Постановление ЕСПЧ от 19.06.2012
Актуально на 04.11.2026.
Как цитировать: Постановление ЕСПЧ от 19.06.2012. 29400/05. 19.06.2012. https://bukva.ai/docs/postanovlenie-2940005
«Дело „Коммунистическая партия России и другие (Communist Party of Russia and Others) против Российской Федерации“ (жалоба № 29400/05) [рус., англ.]»
[неофициальный перевод
с английского] <*>
ЕВРОПЕЙСКИЙ СУД ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА
ДЕЛО «КОММУНИСТИЧЕСКАЯ ПАРТИЯ РОССИИ И ДРУГИЕ (COMMUNIST PARTY OF RUSSIA AND OTHERS ПРОТИВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» (Жалоба № 29400/05)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
(Страсбург, 19 июня 2012 года)
<*> Перевод с английского Г.А. Николаева.
По делу «Коммунистическая партия России и другие против Российской Федерации» Европейский Суд по правам человека (Первая Секция), заседая Палатой в составе:
Нины Ваич, Председателя Палаты,
Мирьяны Лазаровой Трайковской,
Линоса-Александра Сисилианоса,
а также при участии Серена Нильсена, Секретаря Секции Суда,
заседая за закрытыми дверями 29 мая 2012 г.,
вынес в указанный день следующее Постановление:
ПРОЦЕДУРА
1. Дело было инициировано жалобой № 29400/05, поданной против Российской Федерации в Европейский Суд по правам человека (далее — Европейский Суд) 1 августа 2005 г. в соответствии со статьей 34 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее — Конвенция) восемью заявителями: двумя политическими партиями, зарегистрированными в соответствии с законодательством Российской Федерации — Коммунистической партией Российской Федерации (далее — Коммунистическая партия или первая заявительница) и Российской демократической партией «Яблоко» (далее — партия «Яблоко», «Яблоко» или вторая заявительница), и шестью гражданами Российской Федерации: Сергеем Викторовичем Иваненко 1959 года рождения (далее — третий заявитель), Евгением Алексеевичем Киселевым 1956 года рождения (далее — четвертый заявитель), Дмитрием Андреевичем Муратовым 1961 года рождения (далее — пятый заявитель), Владимиром Александровичем Рыжковым 1966 года рождения (далее — шестой заявитель), Вадимом Григорьевичем Соловьевым 1958 года рождения (далее — седьмой заявитель) и Ириной Муцуовной Хакамадой 1955 года рождения (далее — восьмая заявительница). Интересы заявителей физических лиц представлял в Европейском Суде Гарри Каспаров, политический деятель и бывший чемпион мира по шахматам.
2. Власти Российской Федерации были представлены Уполномоченным Российской Федерации при Европейском Суде по правам человека Г.О. Матюшкиным.
3. Заявители, в частности, утверждали, что их право на свободные выборы, гарантированное статьей 3 Протокола № 1 к Конвенции, было нарушено предвзятым освещением основными телевизионными каналами парламентских выборов 2003 года. Заявители также жаловались на то, что в качестве оппозиционных кандидатов они подверглись дискриминации и не располагали эффективными средствами правовой защиты в нарушение статей 13 и 14 Конвенции. Наконец, они жаловались на то, что их жалобы были рассмотрены в рамках разбирательства, которое не являлось «справедливым» в значении статьи 6 Конвенции.
4. 1 октября 2010 г. Председатель Первой Секции коммуницировал жалобу властям Российской Федерации. В соответствии с пунктом 1 статьи 29 Конвенции было также решено рассмотреть данную жалобу одновременно по вопросу приемлемости и по существу.
ФАКТЫ
I. Обстоятельства дела
A. Выборы 2003 года — общий обзор
5. 3 сентября 2003 г. Президент Российской Федерации назначил выборы депутатов Государственной Думы, нижней палаты российского федерального парламента, на 7 декабря 2003 г. Во время этой избирательной кампании 23 избирательных объединения — политические партии и избирательные блоки — были зарегистрированы для участия в выборах по федеральному округу. Проправительственные силы на выборах 2003 года были представлены в основном партией «Единая Россия». Избирательный список «Единой России» включал многих высокопоставленных федеральных чиновников и региональных губернаторов.
6. Коммунистическая партия и партия «Яблоко» выдвинули свои списки кандидатов. Третий заявитель выдвигался от партии «Яблоко», шестой баллотировался в качестве независимого кандидата в одномандатном избирательном округе. Восьмая заявительница баллотировалась по списку политической партии «Союз правых сил» (далее — СПС) и также выдвигалась в одномандатном избирательном округе. Все индивидуальные заявители участвовали в избирательной кампании 2003 года в качестве избирателей. Хотя политические платформы заявителей, участвовавших в выборах 2003 года, были различными, все они позиционировали себя в качестве оппозиционных партий и кандидатов.
7. Избирательным процессом управляла Центральная избирательная комиссия (далее — ЦИК). Аналогичные комиссии были созданы на региональном уровне. Роль ЦИК, в частности, заключалась в рассмотрении жалоб кандидатов или избирателей на нарушения избирательного законодательства и принятии необходимых мер для предотвращения или пресечения таких нарушений. ЦИК также несла ответственность за подсчет голосов в день голосования и объявление официальных результатов выборов. В сентябре 2003 года ЦИК создала рабочую группу по информационным спорам — консультативный орган, который должен был содействовать контролю за соблюдением правил распределения бесплатного эфирного времени, публикации опросов общественного мнения и за незаконной агитацией.
8. Выборы проводились тайным голосованием 7 декабря 2003 года. 19 декабря 2003 г. ЦИК официально подтвердила результаты выборов постановлением № 71/615/4. Согласно официальной статистике на выборах проголосовали 60 712 000 человек. Таким образом, в выборах приняли участие 55,75% зарегистрированных избирателей. Партия «Единая Россия» получила большинство голосов (более 37%) и сформировала крупнейшую фракцию в парламенте с 224 мандатами. После выборов 37 членов парламента, избранных от «Единой России», отказались от своих мандатов, сохранив занимаемые ими должности, и передали свои места в Думе другим кандидатам из списка «Единой России» (которые в противном случае не были бы избраны). 24 декабря 2003 г. ЦИК утвердила отказ от 37 мандатов, полученных кандидатами «Единой России», в пользу других членов этой партии.
9. Коммунистическая партия получила 12,6% голосов и 52 места и, соответственно, сформировала вторую по численности фракцию в Думе. «Яблоко» получило 4,3% голосов. Поскольку это было меньше предусмотренного законом 5-процентного минимального порога, «Яблоко» не получило мест в парламенте. Рыжков (шестой заявитель) получил 35,1% голосов в своем округе и был избран как независимый депутат Думы. Иваненко и Хакамада (третий заявитель и восьмая заявительница) являлись независимыми кандидатами, поддержанными партией «Яблоко» и партией СПС соответственно, но они не были избраны.
B. Предвыборная агитация и освещение средствами массовой информации выборов 2003 года
10. Все основные телевизионные компании России освещали выборы. В их числе были пять крупнейших общенациональных вещательных компаний: «Первый канал», ВГТРК (Всероссийская государственная телевизионная и радиовещательная компания), «ТВ Центр», НТВ и «РЕН ТВ». Первые три компании прямо контролировались государством. Так, государство имело более 50% акций «Первого канала», ВГТРК являлось федеральным государственным унитарным предприятием, Правительство Москвы имело 90% акций «ТВ Центра». Два других канала (НТВ и «РЕН ТВ») создавались в качестве коммерческих организаций, прямо не принадлежащих государству, однако в числе их акционеров были корпорации, аффилированные с государством.
11. Вышеупомянутые пять каналов имели очень большую аудиторию и охватывали все географические зоны. Так, «Первый канал» охватывал почти всю территорию России, ВГТРК — 97,4% территории, а «ТВ Центр» — более 70%. Охват НТВ составлял до 91% территории России. Охват «РЕН ТВ» в период, относящийся к обстоятельствам дела, не был указан заявителями.
12. Во время избирательной кампании участвовавшие в ней партии получили определенное количество бесплатного эфирного времени на телевизионных каналах для «предвыборной агитации», то есть для прямой политической рекламы. Каждая государственная вещательная компания должна была предоставить участвующей в выборах партии один час бесплатного эфирного времени в рабочий день на каждом контролируемом ею телевизионном или радиовещательном канале. В общей сложности партии получили 160 часов эфирного времени, каждая из них получила 7,5 часов бесплатного эфирного времени. График распределения бесплатного эфирного времени между партиями и кандидатами был определен путем жеребьевки 4 ноября 2003 г. Предполагалось, что кандидаты используют половину этого времени для «совместных агитационных мероприятий» (например, дебатов), а другую половину они могли использовать по своему усмотрению. Все партии использовали бесплатное эфирное время, предоставленное им вещательными компаниями.
13. Кроме того, партии и кандидаты могли приобретать определенное количество оплачиваемого эфирного времени для агитации на равных условиях с другими. Вещательные компании были обязаны зарезервировать оплачиваемое эфирное время для политического вещания кандидатов. Однако закон предусматривал, что время платной политической рекламы не могло превышать 200% количества бесплатного эфирного времени. Дополнительно на региональном уровне все государственные региональные вещательные компании также предоставляли бесплатное и оплачиваемое эфирное время кандидатам в соответствии с теми же принципами, что и на федеральном уровне.
14. Как указывали власти Российской Федерации, Коммунистическая партия России не приобретала оплачиваемого эфирного времени у федеральных вещательных компаний, хотя имела для этого достаточно финансовых средств. На региональном уровне Коммунистическая партия приобретала эфирное время только периодически и в некоторых регионах. Политическая партия «Яблоко» приобрела время у «Первого канала» для демонстрации двух видеоклипов продолжительностью одна минута каждый. Все партии и кандидаты также приобретали печатную площадь в некоторых федеральных печатных средствах массовой информации.
C. Примеры неравного освещения средствами массовой информации, предоставленные заявителями
15. Помимо «агитации», все каналы участвовали в освещении выборов, распространяя различные новостные материалы, выпуская аналитические программы, ток-шоу и так далее (далее — освещение средствами массовой информации). Заявители утверждали, что освещение средствами массовой информации избирательной кампании 2003 года пятью телевизионными каналами было несправедливым по отношению к оппозиционным партиям и кандидатам и что под предлогом освещения средствами массовой информации эти телевизионные каналы фактически агитировали за правящую партию, то есть за «Единую Россию».
16. Заявители представили Европейскому Суду подробные данные о содержании основных информационных спотов, программ и шоу на пяти вышеупомянутых телевизионных каналах в период избирательной кампании 2003 года. Как утверждали заявители, эфирное время, выделенное пятью телевизионными компаниями, было распределено между кандидатами неравномерно. Так, Коммунистическая партия получила 316 минут и 58 секунд эфирного времени. Общее количество эфирного времени, полученного «Яблоком», составляло 197 минут и 21 секунду. Напротив, сообщения о деятельности и личностях, связанных с «Единой Россией», составляли 642 минуты и 37 секунд.
17. Заявители также указывали, что информация, распространявшаяся через последние известия, информационные и аналитические программы, не была в большей части нейтральной. Объем «позитивного» освещения средствами массовой информации Коммунистической партии во время избирательной кампании не превысил 7 минут и 13 секунд. Кроме того, некоторое позитивное освещение было обеспечено за счет участия руководителей Коммунистической партии в ток-шоу, транслируемых НТВ, которые продолжались 74 минуты и 45 секунд. В общей сложности позитивное освещение Коммунистической партии составляло 81 минуту и 58 секунд. Негативное освещение Коммунистической партии составляло 331 минуту и 22 секунды, большая часть которых относилась к информационным спотам. Напротив, позитивное освещение средствами массовой информации «Единой России» составляло 529 минут и 9 секунд, а «негативное» — 6 минут и 2 секунды. Позитивное освещение «Яблока» составляло 209 минут и 40 секунд, негативное — 8 минут и 53 секунды. Заявители указали, что два коммерческих общенациональных канала, прямо не контролируемых государством (НТВ и «РЕН ТВ»), предоставили более сбалансированное освещение средствами массовой информации, чем три канала, прямо контролируемых государством («Первый канал», ВГТРК и «ТВ Центр»).
18. Заявители также ссылались на различные эпизоды неявной предвыборной агитации за «Единую Россию» со стороны различных высокопоставленных должностных лиц, особенно Президента Российской Федерации Путина. Так, 19 сентября 2003 г. Путин посетил съезд «Единой России», который освещался «Первым каналом», ВГТРК и НТВ. Путин произнес речь перед делегатами съезда, в частности сказав следующее:
«...Ваш съезд проходит в ответственный для страны период, поскольку началась борьба за избирателя. Не буду скрывать — четыре года назад я голосовал за вашу партию. Я считаю, что сделал правильно».
19. 7 декабря 2003 г., в день голосования, когда агитация была запрещена, «Первый канал», ВГТРК, «ТВ Центр» и «РЕН ТВ» передали краткое интервью, данное Президентом России Путиным на избирательном участке:
«Журналист: За кого голосовали?»
Путин: Думаю, мой ответ может быть воспринят как агитация, поэтому я воздержусь. Но мои предпочтения известны».
Эта фраза транслировалась восемь раз за день, общее эфирное время, отведенное на нее, составляло 14 минут и 15 секунд. Кроме того, все каналы распространяли информацию об участии лидеров «Единой России» в голосовании, которая повторялась в этот день 14 раз, общая длительность составила 16 минут и 38 секунд.
D. Оценка освещения средствами массовой информации выборов 2003 года ОБСЕ и «Трансперенси Интернешнл»
20. После выборов ряд международных организаций и неправительственных правозащитных организаций (далее — НПО) сделали публичные заявления и распространили доклады, в которых критиковали парламентские выборы 2003 года за неравный доступ кандидатов к средствам массовой информации. Так, 27 января 2004 г. Бюро по демократическим институтам и правам человека Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (далее — ОБСЕ/БДИПЧ) опубликовало окончательный доклад своей миссии по наблюдению за выборами, в котором отметило, что «основные общенациональные государственные вещатели демонстрировали благосклонность по отношению к „Единой России“ и при этом не соблюдали правовую обязанность обеспечивать равное обращение с участниками выборов, представляющее фундаментальный принцип демократических выборов». В докладе содержалось следующее указание:
«Государственные телевизионные каналы полностью исполнили требования законодательства о предоставлении бесплатного эфирного времени всем участникам. Все три контролируемые государством телеканала транслировали регулярные дебаты политических партий и блоков — позитивное явление, позволившее избирателям составить мнение о кандидатах... Однако за пределами бесплатного эфирного времени государственные вещатели, подвергнутые мониторингу (миссии ОБСЕ/БДИПЧ по наблюдению за выборами), открыто рекламировали „Единую Россию“... Финансируемые государством вещатели также передавали в прайм-тайм новости, дискредитирующие (политическую партию первой заявительницы)... Для сравнения: коммерческие вещатели... предоставили более сбалансированное освещение кампании с большим разнообразием точек зрения... Печатные средства массовой информации представляли различные мнения, но в основном поддерживали конкретные политические партии или блоки. При этом избиратели могли составить объективное представление о кампании, только если они знакомились с несколькими изданиями. Финансируемые государством газеты соблюдали требования законодательства о предоставлении бесплатной площади каждой партии или блоку, но были пристрастны в политической и предвыборной агитации в пользу „Единой России“ и против (политической партии первой заявительницы)».
21. В 2004 году московское исследовательское подразделение международной НПО «Трансперенси Интернешнл» опубликовало доклад о «злоупотреблении административным ресурсом» во время избирательной кампании 2003 года, в котором указало 518 примеров подобного злоупотребления. Этот доклад, основанный на независимом мониторинге средств массовой информации, заключил, что «медийными ресурсами систематически злоупотребляли при агитации в пользу „Единой России“ и что „мониторинг ясно показал пристрастность в пользу „Единой России“ в виде трансляции ряда пристрастных новостных материалов».
E. Жалобы заявителей в административные органы и суды в период избирательной кампании
22. 10 сентября 2003 г. Митрохин, занимавший в тот период должность заместителя председателя политической партии второй заявительницы (партии «Яблоко»), направил жалобу председателю ЦИК на несправедливое освещение кампании средствами массовой информации. В ответном письме от 29 сентября 2003 г. председатель ЦИК признал, что ряд телевещателей и печатных сообщений содержат элементы незаконной предвыборной агитации против данной политической партии.
23. 23 сентября 2003 г. Зюганов (лидер первой заявительницы, Коммунистической партии) направил жалобу в ЦИК по поводу речи Путина от 19 сентября 2003 г. (см. § 18 настоящего Постановления). 26 сентября 2003 г. Рабочая группа ЦИК по информационным спорам рассмотрела эту жалобу и подготовила заключение, на основании которого 29 сентября 2003 г. председатель ЦИК направил Зюганову письмо, в котором разъяснял, что в этой речи не было ничего незаконного. Председатель ЦИК сообщил, что средства массовой информации могут сообщать об официальных заявлениях должностных лиц и что такое освещение средствами массовой информации не может рассматриваться как «агитация». Позиция председателя ЦИК была впоследствии подтверждена Верховным Судом Российской Федерации в решениях от 16 декабря 2004 г. и 7 февраля 2005 г. Аналогичная жалоба в прокуратуру также не дала результата: 10 октября 2003 г. Тверской районный прокурор Москвы отказал в возбуждении производства по административному делу, сославшись на вывод ЦИК о том, что речь Путина не нарушила избирательное законодательство. Решение районного прокурора было оставлено без изменения прокурором Москвы 24 ноября 2003 г. и заместителем Генерального прокурора 11 декабря 2003 г.
24. 16 октября 2003 г. Соловьев (седьмой заявитель, в 2003 году член ЦИК с совещательным голосом) жаловался в ЦИК и прокуратуру г. Москвы на телевизионное сообщение «Первого канала» от 12 октября 2003 г., в котором указывалось, что «Единая Россия» «лидирует (на выборах), оставив своих соперников далеко позади» и что Коммунистическая партия «теряет поддержку избирателей». По мнению Соловьева, это сообщение составляло незаконную предвыборную агитацию. 31 октября 2003 г. останкинский районный прокурор Москвы отказал в возбуждении производства по административному делу в этом отношении. Данное решение было оставлено без изменения прокурором Москвы 28 ноября 2003 г.
25. 22 октября 2003 г. Соловьев жаловался в ЦИК на сообщение в телевизионных программах от 7 октября 2003 г. о дружеской встрече лидера «Единой России» и популярного певца. ЦИК не усмотрела признаков предвыборной агитации в этом сообщении, о чем седьмой заявитель был соответственно уведомлен письмом члена ЦИК, датированным 5 ноября 2003 г.
26. В неустановленную дату Зюганов, Соловьев и несколько других членов Коммунистической партии жаловались на освещение выборов «Первым каналом» и ВГТРК в Рабочую группу по информационным спорам. 31 октября 2003 г. Рабочая группа представила заключение, в котором указывалось, что ВГТРК «проявила склонность к умышленному и систематическому распространению нейтральной или позитивной или даже хвалебной информации о событиях, связанных с деятельностью партии „Единая Россия“, представляя в основном негативное освещение деятельности Коммунистической партии». Что касается «Первого канала», она установила, что «Первый канал» проявляет склонность к умышленному и систематическому распространению нейтральной или позитивной информации о событиях, связанных с деятельностью «Единой России», давая в основном негативное освещение деятельности Коммунистической партии». Рабочая группа призвала «Первый канал» и ВГТРК соблюдать положения Закона о выборах депутатов Государственной Думы, в частности принцип справедливого и беспристрастного освещения избирательной кампании. Она также указала, что нарушения правил освещения выборов, установленных Законом о выборах депутатов Государственной Думы, наказываются в соответствии со статьей 5.5 Кодекса об административных правонарушениях.
27. 6 ноября 2003 г. ЦИК направила письмо «Первому каналу», ВГТРК, «Рен ТВ» и «ТВ Центр», указав, что некоторые материалы вещания на «Первом канале» и ВГТРК выявляют тенденцию к распространению преимущественно позитивной или, напротив, преимущественно негативной информации о деятельности «некоторых политических партий и избирательных блоков», участвующих в выборах в Думу, и указала, что руководители государственных вещательных компаний должны соблюдать положения Закона о выборах депутатов Государственной Думы, регулирующие освещение выборов, с учетом толкования, данного Конституционным Судом Российской Федерации.
28. В неустановленную дату Зюганов жаловался в Прокуратуру Москвы на несправедливое освещение средствами массовой информации. 14 ноября 2003 г. заместитель прокурора Москвы направил ответ, в котором Зюганов информировался о том, что руководству ведущего национального телевизионного канала направлено представление в связи с нарушениями, выявленными в ходе публикаций результатов опроса общественного мнения.
29. 17 ноября 2003 г. седьмой заявитель подал еще одну жалобу в ЦИК. Он ссылался на транскрипты вещательных программ ведущих национальных телевизионных каналов с 3 октября по 9 ноября 2003 г. В ответе от 28 ноября 2003 г. член ЦИК рекомендовал седьмому заявителю предъявить иск о защите чести и достоинства при наличии такого желания. 1 декабря 2003 г. седьмой заявитель подал жалобы в Верховный Суд Российской Федерации в связи с этим письмом и уклонением ЦИК от принятия мер по его жалобе от 17 ноября 2003 г. В принятии этих жалоб было отказано 3 и 2 декабря 2003 г. соответственно. Верховный Суд нашел, что не имеет юрисдикции для рассмотрения данных жалоб по существу.
30. 25 ноября 2003 г. Зюганов и седьмой заявитель вновь жаловались в Рабочую группу на пристрастное освещение средствами массовой информации. Рассмотрев транскрипты телевизионных программ, Рабочая группа на следующий день вынесла заключение, в котором отметила, что с октября 2003 года ситуация несколько улучшилась. После получения заключения Рабочей группы ЦИК направила письмо в Министерство по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций. В этом письме ЦИК отметила, что факты, выявленные Рабочей группой, не требуют реагирования в административном порядке. Тем не менее Министерству было предложено осуществлять мониторинг содержания основных информационных программ пяти национальных телевизионных каналов.
31. 2 декабря 2003 г. Зюганов пытался связаться с руководителями двух ведущих национальных телевизионных каналов непосредственно, но они отрицали какие-либо нарушения со своей стороны. После этого он обратился по этому вопросу в ЦИК.
F. Попытка заявителей добиться признания результатов выборов недействительными
32. 28 сентября 2004 г. заявители подали заявление в Верховный Суд Российской Федерации о признании недействительными результатов выборов 2003 года, утвержденных решением ЦИК от 19 декабря 2003 г. (см. § 8 настоящего Постановления). ЦИК участвовала в разбирательстве в качестве ответчика.
33. В своих объемных объяснениях заявители ссылались на результаты мониторинга пяти национальных телевизионных каналов, проведенного в сентябре — декабре 2003 года, которым было установлено, что оппозиционные партии и кандидаты получили намного меньшее освещение, чем «Единая Россия». Они дополнительно ссылались на незаконную предвыборную агитацию за «Единую Россию» со стороны Президента Российской Федерации. Они также жаловались на то, что пять основных национальных телевизионных каналов сообщали негативные сведения против политической партии первой заявительницы. Заявители передали в Верховный Суд Российской Федерации транскрипты всех телевизионных программ, а также видеозаписи в количестве 190 видеокассет.
34. Дело было рассмотрено судьей Верховного Суда Российской Федерации Зайцевым единолично. Первое заседание состоялось 16 декабря 2004 г. До начала разбирательства и на нескольких первых заседаниях заявители выступили с рядом процессуальных ходатайств о получении новых доказательств, вызове дополнительных свидетелей и экспертов, исследовании нескольких письменных материалов, видеозаписей и так далее. Как утверждают заявители, почти все поданные ими ходатайства были отклонены судьей без указания мотивов и/или в нарушение национального процессуального законодательства. Власти Российской Федерации оспаривали это, указав, что этот судья удовлетворил много ходатайств, поданных заявителями. Кроме того, по данным заявителей, на первом заседании судья заявил, что подачей такого большого количества ходатайств заявители стремятся затянуть разбирательство. Заявители четыре раза заявляли отвод судье, но он не удовлетворял их требования.
35. 16 декабря 2004 г. Верховный Суд Российской Федерации отклонил заявление. Он не усмотрел нарушений избирательного законодательства, не позволявших установить действительную волю избирателей. Верховный Суд Российской Федерации, в частности, указал следующее:
«С доводами (заявителей) о том, что информационное освещение (избирательной кампании 2003 года) проводилось с грубыми нарушениями положений избирательного законодательства, выражавшимися в преимущественном освещении в средствах массовой информации деятельности одной политической партии и выдвинутых ею кандидатов, которые не позволяют выявить действительную волю избирателей, суд согласиться не может.»
Во-первых, законодательство о выборах не предусматривает каких-либо ограничений количества предвыборных мероприятий, проводимых политическими партиями, избирательными блоками в ходе избирательной кампании, и количество таких мероприятий зависит от самих политических партий и избирательных блоков. (Единственным исключением является предельная сумма расходов средств избирательных фондов, которая по закону едина для всех политических партий, избирательных блоков, участвующих в избирательной кампании). В то же время от объема предвыборных мероприятий политических партий, избирательных блоков зависит и объем освещения предвыборных мероприятий данных партий и блоков в средствах массовой информации.
Во-вторых, (заявители) не учитывают, что информирование избирателей о политических партиях, избирательных блоках осуществлялось не только пятью телевизионными каналами, но и другими организациями, осуществляющими выпуск средств массовой информации (в частности, организациями радиовещания, редакциями периодических печатных изданий).
