Постановление ЕСПЧ от 25.11.1999

«Дело „Хашмен (Hashman) и Харрап (Harrup) против Соединенного Королевства“ (жалоба № 25594/94) [рус., англ.]»

ЕВРОПЕЙСКИЙ СУД ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА

БОЛЬШАЯ ПАЛАТА

ДЕЛО «ХАШМЕН (HASHMAN) И ХАРРАП (HARRUP) ПРОТИВ СОЕДИНЕННОГО КОРОЛЕВСТВА» (Жалоба № 25594/94)

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

---

По делу «Хашмен и Харрап против Соединенного Королевства» Европейский суд по правам человека (далее — Европейский суд) в соответствии со статьей 27 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод с изменениями, внесенными Протоколом № 11 к Конвенции <> и соответствующими положениями Регламента Суда <>, заседая Большой палатой в составе:

---

<*> Примечание Секретаря-Канцлера. Протокол № 11 к Конвенции и Регламент Суда вступили в силу 1 ноября 1998 г.

Л. Вильдхабера, Председателя Палаты,

Э. Пальм,

А. Пастора Ридруехо,

Дж. Бонелло,

П. Куриса,

Р. Тюрмена,

Ж.-П. Косты,

Ф. Тюлькенс,

В. Стражнички,

П. Лоренсена,

М. Фишбаха,

В. Буткевича,

Й. Касадеваля,

А.Б. Бака,

Р. Марусте,

С. Ботучаровой, судей,

лорда Рида, судьи ad hoc,

а также при участии П.Дж. Махони, заместителя Секретаря-Канцлера Суда,

заседая 23 июня и 27 октября 1999 г. за закрытыми дверями,

вынес на последнем заседании следующее Постановление:

ПРОЦЕДУРА

1. Дело было передано в Европейский суд Европейской комиссией по правам человека (далее — Европейская комиссия) 2 ноября 1998 г. в течение трехмесячного срока, установленного бывшим пунктом 1 статьи 32 и бывшей статьей 47 Конвенции. Дело было инициировано жалобой (N 25594/94), поданной 19 августа 1994 г. в Европейскую комиссию против Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии двумя подданными этой страны Джозефом Хашменом (Joseph Hashman) и Вандой Харрап (Wanda Harrup) в соответствии с бывшей статьей 25 Конвенции. Интересы заявителей в Европейском суде представлял Дж. Бейт (J. Bate), солиситор из г. Уокинга (Woking).

Запрос Европейской комиссии относился к положениям бывших статей 44 и 48 Конвенции и декларации, в соответствии с которой Соединенное Королевство признало обязательной юрисдикцию Европейского суда (бывшая статья 46 Конвенции). Целью запроса и обращения заявителя было получение решения относительно того, выявляют ли обстоятельства данного дела нарушение властями государства-ответчика своих обязательств в соответствии со статьей 10 Конвенции.

2. В соответствии с пунктом 4 статьи 5 Протокола № 11 к Конвенции, взятым в совокупности с пунктом 1 правила 100 и пунктом 6 правила 24 Регламента Суда, 20 января 1999 г. коллегия Большой палаты приняла решение о том, что дело должно рассматриваться Большой палатой Европейского суда. Большая палата включила в себя ex officio сэра Николаса Братца, судью, избранного от Соединенного Королевства (пункт 2 статьи 27 Конвенции и пункт 4 правила 24 Регламента Суда), Л. Вильдхабера, Председателя Суда, Э. Пальм, заместителя Председателя Европейского суда, Ж.-П. Коста и М. Фишбаха, заместителей Председателей Секций Европейского суда (пункт 3 статьи 27 Конвенции и пункт 3 и подпункт «a» пункта 5 правила 24 Регламента Суда). Другими судьями Большой палаты стали А. Пастор Ридруехо, Дж. Бонелло, Е. Макарчик, П. Курис, Р. Тюрмен, Ф. Тюлькенс, В. Стражничка, П. Лоренсен, В. Буткевич, А.Б. Бака, Р. Марусте и С. Ботучарова (пункт 3 правила 24 Регламента Суда).

Впоследствии сэр Николас Братца, участвовавший в рассмотрении дела Европейской комиссией, взял самоотвод от участия в рассмотрении дела Большой палатой (правило 28 Регламента Суда). 13 мая 1999 г. власти Соединенного Королевства назначили лорда Рида в качестве судьи ad hoc для участия в рассмотрении дела (пункт 2 статьи 27 Конвенции и пункт 1 правила 29 Регламента Суда). Позднее судья Е. Макарчик, который не смог принять участие в дальнейшем рассмотрении дела, был заменен судьей Й. Касадевалем (подпункт «b» пункта 5 правила 24 Регламента Суда).

3. В соответствии с решением председателя Суда 23 июня 1999 г. во Дворце прав человека в г. Страсбурге состоялись открытые слушания по настоящему делу.

В Европейский суд явились:

a) от властей Соединенного Королевства:

М. Итон (M. Eaton), Уполномоченный Соединенного Королевства при Европейском суде по правам человека;

Дж. Моррис (J. Morris), королевский адвокат, Генеральный атторней,

Р. Сингх (R. Singh),

М. Деметриу (M. Demetriou), советники,

К. Стюарт (C. Stewart),

С. Брамли (S. Bramley), Министерство внутренних дел Соединенного Королевства, эксперты,

b) от заявителей:

П. Коднер (P. Codner), советник.

Европейский суд заслушал обращения П. Коднера и Дж. Морриса.

ФАКТЫ

I. Обстоятельства дела

4. 3 марта 1993 г. заявители, имея целью воспрепятствовать деятельности организации «Портман Хант» (Portman Hunt), дули в охотничий рог и кричали команды нападения собакам. В мировой суд г. Гиллингхем (Gillingham) поступила жалоба с требованием, чтобы заявители взяли на себя обязательство, с обеспечением или без, сохранять порядок и вести себя хорошо в соответствии с Законом о мировых судьях (Justices of the Peace Act) 1361 года.

5. 7 сентября 1993 г. заявители были связаны обязательством сохранять порядок и вести себя хорошо под залог 100 фунтов стерлингов сроком на 12 месяцев. Заявители подали апелляционную жалобу в Суд короны (Crown Court), который рассмотрел их жалобу 22 апреля 1994 г. в г. Дорчестере (Dorchester).

6. Суд короны в составе судьи Суда короны и двух магистратов признал, что заявители не совершили никакого нарушения порядка и что маловероятно было, чтобы их поведение причинило нарушение порядка. Суд короны установил следующие факты:

«a) 3 марта 1993 г. Эдвард Лисетт Грин (Edward Lycett Green), совладелец организации „Портман Хант“, заметил [заявителей] недалеко от имения Рэнстон (Ranston Estate) и услышал звук охотничьего рога, доносившегося с того места. Позднее, примерно в 13:15 он увидел машину [заявителей] на Айверн Хилл (Iwerne Hill) и снова услышал звук охотничьего рога. В этот раз он также услышал, как [второй заявитель] натравливала собак. Некоторые гончие ринулись к [заявителям], и обслуживающему охоту персоналу пришлось собирать их обратно.»

b) Примерно в 13:45 одна гончая выбежала из леса Рольфа (Rolf's Wood) со стороны Хайе Шафтсбери Роуд (Higher Shaftesbury Road). Внезапно, без видимых причин, гончая побежала через дорогу и была задавлена грузовиком, ехавшим по направлению к Блэндфорд Форум (Blandford Forum).

c) Примерно в 15:45 [первый заявитель] сообщил констеблю полиции, что это он дул в охотничий рог, но далеко от того места, где была задавлена гончая. Полицейский конфисковал охотничий рог.

d) Айверн Хилл находился примерно в одной миле от места, где была задавлена гончая; и в то время, когда гончая была сбита, она удалялась от охоты и Айверн Хилл.

e) [Заявители] признали, что они были саботажниками охоты. [Первый заявитель] признал, что он дул в рог, а [второй заявитель] допустила, что она кричала гончим. Их целью было отвлечь гончих от охоты и убийства лис.

f) Эксперт А. Даунс (A. Downes) сказал, что он наблюдал за охотой много лет и часто видел, как гончие сбегали на дорогу от основной группы. По его мнению, это создавало опасность для гончих и других пользователей дороги».

