Постановление ЕСПЧ от 08.07.2008
Актуально на 04.11.2026.
Как цитировать: Постановление ЕСПЧ от 08.07.2008. 10226/03. 08.07.2008. https://bukva.ai/docs/postanovlenie-1022603
«Дело „Юмак (Yumak) и Садак (Sadak) против Турции“ (жалоба № 10226/03) [рус., англ.]»
[неофициальный перевод] <*>
ЕВРОПЕЙСКИЙ СУД ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА
ДЕЛО «ЮМАК (YUMAK) И САДАК (SADAK) ПРОТИВ ТУРЦИИ» (Жалоба № 10226/03)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
<*> Перевод на русский язык Берестнева Ю.Ю.
По делу «Юмак и Садак против Турции» Европейский суд по правам человека, заседая Большой палатой в составе:
Боштьяна М. Цупанчича, Председателя Палаты,
а также при участии Венсена Берже, юрисконсульта Европейского суда,
заседая 21 ноября 2007 г. и 4 июня 2008 г. за закрытыми дверями,
вынес на последнем заседании следующее Постановление:
ПРОЦЕДУРА
1. Дело было инициировано жалобой (N 10226/03), поданной 1 марта 2003 г. в Европейский суд против Турецкой Республики гражданами Турции Мехметом Юмаком (Mehmet Yumak) и Ресулом Садаком (Resul Sadak) (далее — заявители) в соответствии со статьей 34 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.
2. Интересы заявителей, которым была предоставлена правовая помощь, представлял Т. Элчи ({T. Elci} <*>), адвокат из г. Дийярбакира ({Diyarbakir}). Власти Турции в Европейском суде были представлены Уполномоченным Турции при Европейском суде по правам человека.
<*> Здесь и далее по тексту слова на национальном языке набраны латинским шрифтом и выделены фигурными скобками.
3. Заявители утверждали, что избирательный порог в 10 процентов на общенациональном уровне в парламентских выборах нарушает право на свободное волеизъявление при выборах в законодательные органы. Они ссылались на статью 3 Протокола № 1 к Конвенции.
4. Жалоба была передана на рассмотрение во Вторую секцию Европейского суда (пункт 1 правила 52 Регламента Суда). Решением от 9 мая 2006 г. жалоба была объявлена частично приемлемой для рассмотрения по существу Палатой Второй секции Европейского суда в составе: Жана-Поля Коста, Иренеу Кабрала Баррето, Ризы Тюрмена, Миндии Угрехелидзе, Антонеллы Муларони, Элизабет Фуры-Сандстрем и Драголюба Поповича, судей, а также при участии Салли Долле, Секретаря Секции Суда.
5. 5 сентября 2006 г. во Дворце прав человека в г. Страсбурге состоялись открытые слушания по делу (пункт 3 правила 54 Регламента Суда).
6. В своем Постановлении от 30 января 2007 г. Палата постановила пятью голосами против двух, что нарушение статьи 3 Протокола № 1 к Конвенции места не имело. К данному Постановлению было приложено совместное особое мнение судей Иренеу Кабрала Баррето и Антонеллы Муларони.
7. 21 апреля 2007 г. заявители направили обращение о передаче дела на рассмотрение в Большую палату Европейского суда (статья 43 Конвенции). 9 июля 2007 г. коллегия Большой палаты удовлетворила это обращение.
8. Состав Большой палаты был определен в соответствии с пунктами 2 и 3 статьи 27 Конвенции и правилом 24 Регламента Суда.
9. Заявитель и власти Турции представили доводы по существу дела. Были также получены доводы от неправительственной организации «Международная группа по защите прав национальных меньшинств» (Minority Rights Group International), расположенной в г. Лондоне (London), которой Председатель Большой палаты дал разрешение представить письменные замечания (пункт 2 статьи 36 Конвенции и правило 24 Регламента Суда).
10. 21 ноября 2007 г. во Дворце прав человека в г. Страсбурге состоялись открытые слушания по делу (пункт 3 правила 59 Регламента Суда).
