Инструментарий для государств — членов Совета Европы. Соблюдение принципов демократии, верховенства права и прав человека в условиях эпидемиологического кризиса, вызванного коронавирусной инфекцией COVID-19 (SG/INF(2020)11)
Актуально на 04.11.2026.
Как цитировать: "Инструментарий для государств - членов Совета Европы. Соблюдение принципов демократии, верховенства права и прав человека в условиях эпидемиологического кризиса, вызванного коронавирусной инфекцией COVID-19 (SG/INF(2020)11)". SG/INF(2020)11. https://bukva.ai/docs/sginf202011
(Принят 07.04.2020)
КОМИТЕТ МИНИСТРОВ СОВЕТА ЕВРОПЫ
ИНСТРУМЕНТАРИЙ ДЛЯ ГОСУДАРСТВ — ЧЛЕНОВ СОВЕТА ЕВРОПЫ
СОБЛЮДЕНИЕ ПРИНЦИПОВ ДЕМОКРАТИИ, ВЕРХОВЕНСТВА ПРАВА
И ПРАВ ЧЕЛОВЕКА В УСЛОВИЯХ ЭПИДЕМИОЛОГИЧЕСКОГО КРИЗИСА,
ВЫЗВАННОГО КОРОНАВИРУСНОЙ ИНФЕКЦИЕЙ COVID-19
SG/INF(2020)11
<*> Перевод с английского языка Е.Г. Кольцова.
ВВЕДЕНИЕ
Целью настоящего документа является предоставление властям государств — членов Совета Европы инструментария для решения проблем, вызванных разворачивающимся в настоящее время беспрецедентным и широкомасштабным медицинским кризисом, затрагивающим соблюдение фундаментальных ценностей демократии, верховенства права и прав человека.
Прежде всего необходимо признать, что власти государств-членов сталкиваются с тяжелейшими вызовами в стремлении защитить жителей своих стран от угрозы, которую несет коронавирусная инфекция COVID-19. Вместе с тем следует понимать, что привычное функционирование общества невозможно, особенно с учетом того, что основной защитной мерой в борьбе с инфекцией стала изоляция. Кроме того, не отрицается, что принятые меры неизбежно приведут к ущемлению прав и свобод, являющихся неотъемлемой и необходимой частью демократического общества, основанного на принципе верховенства права.
Основным социальным, политическим и юридическим вызовом, с которым столкнутся наши государства-члены, будет их способность эффективно противостоять данному кризису при одновременном обеспечении того, чтобы принимаемые ими меры не подрывали наш истинный долгосрочный интерес в защите основополагающих европейских ценностей демократии, верховенства права и прав человека. Именно на этом этапе Совет Европы должен исполнять свой основной мандат, предоставляя через его уставные органы, все его компетентные учреждения и механизмы площадку для коллективных гарантий соразмерности этих мер угрозе распространения коронавирусной инфекции и их ограниченности во времени. Коронавирусная инфекция уносит много жизней и уничтожает многое из того, что дорого для нас. Мы не можем позволить ей уничтожить наши фундаментальные ценности и свободные общества.
1. ОТСТУПЛЕНИЕ ОТ СОБЛЮДЕНИЯ ОБЯЗАТЕЛЬСТВ В ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЯХ (СТАТЬЯ 15 ЕВРОПЕЙСКОЙ КОНВЕНЦИИ О ЗАЩИТЕ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА И ОСНОВНЫХ СВОБОД)
Объем мер, принятых в связи с угрозой распространения коронавирусной инфекции COVID-19, и порядок их применения значительно отличаются от государства к государству в различные периоды. В то время как некоторые ограничительные меры, принятые государствами-членами, могут быть обоснованы ссылкой на обычные положения Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее — Конвенция), касающиеся защиты здоровья (см. подпункт «e» пункта 1 статьи 5, пункты 2 статей 8 и 11 Конвенции, пункт 3 статьи 2 Протокола № 4 к Конвенции), меры чрезвычайного характера могут потребовать отступления от обязательств Договаривающихся Сторон, предусмотренных Конвенцией. Каждое государство должно самостоятельно оценить, требуют ли принимаемые им меры такого отступления, в зависимости от характера и объема ограничений прав и свобод, гарантированных Конвенцией. Предоставление государствам данной возможности является важной чертой системы, обеспечивающей непрерывное применение Конвенции и ее контролирующего механизма даже в наиболее трудные периоды <*>.
<*> Ответ Комитета министров Совета Европы на Рекомендацию ПАСЕ № 2125(2018).
Любое отступление будет оцениваться Европейским Судом по правам человека (далее — Европейский Суд) в рамках разбирательств по жалобам, поданным на его рассмотрение <*>. В этой области Европейский Суд признает за государствами широкие пределы усмотрения: «В первую очередь каждой Договаривающейся Стороне с ее ответственностью за „жизнь нации“ следует определить, угрожает ли жизни нации „чрезвычайное обстоятельство“, и в случае положительного ответа решить, насколько далеко следует зайти в попытках преодолеть данное чрезвычайное обстоятельство. Учитывая их прямой и продолжающийся контакт с острой ситуацией, органы власти Договаривающейся Стороны, как правило, находятся в лучшем положении, чем судья международного суда, при решении вопросов о существовании такого чрезвычайного обстоятельства, а также о природе и объеме отступлений, необходимых для предупреждения этого чрезвычайного обстоятельства. В этом отношении пункт 1 статьи 15 Конвенции... предоставляет органам власти Договаривающейся Стороны широкую свободу усмотрения» <**>.