7. На основе этих фактов Суд короны занял следующую позицию:

«a) Поведение [заявителей] было осознанной попыткой вмешаться в проведение Портманской охоты и вывести гончих из-под контроля охотников и доезжачих.»

b) В этом отношении действия [заявителей] были незаконными и привели к поставлению гончих в опасность.

c) Отсутствовало насилие или угроза насилия в данном случае, поэтому нельзя было сказать, что было совершено или имелась угроза совершения какого-либо нарушения порядка.

d) [Заявители] будут снова вести себя подобным образом, если их не связать обязательством.

e) Поведение [заявителей] было contra bonos mores.

f) Дело «Обвинение против Хауэлла» (R. v. Howell) [см. ниже] отличалось от настоящего дела тем, что оно касалось права ареста за нарушение общественного порядка, которое могло быть осуществлено только в случае, если имело место насилие или большая вероятность насилия.

g) Полномочие по возложению обязательства «сохранять порядок и вести себя хорошо» было шире, чем полномочие ареста, и могло быть осуществлено, если доказано, что либо имело место нарушение порядка, либо имело место поведение contra bonos mores, так как нарушение порядка является ex hypothesi contra bonos mores, и слова «сохранять порядок» ничего не добавляли к тому, что требовалось от ответчика словами «вести себя хорошо».

8. Суд отметил, что ни Доклад Комиссии по праву о связывании обязательством, ни Европейская конвенция не являлись частью национального законодательства.

9. Судья Суда короны удовлетворил ходатайство о направлении дела в Высокий Суд, но в предоставлении правовой помощи по делу было отказано 5 августа 1994 г. Жалобы заявителей на решения были отклонены 19 сентября 1994 г.

II. Применимое национальное законодательство и практика

A. Нарушение порядка и поведение contra bonos mores

10. Нарушение порядка, которое не составляет уголовное преступление (см. дело «Обвинение против Апелляционного комитета квартальных сессий графства Лондона ex parte комиссара полиции Лондона» (R. v. County of London Quarter Sessions Appeals Committee, ex parte Metropolitan Police Commissioner) [1948] 1 King's Bench Reports 670), является очень древним понятием общего права. Однако, как отметил в январе 1981 года лорд-судья Уоткинс (Lord Justice Watkins) в Решении апелляционного суда по делу «Обвинение против Хауэлла» (R. v. Howell) ([1982] 1 Queen's Bench Reports 416):

«Всеобъемлющее понятие термина „нарушение порядка“ очень редко формулировалось...» (p. 426).

Он продолжил:

«Мы берем на себя смелость заявить, что с большой степенью вероятности имеет место нарушение порядка в случае, если вред действительно причинен либо, скорее всего, будет причинен лицу или в его присутствии его имуществу, а также если лицо опасается, что ему будет причинен вред в результате нападения, драки, бунта, незаконного собрания или иного нарушения общественного порядка» (p. 427).

11. В последующем деле, рассмотренном апелляционным присутствием отделения королевской скамьи Высокого Суда правосудия (Divisional Court) (см. дело «Перси против директора Службы государственного обвинения» (Percy v. Director of Public Prosecutions), [1995] 1 Weekly Law Reports 1382), судья Коллинс (Collins) продолжил позицию, сформулированную по делу «Обвинение против Хауэлла», что для нарушения порядка должна быть опасность насилия. Однако не имело существенного значения то, что насилие было совершено подсудимым, если установлено, что естественным следствием его поведения стала бы провокация насилия у других лиц:

«Рассматриваемое поведение само по себе не должно нарушать общественный порядок или уголовное законодательство. Достаточно будет, если естественным следствием его при его продолжении была бы провокация других лиц к насилию, и таким образом будет установлена фактическая опасность для общественного порядка» (p. 1392).

12. В деле «Никол и Селванаягам против директора Службы государственного обвинения» (Nicol and Selvanayagam v. Director of Public Prosecutions) ([1996] 160 Justice of the Peace Reports 155), лорд-судья Саймон Браун (Simon Brown) отметил:

«... Суд, наверняка, не признает доказанным [нарушение порядка], если какое-либо насилие, которое могло быть спровоцировано у других лиц, было бы не просто незаконным, но абсолютно неразумным, как, конечно, было бы, если бы поведение подсудимого было не просто законным, но таковым, чтобы никоим образом фактически не вмешивалось в права других лиц. A fortiori, если подсудимый надлежащим образом осуществлял свои основные права: на собрание, демонстрацию и свободу слова» (p. 163).

13. Поведение contra bonos mores описывалось как «поведение, которое имеет свойство быть скорее неправильным, чем правильным по суждению большинства современников» (лорд-судья Глайдвелл (Glidewell) в деле «Хьюз против Холли» (Hughes v. Holley), [1988] 86 Criminal Appeal Reports 130).

14. По делу «Обвинение против Сендбаха, ex parte Вилльямс» (R. v. Sandbach, ex parte Williams) ([1935] 2 King's Bench Reports 192) апелляционное присутствие отделения королевской скамьи Высокого Суда правосудия отвергло точку зрения, согласно которой лицо не могло быть связано обязательством вести себя хорошо, если отсутствуют причины для установления нарушения порядка. Как и в случае со связыванием обязательства сохранять порядок, должна иметься причина для вывода о том, что могло произойти повторение обжалованного поведения, прежде чем могло бы быть вынесено предписание хорошо себя вести.

B. Связывание обязательством

15. Мировые суды имеют право «связать обязательством» на основании Закона о мировых судах (Magistrates' Courts Act) 1980 года (далее — Закон 1980 года), по общему праву и на основании Закона о мировых судьях (Justices of the Peace Act) 1361 года (далее — Закон 1361 года).

Предписание суда о связывании обязательством требует от связанного обязательством лица взять на себя «обязательство», в том числе обеспеченное денежной суммой в размере, установленном судом, сохранять порядок или вести себя хорошо в течение определенного периода времени. Если это лицо отказывается подчиниться данному предписанию, суд может направить его в тюрьму сроком до шести месяцев, если предписание вынесено на основании Закона 1980 года, либо на неограниченный срок, если предписание вынесено согласно общему праву или Закону 1361 года. Если предписание вынесено, но нарушено в указанный период времени, лицо, связанное обязательством, лишается суммы обязательства. Предписание о связывании обязательством не является уголовно-правовым наказанием (см. «Обвинение против Апелляционного комитета квартальных сессий графства Лондона ex parte комиссара полиции Лондона» (R. v. County of London Quarter Sessions, ex parte Metropolitan Police Commissioner), [1948] 1 King's Bench Reports 670).

1. Связывание обязательством на основании Закона о мировых судах 1980 года

16. Статья 115 Закона 1980 года гласит:

«1) Полномочие мирового суда на основании жалобы любого лица приговорить другое лицо к связыванию себя обязательством, с обеспечением или без, сохранять порядок или вести себя хорошо по отношению к лицу, подавшему жалобу, осуществляется путем вынесения предписания по жалобе.»

/.../

3. Если лицо, связанное на основании предписания мирового суда, вынесенного на основании части 1 выше, с обеспечением или без, обязательством сохранять порядок или вести себя хорошо, не соблюдает это предписание, суд может поместить его под стражу сроком до шести месяцев или до того момента, пока оно не выполнит предписание».

2. Связывание обязательством по общему праву и в соответствии с Законом о мировых судьях 1361 года

17. Помимо законодательной процедуры мировые судьи имеют полномочия по связыванию обязательством в соответствии с общим правом и Законом 1361 года. Эти полномочия позволяют мировым судьям на любой стадии рассмотрения дела связывать обязательством любое лицо, участвующее в деле, если они сочтут, что поведение этого лица таково, что может иметь место нарушение порядка или что его поведение было contra bonos mores. Судьи не могут по своей инициативе устанавливать дополнительные условия при вынесении предписания о связывании обязательством (см. дело «Айю» (Ayu) [1959] 43 Criminal Appeal Reports 31; дело «Гудблад против главного констебля Южного Йоркшира» (Goodlad v. Chief Constable of South Yorkshire) [1979] Criminal Law Review 51).

3. Апелляционные жалобы

18. Предписание мировых судей, обязывающее лицо взять на себя обязательство сохранять порядок или вести себя хорошо, может быть обжаловано либо в Высокий Суд, либо в Суд короны. Апелляция в Высокий Суд ограничена вопросами права и подается путем «сообщения о деле». Апелляция в Суд короны в соответствии со статьей 1 Закона о мировых судах (обжалование предписаний о связывании обязательством) 1956 года осуществляется как пересмотр всех вопросов фактов и права.