В-третьих, в соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в (постановлении Конституционного Суда от 30 октября 2003 г.; см. ниже раздел «Применимое национальное законодательство»), (конституционное право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию) не может быть неоправданно ограничено.
В-четвертых, доводы заявителей о наличии объективной связи между объемом информации, распространенной на каналах телевидения о той или иной политической партии, избирательном блоке, и количеством голосов избирателей, проголосовавших за эту партию, блок на выборах депутатов Государственной Думы, фактически основаны на предположениях и опровергаются в том числе ими же составленными расчетами.
В-пятых, исследование в судебном заседании (представленных заявителями) транскриптов новостных и информационно-аналитических передач пяти телеканалов показало, что отнесение телевизионных сюжетов к информации о той или иной политической партии, избирательном блоке осуществлялось заявителями на основании собственных субъективных представлений, в том числе ошибочного предположения о том, что все избиратели, безусловно, знают о принадлежности к конкретным политическим партиям, избирательным блокам лиц, которым посвящены эти сюжеты... Конституционный Суд Российской Федерации в вышеупомянутом постановлении от 30 октября 2003 г. разъяснил, что критерием, позволяющим различить предвыборную агитацию и информирование, может служить лишь наличие в агитационной деятельности специальной цели — склонить избирателей в определенную сторону, обеспечить поддержку или, напротив, противодействие конкретному кандидату, избирательному объединению... Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что не может быть признано агитацией информирование избирателей через средства массовой информации в том числе об имевших место агитационных призывах голосовать за или против кандидата или о других агитационных действиях без выявления соответствующей непосредственно агитационной цели... В судебном заседании были исследованы транскрипты новостных и информационно-аналитических передач пяти телеканалов за 13 дней телеэфира в период с 3 сентября по 7 декабря 2003 г. Изучение указанных материалов также не позволяет согласиться с утверждением заявителей о том, что в ходе избирательной кампании организации телевидения под видом информационного обеспечения распространяли материалы о кандидатах и политических партиях, которые квалифицируются как предвыборная агитация... Аналогичным образом нет объективных данных, подтверждающих, что при освещении в этот день предвыборных поездок лидеров партии «Единая Россия» организации телеканалов имели намерения своими сюжетами склонить избирателей к голосованию именно за указанную партию... Приведенные доводы применимы при характеристике и других телесюжетов, исследованных в рамках настоящего дела, в том числе связанных с освещением выступления Президента Путина на (съезде партии «Единая Россия» в сентябре 2009 года <*>). Суд также считает необходимым отметить, что в соответствии со статьей 6 Закона о порядке освещения деятельности органов государственной власти государственные аудиовизуальные средства массовой информации должны включать в информационные программы в день, когда состоялось соответствующее событие, сообщения о заявлениях, обращениях и пресс-конференциях Президента Российской Федерации, а также об иных общественно значимых фактах деятельности федеральных органов государственной власти. При этом суд не может согласиться с доводами заявителей о том, что в указанные дни со стороны Президента Российской Федерации имела место незаконная предвыборная агитация в пользу партии «Единая Россия». Из всего вышеизложенного следует, что нарушений избирательного законодательства, которые не позволяют выявить действительную волю избирателей, не имеется... Не указано о наличии таких нарушений и в отчете Миссии ОБСЕ/БДИПЧ по наблюдению за выборами... Отсутствие правовых оснований для отмены постановления ЦИК России о признании выборов по федеральному избирательному округу состоявшимися и действительными влечет за собой невозможность удовлетворения требований заявителей о признании результатов выборов по федеральному избирательному округу недействительными».
<*> Имеется в виду 2003 год (прим. переводчика).
В отношении эпизода 7 декабря 2003 г. (репортажа о голосовании Путина, см. § 19 настоящего Постановления) Верховный Суд Российской Федерации указал следующее:
«...суд не может согласиться с доводами заявителей о том, что в указанные дни со стороны Президента России имела место незаконная предвыборная агитация в пользу партии „Единая Россия“.»
Так, при просмотре в ходе судебного заседания видеозаписей «Первого канала» о голосовании на выборах депутатов Государственной Думы установлено, что Президент России отказался отвечать на вопрос журналиста, за кого он голосовал. Названия какой-либо политической партии, что могло быть расценено как агитация, в его словах не прозвучало.
Из всего вышеизложенного следует, что нарушений избирательного законодательства, которые не позволяют выявить действительную волю избирателей на выборах... и могут служить основанием для отмены решения ЦИК России об итогах голосования, не имеется...»
36. Заявители обжаловали решение. Они утверждали, что суд первой инстанции рассмотрел лишь небольшую часть представленных ими доказательств, в частности около 5% транскриптов и менее 1,5% видеозаписей. Как утверждали заявители, этот подход нарушил принцип непосредственного исследования доказательств. Заявители не согласились также с другими выводами суда первой инстанции.
37. 7 февраля 2005 г. Верховный Суд Российской Федерации, заседая в качестве суда кассационной инстанции в составе судей Федина, Потапенко и Толчеева, отклонил их жалобу. Верховный Суд указал, в частности, следующее:
«Доводы, содержащиеся в жалобе, являются несостоятельными.»
После исследования транскриптов за четыре дня (3 и 5 — 7 сентября 2009 г.) суд (первой инстанции), исходя из однородности предоставленного материала, установил с учетом мнения лиц, участвующих в деле, порядок их исследования, предусматривающий проверку транскрипционных записей телеэфира по тем дням, которые предложат участники процесса в определенных им пределах. Установленный судом порядок не нарушил принципа равенства прав участвующих в деле лиц, позволил каждому из них предложить для исследования основные транскрипты, в которых, как они считают, зафиксированы наиболее очевидные факты нарушения избирательного закона либо сведения, опровергающие подобные факты. В таком порядке были подробно исследованы по предложению заявителей транскрипты за восемь дней (20 сентября, 5, 20 и 31 октября, 4, 18 и 28 ноября и 5 декабря), по предложению представителей ЦИК России — за два дня (27 сентября и 3 декабря). Дополнительно суд исследовал транскрипционную запись и видеозапись телеэфира, относящиеся ко дню выборов — 7 декабря 2003 г. Всего подробно исследованы записи передач пяти основных телеканалов за 14 дней, или 13,4% от числа предоставленных.
(Фактические) обстоятельства, установленные (судом первой инстанции), опровергают доводы о неравенстве политических партий и явном предпочтении к одной из них в части доступа к средствам массовой информации».
Суд кассационной инстанции согласился также с другими выводами суда первой инстанции.
II. Применимое национальное законодательство и практика
A. Состав Государственной Думы
38. Государственная Дума состоит из 450 депутатов. В период, относящийся к обстоятельствам дела, 225 депутатов Государственной Думы избирались по общенациональным спискам кандидатов, составленным политическими партиями. Указанные мандаты распределялись в соответствии с процентным соотношением голосов, полученных этими политическими партиями, преодолевшими 5-процентный барьер голосов. Оставшиеся 225 мандатов распределялись в «одномандатных избирательных округах», на мажоритарной основе в два этапа, причем кандидаты выдвигались политическими партиями или независимо.
B. Законодательство об освещении в СМИ выборов 2003 года
39. 12 июня 2002 г. был принят Федеральный закон № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее — Закон об основных гарантиях). 27 сентября 2002 г. и 23 июня 2003 г. в него были внесены изменения. Кроме того, выборы 2003 года регулировались Федеральным законом «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 20 декабря 2002 г. № 175-ФЗ с изменениями от 23 июня 2003 г. (далее — Закон о выборах депутатов Государственной Думы). Освещение выборов также регулировалось Федеральным законом «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации» от 13 января 1995 г. № 7-ФЗ (далее — Закон о порядке освещения). Некоторые положения законодательства об освещении выборов получили развитие в документах ЦИК, в частности, в Постановлении № 38/354-4, и были истолкованы Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 30 октября 2003 г. № 15-П (подробности см. ниже).
40. В соответствии со статьей 6 Закона о порядке освещения государственные аудиовизуальные средства массовой информации обязаны распространять сведения о деятельности государственных органов и должностных лиц, в частности, сообщать о решениях и действиях Президента Российской Федерации, предусмотренных Конституцией, его заявлениях и обращениях, пресс-конференциях и иных «общественно значимых» фактах его деятельности.
41. Статьи 59 и 60 Закона о выборах депутатов Государственной Думы провозглашают принцип равного доступа кандидатов ко всем средствам массовой информации, включая аудиовизуальные средства массовой информации. Закон различает «информирование» населения в ходе избирательной кампании и «предвыборную агитацию» (или «агитацию»).
42. «Предвыборная агитация» представляет собой призывы голосовать за или против конкретного кандидата. Предвыборная агитация по телевидению допускается с 28-го дня до дня выборов и должна быть прекращена накануне дня выборов.
43. Лицам, замещающим государственные или выборные должности (включая Президента Российской Федерации), запрещается проводить предвыборную агитацию, за исключением случаев, когда указанные лица включены в зарегистрированный список кандидатов. В любом случае они не могут использовать свое должностное положение для агитации под угрозой наложения административных штрафов. Максимальные суммы расходов предусмотрены законом. Тот факт, что информационный материал — статья, видеоклип и так далее — представляет собой политическую агитацию, должен быть упомянут в публикации с указанием источника финансирования.
44. Закон перечисляет ситуации, которые могут рассматриваться как агитация. Они включают, в частности, распространение информации, в которой явно преобладают сведения о каком-либо кандидате в совокупности с позитивными либо негативными комментариями, распространение информации о деятельности кандидата, не связанной с исполнением им своих служебных (должностных) обязанностей и так далее. Закон также содержит ряд требований к агитации и ограничений на ее осуществление.
45. Закон в то время предусматривал, что все кандидаты и партии имели равную возможность на получение определенного количества бесплатного и оплачиваемого эфирного времени или печатной площади для предвыборной агитации. Условия получения эфирного времени были одинаковыми для всех кандидатов и относились к государственным и коммерческим средствам массовой информации. Политические партии, зарегистрированные на федеральном уровне, имели право равного доступа к национальным средствам массовой информации, включая государственное телевидение и радиостанции. Кандидаты (связанные и несвязанные с политическими партиями) имели такие же права в отношении доступа к региональным средствам массовой информации.
46. Закон отличал «предвыборную агитацию» от «информирования». Информирование осуществлялось прежде всего «государственными и муниципальными органами, медиакомпаниями, избирательными комиссиями, юридическими лицами и гражданами» (пункт 1 статьи 54 Закона о выборах депутатов Государственной Думы, пункт 1 статьи 45 Закона об основных гарантиях). Оно должно было быть объективным, достоверным и не должно было нарушать равенство кандидатов. Информирование должно было заключаться в нейтральном изложении хода избирательной кампании, данных о кандидатах, платформах и так далее, в пределах «информационных блоков» (эфирного времени или печатной площади, отведенных на информирование). В «информационных блоках» не должно отдаваться предпочтение какому бы то ни было кандидату и не должны содержаться комментарии или оценочные суждения. Средства массовой информации обязаны отделять объективную информацию от выражения мнений. В то же время деятельность организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, по информированию избирателей осуществляется свободно (пункт 4 статьи 45 Закона об основных гарантиях), и им разрешено комментировать политические события и персоналии за пределами «информационных блоков».
C. Позиция Конституционного Суда Российской Федерации по вопросу об отличии «информирования» от «агитации»
47. Конституционный Суд Российской Федерации постановил, что профессиональные журналисты считаются участвующими в предвыборной агитации только при наличии в их деятельности специальной цели — склонить избирателей в определенную сторону, обеспечить поддержку или, напротив, противодействие конкретному кандидату или кандидатам (Постановление от 30 октября 2003 г. № 15-П). Таким образом, чтобы отличать агитацию от информирования (то есть обычной журналистской деятельности), суды должны устанавливать, преследовал ли журналист специальную цель влияния на голосование, dolus specialis <*>. В отсутствие специальной цели (наличие которой должно быть установлено судами) материалы, статьи и так далее должны рассматриваться как «информирование». Конституционный Суд дополнительно подчеркнул, что в то время как законодательство требует, чтобы информационные блоки на телевидении и радио были нейтральными, средствам массовой информации не запрещено выражать собственное мнение о кандидатах или представлять комментарии за пределами информационных блоков.
<*> Dolus specialis (лат.) — специальный умысел. Этот термин Конституционным Судом не употреблялся (прим. переводчика).
D. Жалобы на нарушения избирательного законодательства
48. Согласно Закону об основных гарантиях ЦИК является центральным органом, ответственным за организацию избирательной кампании на федеральном уровне и контроль над ней. Она также вправе рассматривать жалобы на нарушения избирательного законодательства (статья 20 Закона об основных гарантиях). ЦИК вправе обращаться с представлениями о проведении соответствующих проверок и пресечении нарушений закона в правоохранительные органы, органы исполнительной власти. Решения ЦИК, принятые в пределах ее компетенции, являются обязательными для нижестоящих избирательных комиссий, федеральных и региональных органов государственной власти, местных органов, кандидатов, партий, организаций и избирателей. В соответствии с законом государственные вещательные компании обязаны предоставлять бесплатное эфирное время для кандидатов и партий в период выборов и давать ответ на требования избирательных комиссий в течение пяти дней с момента их получения.
49. Статья 75 Закона об основных гарантиях предусматривает, что незаконные действия (бездействие) органов государственной власти и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Она также установила правила юрисдикции в отношении жалоб на действия и бездействие ЦИК и региональных комиссий. Закон об основных гарантиях также допускает жалобы в вышестоящие комиссии на решения нижестоящих. Верховный Суд Российской Федерации может признать недействительными результаты федеральных выборов, если допущенные нарушения не позволяют доподлинно установить волю избирателей (статьи 75 и 77 Закона об основных гарантиях).
50. Кодекс об административных правонарушениях (далее — КоАП) от 30 декабря 2001 г. устанавливает санкции за различные нарушения избирательного законодательства, такие как несоблюдение средствами массовой информации порядка информационного обеспечения избирательной кампании (пункт 5 статьи 5 <*>) или незаконная предвыборная агитация кандидата в аудиовизуальных и печатных средствах массовой информации (пункт 8 статьи 5). Пункт 11 статьи 5 КоАП предусматривает санкции за предвыборную агитацию лиц, которые в силу своего положения не могут участвовать в предвыборной агитации. Пункт 12 статьи 5 Кодекса устанавливает санкции за незаконное производство и распространение агитационных материалов. Нарушения, предусмотренные вышеупомянутыми положениями КоАП, наказываются штрафами в размере от 3 000 до 600 000 рублей в зависимости от статуса нарушителя и тяжести нарушения.
<*> Так в оригинале. Здесь и далее ошибочно приведена необычная нумерация статей КоАП. В действительности в данном предложении имеется в виду статья 5.5, далее в настоящем абзаце статьи 5.8, 5.11 и 5.12 КоАП (прим. переводчика).
III. Применимые международные документы
51. Европейская комиссия за демократию через право (Венецианская комиссия) на своих 51-м (руководство) и 52-м (доклад) заседаниях 5 — 6 июля и 18 — 19 октября 2002 г. приняла «Свод рекомендуемых норм при проведении выборов». Венецианская комиссия различает две конкретные обязанности властей по отношению к освещению средствами массовой информации избирательных кампаний: с одной стороны, организовать предоставление кандидатам и/или партиям достаточно сбалансированного количества эфирного времени и/или рекламного пространства, включая государственные телевизионные каналы («обязанность обеспечения доступа к средствам массовой информации») и, с другой стороны, обеспечить «нейтральность» со стороны государственных органов, в частности, в отношении избирательной кампании и освещения средствами массовой информации, государственными средствами массовой информации («обязанность нейтральности») (Пояснительный доклад к Своду рекомендуемых норм при проведении выборов, § 2.3). Свод рекомендуемых норм при проведении выборов Венецианской комиссии также рекомендует создание эффективной системы избирательных жалоб, в частности, на несоблюдение правил доступа к средствам массовой информации (§ 3.3) <*>.
<*> В Пояснительном докладе данный пункт отсутствует, имеется только пункт 3.2.2.5, регулирующий передачу результатов выборов (прим. переводчика).
52. Стандарты общественного вещания дополнительно разработаны Комитетом министров Совета Европы в приложении к Рекомендации № R(96)10 «В отношении гарантий независимости общественного вещания» (1996). Комитет министров указал, что «правовая основа, регламентирующая деятельность организаций общественного вещания, должна ясно предусматривать их редакционную независимость и институциональную автономию». Кроме того, «правовые рамки, регламентирующие деятельность организаций общественного вещания, должны четко предусматривать, что в отношении программ новостей они гарантируют непредвзятое освещение фактов и событий, а также содействуют свободному формированию мнений. Случаи, в которых организации общественного вещания могут быть обязаны передавать официальные сообщения, заявления или коммюнике, либо освещать действия или решения государственных органов, либо предоставлять эфирное время таким органам, должны быть ограничены исключительными обстоятельствами, недвусмысленно закрепленными в законе или других правовых актах». Наконец, в приложении к Рекомендации ReS(2000)23 «О независимости и функциях регулирующих органов в вещательном секторе» Комитет министров повторно подчеркнул значение принятия государствами подробных правил относительно состава и функционирования таких регулирующих органов для защиты от политического вмешательства и влияния.
53. Рекомендация № R(99)15 Комитета министров Совета Европы о мерах по освещению избирательной кампании средствами массовой информации предусматривает, что регламентация в государствах-участниках должна предусматривать обязанность освещать избирательную кампанию справедливо, взвешенно и беспристрастно, в частности, в новостях и публицистических передачах, включая дискуссионные программы, такие как интервью или дебаты. Комитет министров также рекомендовал государствам рассмотреть целесообразность включения в регулятивную базу положений, в соответствии с которыми бесплатное предоставление эфирного времени кандидатам осуществляется в общественном вещании в период избирательной кампании «на справедливых и недискриминационных началах» и «на основе объективных и ясных критериев».
54. Совет Межпарламентского союза (орган Межпарламентского союза, расположенный в Женеве) на 154-й сессии в Париже 26 марта 1994 г. принял «Декларацию о критериях свободных и справедливых выборов». Согласно этой Декларации каждый кандидат должен иметь равные возможности доступа к средствам информации, особенно к средствам массовой информации с целью изложения своих политических взглядов (пункт 4 статьи 3). Каждый индивидуально или совместно с другими лицами имеет право участвовать в предвыборной кампании на равной основе с другими политическими партиями, включая партию, сформировавшую существующее правительство (пункт 3 статьи 3). Государства должны обеспечивать принятие необходимых мер, гарантирующих беспристрастность в освещении избирательной кампании государственными и общественными средствами массовой информации и возможность равного доступа к таким средствам (статья 4).
Право
I. Предполагаемое нарушение статьи 3 Протокола № 1 к Конвенции и статьи 13 Конвенции в части освещения выборов средствами массовой информации
55. Заявители жаловались на то, что освещение выборов 2003 года средствами массовой информации было пристрастным в ущерб оппозиционным партиям и кандидатам. Они полагали, что в связи с неравным освещением средствами массовой информации выборы не были «свободными» и потому не соответствовали статье 3 Протокола № 1 к Конвенции, которая предусматривает следующее:
«Высокие Договаривающиеся Стороны обязуются проводить с разумной периодичностью свободные выборы путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечивали бы свободное волеизъявление народа при выборе органов законодательной власти».
56. Заявители также жаловались на отсутствие эффективной реакции властей на утверждения заявителей о том, что выборы не были «свободными» в нарушение статьи 3 Протокола № 1 к Конвенции. Они ссылались на статью 13 Конвенции, которая предусматривает следующее:
«Каждый, чьи права и свободы, признанные в... Конвенции, нарушены, имеет право на эффективное средство правовой защиты в государственном органе, даже если это нарушение было совершено лицами, действовавшими в официальном качестве».
57. Европейский Суд отмечает, что заявители также ссылались на статью 10 Конвенции, которая гарантирует свободу выражения мнения, привлекая те же факты и доводы. По мнению Европейского Суда, жалоба заявителей на нарушение этого положения повторяет их основную жалобу на нарушение статьи 3 Протокола № 1 к Конвенции. С учетом особого контекста настоящего дела Европейский Суд рассмотрит ее с точки зрения последнего положения. При этом в своем анализе Европейский Суд надлежащим образом рассмотрит свою прецедентную практику по статье 10 Конвенции, где она может быть применима, с необходимыми изменениями в контексте избирательного процесса.
A. Приемлемость жалобы
1. Доводы властей Российской Федерации
(a) Компетенция Европейского Суда ratione materiae <*>
<*> Ratione materiae (лат.) — «ввиду обстоятельств, связанных с предметом рассмотрения», критерий существа обращения, применяемый при оценке приемлемости жалобы Европейским Судом (прим. переводчика).
58. Власти Российской Федерации утверждали, что жалоба заявителей не относится к компетенции Европейского Суда ratione materiae, поскольку статья 3 Протокола № 1 к Конвенции не предусматривает конкретной избирательной системы и, в частности, не гарантирует партиям и кандидатам равный доступ к средствам массовой информации.
59. Власти Российской Федерации указывали, что некоторые заявители не имели права жаловаться на «несправедливость» выборов. Так, на выборах 2003 года первая заявительница получила места в Думе, а шестой заявитель был избран как независимый депутат Думы. Кроме того, в последующие годы партии первой и второй заявительниц получали государственное финансирование. Избранные члены партии первой заявительницы получали зарплату и льготы.
(c) Исчерпание внутренних средств правовой защиты и соблюдение статьи 13 Конвенции
60. Власти Российской Федерации утверждали, что заявители располагали многими юридическими средствами правовой защиты, способными устранить проблему несправедливого освещения средствами массовой информации. Следовательно, российская правовая система может обеспечить заявителям «эффективные средства правовой защиты», но они не использовали существующие средства правовой защиты надлежащим образом.
61. Власти Российской Федерации оспорили доводы заявителей о том, что избирательное законодательство было неясным и не указывало с достаточной определенностью правовые способы, доступные кандидатам для оспаривания нарушений избирательного законодательства. Кандидаты имели право подавать жалобы на нарушения избирательного законодательства другими кандидатами и средствами массовой информации в Рабочую группу ЦИК по информационным спорам. Во время кампании 2003 года Рабочая группа рассмотрела много жалоб подобного рода, 19 из которых были частично удовлетворены, а 34 были отклонены. Рабочая группа неоднократно привлекала внимание средств массовой информации к их обязанности соблюдения избирательного законодательства, передавала жалобы в правоохранительные органы или региональный орган Министерства по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций и принимала «иные меры». Что касается жалоб заявителей в Рабочую группу, последняя не усмотрела нарушений избирательного законодательства в освещении средствами массовой информации избирательной кампании.
62. Кандидаты также могли жаловаться непосредственно в ЦИК. В зависимости от характера жалобы ЦИК могла совершать различные действия. Власти Российской Федерации привели примеры успешных жалоб в ЦИК и региональные избирательные комиссии. Первая заявительница и седьмой заявитель воспользовались этим средством правовой защиты и жаловались в ЦИК на два события: связанное с речью Путина 19 сентября 2003 г. (см. § 18 настоящего Постановления) и другое, относящееся к предполагаемому негативному освещению прессой председателя ЦК Коммунистической партии. Обе были направлены против ВГТРК и «Первого канала». Однако в своей жалобе в Европейский Суд они жаловались на целую серию эпизодов, показанных на пяти основных телевизионных каналах. Эти эпизоды не рассматривались ЦИК. Заявители также не обжаловали решения индивидуальных членов ЦИК, таких как их отказы в рассмотрении жалоб.
63. Кроме того, заявители не использовали административные средства правовой защиты в связи с предполагаемыми нарушениями избирательного законодательства вещательными компаниями. Заявители утверждали, что основные телевизионные компании нарушили правила политической агитации, и ссылались на 518 примеров этих нарушений (см. § 21 настоящего Постановления). В то же время они не предоставили судебного решения или административных актов, подтверждающих, что конкретные нарушения имели место. Члены ЦИК не составляли протоколов об административных правонарушениях в 2003 году, члены региональных избирательных комиссий составили 152 протокола по поводу незаконной предвыборной агитации и ненадлежащего освещения средствами массовой информации, 63 из которых были подтверждены судами с применением санкций. Власти Российской Федерации привели в пример несколько административных дел, возбужденных на основе протоколов членов региональных избирательных комиссий.
64. Кандидаты также могли направлять свои жалобы непосредственно в суды. Не имело значения, была ли жалоба рассмотрена полным составом ЦИК или отдельным членом этого органа. Даже если ЦИК не принимала формального решения в рамках применимой процедуры, ее действия могли быть обжалованы в районный суд. Власти Российской Федерации предоставили копии решений судов различного уровня, которые рассмотрели и поддержали жалобы на нарушение избирательного законодательства.
65. Власти Российской Федерации признали, что заявители обжаловали в Верховный Суд постановление ЦИК от 19 декабря 2003 г., подтверждающее результаты выборов 2003 года. Вместе с тем по существу заявители жаловались на нарушение их прав вещательными компаниями, а не ЦИК, но не предъявляли требований к вещательным компаниям и иным средствам массовой информации, которые предположительно участвовали в очернении оппозиционных кандидатов.