М. Езмен ({M. Ozmen}), Со-Уполномоченный Турции при Европейском суде по правам человека,
Х. Хюнлер ({H. Hunler}), советник,
Е. Газиалем ({O. Gazialem}), консультанты;
Э. Франк (E. Frank), советники,
Европейский суд заслушал обращения Т. Элчи и М. Езмена и их ответы на вопросы судей.
ФАКТЫ
I. Обстоятельства дела
11. Заявители родились в 1962 и 1959 году, соответственно, и проживают в г. Ширнаке ({Sirnak}). Они являлись кандидатами на выборах в парламент от Народной демократической партии (People's Democratic Party, DEHAP) в вилайете Ширнак, но ни один из них не был избран.
A. Парламентские выборы, состоявшиеся 3 ноября 2002 г.
12. После землетрясений 1999 года Турция прошла через два тяжелых экономических кризиса в ноябре 2000 года и февраля 2001 года. За ними последовал политический кризис, вызванный, во-первых, состоянием здоровья премьер-министра и, во-вторых, многочисленными раздорами в правительственной коалиции, представленной тремя политическими партиями.
13. В такой обстановке 31 июля 2002 г. Великое Национальное Собрание Турции (Grand National Assembly of Turkey) (далее — парламент) решило назначить очередные парламентские выборы на 3 ноября 2002 г.
14. В начале сентября 2002 года три левые политические партии, Народная демократическая партия (HADEP), Рабочая партия (Labour Party (EMEP)) и Социал-демократическая партия (Democratic Socialist Party (SDP)), решили создать «Блок труда, мира и демократии» (Labour, Peace and Democracy Block) и сформировать новую политическую партию — Народную демократическую партию (DEHAP). Заявители вступили в избирательную кампанию как кандидаты от новой партии в вилайете Ширнак.
15. Подобные предвыборные объединения уже создавались в 1991 году, когда Национальная рабочая партия (Nationalist Labour party) ({MCP})) — преемник и предшественник одноименной партии (MHP), и Реформистская демократическая партия (Reformist Democracy Party (IDP)) обеспечили своим кандидатам места в парламенте, присоединившись к списку, представленному Партией благоденствия (Welfare Party (RP)), а Народная рабочая партия (People's Labour Party (HEP)) — предшественник Народной демократической партии получила 18 мест в парламенте, поместив кандидатов в список Народной социал-демократической партии (Popular Social Democratic Party (SHP)). Таким образом, некоторые партии, не имеющие возможности пройти порог в 10 процентов голосов, получают места в парламенте: они присоединяются к спискам более крупной партии, а после выборов выходят из нее и действуют либо сами, либо с независимыми членами парламента, либо под флагом другой партии.
16. По результатам голосования, состоявшегося 3 ноября 2002 г., в вилайете Ширнак Народная демократическая партия получила 47449 голосов из 103111, то есть около 45,95 процентов. Однако поскольку партия не преодолела общенациональный порог ограничения в 10 процентов, заявители не были избраны. Три места в парламенте, предназначавшиеся для вилайета Ширнак, были разделены следующим образом: два места отошли к Партии справедливости и развития (Justice and Development Party, Adalet ve {Kalkinma} (AKP)) (правые консерваторы), которая набрала 14,05 процента (14460 голосов), и одно место занял независимый кандидат Татар (Tatar), набравший 9,69 процентов (9914 голосов).
17. Из 18 партий, принимавших участие в выборах, лишь Партия справедливости и развития и Народная республиканская партия (People's Republican Party, Cumhuriyet Halk Partisi (CHP)), партия левого крыла, смогли преодолеть порог в 10 процентов. Набрав 34,26 процента голосов, Партия справедливости и развития получила 363 места в парламенте, то есть 66 процентов. Народная республиканская партия, набравшая 19,4 процента голосов, получила 178 мест, то есть 33 процента. Также были избраны девять независимых кандидатов.
18. Однако не только Народная демократическая партия, набравшая 6,22 процента голосов, но и многие другие партии не смогли получить места в парламенте. То же самое произошло с Партией верного пути (True Path Party (DYP)) (правоцентристская партия), Партией национального действия (National Action Party (MHP)) (националисты), Партией молодежи (Young Party (GP)) (центристы) и Партией «Родина» (Motherland Party (ANAP)) (правоцентристская партия), набравшими 9,54, 8,36, 7,25 и 5,13 процентов голосов, соответственно.