4. Доклад Комиссии по праву о связывании обязательством

19. В ответ на запрос Лорда-канцлера об изучении полномочий по связыванию обязательством Комиссия по праву (орган по реформированию законодательства в Англии и Уэльсе) опубликовала в феврале 1994 года Доклад, озаглавленный «Связывание обязательством», в котором она установила следующее:

«4.34. Мы рассматриваем правило contra bonos mores как определенное и нарушение порядка как очень спорное, вопреки элементарным понятиям о том, что требуется принципами естественного правосудия, когда на них опираются как на основополагающие дефиниции, оправдывающие вынесение предписания о связывании обязательством. В связи с тем что предписание, обязывающее кого-либо вести себя хорошо, составляется в расплывчатых формулировках, оно не содержит достаточного указания на лицо, связанное обязательством избегать определенного поведения, чтобы не подвергнуться мерам принуждения...»

/.../

6.27. Мы удовлетворены тем, что имеются существенные принципиальные возражения против сохранения связывания обязательством соблюдать порядок или вести себя хорошо. Эти возражения кратко можно изложить следующим образом: что поведение, которое может быть основанием для вынесения предписания о связывании обязательством, слишком расплывчато определено; что предписания о связывании обязательством при их вынесении сформулированы слишком расплывчато и поэтому потенциально тягостны; что полномочие помещения лица в тюрьму при отказе подчиниться предписанию аномально; что предписания, ограничивающие свободу лица, могут быть вынесены без оправдания преступника либо иного четко определенного бремени доказывания; а также что свидетели, лица, подающие жалобу, или даже оправданные подсудимые могут быть связаны обязательством без рассмотрения адекватной предварительной информации о любом обвинении или жалобе против них» (Доклад Комиссии по праву № 222).

Комиссия по праву рекомендовала отменить полномочие по связыванию обязательством.

РАССМОТРЕНИЕ ДЕЛА В ЕВРОПЕЙСКОЙ КОМИССИИ ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА

20. Заявители обратились в Европейскую комиссию 19 августа 1994 г. Они жаловались на нарушения статей 5, 10 и 11 Конвенции.

21. Европейская комиссия признала жалобу (N 25594/94) частично приемлемой для рассмотрения по существу 26 июня 1996 г. В своем Докладе от 6 июля 1998 г. (бывшая статья 31 Конвенции) Европейская комиссия выразила мнение, что имело место нарушение статьи 10 Конвенции (двадцатью пятью голосами против четырех).

ОКОНЧАТЕЛЬНЫЕ ДОВОДЫ, ПРЕДСТАВЛЕННЫЕ СТОРОНАМИ В ЕВРОПЕЙСКИЙ СУД

22. Власти Соединенного Королевства попросили Европейский суд установить, что обстоятельства дела не указывали на нарушение Конвенции. Заявители предложили Европейскому суду установить нарушение статьи 10 Конвенции и присудить компенсацию.

ПРАВО

I. Объем дела, переданного на рассмотрение Европейского суда

23. В Европейской комиссии заявители жаловались на нарушение статьи 11 Конвенции (см. выше § 20).

24. Данная жалоба не была поддержана ими в Европейском суде, который не установил причин рассматривать ее по собственной инициативе (см., например, Постановление Европейского суда по делу «Шталлингер и Кузо против Австрии» (Stallinger and Kuso v. Austria) от 23 апреля 1997 г., Reports of Judgments and Decisions 1997-II, p. 680, § 52).

II. Предполагаемое нарушение статьи 10 Конвенции

25. Заявители жаловались на нарушение статьи 10 Конвенции. В частности, они утверждали, что вывод о том, что они вели себя contra bonos mores, и последовавшее за этим вынесение предписания о связывании их обязательством представляли собой вмешательство в их права на основании статьи 10 Конвенции, которое не было «предусмотрено законом» по смыслу данной нормы. Статья 10 Конвенции в части, применимой к настоящему делу, гласит:

«1. Каждый имеет право свободно выражать свое мнение. Это право включает свободу придерживаться своего мнения и свободу получать и распространять информацию и идеи без какого-либо вмешательства со стороны публичных властей и независимо от государственных границ...»

2. Осуществление этих свобод, налагающее обязанности и ответственность, может быть сопряжено с определенными формальностями, условиями, ограничениями или санкциями, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе... в целях предотвращения беспорядков или преступлений [или] для... защиты репутации или прав других лиц...».

26. Европейский суд должен определить, имело ли место в деле какое-либо вмешательство в право заявителей на свободу выражения мнения, и если да, то было ли такое вмешательство «предусмотрено законом», преследовало ли законную цель и было ли «необходимо в демократическом обществе» по смыслу пункта 2 статьи 10.

A. Наличие вмешательства в свободу заявителей выражать свое мнение

27. Заявители, «саботажники охоты», прервали Портманскую охоту 3 марта 1993 г. Было возбуждено разбирательство, в результате которого они были связаны обязательством не нарушать порядок и вести себя хорошо в течение 12 месяцев под залог в 100 фунтов стерлингов.

28. Европейский суд напомнил, что разбирательство было инициировано против заявителей в отношении их поведения во время выражения протеста против охоты на лис, прервавшего эту охоту. Действительно, данный протест принял форму воспрепятствования деятельности, которую они не одобряли, но Европейский суд счел, тем не менее, что это являлось выражением мнения по смыслу статьи 10 Конвенции (см., например, Постановление Европейского суда по делу «Стил и другие против Соединенного Королевства» (Steel and Others v. the United Kingdom) от 23 сентября 1998 г., Reports 1998-VII, p. 2742, § 92). Меры, принятые в отношении заявителей, были, соответственно, вмешательством в их свободу выражения своего мнения.

B. Было ли вмешательство «предусмотрено законом»

29. Власти Соединенного Королевства утверждали, что понятия нарушения порядка и поведения contra bonos mores были достаточно точными и определенными, чтобы соответствовать требованию пункта 2 статьи 10 Конвенции в том, что любое ограничение свободы выражения мнения должно быть «предусмотрено законом». Особо ссылаясь на концепцию поведения contra bonos mores, власти Соединенного Королевства согласились, что данное полномочие было определено широко, но утверждали, что эта широта была необходима для того, чтобы отвечать целям полномочия, и достаточна для того, чтобы отвечать требованиям Конвенции. Они утверждали, что полномочие по связыванию обязательством вести себя хорошо давало мировым судьям важный инструмент контроля над антисоциальным поведением, которое могло потенциально перерасти в преступное поведение. Они также отметили, что широта дефиниции облегчала отправление правосудия по мере того, как изменялись социальные стандарты и понимание общества о приемлемом поведении. Власти Соединенного Королевства не согласились с выводом Европейской комиссии о том, что отсутствовал объективный элемент, с помощью которого гражданин мог бы регулировать свое поведение: они ссылались на дело «Хорхерр против Австрии», в котором административное правонарушение в виде «нарушения общественного порядка поведением, способным причинить неудобства», попало в сферу применения выражения «предусмотрено законом» (см. Постановление Европейского суда по делу «Хорхерр против Австрии» (Chorherr v. Austria) от 25 августа 1993 г., Series A, № 266-B, pp. 35 — 36, § 25). Они также указали на предусмотренный английским правом критерий того, действовало ли лицо «нечестно», для целей Закона о хищениях (Theft Acts) 1968 и 1978 годов, который, по крайней мере отчасти, состоял в стандарте обычного разумного и честного человека (см. дело «Обвинение против Гоша» (R. v. Ghosh), [1982] Queen's Bench Reports 1053), а также на критерий определения того, являлась ли публикация клеветнической, состоявший в установлении того, принизило бы конкретное сообщение определенного человека по мнению благонамеренных членов общества. Наконец, власти Соединенного Королевства утверждали, что, исходя из обстоятельств дела, заявители должны были знать, что они действовали contra bonos mores; они должны были знать, что им следовало предпринять для того, чтобы избежать такого поведения в будущем: они действовали способом, нацеленным на воспрепятствование законной деятельности других лиц; и не должны были сомневаться в том, что их поведение было неправомерным и не должно было повторяться. Власти Соединенного Королевства напомнили, что Европейский суд обеспокоен делом, находящимся у него на рассмотрении, а не соответствием национального законодательства Конвенции in abstracto.