66. Власти Российской Федерации ссылались на дела, рассмотренные российскими судами, в которых кандидаты на выборах успешно защищали свои права, например, Определение Верховного Суда Российской Федерации от 23 ноября 2001 г. Заседая в качестве суда кассационной инстанции, он отменил решение избирательной комиссии Магаданского избирательного округа № 6 в связи с «неравным освещением избирательной кампании средствами массовой информации». Власти Российской Федерации также сослались на судебное разбирательство, которое повлекло отстранение кандидата на региональных выборах за незаконную агитацию, присуждение компенсации кандидату за незаконное удаление сведений о нем из бюллетеней для голосования, присуждение компенсации за клевету и диффамацию в контексте избирательной кампании, и судебную проверку законности решений местных избирательных комиссий.
67. Имелись также другие доступные средства правовой защиты, которые заявители не использовали надлежащим образом. В частности, власти Российской Федерации сослались на возможность подачи заявлений о возбуждении уголовных дел в прокуратуру или на предъявление иска о защите чести и достоинства в суд.
68. Наконец, власти Российской Федерации указывали, что критика заявителями разбирательства в Верховном Суде Российской Федерации являлась необоснованной. Верховный Суд Российской Федерации действительно не рассматривал любой и каждый информационный элемент, предоставленный заявителями, но их рассмотрение потребовало бы не менее 100 дней судебных заседаний. Гражданское процессуальное законодательство позволяет судам рассматривать образцы доказательств, если они являются однородными по характеру. В целом Верховный Суд Российской Федерации рассмотрел транскрипты, охватывающие 14 дней избирательной кампании, или 13,4% всей информации, предоставленной партиями (см. § 37 настоящего Постановления). Кроме того, рассмотрев публичные заявления, сделанные Президентом Путиным (см. § 18 и 19 настоящего Постановления), Верховный Суд Российской Федерации не нашел, что они содержат агитацию в пользу «Единой России». В ходе разбирательства заявители подали несколько процессуальных ходатайств, часть которых была удовлетворена Верховным Судом Российской Федерации, а остальные отклонены. Доказательства, рассмотренные на слушаниях в Верховном Суде Российской Федерации, позволяли сделать определенные выводы. Партии в настоящем деле имели достаточно возможностей для представления своей позиции, которая была рассмотрена в справедливом судебном разбирательстве.
(d) Соблюдение правила шестимесячного срока
69. В качестве альтернативы власти Российской Федерации утверждали, что заявителями не соблюден шестимесячный срок, предусмотренный пунктом 1 статьи 35 Конвенции. Власти Российской Федерации указывали, что средства массовой информации, в частности вещательные компании, определяют свою редакционную политику независимо от государства. Поскольку заявители предпочли не предъявлять требований к вещательным компаниям в связи с нарушениями их права на равное освещение средствами массовой информации, шестимесячный срок должен был исчисляться с даты, когда имели место предполагаемые нарушения прав заявителей. Жалоба в Европейский Суд была подана 1 августа 2005 г., то есть через год и семь месяцев и 11 дней после предполагаемого нарушения (19 декабря 2003 г., когда ЦИК подтвердил результаты выборов).
2. Доводы заявителей
(a) Компетенция Европейского Суда ratione materiae
70. Заявители утверждали, что Европейский Суд имеет компетенцию ratione materiae для рассмотрения их жалобы. Как показывает прецедентная практика Европейского Суда, свобода формирования мнения является неотъемлемой частью гарантии свободных выборов и потому охватывается статьей 3 Протокола № 1 к Конвенции.
71. Заявители утверждали, что статья 3 Протокола № 1 к Конвенции гарантирует право на участие в выборах независимо от исхода голосования и от того, победил ли в конце концов кандидат или проиграл. Нарушение может возникать даже в отсутствие ущерба. Тот факт, что некоторые заявители получили места в Государственной Думе, не влияет на их статус жертвы. Довод властей Российской Федерации относительно финансирования политических партий после выборов 2003 года не имеет отношения к делу.
(c) Исчерпание внутренних средств правовой защиты и соблюдение статьи 13 Конвенции
72. Заявители утверждали, что использовали все доступные внутренние средства правовой защиты, относящиеся к существу их жалоб, но все они были либо неэффективны изначально, либо оказались неэффективными на практике.
73. Заявители начали с описания попытки добиться решения ЦИК и Рабочей группы, осуждающего несправедливое освещение выборов средствами массовой информации. Хотя эти органы признали, что имело место неравное освещение, практические меры в этой связи не принимались. Рабочая группа ЦИК не имела достаточных полномочий для восстановления прав кандидатов, потерпевших от неадекватного освещения в прессе, она могла только издавать рекомендации. Что касается самой ЦИК, обычной практикой этого органа была выдача в ответ на жалобы на нарушения избирательных прав писем, подписанных одним из членов ЦИК и одобренных другими членами, в отсутствие официального протокола или вынесения отдельного решения по жалобе. Подобные письма являлись процессуально ущербными документами, заменявшими обычные решения, которые выносит ЦИК на заседаниях в качестве коллегиального органа. Естественно, что суды не принимали жалоб на такие «письма», которые не составляли «действия» или «бездействия» в значении законодательства страны. Единственной реакцией председателя ЦИК являлась рассылка невразумительных предупреждений вещателям. Центральная избирательная комиссия не возбуждала административных разбирательств против лиц, причастных к незаконной агитации. Если ЦИК использовала предусмотренные законом полномочия для толкования избирательного законодательства, включая издание правил (пункт 5 статьи 26 Закона о выборах депутатов Государственной Думы), она всегда делала это наиболее выгодным способом для властей и партии «Единая Россия».
74. Что касается административно-правовых средств, заявители утверждали, что административное разбирательство не было возбуждено не в связи с их отказом от данного средства правовой защиты. В действительности заявители жаловались в прокуратуру, ЦИК и Министерство по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций не менее шести раз и просили возбудить производство по делу об административном правонарушении против руководителей «Первого канала» и ВГТРК, а также отдельных журналистов в связи с необъективным освещением избирательной кампании. Однако государственные органы, имевшие полномочия по возбуждению административного производства, отказали в этом. Относительно возможности подачи жалобы в суд на отказ в возбуждении административного производства, заявители настаивали на том, что имела место последовательная практика отклонения таких жалоб. Отсутствовала эффективная процедура обжалования решений ЦИК, которая могла по своему усмотрению решать, возбуждать ли административное разбирательство. Закон также предусматривал возможность требовать отзыва лицензий на вещание у телевизионных компаний, участвовавших в незаконной агитации, но этот процесс был слишком длителен и зависим от дискреции различных административных органов (прокуратуры, ЦИК и Министерства по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций).
75. Судебная защита избирательных прав (включая право на сбалансированное освещение) допускалась только по жалобам на решения и действия (или бездействие) государственных органов, общественных объединений или должностных лиц. Следовательно, существующая законодательная база не предусматривала возможности подачи жалобы на нарушения избирательных прав средствами массовой информации. Власти Российской Федерации не ссылались на какое-либо национальное решение, подтверждающее, что такое средство правовой защиты было доступно и эффективно в период, относящийся к обстоятельствам дела.
76. Как указывали заявители, дела, упомянутые властями Российской Федерации в поддержку их утверждения о том, что заявители могли прибегнуть к судебному разбирательству, не имели отношения к указанному вопросу. По данным заявителей, в период избирательной кампании 2003 года не было ни одного подобного дела. Кроме того, позиция заявителей дополнительно подкреплялась тем фактом, что не было ни одного дела, разрешенного в ущерб проправительственной партии «Единая Россия» или ее членам. Заявители утверждали, что предъявление иска о защите чести и достоинства не являлось средством правовой защиты, относящимся к существу их жалобы.
77. Заявители утверждали, что единственным доступным им средством правовой защиты являлась жалоба о признании недействительными результатов выборов, которое они подали. Данная жалоба рассматривалась Верховным Судом Российской Федерации в двух инстанциях, и окончательное решение было вынесено 7 февраля 2005 г. Тем не менее это средство правовой защиты также оказалось неэффективным в связи с многочисленными недостатками разбирательства в Верховном Суде Российской Федерации. В частности, заявители жаловались на выборочное исследование доказательств Верховным Судом Российской Федерации (который проверил только 1,5% всех видеозаписей и примерно 5% письменных транскриптов, представленных заявителями), умышленное искажение доказательств, предоставленных заявителями (например, публичных заявлений Президента Путина), неоднократные отказы Верховного Суда Российской Федерации в удовлетворении ходатайств о вызове свидетелей и предоставлении дополнительных материалов (например, заявители отметили отказ суда в запросе подтверждения точности транскриптов, получении результатов мониторинга освещения средствами массовой информации или обеспечении явки более чем 100 свидетелей), уклонение Верховного Суда Российской Федерации от рассмотрения доводов заявителей в первой и кассационной инстанциях. Заявители также ставили под вопрос беспристрастность одного из судей Верховного Суда Российской Федерации, который сделал заявление, свидетельствующее о его предвзятости к заявителям, и отказал в удовлетворении ходатайств, поданных заявителями о получении доказательств.
(d) Соблюдение правила шестимесячного срока
78. Наконец, заявители утверждали, что шестимесячный срок должен исчисляться с 7 февраля 2005 г., когда Верховный Суд Российской Федерации, заседая в качестве суда кассационной инстанции, вынес определение по делу о признании недействительными результатов выборов.
3. Мнение Европейского Суда
79. Европейский Суд напоминает, что свободные выборы немыслимы без свободного обмена политическими взглядами и информацией (см., например, Постановление Европейского Суда от 30 января 1998 г. по делу «Объединенная коммунистическая партия Турции и другие против Турции» (United Communist Party of Turkey and Others v. Turkey), § 44, Reports of Judgments and Decisions 1998-I). Статья 3 Протокола № 1 к Конвенции не достигает цели (которая заключается в создании и поддержании основ эффективной и значимой демократии, регулируемой принципом верховенства права — см. Постановление Большой Палаты по делу «Херст против Соединенного Королевства (N 2)» (Hirst v. United Kingdom (N 2)), жалоба № 74025/01, § 58, ECHR 2005-IX), если кандидаты не могут распространять свои идеи в период избирательной кампании. В деле «Юмак и Саадак против Турции» (Yumak and Sadak v. Turkey) (жалоба № 10226/03, § 106, Постановление Большой Палаты от 8 июля 2008 г.) Европейский Суд подчеркнул роль государства как «конечного гаранта плюрализма» и отметил, что, исполняя эту роль, государство имеет обязанность принять позитивные меры по «организации» демократических выборов «при условиях, обеспечивающих свободное выражение мнения народа при выборах законодательного органа власти». Таким образом, в принципе Европейский Суд имеет компетенцию для рассмотрения жалоб на предположительно неравное освещение средствами массовой информации выборов в соответствии со статьей 3 Протокола № 1 к Конвенции. Исходя из этого возражение властей Российской Федерации о несовместимости жалобы с положениями Конвенции ratione materiae подлежит отклонению.
80. Вместе с тем Европейский Суд учитывает довод властей Российской Федерации о том, что заявители не исчерпали внутренние средства правовой защиты и что в качестве альтернативы ими не соблюдено правило шестимесячного срока. Заявители, в свою очередь, жаловались на то, что не имели эффективных внутренних средств правовой защиты для обжалования неравного освещения выборов средствами массовой информации в нарушение статьи 13 Конвенции. Европейский Суд отмечает, что в настоящем деле невозможно рассмотреть вопрос о совместимости жалобы заявителей с критериями приемлемости, выдвинутый властями Российской Федерации в соответствии с пунктом 1 статьи 35 Конвенции, без рассмотрения существа их жалобы на нарушение статьи 13 Конвенции. Отсюда следует, что данное возражение властей Российской Федерации должно быть отложено до рассмотрения существа жалобы. Кроме того, Европейский Суд полагает, что возражение властей Российской Федерации по поводу статуса жертвы некоторых заявителей должно быть рассмотрено в настоящем деле одновременно с существом жалобы.
81. Европейский Суд считает, с учетом доводов сторон, что вышеупомянутая жалоба на нарушение статьи 3 Протокола № 1 к Конвенции и статьи 13 Конвенции затрагивает серьезные вопросы факта и права, относящиеся к сфере действия Конвенции, разрешение которых требует рассмотрения по существу. Соответственно, Европейский Суд заключает, что жалоба должна быть объявлена приемлемой.
B. Существо жалобы
1. Статья 13 Конвенции
82. Принимая во внимание доводы сторон, которые кратко изложены в § 60 и последующих и 72 и последующих настоящего Постановления, Европейский Суд напоминает, что «пределы обязательств государств-участников согласно статье 13 Конвенции колеблются в зависимости от характера жалобы заявителя... средство правовой защиты должно быть эффективным на практике, как и в законодательстве, в смысле воспрепятствования предполагаемому нарушению или его продолжению или предоставления адекватного возмещения за любое нарушение, которое уже случилось» (см. Постановление Европейского Суда от 11 июня 2009 г. по делу «Петков и другие против Болгарии» (Petkov and Others v. Bulgaria), жалобы № 77568/01, 178/02 и 505/02, § 74). Европейский Суд также напоминает, что, «если одно из средств правовой защиты в отдельности не удовлетворяет требованиям статьи 13 Конвенции, совокупность средств правовой защиты, предусмотренных национальным законодательством, может им отвечать» (см. Постановление Большой Палаты по делу «Кудла против Польши» ( Kud³a v. Poland), жалоба № 30210/96, § 157, ECHR 2000-XI).
83. Первый вопрос заключается в том, какое средство правовой защиты может быть эффективным с учетом «характера жалобы заявителей». Европейский Суд подчеркивает, что заявители жаловались не на один или несколько единичных случаев незаконной агитации, но на медиаполитику пяти вещателей в целом за трехмесячный период. Что касается масштаба проблемы, Европейский Суд не убежден, что средства правовой защиты, использованные заявителями в период избирательной кампании, были достаточными для ее разрешения. В любом случае Европейский Суд не находит необходимым занимать определенную позицию по этому вопросу. Европейский Суд должен установить, были ли иные средства правовой защиты, предусмотренные в Российском законодательстве, в частности, средства правовой защиты ex post facto <*>, способны урегулировать претензии заявителей.
<*> Ex post facto (лат.) — после того, как действие совершено (прим. переводчика).
84. Европейский Суд отмечает, что заявители пытались добиться признания недействительности результатов выборов путем обжалования постановления ЦИК № 72/620 — 4 в Верховном Суде Российской Федерации (см. § 32 и последующие настоящего Постановления). Власти Российской Федерации не отрицали того, что Верховный Суд Российской Федерации имел полномочия для отмены результатов выборов в случае выявления серьезных нарушений избирательного законодательства, включая связанные с предполагаемой незаконной агитацией. Кроме того, власти Российской Федерации сослались на дело, которое доказывало, что такое средство правовой защиты существовало в российском законодательстве и было успешно использовано хотя бы раз (см. § 66 настоящего Постановления). Европейский Суд заключает, что заявители имели доступ к юридическому средству правовой защиты, способному удовлетворить их требования по крайней мере теоретически.
85. Заявители утверждали, что, хотя они воспользовались данным средством правовой защиты, оно в конечном счете оказалось неэффективным, поскольку рассмотрение их дела было омрачено процессуальными недостатками. Однако Европейский Суд хотел бы отметить, что не каждый процессуальный недостаток делает средство правовой защиты «неэффективным». Статья 13 Конвенции не возлагает на государства те же обязанности, что и статья 6 Конвенции. Иное означало бы распространение сферы действия статьи 6 Конвенции за пределы круга «гражданских прав и обязанностей» (см. Постановление Европейского Суда от 21 февраля 1975 г. по делу «Голдер против Соединенного Королевства» (Golder v. United Kingdom), § 33, Series A, № 18, Постановление Европейского Суда от 25 марта 1983 г. по делу «Силвер и другие против Соединенного Королевства» (Silver and Others v. United Kingdom), § 113, Series A, № 61 с дополнительными отсылками).
86. Обращаясь к настоящему делу, Европейский Суд учитывает, что утверждения заявителей рассматривались в двух инстанциях Верховным Судом Российской Федерации, высшим судебным органом по избирательным делам, который имел полную юрисдикцию в данном деле и который, в частности, имел право признать недействительными результаты выборов. Независимость Верховного Суда Российской Федерации как таковая не ставилась под вопрос. Что касается его беспристрастности, Европейский Суд не усматривает вопроса в этом отношении. Тот факт, что судья Зайцев отклонил несколько процессуальных ходатайств, поданных заявителями, и даже нашел их недобросовестными (см. § 34 настоящего Постановления), не означает, что он был пристрастен или предрасположен отклонить их заявление. Соответственно, Верховный Суд Российской Федерации был надлежащим органом для рассмотрения претензий заявителей.
87. Вместе с тем Европейский Суд не усматривает серьезных недостатков в процедуре Верховного Суда Российской Федерации, которые сделали бы это средство правовой защиты неэффективным. Заявители были хорошо подготовлены к слушанию, собрали и предоставили обширные материалы в поддержку своих требований и могли дать устные и письменные объяснения. Отборочный метод, примененный Верховным Судом Российской Федерации при рассмотрении материалов, предоставленных заявителями (см. § 37 настоящего Постановления), не выглядит произвольным или явно неразумным. В частности, Европейский Суд учитывает, что Верховный Суд Российской Федерации рассмотрел записи передач пяти телевизионных каналов за 14 дней, которые были предложены заявителями и ЦИК. Кроме того, Верховный Суд Российской Федерации заслушал заявителей и вынес мотивированное решение.
88. В итоге разбирательство в Верховном Суде Российской Федерации обеспечивало основные гарантии, присущие статье 13 Конвенции. Российское законодательство предоставило заявителям возместительный правовой механизм, способный урегулировать их претензии в соответствии со статьей 3 Протокола № 1 к Конвенции. Заявители использовали это средство правовой защиты, получив окончательное определение Верховного Суда Российской Федерации от 7 февраля 2005 г. Настоящая жалоба подана в Европейский Суд 1 августа 2005 г., то есть в течение шести месяцев с даты окончательного национального решения. Европейский Суд, соответственно, отклоняет возражения властей Российской Федерации по поводу приемлемости жалобы, отложенные до рассмотрения ее существа, и заключает, что в настоящем деле требования статьи 13 Конвенции нарушены не были.
2. Статья 3 Протокола № 1 к Конвенции
89. Европейский Суд далее рассмотрит основной довод заявителей, а именно о том, что в связи с неравным освещением избирательной кампании основными телевизионными компаниями, парламентские выборы 2003 года не были «справедливыми» в нарушение статьи 3 Протокола № 1 к Конвенции.
(a) Доводы властей Российской Федерации
90. Власти Российской Федерации утверждали, что заявители не обосновали в Верховном Суде Российской Федерации свою позицию о том, что освещение средствами массовой информации кандидатов было предвзятым в пользу «Единой России» и предопределило результаты выборов. Так, оценка заявителями освещения средствами массовой информации была субъективной, слишком абстрактной и неподкрепленной надлежащими данными и доказательствами. Они не разъяснили методы, которые использовались ими для расчета процентного соотношения позитивного освещения партии «Единая Россия» и негативного освещения оппозиционных партий средствами массовой информации. Заявители не различали «информационные блоки» и иные информационные материалы, в частности, комментарии политических аналитиков. Телевизионные программы, представлявшие некоторых кандидатов в выгодном свете и критиковавшие других, не могут рассматриваться в качестве «агитации», если они не содержат субъективного элемента с конкретной целью политической агитации. Средства массовой информации имели право сообщать комментарии о кандидатах и их программах за пределами «информационных блоков». Заявители также не пояснили, каким образом они различали «позитивные» и «негативные» комментарии или какие критерии использовали. В итоге не представлялось возможным проверить утверждения заявителей в этом отношении. Наконец, заявители не указали причинной связи между предположительно неравным освещением средствами массовой информации и результатами выборов. Хотя телевидение являлось основным источником информации для населения России, заявители имели в своем распоряжении иные средства массовой информации (газеты, радио, Интернет) для передачи своих мнений. Тот факт, что выражались определенные взгляды о кандидатах и их программах, не означал, что население было лишено возможности голосовать за эти политические партии и кандидатов. Так, средства массовой информации более благоприятно освещали политическую партию СПС, чем политический блок «Родина» (еще одного участника выборов), однако «Родина» получила больше голосов, чем СПС. Власти Российской Федерации заключили, что отсутствовала прямая корреляция между медиаобозримостью и популярностью кандидатов.
(ii) Были ли выборы «свободными» с точки зрения освещения средствами массовой информации
91. Власти Российской Федерации утверждали, что Европейский Суд играет лишь ограниченную роль в проверке совместимости национальных избирательных систем со статьей 3 Протокола № 1 к Конвенции. Власти Российской Федерации также ссылались на взаимосвязь между гарантиями статьи 10 Конвенции (свобода выражения мнения) и статьи 3 Протокола № 1 к Конвенции и на широкие пределы усмотрения государств в установлении справедливого равновесия между этими двумя гарантиями.
92. Власти Российской Федерации оспорили довод заявителей о том, что принцип равного доступа к средствам массовой информации сформулирован неопределенно в законодательстве. Он являлся общим принципом и, следовательно, не мог быть изложен более конкретно. Другие положения российского законодательства о выборах были более подробными и не оставляли места для толкования. Существовали различные формы рекламы кандидатов, участвующих в выборах, от телевизионных программ до листовок и плакатов. Кандидаты имели равные права доступа к государственным и частным телевизионным каналам. Все основные государственные вещательные компании были в соответствии с законодательством обязаны предоставлять кандидатам определенное количество бесплатного эфирного времени, без какого-либо предпочтения конкретной партии. Проанализировав финансовые документы оппозиционных партий, власти Российской Федерации заключили, что эти партии имели финансовые ресурсы для приобретения дополнительного эфирного времени, но предпочли не делать этого и израсходовать денежные средства иным способом. Власти Российской Федерации пришли к выводу, что эти партии имели равные возможности для повышения своих появлений на телевизионных каналах, но решили не делать этого по тактическим причинам. Власти Российской Федерации также проанализировали порядок расходования средств из избирательных фондов заявителями, которые являлись индивидуальными кандидатами на выборах 2003 года. Данные показывают, что указанные кандидаты затратили больше средств на политическую рекламу в прессе, чем на телевидении.
93. Власти Российской Федерации также разъяснили различие между предвыборной агитацией и «информационными блоками», которые считаются нейтральными. Содержание «информационных блоков» зависело от количества и характера «мероприятий», организованных конкретным кандидатом. Кандидаты и партии, которые имели больше мероприятий, достойных освещения в «информационных блоках», показывались больше. Заявители никогда не жаловались на то, что телевизионные каналы отказывались сообщать о конкретном «мероприятии».
94. Российское законодательство достигло справедливого равновесия между свободой прессы и требованием свободы выборов. При этом государство не могло контролировать редакционную политику средств массовой информации, соответственно, ограничения, гарантирующие нейтральный характер информационных блоков, не охватывали всю журналистскую деятельность.
95. Власти Российской Федерации сослались на Рекомендацию № R99(15) (см. § 53 настоящего Постановления), которая требует не предоставления всем кандидатам равного количества времени на телевидении, но лишь чтобы их взгляды были доведены до сведения избирателей. Власти Российской Федерации заключили, что всем участникам выборов были предоставлены равные возможности доступа к средствам массовой информации в отсутствие предпочтения каким-либо партиям или кандидатам.
96. Как утверждали заявители, освещение средствами массовой информации выборов отличалось значительной пристрастностью к «Единой России» и потому затрагивало избирательные предпочтения электората. Во время избирательной кампании федеральные телевизионные каналы распространяли под предлогом простого освещения информацию, которая может квалифицироваться как агитация (а не как освещение). Примерно 75% незаконной агитации в пользу «Единой России» осуществляли государственное телевидение и радиостанции, что, по мнению заявителей, свидетельствовало об умышленном злоупотреблении государственными медиаресурсами. Заявители сослались в качестве примера на репортаж о заявлении Путина от 7 декабря 2003 г., которое во взаимосвязи с его другими интервью и новостными сообщениями, переданными ранее, очевидно показывало, что он поддерживает «Единую Россию». На контролируемом государством телевизионном канале его слова были переданы без сокращений и, таким образом, составляли фактическую агитацию. НТВ (которое не находилось в собственности государства по крайней мере непосредственно) сообщило о той же новости более уместным образом, указав, что Путин отказался сообщить журналистам о своем выборе.
97. Факт наличия позитивного имиджа «Единой России» и негативного имиджа Коммунистической партии был подтвержден выводами Рабочей группы по информационным спорам ЦИК. Кроме того, в окончательном докладе миссии по наблюдению за выборами ОБСЕ/БДИПЧ отмечалось, что в большинстве случаев освещение средствами массовой информации характеризовалось преобладающей тенденцией государственных средств массовой информации демонстрировать явную пристрастность в пользу «Единой России» и против Коммунистической партии. В частности, на протяжении всей кампании освещение в средствах массовой информации сводилось к репортажам о деятельности Путина, что считалось косвенной поддержкой пропрезидентской политической партии. Аналогичные выводы были сделаны в докладе «Трансперенси Интернешнл» о России.
98. Влияние телевизионных программ на избирательные предпочтения населения невозможно отрицать. Факт доступности иных информационных средств не может служить оправданием пристрастного освещения в контролируемых государством телевизионных каналах. В разбирательстве в Верховном Суде Российской Федерации ЦИК не предоставила доказательств того, что несправедливое освещение на государственных телевизионных каналах было в достаточной степени уравновешено рекламой деятельности оппозиции в других средствах массовой информации. Заявители утверждали, что телевидение играет ключевую роль в освещении выборов средствами массовой информации и что это с необходимостью оказывает влияние на избирательные предпочтения населения. Заявители также сослались на результаты опросов общественного мнения в 2003 году, свидетельствовавшие о падении популярности Коммунистической партии, что заявители объясняли пропагандистской кампанией против нее.