19. Результаты выборов были всеобще восприняты как гигантский политический переворот. Доля электората, лишенного представителей в парламенте, достигла рекордной для Турции отметки (около 45 процентов), а, кроме того, доля воздержавшихся от голосования (22 процента от зарегистрированных избирателей) впервые с 1980 года превысила 20 процентов. В результате парламент, сформированный на основе этих выборов, получился наименее представительным с 1946 года, когда впервые была введена многопартийная система. Более того, впервые с 1954 года в парламенте оказались представлены лишь две партии.
20. Для объяснения непрезентативности парламента некоторые комментаторы сослались на кумулятивный эффект ряда факторов помимо наличия высокого общенационального порога ограничений. К примеру, из-за феномена голосования «против всех», связанного с экономическим и политическим кризисом, пять партий, получивших места в 1999 году — включая три партии, формировавшие ведущую коалицию с 1999 по 2002 год — не смогли пройти 10-процентный порог в 2002 году и, соответственно, были лишены мест в парламенте. Таким же образом фрагментация избирателей привела к тому, что многочисленные попытки сформировать избирательные коалиции ничего не дали.
21. После выборов Партия справедливости и развития, получившая абсолютное большинство, сформировала правительство.
B. Парламентские выборы, состоявшиеся 22 июля 2007 г. (прошедшие после вынесения Постановления Палаты)
22. В начале мая 2007 года парламент Турции постановил провести ранние парламентские выборы, установив дату 22 июля 2007 г. Решение было обусловлено политическим кризисом, вызванным неспособностью парламента избрать нового Президента Республики после Ахмета Недждета Сезера (Ahmet Necdet Sezer) до истечения его семилетнего срока полномочий 16 мая 2007 г. В обычном порядке эти выборы проводились бы 4 ноября 2007 г.
23. 14 политических партий приняли участие в выборах, отмеченных двумя факторами. Во-первых, сильной мобилизацией электората, активность которого достигла 84 процентов. Во-вторых, партии использовали два вида стратегий, чтобы обойти общенациональный порог в 10 процентов. Демократическая левая партия (Party of the Democratic Left (DSP)) приняла участие в сборе голосов под флагом Народной республиканской партии — своего противника, и таким образом получила 13 мест. Партия демократического общества (Party for a Democratic Society (DTP)) (про-курдская левая партия) выдвинула своих кандидатов в качестве независимых под лозунгом «Тысяча надежд»; она также поддержала некоторых кандидатов левого крыла. Эти действия поддерживались прочими левыми группами, такими, как Рабочая партия, Социал-демократическая партия и (Партия свободы и демократии (Freedom and Democracy Party ({ODP})) (социалисты). Более 60 независимых кандидатов участвовали от 40 избирательных округов.
24. На выборах Партия справедливости и развития, Народная республиканская партия и Партия национального действия смогли преодолеть порог в 10 процентов. Набрав 46,58 процентов голосов, Партия справедливости и развития получила 341 место — 62 процента от общего числа. Народная республиканская партия с 20,88 процентами голосов получила 112 мест — 20,36 процентов от общего числа; однако 13 упомянутых выше в § 23 настоящего Постановления парламентариев вышли из Народной республиканской партии и вернулись в свою изначальную партию — Демократическую левую партию. Партия национального действия с 14,27 процентами голосов получила 71 место — 12,9 процентов от общего числа.
25. Сильная позиция независимых кандидатов была одной из отличительных черт выборов, состоявшихся 22 июля 2007 г. Они исчезли из парламента в 1980 году, но вновь появились в 1999 году в количестве трех человек. В 2002 году было избрано девять независимых парламентариев из 260 независимых кандидатов. На выборах, состоявшихся 22 июля 2007 г., было избрано 27 независимых парламентариев. В частности, было избрано более 20 кандидатов от «Тысячи надежд», получивших примерно 2,23 процентов голосов и после выборов присоединившихся к Партии демократического общества. Партия демократического общества, которая стала представлена в парламенте 20 членами, что является минимумом для образования парламентской группы, смогла ее образовать. В состав независимых также вошли парламентарий-социалист (бывший председатель Партии свободы и демократии), парламентарий-националист (бывший председатель Партии Великого союза (Great Union Party (BBP)) (националисты) и парламентарий-центрист (бывший председатель Партии «Родина»).