30. Заявители, ссылаясь на Доклады Европейской комиссии и Комиссии по праву (см. выше § 19), считали, что законодательству о поведении contra bonos mores недоставало достаточно объективных критериев, чтобы удовлетворять требованиям пункта 2 статьи 10 Конвенции. Они считали также, что предписание не действовать contra bonos mores не могло быть предусмотрено законом, так как в нем не было указано, что именно лицо, в отношении которого вынесено предписание, могло либо не могло делать согласно закону, что вело к тому, что оно не было «предусмотрено законом».

31. Европейский суд напомнил, что одним из требований, вытекающих из выражения «предусмотрено законом», являлась предсказуемость. Норма не может рассматриваться как «закон», если она не сформулирована с достаточной точностью, чтобы позволить гражданину регулировать свое поведение. В то же время, хотя определенность в праве весьма желательна, она может принести с собой чрезмерную жесткость, а законодательство должно быть способно идти в ногу с изменяющими обстоятельствами. Уровень точности, требуемый национальным законодательством, которое в любом случае не может урегулировать каждый возможный случай, зависит в значительной степени от содержания рассматриваемого инструмента, области, которую он призван охватывать, а также количества и статуса тех, кому он адресован (см. в целом в связи с этим Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Реквеньи против Венгрии» ({Rekvenyi} <*> v. Hungary), жалоба № 25390/94, § 34, ECHR 1999-III).

---

<*> Здесь и далее по тексту слова на национальном языке набраны латинским шрифтом и выделены фигурными скобками.

32. Далее Европейский суд напомнил, что предварительное ограничение свободы выражения мнения должно быть наивнимательнейшим образом изучено им (см. в контексте необходимости предварительного ограничения Постановление Европейского суда по делу «Санди Таймс» против Соединенного Королевства (N 2)» (Sunday Times v. the United Kingdom (No. 2)) от 26 ноября 1991 г., Series A, № 217, pp. 29 — 30, § 51).

33. Европейский суд уже рассматривал для целей статьи 5 Конвенции вопрос «законности» предписаний о связывании обязательством сохранять порядок и вести себя хорошо в упоминавшемся выше Постановлении по делу «Стил и другие против Соединенного Королевства» (pp. 2738 — 2740, § 71 — 77). По тому же делу Европейский суд установил, что элементы состава нарушения порядка были надлежащим образом определены английским правом (ibid., p. 2739, § 75).

34. Европейский суд также рассмотрел вопрос о том, были ли предписания о связывании обязательством в том деле достаточно точными, чтобы должным образом быть описанными как «законные предписания суда» по смыслу подпункта «b» пункта 1 статьи 5 Конвенции. Европейский суд в § 76 указанного Постановления отметил следующее:

«... Предписания были выражены в довольно расплывчатых и общих формулировках; выражение „вести себя хорошо“ было особенно неточным и содержало в себе мало указаний для лица, связанного обязательством, относительно типа поведения, которое будет являться нарушением порядка. Однако в случае каждого заявителя предписание о связывании обязательством было вынесено после признания того, что заявитель совершила нарушение порядка. Учитывая все обстоятельства дела, Европейский суд признал, что в данном контексте было достаточно четко, что заявителей попросили воздержаться от дальнейшего совершения аналогичных нарушений порядка в течение последующих 12 месяцев».

Европейский суд отметил также, что содержащееся в пункте 2 статьи 10 Конвенции требование того, что вмешательство в осуществление свободы выражения мнения должно быть «предусмотрено законом», аналогично требованию пункта 1 статьи 5 Конвенции о том, чтобы лишение свободы было «законным» (ibid., p. 2742, § 94).

35. Чертой настоящего дела является то, что оно касается вмешательства в свободу выражения мнения, которое не было выражено как «санкция» или наказание за поведение определенного типа, а скорее как предписание, вынесенное в отношении заявителей, не нарушать порядок или не вести себя contra bonos mores в будущем. Предписание о связывании обязательством в настоящем деле, таким образом, имело исключительно действие, направленное на будущий период времени. Оно не требовало признания нарушения порядка. Следовательно, настоящее дело отличается от дела «Стил и другие против Соединенного Королевства», в котором производство, возбужденное против первого и второго заявителей, касалось нарушений порядка, факт совершения которых был установлен позднее.

36. Европейский суд должен рассмотреть вопрос о том, было ли поведение contra bonos mores адекватно сформулировано для целей пункта 2 статьи 10 Конвенции.

37. Европейский суд напомнил, прежде всего, что в Постановлении по делу «Стил и другие против Соединенного Королевства» он отмечал, что выражение «вести себя хорошо» «было особенно неточным и содержало в себе мало указаний для лица, связанного обязательством, относительно типа поведения, которое будет являться нарушение порядка» (ibid., pp. 2739 — 2240, § 76). Эти выводы применимы также к настоящему делу, в котором заявители не обвиняются в совершении преступления и установлено, что они не нарушали правопорядок.

38. Европейский суд отметил далее, что поведение contra bonos mores определяется как, «скорее, неправильным, чем правильным по суждению большинства современников» (см. выше § 13). Европейский суд не может согласиться с властями Соединенного Королевства в том, что данное определение имело такой же объективный элемент, как поведение, «способное причинить беспокойство», которое было в центре внимания в деле «Хорхерр против Австрии» (см. выше § 29). Европейский суд счел, что вопрос о том, было ли поведение «способно причинить беспокойство», представлял собой вопрос, который относится к самой сути запрещенного поведения: это поведение, вероятным следствием которого является причинение беспокойства другим лицам. Также в определении нарушения порядка, данном в деле «Перси против директора Службы государственного обвинения» (см. выше § 11) (что оно включает в себя поведение, естественным следствием которого может быть провокация других лиц к насилию), также описано поведение со ссылкой на его последствия. Поведение, которое является, «скорее, неправильным, чем правильным по суждению большинства современников», напротив, представляет собой поведение, которое не описано совсем, а просто признано «неправильным» по мнению большинства граждан.

39. Европейский суд также не может согласиться с тем, что другие приведенные властями Соединенного Королевства примеры поведения, которое определено путем отсылки на стандарты, ожидаемые большинством современников, аналогичны поведению contra bonos mores, так как в каждом деле, указанном властями Соединенного Королевства, приведенный пример является всего лишь одним элементом более широкого понятия запрещенного поведения.

40. Касаясь обстоятельств настоящего дела, Европейский суд не согласился с тем, что заявителям должно было быть очевидно, что им было предписано не делать в течение срока связывания обязательством. В то время как в деле «Стил и другие против Соединенного Королевства» было установлено, что заявители нарушили порядок, Европейский суд признал, что было очевидно, что связывание обязательством относилось к аналогичному поведению (ibid.), в настоящем деле заявители не нарушали порядок; и, учитывая вышеуказанное отсутствие точности, нельзя было сказать, что им было понятно, что именно они были обязаны не делать.

41. Таким образом, Европейский суд признал, что предписание, на основании которого заявители были связаны обязательством сохранять порядок и не вести себя contra bonos mores, не соответствовало требованию пункта 2 статьи 10 Конвенции в том, чтобы оно было «предусмотрено законом».

42. При данных обстоятельствах Европейскому суду нет необходимости рассматривать остальные вопросы по статье 10 Конвенции.

43. Следовательно, имело место нарушение статьи 10 Конвенции.

III. Применение статьи 41 Конвенции

44. Статья 41 Конвенции гласит:

«Если Суд объявляет, что имело место нарушение Конвенции или Протоколов к ней, а внутреннее право Высокой Договаривающейся Стороны допускает возможность лишь частичного устранения последствий этого нарушения, Суд, в случае необходимости, присуждает справедливую компенсацию потерпевшей стороне».

A. Судебные расходы и издержки

45. Заявители потребовали 6000 фунтов стерлингов плюс НДС в качестве компенсации судебных расходов и издержек, понесенных в Европейском суде, за вычетом сумм, полученных в качестве правовой помощи в Европейском суде и Европейской комиссии. Власти Соединенного Королевства согласились с данной суммой.

Европейский суд согласился, что требование о компенсации судебных расходов и издержек было разумным и должно быть удовлетворено в полном объеме.

B. Процентная ставка при просрочке платежей

46. Согласно информации, полученной Европейским судом, годовая процентная ставка, применяемая в Англии и Уэльсе на день принятия настоящего Постановления, составляет 7,5 процента.