99. Заявители утверждали, что Европейскому Суду не следует руководствоваться фактическими выводами Верховного Суда Российской Федерации, поскольку они являлись произвольными. Верховный Суд Российской Федерации не исследовал утверждений заявителей и не принял мер, предложенных ими, что нарушило позитивные обязательства в соответствии со статьей 3 Протокола № 1 к Конвенции.
(ii) Были ли выборы «свободными» с точки зрения освещения средствами массовой информации
100. Заявители утверждали, что наследие Европы в отношении выборов основано на пяти принципах: всеобщего, равного, свободного, тайного и прямого голосования. Они ссылались на определение «свободных выборов», содержащееся в Декларации о критериях свободных и справедливых выборов, принятой Советом Межпарламентского союза в 1994 году (см. § 54 настоящего Постановления). Заявители также кратко изложили принципы, содержащиеся в документах Венецианской комиссии об избирательном законодательстве, в частности, относительно требований равенства возможностей кандидатов и беспристрастности государственных средств массовой информации (см. § 51 настоящего Постановления). Заявители утверждали, что на выборах 2003 года эти принципы не соблюдались.
101. Заявители ссылались на Постановление Конституционного Суда Российской Федерации № 15-П от 30 октября 2003 г., который указал, что выборы могут считаться свободными, только если они гарантируют право на информацию и свободу выражения мнения. По этой причине законодатель должен был обеспечить индивидуальное право на получение и распространение информации о выборах, установив справедливое равновесие между двумя ценностями, защищаемыми Конституцией — правом на свободные выборы и правом на свободу выражения мнения и информации, — и избегая любой формы неравенства или непропорциональных ограничений.
102. Условия, установленные законодательством, не должны ограничивать данное право до такой степени, чтобы умалять его суть и лишать эффективности. Как утверждали заявители, государство не может пользоваться широкими пределами усмотрения при наличии европейского консенсуса по данному вопросу. В отношении выборов этот консенсус, по мнению заявителей, состоял из следующих принципов: (1) государственные органы должны соблюдать свою обязанность беспристрастности в период избирательной кампании, (2) освещение средствами массовой информации избирательной кампании должно быть объективным и сбалансированным, и (3) государство должно обеспечивать принцип равенства при информировании избирателей о политических партиях.
103. Обращаясь к настоящему делу, заявители указывали, что вследствие проправительственной пропаганды избиратели не могли сделать информированный выбор. Заявители не сомневались в том, что пропагандистская кампания против них на российском телевидении была организована властями Российской Федерации. Так, 28 июня 2006 г. заместитель главы президентской администрации Сурков, ответственный за внутреннюю политику, утверждал, что президентская администрация поддерживает «Единую Россию».
104. Заявители также считали, что статья 3 Протокола № 1 к Конвенции косвенно возлагала на власти Российской Федерации обязанность принятия позитивных мер, обеспечивающих «свободное волеизъявление народа» путем равного освещения. Они полагали, что при определенных обстоятельствах в предвыборный период может быть необходимо установить некоторые ограничения свободы выражения мнения с целью обеспечения «свободного волеизъявления народа при выборе органов законодательной власти».
105. Заявители указывали, что их жалоба в первую очередь затрагивает вопрос несбалансированного освещения («информирования», если использовать национальную терминологию), а не агитации. Власти Российской Федерации отмечали, что предвзятое информирование было уравновешено предвыборной агитацией, но не указали конкретных фактов относительно распределения эфирного времени среди кандидатов или не объяснили, каким образом агитация может заменить нормальное освещение.
106. Законодательство страны об освещении выборов также не было достаточно ясным. Несмотря на то, что оно воплощало принцип равного освещения всех кандидатов, этот принцип был сформулирован в недостаточно точных выражениях, не указывавших, какой вид равенства имеется в виду. Этот принцип подвергся произвольному толкованию со стороны властей. Так, федеральный список кандидатов, представленный партией «Единая Россия», включал по крайней мере 37 кандидатов, являющихся главами федеральных органов исполнительной власти и региональными губернаторами. Деятельность этих кандидатов освещалась государственными средствами массовой информации в соответствии с требованиями вышеупомянутого Закона. Хотя данные новостные сообщения формально не составляли предвыборную агитацию, они информировали о деятельности указанных должностных лиц и, как правило, позитивно. Федеральное или местное законодательство не устанавливало особого порядка освещения деятельности должностных лиц в период избирательной кампании, включая тех должностных лиц, которые участвовали в выборах. Отсутствовали также гарантии защиты от злоупотребления административными ресурсами или защиты против дискриминации.
(i) Освещение средствами массовой информации выборов с точки зрения статьи 3 Протокола № 1 к Конвенции: общие принципы
107. Статья 3 Протокола № 1 к Конвенции провозглашает фундаментальный принцип эффективной политической демократии. Она подразумевает субъективные права избирать и быть избранным (см. Постановление Большой Палаты от 6 января 2011 г. по делу «Паксас против Литвы» (Paksas v. Lithuania), жалоба № 34932/04, § 96). Это положение также прямо ссылается на «условия, которые обеспечивали бы свободное волеизъявление народа при выборе органов законодательной власти». В деле 1987 года «Мэтью-Моэн и Клерфайт против Бельгии» (Mathieu-Mohin and Clerfayt v. Belgium) (Постановление Европейского Суда от 2 марта 1987 г., § 54, Series A, № 113) Европейский Суд отметил, что данная часть статьи 3 «по существу подразумевает — помимо свободы выражения мнения... — принцип равного обращения...». Так, уже на тот момент Европейский Суд признал, что «свобода выражения мнения» составляет важную часть «свободного волеизъявления». Взаимосвязь свободных выборов и свободы выражения мнения была также подчеркнута в Постановлении Европейского Суда от 19 февраля 1998 г. по делу «Боуман против Соединенного Королевства» (Bowman v. United Kingdom), Reports 1998-I, § 42), в котором Европейский Суд постановил, что «в период, предшествующий выборам, особенно важно, чтобы мнения и информация всех видов могли свободно распространяться». Наконец, в упоминавшемся выше Постановлении Большой Палаты по делу «Юмак и Саадак против Турции» Европейский Суд пришел к выводу, что государство обязано принимать позитивные меры для организации выборов «на условиях, которые обеспечат свободное волеизъявление народа при выборе органов законодательной власти».
108. Европейский Суд принимает к сведению позицию Венецианской комиссии, согласно которой партиям и кандидатам должно гарантироваться «равенство возможностей», что предполагает нейтральность властей государства, в частности, в отношении избирательной кампании и освещения средствами массовой информации (см. § 51 настоящего Постановления). При этом Европейский Суд отмечает, что статья 3 Протокола № 1 к Конвенции не рассматривается как избирательный кодекс, призванный регулировать все аспекты избирательного процесса. Имеется ряд способов организации и управления избирательными системами и множество различий, в частности, в историческом развитии, культурных особенностях и политическом мышлении в Европе, из которых каждое государство-участник должно вывести свое собственное политическое видение (см. Постановление Большой Палаты по делу «Жданока против Латвии» ( Ždanoka v. Latvia), жалоба № 58278/00, § 103, ECHR 2006-IV). Государства «пользуются значительной свободой усмотрения для установления правил в рамках своего конституционного порядка, регулирующих парламентские выборы и состав парламента, и... относимые критерии могут отличаться в зависимости от исторических и политических факторов, присущих каждому государству» (см. Постановление Европейского Суда по делу «Азиз против Кипра» (Aziz v. Cyprus), жалоба № 69949/01, § 28, ECHR 2004-V).
109. Европейский Суд напоминает, что настоящее дело преимущественно касается участия заявителей в выборах в качестве кандидатов, то есть пассивного избирательного права. В контексте «пассивного» аспекта прав, гарантированных статьей 3 Протокола № 1 к Конвенции, Европейский Суд подчеркивал, что ему следует быть «даже более осторожным при оценке ограничений в этом контексте, чем когда он должен исследовать ограничения права избирать, то есть так называемый активный элемент прав, предусмотренных статьей 3 Протокола № 1 к Конвенции» (см. упоминавшееся выше Постановление Большой Палаты по делу «Юмак и Саадак против Турции», § 109).
110. Хотя данная свобода усмотрения является широкой, она, разумеется, не является безграничной: правила, регулирующие избирательную систему, «не должны исключать участие определенных лиц или групп лиц в политической жизни страны и, в частности, в выборе законодательных органов, то есть лишать права, гарантированного как Конвенцией, так и конституциями всех государств-участников» (см. там же). Европейский Суд обязан в последней инстанции определить, были ли соблюдены требования статьи 3 Протокола № 1 к Конвенции. Он должен убедиться в том, что примененные ограничения не подрывают свободное волеизъявление народа.
(ii) Предполагаемое манипулирование средствами массовой информации властями Российской Федерации
111. В большинстве предыдущих дел на основании статьи 3 Протокола № 1 к Конвенции Европейский Суд должен был рассмотреть конкретное законодательное положение или известную административную меру, которые каким-либо образом ограничивали избирательные права группы населения или конкретного кандидата. В этих делах обжалуемая мера находилась в пределах правового поля и, соответственно, могла быть легко идентифицирована и проанализирована (см., например, дела, касающиеся избирательных порогов (упоминавшееся выше Постановление Большой Палаты по делу «Юмак и Саадак против Турции»), права заключенных избирать (упоминавшееся выше Постановление Большой Палаты по делу «Херст против Соединенного Королевства»), критериев приемлемости кандидатов в связи с их политической принадлежностью или иным статусом (упоминавшееся выше Постановление Большой Палаты по делу «Жданока против Латвии», Постановление Европейского Суда от 3 декабря 2010 г. по делу «Сеидзаде против Азербайджана» (Seyidzade v. Azerbaijan), жалоба № 37700/05), состава избирательных комиссий (Постановление Европейского Суда по делу «Лейбористская партия Грузии против Грузии» (The Georgian Labour Party v. Georgia), жалоба № 9103/04, ECHR 2008), ограничений на сообщение о конкретном политическом движении (Постановление Европейского Суда от 16 апреля 1991 г. по делу «Перселл и другие против Ирландии» (Purcell and Others v. Ireland), жалоба № 15404/89) или невозможности избирать для граждан, проживающих за границей (Постановление Большой Палаты от 15 марта 2012 г. по делу «Ситаропулос и Зякомопулос против Греции» (Sitaropoulos and Giakoumopoulos v. Greece), жалоба № 42202/07)).
112. Ситуация в настоящем деле является иной. Заявители не отрицали, что российское законодательство гарантировало нейтральность вещательных компаний, не проводя различий между проправительственными и оппозиционными партиями, и провозглашало принцип редакционной независимости вещательных компаний. Они утверждали, однако, что законодательство не соблюдалось на практике и что нейтральность пяти национальных каналов, существовавшая де-юре, в действительности отсутствовала.
113. Позиция заявителя <*> в настоящем деле может быть сведена к трем основным фактическим утверждениям. Во-первых, заявители утверждали, что освещение пятью телевизионными каналам оппозиционных партий и кандидатов было преимущественно негативным. Во-вторых, они считали, что это являлось результатом политической манипуляции, что исполнительная власть и/или «Единая Россия» использовали свое влияние, чтобы навязывать телевизионным компаниям политику, которая способствовала продвижению «Единой России». В-третьих, заявители утверждали, что предвзятое освещение телевизионными средствами массовой информации в критической степени повлияло на общественное мнение и сделало выборы не «свободными».
<*> Единственное число здесь и далее употреблено в оригинале (прим. переводчика).
114. Что касается первого момента, Европейский Суд отмечает, что Верховный Суд Российской Федерации в своем решении от 16 декабря 2004 г. не пришел к выводу о том, что освещение средствами массовой информации было равным во всех аспектах. Многие наблюдатели (в частности, ОБСЕ и Рабочая группа ЦИК, см. § 20 и 26 настоящего Постановления), которые следили за выборами, отметили, что освещение телевидением было неблагоприятным для оппозиции. Вывод Верховного Суда Российской Федерации был сформулирован более осторожно и ограниченно: он отметил, что тон освещения средствами массовой информации не был столь «вопиющим», чтобы исключить возможность установления действительной воли избирателей.
115. Ответ, данный Верховным Судом Российской Федерации на первый довод заявителя, был уклончив. Напротив, на два других предположения заявителей Верховный Суд Российской Федерации ответил более прямо. Он, по существу, пришел к выводу о том, что не были предоставлены доказательства политической манипуляции и не была продемонстрирована причинная связь между освещением средствами массовой информации и результатами выборов.
116. Заявители утверждали, что выводы Верховного Суда Российской Федерации в этих отношениях были произвольными и на них не следовало основываться. Европейский Суд напоминает, что он не является апелляционным судом по отношению к судам страны (см. Решение Европейского Суда по делу «Корнелис против Нидерландов» (Cornelis v. Netherlands), жалоба № 994/03, ECHR 2004-V (извлечения)) и в его функции не входит рассмотрение фактических или правовых ошибок, предположительно допущенных ими (см. в числе многих примеров Постановление Большой Палаты по делу «Гарсия Руис против Испании» ( García Ruiz v. Spain), жалоба № 30544/96, § 28, ECHR 1999-I). В то же время принцип субсидиарности не препятствует Европейскому Суду в проверке фактических выводов национальных судов, если они являются «произвольными или явно необоснованными» (см. Решение Комиссии по правам человека от 28 февраля 1994 г. по делу «I.Z. против Греции» (I.Z. v. Greece), жалоба № 18997/91, Decisions and Reports (DR) 76-B, § 65 и 68, и Решение Европейского Суда от 4 мая 1999 г. по делу «Бабенко против Украины» (Babenko v. Ukraine), жалоба № 43476/98, см. также Постановление Европейского Суда от 15 ноября 2007 г. по делу «Хамидов против Российской Федерации» (Khamidov v. Russia), жалоба № 72118/01, § 170, Решение Европейского Суда от 16 марта 2000 г. по делу «Камиллери против Мальты» (Camilleri v. Malta), жалоба № 51760/99, и Постановление Большой Палаты от 17 мая 2010 г. по делу «Кононов против Латвии» (Kononov v. Latvia), жалоба № 36376/04, § 189). Таким образом, вопрос заключается в том, были ли выводы Верховного Суда произвольными или явно необоснованными.
117. Заявители критиковали решения судов страны, во-первых, с точки зрения процедуры и метода, примененного Верховным Судом Российской Федерации, и, во-вторых, с точки зрения существа его выводов. Что касается процессуального аспекта, Европейский Суд ссылается на свой предыдущий вывод в отношении статьи 13 Конвенции, согласно которому процедура в Верховном Суде Российской Федерации обеспечивала минимальные процессуальные гарантии. Относительно существа выводов Европейский Суд не усматривает ничего «произвольного или явно необоснованного» (см. § 35 настоящего Постановления).
118. Верховный Суд Российской Федерации постановил, что заявители не продемонстрировали причинной связи между освещением выборов средствами массовой информации и их результатами. Этот вывод является спорным. Ясно, что освещение средствами массовой информации должно иметь хотя бы какое-то влияние на предпочтения избирателей. Однако эффект от освещения средствами массовой информации в действительности зачастую очень сложно измерить. Европейский Суд напоминает собственный вывод в Решении от 29 ноября 2007 г. по делу «Партия „Яуние демократи“ и партия „Мусу земе“ против Латвии» (Partija Jaunie Demokrâti and Partija Mûsu Zeme v. Latvia), жалобы № 10547/07 и 34049/07), в котором он указал, что «как бы ни была важна (пропаганда политической партии), (она) не является единственным фактором, влияющим на выбор потенциальных избирателей. На их выбор также влияют иные факторы (...), так что очень сложно, если не невозможно, установить причинную связь между „чрезмерной“ политической рекламой и количеством голосов, полученных соответствующей партией или кандидатом». Как было показано властями Российской Федерации, политическая партия СПС, которая получила в целом позитивное освещение средствами массовой информации, даже не преодолела минимального избирательного порога. Политический блок «Родина», напротив, добился гораздо лучших результатов на выборах, несмотря на скудное освещение средствами массовой информации. Таким образом, доводы Верховного Суда Российской Федерации в этой части не представлялись «произвольными или явно необоснованными».
119. Кроме того, и это важнее всего, выводы Верховного Суда не подтверждали довод заявителей о манипулировании средствами массовой информации со стороны властей Российской Федерации, что являлось их центральным утверждением. Верховный Суд Российской Федерации пришел к выводу о том, что журналисты, освещавшие выборы или политические события, были независимы в выборе событий и фигур в качестве темы публикации, имели право информировать общественность о событиях с участием политических фигур и что они не имели намерения осуществлять агитацию в пользу правящей партии (см. § 35 настоящего Постановления).
120. Европейский Суд отмечает, что заявители, напротив, не предоставили прямых доказательств злоупотребления властями Российской Федерации своим доминирующим положением в капитале или органах управления соответствующих телевизионных компаний. В отличие от дела «Маноле и другие против Румынии» (Manole and Others v. Romania) (жалоба № 13936/02, § 104 и последующие, ECHR 2009-... (извлечения)), тележурналисты в настоящем деле не жаловались на ненадлежащее давление со стороны властей Российской Федерации или своих руководителей в ходе выборов. Европейский Суд напоминает, что значение, которое следует придавать определенной информации, «должно оцениваться, в принципе, ответственными журналистами» (см. Решение Комиссии по правам человека от 18 октября 1995 г. по делу «Йерг Хайдер против Австрии» ( Jörg Haider v. Austria), жалоба № 25060/94, DR 83, p. 66) и что журналисты и новостные редакторы пользуются на основании статьи 10 Конвенции широкой свободой усмотрения в вопросе о том, каким образом комментировать политические вопросы. Заявители не объяснили в достаточной степени, как было возможно на основании доступных доказательств и информации и в отсутствие жалоб на ненадлежащее давление, исходящих от самих журналистов, провести разграничение между пропагандой по принуждению правительства и добросовестной политической журналистикой и/или повседневным освещением деятельности должностных лиц (см. противоположный пример в Постановлении Европейского Суда от 21 октября 2010 г. по делу «Салиев против Российской Федерации» (Saliyev v. Russia), жалоба № 35016/03, § 68 <*>).
<*> Опубликовано в специальном выпуске «Российская хроника Европейского Суда» № 4/2011.
121. Иные выводы национальных судов также не представляются «произвольными или явно необоснованными». Несмотря на то, что заявители не согласились с тем, как Верховный Суд Российской Федерации истолковал публичное заявление Президента Путина в день выборов (см. § 19 настоящего Постановления), Европейский Суд признает, что предложенное Верховным Судом Российской Федерации прочтение не было неразумным, хотя даже, учитывая существующий политический контекст, слова Путина могли толковаться по-другому.
122. Европейский Суд повторно подчеркивает, что в таких вопросах он играет лишь субсидиарную роль, и в его задачу не входят подмена собой национальных судов и проведение новой оценки доказательств. Заявители не убедили Верховный Суд Российской Федерации в том, что оппозиция была жертвой политической манипуляции. Исследовав материалы, предоставленные сторонами, Европейский Суд не находит достаточных доказательств для опровержения выводов Верховного Суда Российской Федерации в этой части. Следовательно, утверждения заявителей о злоупотреблении со стороны властей Российской Федерации не были достаточно доказаны.
(iii) Предполагаемое несоблюдение государством своих позитивных обязательств
123. Тем не менее анализ Европейского Суда не заканчивается на этом. «В контексте статьи 3 Протокола № 1 к Конвенции первостепенное значение имеет не обязательство воздержания или невмешательства, как в случае большинства гражданских и политических прав, а обязательство по принятию государством позитивных мер по „проведению демократических выборов“ (см. Постановление Большой Палаты от 15 марта 2012 г. по делу „Ситаропулос и Зякумопулос против Греции“ (Sitaropoulos and Giakoumopoulos v. Greece), жалоба № 42202/07, § 67). Таким образом, следующий вопрос заключается в том, возлагалось ли на государство позитивное обязательство по статье 3 Протокола № 1 к Конвенции обеспечивать сбалансированное и совместимое с духом „свободных выборов“ освещение контролируемыми государством средствами массовой информации, даже если не были установлены прямые доказательства умышленной манипуляции. При рассмотрении этого вопроса Европейский Суд будет учитывать, что „государства пользуются широкой свободой усмотрения в области избирательного законодательства“ (см. Постановление Европейского Суда по делу „Суховецкий против Украины“ (Sukhovetskyy v. Ukraine), жалоба № 13716/02, § 68, ECHR 2006-VI), что особенно необходимо, если дело касается объема позитивных обязательств государства, и что государство обязано принимать лишь те меры, которые являются „разумно доступными“ (см. с необходимыми изменениями Постановление Европейского Суда от 26 ноября 2002 г. по делу „Е. и другие против Соединенного Королевства“ (E. and Others v. United Kingdom), жалоба № 33218/96, § 99).»
124. Европейский Суд напоминает, что в соответствии с его толкованием статья 3 Протокола № 1 к Конвенции содержит определенные позитивные обязательства процессуального характера, в частности, требует наличия «национальной системы эффективного рассмотрения индивидуальных обращений и жалоб по вопросам, касающимся избирательных прав» (см. Постановление Европейского Суда от 8 апреля 2010 г. по делу «Намат Алиев против Азербайджана» (Namat Aliyev v. Azerbaijan), жалоба № 18705/06, § 81 и последующие, см. также рекомендацию Венецианской комиссии в Пояснительном докладе к Своду рекомендуемых норм при проведении выборов, касающуюся создания эффективной системы избирательных жалоб, § 51 настоящего Постановления). Европейский Суд ссылается на свои предыдущие выводы с точки зрения статьи 13 Конвенции в настоящем деле, согласно которым заявители располагали по меньшей мере одним эффективным средством правовой защиты. Для Европейского Суда нет необходимости определять абстрактно точное отношение между позитивным обязательством государства на основании статьи 13 Конвенции и его процессуальными обязательствами на основании статьи 3 Протокола № 1 к Конвенции. Достаточно заметить, что жалоба заявителей на неравное освещение средствами массовой информации выборов была рассмотрена независимым органом в порядке, который обеспечивал основные процессуальные гарантии, и что было вынесено мотивированное решение. Заявители не пояснили, какие иные средства правовой защиты или юридические инструменты могли иметь большую эффективность в обжалуемой ситуации. Европейский Суд заключает, что система избирательных жалоб, существующая в настоящем деле, была достаточной для соблюдения государством позитивного обязательства процессуального характера.
125. Европейский Суд далее обратится к материально-правовым позитивным обязательствам государства в контексте освещения средствами массовой информации выборов. Европейский Суд напоминает, что не может быть демократии без плюрализма (см. Постановление Большой Палаты от 17 февраля 2004 г. по делу «Гожелик и другие против Польши» (Gorzelik and Others v. Poland), жалоба № 44158/98, § 89 и последующие), которого невозможно добиться без принятия определенных позитивных мер. В области аудиовизуального вещания Европейский Суд постановил, что если государство «решает создать общественную вещательную систему... законодательство страны и практика должны гарантировать, что система предусматривает плюралистическое обслуживание» (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу «Маноле и другие против Румынии», § 100 — 101). В контексте выборов обязанность государства принимать позитивные меры для обеспечения плюрализма мнений также признается Европейским Судом (см., например, упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу «Мэтью-Моэн и Клерфайт против Бельгии», § 54, см. также с необходимыми изменениями Постановление Европейского Суда от 24 ноября 1993 г. по делу «Информационсферайн Лентиа» и другие против Австрии» (Informationsverein Lentia and Others v. Austria), Series A, № 276, § 38, и Постановление Европейского Суда от 11 января 2007 г. по делу «Российская консервативная партия предпринимателей и другие против Российской Федерации» (Russian Conservative Party of Entrepreneurs and Others v. Russia), жалобы № 55066/00 и 55638/00, § 71 - 72 <*>).
<*> Опубликовано в специальном выпуске «Российская хроника Европейского Суда» № 1/2008.
126. Обращаясь к настоящему делу, Европейский Суд отмечает, что государство было обязано осуществлять вмешательство, чтобы обеспечить открытость средств массовой информации для различных точек зрения. При этом ясно, что время и технические возможности, доступные для политического вещания, не были безграничны. Как показывает дело, заявители получили некоторые возможности доступа к общенациональным телевизионным каналам. Так, они обеспечивались бесплатным и оплачиваемым эфирным временем без какого-либо разграничения различных политических сил. Количество эфирного времени, предоставленного оппозиционным кандидатам, не было незначительным. Заявители не утверждали, что порядок распределения эфирного времени был в каком-либо отношении несправедливым. Аналогичные положения регулировали доступ партий и кандидатов к региональным телевизионным каналам и иным средствам массовой информации. Кроме того, оппозиционные партии и кандидаты могли передавать свои политические взгляды избирателям через контролируемые ими средства массовой информации. В этой связи Европейский Суд также отмечает, что из доклада ОБСЕ/БДИПЧ, который в целом признал, что основные общенациональные спонсируемые государством вещатели, охваченные мониторингом, открыто рекламировали «Единую Россию», следовало, что избиратели, которые активно искали информацию, могли получить ее из различных источников (см. § 20 настоящего Постановления). Европейский Суд полагает, что порядок, существовавший во время выборов 2003 года, гарантировал оппозиционным партиям и кандидатам, по крайней мере, минимальное появление на телевизионных каналах.
