и в более общем смысле должно ли преследоваться в уголовном или ином порядке определенное действие или бездействие (см. дела, упомянутые в § 125 настоящего Постановления). С надлежащим учетом вышеприведенных доводов ясные и обоснованные процедурные требования, которые должны соблюдаться в отношении публичного мероприятия, и санкции за нарушение этих требований могут соответствовать требованиям необходимости и пропорциональности на основании статей 10 или 11 Конвенции (см. данный подход в упоминавшемся выше Постановлении Большой Палаты Европейского Суда по делу «Кудревичиус и другие против Литвы», §§ 147 - 149).
188. Обращаясь к обстоятельствам настоящего дела и исследовав решения, принятые на внутригосударственном уровне, Европейский Суд не убежден в том, что право заявителей на осуществление свободы выражения мнения было надлежащим образом принято во внимание при рассмотрении дел об административном правонарушении в отношении них. Европейский Суд сомневается в том, что процедура рассмотрения дела об административном правонарушении была концептуализирована или хотя бы применена таким образом, чтобы доводам о свободе выражения мнения придавалось бы какое-либо значение или чтобы она включала анализ пропорциональности или хотя бы оценку, ведущую к результату, который был бы пропорционален в конкретных обстоятельствах данного дела (см., однако, § 70 настоящего Постановления, а также для сравнения см. Постановление Европейского суда по делу «Алим против Российской Федерации» (Alim v. Russia) от 27 сентября 2011 г., жалоба № 39417/07 <1>, § 95).
<1> См.: Бюллетень Европейского Суда по правам человека. 2013. № 2 (примеч. редактора).
189. Что касается соответствующего законодательства до 2012 года, Европейский Суд уже заключил, что оно не отвечало требованию «качества закона», поскольку оно было недостаточно предсказуемым в части его применения, влекущего привлечение к административной ответственности (см. § 131 настоящего Постановления). Такое положение дел вело к возникновению «сдерживающего эффекта» в отношении законного использования выражения мнения в форме одиночного пикетирования (см. Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Кумпэнэ и Мазере против Румынии» ( Cumpãnã and Mazãre v. Romania), жалоба № 33348/96, § 116, ECHR 2004-XI, и в качестве противоположного примера упоминавшееся выше Постановление Большой Палаты по делу «Пентикяйнен против Финляндии», § 113). Соображения в предыдущих параграфах применимы в деле Новиковой. Европейский Суд отмечает, что документы, предоставленные властями Российской Федерации в отношении жалобы Новиковой, могут свидетельствовать о некоторой обоснованности довода о том, что имело место единое коллективное мероприятие и что заявительница участвовала в нем (см. § 8 настоящего Постановления). Однако оставалось неясным, были ли эти документы представлены и рассмотрены в ходе разбирательства в отношении заявительницы в суде первой и второй инстанций. В любом случае решения судов Российской Федерации не оценивали адекватно относимые обстоятельства с надлежащим учетом презумпции невиновности, которая была применима в деле.
190. Что касается соответствующей нормативной базы после принятия изменений 2012 года и обязательного толкования, данного новым правилам Конституционным Судом Российской Федерации, Европейский Суд сделает четыре следующих замечания общего характера.
191. Во-первых, обоснованием требования о соблюдении расстояния является предотвращение организации под видом пикетирования, осуществляемого одним участником, коллективных публичных акций и уклонение организатора от обязанности уведомления компетентного органа. Однако основное соображение является таким же, как для требования об уведомления: если организатор уклоняется от процедуры уведомления, это препятствует органам власти своевременно принять адекватные меры по обеспечению надлежащего порядка реализации соответствующей гражданской инициативы, а также по поддержанию общественной безопасности и охране прав и законных интересов участников публичного мероприятия и иных лиц (см. § 58 настоящего Постановления).
192. Европейский Суд высказывает сомнения в части применимости требования о соблюдении расстояния. Например, «пикет» обычно проводится в непосредственной близости от пикетируемого объекта. Подобная форма протеста понятна, но становится невыполнимой, если второй или последующие одиночные пикетчики вынуждены осуществлять пикетирование на значительном расстоянии от пикетируемого здания, например, по той причине, что первый, несвязанный с ними пикетчик, как оказалось, уже прибыл на место.
193. Во-вторых, поскольку несоблюдение требования о расстоянии не являлось непосредственно предметом настоящего дела, Европейский Суд сосредоточит внимание на части 1.1 статьи 7 Закона о собраниях, который позволяет суду квалифицировать мероприятие как «собрание» постфактум. Это позволяет компетентному органу настаивать на соблюдении требования предварительного уведомления и наказывать за его несоблюдение. В этой связи Европейский Суд принял к сведению позицию Конституционного Суда Российской Федерации, согласно которой «правило о переквалификации» может быть реализовано, даже если установленное законом расстояние между пикетчиками было соблюдено.
194. Европейский Суд напоминает, что для определения пропорциональности общей меры он должен в первую очередь оценить законодательные решения, лежащие в ее основе. Качество парламентской и судебной проверки необходимости меры в этом отношении имеет особое значение, включая реализацию соответствующей свободы усмотрения (см. упоминавшееся выше Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Международная организация защитников животных против Соединенного Королевства», § 108). Также следует принять во внимание угрозу злоупотреблений, если общая мера будет смягчена, причем эту угрозу прежде всего должны оценивать государственные органы. Чем более убедительным является общее обоснование общей меры, тем меньшее значение Европейский Суд будет придавать ее воздействию в конкретном деле (см. там же, § 109).
195. Как можно понять из соответствующего постановления Конституционного Суда Российской Федерации, на тот момент на внутригосударственном уровне имелась очевидная необходимость решить проблему организации под видом пикетирования, осуществляемого одним участником, коллективных публичных акций и помешать организаторам таких коллективных публичных акций уклоняться от процедуры уведомления уполномоченного органа власти (см. § 58 настоящего Постановления). Кроме того, Европейскому Суду известна позиция Конституционного Суда Российской Федерации относительно конституционного аспекта дифференциации правонарушений, которые включают понятие фактического ущерба или (реальной) угрозы (крупного) ущерба в качестве обязательного элемента состава преступления (см. §§ 68 и 73 настоящего Постановления), и которые не включают это понятие. Иными словами, в соответствии с законодательством Российской Федерации привлечение к ответственности за отсутствие предварительного уведомления не требует доказательств потенциального или реального ущерба.
196. Напоминая о широкой свободе усмотрения государства, когда речь идет о решении вопроса о том, возбуждать или не возбуждать разбирательство в отношении лица, которое, как считается, совершило правонарушение, Европейский Суд полагает, что законодательное решение о признании действия или бездействия преступлением или иным подобным правонарушением не должно идти вразрез с самим существом фундаментального конвенционного права или свободы, такой как свобода выражения мнения в настоящем деле.
197. Конституционный Суд разъяснил, что причиной введения норм о процедуре уведомления является необходимость предоставить властям возможность выполнить свою конституционную обязанность по соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина и принять необходимые меры, направленные на обеспечение безопасных как для самих участников публичного мероприятия, так и для иных лиц условий проведения публичного мероприятия (см. § 55 настоящего Постановления). По мнению Конституционного Суда Российской Федерации, привлечение к ответственности за отсутствие уведомления о публичном мероприятии, в отношении которого было применено «правило о переквалификации», должно отвечать необходимости достижения вышеуказанных целей.
198. По мнению Европейского Суда, намеченные основные цели, обозначенные в §§ 191 и 197 настоящего Постановления, будут, как правило, полностью достижимы посредством разумного применения требования о расстоянии, без какой-либо «настоятельной общественной потребности» в «правиле о переквалификации», предусмотренном частью 1.1 статьи 7 Закона о собраниях, и в приведении в действие требования об уведомлении, в результате чего умаляется свобода выражения мнения, реализуемая одиночными пикетчиками.
199. Таким образом, Европейский Суд не видит, какую законную цель в значении статьи 10 Конвенции власти действительно хотели достигнуть. Он не может установить достаточных оснований, составляющих «настоятельную общественную потребность» в привлечении к ответственности за несоблюдение процедуры уведомления, когда люди просто стояли мирно, не создавая никаких помех, на расстоянии примерно в 50 метрах друг от друга. Следовательно, речь не шла ни о каких неотложных основаниях, касающихся общественной безопасности, предотвращения беспорядков или защиты прав иных лиц. Единственной важной причиной была необходимость наказания за незаконные действия. Это не является достаточным основанием в данном контексте с точки зрения статьи 10 Конвенции в отсутствие отягчающих обстоятельств.
200. Вышеприведенные выводы могут быть проиллюстрированы обстоятельствами, имеющими место в деле Ромахина. Европейский Суд отмечает, что конкретное расстояние, которое должно быть соблюдено между одиночными пикетчиками, было установлено на региональном уровне лишь в декабре 2012 года, то есть после демонстрации Ромахина. В период, относящийся к обстоятельствам дела, федеральное законодательство содержало лишь общее указание о том, что расстояние, установленное на региональном уровне, не может превышать 50 метров. Оставляя в стороне элемент неопределенности и недостаточной предсказуемости, Европейский Суд отмечает, что осуждение заявителя было, скорее, основано на выводе о том, что общая организация мероприятия характеризовала публичное собрание, а не два несвязанных одновременных одиночных пикетирования (см. § 45 настоящего Постановления).
201. Как уже было указано выше, правило предварительного уведомления о публичном собрании (включая, как в Российской Федерации, требование о предоставлении информации о предполагаемом количестве участников, времени и месте проведения планируемого мероприятия) может быть предназначено для предоставления властям разумного времени до запланированного мероприятия, чтобы оценить различные угрозы общественной безопасности, порядку и так далее и, если необходимо, принять меры для устранения таких угроз. Нет сомнений, что до или во время демонстрации Ромахина подобные соображения не рассматривались.
202. Кроме того, выводы внутригосударственных судов о согласованных действиях Ромахина и А. не являются достаточно обоснованными. Того факта, что их одновременные демонстрации затрагивали одну и ту же тему, недостаточно, чтобы подтвердить, что их действия носили согласованный и заранее обдуманный характер. Даже если и так, Европейский Суд полагает, что привлечение заявителя к ответственности во взаимосвязи с необоснованно быстрым прекращением его демонстрации и его необоснованным доставлением в отдел полиции составляли непропорциональную реакцию, учитывая небольшую тяжесть нарушения требования об уведомлении в конкретных обстоятельствах дела.
203. Иными словами, Европейский Суд полагает, что способ толкования и применения части 1.1 статьи 7 Закона в деле Ромахина привел к результату, который не был совместим со статьей 10 Конвенции.
204. В-третьих, Европейский Суд соглашается с выводом Конституционного Суда Российской Федерации о том, что одиночное пикетирование не должно признаваться собранием лишь на том основании, что оно привлекло внимание общественности (см. § 58 настоящего Постановления). Со своей стороны, Европейский Суд считает, что такая форма выражения мнения, как одиночное пикетирование, с демонстрацией плаката, сопровождаемой или несопровождаемой устными высказываниями, по своему характеру способно и направлено на привлечение внимания прохожих. По мнению Европейского Суда, одного лишь присутствия двух и более лиц в одном месте и в одно время недостаточно, чтобы признать ситуацию «собранием», как оно понимается в соответствии со статьей 11 Конвенции, чтобы связать проведение данного собрания с соблюдением требования о предварительном уведомлении (см. в этой связи определение в законодательстве Российской Федерации «публичного мероприятия» в §§ 49 - 50 настоящего Постановления и §§ 87 - 88 настоящего Постановления).
205. Суды формально подошли к делу Кирпичева, делая вывод о том, что он проводил публичный «митинг» (и не участвовал в нем, как подтвердили власти Российской Федерации). Хотя конкретное поведение заявителя имеет значение (см. mutadis mutandis Постановление Европейского Суда по делу «Коккинакис против Греции» (Kokkinakis v. Greece) от 25 мая 1993 г., §§ 47 - 49, Series A, № 260-A <1>), учитывая недостаточность оценки на уровне страны и придавая значение презумпции невиновности, Европейский Суд склонен признать, что действия заявителя не вышли за рамки действий одиночного пикетчика, выражающего идею, которая привлекла внимание прохожих. В любом случае Европейскому Суду сложно представить, что такое событие могло повлечь образование значительной толпы, что оправдывало бы принятие специальных мер (например, меры безопасности) со стороны властей.
<1> См.: Прецеденты Европейского Суда по правам человека. 2016. № 2 (примеч. редактора).
206. Также ничто не позволяет предположить, что заявитель изначально планировал свое мероприятие как собрание и поэтому должен был соблюсти требование об уведомлении. С надлежащим учетом презумпции невиновности, если власти подозревают, что имели место умышленные действия, направленные на уклонение от процедуры уведомления, на них должно возлагаться бремя доказывания соответствующих фактических и правовых элементов. Это требование было подчеркнуто Конституционным Судом Российской Федерации в его Постановлении от 14 февраля 2013 г., в котором он сформулировал различные критерии, под лежащие применению (см. § 58 настоящего Постановления).
207. Квалифицируя взаимодействие заявителя с прохожими как коллективное мероприятие, власти привели в действие требование об уведомлении. По мнению Европейского Суда, в настоящем деле отсутствовала необходимость какой-либо координации действий для обеспечения общественной безопасности и предупреждения беспорядков, поскольку ничто не свидетельствовало о том, что общественный порядок или права иных лиц могли быть нарушены. Подход властей к понятию собрания не отвечал смыслу процедуры уведомления (см. в том же ключе упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу «Татар и Фабер против Венгрии», § 40). Действительно, применение этой процедуры к выражению мнений, а не только к собраниям, создало было ситуацию, которая несовместима со свободным обменом идеями и может умалять свободу выражения мнения (см. там же).
208. Кроме того, даже признавая, что заявитель звал прохожих подойти к нему и поучаствовать в разговоре с ним, Европейский Суд не убежден, что реакция властей на мероприятие в виде наложения штрафа была пропорциональный (см. ниже).
209. В-четвертых, Европейский Суд принимает к сведению суровость примененного наказания, поскольку она входит в число факторов, которые должны приниматься во внимание внутригосударственными судами и, в конечном счете, Европейским Судом при оценке пропорциональности вмешательства в соответствии с пунктом 2 статьи 10 Конвенции (см. упоминавшееся выше Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Кумпэнэ и Мазере против Румынии», § 111, и Постановление Европейского Суда по делу «Тешич против Сербии» ( Tešiæ v. Serbia) от 11 февраля 2014 г., жалобы № 4678/07 и 50591/12, § 63).
210. Европейский Суд отмечает десятикратное повышение в 2012 году штрафов за правонарушение, предусмотренное статьей 20.2 КоАП РФ (одновременно с несколькими другими правонарушениями), в то время как большинство иных правонарушений по-прежнему наказывалось штрафом в размере до 5 000 рублей для физических лиц (эквивалент приблизительно 125 евро). Как признано, это объяснялось реакцией законодателя на возросшую опасность, представляемую специфическими правонарушениями, даже если противоправные действия заключались лишь в организации или участии в проводимом без предварительного уведомления собрании, и/или не адекватностью существующей законодательной базы.
211. По мнению Европейского Суда, высокий уровень штрафов приводил к «сдерживающему эффекту» на осуществление правомерных протестов и такой формы выражения мнения, как одиночное пикетирование (см. mutadis mutandis Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Гуджа против Республики Молдова» (Guja v. Moldova), жалоба № 14277/04, § 95, ECHR 2008, и Постановление Европейского Суда по делу «Гудвин против Соединенного Королевства» (Goodwin v. United Kingdom) от 27 марта 1996 г., § 39, Reports 1996-II).
212. Европейский Суд отмечает в этой связи, что Кирпичеву был назначен штраф, эквивалентный на тот момент 505 евро, что являлось, однако, минимальной предусмотренной законом суммой штрафа за правонарушение, предусмотренное частью 2 статьи 20.2 КоАП РФ. Даже допуская, что Кирпичев был правомерно привлечен к ответственности за организацию публичного мероприятия без предварительного уведомления властей, Европейский Суд полагает, что сумма штрафа при данных обстоятельствах была непропорциональным наказанием по сравнению с правом заявителя на свободу выражения мнения. Оценивая пропорциональность данного наказания, следует отметить, что несоблюдение процедуры уведомления о рассматриваемом мероприятии не повлекло никакого ущерба. Довод властей Российской Федерации о том, что мероприятие началось на дороге (тем самым, вероятно, препятствуя дорожному движению), не был обоснованным и не оценивался в разбирательстве на внутригосударственном уровне. Важно, что Европейский Суд отмечает следующее: Конституционный Суд Российской Федерации признал необходимым в 2013 году предоставить судам возможность налагать штрафы ниже установленного законом минимума для надлежащего учета обстоятельств дела. Это позволило судам применять индивидуализированные наказания, являющиеся справедливыми и пропорциональными (см. также §§ 69, 73 и 86 настоящего Постановления). Однако эта возможность не была должным образом реализована в деле Кирпичева.
