Рекомендация № CM/Rec(2014)7 Комитета министров Совета Европы

«О защите информаторов, сообщающих о противозаконной деятельности»

(Вместе с «Принципами»)

(Принята 30.04.2014 на 1198-ом заседании заместителей министров)

---

<*> Перевод с английского Н.В. Прусаковой.

Комитет министров Совета Европы в соответствии со статьей 15.b Статута Совета Европы,

напоминая о том, что целью Совета Европы является обеспечение большего единства его членов, inter alia <*>, в целях гарантирования и реализации идей и принципов, являющихся их общим наследием,

---

<*> Inter alia (лат.) — в числе прочего, в частности (примеч. переводчика).

полагая, что принятие общих правил в правовых вопросах может способствовать достижению упомянутой цели,

вновь заявляя о том, что свобода выражения мнения и право на получение информации являются основными для функционирования истинного демократического общества,

признавая, что лица, сообщающие или раскрывающие информацию о наличии угрозы или причинении вреда общественным интересам («информаторы») могут способствовать повышению прозрачности и демократической подотчетности,

полагая, что надлежащее реагирование со стороны должностных лиц и государственных органов на сообщения об угрозе общественным интересам облегчит принятие мер по устранению угрозы или вреда,

принимая во внимание Конвенцию о защите прав человека и основных свобод (ETS № 5), а также соответствующую практику Европейского Суда по правам человека, в частности, по статьям 8 (право на уважение частной жизни) и 10 Конвенции (право на свободу выражения мнения), а также Конвенцию о защите граждан в связи с автоматической обработкой персональных данных (ETS № 108),

принимая во внимание Программу действий Совета Европы против коррупции, Конвенцию Совета Европы об уголовно-правовой ответственности за коррупцию (ETS № 173), Конвенцию Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (ETS № 174), в частности, их статьи 22 и 9 соответственно, а также работу Группы государств против коррупции (GRECO),

принимая во внимание Резолюцию № 1729 (2010) Парламентской Ассамблеи Совета Европы, в которой Ассамблея предлагает государствам-членам пересмотреть свое законодательство, касающееся защиты информаторов с учетом ряда руководящих принципов,

принимая во внимание сборник лучших примеров из практики, а также Руководящие принципы в отношении законодательства о защите прав информаторов, подготовленные Организацией экономического развития и сотрудничества по запросу лидеров Большой двадцатки на Сеульском саммите в ноябре 2010 года,

полагая, что существует необходимость в повышении адаптированности национальных требований в государствах-членах к необходимости защиты прав информаторов, основанной на установлении общих принципов,

рекомендует государствам-членам установить нормативные, институциональные и судебные рамки для защиты лиц, которые в контексте их служебных отношений сообщают и раскрывают информацию о наличии угрозы или причинении вреда общественным интересам. В этой связи в Приложении к настоящей Рекомендации установлен ряд принципов для государств-членов, которыми следует руководствоваться при пересмотре или принятии национального законодательства и правил или введении поправок, которые могут быть необходимы и приемлемы в их правовых системах.

В той степени, в какой служебные отношения урегулированы коллективным трудовым договором, государства-члены могут использовать настоящие рекомендации и принципы, содержащиеся в Приложении, в рамках таких соглашений.

Определения

Для целей настоящей рекомендации и ее принципов:

a) «информатор» — это лицо, которое сообщает или раскрывает информацию о наличии угрозы или причинении вреда общественным интересам в рамках своих служебных отношений, будь то государственный или частный сектор;

b) «сообщение или раскрытие информации, представляющей общественный интерес» — сообщение или раскрытие информации о действиях или бездействии, которые представляют собой угрозу или причиняют вред общественным интересам;

c) «сообщение» — передача информации либо внутри организации, либо внешнему органу;

d) «раскрытие» — обнародование информации.

I. Материальные ограничения

1. Должны быть определены и разработаны национальные нормативные, институциональные и судебные рамки, включая, где это применимо, коллективные трудовые соглашения, для облегчения сообщений и раскрытия информации путем установления правил защиты прав и интересов информаторов.

2. В то время как государства-члены должны определить, какие вопросы подпадают под понятие общественных интересов в целях применения настоящих принципов, государства-члены должны прямо указать пределы национальных рамок, которые, по крайней мере, должны включать нарушение законодательства и прав человека, а также возникновение риска здоровью нации и общественной безопасности, а также угрозы окружающей среде.

II. Ограничения по кругу лиц

3. Перечень лиц в национальных рамках должен включать лиц, работающих в государственном или частном секторе, независимо от характера работы, и оттого является ли эта деятельность оплачиваемой или нет.

4. Национальные рамки должны также включать лиц, чьи трудовые отношения были закончены или, возможно, чьи трудовые отношения только должны начаться в случае, когда информация об угрозе или причинении вреда общественным интересам была получена в процессе найма или на иной предшествующей договорной стадии переговоров.

5. К информации, касающейся национальной безопасности, обороны, разведки, общественного порядка и международных отношениях государства, применяются особые схемы и правила, включая специальный перечень прав и обязанностей.