127. Наконец, Европейский Суд обращается к доводу заявителей, согласно которому государство обязано обеспечить нейтральность аудиовизуальных средств массовой информации. «Обязанность нейтральности», на которую ссылались заявители, была названа Венецианской комиссией в качестве одного из обязательных условий равного голосования (см. § 51 настоящего Постановления). Европейский Суд уже признал, что политический плюрализм может рассматриваться как «настоятельная общественная потребность», оправдывающая определенные формы вмешательства в свободу выражения мнения (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу «Боуман против Соединенного Королевства»). В то же время Европейский Суд неоднократно предостерегал против предварительных ограничений свободы слова (см., например, Постановление Европейского Суда от 26 ноября 1991 г. по делу «Санди таймс» против Соединенного Королевства (N 2)» (The Sunday Times v. United Kingdom) (N 2), § 51, Series A, № 217) и подчеркивал, что в области политических дебатов допустимы широкие границы критики (см. Постановление Европейского Суда от 8 июля 1986 г. по делу «Лингенс против Австрии» (Lingens v. Austria), Series A, № 103, § 41 и 42). Вопрос заключается в том, какой вид вмешательства в журналистскую свободу был бы приемлем в данных обстоятельствах, чтобы защитить права заявителей на основании статьи 3 Протокола № 1 к Конвенции. Российское законодательство, которое действовало на тот момент, устанавливало, что нейтральность и редакционная независимость являются основными принципами функционирования общественных средств массовой информации, и запрещало журналистам участвовать в политической агитации (см. § 43 и 46 настоящего Постановления). Заявители утверждали, что данные законодательные положения не работали. С учетом всех предоставленных ему материалов, включая выводы Верховного Суда Российской Федерации (см. § 35, 37, 87 - 88 и 114 - 117 настоящего Постановления), Европейский Суд полагает, что жалобы заявителей в этом отношении не являются достаточно обоснованными.
128. Европейский Суд считает, что государство-ответчик приняло определенные меры, чтобы гарантировать показ на российском телевидении оппозиционных партий и кандидатов и обеспечить редакционную независимость и нейтральность средств массовой информации. Возможно, эти меры не обеспечили фактического равенства всех конкурирующих политических сил с точки зрения их присутствия на телеэкранах. В настоящем деле, однако, осуществляя оценку в свете конкретных обстоятельств выборов 2003 года, как они были представлены Европейскому Суду, и принимая во внимание свободу усмотрения, которой располагают государства в соответствии со статьей 3 Протокола № 1 к Конвенции, нельзя считать установленным, что государство не исполнило свои позитивные обязательства в этой сфере в степени, составляющей нарушение указанного положения.
129. Европейский Суд в свете вышеизложенного приходит к выводу о том, что по делу требования статьи 3 Протокола № 1 к Конвенции в части освещения в средствах массовой информации выборов 2003 года нарушены не были. Следовательно, отсутствует необходимость рассмотрения предварительного возражения властей Российской Федерации относительно статуса жертвы некоторых заявителей.
II. Иные предполагаемые нарушения статьи 3 Протокола № 1 к Конвенции
130. Заявители далее жаловались на то, что выборы 2003 года не были «свободными» по ряду причин, в частности, из-за предполагаемой нестабильности избирательного законодательства и отказа от мандатов ряда депутатов, избранных от партии «Единая Россия». Заявители ссылались на упоминавшуюся выше статью 3 Протокола № 1 к Конвенции.
131. Власти Российской Федерации утверждали, что в 2003 году избирательная система не подвергалась серьезным изменениям, касающимся, например, состава избирательных комиссий, и не проводилась перегруппировка избирательных округов. Изменения, которые вносились в 2003 году в законодательство, были незначительными. Власти Российской Федерации также описали меры, принятые ЦИК в целях разъяснения регулятивной основы выборов всем их участникам, включая участковые избирательные комиссии, наблюдателей и политические партии.
132. Власти Российской Федерации признали, что в нескольких случаях депутаты, избранные от «Единой России», отказались от мандатов сразу после выборов и передали свои места в парламенте следующим кандидатам из списка «Единой России». Однако подобная практика была достаточно широко распространена, предусмотрена законом и использовалась представителями иных политических сил, включая саму Коммунистическую партию в ходе выборов 2000 года.
133. По мнению заявителей, в период, предшествующий выборам 2003 года, избирательное законодательство не было стабильным и увеличивало шансы партии «Единая Россия» во вред политическим партиям меньшей численности. В 2003 году, в течение которого проводились выборы, были приняты четыре закона о внесении изменений в Закон об основных гарантиях и четыре других закона о внесении изменений в Закон о выборах депутатов Государственной Думы. Например, Закон от 23 июня 2003 г., которым были внесены изменения в статью 36 Закона о политических партиях, и Закон о выборах депутатов Государственной Думы запретили общественным организациям, отличным от политических партий, участвовать в выборах в Государственную Думу. Кроме того, в соответствии с изменениями от 23 июня 2003 г. политическим партиям, имеющим задолженность перед теле- и радиовещателями на дату официальной публикации решения о назначении выборов, не предоставлялось бесплатного эфирного времени в ходе выборов. Это ограничение затронуло две политические партии, которые участвовали в выборах 2003 года. Изменения от 4 июля 2003 г. увеличили перечень общественных организаций, которым запрещалось входить в избирательные блоки. Заявители также предоставили подробный анализ ряда изменений в избирательном законодательстве после 2003 года, которые, по их мнению, дополнительно упрочили доминирование партии большинства.
134. Во-вторых, заявители утверждали, что «Единая Россия» умышленно ввела в заблуждение избирателей, что касается намерения ее ключевых членов быть избранными в Думу. Сразу после выборов 37 вновь избранных депутатов отказались от своих мандатов. Большинство из них являлись высокопоставленными должностными лицами, которые благодаря этому сохранили свои должности в органах исполнительной власти, уступив места в парламенте кандидатам, не известным избирателям. Столь массовый отказ от мест нарушил принцип «законного ожидания» со стороны избирателей и не был случайным.
135. Что касается первого вопроса, затронутого заявителями, Европейский Суд полагает, что государства как таковые вправе дополнять и изменять свое избирательное законодательства при условии, что они остаются в рамках своей свободы усмотрения, предусмотренной статьей 3 Протокола № 1 к Конвенции. В настоящем деле заявители (как отдельные кандидаты, так и партии) не продемонстрировали, каким образом изменения законодательства, на которые они ссылались, прямо затронули их или партии, которые они представляли. Таким образом, их жалоба в этом отношении является actio popularis <*> и, следовательно, подлежит отклонению в соответствии с подпунктом «a» пункта 3 и пунктом 4 статьи 35 Конвенции.
<*> Actio popularis (лат.) — в римском праве иск в интересах народа. Европейский Суд иногда использует выражение в значении требования в интересах неопределенного круга лиц (прим. переводчика).
136. Что касается отказа от мандатов со стороны депутатов, избранных от партии «Единая Россия», Европейский Суд отмечает, что российская избирательная система на тот момент сочетала элементы пропорционального представительства и мажоритарной системы (см. § 38 настоящего Постановления). Отдавая голос за политическую партию, избиратель поддерживал весь список кандидатов, а не конкретное лицо. Не являлось неразумным, что место в парламенте, полученное конкретной партией, могло быть передано иному лицу из списка этой партии, если первоначально избранное лицо в рамках квоты данной партии не могло или не желало принимать мандат по какой-либо причине. Европейский Суд выражает озабоченность по поводу практики координированного отказа от большого количества мандатов, полученных политической партией. Однако Европейский Суд не будет абстрактно анализировать угрозы, связанные с подобной практикой. В настоящем деле Европейский Суд ограничится замечанием о том, что правило, допускающее отказ от парламентских мандатов, не противоречило концепции свободных выборов, и что применение этого правила в 2003 году не представляется злоупотреблением со стороны депутатов «Единой России». Следовательно, жалоба в данной части является явно необоснованной и подлежит отклонению в соответствии с подпунктом «a» пункта 3 и пунктом 4 статьи 35 Конвенции.
III. Предполагаемое нарушение статьи 14 Конвенции во взаимосвязи со статьеЙ 3 Протокола № 1 к Конвенции
137. Заявители жаловались на то, что они подверглись дискриминации в ходе избирательной кампании 2003 года в нарушение статьи 14 Конвенции во взаимосвязи со статьей 3 Протокола № 1 к Конвенции. Первое положение статьи 14 Конвенции предусматривает:
«Пользование правами и свободами, признанными в... Конвенции, должно быть обеспечено без какой бы то ни было дискриминации по признаку пола, расы, цвета кожи, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, принадлежности к национальным меньшинствам, имущественного положения, рождения или по любым иным признакам».
138. Власти Российской Федерации утверждали, что заявители не подвергались дискриминации, поскольку законодательство не предусматривало какого-либо различия между ними и иными кандидатами и/или избирателями. Тот факт, что освещение средствами массовой информации деятельности различных кандидатов за пределами времени, отведенного для «политической агитации», не было одинаковым, не имел значения для дела.
139. Заявители утверждали, что деятельность партии «Единая Россия» освещалась шире (особенно в позитивном ключе), чем деятельность иных политических партий. Таким образом, государство либо умышленно дискриминировало оппозиционные партии и кандидатов, либо не исполнило своей обязанности защищать их от дискриминации со стороны средств массовой информации.
140. Европейский Суд полагает, что, даже хотя он не установил нарушения статьи 3 Протокола № 1 к Конвенции в настоящем деле, можно сказать, что жалоба заявителей «относится к сфере действия» этого положения (см. Постановление Европейского Суда от 28 октября 1987 г. по делу «Инце против Австрии» (Inze v. Austria), § 43 — 45, Series A, № 126). Таким образом, жалоба заявителей на основании статьи 14 Конвенции совместима ratione materiae с положениями Конвенции. Европейский Суд также отмечает, что заявитель, чтобы жаловаться на дискриминацию, должен указать иную группу лиц, по сравнению с которой он (она) подвергся менее благоприятному обращению. Затем заявитель должен продемонстрировать, что он (она) находился в «аналогичном или относительно сходном» положении с лицами, принадлежащими к другой группе. Наконец, заявитель должен указать причины подобного неодинакового обращения и продемонстрировать, что такое различие не имело объективного и разумного обоснования (см., в частности, Постановление Европейского Суда по делу «Уиллис против Соединенного Королевства» (Willis v. United Kingdom), жалоба № 36042/97, § 48, ECHR 2002-IV, Постановление Европейского Суда от 16 ноября 2004 г. по делу «Унал Текели против Турции» (Unal Tekeli v. Turkey), жалоба № 29865/96, § 49, и Постановление Европейского Суда от 25 октября 2005 г. по делу «Окпис против Германии» (Okpisz v. Germany), жалоба № 59140/00, § 33).
141. Что касается заявителей, которые жаловались в качестве избирателей, их объяснения в этой части являются неопределенными. Так, если они утверждали, что подверглись дискриминации по сравнению с иной группой избирателей, они должны были идентифицировать данную группу и причины предполагаемого дискриминационного обращения. Жалоба заявителей не содержит достаточных доводов в этом отношении, в связи с чем Европейский Суд отклоняет ее как явно необоснованную в соответствии с подпунктом «a» пункта 3 и пунктом 4 статьи 35 Конвенции.
142. Европейский Суд далее обратился к заявителям, которые являлись кандидатами на выборах 2003 года. Европейский Суд уже установил, что утверждение о прямом вмешательстве со стороны властей Российской Федерации в деятельность вещательных компаний не было достаточно доказано (см. § 122 настоящего Постановления). Де-юре вещательные компании были обязаны сохранять нейтралитет, не делалось различий между оппозиционными и проправительственными силами. Даже если фактически имелось неравенство между ними с точки зрения их освещения в средствах массовой информации, эта проблема решалась, по крайней мере, отчасти путем предоставления оппозиции определенного минимального доступа к средствам массовой информации в ходе избирательной кампании. Правила доступа были сформулированы в политически нейтральной манере, и каких-либо конкретных преимуществ для партии «Единая Россия» не предусматривалось. Европейский Суд не находит, что формулировка статьи 14 Конвенции или его прецедентная практика на основании статьи 3 Протокола № 1 к Конвенции и статьи 14 Конвенции требовали от властей принятия каких-либо позитивных мер в этом направлении. Заявители не уточнили, какие иные меры могли требоваться при данных обстоятельствах. В свете вышесказанного Европейский Суд заключает, что данная жалоба является явно необоснованной и подлежит отклонению в соответствии с подпунктом «a» пункта 3 и пунктом 4 статьи 35 Конвенции.
IV. Предполагаемое нарушение пункта 1 статьи 6 Конвенции
143. Заявители, наконец, жаловались на основании пункта 1 статьи 6 Конвенции на несправедливость судебного разбирательства по их заявлению в Верховный Суд Российской Федерации о признании недействительными результатов выборов 2003 года. Это положение Конвенции в соответствующей части предусматривает:
«Каждый в случае спора о его гражданских правах и обязанностях... имеет право на справедливое... разбирательство дела... судом...».
Европейский Суд напоминает свою устойчивую прецедентную практику, согласно которой право участвовать в выборах и аналогичные права в избирательной сфере являются политическими, а не «гражданскими» в значении пункта 1 статьи 6 Конвенции (см. Постановление Европейского Суда от 21 октября 1997 г. по делу «Пьер-Блок против Франции» (Pierre-Bloch v. France), § 49 — 52, Reports of Judgments and Decisions 1997-VI, и Решение Европейского Суда от 25 января 2000 г. по делу «Черепков против Российской Федерации» (Cherepkov v. Russia), жалоба № 51501/99). Отсюда следует, что эта жалоба несовместима ratione materiae с положениями Конвенции в значении подпункта «a» пункта «3» статьи 35 Конвенции и подлежит отклонению в соответствии с пунктом 4 статьи 35 Конвенции.
-
решил рассмотреть одновременно с существом жалобы возражения властей Российской Федерации относительно неисчерпания внутренних средств правовой защиты, несоблюдения правила шестимесячного срока на основании пункта 1 статьи 35 Конвенции и возражение властей Российской Федерации относительно статуса жертвы некоторых заявителей;
-
признал приемлемой жалобу на предполагаемое нарушение права заявителей на свободные выборы и права на эффективные средства правовой защиты, которые гарантированы статьей 3 Протокола № 1 к Конвенции и статьей 13 Конвенции соответственно;
-
постановил, что по делу требования статьи 13 Конвенции нарушены не были, и, соответственно, отклонил возражения властей Российской Федерации относительно неисчерпания и несоблюдения правила шестимесячного срока;
-
постановил, что по делу требования статьи 3 Протокола № 1 к Конвенции нарушены не были и что отсутствует необходимость в рассмотрении возражения властей Российской Федерации относительно статуса жертвы заявителей;
Совершено на английском языке, уведомление о Постановлении направлено в письменном виде 19 июня 2012 г. в соответствии с пунктами 2 и 3 правила 77 Регламента Суда.
EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS
CASE OF THE COMMUNIST PARTY OF RUSSIA AND OTHERS v. RUSSIA (Application No. 29400/05)
<*> This judgment will become final in the circumstances set out in Article 44 § 2 of the Convention. It may be subject to editorial revision.
In the case of the Communist Party of Russia and Others v. Russia,
The European Court of Human Rights (First Section), sitting as a Chamber composed of:
and Søren Nielsen, Section Registrar,
Having deliberated in private on 29 May 2012,
PROCEDURE
1. The case originated in application No. 29400/05 against the Russian Federation lodged with the Court on 1 August 2005 under Article 34 of the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms («the Convention») by eight applicants: two political parties registred under the Russian law — the «Communist Party of the Russian Federation» (hereinafter referred to as «the Communist Party» or «the first applicant») and the «Russian Democratic Party „Yabloko“ (hereinafter referred to as „the Yabloko party“, „Yabloko“ or „the second applicant“), and six Russian nationals: Mr Sergey Viktorovich Ivanenko, born in 1959 („the third applicant“), Mr Yevgeniy Alekseyevich Kiselyev, born in 1956 („the fourth applicant“), Mr Dmitriy Andreyevich Muratov, born in 1961 („the fifth applicant“), Mr Vladimir Aleksandrovich Ryzhkov, born in 1966 („the sixth applicant“), Mr Vadim Georgiyevich Solovyev, born in 1958 („the seventh applicant“), and Ms Irina Mutsuovna Khakamada, born in 1955 („the eighth applicant“). The individual applicants were represented before the Court by Mr Garry Kasparov, a politician and a former world chess champion.»
2. The Russian Government («the Government») were represented by Mr G. Matyushkin, the Representative of the Russian Federation at the European Court of Human Rights.
3. The applicants alleged, in particular, that their right to free elections guaranteed by Article 3 of Protocol No. 1 to the Convention had been breached on account of the biased media coverage of the 2003 parliamentary elections campaign by the major TV stations. The applicants also complained that, as opposition candidates, they had been discriminated against and did not have effective remedies, in breach of Articles 13 and 14 of the Convention. They complained, lastly, that their complaints had been examined in proceedings which had not been «fair» within the meaning of Article 6 of the Convention.
4. On 1 October 2010 the President of the First Section decided to give notice of the application to the Government. It was also decided to rule on the admissibility and merits of the applications at the same time (Article 29 § 1).
THE FACTS
I. The circumstances of the case
A. The 2003 elections — general overview
5. On 3 September 2003 the President of Russia decided that election of members to the State Duma, the lower chamber of the Russian federal parliament, would take place on 7 December 2003. During this election campaign, 23 electoral associations — political parties and electoral blocs — were registered as standing for election in the federal contest. The pro-government forces in the 2003 elections were represented essentially by the United Russia party. The electoral list of United Russia included many high-ranking federal officials and regional governors.
6. The Communist Party and the Yabloko party put forward their lists of candidates. The third applicant ran on the Yabloko ticket. The sixth applicant ran as an independent candidate in a single-mandate electoral district. The eighth applicant ran on the ticket of the political party Soyuz Pravykh Sil (SPS). She also ran in a single-mandate electoral district. All the individual applicants also participated in the 2003 electoral campaign as voters. Although the political platforms of the applicants who participated in the 2003 elections were different, all of them positioned themselves as opposition parties and candidates.
7. The electoral process was administered by the Central Election Commission (the CEC). Similar commissions were created at regional level. The CEC's role was, inter alia, to examine complaints of candidates or voters about breaches of electoral law, and take the necessary measures to prevent or put an end to such breaches. The CEC was also responsible for counting the votes on election day and announcing the official results of the elections. In September 2003 the CEC created a Working Group on Information Disputes, an advisory body which was supposed to assist in overseeing compliance with the rules on allocation of free airtime, publication of opinion polls and illegal campaigning.
8. The voting was held by secret ballot on 7 December 2003. On 19 December 2003 the CEC officially confirmed the election results by Decree No. 72/620-4. According to the official statistics, 60,712,000 persons voted in the elections. Thus, the level of participation was 55.75 per cent of the registered number of voters. The United Russia party obtained a majority of votes (over 37 per cent) and formed the biggest grouping in Parliament with 224 seats. In the aftermath of the elections 37 Members of Parliament elected on behalf of United Russia renounced their mandates, whilst keeping their official positions, and transferred their seats in the Duma to other candidates on the United Russia list (who otherwise would not have been elected). On 24 December 2003 the CEC approved the forfeiture of 37 mandates obtained by the United Russia candidates in favour of other members of that party.
9. The Communist Party won 12.6 per cent of votes and obtained 52 seats, and accordingly formed the second biggest grouping in the Duma. Yabloko obtained 4.3 per cent of votes. Since this was less than the statutory five per cent minimum threshold, Yabloko did not obtain any seats in parliament. Mr Ryzhkov (the sixth applicant) obtained 35.1 per cent of votes in his district and was elected as an individual MP to the Duma. Mr Ivanenko and Ms Khakamada (the third and eighth applicants) were individual candidates, supported by the Yabloko party and SPS party respectively; they failed to be elected.
B. Electoral campaigning and media coverage of the 2003 elections
10. All the major TV companies in Russia covered the elections. Amongst them were five main nationwide broadcasting companies: Channel One, VGTRK (All-Russia State Television and Radio Broadcasting Company), TV Centre, NTV and REN TV. The first three companies were directly controlled by the State. Thus, the State held more than 50 per cent of shares in Channel One; VGTRK was a federal State unitary enterprise; the Moscow City Administration held ninety per cent of shares in TV Centre. The other two channels (NTV and REN TV) were incorporated as limited companies not owned directly by the State; however, amongst their major shareholders were corporations affiliated with the State.
11. The above five channels had a very large audience and covered all geographical zones. Thus, Channel One covered almost all the territory of Russia, VGTRK 97.4 per cent of the territory, and TV Centre over 70 per cent. The outreach of NTV amounted to 91 per cent coverage of Russian territory. The outreach of REN TV at the relevant time was not specified by the applicants.
12. During the electoral campaign the parties participating in it received a certain amount of free airtime on TV channels for «electoral campaigning», that is, direct political advertisement. Thus, each State broadcasting company was required to provide the competing candidate parties with one hour of free airtime per working day on each TV or radio channel they controlled. In total, the parties received 160 hours of airtime. Each of them thus received 7.5 hours of free airtime. The time schedule for distribution of free airtime time amongst parties and candidates was defined by the drawing of lots on 4 November 2003. The candidates were supposed to use half that time for «joint campaigning events» (such as debates, for example). They could use the other half as they wished. All the parties used the free airtime provided to them by the broadcasting companies.
13. In addition, parties and candidates could buy a certain amount of paid airtime for campaigning on an equal footing with the others. Broadcasting companies were required to reserve paid airtime for political broadcasting of the candidates. However, the law provided that the amount of time for paid political advertising should not be more than 200 per cent of the amount of free airtime. Furthermore, at regional level all the State-owned regional broadcasting companies also provided free and paid airtime to the candidates according to the same principles as at federal level.
14. According to the Government, the Communist Party of Russia did not buy airtime from the federal broadcasting companies, although it had sufficient financial resources to do so. At the regional level the Communist Party bought airtime only occasionally, in some of the regions. The political party Yabloko bought time from Channel One to show two video clips, each lasting one minute. All parties and candidates also bought printed space in some of the federal print media.
C. Instances of unequal media coverage, according to the applicants
15. Besides «campaigning», all channels were involved in reporting on the elections in various news items, analytical programmes, talk shows and so on (hereinafter «media coverage»). The applicants maintained that media coverage of the electoral campaign of 2003 by the five TV channels was unfair to opposition parties and candidates, and that in the guise of media coverage these TV channels in fact campaigned for the ruling party, i.e. the United Russia.
16. Before the Court the applicants produced detailed data on the content of major information spots, programmes and shows on the five above-mentioned TV channels during the period of the 2003 electoral campaign. According to the applicants, the airtime spent by the five TV companies was allocated amongst the candidates unevenly. Thus, the Communist Party received 316 minutes and 58 seconds of the airtime. The total amount of airtime allocated to the Yabloko was 197 minutes and 21 second. In contrast, the reporting on the activities and personalities associated with United Russia amounted to 642 minutes and 37 seconds.
17. The applicants also argued that the information disseminated through newscasts and informational and analytical programmes was not neutral for the most part. The amount of «positive» media coverage received by the Communist Party during the election campaign did not exceed 7 minutes and 13 seconds. In addition, some positive coverage was provided through the Communist Party senior members' participation in the talk shows aired by NTV, which lasted 74 minutes and 45 seconds. In toto positive coverage of the Communist Party amounted to 81 minutes and 58 seconds. Negative coverage of the Communist Party amounted to 331 minutes and 22 seconds; most of such coverage was in the information spots. In contrast, positive media coverage of United Russia amounted to 529 minutes and 9 seconds, whereas «negative» coverage of that party amounted to 6 minutes and 2 seconds. Positive coverage of Yabloko amounted to 209 minutes and 40 seconds. Negative coverage of that party amounted to 8 minutes and 53 seconds. The applicants specified that the two private nationwide channels not directly controlled by the State (NTV and REN TV) provided a more balanced media coverage than the three channels directly controlled by the State (such as Channel One, VGTRK, and TV Centre).
18. The applicants also referred to various episodes of tacit electoral campaigning for United Russia by various high-level Government officials, notably the then President Putin. Thus, on 19 September 2003 Mr Putin attended the congress of United Russia, which was covered by Channel One, VGTRK and NTV. Mr Putin delivered a speech to the delegates of the congress, saying, in particular, the following:
«Your meeting is taking place at a moment which is important for our country, for the electoral campaign has just started. I am not going to hide the fact that I voted for your party four years ago. I believe I was right to do so».
19. On 7 December 2003 — election day — when no campaigning is permitted, Channel One, VGTRK, TV Centre, and REN TV broadcast a short interview given by the then President of Russia, Mr Putin, at a voting station:
«Journalist: Who did you vote for?»
Mr Putin: I think my answer may be regarded as additional campaigning, so I'd better keep silent. But I think my preferences are well known.»
That phrase was broadcast eight times during the day; the general airtime allocated to showing that interview amounted to 14 minutes and 15 seconds. In addition, all channels disseminated information about the participation of the United Russia leaders in the voting which on that day was broadcast 14 times, the aggregate length amounting to 16 minutes and 38 seconds.