26. Правительство было сформировано Партией справедливости и развития, вновь получившей абсолютное большинство в парламенте.
II. Применимое национальное и международное законодательство и правоприменительная практика
A. Конституция и законодательство
1. Конституция Турции
27. Статья 67 Конституции Турции в редакции от 23 июля 1995 г. гласит:
«В соответствии с условиями, определенными в законе, граждане имеют право избирать, избираться, заниматься политической деятельностью как непосредственно, так и через политические партии, а также принимать участие в референдуме.»
Выборы и референдум проводятся под руководством и контролем судебных органов, в соответствии с принципами свободного, равного, тайного и прямого всеобщего избирательного права и публичного подсчета голосов. Однако условия, в соответствии с которыми турецкие граждане, находящиеся за границей, могли бы иметь возможность осуществить их право избирать, регулируются законом.
Все турецкие граждане, достигшие 18 лет, имеют право участвовать в выборах и принимать участие в референдуме. Осуществление этих прав регулируется законом.
Не имеют права голосовать рядовые и капралы, служащие в Вооруженных Силах, слушатели в высших военных школах, а также преступники, содержащиеся в местах лишения свободы.
Высший избирательный совет устанавливает меры, которые гарантируют безопасность подсчета голосов при осуществлении избирательного права лицами, содержащимися в местах лишения свободы; такое голосование осуществляется под руководством и при надзоре уполномоченного судьи.
Избирательные законы составляются таким образом, чтобы принципы прямого представительства сочетались с последовательностью в управлении.
Поправки к избирательным законам не применяются к выборам, проводимым в год их принятия».
28. Статья 80 Конституции Турции гласит:
«Члены Великого Национального Собрания Турции представляют не просто их собственные избирательные округа или составные части, а нацию в целом».
29. Согласно положениям статьи 95 Конституции Турции и статьи 22 Закона о политических партиях (Закон № 2820) парламентская группа может быть сформирована не менее чем из 20 членов.
2. Избирательная система
30. Закон о выборах в Великое Национальное Собрание № 2839, опубликованный 13 июня 1983 г. в Собрании законодательства, устанавливает правила системы парламентских выборов.
31. Великое Национальное Собрание Турции является однопалатным парламентом, состоящим из 550 членов, избираемых сроком на пять лет. Выборы проводятся по округам, сформированным из 81 вилайета, единовременным голосованием. Выборы проходят в течение одного дня на всей территории государства. Волеизъявление является свободным, равным, всеобщим и тайным. Подсчет голосов и запись результатов производится публично. Каждый вилайет должен быть представлен в парламенте как минимум одним членом. Остальные места занимаются пропорционально населению вилайета. Вилайеты, выдвигающие от одного до 18 представителей формируют один избирательный округ, выдвигающие от 19 до 35 представителей разделяются на два избирательных округа. Стамбул, имеющий в парламенте более 35 мест, разделен на три избирательных округа.
32. Статья 16 Закона № 2839 устанавливает следующее:
«...Политические партии не могут представлять совместные списки кандидатов...».
33. Статья 33 Закона № 2839 (с изменениями от 23 мая 1987 г.) устанавливает следующее:
«В общем голосовании партии не могут занять места, если они получат менее 10 процентов голосов по общенациональному листу избирателей. Независимые кандидаты, состоящие в списке кандидатов политической партии, могут быть избраны, если только соответствующая партия получает достаточно голосов для преодоления порога в 10 процентов...».
34. При распределении мест используется система пропорционального представительства Д'Хонта. Этот метод — согласно которому голоса по каждому списку сначала делятся на серии целых чисел (1, 2, 3, 4, 5 и т.д.) и места распределяются по спискам с самым высоким коэффициентом — работает на пользу партии большинства.