<*> См. Руководство по применению статьи 15 Конвенции от 31 декабря 2019 г., опубликованное Секретариатом Европейского Суда (см.: Российский Ежегодник Европейской конвенции по правам человека. М.: ООО «Развитие правовых систем», 2019. № 5 (примеч. редактора)).
<**> Постановление Европейского Суда по делу «Ирландия против Соединенного Королевства» (Ireland v. United Kingdom) от 18 января 1978 г., § 207, Series A, № 25.
Любая из Договаривающихся Сторон, использующая это право отступления, должна выполнить некоторые формальные требования, а именно исчерпывающим образом информировать Генерального секретаря Совета Европы, являющегося депозитарием Конвенции, о введенных ею мерах и о причинах их принятия, а также о дате прекращения действия таких мер (https://www.coe.int/en/web/conventions/full-list/-/conventions/webContent/62111354).
Не допускается какое-либо отступление от соблюдения некоторых прав человека, гарантированных Конвенцией, а именно права на жизнь, за исключением случаев гибели людей в результате правомерных военных действий (статья 2 Конвенции), запрещения пыток или бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания (статья 3 Конвенции), запрещения рабства или подневольного состояния (пункт 1 статьи 4 Конвенции) и правила о «наказании исключительно на основании закона» (статья 7 Конвенции). Не допускается отступления от обязательств по отмене смертной казни и права не быть судимым или наказанным дважды (Протоколы № 6 и 13 к Конвенции, а также статья 4 Протокола № 7 к Конвенции).
Отступление от соблюдения обязательств на основании статьи 15 Конвенции не зависит от формального введения государством чрезвычайного положения или иного аналогичного режима на внутригосударственном уровне. В то же время любое отступление от соблюдения обязательств должно быть основано на ясных положениях внутригосударственного законодательства для защиты от произвола, а также должно быть строго необходимым для противодействия чрезвычайным обстоятельствам. Государствам следует учитывать, что любые принятые меры должны быть направлены на защиту демократического строя от угрожающих ему опасностей, а также предпринимать максимальные усилия для того, чтобы сохранить ценности демократического общества, такие как плюрализм, терпимость и широту взглядов <*>. Хотя Европейский Суд признавал некоторые исключения в качестве обстоятельств, оправдывающих отступление от стандартов, установленных Конвенцией, они ни в коем случае не могут оправдать деяния, идущие вразрез с первостепенными конвенционными требованиями правомерности и соразмерности.
<*> Постановление Европейского Суда по делу «Мехмет Хасан Алтан против Турции» (Mehmet Hasan Altan v. Turkey), §§ 94 и 210, и Постановление Европейского Суда по делу «Шахин Алпай против Турции» ( ªahin Alpay v. Turkey), §§ 78 и 180.
2. СОБЛЮДЕНИЕ ПРИНЦИПА ВЕРХОВЕНСТВА ПРАВА И ДЕМОКРАТИЧЕСКИХ ПРИНЦИПОВ ВО ВРЕМЯ ЧРЕЗВЫЧАЙНОЙ СИТУАЦИИ
2.1. Принцип законности
Даже в чрезвычайной ситуации должен превалировать принцип верховенства права <>. Фундаментальным принципом верховенства права является обязательное соответствие государственных актов требованиям закона <>. В данном контексте под «законом» понимаются не только акты парламента, но и, например, чрезвычайные указы органов исполнительной власти, основанные на положениях конституции. Во многих конституциях предусматривается специальный правовой режим (или режимы), при котором расширяются полномочия органов исполнительной власти в случае войны, крупного стихийного или иного бедствия <>. Кроме того, законодательный орган также может принимать чрезвычайные законы, специально предназначенные для решения проблем, вызванных текущим кризисом, которые выходят за рамки, установленные действующими нормами законодательства. Любое подобное законодательство должно соответствовать конституции или международным стандартам и, если это применимо, подлежать конституционному надзору, осуществляемому конституционным судом. Если парламент хочет наделить правительство правом отступать от положений законов, принятых квалифицированным большинством (или законов, принятие которых осуществляется в рамках иных специальных процедур), он должен сделать это большинством голосов членов парламента, требуемым для принятия данных законов, или в порядке, предусмотренном для их принятия.
<*> См. Заключение Венецианской комиссии по вопросу защиты прав человека в чрезвычайных ситуациях, CDL-AD(2006)015, пункт 13.
<**> Контрольный список вопросов для оценки соблюдения верховенства права, принятый Венецианской комиссией, CDL-AD(2016)007, пункты 44 и 45.
<***> По состоянию на 29 марта 2020 г. 22 государства — члена Совета Европы ввели режим чрезвычайного положения.
2.2. Введение режима чрезвычайного положения и принятие иных чрезвычайных мер на ограниченный срок
В условиях чрезвычайного положения власти государств-членов могут быть наделены общими полномочиями по принятию указов, обладающих силой закона. Это допустимо при условии, если такие общие полномочия предоставляются на ограниченный срок. Основной целью режима чрезвычайного положения (или аналогичного режима) являются сдерживание развития кризиса и скорейшее возвращение к нормальному положению вещей <*>. В случае продления срока чрезвычайного положения парламент должен проверять, насколько это необходимо. Бессрочное сохранение за органом исполнительной власти общих чрезвычайных полномочий не допускается <**>.
<*> Опыт показывает, что «чем дольше длится режим чрезвычайного положения, тем дальше государство может удалиться от объективных критериев, на основании которых изначально были использованы чрезвычайные полномочия. Чем дольше продолжается ситуация, тем меньше остается оснований считать ситуацию чрезвычайной по своему характеру, следствием чего является невозможность применения к такой ситуации обычных правовых механизмов». См. Заключение Венецианской комиссии по Турции о Декретах о чрезвычайном положении № s667 — 676, принятых после неудачного государственного переворота 15 июля 2016 г., CDL-AD(2016)037, пункт 41.