D. Assessment of the media coverage of the 2003 elections by the OSCE and Transparency International
20. After the elections, several international organisations and NGOs made public statements and issued reports in which they criticised the 2003 parliamentary elections for unequal access of the candidates to the media. Thus, on 27 January 2004 the Office for Democratic Institutions and Human Rights of the Organization for Security and Co-Operation in Europe («OSCE/ODIHR») published its election observation mission final report, where it noted that «the main countrywide State broadcasters displayed favouritism towards United Russia and, in doing so, failed to meet their legal obligation to provide equal treatment to electoral participants, also a fundamental principle of democratic elections». The report contained the following passages:
«The State TV channels fully complied with legal provisions on allocation of free airtime for all contestants. All three State-controlled televisions aired regular debates among political parties and blocs, a positive development that helped voters to form opinions of the candidates... However, outside of the free airtime, the State broadcasters monitored by the [OSCE/ODIHR election observation mission] openly promoted United Russia... State-funded broadcasters also produced a number of prime time news discrediting [the first applicant political party]... In comparison, the private broadcasters... provided more balanced coverage of the campaign with a greater diversity of views... The print media provided a plurality of views but mainly supported specific political parties or blocs. As such, voters could form an objective view of the campaign only if they read several publications. State-funded newspapers met the legal requirements in regard to free space for each party or bloc, but were biased in the political and campaign coverage in favour of United Russia and against [the first applicant political party]».
21. In 2004 a Moscow-based research affiliate of international NGO Transparency International published its report on «the abuse of administrative resources» during the 2003 electoral campaign in which it identified 518 instances of such abuse. That report, which was based on independently conducted media monitoring, concluded that «media resources had been systematically misused throughout the campaign on behalf of United Russia», and that «the monitoring had clearly documented bias in favour of United Russia in terms of the number of biased individual news items broadcast».
E. Complaints to the administrative authorities and before the courts by the applicants during the electoral campaign
22. On 10 September 2003 Mr Mitrokhin, the then deputy chairperson of the second applicant political party (Yabloko), wrote a complaint to the chairman of the CEC about unfair media coverage of the campaign. In his reply of 29 September 2003 the CEC chairman acknowledged that several television broadcasts and press reports contained elements of unlawful electoral campaigning against that political party.
23. On 23 September 2003 Mr Zyuganov (the leader of the first applicant, the Communist Party) complained to the CEC about Mr Putin's speech of 19 September 2003 (see paragraph 18 above). On 26 September 2003 the CEC Working Group on Information Disputes examined that complaint and prepared a report; based on that report on 29 September 2003 the CEC chairman wrote a letter to Mr Zyuganov in which he explained that there had been nothing unlawful in that speech. The chairman explained that mass media could report on official statements of public officials and that such media coverage could not be considered as «campaigning». The position of the CEC chairman was later confirmed by the Supreme Court of Russia in judgments of 16 December 2004 and 7 February 2005. A similar complaint to the prosecuting authorities also failed: on 10 October 2003 the Tverskoy District Prosecutor of Moscow refused to initiate administrative proceedings, referring to the CEC's conclusion that Mr Putin's speech had not violated any electoral regulations. The District Prosecutor's decision was upheld by the Moscow Deputy Prosecutor on 24 November 2003 and by the Deputy Prosecutor General on 11 December 2003.
24. On 16 October 2003 Mr Solovyev (the seventh applicant, in 2003 a non-voting member of the CEC) complained to the CEC and to the Moscow Prosecutor's Office about a television report by Channel One of 12 October 2003 which had stated that United Russia was «leading [in the elections] having left its competitors far behind» and that the Communist Party was «losing the voters' support». In Mr Solovyev's submission, that report constituted illegal electoral campaigning. On 31 October 2003 the Ostankino District Prosecutor of Moscow refused to institute administrative proceedings in that regard. That decision was upheld by the Moscow Deputy Prosecutor on 28 November 2003.
25. On 22 October 2003 Mr Solovyev complained to the CEC about television programmes broadcast on 7 October 2003 featuring a friendly meeting between the United Russia leader and a well-known singer. The CEC found no elements of electoral campaigning in that broadcast, and the seventh applicant was informed accordingly by a letter from a CEC member dated 5 November 2003.
26. On an unspecified date Mr Zyuganov, Mr Solovyev and several other members of the Communist Party complained about the media coverage of the elections by Channel One and VGTRK period to the Working Group on Information Disputes. On 31 October 2003 the Working Group issued a report noting that VGTRK «had displayed a tendency towards deliberate and systematic dissemination of neutral or positive, or even complimentary, information about the events related to the activities of the United Russia party, while providing mainly negative coverage of the activities of the Communist Party». As regards Channel One, it found that «Channel One displayed a tendency towards deliberate and systematic dissemination of neutral or positive information about the events related to the activities of United Russia, while providing mainly negative coverage — or news items accompanied by negative comments — of the activities of the Communist Party». The Working Group called on Channel One and VGTRK to comply with the provisions of the Duma Elections Act, in particular the principle of fair and impartial coverage of the electoral campaign. It also indicated that violations of the election coverage rules established by the Duma Elections Act were punishable under Article 5 § 5 of the Code of Administrative Offences.
27. On 6 November 2003 the CEC sent a letter to Channel One, VGTRK, Ren TV and TV Centre indicating that some of the material broadcast on Channel One and VGTRK displayed a tendency towards dissemination of predominantly positive or, on the contrary, predominantly negative information about the activities of «certain political parties and electoral blocs» standing for election to the Duma, and indicated that the directors of the State broadcasting companies must comply with the provisions of the Duma Elections Act governing election coverage, as interpreted by the Constitutional Court.
28. On an unspecified date Mr Zyuganov complained to the Moscow City Prosecutor's Office about unfair media coverage. On 14 November 2003 the Moscow Deputy City Prosecutor wrote back informing Mr Zyuganov that the management of the leading nationwide television channel had been reprimanded on account of irregularities committed in the course of publication of the results of the public opinion poll.
29. On 17 November 2003 the seventh applicant lodged a further complaint with the CEC. He relied on the transcripts of programmes broadcast on the leading nationwide television channels between 3 October and 9 November 2003. In response, on 28 November 2003 a CEC member advised the seventh applicant in writing to lodge a claim on grounds of defamation if he so wished. On 1 December 2003 the seventh applicant lodged complaints with the Supreme Court against that letter and the failure of the CEC to take action regarding his complaint of 17 November 2003. Those complaints were ruled inadmissible on 3 and 2 December 2003 respectively. The Supreme Court declined jurisdiction to examine the merits of those complaints.
30. On 25 November 2003 Mr Zyuganov and the seventh applicant again complained to the Working Group about biased media coverage. Having examined transcripts of TV programmes, the Working Group issued on the next day a report in which it noted that the situation had slightly improved since October 2003. After having received the report by the Working Group, the CEC sent a letter to the Ministry of Mass Media. In that letter the CEC noted that the facts revealed by the Working Group did not require any action by way of administrative proceedings; however, the Ministry was asked to start monitoring the content of major information programmes of the five nationwide TV channels.
31. On 2 December 2003 Mr Zyuganov attempted to contact the directors of two leading nationwide television channels directly, but they denied any wrongdoing on their part. He then brought the matter to the attention of the CEC.
F. The applicants' attempt to invalidate the results of the elections
32. On 28 September 2004 the applicants lodged a claim with the Supreme Court for invalidation of the results of the 2003 electoral campaign as certified by the CEC's decision of 19 December 2003 (see paragraph 8 above). The CEC participated in the proceedings as the defendant.
33. In their voluminous submissions, the applicants relied on the results of the monitoring of five nationwide television channels in September — December 2003 which revealed that opposition parties and candidates received much less coverage than United Russia. They further referred to the unlawful electoral campaigning for United Russia by the President. They also complained that the five main nationwide television channels had waged a wave of negative publicity against the first applicant political party. The applicants submitted to the Supreme Court transcripts of all the television programmes, as well as video recordings, numbering 190 videocassettes.
34. The case was tried by the Supreme Court Justice Zaytsev, sitting in a single-judge formation. The first hearing was held on 16 December 2004. Before the start of the trial and at the first several hearings the applicants lodged a number of procedural motions, seeking discovery of new evidence, summoning of additional witnesses and experts, obtaining examination of certain written materials, video recordings etc. According to the applicants, nearly all motions lodged by them were refused by the judge without good reason and/or in breach of the domestic procedural rules. The Government contested that; they stressed that the same judge granted a number of motions introduced by the applicants. Furthermore, according to the applicants, at the first hearing the judge said that by lodging so many motions the applicants tried to protract the proceedings. On four occasions the applicants challenged the judge, but he refused to withdraw from the case.
35. On 16 December 2004 the Supreme Court dismissed the claim. The Supreme Court found no violations of electoral law capable of undermining the genuine will of the voters. The Supreme Court noted, in particular, the following:
«The court is not in a position to accept the arguments of [the applicants] that the information coverage of [the 2003 electoral campaign] was conducted with such egregious violations of electoral law, namely, preferential media coverage of one political party and the candidates put forward by it, that it was not possible to ascertain the genuine will of the voters.»
First, electoral law does not provide for any limitations on the number of election-related events organised by the political parties in the course of the electoral campaign; the number of such events depends on the political parties themselves. The only exception is the maximum amount of expenditure, which is the same for all political parties taking part in the electoral campaign and stipulated by law. However, the scope of media coverage of the election-related events of the political parties depends on the number of those events.
Second, [the applicants] do not take into account that the coverage in question was conducted not only by five television channels but also by other mass media, in particular, radio stations and the printed mass media.
Third, according to the [judgment of the Constitutional Court of the Russian Federation of 30 October 2003, see applicable domestic law below], [the constitutional right to seek, receive, transmit, produce and disseminate information freely] shall not be unnecessarily interfered with.
Fourth, the applicants' arguments that there is an objective link between the amount of information about a political party disseminated by the television channels and the number of voters who voted for this party in the election are based on assumptions and are refuted by their own evidence.
Fifth, having examined the transcripts [submitted by the applicants], the court concludes that the applicants classified the stories [related by the journalists on TV] as information about a certain political party on the basis of their own subjective perceptions, in particular on the basis of their wrongful assumption that all voters undoubtedly know that persons whose activities those stories covered belonged to a particular political party... The Constitutional Court of the Russian Federation, in its judgment of 30 October 2003, explained that a condition sine qua non of electoral campaigning was dolus specialis, that is, a special intention to persuade the voters to support or undermine a certain candidate or political party... The Constitutional Court noted that media coverage without that dolus specialis did not constitute electoral campaigning... The court has examined the transcripts of news and analytical programmes broadcast by five television channels over 13 days within the time-period from 3 September to 7 December 2003. Examination of those materials shows that it is not possible to accept the applicants' contention that the television channels disseminated materials about candidates and political parties capable of being classified as electoral campaigning in the course of the electoral campaign... There are likewise no objective data confirming that the television channels had a specific intention to persuade the voters to vote for United Russia while covering the pre-electoral trips of the leaders of that party. The same is true in respect of the television coverage of the speech of President Putin at the [United Russia general meeting in Moscow in September 2009]. The court also considers it necessary to note that, pursuant to section 6 of the State Media Coverage of the Activities of State Bodies Act, State audio-visual media shall include in their daily informational programmes information about statements, communications and press conferences of the President of the Russian Federation as well as other facts about the activities of the federal state bodies which are of public significance. The court disagrees with the applicants' contention that the President of the Russian Federation conducted unlawful electoral campaigning in support of United Russia.
It follows that there have been no violations of electoral law which would prevent the genuine will of the voters from being ascertained... [The OSCE/ODIHR election observation mission report] likewise does not contain [information about] those violations... The applicants' action for invalidation of the election results cannot therefore be allowed».
In respect of the episode of 7 December 2003 (reporting on Mr Putin's voting, see paragraph 19 above) the Supreme Court held as follows:
«...The Supreme Court cannot accept the applicants' contention that there was unlawful electoral campaigning for United Russia on the part of the President of Russia on election day.»
Thus, having examined during the hearing a video recording of the Channel One items reporting on Mr Putin casting his vote in the Duma elections, the Supreme Court has established that the President of Russia refused to tell the journalist who he voted for. He did not mention any political party, which could have been classified as campaigning.
It follows that there have been no violations of electoral law which would prevent the genuine will of the voters in the elections from being ascertained... and could be a ground for invalidating the CEC's decision approving the outcome of the ballot...»
36. The applicants appealed. They argued that the first-instance court had examined only a minor part of the evidence adduced by them, in particular around 5 per cent of transcripts and less than 1.5 per cent of video recordings. According to the applicants, that approach violated the principle of direct examination of evidence. The applicants further disagreed with other findings of the first-instance court.
37. On 7 February 2005 the Supreme Court, sitting as a court of appeal, composed of Justices Fedin, Potapenko and Tolcheyev, dismissed their appeal. The Supreme Court observed, most notably, the following:
«The arguments contained in the grounds of appeal are unpersuasive.»
Having examined transcripts for four days (3 and 5 to 7 September 2009) and having heard the parties' representatives, the [first-instance] court made a decision on the basis of its examination of the evidence adduced. It decided to examine transcripts for the days proposed by the parties [to the proceedings] within the limits defined by the court. This method of examination of evidence did not violate the principle of equality of the parties. It allowed each of them to propose for examination their main transcripts capable of proving clearly, in their view, the violations of electoral law or absence thereof. The court accordingly proceeded to examine transcripts for eight days proposed by the applicants (20 September, 5, 20 and 31 October, 4, 18 and 28 November and 5 December) and for two days proposed by the CEC representatives (27 September and 3 December). Additionally, the court examined the transcript and the videotape of election day, that is, 7 December 2003. Overall, the court examined recordings of five main television channels for 14 days, that is, 13.4 per cent of those submitted.
[Factual] circumstances as established by [the first-instance court] refute the allegations of inequality of the political parties and clear preference for one of them in so far as access to the mass media is concerned».
The appellate court also agreed with the other findings of the first-instance court.
II. Relevant domestic law and practice
A. Composition of the State Duma
38. The State Duma is composed of 450 members. At the material time 225 members of the State Duma were elected from the lists of candidates put forward nationwide by the political parties. Those seats were distributed in proportion to the percentage of votes obtained by those political parties which had cleared a threshold of 5 per cent of votes. The remaining 225 seats were contested in «single mandate electoral districts» (one-seat constituencies), on a majority basis in two rounds, with candidates being put forward by the political parties or independently.
B. Legislation on media coverage of the 2003 elections
39. On 12 June 2002 the Law on basic principles of elections and referendums was enacted (Law No. 67-FZ, the Basic Guarantees Act). It was amended on 27 September 2002 and 23 June 2003. Further, the 2003 elections were governed by the Duma Elections Act of 20 December 2002, amended on 23 June 2003 (Law No. 175-FZ, the Duma Elections Act). Media coverage of elections was also regulated by the Coverage by the State Media of the Activities of State Bodies Act (Federal Law No. 7-FZ of 13 January 1995, the Media Coverage Act). Certain provisions of the law on media coverage of elections were developed in the documents of the CEC, in particular in Decree No. 38/354-4, and interpreted by the Constitutional Court of Russia in its judgment of 30 October 2003 No. 15-P (for more details, see below).
40. Pursuant to section 6 of the Media Coverage Act, the State-owned audio-visual mass media were obliged to disseminate information about the activities of State bodies and officials, in particular reporting on the decisions and acts of the President of the Russian Federation provided for by the Constitution, his declarations and announcements, press conferences and other activities «which are of public significance».
41. Sections 59 and 60 of the Duma Elections Act proclaimed the principle of equal access of candidates to the media, including the audio-visual media. The law distinguished between «informing» the population in the course of the electoral campaign and «electoral campaigning» (or «agitation», agitatsiya).
42. «Electoral campaigning» was an activity undertaken with the aim of encouraging voters to vote for or against a certain candidate. Electoral campaigning on television was permissible as from the twenty-eighth day before election day and was to be ceased on the eve of election day.
43. Holders of certain higher public offices (including that of the President of the Russian Federation) and journalists were not allowed to engage in electoral campaigning unless they were formally registered as candidates. In any event it was illegal for them to do so while using the advantages of their official status on pain of administrative fines. The maximum amounts of expenditure were prescribed by law. The fact that an item of information — an article, a video clip and so on — was political campaigning was to be mentioned in the publication, and the source of funding should be indicated.
44. The law enumerated situations which could be characterised as campaigning. They included, inter alia, dissemination of materials in which information about a particular candidate is prevalent and accompanied by positive or negative comments, analysis of the consequences of electing this or that candidate, information about activities of a candidate which were not related to the performance of his official duties, and so on. The law also established a number of requirements of and limitations on the campaigning.
45. The law at the time provided that all candidates and parties had an equal opportunity to obtain a certain amount of free and paid airtime or printed space for their electoral campaigning. The conditions for obtaining airtime were identical for all candidates, and concerned both public and private mass media. Political parties registered at the federal level had a right of equal access to the national mass media, including State TV and radio-broadcasting stations. Individual candidates (affiliated or not to a political party) had similar rights in respect of access to the regional mass media.
46. «Electoral campaigning» was distinguished in the law from «informing». Informing was mainly the task of the «State authorities, municipal authorities, electoral commissions, media companies, legal entities and individuals» (section 54 (1) of the Duma Elections Act, section 45 (1) of the Basic Guarantees Act). It had to be objective, factually accurate and should not show preference for any candidate. Informing should consist of giving a neutral account of the progress of the electoral campaign, of the candidates' profiles, platforms and so on, within the «information slots» (airtime or printed space dedicated to informing). Those «information slots» should not be aligned with the position of any candidate and should not contain comments or value judgments. The mass media had to separate objective information from statements of opinion. At the same time the mass media were free in their editorial policy (section 45 (4) of the Basic Guarantees Act) and were allowed to comment on political events and personalities outside the «information slots».
C. Position of the Constitutional Court of the Russian Federation on the distinction between «informing» and «campaigning»
47. The Constitutional Court of the Russian Federation has ruled that professional journalists are regarded as involved in electoral campaigning only if they do so with special intent to campaign in favour of or against one or more candidates (judgment of 30 October 2003, No. 15-P). Thus, in order to distinguish between campaigning and informing (that is, normal journalistic activity) the courts have to establish whether or not the journalist pursued a specific aim of influencing the voting, dolus specialis. Where there is no such specific aim (the existence of which should be established by the courts), the materials, articles and so on must be considered as «informing». The Constitutional Court further stressed that, whilst the law required that information slots on TV and radio be neutral, the mass media were not prohibited from expressing their own opinion about candidates or giving comments outside the scope of the information slots.
D. Complaints about breaches of electoral law
48. Under the Basic Guarantees Act, the CEC was the central body responsible for organising and overseeing the electoral campaign at the federal level. It was also empowered to consider complaints about breaches of electoral law (section 20 of the Basic Guarantees Act). The CEC was entitled to refer such complaints to the law-enforcement and other official bodies for further consideration and reaction. Decisions of the CEC, taken within its competence, were binding on the lower electoral commissions, federal and regional State bodies, public officials, local authorities, candidates, parties, organisations, and voters. State broadcasting companies were required by law to provide free airtime to the candidates and parties during the elections and were required to give replies to the requests of the electoral commissions within five days of receipt.
49. Section 75 of the Basic Guarantees Act provided that unlawful acts and omissions of the public authorities and officials were amenable to judicial review. It further established rules of jurisdiction on applications for judicial review of acts and omissions of the CEC and regional commissions. The Basic Guarantees Act also provided for an appeal to a higher electoral commission against decisions of the lower electoral commissions. The Supreme Court of the Russian Federation had power to invalidate the results of the federal elections if the violations committed did not permit the genuine will of the voters to be ascertained (sections 75 and 77 of the Basic Guarantees Act).
50. The Code of Administrative Offences (CAO) of 30 December 2001 established sanctions for certain breaches of electoral law, such as the failure by the mass media to comply with the rules of press coverage of the electoral campaign (Article 5 § 5 of the Code), or unlawful electoral campaigning through audio-visual and printed mass media by a candidate (Article 5 § 8). Article 5 § 11 established sanctions for electoral campaigning by persons who, by virtue of their position, were precluded from participating in electoral campaigning. Article 5 § 12 of the Code established sanctions for the unlawful production and dissemination of campaigning materials. Offences provided by the above mentioned provisions of the Code were punishable by fines ranging from 3,000 to 600,000 roubles (RUB), depending on the status of the offender and the seriousness of the violation.
III. Relevant international documents
51. The European Commission for Democracy through Law (Venice Commission), at its 51st (Guidelines) and 52nd (Report) sessions on 5 — 6 July and 18 — 19 October 2002 adopted the «Code of Good Practice in Electoral Matters». The Venice Commission distinguished two particular obligations of the authorities in relation to the media coverage of electoral campaigns: on the one hand to arrange for the candidates and/or parties to be accorded a sufficiently balanced amount of airtime and/or advertising space including on state television channels («the access to the media obligation») and on the other hand to ensure a «neutral attitude» by state authorities, in particular with regard to the election campaign and coverage by the media, by the publicly owned media («the neutrality of attitude obligation») (Explanatory Report to the Code of Good Practice on Electoral Matters, § 2.3). The Venice Commission's Code of Good Practice in Electoral Matters also recommended the creation of an effective system of electoral appeals, among other things, to complain about non-compliance with the rules of access to the media (§ 3.3).
52. The standards relating to public service broadcasting were further developed by the Committee of Ministers of the Council of Europe in the Appendix to Recommendation No. R (96) 10 on «The Guarantee of the Independence of Public Service Broadcasting» (1996). The Committee of Ministers recommended that «the legal framework governing public service broadcasting organisations should clearly stipulate their editorial independence and institutional autonomy». Furthermore, «the legal framework governing public service broadcasting organisations should clearly stipulate that they shall ensure that news programmes fairly present facts and events and encourage the free formation of opinions. The cases in which public service broadcasting organisations may be compelled to broadcast official messages, declarations or communications, or to report on the acts or decisions of public authorities, or to grant airtime to such authorities, should be confined to exceptional circumstances expressly laid down in laws or regulations...». Finally, in the Appendix to Recommendation Rec (2000) 23 on «The Independence and Functions of Regulatory Authorities for the Broadcasting Sector», the Committee of Ministers again stressed the importance for States to adopt detailed rules covering the membership and functioning of such regulatory authorities so as to protect against political interference and influence.
53. Recommendation No. R (99) 15 of Committee of Ministers of the Council of Europe on measures concerning media coverage of election campaigns provided that regulatory frameworks in Member States should provide for the obligation of TV broadcasters (both private and public) to cover electoral campaigns in a fair, balanced and impartial manner, in particular, in their news and current affairs programmes, including discussion programmes such as interviews or debates. The Committee of Ministers also recommended the States to examine the advisability of including in their regulatory frameworks provisions whereby free airtime is made available to candidates on public broadcasting services in electoral time, «in a fair and non-discriminatory manner», and «on the basis of transparent and objective criteria».
54. The Inter-Parliamentary Council (a body of the Inter-Parliamentary Union based in Geneva), at its 154th session in Paris, on 26 March 1994 adopted the «Declaration on Criteria for Free and Fair Elections». Pursuant to that Declaration every candidate must have an equal opportunity of access to the media, particularly the mass communications media, in order to put forward their political views (Article 3 § 4). Everyone must have the right to campaign on an equal basis with other political parties, including the party forming the existing government; and to seek, receive and impart information and make an informed choice (Article 3 § 3). The States must ensure non-partisan coverage in State and public-service media and equality of access to such media (Article 4).
THE LAW
I. Alleged violation of Article 3 of Protocol No. 1 to the Convention and Article 13 of the Convention on account of media coverage of the elections
55. The applicants complained that the media coverage of the 2003 elections had been biased, which had been detrimental to the opposition parties and candidates. They considered that, because of the unequal media coverage, the elections had not been «free» and had thus been incompatible with Article 3 of Protocol No. 1 to the Convention, which reads as follows:
«The High Contracting Parties undertake to hold free elections at reasonable intervals by secret ballot, under conditions which will ensure the free expression of the opinion of the people in the choice of the legislature.»
56. The applicants also complained of the lack of effective response on the part of the authorities to the applicants' allegations that the elections were not «free», contrary to Article 3 of Protocol No. 1 to the Convention. They referred to Article 13 of the Convention, which reads as follows:
«Everyone whose rights and freedoms as set forth in [the] Convention are violated shall have an effective remedy before a national authority notwithstanding that the violation has been committed by persons acting in an official capacity.»
57. At the outset, the Court notes that the applicants also relied on Article 10 of the Convention, which guarantees freedom of expression, referring to the same facts and arguments. In the Court's opinion, the applicants' complaint under this provision is merely a reiteration of their principal complaint under Article 3 of Protocol No. 1 to the Convention. Given the specific context of the present case, the Court will examine it under the latter provision. That being said, in its analysis the Court will give due consideration to its case-law under Article 10 where this may be applicable mutatis mutandis in the context of the electoral process.
A. Admissibility
1. The Government's submissions
(a) The Court's competence ratione materiae
58. The Government argued that the applicants' complaints fell outside the Court's competence ratione materiae, since Article 3 of Protocol No. 1 to the Convention does not establish any specific electoral system, and, in particular, did not guarantee all parties and candidates equal access to the media.
59. The Government submitted that some of the applicants did not have standing to complain about «unfair» elections. Thus, in the 2003 elections the first applicant had obtained seats in the Duma, and the sixth applicant had been elected as an individual member of the Duma. Furthermore, in the following years the first and the second applicant parties had received public funding. Elected members of the first applicant party had received salaries and allowances.
(c) Exhaustion of domestic remedies and compliance with Article 13 of the Convention
60. The Government contended that a variety of legal remedies capable of addressing the problem of unfair media coverage had been available to the applicants. The Russian legal system was therefore capable of providing the applicants with «effective remedies». However, the applicants had failed to use the existing remedies properly.