213. Европейский Суд полагает, что при отсутствии отягчающих обстоятельств быстрое прекращение мероприятий, за которым последовало доставление заявителей в отделы полиции и их привлечение к административной ответственности за правонарушение, состоящее исключительно в организации или участии в проводимом без предварительного уведомления публичном мероприятии, представляло собой непропорциональное вмешательство в свободу выражения мнения заявителей.
214. Европейский Суд заключает, что имело место нарушение требований статьи 10 Конвенции в отношении Новиковой, Кирпичева и Ромахина.
215. С учетом вышеизложенных соображений отсутствует необходимость приводить отдельные выводы в соответствии со статьей 11 Конвенции.
(b) Относительно заявителя Мацнева
216. Власти Российской Федерации утверждали, что внутригосударственные власти признали незаконность действий по прекращению демонстрации заявителя, доставлению его в отдел милиции и задержанию там на некоторое время. По мнению властей Российской Федерации, заявителю была присуждена разумная компенсация, в связи с чем он не являлся жертвой предполагаемых нарушений Конвенции.
217. Европейский Суд напоминает, что решение или мера, принятые в пользу заявителя, в принципе недостаточны для лишения его статуса «жертвы», пока власти не признают нарушение Конвенции прямо или по существу и не предоставят соответствующую компенсацию. Предоставленная компенсация должна быть целесообразной и достаточной, в отсутствие чего сторона вправе продолжать утверждать, что она является жертвой нарушения (см. Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Скордино против Италии (N 1)» (Scordino v. Italy) (N 1), жалоба № 36813/97, § 181, ECHR 2006... и Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Кокьярелла против Италии» (Cocchiarella v. Italy), жалоба № 64886/01, § 72, ECHR 2006-V). Европейский Суд не упускает из вида тот факт, что Мацнев потребовал и получил компенсацию на внутригосударственном уровне до подачи жалобы в Европейский Суд.
218. Хотя суды Российской Федерации признали, что отсутствовала необходимость доставлять Мацнева в отдел милиции, они не признали нарушение, связанное с осуществлением его свободы выражения мнения. Даже допуская, что выводы внутригосударственного суда о незаконности доставления заявителя в отдел милиции с места его одиночного пикетирования составляли по существу признание нарушения его свободы выражения мнения, Европейский Суд не убежден в том, что присуждение 149 евро составляло адекватную и достаточную компенсацию в отношении вмешательства, которое было и незаконным, и непропорциональным. Присужденная сумма никоим образом не была сравнима с суммой, которая могла быть присуждена в соответствии со статьей 41 Конвенции (см. подход, примененный в сравнимой ситуации, хотя и в контексте исключительно статьи 5 Конвенции, в упоминавшемся выше Постановлении Большой Палаты Европейского Суда по делу «Скордино против Италии (N 1)», §§ 181 и 202, и Постановлении Европейского Суда по делу «Рахимбердиев против Российской Федерации» (Rakhimberdiyev v. Russia) от 18 сентября 2014 г., жалоба № 47837/06 <1>, § 42, см. также § 231 настоящего Постановления). Соответственно, заявитель являлся «жертвой» предполагаемого нарушения Конвенции, когда подавал жалобу в Европейский Суд.
<1> См.: Российская хроника Европейского Суда. 2015. № 1 (примеч. редактора).
219. Со своей стороны, Европейский Суд не усматривает каких-либо непреодолимых обстоятельств, которые бы оправдывали прекращение одиночного пикетирования заявителя и его доставление в отдел милиции.
220. Европейский Суд заключает, что Мацнев стал жертвой непропорционального вмешательства в его свободу выражения мнения в связи с прекращением его демонстрации и доставлением в отдел милиции.
221. Соответственно, имело место нарушение требований статьи 10 Конвенции в отношении Мацнева.
(c) Относительно заявителя Савченко
222. В отношении Савченко велось производство по делу об административном правонарушении в соответствии со статьей 20.1 КоАП РФ в связи с мелким хулиганством, выразившемся в употреблении «нецензурной брани». Не утверждалось, и Европейский Суд не считает, что заявитель не является жертвой для целей жалобы на нарушение статьи 10 Конвенции вследствие прекращения дела по причине истечения срока давности для преследования. В то же время тот факт, что преследование не закончилось привлечением к ответственности и применением наказания, имеет большое значение при оценке пропорциональности «вмешательства». Таким образом, остается убедиться в том, что иные аспекты «вмешательства» властей в одиночное пикетирование, осуществляемое заявителем, были пропорциональными.
223. Власти Российской Федерации утверждали, что доставление Савченко в отдел полиции и, косвенно, прекращение его одиночного пикетирования были связаны с употреблением им нецензурной брани в общественном месте, а не с тем фактом, что он проводил демонстрацию. В то время как заявитель не утверждал, что употребление нецензурной брани защищалось в соответствии со статьей 10 Конвенции, он оспаривал употребление во время демонстрации выражений, которые могли быть восприняты как нецензурная брань. Действительно, остается неясным, какие именно выражения предположительно употреблялись заявителем и были поставлены ему в вину. Внутригосударственные решения, в частности, вынесенные судами, не содержали адекватной оценки того, действительно ли соответствующие слова могли быть разумно классифицированы в качестве «нецензурной брани».
224. Европейский Суд полагает, с надлежащим учетом презумпции невиновности, что заявитель не употреблял нецензурную брань в степени или способом, составляющим административное правонарушение, которое могло бы послужить основанием для его доставления в отдел полиции и прекращения его демонстрации. Внутригосударственные суды (см. § 28 настоящего Постановления) не осуществили конкретной оценки фактических и правовых вопросов, относящихся к законности и необходимости доставления заявителя в отдел полиции и негативному эффекту, которое было оказано этим на осуществление его свободы выражения мнения. В данном контексте, оставляя в стороне вопрос о законности, Европейский Суд не может не заключить, что прекращение демонстрации и доставление заявителя в отдел полиции не были оправданными.
225. Соответственно, имело место нарушение статьи 10 Конвенции в части непропорциональной реакции властей на демонстрацию Савченко.
III. Предполагаемые нарушения статьи 5 Конвенции и статьи 2 Протокола № 4 к Конвенции
226. Некоторые заявители жаловались на то, что их доставление в отдел полиции было беспричинным или произвольным. Один из заявителей также жаловался на то, что компенсация, присужденная ему, была смехотворной (жалоба № 57569/11).
227. С учетом вывода, сделанного в контексте статьи 10 Конвенции, Европейский Суд полагает, что отсутствует необходимость рассматривать вопрос о том, применимы ли положения статьи 5 Конвенции или статьи 2 Протокола № 4 к Конвенции и имело ли место в настоящем деле нарушение требований этих положений.
IV. Применение статьи 41 Конвенции
228. Статья 41 Конвенции гласит:
«Если Европейский Суд объявляет, что имело место нарушение Конвенции или Протоколов к ней, а внутреннее право Высокой Договаривающейся Стороны допускает возможность лишь частичного устранения последствий этого нарушения, Европейский Суд, в случае необходимости, присуждает справедливую компенсацию потерпевшей стороне».
A. Ущерб
229. Адвокат Мацнева не предъявил требование о справедливой компенсации в пределах указанного ему срока. Соответственно, Европейский Суд не присуждает Мацневу каких-либо сумм по данному основанию.
230. Новикова требовала выплаты 35 000 евро в качестве компенсации морального вреда. Власти Российской Федерации оспорили это требование как чрезмерное. Учитывая характер установленного нарушения, Европейский Суд присуждает заявительнице 7 500 евро в качестве компенсации морального вреда, а также любой налог, подлежащий начислению на указанную выше сумму.
231. Савченко требовал выплаты 500 евро в качестве компенсации материального ущерба и 10 000 евро в качестве компенсации морального вреда. Власти Российской Федерации утверждали, что требование о компенсации материального ущерба являлось неконкретным и не было связано с нарушением, требование о компенсации морального вреда было чрезмерным. Европейский Суд отклоняет требование о компенсации материального ущерба, поскольку заявитель не уточнил, к чему оно относится. Учитывая характер и масштаб установленного нарушения, Европейский Суд присуждает заявителю 6 000 евро в качестве компенсации морального вреда, а также любой налог, подлежащий начислению на указанную выше сумму.
232. Кирпичев требовал выплаты 10 000 евро в качестве компенсации морального вреда и 120 евро в качестве компенсации материального ущерба (часть уплаченного штрафа). Власти Российской Федерации считали эти суммы чрезмерными и надлежащим образом уплаченными соответственно. Европейский Суд полагает, что существует прямая причинная связь между установленным нарушением и частью штрафа, уплаченной заявителем после привлечения к административной ответственности. Европейский Суд присуждает заявителю 7 500 и 120 евро в качестве компенсации морального вреда и материального ущерба соответственно, а также любой налог, подлежащий начислению на указанные суммы.
233. Ромахин требовал выплаты 9 000 евро в качестве компенсации морального вреда. Европейский Суд присуждает ему 7 500 евро в качестве компенсации морального вреда, а также любой налог, под лежащий начислению на указанную выше сумму.
B. Судебные расходы и издержки
234. В соответствии с прецедентной практикой Европейского Суда заявитель имеет право на возмещение расходов и издержек только в той части, в которой они были действительно понесены, являлись необходимыми и разумными по размеру.
235. Новикова требовала выплаты 1 500 евро в качестве компенсации юридических издержек, понесенных в Европейском Суде. Власти Российской Федерации утверждали, что заявительница не представила письменных доказательств (например, договора) того, что она имела юридически действительное обязательство по оплате услуг адвоката или что она фактически оплатила их. Европейский Суд согласился с властями Российской Федерации и отклонил требование.
236. Кирпичев и Ромахин требовали выплаты 6 500 и 3 500 евро соответственно за юридическое представительство их интересов в Европейском Суде К. Тереховым. Власти Российской Федерации оспаривали данные суммы как чрезмерные и не являвшиеся понесенными с необходимостью, поскольку один и тот же представитель подавал объяснения по аналогичным жалобам от имени иных заявителей. В настоящем деле, учитывая имеющиеся в его распоряжении документы и указанные выше критерии, Европейский Суд считает разумным присудить каждому заявителю 3 000 евро, а также любые налоги, подлежащие начислению на указанные суммы. Итоговая сумма в размере 6 000 евро подлежит выплате в соответствии с требованиями непосредственно К. Терехову.
C. Процентная ставка при просрочке платежей
237. Европейский Суд полагает, что процентная ставка при просрочке платежей должна определяться исходя из предельной кредитной ставки Европейского центрального банка плюс три процента.
-
решил объединить жалобы для рассмотрения в одном производстве;
-
объявил жалобы на нарушение статьи 10 Конвенции приемлемыми для рассмотрения по существу;
-
постановил, что имело место нарушение статьи 10 Конвенции в отношении каждого заявителя;
-
постановил, что отсутствует необходимость рассматривать жалобы на основании статьи 5 Конвенции и статьи 2 Протокола № 4 к Конвенции и делать отдельные выводы на основании статьи 11 Конвенции;
(a) государство-ответчик обязано в течение трех месяцев со дня вступления настоящего Постановления в силу в соответствии с пунктом 2 статьи 44 Конвенции выплатить следующие суммы, подлежащие переводу в валюту государства ответчика по курсу, который будет установлен на день выплаты;
(i) 7 500 евро (семь тысяч пятьсот евро), а также любой налог, подлежащий начислению на указанную сумму, в качестве компенсации морального вреда каждому из следующих заявителей: Новиковой, Кирпичеву и Ромахину, 6 000 евро (шесть тысяч евро), а также любой налог, подлежащий начислению на указанную сумму, в качестве компенсации морального вреда Савченко;
(ii) 120 евро (сто двадцать евро) в качестве компенсации материального ущерба, а также любой налог, подлежащий начислению на указанную сумму, Кирпичеву;
(iii) 6 000 евро (шесть тысяч евро), а также любой налог, обязанность уплаты которого может быть возложена на Кирпичева или Ромахина, в качестве компенсации судебных расходов и издержек, подлежащие перечислению непосредственно К. Терехову;
(b) с даты истечения указанного трехмесячного срока и до момента выплаты на эти суммы должны начисляться простые проценты, размер которых определяется предельной кредитной ставкой Европейского центрального банка, действующей в период неуплаты, плюс три процента;
Совершено на английском языке, уведомление о Постановлении направлено в письменном виде 26 апреля 2016 г. в соответствии с пунктами 2 и 3 правила 77 Регламента Суда.
В соответствии с пунктом 2 статьи 45 Конвенции и пунктом 2 правила 74 Регламента Суда к настоящему Постановлению прилагается особое мнение судьи Пере Пастора Виланова.
СОВПАДАЮЩЕЕ ОСОБОЕ МНЕНИЕ СУДЬИ ПЕРЕ ПАСТОРА ВИЛАНОВА
Я голосовал за вывод о нарушении статьи 10 Конвенции по настоящему делу, но по мотивам, отличным от мотивов иных судей Палаты. Мне хочется кратко изложить причины, по которым я не согласен с их подходом. Хорошо известно, что государство должно доказать законность оснований, оправдывающих вмешательство в осуществление лицом права на свободу выражения мнения или свободу собраний. Эти основания представляют собой закрытый перечень, который не подлежит расширительному толкованию (см., inter alia, Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Международная организация защитников животных против Соединенного Королевства» (Animal Defenders International v. United Kingdom), жалоба № 48876/08, § 100, ECHR 2013).
Власти Российской Федерации утверждали, что вмешательство было законным и оправдывалось основаниями, связанными с охраной общественного порядка и национальной безопасности или общественной безопасности (см. §§ 95, 96 и 145 настоящего Постановления).
Так случилось, что в Постановлении дана иная юридическая квалификация вмешательства. После некоторого колебания Европейский Суд решил анализировать решение властей Российской Федерации о прекращении мирных демонстраций заявителей как основанное на соображениях, относящихся к «предотвращению преступлений» (см. §§ 140, 143 и 148 настоящего Постановления). Однако никакого преступления не было совершено, даже возможность совершения преступления не предвиделась. Нарушение, которое было официально поставлено заявителям в вину, состояло по существу в уклонении от процедуры предварительного уведомления административных органов о том, что будет проведена демонстрация. Административное правонарушение не может, по моему мнению, рассматриваться в качестве «преступления» для целей пункта 2 статьи 10 Конвенции или пункта 2 статьи 11 Конвенции. Включение административных санкций в сферу действия пункта 1 статьи 6 Конвенции, учитывая автономное понятие уголовного обвинения, вытекает из совершенно иной логики, основанной, в частности, на заботе о совершенствовании защиты фундаментальных прав.
Следовательно, я полагаю, что уклонение от соблюдения данной формальности не может смешиваться с преступлением, в противном же случае допустимые ограничения свободы выражения мнения или свободы собраний получат расширительное толкование. Я бы подчеркнул, что демонстрация была мирной и ограничивалась одним человеком.
В настоящем деле я, в отличие от иных судей, считаю, что единственным разумным основанием, на которое можно было ссылаться в оправдание вмешательства в право заявителей на свободу выражения мнения или свободу собраний, была классическая концепция «предотвращения беспорядков», как в действительности утверждали сами власти государства-ответчика. Учитывая, что согласно прецеденту по делу «Перинчек против Швейцарии» ( Perinçek v. Switzerland) (вынесено Большой Палатой Европейского Суда, жалоба № 27510/08 <1>, §§ 146 и 153, ECHR 2015) «предотвращение беспорядков» касается угроз «беспорядков» или «столкновений», можно было быстро заключить, что досрочное прекращение демонстрации представляло собой непропорциональную меру.
<1> См.: Бюллетень Европейского Суда по правам человека. 2016. № 4 (примеч. редактора).
EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS
CASE OF NOVIKOVA AND OTHERS v. RUSSIA (Applications nos. 25501/07, 57569/11, 80153/12, 5790/13 and 35015/13)
<*> This judgment will become final in the circumstances set out in Article 44 § 2 of the Convention. It may be subject to editorial revision.
In the case of Novikova and others v. Russia,
The European Court of Human Rights (Third Section), sitting as a Chamber composed of:
and Stephen Phillips, Section Registrar,
Having deliberated in private on 22 March 2016,
Delivers the following judgment, which was adopted on that date:
PROCEDURE
1. The case originated in five applications against the Russian Federation lodged with the Court under Article 34 of the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms («the Convention») by five Russian nationals: Ms M. Novikova, Mr Y. Matsnev, Mr V. Savchenko, Mr A. Kirpichev (the applicant changed his name from «Kirpichenko» in the course of the proceedings) and Mr V. Romakhin. The applicants' details and those of their representatives, the dates on which they lodged their applications and the application numbers are set out in the «Facts» section below.