<**> См. Заключение Комиссара по правам человека № 1/2002 о некоторых аспектах отступления властей Соединенного Королевства от соблюдения пункта 1 статьи 5 Конвенции, CommDH(2002)7, с. 25, а также «Параметры взаимоотношений между парламентским большинством и оппозицией в демократическом обществе: контрольный список вопросов», Венецианская комиссия CDL-AD(2019)019, пункт 119.
Во время чрезвычайного положения не только законотворческие полномочия правительства должны быть ограничены сроком действия чрезвычайного положения, но и любые законы, принятые в период чрезвычайного положения, должны предусматривать четкие сроки действия введенных им чрезвычайных мер (вроде «лимитирующей оговорки» (sunsetclause)). После завершения чрезвычайной ситуации оправданным может быть последующее применение некоторых специальных адресных мер, но продление срока действия этих мер должно осуществляться парламентом с использованием обычных процедур <*>.
<*> См. Резолюцию ПАСЕ № 1659(2009) о защите прав человека в чрезвычайных ситуациях, с. 12, а также упоминавшийся выше Контрольный список вопросов для оценки соблюдения верховенства права и статью 15 Конвенции (отступление от соблюдения обязательств в чрезвычайных ситуациях), статью 4 Международного пакта о гражданских и политических правах, статью 27 Американской конвенции о правах человека. По поводу чрезвычайных полномочий см. также доклады Венецианской комиссии по чрезвычайным полномочиям (CDL-STD(1995)012) и по вопросу о защите прав человека в чрезвычайных ситуациях (CDL-AD(2006)015).
2.3. Ограничение пределов чрезвычайного законодательства, принцип необходимости
В соответствии с принципом необходимости чрезвычайные меры должны обеспечивать возможность достижения целей, ради которых они были приняты, с минимальным изменением обычных правил и процедур принятия решений в демократическом обществе <>. Следовательно, наделяя правительство полномочиями по изданию чрезвычайных указов законодательный орган не должен предоставлять карт-бланш органу исполнительной власти. Учитывая быстрое и непредсказуемое развитие кризиса, может потребоваться делегирование относительно широких законотворческих полномочий, но они должны быть сформулированы настолько узко, насколько это возможно с учетом обстоятельств, чтобы уменьшить возможности для произвола <>. По общему правилу масштабные правовые реформы должны приостанавливаться в условиях чрезвычайного положения <>.
<*> В контексте институциональных чрезвычайных мер принцип необходимости прямо не упоминается, но он может быть выведен из требования соразмерности и необходимости чрезвычайных мер в области прав человека. См. Заключение Венецианской комиссии о проекте конституционного закона Французской Республики «О защите нации», CDL-AD(2016)006, пункт 71.
<**> См. документ Комитета министров Совета Европы CM(2008)170 «О Совете Европы и верховенстве права», с. 46, а также «Параметры взаимоотношений между парламентским большинством и оппозицией в демократическом обществе: контрольный список вопросов», Венецианская комиссия CDL-AD(2019)019), пункты 119 — 121, и Заключение Венецианской комиссии по Турции о Декретах о чрезвычайном положении № s667 — 676, принятых после неудачного государственного переворота 15 июля 2016 г., CDL-AD(2016)037, пункт 98.
<***> Значительное количество европейских конституций содержат положения, запрещающие внесение поправок в конституцию во время войны, чрезвычайных и иных подобных ситуаций. См. также Заключение Венецианской комиссии по Турции о Декретах о чрезвычайном положении № s667 — 676, принятых после неудачного государственного переворота 15 июля 2016 г., CDL-AD(2016)037, пункты 80 и 90.
2.4. Распределение властных полномочий и надзор за действиями органов исполнительной власти в период действия чрезвычайного положения
Органы исполнительной власти должны иметь возможность действовать быстро и эффективно. Это может потребовать более простых процедур принятия решений и ослабления механизма сдержек и противовесов. Также может потребоваться в пределах, установленных конституцией, отойти от стандартного распределения полномочий между местными, региональными и центральными органами власти в отношении некоторых ограниченных конкретных областей с тем, чтобы обеспечить более скоординированный ответ на проблемы, вызванные кризисом, принимая при этом во внимание, что полномочия местных и региональных органов власти будут восстановлены в полном объеме, как только ситуация позволит это сделать.
Однако за парламентами должно сохраниться право контролировать действия органов исполнительной власти <*>, в частности, проверять с разумной регулярностью, сохраняются ли обстоятельства, оправдывающие чрезвычайные полномочия органов исполнительной власти, либо на ad hoc основе вмешиваться в процесс принятия решений органом исполнительной власти, отменяя такие решения или внося в них изменения <**>. Не следует допускать роспуска парламентов в период чрезвычайного положения, и в соответствии со многими конституциями срок полномочий парламента должен продлеваться до отмены чрезвычайного положения.
<*> См. Рекомендацию ПАСЕ № 1713(2005) «О демократическом надзоре за положением в сфере безопасности в государствах-членах», с. 38.
<**> См. Контрольный список вопросов для оценки соблюдения верховенства права Венецианской комиссии, CDL-AD(2016)007, пункт 51.