1. единогласно постановил, что нет необходимости рассматривать жалобу заявителей на нарушение статьи 11 Конвенции;

2. постановил шестнадцатью голосами против одного, что имело место нарушение статьи 10 Конвенции;

3. единогласно постановил,

a) государство-ответчик в течение трех месяцев должно выплатить заявителям 6000 (шесть тысяч) фунтов стерлингов в качестве компенсации судебных расходов и издержек плюс сумму НДС, который может быть начислен на данную сумму, за вычетом сумм, предоставленных заявителям в качестве правовой помощи;

b) что с момента истечения указанного трехмесячного срока до момента выплаты будут начисляться простые проценты в размере 7,5 процента.

Совершено на английском и французском языках и оглашено на открытом слушании во Дворце прав человека в г. Страсбурге 25 ноября 1999 г.

В соответствии с пунктом 2 статьи 45 Конвенции и пунктом 2 правила 74 Регламента Суда к настоящему Постановлению прилагается особое мнение судьи А.Б. Бака.

ОСОБОЕ МНЕНИЕ СУДЬИ А.Б. БАКА

В задачи судьи международного суда не входит защита национального института, явно имеющего определенные недостатки. Полномочие магистратов по связыванию обязательством, как поясняется в Докладе Комиссии по праву по данной теме, основано на «поведени[и], которое... слишком расплывчато определено; ... предписания о связывании обязательством при их вынесении сформулированы слишком расплывчато и поэтому потенциально тягостны; ... полномочие помещения лица в тюрьму при отказе подчиниться предписанию аномально...». По этим и иным причинам Комиссия по праву даже рекомендовала отмену полномочия по связыванию обязательством.

Вместе с тем, нелегко разрушить старый, сложившийся институт, глубоко уходящий корнями в правовую систему страны и в течение веков доказавший свою полезность при защите прав общества, как в настоящем деле. Если мы посмотрим на конкретные обстоятельства дела, заявители, как установили национальные суды, совершили «осознанную попытку вмешаться в проведение Портманской охоты и вывести гончих из-под контроля охотников и доезжачих». Они были признаны саботажниками охоты и в этом качестве они умышленно пытались серьезно помешать законно организованному удовольствию и досугу других людей либо даже сделать его невозможным. Их деяние в соответствии с выводом Суда короны не привело к «насилию или угрозе насилия в данном случае, поэтому нельзя было сказать, что было совершено или имелась угроза совершения какого-либо нарушения порядка». При этом их деяние, на мой взгляд, определенно требовало адекватного и соразмерного правового ответа, чтобы защитить окружающих.

Я согласен с Европейским судом в том, что настоящее дело отличается от дела «Стил и другие против Соединенного Королевства» (Steel and Others v. the United Kingdom) (см. Постановление Европейского суда от 23 сентября 1998 г., Reports of Judgments and Decisions 1998-VII), в котором решение о связывании обязательством было основано на нарушениях порядка, в то время как в настоящем деле выводы против заявителей были основаны на поведении contra bonos mores. В деле «Стил и другие против Соединенного Королевства» Европейский суд был удовлетворен тем, что предписания о связывании обязательством были вынесены после установления факта совершения заявителями нарушения порядка, элементы состава которого, по мнению Европейского суда, «были надлежащим образом определены английским правом» (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу «Стил и другие против Соединенного Королевства», p. 2739, § 75). С чем я не согласен, так это с тем, что «предписание, на основании которого заявители были связаны обязательством сохранять порядок и не вести себя contra bonos mores, не соответствовало требованию пункта 2 статьи 10 Конвенции в том, чтобы оно было „предусмотрено законом“ (см. § 41 Постановления).»

Европейский суд, анализируя требование пункта 2 статьи 10 Конвенции «предписано законом», всегда повторял, что «уровень точности, требуемый национальным законодательством, которое в любом случае не может урегулировать каждый возможный случай, зависит в значительной степени от содержания рассматриваемого инструмента, области, которую он призван охватывать, а также количества и статуса тех, кому он адресован» (см. Постановление Европейского суда по делу «Хорхерр против Австрии» (Chorherr v. Austria) от 25 августа 1993 г., Series A, № 266-B, pp. 35 — 36, § 25).

На основании этих элементов предсказуемости я придерживаюсь мнения, что при конкретных обстоятельствах дела заявителям должно было быть известно, какой вид поведения был contra bonos mores. Верно, что требование сформулировано широко, но с учетом характера беспокойства и ограниченного количества правонарушителей институт связывания обязательством вести себя хорошо налагал безошибочное обязательство на заявителей, а именно воздерживаться от любых агрессивных и умышленных действий, которые могли бы помешать законно организованной деятельности третьих лиц, связанной с охотой на лис. По моему мнению, обязательство «сохранять порядок и вести себя хорошо» должно было толковаться в свете специфики антисоциального поведения заявителей. В этом контексте я думаю, что требование о связывании обязательством было предсказуемым и позволяло заявителям в разумной степени вести себя соответствующим образом.

На этом основании я считаю, что вмешательство в право заявителей по пункту 2 статьи 10 Конвенции не только служило законной цели, но и было также предусмотрено законом и необходимо в демократическом обществе. Следовательно, я не усматриваю нарушения статьи 10 Конвенции.

EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS

GRAND CHAMBER

CASE OF HASHMAN AND HARRUP v. THE UNITED KINGDOM (Application No. 25594/94)

JUDGMENT

(Strasbourg, 25.XI.1999)

In the case of Hashman and Harrup v. the United Kingdom,

The European Court of Human Rights, sitting, in accordance with Article 27 of the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms («the Convention»), as amended by Protocol No. 11 <>, and the relevant provisions of the Rules of Court <>, as a Grand Chamber composed of the following judges:

---

<*> Note by the Registry. Protocol No. 11 and the Rules of Court came into force on 1 November 1998.

Mr L. Wildhaber, President,

Mrs E. Palm,

Mr A. Pastor Ridruejo,

Mr G. Bonello,

Mr {P. Kuris},

Mr {R. Turmen},

Mr J.-P. Costa,

Mrs F. Tulkens,

Mrs {V. Straznicka},

Mr P. Lorenzen,

Mr M. Fischbach,

Mr V. Butkevych,

Mr J. Casadevall,

Mr A.B. Baka,

Mr R. Maruste,

Mrs S. Botoucharova,

Lord Reed, ad hoc judge,

and also of Mr P.J. Mahoney, Deputy Registrar,

Having deliberated in private on 23 June and 27 October 1999,

Delivers the following judgment, which was adopted on the last-mentioned date:

PROCEDURE

1. The case was referred to the Court by the European Commission of Human Rights («the Commission») on 2 November 1998, within the three-month period laid down by former Articles 32 § 1 and 47 of the Convention. It originated in an application (No. 25594/94) against the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland lodged with the Commission under former Article 25 by two United Kingdom nationals, Mr Joseph Hashman and Ms Wanda Harrup, on 19 August 1994. The applicants were represented by Mr J. Bate, a solicitor practising in Woking.

The Commission's request referred to former Articles 44 and 48 and to the declaration whereby the United Kingdom recognised the compulsory jurisdiction of the Court (former Article 46). The object of the request was to obtain a decision as to whether the facts of the case disclosed a breach by the respondent State of its obligations under Article 10 of the Convention.

2. In accordance with the provisions of Article 5 § 4 of Protocol No. 11 taken together with Rules 100 § 1 and 24 § 6 of the Rules of Court, a panel of the Grand Chamber decided on 20 January 1999 that the case would be examined by the Grand Chamber of the Court. The Grand Chamber included ex officio Sir Nicolas Bratza, the judge elected in respect of the United Kingdom (Article 27 § 2 of the Convention and Rule 24 § 4), Mr L. Wildhaber, the President of the Court, Mrs E. Palm, Vice-President of the Court, and Mr J.-P. Costa and Mr M. Fischbach, Vice-Presidents of Sections (Article 27 § 3 of the Convention and Rule 24 §§ 3 and 5 (a)). The other members appointed to complete the Grand Chamber were Mr A. Pastor Ridruejo, Mr G. Bonello, Mr J. Makarczyk, Mr {P. Kuris}, Mr {R. Turmen}, Mrs F. Tulkens, Mrs {V. Straznicka}, Mr P. Lorenzen, Mr V. Butkevych, Mr A.B. Baka, Mr R. Maruste and Mrs S. Botoucharova (Rule 24 § 3).