2. The Russian Government («the Government») were represented by Mr G. Matyushkin, Representative of Russian Federation to the European Court of Human Rights.
3. On 24 March 2014 the complaints under Articles 5, 10, 11 of the Convention and Article 2 of Protocol No. 4 to the Convention were communicated to the Government and the remainder of the first three applications was declared inadmissible pursuant to Rule 54 § 3 of the Rules of Court.
THE FACTS
I. The circumstances of the cases
A. Application no. 25501/07
4. This application was lodged on 27 April 2007 by Marina Viktorovna Novikova, who was born in 1972 and lives in Moscow. The applicant is represented by Yuriy Yershov, a lawyer practising in Moscow.
5. On 10 November 2006 the applicant staged a demonstration in front of the State Duma in Moscow, holding a poster that read «Psychiatry kills our children on our taxes». According to her, it was a solo static demonstration (одиночное пикетирование) (see «Relevant domestic law and practice» below) and, as such, fell outside the statutory requirement to give prior notification to the competent public authority. Moreover, she took care to position herself at a distance from other people who were also present in front of the State Duma.
6. After about ten minutes, the applicant was approached by police officers, who then took her to the district police station. An arrest record was compiled; the reasons for her arrest are unclear.
7. According to the applicant, she spent some three hours in the police station and was then allowed to leave.
8. The Government submitted to the Court a report issued on 11 November 2006 by the senior officer on-duty, Su. The report stated that the applicant and five other people (including A., M. and S.) had been present at 8.30 a.m. in front of the State Duma, holding posters that read «Attention! Psychiatry kills. 7.5 million roubles of public funds spent on the destruction of lives», «Do not force taxpayers to pay for psychiatrists' systematic extermination of Russians», «Psychiatrists need walls to hide their crimes» and other such statements. The Government also submitted to the Court copies of documents relating to administrative offence proceedings against A., M. and S.
9. As for the applicant, the administrative offence record states that she was accused of «taking part, together with other citizens, in a demonstration in respect of which no prior notification had been provided to the public authorities». Her actions were classified under Article 20.2 of the Code of Administrative Offences of the Russian Federation (hereinafter «the CAO»), which regulates the penalties applied to violations of the regulations on public events set out in, inter alia, the Public Assemblies Act.
10. Officer G. submitted a written report to his hierarchical superior indicating that the applicant «had been arrested and taken to the police station for violating the regulations on public gatherings, namely Article 20.2 of the CAO».
11. According to the Government, on 14 November 2006 the case against the applicant was received by the justice of the peace of the Tverskoy District, who on the same day scheduled a hearing for 15 November 2006. According to the applicant, she was not informed of the hearing date until it was too late. Thus, she made no written or oral submissions to the court.
12. Having examined the file, on 15 November 2006 the judge considered that the applicant had been apprised of the hearing but had refused to sign the summons. The court decided to proceed with the case in her absence and held that she had been afforded but had not used an adequate opportunity to make written or oral submissions. On the same day, the judge found the applicant guilty under Article 20.2 § 2 of the CAO and imposed a fine of 1,000 Russian roubles (RUB), which was at the time equivalent to 29 euros (EUR).
13. Referring to the arrest record, the offence record and G.'s report (see above), the court considered that the applicant had participated in a demonstration after which some five people and the applicant had been arrested. In the court's view, the applicant's behaviour amounted to participation in a public event requiring prior notification. The justice of the peace then held as follows:
«[The applicant's] actions constitute a violation of the regulations on static demonstrations in that no notification had been made [to the competent authority] about the possibility of staging a demonstration... Thus, this demonstration was held without legal grounds. The court takes into account that the applicant's presence next to the object being picketed, together with other people, directly discloses the expression of opinions and attitudes, and thus takes the form of a group public event, namely a static demonstration.»
14. The applicant sought re-examination of the case on appeal by the Tverskoy District Court of Moscow. On 5 December 2006 the court heard the applicant and upheld the judgment of the justice of the peace, concluding that the applicant had taken part in a public event held without prior notification to the competent authority; on 10 November 2006 she had been apprised of the hearing to be held before the justice of the peace but had failed to sign the summons.
15. On 23 January 2007 the Deputy President of the Moscow City Court upheld the District Court's decision on supervisory review.
B. Application no. 57569/11
16. This application was lodged on 26 August 2011 by Yuriy Ignatyevich Matsnev, who was born in 1937 and lives in Kaliningrad. He was represented by Aleksandr Koss, a lawyer practising in Kaliningrad.
17. On 30 July 2010 the applicant staged a solo demonstration in front of the Kaliningrad Regional Administration building. He was holding a poster showing people (apparently, officials he suspected of corruption) behind bars, and saying «They should be found accountable!» and «Mr Boos! Kaliningrad's residents are waiting for you to solicit the President!». Mr S., a journalist, was passing by and filmed the demonstration and the arrival of the police.
18. The applicant was arrested by the police and taken to the police station. He remained there for two hours and was then allowed to leave. No administrative offence proceedings were instituted against him.
19. According to reports subsequently made by the arresting officers, the applicant had not had an identity document on him and had agreed to accompany them to the police station in order to have his identity verified and to have an administrative record compiled.
20. The applicant brought civil proceedings seeking RUB 500,000 as compensation in respect of non-pecuniary damage caused by the authorities' actions. The applicant referred to Article 10 of the Convention.
21. By a judgment of 14 March 2010, the Tsentralnyy District Court of Kaliningrad acknowledged that the taking of the applicant to the police station and his retention there had been unlawful. The court held as follows:
«Following the escorting of [the applicant] to the police station no administrative offence case was opened... [Mr S.] testified that the defendant had shown his identity document and had not expressed his consent to go with the police to the police station... The police officers acted unlawfully when escorting the applicant to the police station...»
The court awarded the applicant RUB 6,000 in respect of non-pecuniary damage (approximately EUR 149 at the time). It dismissed his claim concerning the alleged destruction of the poster by the police and made no separate findings relating to his freedom of expression.
22. On 25 May 2011 the Kaliningrad Regional Court upheld the judgment.
C. Application no. 80153/12
23. This application was lodged on 10 November 2012 by Viktor Mikhaylovich Savchenko, who was born in 1967 and lives in the village of Platonovo-Petrovka in the Rostov Region.
24. On 23 June 2011, when Mr Putin was visiting the village of Peshkovo, the applicant staged a demonstration, standing at some distance from a road close to the village and holding a poster reading «Mr Putin! In the Rostov region they disregard your Decree on social assistance to families. The Russian Government disregards its obligations to issue housing certificates!»
25. According to the applicant, police officers approached him and ordered him to go to another place where journalists were filming. He arrived there and displayed his poster. He was approached by people in plain clothes who ordered the police to take him to the police station. The police complied. After some three hours in the police station, the applicant was free to leave.
26. The police drew up a record of the administrative escorting in respect of the applicant.
27. The applicant was accused of disorderly behaviour on account of using foul language in a public place on 23 June 2011. On 24 June 2011 a senior police officer found him guilty under Article 20.1 of the CAO (see paragraph 74 below) and imposed a fine of RUB 500 on him. On 21 December 2011 the Azov Town Court overruled the conviction because the senior police officer had not heard evidence from the applicant. The court then discontinued the case owing to the expiry of the time-limit for prosecution. On 7 February 2012 the Rostov Regional Court upheld the judgment on appeal.
28. The applicant brought civil proceedings challenging the actions of the police in respect of him. On 4 April 2012 the Town Court dismissed his claims. On 14 June 2012 the Regional Court upheld the judgment on appeal. The appeal court noted that the courts dealing with the administrative offence case had not determined whether the applicant had committed the impugned action (using foul language) and whether he had committed an offence, but had simply discontinued the case on procedural grounds. The appeal court concluded that the above «did not disclose any unlawfulness» on the part of the law-enforcement officers, while the applicant had not substantiated, in the current case, that their actions had violated or otherwise impeded the exercise of his protected rights or freedoms.
D. Application no. 5790/13
29. This application was lodged on 30 November 2012 by Aleksandr Mikhaylovich Kirpichev, who was born in 1984 and lives in Astrakhan. He is represented by Konstantin Ilyich Terekhov, a lawyer practising in Moscow.
30. At 7.15 p.m. on 3 July 2012 the applicant staged a solo demonstration at a bus stop. He was holding a poster which read «The Kremlin is not for sale — it is a piece of architecture!». After several minutes some five passers-by stopped and looked at him and his poster.
31. It appears that soon thereafter five police officers approached and warned those present that a meeting required prior notification to the authorities. The passers-by went away.
32. It appears from a video recording submitted by the applicant that one of the police officers refused to listen to the applicant's explanations and told him that he would be taken to the police station. The applicant was then placed in a police car and taken to the police station. He was accused of holding a public event without giving prior notice.
33. According to the Government, the applicant had staged a public meeting first on the road and then on the pavement near a bus stop. The police officers' written reports indicated that the applicant had called passers-by to approach and discuss with him the topic of the event. The police decided to apply the escort procedure (доставление) to the applicant because it was necessary to put an end to the administrative offence and because an administrative offence record could not be compiled on the spot since the applicant had no identity document on him. The applicant agreed to go with the police to the police station.
34. On 20 July 2012 a justice of the peace convicted the applicant under Article 20.2 § 2 of the CAO. The court considered that the applicant had held a public event in the form of a meeting (митинг); some five people had gathered but then dispersed after a warning from a police officer. The justice of the peace sentenced the applicant to a fine of RUB 20,000 (approximately EUR 505 at the time), noting that the applicant had committed an offence that was similar to another one for which he had already been convicted earlier the same year. The justice of the peace warned the applicant that his failure to pay the fine would constitute an administrative offence under Article 20.25 of the CAO, which was punishable by a fine of double the amount or up to fifteen days' detention.
35. The applicant appealed, arguing that the court had failed to take into account his financial situation when imposing a high fine.
36. On 21 August 2012 the Kirovskiy District Court of Astrakhan upheld the judgment on appeal. The appeal court dismissed the argument concerning the amount of the fine by stating that it was the minimum statutory amount prescribed by Article 20.2 § 2 of the CAO.
37. In September 2012 the justice of the peace allowed the applicant to pay the fine in three monthly instalments.
E. Application no. 35015/13
38. This application was lodged on 20 May 2013 by Valeriy Leonidovich Romakhin, who was born in 1965 and lives in Astrakhan. He is represented by Konstantin Ilyich Terekhov, a lawyer practising in Moscow.
39. At 1.30 p.m. on 10 November 2012 the applicant held a solo demonstration in front of the Maritime University in Astrakhan, to express his disagreement with the recent decision to close the university. The applicant was holding a poster that read «To close the university is to commit a crime».
40. Mr A. was holding a demonstration on the other side of the road, making similar claims. He was holding a poster saying «Annul order no. 101 of 27 September 2012 and find its authors liable». According to the applicant, he was standing some 50 metres away. The Government submitted that the applicant and A. were at «visual distance from each other».
41. Shortly after starting his demonstration, the applicant was approached by a police officer who warned him that he was in breach of Article 20.2 of the CAO. He then escorted the applicant to the police station. It appears that A. was also taken to the police station. According to the Government, it was not possible to draw up an administrative offence record on the spot because the applicant had no identity document on him.
42. The applicant was allowed to leave the police station after several hours.
43. In the Astrakhan Region, Law no. 80/2012-FZ of 27 November 2012 set the minimum distance between solo demonstrators at twenty metres.
44. On 6 December 2012 a justice of the peace held a hearing. A. stated that he knew the applicant; without any concerted plan, they had both gone to the university to stage solo demonstrations; the applicant had not prepared his own poster and so had taken one of A.'s posters; they had placed themselves at a distance of some fifty metres from each other.
45. On the same day, the justice of the peace convicted the applicant under Article 20.2 § 2 of the CAO (organisation and holding of a public event without prior notification) and imposed a fine of RUB 20,000 on him. On 5 February 2013 the Sovetskiy District Court of Astrakhan upheld the judgment. The courts considered that the applicant and A. had held a public static demonstration (common logistical organisation, timing and claims disclosing a common goal), which by law required them to notify the local authorities in advance. The courts concluded that the offence impinged upon public order and public security, «having a significant adverse impact on protected public relations». According to the Government, the applicant was a «participant» in a demonstration with A.
46. It appears that on 26 April 2013 the Astrakhan Regional Court reviewed the case and reduced the fine to RUB 1,000.
II. Relevant domestic law and practice
A. Freedom of assembly and freedom of expression
1. Russian Constitution
47. The Constitution of Russia guarantees the right to freedom of peaceful assembly and the right to hold meetings, demonstrations, marches and pickets (Article 31). It also guarantees the right to freedom of thought and expression, as well as freedom to freely seek, receive, transfer and spread information by any legal means (Article 29).
48. Article 55 of the Constitution provides that rights and freedoms may be limited by a federal statute only in so far as it is necessary for protecting the foundations of the constitutional regime, the morals, health, rights and legitimate interests of others, and for ensuring national defence and security.
2. Procedure for the conduct of public events
49. Federal Law no. FZ-54 of 19 June 2004 on Gatherings, Meetings, Demonstrations, Marches and Pickets («the Public Assemblies Act»), defines a public event (публичное мероприятие) as an open, peaceful event accessible to all, organised on the initiative of Russian citizens, political parties, other public associations or religious associations. The aims of a public event are to express or develop opinions freely and to voice demands on issues related to political, economic, social or cultural life in the country, as well as issues related to foreign policy (section 2(1)).
50. A public event may be held in any convenient location, provided that it does not create a risk of building collapse or any other risks to the safety of the participants. The access of participants to certain locations may be banned or restricted in the circumstances specified by federal laws (section 8(1)). Public events in the immediate vicinity of a court are prohibited (section 8(2)).
51. No earlier than fifteen days and no later than ten days before the intended public event, its organisers must notify the competent regional or municipal authorities of the date, time, location or itinerary and purposes of the event, its type, the expected number of participants, and the names of the organisers. Notification of a picket involving several people must be submitted no later than three days before the intended picket or, if the deadline falls on a Sunday or a public holiday, no later than four days before the intended picket (section 7(1) and (3)). A notification of a public event is a document by which the competent authority is informed, in accordance with the procedure established by the Act, that an event will be held, so that the competent authority may take measures to ensure safety and public order during the event (section 2 (7)).
52. Upon receipt of such notification the competent regional or municipal authorities must, inter alia:
(1) confirm receipt of the notification;
(2) provide the organisers of the event, within three days of receiving the notification (or, in the case of a picket involving several people, if the notification is submitted less than five days before the intended picket, on the day of receipt of such notification), with reasoned suggestions for changing the location and/or time of the event, or for amending the purposes, type or other arrangements if they are incompatible with the requirements of the Act;
(3) ensure, in cooperation with the organisers of the event and representatives of the competent law-enforcement agencies, the protection of public order and citizens' security, as well as the administration of emergency medical aid if necessary (section 12(1)).
53. The competent regional or municipal authority may refuse to allow a public event only if the person who has submitted the notification is not entitled to organise a public event or if it is prohibited to hold public events at the location chosen by the organisers (section 12(3)).
54. No later than three days before the intended date of the event (this time-limit does not apply to pickets involving one person) the organisers of a public assembly must inform the authorities in writing whether or not they accept the authorities' suggestions for changing the location and/or time of the event (section 5(4)(2)).
55. According to the Russian Constitutional Court, the prior notification requirement is aimed at providing advance notice and relevant information (including about the type of event, its place, timing and expected number of participants) to the competent authorities. Otherwise the authorities would be deprived of a real opportunity to comply with their constitutional obligation to respect and protect individual rights and freedoms, and to take the necessary measures aimed at ensuring safety for the participants and other people (Ruling no. 4-P of 14 February 2013; ruling no. 30-P of 5 December 2012).
(b) Provisions on solo static demonstrations (solo «pickets»)
56. The Public Assemblies Act defines a «picket» as a form of public expression of opinion that does not involve movement or the use of loudspeaker equipment, where one or more citizens with placards, posters and other means of visual expression assemble near the target object of the picket (section 2(6)).
57. No notification is required for pickets involving one person (section 7(1) and (3)). On 8 June 2012 the Public Assemblies Act was amended. New subsection (1.1) in section 7 provides that the regional statutes will determine the distance between solo demonstrators, which should not exceed fifty metres. It empowers the courts to declare that several solo demonstrations, taken together, constitute a single public event if they share the same goal and organisation.
58. In its ruling no. 4-P of 14 February 2013 the Russian Constitutional Court assessed the above new provision of the Act.
- The court noted that the absence of the notification requirement for solo demonstrations excluded any State interference with such public events, which could be held at any venue and at any time, unless otherwise provided by the law. However, to avoid a group event being disguised as solo demonstrations and to prevent the event's organiser from evading his duty to notify the authority, the legislator imposed the requirement that a minimum distance be kept between solo demonstrators; this distance was to be specified by each region of Russia but could not exceed fifty metres. If the organiser evaded the duty to notify, the public authorities would be impeded in taking timely and adequate measures to ensure the requisite order for running a given civic initiative and to secure public safety and protection of the rights of the event's participants and other people.