6. Настоящие принципы не противоречат установленным и признанным правилам защиты юридических и иных профессиональных привилегий.

III. Нормативные рамки

7. Нормативные рамки должны отражать полный и последовательный подход к облегчению сообщений и раскрытию информации, представляющей общественный интерес.

8. Ограничения и исключения из прав и обязанностей любых лиц в связи с сообщениями или раскрытием информации, представляющей общественный интерес, не должны быть больше необходимых и в любом случае не могут препятствовать целям принципов, установленных в настоящей рекомендации.

9. Государствам-членам необходимо обеспечить наличие эффективного механизма или механизмов реагирования на сообщения или раскрытие информации, представляющей общественный интерес.

10. Любое лицо, которому причинен вред, прямо или косвенно, путем сообщения или раскрытия недостоверной или ложной информации, должно быть обеспечено защитой и правовыми средствами, доступными ему согласно требованиям общего права.

11. Работодатель не должен иметь возможность ссылаться на правовые или договорные обязательства лица в целях воспрепятствования ему сообщить или раскрыть информацию, представляющую общественный интерес, или наложения на него взыскания.

IV. Каналы сообщения и раскрытия информации

12. Национальные рамки обязаны обеспечить создание соответствующих условий, способствующих открытому сообщению или раскрытию информации. Граждане должны чувствовать себя свободно и безопасно, поднимая вопросы, представляющие общественный интерес.

13. Для сообщения и раскрытия информации необходимо создать четкие каналы, доступ к которым должен быть обеспечен соответствующими мерами.

14. Каналы для сообщения и раскрытия информации включают:

• сообщения организаций и предприятий (включая лиц, в чьи обязанности входит получение конфиденциальных сообщений);
• сообщения в специальные государственные, правоохранительные или надзорные органы;
• раскрытие информации широкой общественности, например, журналисту или члену парламента.

В каждом случае выбор наиболее приемлемого канала сообщения определяется конкретными обстоятельствами.

15. Работодатели должны поощряться в создании внутренних схем информирования.

16. Где это применимо, при разработке внутренних схем должно учитываться мнение работников и их представителей.

17. По общему правилу следует поощрять внутренние сообщения и сообщения в специальный контрольный орган, правоохранительные или надзорные органы.

V. Конфиденциальность

18. Информаторы должны иметь право на соблюдение конфиденциальности и анонимности, обеспеченной судебными гарантиями.

VI. Действия по сообщению и раскрытию информации

19. При получении от информаторов сообщений и раскрытии информации, представляющей общественный интерес, должно быть проведено оперативное расследование и в случае необходимости приняты эффективные меры со стороны работодателя, государственного, правоохранительного или надзорного органа.

20. Информаторы, сделавшие внутреннее сообщение, по общему правилу должны быть проинформированы лицом, получившим сообщения, о предпринятых ответных мерах.

VII. Защита от ответного преследования

21. Информаторам необходимо предоставить защиту от ответного преследования в любой форме со стороны работодателя или иного ответственного лица, действующего от имени работодателя. Формы такого преследования могут включать увольнение, временное отстранение, понижение в должности, лишение возможности повышения, перевод в качестве наказания или снижение заработной платы, притеснение и иное карательное или дискриминационное обращение.

22. Лицо не может быть лишено защиты лишь на том основании, что оно ошиблось, в случае, если сообщение или раскрытие информации, воспринимаемой им как угроза, не получило материализации, при условии, что оно имело разумные основания верить в достоверность этой информации.

23. Информаторы должны иметь право в ходе соответствующего гражданского, уголовного или административного производства поднимать вопрос о признании факта сообщения и раскрытия информации правомерным в рамках национальных правовых рамок.

24. В случае, если работодателем разработаны внутренние схемы сообщений, а информатор раскрыл информацию широкой общественности, не прибегая к этой схеме, данный факт должен быть принят во внимание при решении вопроса о средствах и уровне защиты, которая должна быть предоставлена информатору.

25. При разбирательстве, связанном с причиненным информатору ущербом при выдвижении им разумных оснований полагать, что данный ущерб явился следствием сообщения или раскрытия информации, бремя доказывания обратного лежит на работодателе.

26. Лицу, ставшему жертвой преследования в связи с сообщением или раскрытием информации, должны быть доступны временные компенсационные меры до исхода гражданского производства, особенно в случае потери работы.

VIII. Консультирование, уведомление, оценка

27. Национальная схема должна активно продвигаться в целях формирования отношения в обществе и среди специалистов положительного отношения к информаторам и облегчения раскрытия информации в случаях, представляющих общественный интерес.

28. Следует обратить внимание на оценку информации и конфиденциальное бесплатное консультирование лиц, сообщающих или раскрывающих информацию. Кроме того, должны быть определены существующие структуры, способные предоставить такую информацию и консультирование, а их контактные данные должны быть доступны широкой общественности. В случае необходимости и где это возможно должны быть обеспечены иные или созданы но вые структуры, предназначенные для выполнения этой функции.

29. Национальные власти обязаны проводить периодическую оценку эффективности национальных схем.

---