Subsequently Sir Nicolas Bratza, who had taken part in the Commission's examination of the case, withdrew from sitting in the Grand Chamber (Rule 28). On 13 May 1999 the Government of the United Kingdom («the Government») appointed Lord Reed to sit as an ad hoc judge (Article 27 § 2 of the Convention and Rule 29 § 1). Later Mr Makarczyk, who was unable to take part in the further consideration of the case, was replaced by Mr J. Casadevall (Rule 24 § 5 (b)).

3. In accordance with the President's decision, a hearing took place in public in the Human Rights Building, Strasbourg, on 23 June 1999.

There appeared before the Court:

(a) for the Government

Mr M. Eaton, Agent,

Mr J. Morris QC, Attorney General,

Mr R. Singh,

Ms M. Demetriou, Counsel,

Ms C. Stewart,

Mr S. Bramley, Home Office, Advisers;

(b) for the applicants

Mr P. Codner, Counsel.

The Court heard addresses by Mr Codner and Mr Morris.

THE FACTS

I. The circumstances of the case

4. On 3 March 1993 the applicants blew a hunting horn and engaged in hallooing with the intention of disrupting the activities of the Portman Hunt. A complaint was made to the Gillingham magistrates that the applicants should be required to enter into a recognisance with or without sureties to keep the peace and be of good behaviour pursuant to the Justices of the Peace Act 1361.

5. The applicants were bound over to keep the peace and be of good behaviour in the sum of 100 pounds sterling for twelve months on 7 September 1993. They appealed to the Crown Court, which heard their appeals on 22 April 1994 at Dorchester.

6. The Crown Court, comprising a Crown Court judge and two magistrates, found that the applicants had not committed any breach of the peace and that their conduct had not been likely to occasion a breach of the peace. It found the following facts:

«(a) On 3rd March, 1993, Edward Lycett Green, a joint Master of the Portman Hunt, saw the [applicants] in the environs of the Ranston Estate, and heard the sound of a hunting horn being blown from that position. Later, at about 1.15 p.m., he saw the [applicants'] car on Iwerne Hill and again heard the sound of a hunting horn being blown. On that occasion he also heard [the second applicant] hallooing. Some hounds were drawn towards the [applicants], and hunt staff had to be deployed to recover them.»

(b) At about 1.45 p.m., a solitary hound ran out of Rolf's Wood along the Higher Shaftesbury Road. It suddenly, and for no apparent reason, ran across the road and was killed by a lorry travelling in the direction of Blandford Forum.

(c) At about 3.45 p.m., [the first applicant] stated to a police constable that he had been blowing a hunting horn, but nowhere near where the hound was killed. The police officer seized the hunting horn.

(d) Iwerne Hill is about a mile from where the hound was killed, and, at the time of its death, it was travelling away from the hunt and away from Iwerne Hill.

(e) On their own admissions each [applicant] was a hunt saboteur. [The first applicant] admitted that he had blown the horn and [the second applicant] that she shouted at hounds. Their object was to distract hounds from hunting and killing foxes.

(f) An expert, a Mr A. Downes, told us that he had observed hunts for many years and had frequently seen hounds running loose on the road away from the main pack. In his opinion, this caused danger to hounds and to other users of the road.»

7. On the basis of these facts, the Crown Court was of the following opinion:

«(a) The [applicants'] behaviour had been a deliberate attempt to interfere with the Portman Hunt and to take hounds out of the control of the huntsman and the whippers-in.»

(b) That in this respect the actions of the [applicants] were unlawful, and had exposed hounds to danger.

(c) That there had been no violence or threats of violence on this occasion, so that it could not be said that any breach of the peace had been committed or threatened.

(d) That the [applicants] would repeat their behaviour unless it were checked by the sanction of a bind over.

(e) That the [applicants'] conduct had been contra bonos mores.

(f) That R. v. Howell [see below] was distinguishable in that it related to the power of arrest for breach of the peace, which could only be exercised if there was violence or the immediate likelihood of violence.

(g) That the power to bind over «to keep the peace and be of good behaviour» was wider than the power of arrest and could be exercised whenever it was proved either that there had been a breach of the peace or that there had been behaviour contra bonos mores, since a breach of the peace is ex hypothesi contra bonos mores, and the words «to keep the peace» added nothing to what was required of the defendant by the words «to be of good behaviour».»

8. The court noted that neither the Law Commission's report on binding over nor the European Convention was part of domestic law.

9. The Crown Court judge agreed to state a case to the High Court, but legal aid for the case stated was refused on 5 August 1994. The applicants' appeals against the decisions were dismissed on 19 September 1994.

II. Relevant domestic law and practice

A. Breach of the peace and conduct contra bonos mores

10. Breach of the peace — which does not constitute a criminal offence (R. v. County of London Quarter Sessions Appeals Committee, ex parte Metropolitan Police Commissioner [1948] 1 King's Bench Reports 670) — is a common-law concept of great antiquity. However, as Lord Justice Watkins, giving judgment in the Court of Appeal in the case of R. v. Howell ([1982] 1 Queen's Bench Reports 416), remarked in January 1981:

«A comprehensive definition of the term „breach of the peace“ has very rarely been formulated...» (p. 426)

He continued:

«We are emboldened to say that there is likely to be a breach of the peace whenever harm is actually done or is likely to be done to a person or in his presence to his property or a person is in fear of being so harmed through an assault, an affray, a riot, unlawful assembly or other disturbance.» (p. 427)

11. In a subsequent case before the Divisional Court (Percy v. Director of Public Prosecutions [1995] 1 Weekly Law Reports 1382), Mr Justice Collins followed Howell in holding that there must be a risk of violence before there could be a breach of the peace. However, it was not essential that the violence be perpetrated by the defendant, as long as it was established that the natural consequence of his behaviour would be to provoke violence in others:

«The conduct in question does not itself have to be disorderly or a breach of the criminal law. It is sufficient if its natural consequence would, if persisted in, be to provoke others to violence, and so some actual danger to the peace is established.» (p. 1392)

12. In Nicol and Selvanayagam v. Director of Public Prosecutions ([1996] 160 Justice of the Peace Reports 155), Lord Justice Simon Brown stated:

«... the court would surely not find a [breach of the peace] proved if any violence likely to have been provoked on the part of others would be not merely unlawful but wholly unreasonable — as of course, it would be if the defendant's conduct was not merely lawful but such as in no material way interfered with the other's rights. A fortiori, if the defendant was properly exercising his own basic rights, whether of assembly, demonstration or free speech.» (p. 163)

13. Behaviour contra bonos mores has been described as «conduct which has the property of being wrong rather than right in the judgment of the majority of contemporary fellow citizens» (per Lord Justice Glidewell in Hughes v. Holley [1988] 86 Criminal Appeal Reports 130).

14. In R. v. Sandbach, ex parte Williams ([1935] 2 King's Bench Reports 192) the Divisional Court rejected the view that a person could not be bound over to be of good behaviour when there was no reason to apprehend a breach of the peace. As in the case of binding over to keep the peace, there had to be some reason to believe that there might be a repetition of the conduct complained of before an order to be of good behaviour could be made.

B. Binding over

15. Magistrates have powers to «bind over» under the Magistrates' Courts Act 1980 («the 1980 Act»), under common law and under the Justices of the Peace Act 1361 («the 1361 Act»).

A binding-over order requires the person bound over to enter into a «recognisance», or undertaking secured by a sum of money fixed by the court, to keep the peace or be of good behaviour for a specified period of time. If he or she refuses to consent to the order, the court may commit him or her to prison, for up to six months in the case of an order made under the 1980 Act or for an unlimited period in respect of orders made under the 1361 Act or common law. If an order is made but breached within the specified time period, the person bound over forfeits the sum of the recognisance. A binding-over order is not a criminal conviction (R. v. County of London Quarter Sessions, ex parte Metropolitan Police Commissioner [1948] 1 King's Bench Reports 670).

1. Binding over under the Magistrates' Courts Act 1980

16. Section 115 of the 1980 Act provides:

«(1) The power of a magistrates' court on the complaint of any person to adjudge any other person to enter into a recognisance, with or without sureties, to keep the peace or to be of good behaviour towards the complainant shall be exercised by order on complaint.»

...

(3) If any person ordered by a magistrates' court under subsection (1) above to enter into a recognisance, with or without sureties, to keep the peace or to be of good behaviour fails to comply with the order, the court may commit him to custody for a period not exceeding 6 months or until he sooner complies with the order.»