- In some situations even the observance of the minimum distance requirement would not exclude the abusive use of freedom of assembly by way of disguising a group event as simultaneous solo demonstrations. Thus, even where several demonstrations can be formally classified as solo demonstrations, they can be classified as a static demonstration by a group of people on account of the following: if it is sufficiently evident that they have common goals and a common organisation; if they are being held simultaneously and are physically close to each other; if their participants use means of campaigning that are similar or identical, and if they put forward common claims or calls.
- The above findings must be made by a court, following an impartial and independent assessment, which gives an adequate level of protection to the constitutional right to hold a solo demonstration. The court should ascertain that there was no random coincidence of unrelated demonstrations, and should avoid classifying a solo demonstration as a single public event where the event merely attracts normal attention on the part of those who happened to show interest in it. Furthermore, there must be a presumption of lawfulness regarding the actions of a person exercising his or her right to hold a solo demonstration. Thus, the burden of proof in respect of the common design and organisation of a demonstration rests with the officials or authorities initiating the relevant civil, criminal or administrative proceedings. The opposite approach would encroach excessively upon the constitutional freedom of peaceful assembly.
- Overall, the court declared section 7(1.1) of the Act compatible with the Russian Constitution.
Judge Kazantsev expressed a separate opinion that can be summarised as follows. Being the least challenging in terms of security/safety and entailing no movement or use of loud-speaker devices, a solo static demonstration does not pose any real threat to public safety or State security. Nor does it create any serious danger to health, property or morals. It does not encroach upon one's freedom of movement. Therefore, it is not subject to a notification requirement, which is related to the fact that the mere presence of a relatively large number of people in the same place, in itself, carries certain risks and thus the organiser of a public event should receive assistance for such an event. The authorities have the statutory aims of ensuring, together with the event's organiser, public safety and security of people present, and providing urgent medical assistance. The observance of a fifty-metre distance between solo demonstrators excludes, in all cases, a possible lack of balance between the freedom of peaceful assembly and the freedom of movement, even where solo demonstrators have common goals and organisation. Judicial assessment is an important safeguard. However, the current statutory framework does not prevent the arrest of a person who is not a member of an organisation and carries out a solo demonstration that happens to be close to another demonstration that is wholly unrelated to him. The ensuing judicial review can only confirm the absence of any common design and prevent any further violation of freedom of expression and freedom of assembly. However, such a review cannot make up for the damage suffered on account of the disruption of a demonstration, arrest and court proceedings. Overall, the statutory provision under review is aimed at impeding solo demonstrations.
59. The regional statutes specifying the distance between solo demonstrators vary. For instance:
In the Rostov Region, regional law no. 146-3C of 27 September 2004 complements the federal regulations on public gatherings. In December 2012 that law was amended to provide that the distance between solo demonstrations should be no less than fifty metres (section 2 of the law).
Since January 2013 a similar law in Moscow (law no. 10 of 4 April 2007) has provided for the same distance and specifies that simultaneous demonstrations should be treated as solo demonstrations provided that they do not have a common goal and organisation (section 2.3).
In the Tatarstan Republic, law no. 91-ZRT of 25 December 2012 provides that the relevant distance should be no less than thirty metres (section 8).
In the Sverdlovsk Region, law no. 102-FZ of 7 December 2012 provides that the distance should attain or exceed forty metres (section 5).
In the Astrakhan Region, law no. 80/2012-FZ of 27 November 2012 sets the relevant distance at no less than twenty metres (section 4).
B. Liability for violation of the rules on public events
1. Termination of a public event
60. The organiser of a public event must put an end to it where the event's participants have committed unlawful actions (section 5 of the Public Assemblies Act). A designated official of an executive authority or a municipal authority is empowered to take a decision to stop the public event (section 13). A designated law-enforcement officer is empowered to bar access to the event where the maximum capacity of the venue has been exceeded; or to order the event organiser or its participants to comply with the rules for holding public events (section 14).
61. If the event participants breached the regulations (правопорядок) while causing no threat to life or limb, the designated executive or municipal official may require the event organiser to remedy the violation (section 15). If that requirement is not complied with, the executive or municipal official may suspend the event pending the remedying of the violation. If the violation is not remedied, the event should be ended. The grounds for ending a public event are as follows: a real threat to life, limb or property; unlawful acts committed by the event participants; and the organiser's wilful violation of the regulations concerning the running of a public event (section 16).
62. The procedure for putting an end to a public event is as follows: the designated executive or municipal official orders the organiser to stop the event, providing the reasons for stopping the event; the official sets a time-limit for complying with the order to end the event; if the organiser does not comply, the official himself or herself announces the end of the event and affords time to disperse (section 17). Where the order to stop the event has not been complied with, the police should take the necessary measures to stop the event. Failure to comply with lawful orders of the police or disobedience (that is, resistance) on the part of the event participants entails liability under other provisions of Russian law.
2. Prosecution for an administrative offence
63. Article 3.1 of the CAO defines an administrative penalty as a measure of responsibility for an administrative offence, with the purpose of preventing new offences by the offender or others.
64. Chapter 20 of the CAO lists administrative offences that impinge upon public order and public safety (общественный порядок и общественная безопасность).
65. Before June 2012 a breach of the statutory procedure for organising a public event by its organiser was punishable by a fine of up to twenty minimum wages (Article 20.2 § 1 of the CAO), RUB 2,000.
66. A breach of the statutory procedure for the running of a public event was punishable by a fine of up to twenty minimum wages for organisers and up to ten minimum wages (RUB 1,000) for participants (Article 20.2 § 2 of the CAO).
67. Since June 2012, Article 3.5 of the CAO has provided that an individual could not be fined more than RUB 5,000, except for an offence under Articles 5.38, 20.2, 20.2.2, 20.18 and 20.25, for which the fine could be up to RUB 300,000.
68. On 8 June 2012 Article 20.2 of the CAO was redrafted as follows:
- A breach of the procedure for organising or running a public event by an organiser became punishable by a fine of between RUB 10,000 and RUB 20,000 or up to forty hours of community work (Article 20.2 § 1).
- The organisation or running of a public event without notifying the competent public authority became punishable by a fine of between RUB 20,000 and RUB 30,000 or up to fifty hours of community work (Article 20.2 § 2).
- Stricter penalties were introduced for the above actions or inaction where they obstructed pedestrians or traffic, or caused damage to health or property (Article 20.2 §§ 3 and 4). Separate offences concerned violations by an event participant of the procedure for running the event (§ 5) and where such violations caused damage to health or property (§ 6).
69. In its ruling no. 4-P of 14 February 2013 the Constitutional Court declared the minimum statutory fines unconstitutional (in particular under Article 20.2 of the CAO) in so far as the relevant provisions of the CAO did not allow the imposition of a fine below the minimum amount. The court held that any fine should take into account the nature of the offence, the financial situation of the person concerned or other factors relating to the individualisation of the penalty and to the requirements of proportionality and fairness. The Constitutional Court required the legislator to amend the CAO accordingly. Until that time, the courts were instructed to consider the possibility of imposing a fine below the minimum statutory fine.
C. Other relevant legislation
70. A person can be absolved from prosecution for an administrative offence by way of receiving an oral warning only, in view of the low negative impact (малозначительность) of the offence (Article 2.9 of the CAO).
71. Refusal to obey a lawful order or request from a police officer is punishable by an administrative fine of RUB 500 to RUB 1,000, or up to fifteen days' administrative detention (Article 19.3 of the CAO).
72. Non-payment of an administrative fine constitutes an administrative offence punishable by a doubled fine or up to fifteen days' administrative detention (Article 20.25 of the CAO).
73. When legislating on the issue of responsibility for an administrative offence consisting in a violation of regulations prescribed by statutes or other general legal provisions, the legislator has discretion to decide, with due regard to the essence of the public relations to protect, whether responsibility arises solely on account of non-observance of the relevant regulation or also on account of any actual damage or (real) threat of such damage to the protected object, for instance life or limb, or to property (Constitutional Court, ruling no. 12-P of 18 May 2012, paragraph 4.1, assessing the legislation as it was before the amendments adopted in June 2012). Under Article 20.2 § 2 of the CAO, responsibility is not conditional on actual damage or consequences: the mere fact of failing to notify the competent public authority of a public event constitutes an unlawful and punishable omission (ibid.; see also decision no. 485-O of 4 April 2013, paragraph 2.1). This omission creates a risk of a violation of others' rights and freedoms, because it makes it more difficult for the authorities to take adequate measures to prevent or put an end to violations of public order and public safety (decision no. 485-O).
74. Minor hooliganism (violations of public order consisting in actions displaying a manifest disregard to society, accompanied by foul language (нецензурная брань) in a public place, harassing others or by damaging property) is punishable by a fine or up to fifteen days' detention (Article 20.1 of the CAO). Assessing a similar provision under the old CAO, the Constitutional Court considered that it aimed at protecting human dignity and personal inviolability against unlawful affronts from another person (decision no. 70-O of 19 April 2001).
D. Fairness and procedural guarantees in cases concerning administrative offences
75. Article 1.5 of the CAO provides for the presumption of innocence. An official or court dealing with an administrative-offence case should establish whether the person concerned is guilty or innocent (ruling no. 5 of 24 March 2005 by the Plenary Supreme Court of Russia).
76. The Constitutional Court stated that Articles 118 § 2 and 123 § 3 of the Russian Constitution provided that the principles of equality of arms and adversarial procedure should apply in court proceedings, including under the CAO. Although those constitutional guarantees applied in cases examined (directly) by the courts, they did not apply in cases examined by non-judicial authorities or officials (decision no. 630-O of 23 April 2013 of the Russian Constitutional Court). However, the person concerned may seek judicial review of their decisions; such review proceedings should provide for equality of arms and adversarial procedure (ibid.).
77. Article 25.1 § 4 of the CAO provides that a person prosecuted under the CAO is entitled to study the case-file material, make submissions, adduce evidence, lodge motions and challenges, and have legal assistance. The Constitutional Court considered that those guarantees enabled the person concerned to refute, in the course of court proceedings, the information contained in the case file, for instance in the offence record (протокол об административном правонарушении), thereby exercising his or her right to judicial protection based on the principle of adversarial procedure (decision no. 925-O-O of 17 June 2010).
78. On the other hand, the Constitutional Court held in relation to the Code of Criminal Procedure that requiring or allowing a court to take over the functions normally attributed to a prosecuting authority contradicted Article 123 of the Constitution and impeded independent and impartial administration of justice (see, among others, ruling no. 16-P of 2 July 2013).
79. Article 30.6 of the CAO provides for appeal against a first-instance judgment. The appeal court is required to examine the existing and new evidence in the case file, and to provide a full review of the case.
E. Escorting a person to the police station, arrest and other coercive or preventive measures
1. Police powers
80. Under the old Police Act (Federal Law no. 1036-I of 18 April 1991) the police were empowered to carry out administrative arrests.
81. Under the current Police Act (Federal Law no. 3-FZ of 7 February 2011) the police are empowered to check an individual's identity documents where there are reasons to suspect the person of a criminal offence or if his or her name is on a wanted persons list, where there is a reason for prosecuting him or her for an administrative offence, or where there are other grounds, prescribed by federal law, for arresting the person (section 13 of the Act). The police are also empowered to take the person to the police station in order to decide whether he or she should be arrested if it cannot be done on the spot. The police are empowered to take fingerprints, to take photographs or make video recordings of an arrestee suspected of a criminal offence or where it was not possible to properly identify the arrestee during the arrest (section 13 of the Act).
2. Administrative escorting and administrative arrest
82. Article 27.1 of the CAO provides a number of measures, including administrative escorting (административное доставление) and administrative arrest (административный арест), which may be used for the purpose of putting an end to an administrative offence, to establish the offender's identity, to compile the administrative offence record if this cannot be done on the spot, or for the purpose of timely and correct examination of the case and enforcement of a decision taken in it.
83. Article 27.2 defines «administrative escorting» as a procedure by which an offender is compelled to follow the competent officer for the purposes of compiling an administrative offence record when it cannot be done on the spot. The Constitutional Court has held that this measure of compulsion, which amounts to temporary restriction of a person's freedom of movement, should be applied only when it is necessary and within short timeframes. Referring to the notion of «deprivation of liberty» under Article 5 of the Convention, the Constitutional Court has ruled that the relevant criteria relating to Article 5 of the Convention are «fully applicable» to the measure (Decision no. 149-O-O of 17 January 2012).
84. In exceptional circumstances relating to the need for a proper and expedient examination of an administrative case, the person concerned may be placed under «administrative arrest». The arrestee should be informed of his rights and obligations; this notification should be mentioned in the arrest record. The duration of such administrative arrest must not normally exceed three hours. Administrative arrest for a longer period, not exceeding forty-eight hours, is permissible only for persons subject to administrative proceedings concerning an offence punishable by administrative detention or offences involving unlawful crossing of the Russian border. This term starts to run as soon as the person has been escorted to the police station in accordance with Article 27.2 of the Code (Article 27.5 of the Code). The Constitutional Court has ruled that such arrest amounts to «deprivation of liberty» as it is understood by the European Court within the meaning of Article 5 §1(c) of the Convention (Ruling no. 9-P of 16 June 2009).
III. Other relevant material
85. The 2014 Report compiled by the Human Rights Ombudsman of the Russian Federation contains the following section concerning proceedings under the CAO:
«Legislative guarantees relating to adversarial proceedings in CAO cases have until now been lacking.»
The Russian Constitution safeguards the principle of equality of arms and the principle of adversarial procedure as the basis of adjudication, without any exception. This means it is absolutely necessary to provide for adversarial proceedings, including in CAO cases. Adversarial proceedings require that the institution of prosecution, the drafting of accusations and their presentation before a court should be carried out by the authorities or officials, as specified in the statute. However, the CAO indicates that a court hearing may be held without any public official who would be empowered in some way to present the administrative offence charge and to prove it. A prosecutor's participation in the case is not mandatory.
As a rule, the participants in the proceedings are the judge, the defendant and his counsel. As a matter of fact, the defence is not opposed to a prosecuting party but to the court itself. This does not exclude the presence of some de facto functions of prosecution with the judge.
The overwhelming majority of CAO cases include examination, as evidence, of public officials' reports, while these officials act, de facto, as initiators of the proceedings and as accusers. Their written explanations and their oral testimonies in court are also treated as evidence. Thus, the «bulk of evidence» consists of copying all the information which was provided by the person who initiated the proceedings.
Established judicial practice indicates that accusatory testimonies by public officials are treated as more trustworthy than exculpatory evidence which is submitted by the defence...
An administrative offence record has the same status as a bill of indictment and thus represents the opinion of one of the parties. The merits of this opinion should be established at a court hearing. It is against the right to a fair hearing (on the basis of equality of arms and adversarial procedure) to use in evidence documents which contain accusations and opinion on evidence. In such a situation, the opinion of one party is treated as evidence in the case.
Opinion on the defence's testimonies is not treated as proper evidence. If the defendant is not in a position to adduce objective evidence proving his innocence, his explanations or testimonies by witnesses on his behalf are declared, as a rule, to be untruthful.
The above lacunae in the legislation render examinations of CAO cases partial...
The contents of the complaints lodged with the Ombudsman confirm the existence of a systemic problem, which calls for additional legislative response. In our view, the burden of proving the offence cannot be on the official who compiled the administrative offence record. But it should be on the public official who has powers to put forward the accusation.
The judge should determine the scope of issues to be proven, provide assistance in collecting evidence, and assess the evidence adduced by the parties. Observance of the above conditions can secure an impartial examination of this type of case...»
86. Opinion no. 686/2012 by the European Commission for Democracy through Law (Venice Commission) on Federal Law no. 65-FZ of 8 June 2012 amending Federal Law no. 54-FZ of 19 June 2004 on Assemblies, Meetings, Demonstrations, Marches and Picketing and the Code of Administrative Offences stated as follows:
«30. Pickets by one single person under the Assembly Act are exempt from notification (indeed an assembly is made up of more than two persons). New Article 7 para. 1.1 specifies that there must be a distance to be determined but of no more than 50 metres between single picketers. The possibility is given to the courts to declare (retrospectively) that the sum of the single picketers „united by a single concept and overall organisation“ constituted a public event. The consequences of such a decision would be that the public event has not met the applicable legal regulations, and the organisers and the participants are exposed to administrative liability.»
31. The Venice Commission notes in the first place that this provision makes the administrative offence dependent on the subjective assessment carried out a posteriori by a court of the unity of the concept and the common arrangement. This makes it impossible for a picketer to anticipate whether his or her a priori lawful conduct — picketing without prior notice — will lead to an administrative offence, which is incompatible with the requirement of legality of any interference with the right to freedom of free expression as well as of assembly.