Необходимо сохранять ключевые функции за судебными органами, в частности, за конституционными судами в государствах-членах, в которых эти суды учреждены. Важно, чтобы судьи могли рассматривать наиболее серьезные ограничения прав человека, введенные на основании чрезвычайного законодательства. Отложение производства, «ускоренное производство» и групповое рассмотрение некоторых категорий дел могут допускаться, получение предварительной санкции суда в некоторых случаях может быть заменено на судебный контроль expost facto (см. ниже раздел 3.2).
В период действия чрезвычайного положения проблематичным может оказаться проведение выборов и референдумов, поскольку в кризис крайне ограничены возможности проведения избирательных кампаний.
3. СООТВЕТСТВУЮЩИЕ СТАНДАРТЫ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА
3.1. Право на жизнь (статья 2 Конвенции) и запрещение пыток или бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания (статья 3 Конвенции), право на охрану здоровья (статья 11 Европейской социальной хартии (пересмотренной))
Право на жизнь и запрещение пыток или бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания относятся к ключевым правам, гарантированным Конвенцией, поскольку отступление от их соблюдения не допускается даже во время чрезвычайной ситуации, такой как пандемия коронавирусной инфекции COVID-19. Неизменно признается, что эти права порождают позитивные обязательства по защите людей, находящихся под опекой государства, от смертельных болезней и связанных с ними страданий <*>.
<*> См. Информационный бюллетень Секретариата Европейского Суда «Права лиц, лишенных свободы, связанные со здоровьем».
Конвенция постоянно требует от всех государств-членов обеспечивать надлежащее качество медицинской помощи людям, лишенным свободы <*>. Европейский комитет по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания (далее — ЕКПП) выпустил Свод принципов, относящихся к обращению с лицами, лишенными свободы, в контексте пандемии коронавирусной инфекции COVID-19 <**>. Эти принципы применяются к различным местам содержания под стражей, в том числе к полицейским изоляторам, пенитенциарным учреждениям, центрам временного содержания иммигрантов, психиатрическим больницам и домам социальной опеки, а также к различным недавно созданным учреждениям и зонам, в которые лица помещаются на карантин в связи с пандемией коронавирусной инфекции COVID-19. Принципы, сформулированные ЕКПП, также указывают на необходимость защиты персонала этих учреждений и обеспечения непрерывного доступа сотрудников местных независимых контролирующих органов в пенитенциарные учреждения. Комиссар по правам человека также опубликовал заявление «Пандемия коронавирусной инфекции COVID-19: срочные меры, необходимые для защиты прав лиц, лишенных свободы, в Европе».
<*> См. Постановление Европейского Суда по делу «Худобин против Российской Федерации» (Khudobin v. Russia) от 26 октября 2006 г., жалоба № 59696/00 (см.: Бюллетень Европейского Суда по правам человека. 2007. № 11 (примеч. редактора)). Как указал ЕКПП в Своде принципов, относящихся к обращению с лицами, лишенными свободы, в контексте пандемии коронавирусной инфекции (COVID-19), «ненадлежащее качество медицинской помощи может быстро привести к ситуациям, квалифицируемым в качестве „бесчеловечного и унижающего достоинство обращения“.»
<**> См.: Бюллетень Европейского Суда по правам человека. 2020. № 4 (примеч. редактора).
Что касается людей, которые не находятся на попечении государства, ответственность по статьям 2 и 3 Конвенции может наступить в отношении тяжело больных лиц, людей с ограниченными возможностями или пожилых лиц (см. Рекомендацию № CM/Rec(2014)2 «О содействии развитию прав лиц пожилого возраста» <> и Заявления Комиссара по правам человека относительно людей с ограниченными возможностями и пожилых людей во время пандемии коронавирусной инфекции COVID-19 <>). Подвергание их опасности заболевания и чрезвычайным страданиям может быть признано несовместимым с позитивными обязательствами государства по защите жизни и предупреждению жестокого обращения. Эти позитивные обязательства подтверждены также в статье 11 Европейской социальной хартии (пересмотренной), в соответствии с которой государства, являющиеся сторонами Хартии, обязаны продемонстрировать свою способность предотвратить эпидемические заболевания путем принятия мер, направленных на учет и информирование о заболеваниях, а также выполнения всех необходимых чрезвычайных действий в случае эпидемий <>. Возросшее внимание государств к уязвимым группам населения соответствует праву на справедливый доступ к услугам по охране здоровья (статья 3 Конвенции о правах человека и биомедицине, известная как Овьедская конвенция).
<*> См.: Прецеденты Европейского Суда по правам человека. 2015. № 7 (примеч. редактора).
<**> Комиссар по правам человека, которая в своих заявлениях часто обращает внимание на то, что большие жилые учреждения, в которых люди лишены свободы, не подходят для лиц с ограниченными возможностями и для пожилых людей, призвала государства — члены Совета Европы, столкнувшиеся с пандемией, прекратить прием новых лиц в подобные учреждения, по возможности переселить лиц с ограниченными возможностями из этих учреждений, а также принять все необходимые меры для защиты оставшихся жильцов. См. заявления Комиссара по правам человека: «Во время пандемии коронавирусной инфекции COVID-19 пожилые люди нуждаются в большей поддержке, чем когда-либо» от 20 марта 2020 г. и «Лица с ограниченными возможностями не должны быть оставлены на произвол судьбы в борьбе с пандемией коронавирусной инфекции COVID-19» от 2 апреля 2020 г.
<***> Европейский комитет по социальным правам, выводы XVII-2 (2005), Латвия.