2. Binding over at common law and under the Justices of the Peace Act 1361

17. In addition to the statutory procedure, magistrates have powers to bind over at common law and under the 1361 Act. These powers allow magistrates, at any stage in proceedings before them, to bind over any participant in the proceedings if they consider that the conduct of the person concerned is such that there might be a breach of the peace or that his or her behaviour has been contra bonos mores. It is not open to the justices to attach specific conditions to a binding-over order (Ayu [1959] 43 Criminal Appeal Reports 31; Goodlad v. Chief Constable of South Yorkshire [1979] Criminal Law Review 51).

3. Appeals

18. An order of the magistrates to require a person to enter into a recognisance to keep the peace or to be of good behaviour can be appealed either to the High Court or the Crown Court. An appeal to the High Court is limited to questions of law, and proceeds by way of «case stated». An appeal to the Crown Court, under the Magistrates' Courts (Appeals from Binding-Over Orders) Act 1956, section 1, proceeds as a rehearing of all issues of fact and law.

4. The Law Commission's report on binding over

19. In response to a request by the Lord Chancellor to examine binding-over powers, the Law Commission (the statutory law reform body for England and Wales) published in February 1994 its report entitled «Binding Over», in which it found that:

«4.34 We regard reliance on contra bonos mores as certainly, and breach of the peace as very arguably, contrary to elementary notions of what is required by the principles of natural justice when they are relied on as definitional grounds justifying the making of a binding-over order. Because an order binding someone to be of good behaviour is made in such wide terms, it fails to give sufficient indication to the person bound over of the conduct which he or she must avoid in order to be safe from coercive sanctions...»

...

6.27 We are satisfied that there are substantial objections of principle to the retention of binding over to keep the peace or to be of good behaviour. These objections are, in summary, that the conduct which can be the ground for a binding-over order is too vaguely defined; that binding-over orders when made are in terms which are too vague and are therefore potentially oppressive; that the power to imprison someone if he or she refuses to consent to be bound over is anomalous; that orders which restrain a subject's freedom can be made without the discharge of the criminal, or indeed any clearly defined, burden of proof; and that witnesses, complainants or even acquitted defendants can be bound over without adequate prior information of any charge or complaint against them.» (Law Commission Report No. 222)

The Law Commission recommended abolition of the power to bind over.

PROCEEDINGS BEFORE THE COMMISSION

20. The applicants applied to the Commission on 19 August 1994. They alleged violations of Articles 5, 10 and 11 of the Convention.

21. The Commission declared the application (No. 25594/94) partly admissible on 26 June 1996. In its report of 6 July 1998 (former Article 31 of the Convention), it expressed the opinion that there had been a violation of Article 10 of the Convention (twenty-five votes to four). The full text of the Commission's opinion and of the two dissenting opinions contained in the report is reproduced as an annex to this judgment <*>.

---

<*> Note by the Registry. For practical reasons this annex will appear only with the final printed version of the judgment (in the official reports of selected judgments and decisions of the Court), but a copy of the Commission's report is obtainable from the Registry.

FINAL SUBMISSIONS TO THE COURT

22. The Government asked the Court to find that the facts of the case disclosed no breach of the Convention. The applicants invited the Court to find a violation of Article 10 of the Convention and to award costs.

THE LAW

I. Scope of the case before the Court

23. Before the Commission the applicants made a complaint under Article 11 of the Convention (see paragraph 20 above).

24. This complaint was not pursued before the Court, which sees no reason to consider it of its own motion (see, for example, the Stallinger and Kuso v. Austria judgment of 23 April 1997, Reports of Judgments and Decisions 1997-II, p. 680, § 52).

II. Alleged violation of Article 10 of the Convention

25. The applicants alleged a violation of Article 10 of the Convention. In particular, they claimed that the finding that they had behaved in a manner contra bonos mores and the subsequent binding-over order constituted an interference with their rights under Article 10 which was not «prescribed by law» within the meaning of that provision. The relevant parts of Article 10 read as follows:

«1. Everyone has the right to freedom of expression. This right shall include freedom to hold opinions and to receive and impart information and ideas without interference by public authority and regardless of frontiers...»

2. The exercise of these freedoms, since it carries with it duties and responsibilities, may be subject to such formalities, conditions, restrictions or penalties as are prescribed by law and are necessary in a democratic society... for the prevention of disorder or crime... [or] for the protection of the reputation or rights of others...»

26. The Court must determine whether the case discloses any interference with the applicants' right to freedom of expression, and if so, whether any such interference was «prescribed by law», pursued a legitimate aim and was «necessary in a democratic society» within the meaning of Article 10 § 2.

A. As to the existence of an interference with the applicants' freedom of expression

27. The applicants, «hunt saboteurs», disrupted the Portman Hunt on 3 March 1993. Proceedings were brought as a result of which they were bound over in the sum of 100 pounds sterling not to breach the peace and to be of good behaviour for twelve months.

28. The Court recalls that proceedings were brought against the applicants in respect of their behaviour while protesting against fox hunting by disrupting the hunt. It is true that the protest took the form of impeding the activities of which they disapproved, but the Court considers nonetheless that it constituted an expression of opinion within the meaning of Article 10 (see, for example, the Steel and Others v. the United Kingdom judgment of 23 September 1998, Reports 1998-VII, p. 2742, § 92). The measures taken against the applicants were, therefore, an interference with their right to freedom of expression.

B. Whether the interference was «prescribed by law»

29. The Government submitted that the concepts of breach of the peace and behaviour contra bonos mores were sufficiently precise and certain to comply with the requirement under Article 10 § 2 that any limitations on freedom of expression be «prescribed by law». With particular reference to the concept of behaviour contra bonos mores, the Government accepted that the power was broadly defined, but claimed that the breadth was necessary to meet the aims of the power, and sufficient to meet the requirements of the Convention. They stated that the power to bind over to be of good behaviour gave magistrates a vital tool in controlling anti-social behaviour which had the potential to escalate into criminal conduct. They also noted that the breadth of the definition facilitated the administration of justice as social standards altered and public perception of acceptable behaviour changed. The Government disagreed with the Commission's conclusion that there was no objective element to help a citizen regulate his conduct: they pointed to the Chorherr case, where an administrative offence of causing «a breach of the peace by conduct likely to cause annoyance» fell within the scope of the concept of «prescribed by law» (Chorherr v. Austria judgment of 25 August 1993, Series A No. 266-B, pp. 35 — 36, § 25). They also pointed to the test under English law of whether a person had acted «dishonestly» for the purpose of the Theft Acts 1968 and 1978 which was, at least in part, the standard of ordinary reasonable and honest people (R. v. Ghosh [1982] Queen's Bench Reports 1053), and to the test for whether a publication was defamatory, namely whether the statement concerned would lower a person in the opinion of right-thinking members of society. Finally, the Government submitted that, on the facts of the case, the applicants should have known that what they had done was contra bonos mores and they should have known what they should do to avoid such behaviour in the future: they had acted in a way intended to disrupt the lawful activities of others, and should not have been in any doubt that their behaviour was unlawful and should not be repeated. The Government recalled that the Court was concerned with the case before it, rather than the compatibility of domestic law with the Convention in abstracto.

30. The applicants, with reference to the Commission's report and to the report of the Law Commission (see paragraph 19 above), considered that the law on conduct contra bonos mores lacked sufficient objective criteria to satisfy the requirements of Article 10 § 2. They further considered that an order not to act contra bonos mores could not be prescribed by law as it did not state what it was that the subject of the order might or might not lawfully do, such that it was not «prescribed by law».

31. The Court recalls that one of the requirements flowing from the expression «prescribed by law» is foreseeability. A norm cannot be regarded as a «law» unless it is formulated with sufficient precision to enable the citizen to regulate his conduct. At the same time, whilst certainty in the law is highly desirable, it may bring in its train excessive rigidity and the law must be able to keep pace with changing circumstances. The level of precision required of domestic legislation — which cannot in any case provide for every eventuality — depends to a considerable degree on the content of the instrument in question, the field it is designed to cover and the number and status of those to whom it is addressed (see generally in this connection, {Rekvenyi} v. Hungary [GC], No. 25390/94, § 34, ECHR 1999-III).