32. In addition, the Venice Commission is of the opinion that, as the ECtHR has said, state authorities are entitled to require that the reasonable and lawful regulations on public events be respected and to impose sanctions for failure to respect such regulations. When rules are deliberately circumvented, it is reasonable to expect the authorities to react. The Commission however recalls the important principle stated by the Constitutional Court of the Russian Federation in 2012 that administrative responsibility may not arise only out of the non-respect of the rules, but must be dependent on an actual threat to public order and safety. Where sporadic and scattered picketers do not represent any such threat, they should not be sanctioned even though they did not follow the rules. The fact alone that they do not adhere to the norm does not pose a threat in itself. The Venice Commission welcomes the statement by the Constitutional Court (CDL-REF(2013)012, page 22) that the rules concerning single pickets «...are intended to prevent abuses of the right not to notify the public authorities of the holding of a one-person picket, [but] they do not rebut the presumption of lawfulness of the actions of a citizen observing the established procedure for holding a one-person picket, and they intend the sum total of picketing actions carried out by a single participant to be declared as a public event only on the basis of a court decision and only where it is established by the court that these picketing actions were from the outset united by a single concept and overall organisation and do not amount to a coincidental coming together of actions of individual pickets»...
47. The impact of the amendments of the Federal Law on Assemblies on the freedom of Assembly is further increased by the amendments of the Code of administrative offences introduced by the Law of 8 June 2012...
50. In their joint guidelines on freedom of assembly, the OSCE/ODIHR and the Venice Commission have argued that «the imposition of sanctions (such as prosecution) after an event may sometimes be more appropriate than the imposition of restrictions prior to, or during, an assembly». They have added that «as with prior restraints, the principle of proportionality also applies to liability arising after the event. Any penalties specified in the law should therefore allow for the imposition of minor sanctions where the offence concerned is of a minor nature.»...
54. Even though their actual implementation depends ultimately on the courts, the June 2012 amendments impose penalties (both pecuniary sanctions and community service) which are excessive for administrative offences with no violence involved and would be disproportionate. These amounts will undoubtedly have a considerable chilling effect on potential organisers and participants in peaceful public events. In addition, the different and more severe treatment which is reserved to violations of the Assembly Act as compared to any other administrative offence does not appear to be prima facie justified.»
87. The Compilation of the Venice Commission Opinions concerning the freedom of assembly (revised in July 2014) contains the following relevant information:
«Freedom of assembly — as elaborated in human rights case law — is viewed as a fundamental democratic right, which should not be interpreted restrictively and which covers all types of peaceful expressive gathering, whether public or private... A definition of the term „public assembly“ should... usefully focus on traditional criteria such as a certain number of individuals with a local connection and a common expressive purpose...»
88. The 2010 OSCE-ODIHR — Venice Commission Guidelines on freedom of peaceful assembly (2nd edition) contain the following relevant information:
«For the purposes of the Guidelines, an assembly means the intentional and temporary presence of a number of individuals in a public place for a common expressive purpose. This definition recognises that although particular forms of assembly may raise specific regulatory issues, all types of peaceful assembly — both static and moving assemblies, and those which take place on publicly or privately owned premises or enclosed structures — deserve protection...»
16. An assembly, by definition, requires the presence of at least two persons. Nonetheless, an individual protester exercising his or her right to freedom of expression, where their physical presence is an integral part of that expression, should also be afforded the same protections as those who gather together as part of an assembly...
115. It is good practice to require notification only when a substantial number of participants are expected, or not to require prior notification at all for certain types of assembly. Some jurisdictions do not impose a notice requirement for small assemblies..., or where no significant disruption of others is reasonably anticipated by the organiser (such as might require the redirection of traffic). Furthermore, individual demonstrators should not be required to provide advance notification to the authorities of their intention to demonstrate. Where a lone demonstrator is joined by another or others, then the event should be treated as a spontaneous assembly (see paragraphs 126 — 131 below)...
127. While the term «spontaneous» does not preclude the existence of an organiser, spontaneous assemblies may also include gatherings with no identifiable organiser. Such assemblies are coincidental, and occur for instance, when a crowd gathers at a particular location with no prior advertising or invitation. They often result because of commonly held knowledge, or knowledge disseminated via the internet, about a particular event. Numbers may be swelled by passers-by who choose to join the assembly, although it is also possible that once a crowd begins to gather, mobilisation can be achieved by various forms of instantaneous communication (phone, text message, word of mouth, internet etc). Such communication should not, of itself, be interpreted as evidence of prior organisation. Where a lone demonstrator is joined by another or others, the gathering should be treated similarly to a spontaneous assembly.»
THE LAW
I. Joinder of the applications
89. In accordance with Rule 42 § 1 of the Rules of Court, the Court decides to join the applications, given their factual and legal similarities. It considers that joining these applications will highlight the recurring nature of the issues raised in the cases at hand and underscore the general nature of the Court's findings as set out below.
II. Alleged violations of Articles 10 and 11 of the Convention
90. The applicants complained that the authorities' actions in respect of them constituted a violation of Articles 10 and/or 11 of the Convention.
91. The Court notes that the applicants argued that the impugned actions on the part of the authorities related to their solo demonstrations rather than any peaceful assembly with others. While some of the applicants may be understood as ascertaining the existence of and alleging interference with a right not to be associated with somebody else's «expressive conduct»/demonstration (see, mutatis mutandis, Sørensen and Rasmussen v. Denmark [GC], nos. 52562/99 and 52620/99, § 54, ECHR 2006-I), the Court finds it appropriate to examine the present case under Article 10 of the Convention (see, mutatis mutandis, Tatár and Fáber v. Hungary, no. 26005/08 and 26160/08, § 29, 12 June 2012, and Açýk and Others v. Turkey, no. 31451/03, §§ 35 — 36 and 40, 13 January 2009), taking into account, where appropriate, the general principles it has established in the context of Article 11 of the Convention (see, in particular, paragraphs 162 — 168 below in relation to Ms Novikova, Mr Kirpichev and Mr Romakhin; see also Fáber v. Hungary, no. 40721/08, § 19, 24 July 2012, and Palomo Sánchez and Others v. Spain [GC], nos. 28955/06, 28957/06, 28959/06 and 28964/06, §§ 33 and 52, ECHR 2011).
92. Article 10 of the Convention reads as follows:
«1. Everyone has the right to freedom of expression. This right shall include freedom to hold opinions and to receive and impart information and ideas without interference by public authority and regardless of frontiers. This Article shall not prevent States from requiring the licensing of broadcasting, television or cinema enterprises.»
2. The exercise of these freedoms, since it carries with it duties and responsibilities, may be subject to such formalities, conditions, restrictions or penalties as are prescribed by law and are necessary in a democratic society, in the interests of national security, territorial integrity or public safety, for the prevention of disorder or crime, for the protection of health or morals, for the protection of the reputation or rights of others, for preventing the disclosure of information received in confidence, or for maintaining the authority and impartiality of the judiciary.»
A. Admissibility
93. The Government argued that the authority form in respect of Mr Yershov had not been enclosed with the application form in respect of Ms Novikova (application no. 25501/07) and that the application was therefore incompatible ratione personae. The Court observes that the application form lodged on 27 April 2007 was duly signed by the applicant. Therefore, the Government's argument is dismissed.
94. Moreover, as regards each of the applicants, the Court notes that this complaint is not manifestly ill-founded within the meaning of Article 35 § 3 (a) of the Convention. It further notes that it is not inadmissible on any other grounds. It must therefore be declared admissible.
B. Merits
1. The parties' submissions
95. The Government argued that freedom of expression and freedom of peaceful assembly were both constitutional values. However, their exercise was legitimately subject to statutory regulation, in particular under the Public Assemblies Act. Such regulation was aimed, on one hand, at providing a framework for exercising individual freedoms and, on the other, at securing public order and safety to avoid any harm to morals and the health of other citizens. The regulation sought to strike a fair balance between the interests of the organisers and participants of public events, on the one hand, and the need to secure the protection of other persons' rights and freedoms, on the other. This was done, inter alia, by putting in place adequate measures to prevent breaches of public order and safety, and procedures to ensure legal responsibility for such breaches.
96. The requirement of prior notification of public events was aimed at securing public order and national security, and consisted in a procedure in which the event organisers and the competent public authority negotiated (согласование) the place and time of the event.
97. The Government submitted that Ms Novikova had taken part in a public event together with other people. As the event was held in breach of the prior notification requirement, her participation constituted an administrative offence under Article 20.2 of the Code of Administrative Offences. Her guilt had been proven and her allegation that she had taken part in a solo demonstration had been refuted by the evidence in the case (namely, the administrative offence record, the administrative arrest record and officer G.'s report). Several other people were also taken to the police station and then convicted under Article 20.2 of the CAO in relation to the same event. While at the time there was no specific regulation concerning the distance to be observed between simultaneous solo demonstrations, the domestic courts rightly considered that the presence of several people in one place at the same time could be classified as a sole group event requiring the observance of the prior notification rule. In 2012 the Public Assemblies Act was amended to clarify that where several people's actions had a common goal and logistical unity, a court could conclude that it was one and the same public event. The applicant's sentence was based on a thorough assessment of the mitigating and aggravating circumstances and was proportionate to the violation found. The taking of the applicant to the police station was a lawful measure of deprivation of liberty and pursued the statutory goals as provided for under Articles 27.1 — 27.3 of the CAO.
98. The Government argued that the domestic authorities had acknowledged the unlawfulness of the actions concerning stopping Mr Matsnev's demonstration, taking him to the police station and holding him there for some time. He had been awarded reasonable compensation and thus was not a victim of the alleged violations under the Convention.
99. The Government submitted that Mr Savchenko had been taken to the police station because he had breached public order by using foul language in a public place, thus committing an administrative offence under Article 20.1 of the CAO. The authorities' action had no connection with the exercise of his freedoms under Articles 10 and 11 of the Convention. The measure of escorting him to the police station was lawful and pursued the requisite statutory aims.
100. The Government submitted that it had been necessary to take Mr Kirpichev to the police station because he had had no identity document on him and in order to put an end to his violation of the Public Assemblies Act (and to the administrative offence). The evidence in the case (the administrative offence record and reports by five police officers) confirmed that the applicant had been participating in a public event that required prior notification to the competent authority. He had called passers-by to approach and discuss with him the topic of the demonstration. He was not deprived of his liberty. The amount he had been fined took account of the circumstances of the case, including his financial situation and the fact that he had previously committed a similar offence. He had been afforded an opportunity to pay the fine in three instalments.
101. The Government submitted that the police had been right to consider that the demonstrations held by Mr Romakhin and A. had had a common goal and had been organised jointly, as they had been held in close proximity. The police lawfully applied the escort procedure in order to put an end to the offence and because the applicant had no identity document on him. He was released as soon as he had made a statement and an administrative offence record had been drawn up.
102. Ms Novikova argued that she had been engaged in a peaceful solo demonstration on an important topic of public interest, without causing any damage to property, endangering public safety or obstructing the traffic. She had taken care to position herself at a distance from other people who were present before the State Duma. The authorities' response (consisting in stopping her demonstration, arresting her and convicting her of an administrative offence) was disproportionate and lacked the requisite degree of tolerance. The requirement of prior notification did not apply to solo demonstrations. In any event, nothing had prevented the police from drawing up an administrative offence record on the spot. Her arrest and retention in the police station for several hours had not pursued any of the legitimate aims of the procedure under Article 27.3 of the CAO. Indeed, the statutory requirement had not been complied with, as there were no «exceptional circumstances» justifying taking her to the police station. Her conviction had been based merely on the evidence gathered by the police, who instituted the proceedings against her. The first-instance court heard neither the applicant nor the other people who had allegedly participated in the public event, and the administrative offence record contained no such testimonies. The domestic law at the time contained no guidelines for distinguishing between simultaneous solo demonstrations and a group event.
103. Mr Kirpichev argued, first, that it was a logical and predictable consequence that his solo demonstration had received attention from some passers-by, thus prompting some five people to gather around him. The domestic courts interpreted and applied the Public Assemblies Act in an unpredictable manner. Secondly, the interference (the termination of the event, taking him to the police station, his prosecution and a high fine for the administrative offence) had not pursued any legitimate aims. None of the possible legitimate aims within the meaning of Article 11 of the Convention was applicable. For example, the aim of protecting the rights of others, in particular the right to move around freely, without restrictions, in a public place could not be applied in the circumstances of the case. The applicant claimed that he had been alone and that the national authorities had not taken that fact into account. It had been unnecessary to take him to the police station, especially as he had had an identity document on him.
104. Mr Romakhin argued that both the courts and the Government had wrongly underestimated the relevance of the actual distance of around fifty metres between the applicant and A. Given that the statutory distance had been respected, the courts should not have proceeded to apply the «common design and organisation» criterion for classifying his solo demonstration as an assembly with A. The domestic law was not sufficiently foreseeable, as it was unclear whether the criteria were to be applied cumulatively. Referring to the separate opinion by Judge Kazantsev (see paragraph 58 above), the applicant argued that it was disproportionate to apply the «common design and organisation» criterion to simultaneous solo demonstrations at distances as long as fifty metres or less as prescribed by regional statutes.
105. Mr Matsnev and Mr Savchenko maintained their complaints.
2. The Court's assessment
(a) Applications of Ms Novikova, Mr Kirpichev and Mr Romakhin
(i) Existence and scope of the interference
106. The Court reiterates that in order to fall within the scope of Article 10 or 11 of the Convention, «interference» with the exercise of the freedom of peaceful assembly or the freedom of expression does not need to amount to an outright ban but can consist in various other measures taken by the authorities. The terms «formalities, conditions, restrictions [and] penalties» in Article 10 § 2 must be interpreted as including, for instance, measures taken before or during an assembly and those, such as punitive measures, taken afterwards (see, mutatis mutandis, Ezelin v. France, 26 April 1991, § 39, Series A no. 202).
107. The Court observes that the applicants delimited the scope of the impugned «interference» to the authorities' actions resulting in the cessation of the demonstrations, their being taken to the police stations and retained there for some time, and their prosecution for an administrative offence resulting in a fine. They also made submissions concerning the provisions of the CAO and the Public Assemblies Act regarding solo demonstrations and their interpretation and application by the domestic courts, including the Russian Constitutional Court.
108. The Court notes that in alleging an «interference» with their solo demonstrations and their related right to freedom of expression falling within the scope of Article 10 of the Convention, the applicants did not claim that the domestic legislation relating to the requirement of prior notification for public events lacked foreseeability or had other defects. They accepted that prior notification was required for group events, possibly followed by a negotiation procedure if the authorities opposed the event organiser's choice of venue and timing.
109. Furthermore, it is noted that the «interference» in question concerned the form and manner of the applicants' conduct rather than the content of the message they were seeking to convey (see, by way of comparison, Primov and Others v. Russia, no. 17391/06, §§ 131 — 36, 12 June 2014).
110. The impugned measures entail a violation of Article 10 of the Convention unless they are prescribed by law, pursued at least one of the legitimate aims mentioned in Article 10 § 2 and were necessary in a democratic society.
111. The Court will proceed to ascertain whether that lawfulness, legitimate aim and pressing social need justifying the interference were present throughout all the stages of the interference.
(ii) Whether the interference was «prescribed by law»
(alpha) Termination of a demonstration
112. The Court notes that the Public Assemblies Act set out the grounds and the procedure for the termination of a public event, including the possibility for a law-enforcement officer to take the necessary measures for that purpose (see paragraphs 60 — 62 above).
113. If the participants of a public event have behaved unlawfully, the event organiser must end the event (section 5 of the Public Assemblies Act). A designated official of an executive authority or a municipal authority is empowered to take a decision to stop the public event (section 13 of the Act). A designated law-enforcement officer is empowered to bar access to the event where the maximum capacity of the venue has been exceeded and to order the event organiser or its participants to comply with the rules for holding public events (section 14 of the Act).
114. If the participants of an event have breached the regulations (правопорядок) while causing no threat to life or limb, the designated executive or municipal official may require the event organiser to remedy the violation (section 15). If this requirement has not been met, the executive or municipal official may suspend the event until the violation has been remedied. If the violation has not been remedied, the event should be ended. A public event may be terminated if there is a real threat to life, limb or property, or if the participants have violated the law and the organiser has wilfully breached the regulations concerning the running of a public event (section 16).
115. The procedure for putting an end to a public event is as follows: the designated executive or municipal official orders the organiser to stop the event, providing the reasons for stopping the event; the official sets a time-limit for complying with the order to end the event; where the organiser has not complied, the official himself or herself announces the end of the event and allows the participants time to disperse (section 17). If the order to stop the event is not complied with, the police should take the necessary measures to stop the event. Failure to comply with lawful orders from the police or disobedience (resistance) on the part of the event participants entails liability under other provisions of Russian law.