Следует напомнить в этой связи, что в контексте пандемии коронавирусной инфекции COVID-19 доступность качественных лекарственных средств для пациентов важна как никогда раньше. Конвенция Совета Европы относительно разработки Европейской Фармакопеи <*> имеет целью создание правовой и научной базы для обеспечения качества лекарственных средств и компонентов в их составе в форме единого справочника — Европейской Фармакопеи. Под эгидой Комиссии Европейской Фармакопеи 39 государств-членов и Европейский союз, а также эксперты от 29 наблюдателей, в том числе от Всемирной организации здравоохранения, объединяют усилия для установления стандартов качества, которые подлежат применению во всех подписавших конвенцию государствах и уже были применены более чем в 120 странах по всему миру.
<*> Конвенция Совета Европы относительно разработки Европейской Фармакопеи, ETS № 050, г. Страсбург, 22 июля 1964 г., и Протокол к Конвенции относительно разработки Европейской Фармакопеи, ETS № 134, г. Страсбург, 1 ноября 1989 г.
Наконец, в соответствии с Конвенцией и Европейской социальной хартией государства обязаны информировать население о известных угрозах, связанных с пандемией, а также о мерах и моделях поведения, позволяющих избежать распространения заболевания <*>.
<*> См. Постановление Европейского Суда по делу «Гуэрра и другие против Италии» (Guerra and Others v. Italy) от 19 февраля 1998 г., Reports of Judgments and Decisions 1998-I, p. 227, § 58, Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Енерилдыз против Турции» ( Öneryildiz v. Turkey) от 30 ноября 2004 г., жалоба № 48939/99.
3.2. Право на свободу и личную неприкосновенность (статья 5 Конвенции) и право на справедливое судебное разбирательство (статья 6 Конвенции)
Беспрецедентные меры, принятые для предотвращения распространения коронавирусной инфекции COVID-19, могут затронуть способность государства гарантировать право на свободу и личную неприкосновенность и изменить обычный порядок функционирования судебной системы.
Подпункт «e» пункта 1 статьи 5 Конвенции предусматривает, что предотвращение распространения инфекционных заболеваний является одним из оснований для законного заключения лица под стражу. Прежде, чем прибегать к таким мерам, государства должны убедиться в наличии соответствующих правовых оснований для их принятия и проанализировать, являются ли меры, связанные с лишением свободы, строго необходимыми по сравнению с менее жесткими ограничениями. В данном контексте значение имеют срок принудительного заключения под стражу и порядок практической реализации данной меры.
Меры по адаптации условий доступа в суды должны соответствовать статье 6 Конвенции не в последнюю очередь в случаях, когда требуется особая процессуальная осмотрительность (сторона спора относится к уязвимой категории лиц, семейные и трудовые споры и т.п.). Продолжительное содержание под стражей в полиции или длительное рассмотрение вопроса о законности лишении свободы могут привести к различным нарушениям статьи 5 Конвенции.
Как известно, отступление от соблюдения обязательств по статье 15 Конвенции может привести к расширению перечня мер, допустимых в соответствии со статьями 5 и 6 Конвенции, и к увеличению возможностей государственных органов для маневра при соблюдении некоторых сроков и выполнении иных обычных процессуальных требований. Однако фундаментальный запрет на заключение под стражу без установленных законом оснований и без возможности безотлагательного рассмотрения вопроса о законности лишения свободы судом, а также необходимость обеспечения лицам, лишенным свободы, существенных процессуальных гарантий, таких как доступ к врачу, право на свидание с адвокатом или родственником, в принципе должны соблюдаться при текущих обстоятельствах. Кроме того, сохраняется общее обязательство государств обеспечивать, чтобы судебные разбирательства соответствовали основополагающим требованиям справедливости (например, принципу процессуальных возможностей сторон по делу) и не нарушали презумпцию невиновности, а также обеспечивать, чтобы не предпринимались меры, которые могут быть признаны вмешательством в независимость судей или судов.
3.3. Права на неприкосновенность частной жизни, на свободу вероисповедания, на свободу выражения мнения и свободу собраний
Эффективное пользование всеми правами и свободами, гарантированными статьями 8 - 11 Конвенции является стандартом современных демократических обществ. Ограничения этих прав и свобод допускаются лишь в случае, если они предусмотрены законом и соразмерны преследуемой цели, в качестве которой может выступать охрана здоровья. Значительные ограничения, затронувшие обычные виды социального взаимодействия, в том числе право посещения публичных религиозных учреждений, публичных собраний, свадебных и похоронных церемоний, неизбежно могут породить небезосновательные жалобы на нарушение указанных положений Конвенции. Задачей органов власти является обеспечение того, чтобы все подобные ограничения, независимо от того, основаны ли они на отступлении, были явным образом предусмотрены законом, соответствовали применимым конституционным гарантиям и были соразмерны преследуемой ими цели <*>.
<*> См. упомянутое выше Постановление Европейского Суда по делу «Мехмет Хасан Алтан против Турции», по вопросу свободы собраний см. Постановление Европейского Суда по делу «Лашманкин и другие против Российской Федерации» (Lashmankin and Others v. Russia) от 7 февраля 2017 г., жалоба № 57818/09 и 14 других жалоб, § 434 (см.: Российская хроника Европейского Суда. 2018. № 1 (примеч. редактора)). В последнем деле Европейский Суд признал, что общий запрет на проведение демонстраций допустим, если существует реальная опасность того, что это может привести к общественным беспорядкам, и такая опасность не может быть предотвращена иными, менее жесткими мерами, а также если ущерб от влияния запрета на свободу демонстраций явным образом перевешивается соображениями безопасности, на которых основывался этот запрет.