35. Часть 2 статьи 21 и часть 1 статьи 41 Закона № 2839 устанавливают следующее:
«Лицо, желающее выступить независимым кандидатом, обязано в качестве обеспечения депонировать в Казначейство сумму, равную ежемесячной зарплате госслужащего самого высокого ранга, и приложить платежку к заявке кандидата на парламентские выборы».
«...Если в ходе парламентских выборов кандидат не получил достаточно голосов для победы, депонированная сумма переходит в доход Казначейства».
36. Статья 36 Закона о политических партиях № 2820 (опубликован в Собрании законодательства 24 апреля 1983 г.) устанавливает следующее:
«В целях обеспечения участия в выборах политическая партия обязана иметь представительства не менее чем в половине вилайетов и провести общее собрание не позднее, чем за полгода до дня выборов, или быть представлена в Великом Национальном Собрании».
37. Статья 81 Закона № 2820 устанавливает следующее:
«Политические партии не вправе заявлять, что на территории Турции существуют расовые, религиозные, сектантские, культурные либо языковые меньшинства».
38. В соответствии с законодательством имена независимых кандидатов не указываются на листах для голосования, предоставляемых на государственной границе Турции. Это означает, что находящиеся за границей граждане Турции могут голосовать только за политические партии, используя урны для голосования, размещенные в пунктах пересечения границы либо в крупных аэропортах. Также независимым кандидатам в отличие от политических партий не предоставляется время на радио и телевидении для ведения предвыборной агитации.
3. Практика Конституционного Суда Турции
39. Практика Конституционного Суда Турции о соответствии избирательных ограничений принципам демократического государства противоречива.
40. Прежде всего, в Постановлении от 6 мая 1968 г. (E. 1968/15, K. 1968/13) Конституционный Суд Турции установил противоречие принципам демократического государства «ординарного порога» представленный парламентом в целях исправления эффекта от системы пропорционального представительства. Этот порог изменялся в зависимости от количества мест, принадлежащих каждому парламентскому округу. Порог, применяемый в избирательном округе, рассчитывается путем деления количества голосов на количество мест. Конституционный Суд Турции установил, в частности, что такой порог, который позволил бы меньшинству избирателей сформировать правительство, нарушил бы понятие представительства во всех смыслах.
41. Затем, после принятия в 1982 году Конституции Турции, Конституционный Суд Турции выразил свое мнение по вопросу избирательных систем в Постановлении от 1 марта 1984 г. (E. 1984/1, 1984/2), которое устанавливает следующее:
«В части 1 статьи 67 Конституции предусмотрено, что граждане имеют право избирать и быть избранными в соответствии с законом. Однако это не дает неограниченную свободу интерпретации законодательства. В соответствии со статьей 67 Конституции выборы проводятся под руководством и надзором судебных властей и единовременно в соответствии с принципами свободного, равного, тайного и всеобщего волеизъявления, голоса подсчитываются и фиксируются публично. При условии соблюдения этих положений законодательство может применять любую удобную избирательную систему. Если бы авторы Конституции подразумевали применение определенной системы, она была бы закреплена как обязательная. Поскольку этого не сделано, то законодательная власть вправе применять по своему усмотрению оптимальную для политических и социальных условий страны систему...»
При условии неприменения мер, направленных на ограничение свободного выражения воли народа, на доминирование одной партии в политической жизни страны или на разрушение многопартийной системы, парламент может применять любую из существующих избирательных систем».
42. В Постановлении от 18 ноября 1995 г. (E. 1995/54, K. 1995/59) Конституционный Суд Турции вынес решение по вопросу конституционности статьи 34/A Закона № 2839. Эта статья, ссылающаяся на статью 33 того же Закона, также устанавливала избирательный порог в 10 процентов при распределении мест для членов Ассамблеи, избранных в «национальном избирательном округе». Конституционный Суд Турции объявил положения, признающие национальные избирательные округа, недействительными, но признал, что установление избирательного порога в 10 процентов соответствует статье 67 Конституции Турции.