116. The above-mentioned legal provisions do not clearly state that a law-enforcement officer was empowered to stop a demonstration in the absence of a refusal to comply with a similar order issued earlier by a designated executive or municipal official.
117. It remains to be ascertained whether the application of the relevant legal provisions was foreseeable as regards the grounds for putting an end to a demonstration in circumstances where there was no prior notification.
118. The Court notes that the grounds for stopping a demonstration include the organiser's wilful violation of the regulations concerning the running of a public event. An assembly could also be stopped in the event of «unlawful actions» on the part of the participants. The applicants have not contested the foreseeability of those grounds for the termination of a public event.
119. Given the Court's conclusions concerning the insufficient foreseeability of the relevant legislation before 2012 (Ms Novikova's case) (see paragraphs 127 — 131 below), the question may arise whether the authorities could legitimately consider that a demonstrator's conduct was unlawful, thus requiring her to put an end to such conduct by way of terminating the demonstration. However, the Court will leave this matter open in this case.
120. The Court notes in this connection that the main thrust of the applicants' arguments relates to the proportionality assessment. In the absence of specific arguments and submissions from the parties on this aspect, the Court will proceed on the assumption that (i) the authorities had a legal basis, in section 16 of the Act, for putting an end to what they perceived as a non-notified public event; (ii) the staging of a non-notified event, per se, constituted a «wilful violation» of the regulations or participation in such an event, per se, constituted «unlawful actions» on the part of the participants.
(beta) Taking of the applicants to police stations
121. The Court observes that the taking of the applicants to police stations had a legal basis in Articles 27.1 — 27.3 of the CAO and in the Police Act. The CAO provided for a possibility to escort a person to a police station. It also provided for a possibility to then apply an arrest procedure while confining its use to «exceptional circumstances relating to the need for a proper and expedient examination of an administrative case». The above measures could also be used for the purpose of putting an end to an administrative offence or to establish the offender's identity.
122. The Court takes note of the argument submitted by some of the applicants that there had been nothing to prevent the police from compiling the administrative offence record on the spot, without escorting them to the police stations, and that the cases had not constituted «exceptional circumstances», which were required for an administrative arrest to be lawful. The Court prefers to take up the relevant factual and legal issues in the proportionality analysis below.
(gamma) Prosecution for an administrative offence
123. The Court notes that the applicants were convicted under Article 20.2 of the CAO before and after the 2012 amendments (see paragraphs 66 and 68 above). It provided that violations of the regulations concerning public events were punishable. The relevant regulations were set out in the Public Assemblies Act. The applicants were prosecuted for organising or participating in public events without giving prior notification to the competent public authorities, thus breaching section 7 of the Act.
124. There is no doubt that the above provisions were accessible to the applicants. It remains to be ascertained whether their application was sufficiently foreseeable.
125. The Court reiterates at this juncture that it is important for associations and others organising demonstrations, as actors in the democratic process, to abide by the rules governing that process by complying with the regulations in force (see Oya Ataman v. Turkey, no. 74552/01, § 38, ECHR 2006-XIII, and Barraco v. France, no. 31684/05, § 44, 5 March 2009). The principle of discretionary prosecution leaves States considerable room for manoeuvre in deciding whether or not to institute proceedings against someone thought to have committed an offence (see Pentikäinen v. Finland [GC], no. 11882/10, § 110, ECHR 2015, and, for comparison, Dudgeon v. the United Kingdom, 22 October 1981, §§ 43 — 62, Series A no. 45). In addition, where the relevant regulations serve as a basis for prosecuting for a «criminal offence» and/or imposing a «penalty», within the meanings of Articles 6 and 7 of the Convention, in relation to the exercise of one's rights under Article 10 or 11 (see Kasparov and Others v. Russia, no. 21613/07, §§ 39 — 45, 3 October 2013), the relevant offences and penalties must be clearly defined by law. This requirement is satisfied where the individual can know from the wording of the relevant provision, if need be with the assistance of the courts' interpretation of it and after taking appropriate legal advice, what acts and omissions will make him «criminally» liable and what penalty he faces on that account (see Cantoni v. France, 15 November 1996, § 29, Reports of Judgments and Decisions 1996-V).
126. Turning to the circumstances of the applicants' cases, the Court notes that there is a fundamental disagreement between the parties concerning the factual circumstances and related legal assessments made in respect of Ms Novikova, Mr Romakhin and Mr Kirpichev as to whether they were holding a solo demonstration, simultaneous solo demonstrations or an assembly of two or more people.
127. The Court observes that before 2012 section 7 of the Public Assemblies Act clearly stated that the requirement of prior notification did not apply to solo static demonstrations. The Act contained no specific rules relating to that type of public event. In June 2012 subsection 1.1 was added, introducing a requirement that a certain distance be observed between unrelated solo demonstrators. Although it left the specific distances to be enacted by the regions, it stipulated that they were not to exceed fifty metres. It also empowered the courts to decide whether a public event was an assembly or a solo static demonstration.
128. As can be inferred from the relevant constitutional ruling, at the time there was a perceived need at the domestic level to deal with the issue of group events being disguised as solo demonstrations and to prevent organisers of such group events from evading their duty to notify the relevant public authority (see paragraph 58 above).
129. Thus, the Court considers that the legislative changes at the federal and regional levels in 2012 may be taken as an indication of a possible lacunae or insufficient regulation relating to difficulties of differentiation between simultaneous solo demonstrations and a public event by two or more people requiring notification.
130. The respondent Government have not submitted to the Court any examples of domestic judicial practice which would palliate the legislative lacunae at the time.
131. In view of the above, the Court accepts the submission that before the legislative changes and the Constitutional Court's interpretative findings (see paragraph 58 above) the legislation in force was not sufficiently foreseeable as to what conduct or omission could be classified as an offence on account of a breach of the notification requirement under the Public Assemblies Act, where there was a doubt as to whether the event in question was a group event (in the form of a meeting or a static demonstration), simultaneous solo demonstrations or merely one solo demonstration (see, for comparison, Vyerentsov v. Ukraine, no. 20372/11, § 54, 11 April 2013).
(epsilon) Conclusion on lawfulness
132. In the present case, despite certain reservations, the Court will proceed on the assumption that the termination of the demonstrations and the taking of the applicants to police stations had a basis in domestic law.
133. The Court concludes that the legal provisions serving as the basis for prosecuting Ms Novikova under Article 20.2 of the CAO were not sufficiently foreseeable. The Court will deal with any other questions regarding the foreseeability of the regulatory framework as amended in 2012 and the relevant procedures in its proportionality assessment below.
(iii) Whether the interference pursued a legitimate aim
134. The Court will now consider what specific legitimate aims the authorities sought to achieve by taking the impugned measures in respect of the applicants.
(alpha) Termination of the demonstrations
135. First, there is nothing to suggest that any considerations relating to national security were pertinent in the context of the applicants' demonstrations (see, by contrast, Rai and Evans v. the United Kingdom (dec.), nos. 26258/07 and 26255/07, 17 November 2009). Similarly, the specific circumstances of the peaceful demonstrations (in which only one person was involved — or, as argued by the Government, several people) clearly did not raise the matter of the protection of the «rights of others» under Article 10 § 2. Nor did they affect the «rights and freedoms of others» as it is put in Article 11 § 2, for instance physical integrity, the right to «peaceful possessions» or other pecuniary interests, or freedom of movement (see, by contrast, Oya Ataman v. Turkey, no. 74552/01, § 32, ECHR 2006-XIII).
136. As regards the «prevention of disorder», the Court reiterates its position that this legitimate interest normally relates to situations of riots or other forms of public disturbance (see Perinçek v. Switzerland [GC], no. 27510/08, §§ 146 — 151 in fine, 15 October 2015). The Court is mindful that the applicants' demonstrations were stopped solely because they had not observed the notification requirement. Under Russian law, no potential or actual damage (to health or property, or obstruction of pedestrians or traffic) was necessarily required for constituting the relevant offence and, by implication, for justifying related measures such as termination of a non-notified public event. In the present case, in order to rely on the aim of «prevention of disorder», it was incumbent on the respondent Government to demonstrate that either the applicants' omission to notify the public event or their participation in such a non-notified event was, per se, capable of leading or actually led to disorder — for instance, in the form of public disturbance — and that in «interfering» with the applicants' demonstrations, the Russian authorities had that in mind (see Perinçek , cited above, § 152).
137. The assessment of the legitimate interest at stake should be done in concreto, while bearing in mind the rationale of the relevant legislation. The Court finds it unsatisfactory that the decisions to terminate the demonstrations were not subject to review at the domestic level, in particular as regards the presence and legitimacy of any public interests pursued.
138. In view of the above considerations, the Court is not inclined to proceed on the assumption that the interest of «prevention of disorder» was relevant (see Bukta and Others v. Hungary, no. 25691/04, §§ 22, 29 — 30 and 37, ECHR 2007-III, and Cisse v. France, no. 51346/99, § 46, ECHR 2002-III).
139. Furthermore, the Government may be understood as suggesting (see paragraphs 100 and 101 above) that the demonstrations — or some of the applicants' participation in them — were terminated in order to put an end to unlawful conduct, such as holding or participating in what the authorities perceived to be a public event, for which the statutory requirement of prior notification had not been observed.
140. The Court accepts that the aim of «prevention of crime» in the sense of putting an end to punishable unlawful conduct, might be relevant when the police decides to terminate a demonstration, in so far as such unlawful conduct constitutes a criminal offence or, as in the present case, an administrative offence under Russian law (see Kasparov and Others v. Russia, no. 21613/07, §§ 41 — 445, 3 October 2013, concerning the applicability of Article 6 of the Convention under its criminal limb to this type of cases). Admittedly, both types of offences correspond to the «crime» mentioned in Articles 10 § 2 and 11 § 2 of the Convention. However, as presented below, it has not been proven that the applicants organised an assembly or participated in one without prior notification, or, in other words, that they committed an offence.
(beta) Taking of the applicants to police stations
141. As to the taking of the applicants to police stations, the Court observes that the statutory aim was for «the purpose of compiling an administrative offence record» (for the «administrative escorting») and «the need for a proper and expedient examination of an administrative case» (for administrative arrest). Those measures could also be used for the purpose of putting an end to an administrative offence or to establish the offender's identity.
142. In the absence of any assessment of the impugned measures by the domestic courts, the Court does not discern what legitimate aim listed in Article 10 § 2 of the Convention, beyond considerations of convenience, the authorities sought to achieve by taking the applicants to police stations after putting an end to their peaceful demonstrations.
143. The Court doubts whether any of the legitimate aims listed under Article 10 § 2 of the Convention was pursued in the specific circumstances of the applicants' demonstrations. However, for the sake of argument and with the same reservations as in paragraph 140 above, the Court will proceed on the assumption that the applicants were taken to police stations for the purpose of «prevention of crime».
(gamma) Prosecution for an administrative offence
144. The Court notes that the offence under Article 20.2 belongs to the chapter of the CAO concerning public order and public safety offences. It is relevant to discern the aims underlying the prosecution for the relevant administrative offence, as well as the aims underlying the regulations, the non-observance of which constitutes corpus delicti of the relevant offence.
145. As declared by the Government, the Public Assemblies Act, including its requirement of prior notification, concerns the protection of public order and public safety to avoid any harm to the health and «morals» of other citizens; the need to secure protection of other people's rights and freedoms, inter alia, by way of putting in place adequate measures for preventing breaches of public order and public safety and measures of legal responsibility for such breaches.
146. As stated by the Constitutional Court, the prior notification requirement was aimed at enabling the public authorities to take timely and adequate measures in order to ensure public safety, the rights of event participants and the rights of others. The Court is aware of the position taken by the Russian Constitutional Court concerning the constitutional aspect of the differentiation between offences that include or do not include the notion of actual damage or a (real) risk of (serious) damage as an essential element of the offence.
147. In the Court's view, nothing in the circumstances of the applicants' demonstrations discloses that their prosecution was aimed at protecting «health or morals», national security or even public safety. However, the Court accepts that prosecution for organising or participating in a demonstration for which no prior notification was made could be aimed at prevention of disorder (see Ziliberberg v. Moldova (dec.), no. 61821/00, 4 May 2004).
(epsilon) Conclusion on legitimate aims
148. The Court concludes, with the reservations expressed in paragraphs 140 and 143 above, that the aim of «prevention of crime» should be taken into consideration for the purpose of the necessity and proportionality analysis below in respect of the «interference» consisting in the termination of the applicants' demonstration and the taking of the applicants to the police stations. The aim of «prevention of disorder» is relevant in respect of the applicants' prosecution for administrative offences.
(iv) Whether the interference was «necessary in a democratic society»
149. The general principles concerning the necessity of an interference with freedom of expression are as follows (see Animal Defenders International v. the United Kingdom [GC], no. 48876/08, § 100, ECHR 2013 (extracts)):
«(i) Freedom of expression constitutes one of the essential foundations of a democratic society and one of the basic conditions for its progress and for each individual's self-fulfilment. Subject to paragraph 2 of Article 10, it is applicable not only to „information“ or „ideas“ that are favourably received or regarded as inoffensive or as a matter of indifference, but also to those that offend, shock or disturb. Such are the demands of pluralism, tolerance and broadmindedness without which there is no „democratic society“. As set forth in Article 10, this freedom is subject to exceptions, which... must, however, be construed strictly, and the need for any restrictions must be established convincingly...»
(ii) The adjective «necessary», within the meaning of Article 10 § 2, implies the existence of a «pressing social need». The Contracting States have a certain margin of appreciation in assessing whether such a need exists, but it goes hand in hand with European supervision, embracing both the legislation and the decisions applying it, even those given by an independent court. The Court is therefore empowered to give the final ruling on whether a «restriction» is reconcilable with freedom of expression as protected by Article 10.
(iii) The Court's task, in exercising its supervisory jurisdiction, is not to take the place of the competent national authorities but rather to review under Article 10 the decisions they delivered pursuant to their power of appreciation. This does not mean that the supervision is limited to ascertaining whether the respondent State exercised its discretion reasonably, carefully and in good faith; what the Court has to do is to look at the interference complained of in the light of the case as a whole and determine whether it was «proportionate to the legitimate aim pursued» and whether the reasons adduced by the national authorities to justify it are «relevant and sufficient»... In doing so, the Court has to satisfy itself that the national authorities applied standards which were in conformity with the principles embodied in Article 10 and, moreover, that they relied on an acceptable assessment of the relevant facts...»
150. The protection of Article 10 of the Convention extends not only to the substance of the opinions, ideas and information expressed but also to the form in which they are conveyed, for instance on account of the way in which a protest was carried out (Hashman and Harrup v. the United Kingdom [GC], no. 25594/94, § 28, ECHR 1999-VIII, and Gough v. the United Kingdom, no. 49327/11, § 149, 28 October 2014).
151. The expression «necessary in a democratic society» in Article 10 § 2 or Article 11 § 2 of the Convention implies in particular that the interference is proportionate to the legitimate aim pursued. The Court also notes at this juncture that, although the adjective «necessary», within the meaning of Articles 10 § 2 or 11 § 2, is not synonymous with «indispensable», it remains for the national authorities to make the initial assessment of the reality of the pressing social need implied by the notion of «necessity» in this context (see Handyside v. the United Kingdom, 7 December 1976, § 48, Series A no. 24).
152. As to the Court's scrutiny, its task is not to substitute its own view for that of the relevant national authorities but rather to review, under Articles 10 or 11 of the Convention, the decisions that they delivered. This does not mean that it has to confine itself to ascertaining whether the respondent State exercised its discretion reasonably, carefully and in good faith; it must look at the interference complained of in the light of the case as a whole and determine, after having established that it pursued a «legitimate aim», whether the interference was proportionate to that aim and whether the reasons adduced by the national authorities to justify it were «relevant and sufficient». In so doing, the Court has to satisfy itself that the national authorities applied standards which were in conformity with the principles embodied in Article 10 or 11 and, moreover, that they based their decisions on an acceptable assessment of the relevant facts (see United Communist Party of Turkey and Others v. Turkey, 30 January 1998, § 47, Reports 1998-I).
(beta) Application of the above principles to the present case
153. At this juncture, the Court finds it useful to summarise the common features of the cases examined in this judgment.
154. As submitted by the applicants, all their events were planned as solo static demonstrations, because that was the only form of public event not subject to comprehensive regulation under the Public Assemblies Act, first and foremost as regards the requirement of prior notification to the competent authority (see, among others, Berladir and Others v. Russia, no. 34202/06, §§ 26 — 62, 10 July 2012; Malofeyeva v. Russia, no. 36673/04, §§ 121 — 43, 30 May 2013; and Primov and Others, cited above, §§ 122 — 28).