61. The Government contested the applicants' arguments that the electoral law was unclear and did not describe with sufficient precision the legal avenues available to candidates to contest violations of electoral law. Candidates had a right to lodge complaints about breaches of electoral law by other candidates and by the mass media with the CEC Working Group on the Information Disputes. During the 2003 campaign the Working Group had examined many applications of that kind, 19 of which had been partially satisfied, whilst 34 had been rejected. The Working Group had repeatedly drawn the attention of the mass media concerned to their obligation to comply with electoral law, communicated complaints to the law-enforcement bodies or to a regional branch of the Ministry of Mass Media and taken «other measures». As to the applicants' complaints to the Working Group, the latter had not found any breaches of electoral law related to the media coverage of the election campaign.
62. The candidates could also complain directly to the CEC. Depending on the nature of the complaint, the CEC was entitled to take various actions. The Government gave examples of successful complaints to the CEC and regional electoral commissions. The first and seventh applicants had made use of that remedy; they had complained to the CEC about two episodes: one concerning the speech by Mr Putin on 19 September 2003 (see paragraph 18 above) and another concerning the alleged negative press coverage on the chairmen of the Communist Party. Both had been directed against VGTRK and Channel One. In their application to the Court, however, they had complained about the whole series of episodes that had been shown on five major TV channels. Those other episodes had never been examined by the CEC. Neither had the applicants challenged decisions of individual members of the CEC, such as their refusals to proceed with the complaints.
63. Neither had the applicants pursued administrative remedies in connection with the alleged breaches of electoral law by the broadcasting companies. The applicants alleged that the major TV companies had breached the rules of political campaigning and referred to 518 instances of such breaches (see paragraph 21 above). However, they had not produced any court decision or administrative act confirming the existence of those particular breaches. The members of the CEC had not drawn up any administrative offence report in 2003; the members of the regional electoral commissions had drawn up 152 reports related to unlawful electoral campaigning and inappropriate media coverage, 63 of which had been confirmed by the courts and a sanction imposed. The Government cited several examples of administrative cases that had been initiated on the basis of reports drawn up by members of regional electoral commissions.
64. Candidates were also entitled to bring their complaints directly before the courts. It did not matter whether or not a complaint had been examined by the full CEC, or by an individual member of that body. Even if the CEC had not taken any formal decision in the relevant procedure, its actions were amenable to judicial review by a district court. The Government produced copies of decisions of courts at various levels which had examined and upheld complaints about breaches of the electoral law.
65. The Government acknowledged that the applicants had contested before the Supreme Court the decree of the CEC of 19 December 2003 confirming the results of the 2003 elections. However, in essence the applicants complained of a violation of their rights by the broadcasting companies, and not the CEC, but had not lodged any claim against the broadcasting companies and other mass media which had allegedly participated in the alleged denigration of opposition candidates.
66. The Government cited examples of cases considered by the Russian courts in which candidates in the elections had successfully defended their rights, for instance, a decision of 23 November 2001 by the Supreme Court of Russia. Sitting as a court of appeal, it had set aside a decision of the electoral commission of the Magadan electoral district No. 6 on the ground of «unequal coverage of the electoral campaign by the mass media». The Government also referred to court proceedings which had resulted in the exclusion of a candidate in the regional elections for unlawful campaigning; the award of damages to a candidate for the unlawful removal of information about him from the voting ballots; the award of damages for libel and defamation in the context of an electoral campaign; and judicial review of the lawfulness of decisions of the local electoral commissions.
67. There were also other available remedies which the applicants had failed to use properly. In particular, the Government referred to the possibility of lodging a criminal-law complaint with the prosecution authorities, or bringing a defamation claim before a court.
68. Lastly, the Government argued that the applicants' criticism of the proceedings before the Supreme Court was unfounded. The Supreme Court had indeed not reviewed each and every item of information provided by the applicants, but to examine all of them would have required at least 100 days of court hearings. The law on civil procedure permitted the courts to examine samples of evidence where that evidence was uniform in nature. In all, the Supreme Court had examined transcripts covering 14 days of the electoral campaign, or 13.4 per cent of the information produced by the parties (see paragraph 37 above). Further, having reviewed the public statements made by the then President Putin (see paragraphs 18 and 19 above), the Supreme Court did not consider that they contained any campaigning in favour of United Russia. In the course of the proceedings the applicants had lodged several procedural applications, some of which had been granted by the Supreme Court and others refused. The evidence examined at the hearings before the Supreme Court had been sufficient to make conclusive findings. The parties in the present case had had ample opportunities to present their case, which had been examined in fair proceedings.
(d) Compliance with the six-month rule
69. In the alternative, the Government argued that the applicants had failed to comply with the six-month time-limit provided for in Article 35 § 1 of the Convention. The Government argued that the mass media, in particular the broadcasting companies, had defined their editorial policy independently from the State. Since the applicants had chosen not to sue the broadcasting companies for breaches of their right to equal media coverage, the six-month time-limit had to be calculated from the date when the alleged violations of the applicants' rights had taken place. The application to the Court had been introduced on 1 August 2005, that is, one year, seven months and eleven days after the alleged violations had taken place (on 19 December 2003, when the CEC had confirmed the results of the elections).
2. The applicants' submissions
(a) The Court's competence ratione materiae
70. The applicants argued that the Court had competence ratione materiae to examine their complaints. As the Court's case-law showed, the freedom to form an opinion was an integral part of the guarantee of free elections and was therefore covered by Article 3 of Protocol No. 1.
71. The applicants maintained that Article 3 of Protocol No. 1 guaranteed the right to stand for election irrespective of the outcome of the ballot and regardless of whether the candidate ultimately won or lost. The existence of a violation was conceivable even in the absence of prejudice. The fact that some of the applicants had obtained seats in the Duma did not affect their status as victims. The Government's argument regarding the funding of political parties following the 2003 elections was irrelevant.
(c) Exhaustion of domestic remedies and compliance with Article 13 of the Convention
72. The applicants maintained that they had had recourse to all available domestic remedies relating to the substance of their complaints; however, all of them had either been ineffective ab initio, or proved to be ineffective in practice.
73. The applicants started by describing their attempts to obtain a decision of the CEC and the Working Group condemning unfair media coverage of the elections. Although those bodies had acknowledged that there had been unequal reporting, no practical steps had been taken in that connection. The CEC Working Group did not have sufficient powers to reinstate the rights of the candidates who had been victims of inadequate press coverage; it could only make recommendations. As to the CEC itself, it was common practice for that body to issue, in response to a complaint about violations of electoral rights, letters signed by one of the CEC members and approved by the rest of the members, without drawing up an official record or making a separate decision on the complaint. Such letters were procedurally inadequate documents that were substitutes for normal decisions made by the CEC sitting in regular meetings as a collegial body. Naturally, the courts did not accept appeals against such «letters», which did not constitute either «act» or «omission» within the meaning of the domestic law. The only response from the CEC chairman had been to send inarticulate warning letters to broadcasters. The CEC had not initiated any administrative proceedings against those involved in unlawful campaigning. Where the CEC exercised its statutory power to interpret electoral law, including the adoption of regulations (section 26 (5) of the Duma Elections Act), it always did so in a manner most convenient for the authorities and the United Russia party.
74. Regarding an administrative-law complaint, the applicants argued that it was not on account of their failure to have recourse to that remedy that no administrative proceedings had been brought. In fact, the applicants had complained to the prosecution authorities, the CEC and the Ministry of Mass Media on at least six occasions, asking for administrative proceedings to be initiated against the directors of Channel One and VGTRK, as well as their individual journalists, on account of their biased coverage of the election campaign. However, the State bodies that had the power to institute administrative proceedings had refused to do so. As to the possibility of lodging a complaint with the court about the refusal to initiate administrative proceedings, the applicants insisted that there had been a consistent practice of rejection of such complaints. There was no effective procedure for appealing against the decisions of the CEC, which was authorised to decide whether or not to bring administrative proceedings. The law also provided for the possibility to seek revocation of the broadcasting licence of TV companies involved in unlawful campaigning, but it was a very long process and too dependent on the discretion of various administrative bodies (the prosecutor's office, the CEC and the Ministry of Mass Media).
75. Judicial protection of electoral rights (including the right to balanced coverage) provided only for appeals against decisions and acts (or omissions) of State bodies, public associations or State officials. Hence, the statutory framework in force did not provide for a possibility of bringing a complaint about violations of electoral rights by the mass media. The Government had not referred to any domestic decision proving that such a remedy was available and effective at the relevant time.
76. In the applicants' submission, the cases cited by the Government in support of their contention that the applicants had been able to have recourse to judicial proceedings to defend their rights were irrelevant. According to the applicants, there had been no such case during the electoral campaign in 2003. Besides, the applicants' position was further supported by the fact that there had not been one single case that had been adjudicated to the detriment of the pro-government party United Russia or its members. The applicants argued that filing a claim in defamation was not a remedy relating to the substance of their complaint.
77. The applicants maintained that the only remedy available to them had been an application for invalidation of the election results, which they had lodged. That complaint had been considered by the Supreme Court at two instances and the final judgment delivered on 7 February 2005. However, that remedy had also proved to be ineffective on account of the numerous flaws in the proceedings before the Supreme Court. In particular, the applicants complained of selective examination of evidence by the Supreme Court (which had examined only 1.5 per cent of all video recordings and around 5 per cent of written transcripts produced by the applicants); deliberate distortion of the evidence produced by the applicants (for example, of the public statements of the then President Putin); repeated refusals of the Supreme Court to grant requests to call witnesses and adduce additional materials (for example, the applicants noted the court's refusal to request confirmation of the accuracy of the transcripts, to obtain the results of the monitoring of media coverage, or secure attendance of more than 100 witnesses); failure of the Supreme Court to address the applicants' argument at first instance and on appeal. The applicants also called into question the impartiality of one of the judges of the Supreme Court who had made a statement showing his ill-disposition towards the applicants and refused to grant applications lodged by the applicants for discovery of evidence.
(d) Compliance with the six-month rule
78. Lastly, the applicants claimed that the six-month period should be calculated from 7 February 2005, when the Supreme Court, sitting as a court of appeal, delivered its judgment in the case concerning the invalidation of the results of the elections.
3. The Court's assessment
79. The Court reiterates that free elections are inconceivable without the free circulation of political opinions and information (see, for example, United Communist Party of Turkey and Others v. Turkey, 30 January 1998, § 44, Reports of Judgments and Decisions 1998-I). Article 3 of Protocol No. 1 will not attain its goal (which is to establish and maintain the foundations of an effective and meaningful democracy governed by the rule of law — see Hirst v. the United Kingdom (No. 2) [GC], No. 74025/01, § 58, ECHR 2005-IX) if candidates cannot disseminate their ideas during the electoral campaign. In Yumak and Sadak v. Turkey [GC] (No. 10226/03, § 106, 8 July 2008) the Court emphasised the role of the State as «ultimate guarantor of pluralism» and stated that in performing that role the State is under an obligation to adopt positive measures to «organise» democratic elections «under conditions which will ensure the free expression of the opinion of the people in the choice of the legislature». Therefore, as a matter of principle the Court is competent to examine complaints about the allegedly unequal media coverage of elections under Article 3 of Protocol No. 1 to the Convention. The Government's plea of incompatibility ratione materiae should therefore be dismissed.
80. Furthermore, the Court notes the Government's submission that the applicants had failed to exhaust domestic remedies, and, in the alternative, to comply with the six-month rule. The applicants, in turn, complained that they had not had effective domestic remedies by which to protest against the unequal media coverage of the elections, contrary to Article 13 of the Convention. The Court observes that in the present case it is impossible to address the question of compatibility of the applicants' complaints with the admissibility criteria raised by the Government under Article 35 § 1 without addressing the substance of their complaints under Article 13. It follows that this objection of the Government should be joined to the merits. Similarly, the Court considers that the Government's objection concerning the victim status of certain applicants should be examined together with the merits of the present case.
81. The Court considers, in the light of the parties' submissions, that the above complaint under Article 3 of Protocol No. 1 to the Convention and Article 13 of the Convention raise serious issues of fact and law under the Convention, the determination of which requires an examination of the merits. The Court therefore concludes that these complaints should be declared admissible.
B. Merits
1. Article 13 of the Convention
82. The Court reiterates, having regard to the parties' submissions which are summarised above, in paragraphs 60 et seq. and 72 et seq., that «the scope of the Contracting States' obligations under Article 13 varies depending on the nature of the applicant's complaint; ...the remedy must be effective in practice as well as in law in the sense either of preventing the alleged violation or remedying the impugned state of affairs, or of providing adequate redress for any violation that has already occurred» (see Petkov and Others v. Bulgaria, Nos. 77568/01, 178/02 and 505/02, § 74, 11 June 2009). The Court also reiterates that «although no single remedy may itself entirely satisfy the requirements of Article 13, the aggregate of remedies provided for under domestic law may do so» (see Kud³a v. Poland [GC], No. 30210/96, § 157, ECHR 2000-XI).
83. The first question is what sort of remedy could be effective in view of the «nature of the applicants' complaint». The Court stresses that the applicants complained not of one or several isolated cases of unlawful campaigning, but of the entire media policy of five broadcasters over a period of three months. Having regard to the magnitude of the problem, the Court is not convinced that the remedies used by the applicants during the electoral campaign were sufficient to address it. Be that as it may, the Court does not need to take a definite stand on this matter. The Court has to examine whether other remedies existing in Russian law, in particular the ex post facto remedies, were capable of addressing the applicants' grievances.
84. The Court observes that the applicants tried to have the results of the elections invalidated by challenging CEC Decree No. 72/620-4 before the Supreme Court (see paragraphs 32 et seq. above). The Government did not deny that it had been within the powers of the Supreme Court to annul the results of the elections if it had detected serious breaches of electoral law, including those related to the alleged unlawful campaigning. Moreover, the Government referred to a case which demonstrated that such a remedy existed in Russian law and had been successfully used at least once (see paragraph 66 above). The Court concludes that the applicants had access to a legal remedy capable of satisfying their claim, at least in theory.
85. The applicants argued that, although they had made use of that remedy, it had finally proved to be ineffective because the examination of the applicants' complaints was procedurally flawed. The Court would observe, however, that not every procedural shortcoming results in the «ineffectiveness» of the remedy in question. Article 13 does not impose on States the same obligations as Article 6 of the Convention. To hold otherwise would be tantamount to extending the scope of Article 6 beyond disputes concerning «civil rights and obligations» (see Golder v. the United Kingdom, 21 February 1975, § 33, Series A No. 18, and Silver and Others v. the United Kingdom, 25 March 1983, § 113, Series A No. 61, with further references).
86. Turning to the present case, the Court notes that the applicants' allegations were reviewed at two levels of jurisdiction by the Supreme Court of Russia, the highest judicial body in electoral matters, which had full jurisdiction over the case and which was entitled inter alia to invalidate the results of the elections. The independence of the Supreme Court as such was not called into question. As to its impartiality, the Court does not see any major issue here either. The fact that Justice Zaytsev refused several procedural motions lodged by the applicants and even considered them vexatious (see paragraph 34 above) does not mean that he was biased or predetermined to reject their claim. Therefore, the Supreme Court was an appropriate body to consider the applicants' grievances.
87. Furthermore, the Court does not detect any serious flaws in the procedure before the Supreme Court which would make that remedy ineffective. The applicants were well prepared for the hearings, had gathered and produced extensive material in support of their claims and were able to make long oral and written submissions. The sampling method applied by the Supreme Court to examine the materials submitted by the applicants (see paragraph 37 above) does not seem arbitrary or manifestly unreasonable. In particular, the Court notes that the Supreme Court examined recordings of five television channels for 14 days that had been proposed by the applicants and the CEC. Furthermore, the Supreme Court heard the applicants and delivered a reasoned judgment.
88. In sum, the proceedings before the Supreme Court afforded the basic guarantees inherent in Article 13 of the Convention. Russian law provided the applicants with remedial legal mechanism capable of addressing their grievances under Article 3 of Protocol No. 1. The applicants used that remedy, having obtained the final decision of the Supreme Court of the Russian Federation of 7 February 2005. The present application was lodged with the Court on 1 August 2005, that is, within six months of the date of the final domestic decision. The Court accordingly dismisses the Government's objections as to the admissibility of the complaints, which it has joined to the merits, and concludes that there has been no breach of Article 13 of the Convention in the present case.
2. Article 3 of Protocol No. 1 to the Convention
89. The Court will now turn to the applicants' main grievance, namely, that on account of the unequal media coverage of the electoral campaign by the major TV companies, the 2003 parliamentary elections were not «fair», contrary to Article 3 of Protocol No. 1 to the Convention.
(a) The Government's submissions
90. The Government maintained that the applicants had failed to substantiate before the Supreme Court their claim that the media coverage of the candidates had been biased in favour of United Russia and had predetermined the results of the elections. Thus, the applicants' assessment of the media coverage had been subjective, too abstract and unsupported by appropriate data and evidence. They had failed to explain the methods they had used to calculate the percentage of positive media coverage of the United Russia party and negative coverage of the opposition parties. They had not distinguished between «information slots» and other items of information, in particular commentaries by political analysts. TV programmes which presented some candidates in a favourable light and criticised others could not be considered as «campaigning» if they did not contain a subjective element with the specific aim of political campaigning. The mass media were free to comment on the candidates and their programmes outside the «information slots». Neither had the applicants explained how they distinguished between «positive» and «negative» commentaries, or which criteria they had used. As a result, it was impossible to verify their assertions in that respect. Lastly, the applicants had not shown a causal link between the allegedly unequal media coverage and the results of the elections. Although TV was the main source of information for the population of Russia, the applicants had at their disposal other mass media (newspapers, radio, Internet) to convey their message. The fact that certain views about the candidates and their programmes had been expressed did not mean that the population had been prevented from voting for those political parties and candidates. Thus, there had been more favourable media coverage of SPS political party than of the political block Rodina (another participant of the elections), yet Rodina had received more votes than SPS. The Government concluded that there was no direct correlation between the amount of media visibility and the popularity of the candidates.
ii. Whether the elections were «free» in so far as the media coverage was concerned
91. The Government maintained that the Court had only a limited role in reviewing the compatibility of the national electoral systems with Article 3 of Protocol No. 1. The Government also referred to the interrelation between the guarantees of Article 10 of the Convention (freedom of expression) and Article 3 of Protocol No. 1 thereto, and to the States' wide margin of appreciation in establishing a fair balance between these two guarantees.
92. The Government contested the applicants' argument that the principle of equal access to the media was formulated too vaguely in the law. This was a general principle and, consequently, could not be described in a more specific manner. Other provisions of the Russian legislation on elections were more detailed and left no room for interpretation. There existed various forms of publicity for candidates participating in elections, ranging from TV programmes to leaflets and posters. Candidates had equal rights of access to the State and private TV channels. All leading State broadcasting companies were required by law to provide candidates with a certain amount of free airtime, with no preference given to any particular party. Having analysed the financial statements of the opposition parties, the Government concluded that those parties had the financial resources to buy extra airtime but had preferred not to do so and had spent the money in other ways. The Government concluded that those parties had had ample opportunities to increase their visibility on TV channels, but had preferred not to do so for tactical reasons. The Government also analysed the pattern of spending from electoral funds by the applicants who had been individual candidates in the 2003 elections. The data showed that those candidates had spent more money on political advertisements in the press than on TV.
93. The Government further explained the difference between electoral campaigning and «information slots», which were supposed to be neutral. The content of «information slots» depended on the number and character of «events» generated by a particular candidate. Those candidates and parties who had more events worth covering received more coverage in the «information slots». The applicants had never complained that the TV channels had refused to report on a particular «event».
94. Russian law achieved a fair balance between the freedom of the press and the requirement of free elections. That being said, the State could not control the editorial policy of the mass media. Accordingly, the limitations guaranteeing the neutral character of information slots did not cover all journalistic activity.
95. The Government referred to Recommendation No. R 99 (15) (see paragraph 53 above) which did not require that all candidates should have equal time on TV, but that their views must be made known to the voters. The Government concluded that the authorities of the Russian Federation had provided all participants in the elections with equal opportunities of access to the media and had not shown a preference for any party or candidate.
(b) The applicants' submissions
96. According to the applicants, media coverage of the elections had been seriously biased in favour of United Russia and thus affected the voting preferences of the electorate. During the electoral campaign, federal TV channels had disseminated, in the guise of simple coverage, information which could be classified as campaigning (and not coverage). About 75 per cent of unlawful campaigning in favour of United Russia had been conducted by State television and radio stations, which, in the applicants' view, showed a deliberate abuse of State media resources. The applicants referred, as an example, to the reporting on Mr Putin's statement of 7 December 2003, which, taken in conjunction with his other interviews and news items broadcast beforehand, had made it clear that he was supporting United Russia. On the State-controlled TV channel his words had been relayed unabridged and thus amounted to de facto campaigning. NTV (which was not State-owned, or at least not directly) had reported on the same news in a more appropriate manner, indicating that Mr Putin had refused to tell the journalists his choice.
97. The fact that there had been a positive image of United Russia and a negative one of the Communist Party had been confirmed by the findings of the Working Group on Information Disputes of the CEC. Furthermore, in the Election Observation Mission Final Report, the OSCE/ODIHR had noted that most media coverage was characterised by an overwhelming tendency of the State media to exhibit a clear bias in favour of United Russia and against the Communist Party. In particular, throughout the campaign the majority of media coverage had been devoted to reports on the activities of Mr Putin, a fact considered to indirectly benefit the campaigns of the pro-presidential political parties. Similar findings had been made in the report by Transparency International-Russia.
98. The influence of TV programmes on the electoral preferences of the population could not be denied. The fact that other means of information were also available should not be used as an excuse for the biased media coverage by the State-controlled TV channels. In the proceedings before the Supreme Court, the CEC had failed to adduce any proof that the unfair reporting on State TV channels had been sufficiently balanced by pro-opposition publicity in other mass media. The applicants argued that TV played a central role in media coverage of the elections and that it necessarily had an effect on the voting preferences of the population. The applicants also referred to the results of the polls conducted in 2003 showing a drop in popularity of the Communist Party, which the applicants attributed to the propaganda campaign against it.
99. The applicants maintained that the Court could not rely on the factual findings of the Supreme Court because they were arbitrary. The Supreme Court had failed to investigate the applicants' allegations and had not taken the steps proposed by the applicants, thus breaching its positive obligations under Article 3 of Protocol No. 1.
ii. Whether the elections were «free» in so far as the media coverage was concerned
100. The applicants maintained that Europe's electoral heritage was based on five principles: universal, equal, free, secret and direct suffrage. They referred to the definition of «free elections» given by the Declaration on Criteria for Free and Fair Elections adopted by the Inter-Parliamentary Council in 1994 (see paragraph 54 above). The applicants also summarised the principles established in the documents of the Venice Commission on electoral law, in particular regarding the requirements of equality of opportunities between the candidates and impartiality of the State and publicly owned media (see paragraph 51 above). The applicants argued that in the 2003 elections those principles had not been respected.
101. The applicants referred to decision No. 15-P of 30 October 2003 by the Constitutional Court of the Russian Federation which held that elections could be deemed free only if they guaranteed the right to information and freedom of expression. For that reason, it was incumbent on the legislature to ensure the individual right to receive and disseminate information about elections, striking the right balance between two values protected by the Constitution — the right to free elections and freedom of expression and information — and avoiding any form of inequality or disproportionate restrictions.
102. Conditions imposed by the law must not curtail the right in question to such an extent as to impair its very essence and deprive it of its effectiveness. According to the applicants, the State could not enjoy a wide margin of appreciation if there existed a European consensus on the question. In the area of elections that consensus, in the applicants' opinion, consisted of the following principles: (1) the State authorities should honour their duty of even-handedness during the electoral campaign; (2) mass media coverage of the electoral campaign should be objective and balanced; and (3) the State should ensure the principle of equality when informing the voters about political parties.
103. Turning to the present case, the applicants claimed that as a result of pro-government propaganda the voters were no longer able to make an informed choice. The applicants had no doubt that the propaganda campaign against them on Russian TV had been orchestrated by the Government. Thus, on 28 June 2006 Mr Surkov, the then deputy head of the Presidential Administration responsible for internal policy, had proclaimed that the Presidential Administration was supporting United Russia.
104. The applicants further argued that Article 3 of Protocol No. 1 implicitly imposed on the Government an obligation to adopt positive measures to ensure the «free expression of the opinion of the people» through equal coverage. They claimed that in certain circumstances it may be considered necessary during an election period to place certain restrictions on freedom of expression, in order to secure the «free expression of the opinion of the people in the choice of the legislature.»
105. The applicants claimed that their complaint raised the issue of unbalanced coverage («informing» in domestic terms) in the first instance, not campaigning. The Government claimed that biased informing had been counterbalanced by electoral campaigning, but failed to adduce any specific facts concerning the distribution of airtime amongst the candidates or to explain how the campaigning could possibly replace normal coverage.