32. The Court further recalls that prior restraint on freedom of expression must call for the most careful scrutiny on its part (see, in the context of the necessity for a prior restraint, the Sunday Times v. the United Kingdom (No. 2) judgment of 26 November 1991, Series A No. 217, pp. 29 — 30, § 51).

33. The Court has already considered the issue of «lawfulness» for the purposes of Article 5 of the Convention of orders to be bound over to keep the peace and be of good behaviour in its above-mentioned Steel and Others judgment (pp. 2738 — 40, §§ 71 — 77). In that case, the Court found that the elements of breach of the peace were adequately defined by English law (ibid., p. 2739, § 75).

34. The Court also considered whether the binding-over orders in that case were specific enough properly to be described as «lawful order[s] of a court» within the meaning of Article 5 § 1 (b) of the Convention. It noted at paragraph 76 of the judgment that:

«... the orders were expressed in rather vague and general terms; the expression „to be of good behaviour“ was particularly imprecise and offered little guidance to the person bound over as to the type of conduct which would amount to a breach of the order. However, in each applicant's case the binding-over order was imposed after a finding that she had committed a breach of the peace. Having considered all the circumstances, the Court is satisfied that, given the context, it was sufficiently clear that the applicants were being requested to agree to refrain from causing further, similar, breaches of the peace during the ensuing twelve months.»

The Court also noted that the requirement under Article 10 § 2 that an interference with the exercise of freedom of expression be «prescribed by law» is similar to that under Article 5 § 1 that any deprivation of liberty be «lawful» (ibid., p. 2742, § 94).

35. It is a feature of the present case that it concerns an interference with freedom of expression which was not expressed to be a «sanction», or punishment, for behaviour of a certain type, but rather an order, imposed on the applicants, not to breach the peace or behave contra bonos mores in the future. The binding-over order in the present case thus had purely prospective effect. It did not require a finding that there had been a breach of the peace. The case is thus different from the case of Steel and Others, in which the proceedings brought against the first and second applicants were in respect of breaches of the peace which were later found to have been committed.

36. The Court must consider the question of whether behaviour contra bonos mores is adequately defined for the purposes of Article 10 § 2 of the Convention.

37. The Court first recalls that in its Steel and Others judgment, it noted that the expression «to be of good behaviour» «was particularly imprecise and offered little guidance to the person bound over as to the type of conduct which would amount to a breach of the order» (ibid., pp. 2739 — 40, § 76). Those considerations apply equally in the present case, where the applicants were not charged with any criminal offence, and were found not to have breached the peace.

38. The Court next notes that conduct contra bonos mores is defined as behaviour which is «wrong rather than right in the judgment of the majority of contemporary fellow citizens» (see paragraph 13 above). It cannot agree with the Government that this definition has the same objective element as conduct «likely to cause annoyance», which was at issue in the Chorherr case (see paragraph 29 above). The Court considers that the question of whether conduct is «likely to cause annoyance» is a question which goes to the very heart of the nature of the conduct proscribed: it is conduct whose likely consequence is the annoyance of others. Similarly, the definition of breach of the peace given in the case of Percy v. Director of Public Prosecutions (see paragraph 11 above) — that it includes conduct the natural consequences of which would be to provoke others to violence — also describes behaviour by reference to its effects. Conduct which is «wrong rather than right in the judgment of the majority of contemporary fellow citizens», by contrast, is conduct which is not described at all, but merely expressed to be «wrong» in the opinion of a majority of citizens.

39. Nor can the Court agree that the Government's other examples of behaviour which is defined by reference to the standards expected by the majority of contemporary opinion are similar to conduct contra bonos mores as in each case cited by the Government the example given is but one element of a more comprehensive definition of the proscribed behaviour.

40. With specific reference to the facts of the present case, the Court does not accept that it must have been evident to the applicants what they were being ordered not do for the period of their binding over. Whilst in the case of Steel and Others the applicants had been found to have breached the peace, and the Court found that it was apparent that the binding over related to similar behaviour (ibid.), the present applicants did not breach the peace, and given the lack of precision referred to above, it cannot be said that what they were being bound over not to do must have been apparent to them.

41. The Court thus finds that the order by which the applicants were bound over to keep the peace and not to behave contra bonos mores did not comply with the requirement of Article 10 § 2 of the Convention that it be «prescribed by law».

42. In these circumstances, the Court is not required to consider the remainder of the issues under Article 10 of the Convention.

43. It follows that there has been a violation of Article 10 of the Convention.

III. Application of Article 41 of the Convention

44. Article 41 of the Convention provides:

«If the Court finds that there has been a violation of the Convention or the Protocols thereto, and if the internal law of the High Contracting Party concerned allows only partial reparation to be made, the Court shall, if necessary, afford just satisfaction to the injured party.»

A. Costs and expenses

45. The applicants claimed a total of 6,000 pounds sterling plus value-added tax in respect of costs and expenses in the Strasbourg proceedings, less amounts received by way of legal aid before the Court and Commission. The Government agreed with this figure.

The Court is satisfied that the claim for costs and expenses is reasonable, and should be reimbursed in its entirety.

B. Default interest

46. According to the information available to the Court, the statutory rate of interest applicable in England and Wales at the date of adoption of the present judgment is 7.5% per annum.

FOR THESE REASONS, THE COURT

1. Holds unanimously that it is not necessary to examine the applicants' complaint under Article 11 of the Convention;

2. Holds by sixteen votes to one that there has been a violation of Article 10 of the Convention;

3. Holds unanimously

(a) that the respondent State is to pay the applicants, within three months, for costs and expenses, 6,000 (six thousand) pounds sterling, together with any value-added tax that may be chargeable less the sums paid by way of legal aid;

(b) that simple interest at an annual rate of 7.5% shall be payable from the expiry of the above-mentioned three months until settlement.

Done in English and in French, and delivered at a public hearing in the Human Rights Building, Strasbourg, on 25 November 1999.

Deputy Registrar

In accordance with Article 45 § 2 of the Convention and Rule 74 § 2 of the Rules of Court, the dissenting opinion of Mr Baka is annexed to this judgment.

P.J.M.

DISSENTING OPINION OF JUDGE BAKA

It is not the task of an international judge to defend a national institution which clearly shows certain shortcomings. The magistrates' power to bind over — as the Law Commission's report on the subject explains — is based on «conduct which... is too vaguely defined; ... binding-over orders when made are in terms which are too vague and are therefore potentially oppressive; ... the power to imprison someone if he or she refuses to consent to be bound over is anomalous...». For these and other reasons the Law Commission even recommended abolition of the power to bind over.

On the other hand, it is not easy to destroy old, established institutions which are deeply rooted in a country's legal system and have proved their usefulness over the centuries for protecting the rights of the public, as in the present case. If we look at the concrete circumstances of the case, what the applicants did according to the national courts' finding was «a deliberate attempt to interfere with the Portman Hunt and to take the hounds out of... control...». They were avowed hunt saboteurs and as such they deliberately tried seriously to disturb other people's lawfully organised pleasure and leisure activity or even make it impossible. Their action, according to the Crown Court's findings, had not resulted in «violence or threats of violence on this occasion, so that it could not be said that any breach of the peace had been committed or threatened». On the other hand, their action, in my opinion, definitely required an adequate and proportionate legal response in order to protect others.

I agree with the Court that this case is different from the case of Steel and Others v. the United Kingdom (judgment of 23 September 1998, Reports of Judgments and Decisions 1998-VII), in which the binding-over decision was based on breaches of the peace, while in the present case the findings against the applicants were based on behaviour contra bonos mores. In the Steel and Others case the Court was satisfied that binding-over orders had been imposed after a finding that the applicants had committed a breach of the peace, the elements of which — according to the Court's findings — «were adequately defined by English law» (see the Steel and Others judgment, p. 2739, § 75). What I do not agree with is that «the order by which the applicants were bound over to keep the peace and not to behave contra bonos mores did not comply with the requirement of Article 10 § 2 of the Convention that it be prescribed by law» (see paragraph 41 of the judgment).

The Court, when analysing the «prescribed by law» requirement of Article 10 § 2, has always reiterated that «the level of precision required of the domestic legislation — which cannot in any case provide for every eventuality — depends to a considerable degree on the content of the instrument considered, the field it is designed to cover and the number and status of those to whom it is addressed». It has pointed out also that «it is primarily for the national authorities to interpret and apply domestic law» (see the Chorherr v. Austria judgment of 25 August 1993, Series A No. 266-B, pp. 35 — 36, § 25).

---