Постановление Конституционного Суда Турции в части, применимой к настоящему делу, устанавливает следующее:
«...Конституция определяет турецкое государство как республику... Конституционная структура государства, основанная на национальном суверенитете, является результатом волеизъявления народа, выраженного через свободные выборы. Этот выбор, подчеркнутый в нескольких статьях Конституции, ясно и недвусмысленно сформулирован в статье 67 Конституции, озаглавленной „Право избирать и быть избранным, право вступать в политические партии“. Часть 6 статьи 67 Конституции с внесенными изменениями гласит, что законодательство в области выборов должно быть ограничено необходимостью сохранения равновесия между принципами „прямого представительства“ и „последовательности в управлении“. Это делается в целях обеспечения наиболее полного отражения воли избирателей в законодательстве... [В целях] выбора системы, методы которой бы наиболее соответствовали выражению коллективной воли и внедрению коллективных решений в законодательство, ...при формировании соответствующего законодательства в свете национальных особенностей государства и требований Конституции необходимо отдать предпочтение системе, наиболее согласующейся с Конституцией, или отказаться от системы, противоречащей ей.»
Влияние представительной демократии видно во многих областях. Результатом принятия в целях обеспечения стабильности несправедливой системы стало воспрепятствование социальному развитию общества. ...Для института представительства справедливость является главным условием стабильности правительства. Справедливость гарантирует стабильность. Однако стремление достигнуть стабильности в отсутствие справедливости ведет к нестабильности. Принцип «справедливого представительства», соблюдения которого требует Конституция, состоит в свободных, равных, тайных и всеобщих выборах, проводимых единовременно, с открытым доступом к подсчету голосов и фиксированию результата, и устанавливает число представителей соответственно числу полученных голосов. Принцип «государственной стабильности» воспринимается как метод, предназначенный отображать результаты голосования в законодательной власти, как гарантия полномочий исполнительной власти. «Государственная стабильность», которая устанавливается через ограничение (так называемую «плетень»), как и «справедливое представительство»... защищается Конституцией. В выборах... следует придавать значение сочетанию этих принципов, которые выглядят прямо противоположными в ряде ситуаций и таким образом уравновешивают и дополняют друг друга...
В целях достижения «государственной стабильности», установленной в Конституции, используется национальный порог ограничений...
Порог в 10 процентов от общенационального списка голосов, установленный статьей 33 Закона № 2839, ...вступил в силу после одобрения законодательной властью. Избирательная система должна быть согласована с конституционными принципами..., и, таким образом, неизбежно, что некоторые системы содержат строгие правила. Ограничения, которые происходят из природы систем, выражаются в процентах, а те, которые на государственном уровне ограничивают избирательные права, приемлемы... при условии, что они не превышают разумных пределов... Порог в 10 процентов согласуется с принципами справедливого представительства и государственной стабильности...».
Трое из 11 судей Конституционного Суда Турции не согласились с мнением большинства, считая, что общенациональный порог в 10 процентов противоречит статье 67 Конституции Турции.
43. Тем не менее в том же Постановлении Конституционный Суд Турции признал недействительным избирательный порог в 25 процентов при распределении мест в вилайетах (региональный порог). Постановив, что такое ограничение противоречит принципу справедливого представительства, он отметил:
«Хотя национальный порог ограничений применяется в парламентских выборах в соответствии с принципом государственной стабильности, установление порога сверх того для каждого избирательного округа противоречит принципу справедливого представительства».
4. Краткий обзор прошедших парламентских выборов
44. Выборы 1950, 1954 и 1957 годов — в которых была использована система представительства большинства — не смогли обеспечить равновесие большинства в парламенте и оппозиции. Эта нестабильность стала одной из причин государственного переворота 1960 года. После вмешательства Вооруженных Сил парламент, используя метод Д'Холта, ввел систему долевого представительства в целях усиления плюрализма и политической системы. В результате, выборы 1965 и 1969 годов создали устойчивые объединения в парламенте, в то же время допустив представителей мелких партий. Однако на выборах 1973 и 1977 годов основные политические силы не смогли сформировать устойчивое правительство, хотя и имели широкую поддержку избирателей. Этот период государственной нестабильности был отмечен созданием одной коалиции за другой, каждая из которых была ослаблена несоразмерным влиянием на политику государства мелких партий.