106. Domestic law on media coverage of elections also lacked clarity. Although it enshrined the principle of equal reporting on all candidates, that principle was phrased in insufficiently specific terms with no indication of what type of equality was meant. That principle had become subject to arbitrary interpretation by the authorities. Thus, the federal list of candidates submitted by the United Russia party included at least 37 candidates who were heads of different federal executive authorities and regional governors. The activities of those candidates had been covered by the State media pursuant to the requirements of the above Act. Although the news items in question did not formally amount to electoral campaigning, they reported, and, as a rule, reported positively, on the activities of the officials concerned. Neither federal nor local laws had ever established any special procedure for covering the activities of officials during the electoral campaign, including the activities of those officials who were standing for election. Nor did they provide any guarantees of protection against misuse of administrative resources or protection against discrimination.
i. Media coverage of elections under Article 3 of Protocol No. 1: general principles
107. Article 3 of Protocol No. 1 enshrines a fundamental principle of an effective political democracy. It implies the subjective rights to vote and to stand for election (see Paksas v. Lithuania [GC], No. 34932/04, § 96, 6 January 2011). This provision also expressly refers to «conditions which will ensure the free expression of the opinion of the people in the choice of the legislature». In the 1987 case of Mathieu-Mohin and Clerfayt v. Belgium (judgment of 2 March 1987, § 54, Series A No. 113), the Court noted that this part of Article 3 «implies essentially — apart from freedom of expression... — the principle of equality of treatment...». Thus, already at that time the Court recognised that «freedom of expression» was an important part of the «free expression of the opinion». The interrelation between free elections and freedom of expression was also emphasised in Bowman v. the United Kingdom (judgment of 19 February 1998, Reports 1998-I, § 42), where the Court held that «it is particularly important in the period preceding an election that opinions and information of all kinds are permitted to circulate freely». Lastly, in Yumak and Sadak v. Turkey [GC], cited above, the Court held that the State was under an obligation to adopt positive measures to organise elections «under conditions which will ensure the free expression of the opinion of the people in the choice of the legislature».
108. The Court is mindful of the stance taken by the Venice Commission that «equality of opportunity» shall be guaranteed to all parties and candidates alike entailing a neutral attitude by state authorities, in particular with regard to the election campaign and coverage by the media (see paragraph 51 above). That being said, the Court observes that Article 3 of Protocol No. 1 was not conceived as a code on electoral matters, designed to regulate all aspects of the electoral process. There are numerous ways of organising and running electoral systems and a wealth of differences, inter alia, in historical development, cultural diversity and political thought within Europe, which it is for each Contracting State to mould into its own democratic vision (see Ždanoka v. Latvia [GC], No. 58278/00, § 103, ECHR 2006-IV). The States «enjoy considerable latitude to establish rules within their constitutional order governing parliamentary elections and the composition of the parliament, and... the relevant criteria may vary according to the historical and political factors peculiar to each State» (see Aziz v. Cyprus, No. 69949/01, § 28, ECHR 2004-V).
109. The Court recalls that this case is primarily about the applicants' participation in the elections as candidates, i.e. about the passive electoral right. In the context of the «passive» aspect of the rights guaranteed by Article 3 of Protocol No. 1, the Court has stressed that it would be «even more cautious in its assessment of restrictions in that context than when it has been called upon to examine restrictions on the right to vote, that is, the so-called „active“ element of the rights under Article 3 of Protocol No. 1» (see Yumak and Sadak, cited above, § 109).
110. While this margin of appreciation is wide, it is certainly not all-embracing: the rules governing the electoral system «should not be such as to exclude some persons or groups of persons from participating in the political life of the country and, in particular, in the choice of the legislature, a right guaranteed by both the Convention and the Constitutions of all Contracting States» (ibid.). It is for the Court to determine in the last resort whether the requirements of Article 3 of Protocol No. 1 have been complied with. It has to satisfy itself that the restrictions imposed do not thwart the free expression of the opinion of the people.
ii. Alleged manipulation of the media by the Government
111. In most of the previous cases under Article 3 of Protocol No. 1 the Court has had to consider a specific legislative provision or a known administrative measure which has somehow limited the electoral rights of a group of the population or of a specific candidate. In those cases the measure complained of lay within the legal field, and, therefore, could be easily identified and analysed (see, for example, the cases concerning electoral thresholds (Yumak and Sadak, cited above), the right of prisoners to vote (Hirst, cited above), criteria of eligibility of candidates on account of their political affiliation or other status ( Ždanoka , cited above; Seyidzade v. Azerbaijan, No. 37700/05, 3 December 2009), compositions of electoral commissions (The Georgian Labour Party v. Georgia, No. 9103/04, ECHR 2008), restrictions on reporting on a particular political movement (Purcell and Others v. Ireland, No. 15404/89, 16 April 1991), or impossibility for nationals living abroad to vote (Sitaropoulos and Giakoumopoulos v. Greece [GC], No. 42202/07, 15 March 2012).
112. The situation in the present case is different. The applicants did not deny that Russian law guaranteed neutrality of the broadcasting companies, making no distinction between pro-governmental and opposition parties, and proclaimed the principle of editorial independence of the broadcasting companies. They claimed, however, that the law was not complied with in practice, and that de jure neutrality of the five nationwide channels did not exist de facto.
113. The applicant's position in the present case can be narrowed down to three main factual assertions. First, the applicants alleged that media coverage on the five TV channels had been predominantly hostile to the opposition parties and candidates. Secondly, they asserted that it was a result of a political manipulation, that the executive authorities and/or United Russia had used their influence to impose a policy on the TV companies which had helped to promote United Russia. Thirdly, the applicants claimed that biased media coverage on TV had affected public opinion to a critical extent, and had made the elections not «free».
114. As to the first point, the Court observes that the Supreme Court in its judgment of 16 December 2004 did not find that the media coverage had been equal in all respects. Many observers (in particular the OSCE and the CEC Working Group, see paragraphs 20 and 26 above) which monitored the elections noted that the TV media coverage was unfavourable to the opposition. The Supreme Court's conclusion was formulated more carefully and in a qualified manner: it noted that the tenor of media coverage on TV during the elections had not been so «egregious» to make the ascertaining of the genuine will of the voters impossible.
115. The answer given by the Supreme Court to the applicant's first point was somewhat elusive. Conversely, on the other two propositions of the applicants the Supreme Court was more explicit. It found in essence that no proof of political manipulation had been adduced, and that no causal link between media coverage and the results of the elections had been shown.
116. The applicants argued that the findings of the Supreme Court in these respects were arbitrary and should not be relied upon. The Court reiterates that it is not a court of appeal from the national courts (see Cornelis v. the Netherlands (dec.), No. 994/03, ECHR 2004-V (extracts)), and it is not its function to deal with errors of fact or law allegedly committed by them (see, among many other authorities, García Ruiz v. Spain [GC], No. 30544/96, § 28, ECHR 1999-I). At the same time, the principle of subsidiarity does not prevent the Court from reviewing factual findings of the domestic courts if they are «arbitrary or manifestly unreasonable» (see I.Z. v. Greece, No. 18997/91, Commission decision of 28 February 1994, Decisions and Reports (DR) 76-B, p. 65, at p. 68, and Babenko v. Ukraine, (dec.), No. 43476/98, 4 May 1999; see also Khamidov v. Russia, No. 72118/01, § 170, 15 November 2007; Camilleri v. Malta (dec.), No. 51760/99, 16 March 2000; and Kononov v. Latvia [GC], No. 36376/04, § 189, 17 May 2010). The first question is thus whether the Supreme Court's findings were arbitrary or manifestly unreasonable.
117. The applicants' criticism of the domestic judgments was related, first, to the procedure and method applied by the Supreme Court, and, second, to the substance of its conclusions. As to the procedural aspect, the Court refers to its earlier finding under Article 13 that the procedure before the Supreme Court afforded minimum procedural guarantees. As to the material findings, the Court does not detect anything that would be «arbitrary or manifestly unreasonable» (see paragraph 35 above).
118. The Supreme Court found that the applicants had failed to show a causal link between the media coverage and the results of the elections. That finding is debatable; it is clear that the media coverage must have at least some effect on the voting preferences. What is true, however, is that the effect of media coverage is often very difficult to quantify. The Court recalls its own finding in the case of Partija Jaunie Demokrâti and Partija Mûsu Zeme v. Latvia (dec.), Nos. 10547/07 and 34049/07, 29 November 2007) where it held that «however important [the propaganda by a political party] may be, [it] is not the only factor which affects the choice of potential voters. Their choice is also affected by other factors [...], so it is very difficult, if not impossible, to determine a causal link between „excessive“ political publicity and the number of votes obtained by a party or a candidate at issue». As was demonstrated by the Government, the SPS political party which obtained generally positive media coverage did not even pass the minimal electoral threshold. The Rodina political block, by contrast, obtained a much better score at the elections despite poor media coverage. Therefore, the Supreme Court's arguments in this part did not appear «arbitrary or manifestly unreasonable».
119. Furthermore, and most importantly, the Supreme Court's findings did not support the applicants' allegation of a manipulation of the media by the government, which was their central proposition. The Supreme Court found that the journalists covering elections or political events had been independent in choosing the events and persons to report on, that it had been their right to inform the public about events involving political figures, and that they had not had the intent of campaigning in favour of the ruling party (see paragraph 35 above).
120. The Court notes that, indeed, the applicants did not adduce any direct proof of abuse by the Government of their dominant position in the capital or management of the TV companies concerned. Unlike in the case of Manole and Others v. Romania (No. 13936/02, §§ 104 et seq., ECHR 2009-... (extracts)), the TV journalists in the present case did not complain of undue pressure by the Government or their superiors during the elections. The Court reiterates that the weight to be given to an item of information «is a matter to be assessed, in principle, by the responsible journalists» (see Jörg Haider v. Austria, No. 25060/94, Commission decision of 18 October 1995, DR 83, p. 66), and that the journalists and news editors enjoyed, under Article 10 of the Convention, a wide discretion on how to comment on political matters. The applicants did not sufficiently explain how it was possible, on the basis of the evidence and information available and in the absence of complaints of undue pressure by the journalists themselves, to distinguish between Government-induced propaganda and genuine political journalism and/or routine reporting on the activities of State officials (see, by contrast, Saliyev v. Russia, No. 35016/03, § 68, 21 October 2010).
121. The other conclusions of the domestic courts do not appear «arbitrary or manifestly unreasonable» either. Thus, although the applicants disagreed with how the Supreme Court had construed the then President Putin's public statement on the election day (see paragraph 19 above), the Court admits that the reading proposed by the Supreme Court was not irrational, even though, given the then existing political context, Mr Putin's words could have been interpreted differently.
122. The Court emphasises once again that it has only a subsidiary role in such matters and it is not its task to substitute itself for the domestic courts and conduct a fresh assessment of evidence. The applicants failed to convince the Supreme Court that the opposition was a victim to a political manipulation. Having reviewed the materials submitted by the parties the Court does not have sufficient evidence to discard the Supreme Court's conclusion in this part. It follows that the applicants' allegations of abuse by the Government were not sufficiently proven.
iii. Alleged failure by the State to comply with its positive obligations
123. The Court's analysis does not stop here, however. «In the context of Article 3 of Protocol No. 1, the primary obligation is not one of abstention or non-interference, as with the majority of civil and political rights, but one of adoption by the State of positive measures to „hold democratic elections“ (Sitaropoulos and Giakoumopoulos v. Greece [GC], No. 42202/07, § 67, 15 March 2012). The next question is thus whether the State was under any positive obligation under Article 3 of Protocol No. 1 to ensure that media coverage by the State-controlled mass-media was balanced and compatible with the spirit of „free elections“, even where no direct proof of deliberate manipulation was found. In examining this question the Court will bear in mind that „States enjoy a wide margin of appreciation in the field of electoral legislation“ (see Sukhovetskyy v. Ukraine, No. 13716/02, § 68, ECHR 2006-VI), which is a fortiori true where the case concerns the extent of the State's positive obligations, and that the State is only required to take those measures which are „reasonably available“ (see, mutatis mutandis, E. and Others v. the United Kingdom, No. 33218/96, § 99, 26 November 2002).»
124. The Court reiterates that it has interpreted Article 3 of Protocol No. 1 as containing certain positive obligations of a procedural character, in particular requiring the existence of a «domestic system for effective examination of individual complaints and appeals in matters concerning electoral rights» (see Namat Aliyev v. Azerbaijan, No. 18705/06, § 81 et seq., 8 April 2010; see also the recommendation of the Venice Commission in the Explanatory Report to the Code of Good Practice in Electoral Methods concerning creation of an effective system of electoral appeals, paragraph 51 above). The Court refers to its earlier findings under Article 13 in this case that the applicants had at their disposal at least one effective remedy. The Court does not need to define in abstracto the exact relation between the State's positive obligation under Article 13 and its procedural obligations under Article 3 of Protocol No. 1. It is sufficient to note that the applicants' complaint about unequal media coverage of the elections was examined by an independent body in a procedure which afforded the basic procedural guarantees, and that a reasoned judgment was given. The applicants did not explain what other remedies or legal tools could possibly be more effective in the situation complained of. The Court concludes that the system of electoral appeals put in place in the present case was sufficient to comply with the State's positive obligation of a procedural character.
125. The Court will now turn to the substantive positive obligations of the State in the context of media coverage of elections. The Court reiterates that there can be no democracy without pluralism (see Gorzelik and Others v. Poland [GC], No. 44158/98, §§ 89 et seq., 17 February 2004), which cannot be attained without the adoption of certain positive measures. In the field of audio-visual broadcasting the Court has stated that where a State «decide[s] to create a public broadcasting system, ...domestic law and practice must guarantee that the system provides a pluralistic service» (see Manole and Others, cited above, §§ 100 — 01). In the context of elections the duty of the State to adopt some positive measures to secure pluralism of views has also been recognised by the Court (see, for example, Mathieu-Mohin and Clerfayt, cited above, § 54; see also, mutatis mutandis, Informationsverein Lentia and Others v. Austria, judgment of 24 November 1993, Series A No. 276, § 38, and Russian Conservative Party of Entrepreneurs and Others v. Russia, Nos. 55066/00 and 55638/00, §§ 71 — 72, 11 January 2007).
126. Turning to the present case, the Court notes that the State was under an obligation to intervene in order to open up the media to different viewpoints. That being said, it is clear that the time and technical facilities available for political broadcast were not unlimited. As the case shows, the applicants did obtain some measure of access to the nation-wide TV channels; thus, they were provided with free and paid airtime, with no distinction made between the different political forces. The amount of airtime allocated to the opposition candidates was not insignificant. The applicants did not claim that the procedure of distribution of airtime was unfair in any way. Similar provisions regulated access of parties and candidates to regional TV channels and other mass media. In addition, the opposition parties and candidates were able to convey their political message to the electorate through the media they controlled. In this connection, the Court also notes that it follows from the report of the OSCE/ODIHR, which generally found that the main country-wide state sponsored broadcasters that were monitored, openly promoted United Russia, that voters who actively sought information could obtain it from various sources (see paragraph 20 above). The Court considers that the arrangements which existed during the 2003 elections guaranteed the opposition parties and candidates at least minimum visibility on TV.
127. Lastly, the Court turns to the applicants' allegation that the State should have ensured neutrality of the audio-visual media. The «duty of neutrality», invoked by the applicant, was referred to by the Venice Commission as one of the preconditions of equal suffrage (see paragraph 51 above). The Court has already admitted that political pluralism can be regarded as a «pressing social need» legitimising some forms of interference with the freedom of expression (see Bowman, cited above). At the same time the Court has repeatedly warned against prior restraints on free speech (see, for example, The Sunday Times v. the United Kingdom (No. 2), 26 November 1991, § 51, Series A No. 217), and stressed that in the sphere of political debate wide limits of criticism are acceptable (see Lingens v. Austria, judgment of 8 July 1986, Series A No. 103, §§ 41 and 42). The question is what sort of interference with journalistic freedom would be appropriate in the circumstances in order to protect the applicants' rights under Article 3 of Protocol No. 1. The Russian legislation then in force defined neutrality and editorial independence as basic principles according to which the public media should function and prohibited journalists from taking part in political campaigning (see paragraphs 43 and 46 above). The applicants claimed that those legislative provisions were of no effect. Having regard to the materials at its possession, including the Supreme Court's findings (see paragraphs 35, 37, 87 — 88 and 114 — 117 above), the Court considers that the applicants' claims in this respect have not been sufficiently substantiated.
128. The Court considers that the respondent State took certain steps to guarantee some visibility of opposition parties and candidates on Russian TV and secure editorial independence and neutrality of the media. Probably, these arrangements did not secure de facto equality of all competing political forces in terms of their presence on TV screens. In the present case, however, when assessed in the light of the specific circumstances of the 2003 elections as they have been presented to the Court, and regard being had to the margin of appreciation enjoyed by the States under Article 3 of Protocol No. 1, it cannot be considered established that the State failed to meet its positive obligations in this area to such an extent that it amounted to a violation of that provision.
129. The Court concludes, in the light of the foregoing, that there has been no violation of Article 3 of Protocol No. 1 to the Convention on account of the media coverage of the 2003 elections. Consequently, there is no need to decide on the Government's preliminary objection concerning the victim status of some of the applicants.
II. Other alleged violations of Article 3 of Protocol No. 1 to the Convention
130. The applicants further complained that the 2003 elections were not «free» for a number of other reasons, in particular the alleged instability of the electoral legislation and the forfeiture of mandates by a number of deputies elected on behalf of the United Russia party. The applicants referred to Article 3 of Protocol No. 1 to the Convention, cited above.
131. The Government argued that in 2003 there had been no major changes to the electoral system, such as, for instance, composition of the electoral commissions, and no reshuffling of electoral districts. All amendments to the legislation in 2003 had been insignificant. The Government also described the measures taken by the CEC to explain the regulatory framework of the elections to all participants, including the lower electoral commissions, observers and political parties.
132. The Government acknowledged that on several occasions members elected on behalf of United Russia had withdrawn from the list immediately after the elections and transferred their seat in Parliament to the next candidate on the list of United Russia. However, such a practice was quite widespread, was provided for by law and had also been used by representatives of other political forces, including the Communist Party itself during the elections of 2000.
133. In the applicants' opinion, during the period preceding the 2003 elections electoral law had not been stable and had increased the chances of the United Russia party to the detriment of smaller political parties. Within one year of the 2003 elections, four Laws had been passed introducing amendments to the Basic Guarantees Act, and four others introducing amendments to the Duma Elections Act. For example, the Law of 23 June 2003 introducing amendments to section 36 of the Political Parties Act and introducing amendments to the State Duma Elections Act had banned public associations other than political parties from standing in the State Duma elections. Further, pursuant to the amendments of 23 June 2003 political parties in debt to TV and radio broadcasters at the date on which the decision calling an election was officially published were not granted free airtime during the elections. That restriction had affected two political parties which had participated in the 2003 elections. The amendments of 4 July 2003 had enlarged the list of public associations banned from entering the electoral blocs. The applicants also produced a detailed analysis of numerous changes in the electoral legislation after 2003, which, in their opinion, had increased the domination of the majority party still further.
134. Second, the applicants claimed that United Russia had deliberately misled the voters in so far as the intention of its key member to be elected to the Duma was concerned. In the aftermath of the elections 37 freshly elected members had renounced their mandates. Most of them had been high-level public officials who had thus kept their positions in the executive while ceding their places in the parliament to candidates not known to the voters. Such a mass forfeiture of seats had violated the principle of «legitimate expectation» on the part of the voters and was not accidental.
135. As to the first point raised by the applicants, the Court considers that, as such, countries are free to amend and modify their legislation on elections, provided that they remain within their margin of appreciation under Article 3 of Protocol No. 1. In the present case the applicants (both individual and party candidates) did not demonstrate how the changes to the legislation they mentioned had directly affected them or the parties they represented. Their complaint in this respect appears to be an actio popularis and must therefore be rejected in accordance with Article 35 §§ 3 (a) and 4 of the Convention.
136. As to the forfeiture of mandates by the MPs elected on behalf of United Russia, the Court notes that the Russian electoral system at the time combined elements of proportional representation and the majority system (see paragraph 38 above). By casting a vote for a political party the voter supported the whole list of candidates, and not a particular person. It was not unreasonable that a seat in the parliament obtained by a particular party could be transferred to another person on that party's list if the person originally elected within the quota of the party was unable or unwilling to fulfil the mandate for some reason. The Court expresses concern in respect of the practice of coordinated forfeiture of a great number of mandates obtained by a political party. However, the Court will not analyse the dangers inherent in such a practice in the abstract. In the case at hand the Court confines itself to observing that the rule allowing forfeiture of parliamentary mandates was not as such contrary to the concept of free elections, and that the application of this rule in 2003 by the United Russia deputies was not abusive on the face. It follows that the application in this part is manifestly ill-founded and must be rejected in accordance with Article 35 §§ 3 (a) and 4 of the Convention.
III. Alleged violation of Article 14 of the Convention in conjunction with Article 3 of Protocol No. 1 thereto
137. The applicants complained that they had been discriminated against in the course of the 2003 electoral campaign, in breach of Article 14 of the Convention, taken in conjunction with Article 3 of Protocol No. 1 to the Convention. The former provision reads as follows:
«The enjoyment of the rights and freedoms set forth in [the] Convention shall be secured without discrimination on any ground such as sex, race, colour, language, religion, political or other opinion, national or social origin, association with a national minority, property, birth or other status.»
138. The Government argued that the applicants had not been discriminated against, since the law did not make any distinction between them and other candidates and/or voters. The fact that the media coverage of different candidates outside the time allocated for «political campaigning» had not been equal was immaterial.
139. The applicants maintained that the coverage given to United Russia (and particularly the positive coverage) had exceeded the amount of coverage given to the other political parties. Therefore, either the State discriminated the opposition parties and candidates deliberately, or it had failed in its duty to protect them from discrimination by the media companies.
140. The Court considers that, even though it has not found a violation of Article 3 of Protocol No. 1 to the Convention in the case at hand, the applicants' complaints can be said to «fall within the ambit» of that provision (see Inze v. Austria, 28 October 1987, §§ 43 — 45, Series A No. 126). Therefore, the applicants' complaint under Article 14 is compatible ratione materiae with the Convention. The Court further observes that in order to claim that there has been discrimination, an applicant must have identified another group of people compared with which he or she has received less favourable treatment. Further, the applicant must show that he or she was in an «analogous or relevantly similar» situation to those belonging to the other group. Lastly, the applicant must indicate the grounds for such unequal treatment and demonstrate that such a distinction had no objective and reasonable justification (see, amongst other authorities, Willis v. the United Kingdom, No. 36042/97, § 48, ECHR 2002-IV; Unal Tekeli v. Turkey, No. 29865/96, § 49, 16 November 2004, and Okpisz v. Germany, No. 59140/00, § 33, 25 October 2005).
141. As regards those applicants who complained in their capacity as voters, their submissions on these points are vague. Thus, if they claimed that they had been discriminated against in comparison with another group of voters, they should have identified that group and the grounds for the allegedly discriminatory treatment. The applicants' complaint, in this respect, is not sufficiently developed, so the Court dismisses it as manifestly ill-founded in accordance with Article 35 §§ 3 (a) and 4 of the Convention.
142. The Court will now turn to those applicants who had been candidates in the 2003 elections. The Court has already established that the allegation of a direct interference by the Government with the activities of the broadcasting companies was not sufficiently proven (see paragraph 122 above). De jure, broadcasting companies were required to remain neutral; no distinction was made between the opposition and the pro-governmental forces. Even if there was a de facto inequality between them in terms of their media presence, that problem was addressed, at least to a certain extent, by giving the opposition a certain minimal access to the media during the electoral campaign. Rules on access were formulated in a politically neutral manner, and no specific preferences were given to United Russia. The Court does not find anything in the language of Article 14 or in its case-law under both Article 3 of Protocol No. 1 to the Convention and Article 14 thereof that would require the authorities to take any other positive measures in this direction. The applicants did not specify what other measures could have been required in the circumstances. In the light of the above, the Court concludes that this complaint is manifestly ill-founded and must be rejected in accordance with Article 35 §§ 3 (a) and 4 of the Convention.
IV. Alleged violation of Article 6 § 1 of the Convention
143. The applicants finally complained under Article 6 § 1 of the Convention of the unfairness of the court proceedings in respect of their application to the Supreme Court of the Russian Federation to have the 2003 election results invalidated. This Convention provision, in so far as relevant, reads as follows:
«In the determination of his civil rights and obligations... everyone is entitled to a fair... hearing... by [a]... tribunal...»
The Court reiterates its well-established case-law that the right to stand for elections and similar rights in the election sphere are political and not «civil» within the meaning of Article 6 § 1 (see Pierre-Bloch v. France, 21 October 1997, §§ 49 — 52, Reports of Judgments and Decisions 1997-VI, and Cherepkov v. Russia (dec.), No. 51501/99, 25 January 2000). It follows that this complaint is incompatible ratione materiae with the provisions of the Convention within the meaning of Article 35 § 3 (a) and must be rejected in accordance with Article 35 § 4.
FOR THESE REASONS, THE COURT UNANIMOUSLY
1. Decides to join to the merits the Government's objections on grounds of non-exhaustion of domestic remedies, non-compliance with the six-month rule under Article 35 § 1 of the Convention, and the Government's objection concerning the victim status of several applicants;
2. Declares admissible the complaint about an alleged breach of the applicants' right to free elections and the right to effective remedies, guaranteed by Article 3 of Protocol No. 1 and Article 13 of the Convention respectively;
3. Holds that there has been no violation of Article 13 of the Convention, and dismisses accordingly the Government's objections on non-exhaustion and non-compliance with the six-months rule;
4. Holds that there has been no violation of Article 3 of Protocol No. 1 to the Convention, and that it is not necessary to decide on the Government's objection concerning the victim status of the applicants;
5. Declares inadmissible the remainder of the application.
Done in English, and notified in writing on 19 June 2012, pursuant to Rule 77 §§ 2 and 3 of the Rules of Court.