155. According to the domestic definition, a static demonstration (a «picket») was a form of public expression of opinion that did not involve movement or the use of loudspeaker equipment, where one or more citizens with placards, posters and other means of visual expression assembled near the target object of the picketing. A common feature of the applicants' demonstrations was that they chose to express their views and opinions by displaying posters containing slogans or other visual representations. It also appears that at least one of the applicants expressed himself verbally on the topic of the event. Furthermore, all the events were intended to be and actually were peaceful. There was no violence and no obstruction of traffic.
156. The demonstrations concerned a variety of matters: the use of public funds for various needs; the dissolution of a university; and a local planning-and-construction project. It is common ground between the parties that they concerned matters of public interest. For the Court, the applicants' demonstrations amounted to a form of political expression (see, by comparison, Tatár and Fáber , cited above, § 36).
157. As to the venues of the events, the demonstrations were held in front of the lower chamber of the federal Parliament, in front of a university building and near a bus stop.
158. In all the cases, the police immediately ended the demonstrations and took the applicants to police stations.
159. The measures carried out in respect of the applicants concerned the interpretation and application of the prior notification requirement for public events under the Public Assemblies Act. The applicants were convicted of administrative offences and received fines ranging from RUB 1,000 to RUB 20,000.
160. The Court will now examine the proportionality of the elements of the «interference» as defined in paragraph 107 above.
161. One of the common features of the applicants' cases is the swift termination of the demonstrations before the applicants could express their views. On the facts of the present case, the termination of the events was followed by the applicants being taken to police stations. For the Court, these are two interrelated and focal points for the assessment of the proportionality between the authorities' reaction and the applicants' exercise of their right to freedom of expression (see also paragraph 184 below).
162. While the applicants chose solo demonstrations as a form of their expression, the Russian authorities dealt with the situations arising from these demonstrations as matters falling within the ambit of the regulations concerning public events requiring prior notification and one's exercise of the right to freedom of peaceful assembly. In June 2012 the Public Assemblies Act was amended, introducing a requirement that a certain distance be observed between unrelated solo demonstrators. It also empowered the courts to decide whether a public event was a group event or a solo static demonstration. Therefore, the Court finds it particularly pertinent to refer to the principles that it has established in the context of Article 11 of the Convention.
163. While rules governing public assemblies, such as the system of prior notification, may be essential for the smooth conduct of public demonstrations, in so far as they allow the authorities to minimise the disruption to traffic and take other safety measures, their enforcement cannot become an end in itself (see Oya Ataman, cited above, § 42). The Court reiterates its constant position, albeit in the context of Article 11 of the Convention, that a situation of unlawfulness, such as one arising under Russian law from the staging of a demonstration without prior notification, does not necessarily (that is, by itself) justify an interference with a person's right to freedom of assembly (see Cisse, cited above, § 50, and, recently, Kudrevièius and Others v. Lithuania [GC], no. 37553/05, § 150, ECHR 2015). In other words, the absence of prior notification and the ensuing «unlawfulness» of the event, which the authorities consider to be an assembly, do not give carte blanche to the authorities; the domestic authorities' reaction to a public event remains restricted by the proportionality and necessity requirements of Article 11 of the Convention (see Primov and Others, cited above, § 119).
164. Where demonstrators do not engage in acts of violence it is important for the public authorities to show a degree of tolerance towards peaceful gatherings if the freedom of assembly guaranteed by Article 11 of the Convention is not to be deprived of all substance (see Oya Ataman, cited above, § 42).
165. The appropriate «degree of tolerance» cannot be defined in abstracto: the Court must look at the particular circumstances of the case and particularly the extent of the «disruption of ordinary life». In this connection, it is understood that any large-scale gathering in a public place inevitably creates inconvenience for the population or some disruption to ordinary life, including disruption of traffic.
166. The actual degree of such tolerance and its specific manifestations vary on account of the particular circumstances of each case, for instance where dispersal of the event is envisaged with recourse to physical force (see Oya Ataman, § 42, and Primov and Others, §§ 156 — 63, both cited above) or where it concerns an event which was not notified in advance to the authorities but was an urgent reaction to an ongoing political event (see Bukta and Others, cited above, §§ 36 — 38).
167. In the Court's view, the principles summarised in the preceding paragraphs are applicable in the present case.
168. Therefore, while dealing with a complaint under Article 10 of the Convention, the Court's task in the present case is to assess the actions and decisions taken by the authorities in relation to the demonstrations and the degree of the «disruption of ordinary life» (see, mutatis mutandis, Primov and Others, cited above, § 145).
169. The Court would emphasise that it remains in the first place within the purview of the national authorities' discretion, having direct contact with those involved, to determine how to react to a public event.
170. It is common ground between the parties that, in the absence of prior notification, a public assembly and participation in it would be in breach of Russian law. The parties have submitted no documents or court decisions presenting and assessing the grounds and reasons for the swift termination of the demonstrations. The Court is not satisfied that relevant and sufficient reasons were adduced at the domestic level.
171. In the Court's view, given the number of participants (ranging from two people, in Mr Romakhin's case, to six people, in Mr Kirpichev's and Ms Novikova's cases, if the Government's approach is to be followed), notification would not have served the purpose of enabling the authorities to take necessary measures in order to minimise any disruption to traffic or other security measures such as providing first-aid services at the site of the demonstrations, in order to guarantee the smooth conduct of the events.
172. It is common ground between the parties that, having been informed of the police's position on the unlawful nature of the event and having been ordered to disperse, the applicants complied or were ready to comply with the police order.
173. Importantly, the police order adversely affected the peaceful exercise of the applicant's fundamental right to freedom of expression.
174. In the Court's view, the considerations in the preceding paragraphs indicate that the authorities should have showed a degree of tolerance. The above finding stands, even where the police had prima facie valid reasons for assessing the demonstrations as «assemblies» that were unlawful because of the absence of prior notification (see Cisse, cited above, § 50).
175. Given that only one person was involved — or, as submitted by the Government for some of the events, several people were involved — the expected «tolerance» could have consisted, for instance, in allowing the applicants to complete their demonstrations. Where appropriate, a measure such as a reasonable fine could have been imposed on the spot or later on.
176. The Court notes that after stopping the applicants' demonstrations, the authorities chose to take them to police stations.
177. The Court finds it conceivable that in certain circumstances the authorities may have legitimate reasons to apply such measures. For instance, someone may be taken to the police station in order to put an end to prima facie unlawful conduct where he or she has refused to comply with a lawful order to cease such conduct, or on other grounds, which may be found, for example, in Article 5 § 1 of the Convention (see, mutatis mutandis, Pentikäinen [GC], §§ 102 — 05 and 114 — 15; and Primov and Others, §§ 164 — 65, both cited above). What matters in the context of an Article 10 complaint concerning freedom of expression is whether there was a «pressing social need» requiring such a measure in the specific circumstances of the case, taken as a whole.
178. It is clear that each applicant was taken to the police station in relation to the ongoing public event, rather than for another extraneous reason (see, by way of comparison, Primov and Others, cited above, § 102).
179. The Court notes in this connection the Government's submission that Mr Romakhin and Mr Kirpichev were taken to the police stations because the administrative offence record could not be compiled on the spot since they had no identity documents on them. That assertion was first made in the proceedings before the Court and has not been supported by any evidence. The available submissions and material do not allow the Court to establish the relevant facts in this respect, for instance whether under domestic law the applicants were obliged to be in possession of an identity document and whether they refused to confirm their identities by appropriate means (see, for comparison, Emin Huseynov v. Azerbaijan, no. 59135/09, § 87, 7 May 2015). Be that as it may, the main, if not the only, reason given by the police for taking the applicants to the police station was the police's position that they had committed an administrative offence by violating the notification requirement for a public event.
180. As regards Ms Novikova, it is common ground between the parties that she was taken to the police station as a direct consequence of the authorities' position that she was taking part in an unlawful public event.
181. Secondly, as the Court has already noted, the present case concerns events involving one person or a small gathering, as argued by the Government. Nothing suggests that the authorities had any additional reasons to consider that the situation gave or was likely to give rise to particular security or public safety concerns, which would have justified taking the applicants away from the venues of the demonstrations to police stations.
182. Indeed, the events consisted of static demonstrations or a meeting, which did not involve obstructing pedestrians or road traffic. The Court observes in this connection that there was no allegation or proof of any calls for violence, nor any actual violent behaviour, on the part of the applicants. Nor did they refuse to cease their prima facie unlawful conduct. In the Court's view, nothing in the present case has shown that administrative offence records could not have been compiled on the spot.
183. Hence, there were no compelling reasons to take the applicants to police stations in order to achieve any of the legitimate aims (see paragraph 142 above; see also, by way of comparison, Lütfiye Zengin and Others v. Turkey, no. 36443/06, §§ 55 — 56, 14 April 2015, and Navalnyy and Yashin v. Russia, no. 76204/11, §§ 64 and 68 — 69, 4 December 2014).
184. For the Court, the above findings concerning the termination of the events and the taking of the applicants to police stations constitute a strong indication of disproportionate interference in the exercise of their right to freedom of expression.
185. However, the Court finds it pertinent to complete the analysis by assessing the remaining aspect concerning the authorities' reaction to the applicants' demonstrations, that is their prosecution for an administrative offence.
186. The Court observes that in addition to the unjustified swift termination of the demonstrations and the unjustified taking of the applicants to police stations, the applicants were prosecuted for an administrative offence. This prosecution was not related to the content of their protests but was rather related to the manner in which they were protesting, which was classified as a public event held without prior notification to the competent authority.
187. The Court reiterates again that the principle of discretionary prosecution leaves States considerable room for manoeuvre in deciding whether or not to institute proceedings against someone thought to have committed an offence (for instance, in relation to non-compliance with the rules concerning public assemblies) and, more generally, whether a certain action or omission should be subject to prosecution by way of criminal or other proceedings (see the cases cited in paragraph 125 above). With due regard to the above considerations, clear and reasonable procedural requirements to be observed in relation to a public event and penalties for breaching those requirements are both capable of being in conformity with the requirements of necessity and proportionality under Articles 10 or 11 of the Convention (see, for this approach, Kudrevièius and Others [GC], cited above, §§ 147 — 49).
188. Turning to the circumstances of the present case and having examined the domestic decisions, the Court is not satisfied that the applicants' right to exercise their freedom of expression was properly taken into consideration during the examination of the administrative-offence charges against them. The Court has doubts as to whether the administrative-offence procedure was conceptualised, or at least applied, in such a way as to allow the freedom-of-expression arguments to have any weight and to accommodate a proportionality analysis or, at least, an assessment leading to a result which would be proportionate in the particular circumstances of a given case (see, however, paragraph 70 above; see, for comparison, Alim v. Russia, no. 39417/07, § 95, 27 September 2011).
189. As regards the applicable legislation before 2012, the Court has already found that it did not comply with the «quality-of-law» requirement, as it was insufficiently foreseeable in so far as its application entailed prosecution for an administrative offence (see paragraph 131 above). Such a state of affairs was conducive to creating a «chilling effect» on legitimate recourse to expression in the form of a solo demonstration (see Cumpãnã and Mazãre v. Romania [GC], no. 33348/96, § 116, ECHR 2004-XI, and, by contrast, Pentikäinen [GC], cited above, § 113). The considerations in the preceding paragraph are applicable in Ms Novikova's case. The Court notes that the documents submitted by the Government in respect of Ms Novikova's application might have lent some substantiation to the argument that a single group event had taken place and that the applicant had taken part in it (see paragraph 8 above). However, it remains unclear whether those documents were adduced and examined during the applicant's trial or on appeal. In any event, the domestic judgments do not adequately assess the relevant circumstances with due regard to the presumption of innocence that was applicable in the case.
190. As regards the applicable regulatory framework after the adoption of the 2012 amendments and the authoritative interpretation given to the new rules by the Russian Constitutional Court, the Court would make the following four general observations.
191. Firstly, the rationale for the distance requirement is to avoid public assemblies being disguised as solo demonstrations and to prevent an assembly organiser from evading his duty to notify the relevant authority. However, the primary consideration is the same as for the notification requirement: if an organiser evades his or her duty to notify, the public authorities are impeded in taking timely and adequate measures to ensure the requisite order for running a given civic initiative and to secure public safety and protection of the rights of the event participants and other people (see paragraph 58 above).
192. The Court has doubts about the applicability of the distance requirement. For instance, a «picket» is usually staged in the immediate vicinity of the object being picketed. Such a form of protest is understandable, but becomes impracticable if a second demonstrator or further solo demonstrators have to stage their «picket» at a considerable distance from the picketed building, for instance, because the first unrelated demonstrator happened to be already in place there.
193. Secondly, as non-observation of the distance requirement was not directly at stake in the present case, the Court will focus on section 7(1.1) of the Public Assemblies Act, which empowers a court to classify an event as an «assembly» post facto. This allows the relevant authority to insist on the observance of the prior notification requirement and to punish its non-observance. In this connection, the Court has taken note of the Constitutional Court's position that the «reclassification rule» could be enforced even where the statutory distance between demonstrators has been observed.
194. The Court reiterates that in order to determine the proportionality of a general measure, it must primarily assess the legislative choices underlying it. The quality of parliamentary and judicial review of the necessity of the measure is of particular importance in this respect, including to the operation of the relevant margin of appreciation (see Animal Defenders International [GC], cited above, § 108). It is also relevant to take into account the risk of abuse if a general measure were to be relaxed, that being a risk which is primarily for the State to assess. The more convincing the general justifications for the general measure are, the less importance the Court will attach to its impact in the particular case (ibid., § 109).
195. As can be inferred from the relevant constitutional ruling, at the time there was a perceived need at the domestic level to deal with the issue of avoiding the situation of public assemblies being disguised as solo demonstrations and to prevent assembly organisers from evading their duty to notify the public authority (see paragraph 58 above). Furthermore, the Court is mindful of the position taken by the Constitutional Court concerning the constitutional aspect of differentiating between offences that include the notion of actual damage or a (real) risk of (serious) damage as an essential element of the offence (see paragraphs 68 and 73 above) and those that do not include that notion. In other words, under Russian law a conviction for lack of prior notification did not require proof of potential or actual damage.
196. While reiterating the State's wide margin of appreciation when it comes to deciding whether or not to institute proceedings against someone thought to have committed an offence, the Court considers that the legislative choice to make conduct or omission a criminal or other assimilated offence should not run counter to the very essence of a fundamental Convention right or freedom, such as freedom of expression in the present case.
197. The Constitutional Court makes it clear that the rationale for imposing a notification requirement rule is to provide the authorities with an opportunity to comply with their constitutional obligation to respect and protect individual rights and freedoms, and to take the necessary measures aimed at ensuring that participants in an event and other people are safe (see paragraph 55 above). In this Court's view, prosecution for failure to notify a public event which was subject to the «reclassification rule» should correspond to the need to achieve the above-mentioned aims.
198. In the Court's view, the intended primary purposes specified in paragraphs 191 and 197 above would, normally, be fully attainable through the reasonable application of the distance requirement, without any «pressing social need» for the «reclassification rule» under section 7(1.1) of the Public Assemblies Act and for bringing into play the notification requirement, thus impinging upon the freedom of expression exercised by solo demonstrators.
199. Therefore, the Court cannot see what legitimate aim, in terms of Article 10 of the Convention, the authorities genuinely sought to achieve. It fails to discern sufficient reasons constituting a «pressing social need» for convicting for non-observance of the notification requirement, where they were merely standing in a peaceful and non-disruptive manner at a distance of some fifty metres from each other. Indeed, no compelling consideration relating to public safety, prevention of disorder or protection of the rights of others was at stake. The only relevant consideration was the need to punish unlawful conduct. This is not a sufficient consideration in this context, in terms of Article 10 of the Convention, in the absence of any aggravating elements.
200. The above findings can be demonstrated by the circumstances that obtained in Mr Romakhin's case. The Court notes that the specific distance to be observed between solo demonstrators was not set at regional level until December 2012, that is after Mr Romakhin's demonstration. At the relevant time, the federal legislation provided only guidance, stating that the distance to be specified at regional level could not be more than fifty metres. Leaving aside this element of uncertainty and insufficient foreseeability, the Court notes that the applicant's conviction was rather based on the finding that the common design of the event was that of a public assembly rather than two unrelated simultaneous solo demonstrations (see paragraph 45 above).
201. As already mentioned, the prior notification rule for a public assembly (including, as in Russia, a requirement to submit information about the expected number of participants, the timing and the place of the planned event) may be intended to afford the authorities reasonable time in advance of the planned event to ponder various public safety, security or other risks and, where appropriate, to make arrangements to avert such risks. Undoubtedly, no such considerations were at stake before or during Mr Romakhin's demonstration.
202. Moreover, the domestic courts' findings of concerted actions on the part of Mr Romakhin and Mr A. are not sufficiently substantiated. The fact that their simultaneous demonstrations concerned the same topic did not suffice to confirm that their actions were of a concerted and premeditated nature. Be that as it may, the Court considers that the applicant's prosecution, taken together with the unjustified swift termination of his demonstration and his unjustified taking to the police station, constituted a disproportionate reaction given the low gravity of a violation of the notification requirement in the specific circumstances of the case.