В то время как усиленные ограничения вышеупомянутых прав могут быть всецело оправданы во время кризиса, суровые уголовные наказания вызывают озабоченность, поэтому должен осуществляться строгий контроль за их назначением. Исключительные ситуации не должны приводить к чрезмерному использованию уголовно-правовых средств. Справедливый баланс между принуждением и предупреждением является наиболее подходящим, если не единственным средством соблюдения требования о соразмерности, установленного Конвенцией.
Права на свободу выражения мнения, получения и распространения информации, доступ к официальной информации
Свобода выражения мнения, включающая право на свободное и своевременное распространение информации, критически важна для того, чтобы средства массовой информации могли сообщать о вопросах, относящихся к пандемии. Средства массовой информации и профессиональные журналисты, особенно государственные вещательные компании, играют ключевую роль и несут особую ответственность за своевременное предоставление достоверной и надежной информации жителям страны, а также за предупреждение паники и стимулирование сотрудничества между людьми. Они должны ориентироваться на самые высокие профессиональные и этические стандарты ответственной журналистики, тем самым доносить до граждан важные послания относительно кризиса и воздерживаться от опубликования или распространения непроверенной информации, не говоря уже о недостоверных или сенсационных материалах. Исключительные обстоятельства могут вынудить ответственных журналистов воздержаться от раскрытия информации, исходящей от правительства и предназначенной для служебного пользования, такой, например, как о будущих мерах в рамках реализации более строгой изоляционной политики <*>.
<*> См. Руководящие положения Совета Европы по вопросу защиты свободы выражения мнения и информации в условиях кризиса.
Доступ населения к официальной информации должен осуществляться на основании выработанных в прецедентной практике Европейского Суда принципов <*>. Любое ограничение доступа к официальной информации должно осуществляться в порядке исключения и быть соразмерным цели охраны здоровья населения. В Конвенции Совета Европы о доступе к официальным документам, известной как Конвенция Тромсе, подчеркивается необходимость прозрачности деятельности государственных органов и предусматривается, что органам государственной власти следует по собственной инициативе и в тех случаях, когда это оправдано, принимать необходимые меры по опубликованию официальных документов, которыми они располагают, в интересах содействия информированному вовлечению населения в дела, представляющие общий интерес.
<*> См., например, Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Венгерский Хельсинкский комитет против Венгрии» (Magyar Helsinki Bizottsag v. Hungary) от 8 ноября 2016 г., жалоба № 18030/11, §§ 156 — 170 (см.: Прецеденты Европейского Суда по правам человека. Специальный выпуск. 2017. № 9 (примеч. редактора)).
В то же время официальные сообщения не могут быть единственным источником информации о пандемии. Это может привести к цензуре и подавлению правомерной обеспокоенности. Журналисты, средства массовой информации, медицинские работники, активисты гражданского общества и общественность в целом должны иметь возможность озвучивать критику в адрес властей и контролировать меры, принимаемые властями для преодоления кризиса.
Любые предварительные ограничения в отношении определенных тем, закрытие средств массовой информации или полная блокировка доступа к коммуникационным онлайн-платформам требуют самого тщательного контроля и могут быть оправданы лишь в самых исключительных обстоятельствах <1>. Пандемия не должна использоваться для того, чтобы заставить замолчать осведомителей (см. Рекомендацию № CM/Rec(2014)7 о защите осведомителей) <2>, <3> или политических оппонентов <4>. Умышленное распространение дезинформации может быть остановлено путем назначения ex post наказаний и при помощи государственных информационных кампаний. Государства должны работать совместно с онлайн-платформами и средствами массовой информации над предупреждением манипуляций с общественным мнением, а также делать основной акцент на заслуживающих внимания источниках новостей и информации, особенно распространяемых государственными органами здравоохранения.
<1> Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Кумпэнэ и Мазаре против Румынии» ( Cumpãnã and Mazãre v. Romania) от 17 декабря 2004 г., жалоба № 33348/96, § 118.
<2> Рекомендация Комитета министров Совета Европы «О защите информаторов, сообщающих о противозаконной деятельности»//См.: Прецеденты Европейского Суда по правам человека. 2015. № 6 (примеч. редактора).
<3> См.: https://www.bbc.com/news/world-asia-china-51403795
<4> См. Руководящие положения Совета Европы по вопросу о защите свободы выражения мнения и информации в условиях кризиса.
Неприкосновенность частной жизни и защита персональных данных
Новые технологии доступа к персональным данным и обработки персональных данных потенциально могут способствовать сдерживанию и искоренению пандемии. Отслеживание, контроль и прогнозирование являются ключевыми мерами эпидемиологического надзора. С ростом количества и изобилием доступных продвинутых цифровых технологий и средств (геолокационные данные, искусственный интеллект, распознавание лиц, социальные приложения) такой надзор за развитием пандемии может стать проще.
В то же время интрузивный потенциал современных технологий нельзя оставлять без сдержек и противовесов в связи с необходимостью уважения частной жизни. Принципы защиты персональных данных и Конвенция Совета Европы № 108 (и ее новая редакция, известная как Конвенция № 108+ <*>) всегда допускали установление равновесия между высокими стандартами защиты и общественными интересами, в том числе в области здравоохранения. Конвенция допускает исключения из общих правил защиты персональных данных, но они должны устанавливаться на ограниченный срок и сопровождаться надлежащими гарантиями (например, обезличиванием) и эффективным надзорным механизмом для того, чтобы гарантировать правомерность и ответственность способов сбора, анализа, хранения и распространения персональных данных. Широкомасштабная обработка персональных данных с помощью средств искусственного интеллекта должна осуществляться лишь в случаях, когда научные доказательства убедительно подтверждают, что потенциальная выгода для системы здравоохранения превышает преимущества, которые имеют альтернативные, менее интрузивные решения. Группа экспертов Совета Европы по искусственному интеллекту <**> и ее партнеры могут способствовать обмену знаниями в данной области.
<*> Измененная Конвенция Совета Европы о защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных» (CETS № 223)//https://search.coe.int/cm/Pages/result_details.aspx?ObjectId=09000016807c65bf (см.: Бюллетень Европейского Суда по правам человека. 2018. № 12 (примеч. редактора)).
<**> Специальный комитет по искусственному интеллекту, CAHAI.
3.4. Запрещение дискриминации (статья 14 Конвенции и статья 1 Протокола № 12 к Конвенции, статья E Европейской
социальной хартии) и стандарты, касающиеся
многообразия и интеграции
В текущей ситуации крайне важную роль играет принцип недискриминации. При рассмотрении вопроса о том, были ли меры, принятые в рамках отступления от исполнения обязательств, «строго необходимы» в соответствии со статьей 15 Конвенции, Европейский Суд проверяет, не составляют ли эти меры необоснованную дискриминацию применительно к различным категориям населения <1>. Некоторые формы дискриминации могут быть признаны унижающим достоинство обращением, запрещенным статьей 3 Конвенции, от положений которой не допускаются какие-либо отступления <2>. Кроме того, к дискриминации может привести игнорирование особых потребностей лиц, относящихся к уязвимым группам <3>. Следовательно, запрещение дискриминации может повлечь за собой позитивные обязательства по принятию мер для достижения реального равенства <4>. Аналогичный подход используется в Европейской социальной хартии (статья E) <5>. В этом отношении многие положения Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств, Европейской хартии региональных языков или языков меньшинств, а также общеполитических рекомендаций Европейской комиссии по борьбе с расизмом и нетерпимостью должны рассматриваться как выражения принципов равноправия и недискриминации.
<1> Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «А. и другие против Соединенного Королевства» (A. and Others v. United Kingdom) от 19 февраля 2009 г., жалоба № 3455/05, §§ 182 — 190.
<2> Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Кипр против Турции» (Cyprus v. Turkey) от 10 мая 2001 г., жалоба № 25781/94, §§ 312 - 315.
<3> См., например, Постановление Европейского Суда по делу «Хорват и Киш против Венгрии» (Horvath and Kiss v. Hungary) от 29 января 2013 г., жалоба № 11146/11.
<4> См. упомянутое выше Постановление Европейского Суда по делу «Хорват и Киш против Венгрии», § 116, Постановление Европейского Суда по делу «Чам против Турции» ( Çam v. Turkey) от 23 февраля 2016 г., жалоба № 51500/08. См. также пояснительный доклад к Протоколу № 12 к Конвенции.
<5> Европейский комитет по социальным правам (далее — ЕКСП) признает, что дискриминация может стать следствием непринятия надлежащим и позитивным образом во внимание всех релевантных различий между лицами, находящимися в схожей ситуации, либо непринятия надлежащих мер по обеспечению прав и коллективных преимуществ, которые предоставлены всем лицам и действительно доступны для всех и каждого. См., например, Постановление ЕКСП по делу «Всеобщая итальянская конфедерация труда против Италии» (Confederazione Generale Italiana del Lavoro (CGIL) v. Italy) от 12 октября 2015 г., жалоба № 91/2013, § 237, Решение ЕКСП по существу дела «Французская демократическая конфедерация труда против Франции» ( Confédération française démocratique du travail (CFDT) v. France) от 9 сентября 2009 г., жалоба № 50/2008, §§ 39 и 41.
Чрезвычайные меры, принятые на сегодняшний день в рамках борьбы с распространением коронавирусной инфекции, вероятно, поднимут вопросы относительно возможных дискриминационных последствий, к которым они могут привести. Например, право на образование, закрепленное в Конвенции (статья 2 Протокола № 1 к Конвенции) и Европейской социальной хартии (статья 17), в принципе должны быть обеспечены, даже несмотря на то, что способы обеспечения этого права нуждаются в адаптации. Однако особое внимание следует уделять обеспечению того, чтобы представители уязвимых групп продолжали пользоваться правом на образование и имели равный доступ к образовательным средствам и материалам в период карантина. В настоящее время готовится детальное исследование трудностей и рисков, с которыми столкнулись цыгане, мигранты, представители национальных меньшинств и члены ГЛБТИ-сообщества, а также содержащее замечательные примеры интеграционных мер, которые были приняты в некоторых государствах — членах Совета Европы в условиях текущего кризиса <*>.
<*> Данное исследование готовится Секретариатом нового Координационного комитета по ликвидации дискриминации, многообразию и интеграции (далее — CDADI) для рассмотрения на первом заседании CDADI. На интернет-сайте CDADI скоро будет опубликована вступительная записка к исследованию.
4. ЗАЩИТА ОТ ПРЕСТУПНОСТИ, ЗАЩИТА ПОТЕРПЕВШИХ ОТ ПРЕСТУПЛЕНИЙ
Поступает все больше сообщений о происшествиях и доказательств, демонстрирующих, что политика изоляции и карантина ведет к увеличению уровня домашнего, сексуального и гендерного насилия и, соответственно, к возросшей необходимости защиты от этих явлений. Можно лишь поприветствовать подход государств-членов, которые в соответствии с духом Стамбульской конвенции <> ищут способы продолжать принимать меры по поддержке и защите жертв такого насилия, адаптируя их под режим изоляции. Совет Европы может распространять информацию о практических мерах, принимаемых в государствах-членах, например, таких, как предоставление потерпевшим альтернативных способов сообщать о случаях насилия <>. Кроме того, важно рассматривать инновационные средства с тем, чтобы у детей был доступ к телефонам доверия и «горячим линиям» в свете положений Конвенции Совета Европы о защите детей от сексуальной эксплуатации и сексуального насилия для сообщений о насилии, жестоком обращении и сексуальных домогательствах во время пандемии коронавирусной инфекции COVID-19 <>.