203. In other words, the Court considers that the manner in which section 7(1.1) of the Act was interpreted and applied in Mr Romakhin's case led to a result that was incompatible with Article 10 of the Convention.
204. Thirdly, the Court agrees with the Russian Constitutional Court's finding that a solo demonstration should not be classified as an assembly merely because it has attracted attention from the public (see paragraph 58 above). For its part, the Court considers that such a form of expression as a solo demonstration displaying a poster, accompanied or not by vocal expression, is by its nature capable of and is aimed at attracting some attention from passers-by. For the Court, the mere presence of two or more people in the same place at the same time is not sufficient for classifying the situation as an «assembly», as it is understood under Article 11 of the Convention, with a view to connecting the holding of this assembly to the observance of the requirement of prior notification (see, in this connection, the domestic definition of a «public event» in paragraphs 49 — 50 above and paragraphs 87 — 88 above).
205. The courts adopted a formalistic approach in Mr Kirpichev's case in finding that he had held a public «meeting» (and not participated in it, as affirmed by the Government). Although the applicant's exact behaviour was of relevance (see, mutatis mutandis, Kokkinakis v. Greece, 25 May 1993, §§ 47 — 49, Series A no. 260-A), in view of the insufficient domestic assessment and bearing in mind the presumption of innocence, the Court is inclined to accept that the applicant's behaviour did not go beyond that of a solo demonstrator delivering a message that happened to receive some interest from passers-by. In any event, it is difficult for the Court to conceive that such an event could have generated a significant gathering warranting specific measures from the authorities.
206. Nor is there anything to suggest that the applicant ab initio conceived his event as an assembly and thus should have complied with the notification requirement. With due regard to the presumption of innocence, where the authorities suspect intentional actions aimed at evading the notification requirement, they should bear the burden of proving the relevant factual and legal elements. This requirement was underlined by the Russian Constitutional Court in its ruling of 14 February 2013 where it set out the various criteria to be applied (see paragraph 58 above).
207. By qualifying the applicant's interaction with passers-by as a group event, the authorities brought the notification requirement into play. In the Court's view, there was no need for coordination to ensure public safety and prevent disorder in the present case, since there was nothing to indicate that either public order or the rights of others might be affected. The authorities' approach to the concept of an assembly did not correspond to the rationale of the notification rule (see, in the same vein, Tatár and Fáber , cited above, § 40). Indeed, the application of that rule to expressions — rather than only to assemblies — would create a situation which is incompatible with the free communication of ideas and might undermine freedom of expression (ibid.).
208. Moreover, even accepting that the applicant did call passers-by to approach and to engage in discussion with him, the Court remains unconvinced that the authorities' reaction to the event in imposing a fine on him was proportionate (see below).
209. Fourthly, the Court has taken note of the severity of the penalty imposed, since it is among the factors to be taken into consideration, by the domestic courts and eventually the Court, when assessing the proportionality of the interference under Article 10 § 2 (see Cumpãnã and Mazãre [GC], cited above, § 111, and Tešiæ v. Serbia, nos. 4678/07 and 50591/12, § 63, 11 February 2014).
210. The Court notes the ten-fold increase of fines in 2012 for an offence under Article 20.2 of the CAO (along with several other offences), whereas most other offences remained punishable by a fine of up to RUB 5,000 for physical persons (the equivalent of some EUR 125). Admittedly, this reflected the legislator's perception of the increased danger posed by the specific offences, even where the reprehensible conduct consisted only in organising or participating in a non-notified assembly, or/and because the existing legislative framework was initially inadequate.
211. In the Court's view, the high level of fines was conducive to creating a «chilling effect» on legitimate recourse to protests and such form of expression as a solo demonstration (see, mutatis mutandis, Guja v. Moldova [GC], no. 14277/04, § 95, ECHR 2008, and Goodwin v. the United Kingdom, 27 March 1996, § 39, Reports 1996-II).
212. The Court notes in this connection that Mr Kirpichev received a fine equivalent at the time to EUR 505, which was, however, the minimum statutory amount for an offence under Article 20.2 § 2 of the CAO. Even assuming that Mr Kirpichev was legitimately convicted of organising a public event without giving prior notice to the authorities, the Court considers that the amount of the fine was, in the circumstances, a disproportionate penalty vis — á - vis the applicant's right to freedom of expression. When assessing the proportionality of this penalty, it is relevant to note that the failure to notify the event in question did not cause any damage whatsoever. The Government's argument that the event had started on the road (thus, arguably, obstructing the traffic) has not been substantiated and was not part of the domestic assessment. Importantly, this Court notes that the Russian Constitutional Court found it necessary in 2013 to afford the courts a possibility to impose fines below the statutory minimum amount in order to take proper account of the circumstances of the case. This allowed the courts to impose individualised sentences that were fair and proportionate (see also paragraphs 69, 73 and 86 above). However, this possibility was not properly implemented in Mr Kirpichev's case.
213. The Court considers that, in the absence of aggravating factors, the swift termination of the events followed by the taking of the applicants to police stations and the prosecution for an administrative offence consisting solely in organising or participating in a non-notified public event, constituted a disproportionate interference with the applicants' freedom of expression.
214. The Court concludes that there has been a violation of Article 10 of the Convention in respect of Ms Novikova, Mr Kirpichev and Mr Romakhin.
215. In view of the above considerations, there is no need to make any separate findings under Article 11 of the Convention.
216. The Government argued that the domestic authorities had acknowledged the unlawful actions concerning stopping the applicant's demonstration, taking him to the police station and holding him there for some time. In the Government's view, the applicant had been awarded reasonable compensation and thus was not a victim of the alleged violations under the Convention.
217. The Court reiterates that a decision or measure favourable to the applicant is not in principle sufficient to deprive him of his status as a «victim», unless the national authorities have acknowledged, either expressly or in substance, and then afforded redress for, the breach of the Convention. Redress so afforded must be appropriate and sufficient, failing which a party can continue to claim to be a victim of the violation (see Scordino v. Italy (no. 1) [GC], no. 36813/97, § 181, ECHR 2006-V, and Cocchiarella v. Italy [GC], no. 64886/01, § 72, ECHR 2006-V). The Court does not overlook the fact that Mr Matsnev claimed and received compensation at the domestic level before lodging an application before the Court.
218. Although the domestic courts accepted that there was no need to escort Mr Matsnev to the police station, they did not acknowledge the violation relating to the exercise of his freedom of expression. Even assuming that the domestic court's finding of unlawfulness regarding the taking of the applicant to the police station from the place of his solo demonstration constituted, in substance, an acknowledgment of the violation of his freedom of expression, the Court is not satisfied that the award of EUR 149 constituted adequate and sufficient redress in respect of the interference, which was both unlawful and disproportionate. The award was by no means comparable to what could be awarded under Article 41 of the Convention (see, for the approach, Scordino (no. 1), cited above, §§ 181 and 202, and Rakhimberdiyev v. Russia, no. 47837/06, § 42, 18 September 2014 in a comparable situation, albeit in the context of Article 5 of the Convention only; see also paragraph 231 below). Thus, the applicant was a victim of the alleged violation when he lodged the application before the Court.
219. For its part, the Court does not discern any compelling circumstances that justified terminating the applicant's solo demonstration and taking him to the police station.
220. The Court concludes that Mr Matsnev was a victim of unlawful and disproportionate interference with his freedom of expression on account of his demonstration being stopped and his being taken to the police station.
221. There has accordingly been a violation of Article 10 of the Convention in respect of Mr Matsnev.
222. Mr Savchenko was prosecuted under Article 20.1 of the CAO for minor hooliganism consisting of the use of «foul language». It has not been argued, and the Court does not consider, that the applicant is not a victim for the purpose of the Article 10 complaint, on account of the discontinuation of the prosecution following the expiry of the statutory period. At the same time, the fact that the prosecution did not result in a conviction and imposition of a sentence bears significantly in assessing the proportionality of the «interference». Thus, it remains to be ascertained whether the other aspects of the «interference» by the authorities with the applicant's solo demonstration were proportionate.
223. The Government argued that the taking of Mr Savchenko to the police station and, indirectly, the termination of his solo demonstration were related to his use of foul language in a public place rather than to the fact that he was holding a demonstration. While the applicant has not argued that use of foul language was protected under Article 10 of the Convention, he has contested that during his demonstration he used any utterances that could be perceived as foul language. Indeed, it remains unclear what exact words were allegedly uttered by and held against the applicant. The domestic decisions, in particular those issued by the courts, do not contain an adequate assessment as to whether the words concerned could be reasonably classified as «foul language».
224. The Court considers, with due regard to the presumption of innocence, that the applicant did not use foul language to the extent or in a way that constituted an administrative offence which might justify his being taken to the police station and the termination of his demonstration. The domestic courts (see paragraph 28 above) failed to make a specific assessment of the factual and legal issues pertaining to the lawfulness and necessity of taking the applicant to the police station and the adverse effect it had on the exercise of his freedom of expression. In this context, leaving aside the lawfulness issue, the Court cannot but conclude that the termination of the demonstration and the taking of the applicant to the police station were not justified.
225. There has therefore been a violation of Article 10 of the Convention on account of the authorities' disproportionate reaction to Mr Savchenko's demonstration.
III. Alleged violations of Article 5 of the Convention and Article 2 of Protocol No. 4 to the Convention
226. Some of the applicants complained that their taking to the police station had lacked reasons or had been arbitrary. One of the applicants also complained that the compensation awarded to him had been derisory (application no. 57569/11).
227. Having regard to the finding relating to Article 10 of the Convention above, the Court considers that it is not necessary to examine whether, in the applicants' cases, Article 5 of the Convention or Article 2 of Protocol No. 4 to the Convention was applicable and whether any of these provisions was violated.
IV. Application of Article 41 of the Convention
228. Article 41 of the Convention provides:
«If the Court finds that there has been a violation of the Convention or the Protocols thereto, and if the internal law of the High Contracting Party concerned allows only partial reparation to be made, the Court shall, if necessary, afford just satisfaction to the injured party.»
A. Damage
229. Mr Matsnev's lawyer made no claim for just satisfaction within the indicated time-limit. The Court therefore makes no award.
230. Ms Novikova claimed 35,000 euros (EUR) in respect of non-pecuniary damage. The Government contested her claim as excessive. Having regard to the nature of the violation found, the Court awards the applicant EUR 7,500 in respect of non-pecuniary damage, plus any tax that may be chargeable.
231. Mr Savchenko claimed EUR 500 in respect of pecuniary damage and EUR 10,000 in respect of non-pecuniary damage. The Government argued that the pecuniary claim was not specific and did not relate to the violation; the non-pecuniary claim was excessive. The Court dismisses the pecuniary claim because the applicant has not specified what it relates to. Having regard to the nature and scope of the violation found, the Court awards the applicant EUR 6,000 in respect of non-pecuniary damage, plus any tax that may be chargeable.
232. Mr Kirpichev claimed EUR 10,000 in respect of non-pecuniary damage and EUR 120 in respect of pecuniary damage (a part of the paid fine). The Government contested the sums as excessive and properly paid, respectively. The Court considers that there is a direct causal link between the violation found and the part of the fine the applicant had paid following his conviction for the administrative offence. The Court awards the applicant EUR 7,500 and EUR 120 in respect of non-pecuniary damage and pecuniary damage respectively, plus any tax that may be chargeable.
233. Mr Romakhin claimed EUR 9,000 in respect of non-pecuniary damage. The Court awards him EUR 7,500 in respect of non-pecuniary damage, plus any tax that may be chargeable.
B. Costs and expenses
234. According to the Court's case-law, an applicant is entitled to the reimbursement of costs and expenses only in so far as it has been shown that these have been actually and necessarily incurred and are reasonable as to quantum.
235. Ms Novikova claimed EUR 1,500 for legal representation costs incurred before the Court. The Government argued that the applicant had submitted no documentary proof (a contract, for instance) that she had a legally enforceable obligation to pay for the lawyer's services or that she had in fact paid them. The Court agrees with the Government and dismisses the claim.
236. Mr Kirpichev and Mr Romakhin claimed EUR 6,500 and EUR 3,500 respectively for legal representation before the Court by Mr K. Terekhov. The Government contested the amounts as excessive and unnecessarily incurred because the same representative had submitted observations on similar complaints on behalf of other applicants. Regard being had to the documents in its possession and the above criteria, the Court considers it reasonable to award each applicant a sum of EUR 3,000, plus any tax that may be chargeable to the applicants. The resulting amount of EUR 6,000 should be payable as requested directly to Mr K. Terekhov.
C. Default interest
237. The Court considers it appropriate that the default interest rate should be based on the marginal lending rate of the European Central Bank, to which should be added three percentage points.
1. Decides to join the applications;
2. Declares the complaints under Article 10 of the Convention admissible;
3. Holds that there has been a violation of Article 10 of the Convention in respect of each applicant;
4. Holds that there is no need to examine the complaints under Article 5 of the Convention and Article 2 of Protocol No. 4 to the Convention and to make separate findings under Article 11 of the Convention;
(a) that the respondent State is to pay, within three months of the date on which the judgment becomes final in accordance with Article 44 § 2 of the Convention, the following amounts, to be converted into the currency of the respondent State at the rate applicable at the date of settlement:
(i) EUR 7,500 (seven thousand five hundred euros), plus any tax that may be chargeable, in respect of non-pecuniary damage to each of the following applicants: Ms Novikova, Mr Kirpichev and Mr Romakhin; EUR 6,000 (six thousand euros), plus any tax that may be chargeable, in respect of non-pecuniary damage to Mr Savchenko;
(ii) EUR 120 (one hundred and twenty euros), plus any tax that may be chargeable, in respect of pecuniary damage to Mr Kirpichev;
(iii) EUR 6,000 (six thousand euros), plus any tax that may be chargeable to Mr Kirpichev or Mr Romakhin, in respect of costs and expenses, to be paid directly to Mr K. Terekhov;
(b) that from the expiry of the above-mentioned three months until settlement simple interest shall be payable on the above amounts at a rate equal to the marginal lending rate of the European Central Bank during the default period plus three percentage points;
6. Dismisses the remainder of the applicants' claim for just satisfaction.
Done in English, and notified in writing on 26 April 2016, pursuant to Rule 77 §§ 2 and 3 of the Rules of Court.
In accordance with Article 45 § 2 of the Convention and Rule 74 § 2 of the Rules of Court, the separate opinion of Judge Pastor Vilanova is annexed to this judgment.
CONCURRING OPINION OF JUDGE PASTOR VILANOVA
I voted in favour of finding a violation of Article 10 of the Convention in the present case, but on the basis of different reasoning from that of the other judges in the Chamber. I wish to set out briefly the reasons why I disagree with their approach.
It is well known that it is for the State to demonstrate the lawfulness of grounds justifying any interference with the exercise of a person's right to freedom of expression or freedom of assembly. Those grounds constitute a numerus clausus to be interpreted strictly (see, inter alia, Animal Defenders International v. the United Kingdom [GC], no. 48876/08, § 100, ECHR 2013).
The Government argued that the interference was lawful and could be justified by grounds relating to the protection of public order and national security or public safety (see paragraphs 95, 96 and 145 of the judgment).
It so happens that the judgment has attributed a different legal characterisation to the interference. After some hesitation, the Court decided to analyse the decision of the Russian authorities to put an end to the applicants' peaceful demonstrations as being based on considerations related to the «prevention of crime» (paragraphs 140, 143 and 148). However, no crime had been committed; nor had the possibility of a crime being committed even been envisaged. The wrongdoing for which the applicants were officially reproached consisted, essentially, in a failure to give prior notice to the administrative authorities that a demonstration was taking place. An administrative offence cannot, in my view, be treated as a «crime» for the purposes of Articles 10 § 2 or 11 § 2 of the Convention. The inclusion of administrative sanctions within the scope of Article 6 § 1, in view of the autonomous notion of criminal charge, stems from a completely different logic, based in particular on a concern to improve the protection of fundamental rights.
Consequently, I am of the view that the failure to carry out the formality in question could not be assimilated to a criminal offence, unless the permitted limitations to freedom of expression or freedom of assembly were to be given an extensive interpretation. I would point out that the demonstration was a peaceful one and was limited to a single individual.
In the present case, I consider, unlike the other judges, that the only reasonable ground that could have been relied on to justify the interference with the applicants' right to freedom of expression or freedom of assembly was the classical concept of the «prevention of disorder», as the respondent State itself had indeed claimed. Given that, according to the precedent of Perinçek v. Switzerland ([GC], no. 27510/08, §§ 146 and 153, ECHR 2015), the «prevention of disorder» concerns the risk of «riots» or «clashes», it could have been rapidly concluded that the premature termination of the demonstration constituted a disproportionate measure.