<*> Конвенция Совета Европы о предотвращении и борьбе с насилием в отношении женщин и домашним насилием, CETS № 210, г. Стамбул, 11 мая 2011 г.//https://www.coe.int/conventions/treaty/210
<**> См. заявление Генерального секретаря Совета Европы от 30 марта 2020 г.//https://www.coe.int/en/web/portal/-/covid-19-crisis-secretary-general-concerned-about-increased-risk-of-domestic-violence и заявление Председателя Группы экспертов по действиям против насилия в отношении женщин и в семье (GREVIO) от 24 марта 2020 г.: https://rm.coe.int/grevio-statement-covid-24-march-2020/pdfa/16809cf55e
<***> Заявление Председателя и заместителя Председателя Комитета Лансароте: https://rm.coe.int/covid-19-lc-statement-en-final/16809e17ae
Жертвы торговли людьми могут оказаться в еще более уязвимом положении из-за ограниченных возможностей правоохранительных органов и поддерживающих их служб, таких как приюты для жертв <*>.
<*> См. заявление Группы экспертов по противодействию торговле людьми от 3 апреля 2020 г.
Поскольку современные общества все больше полагаются на компьютерные системы, в условиях кризиса злоумышленники могут все чаще использовать это для своей выгоды (мошеннические схемы, фишинговые атаки, распространение вредоносных программ через якобы подлинные интернет-сайты, содержащие информацию и рекомендации о коронавирусной инфекции COVID-19, используются для заражения компьютеров, получения доступа к учетным данным пользователя или проведения незаконных платежей). Дети не ограждены от рисков в киберпространстве, и с закрытием школ дети стали чаще пользоваться Интернетом и социальными сетями, что влияет на их безопасность. Кроме того, вспышка коронавирусной инфекции, к сожалению, открыла для преступников новые возможности по извлечению выгоды из возросшего спроса на товары медицинского назначения, средства индивидуальной защиты и гигиены. Возросло количество онлайн- и оффлайн-предложений о приобретении поддельных лекарственных средств и медицинского оборудования, таких как наборы для тестирования на коронавирусную инфекцию COVID-19. Производство и распространение поддельных товаров медицинского назначения представляют значительную опасность для здоровья населения и угрожают праву на жизнь и праву на охрану здоровья. Органы уголовного правосудия должны наладить всестороннее сотрудничество, чтобы обнаруживать, расследовать указанные преступления, предъявлять обвинения и осуществлять преследование в отношении подозреваемых лиц. В рамках конвенций Совета Европы (Будапештской конвенции о преступности в сфере компьютерной информации, Конвенции МЕДИКРИМ <*>, Конвенции Лансароте о защите детей от сексуальной эксплуатации и сексуального насилия для сообщений о насилии, жестоком обращении и сексуальных домогательствах) государства, являющиеся сторонами этих конвенций, тесно сотрудничают для улучшения положений уголовного законодательства, процессуальных полномочий и международного сотрудничества, необходимого для противодействия этим угрозам.
<*> Комитет сторон Конвенции МЕДИКРИМ предоставит рекомендации по применению Конвенции в контексте коронавирусной инфекции COVID-19 //https://www.coe.int/en/web/medicrime/home
5. СЛЕДУЮЩИЕ ШАГИ: СОВЕТ ЕВРОПЫ ВАЖЕН КАК НИКОГДА
Совет Европы был создан для того, чтобы восстановить прочный мир в Европе после самой разрушительной войны в ее истории. В значительной степени ему это удалось, и Совет Европы спустя 70 лет своей истории стал общеевропейской организацией с уникальными институтами, которые являются образцами для подражания для остального мира. Сегодня наши общества столкнулись с беспрецедентным вызовом. Даже после острой стадии кризиса наши общества должны будут найти средства для устранения вреда, причиненного обществу и экономике, и повышения доверия к нашим демократическим учреждениям. Среди прочего, потребуется широкое осмысление вопросов, касающихся наиболее уязвимых лиц и групп наших обществ, а также средств защиты их прав в модели более устойчивого и солидарного управления.
Совет Европы продолжит прилагать все возможные усилия для оказания помощи государствам-членам во время и после кризиса. Широкий спектр эффективных правовых механизмов Совета Европы, техническая экспертиза и обширная сеть национальных экспертов предлагают гражданам и правительствам ценный инструментарий для поиска наилучших и наиболее рациональных способов защиты здоровья людей, поддержания демократической структуры наших обществ и смягчения социальных последствий кризиса.
Уставные органы и все учреждения Совета Европы, его Секретариат мобилизованы и не пожалеют усилий при использовании механизмов и средств Совета Европы для обмена информацией, передовой практикой и опытом среди всех заинтересованных сторон, в том числе властей, гражданских обществ и граждан, чтобы найти общие ответы на вызовы, стоящие перед нами. Все программы и мероприятия Совета Европы (в том числе по запросу программы сотрудничества с государствами — членами Совета Европы и другими государствами) будут переориентированы и включат компоненты, которые сделают вклад Совета Европы максимально значимым, своевременным и конкретным.