45. После военной диктатуры 1980 — 1983 годов Закон о выборах членов Великого Национального Собрания Турции № 2839, вступивший в силу 13 июня 1983 г., восстановил систему долевого представительства, но с двумя избирательными ограничениями. К общенациональному порогу в 10 процентов был добавлен региональный порог (число избирателей, поделенное на число набираемых мест в каждом округе); в 1995 году Конституционный Суд Турции признал региональный порог недействительным. В 1983 году на парламентских выборах Партия «Родина» получила абсолютное парламентское большинство.
46. Парламентские выборы, состоявшиеся 29 ноября 1987 г., схожим образом позволили Партии «Родина», обладавшей 36,31 процентами голосов, сформировать стабильное парламентское большинство. Две другие партии также получили места. На выборах, состоявшихся 20 октября 1991 г., места в парламенте получили пять партий. Такой результат был, в частности, получен, поскольку три малые политические партии (Национальная народная партия, Реформистская демократическая партия и Народная рабочая партия) приняли участие в выборах под флагом других партий, рассчитывая обойти статью 16 Закона № 2839, которая запрещает формировать перед выборами совместные списки. Правительство формировалось из коалиции двух партий. На этих выборах 18 кандидатов от Народной рабочей партии были избраны по списку Народной социал-демократической партии; а затем вышли из ее состава и присоединились обратно к Народной рабочей партии.
47. На общенациональных выборах, состоявшихся 24 декабря 1995 г., пять партий получили места в парламенте. Однако поскольку никто из них не получил преимущества, была сформирована коалиция.
48. Парламентские выборы 1999 года вновь завершились отсутствием парламентского большинства. Пять партий получили места, правительство сформировала коалиция из трех партий.
49. До выборов, состоявшихся 3 ноября 2002 г., годом, в котором наибольшая доля голосов, отданных партиям, в конечном счете не представленным в парламенте, был 1987 год с 19,4 процентами голосов. В 1991 году в связи с участием в выборах двух предвыборных коалиций — одна, состоявшая из Партии благоденствия, Национальной народной партии и Реформистской демократической партии, а другая — из Народной социал-демократической партии и Народной рабочей партии — эта доля была сведена к минимуму — 0,5 процентов. После выборов, состоявшихся 22 июля 2007 г., она составляла 13,1 процентов.
50. Как отмечено выше (см. § 12 - 21), выборы, состоявшиеся 2 ноября 2002 г., позволили Партии справедливости и развития сформировать устойчивое правительство, которое продержалось до 22 июля 2007 г., несмотря на то, что 45,3 процентов из приблизительно 14,5 миллионов голосов не нашли отражения при формировании парламента.
B. Применимые документы Совета Европы
51. Совет Европы не устанавливал обязательных правил относительно избирательного порога.
1. Документы Парламентской ассамблеи Совета Европы
52. Резолюция Парламентской ассамблеи Совета Европы № 1547 (2007) «Состояние прав человека и демократии в Европе» (State of human rights and democracy in Europe), принятая 18 апреля 2007 г., в части, применимой к настоящему делу, устанавливает следующее:
«58. При прочно установившемся демократическом режиме на парламентских выборах не должно быть ограничений выше 3 процентов. Таким образом, можно будет получить максимальное число мнений. Исключение из выборов крупных групп населения разрушительно для демократии. При прочно установившемся демократическом режиме должно быть соблюдено равновесие между справедливым волеизъявлением общества и эффективностью парламента и правительства».
53. В Рекомендации № 1791 (2007) «Состояние прав человека и демократии в Европе» (State of human rights and democracy in Europe), принятой 18 апреля 2007 г., Ассамблея рекомендует Комитету министров Совета Европы принять меры по исправлению недостатков, отмеченных в вышеупомянутой Резолюции. Касательно избирательных ограничений она рекомендовала странам-участникам:
«17.10. Рассмотреть возможность снижения ограничений для парламентских выборов ниже 3 процентов и... рассмотреть возможность установления равновесия между справедливым волеизъявлением общества и эффективностью парламента и правительства».
2. Документы Европейской комиссии за демократию через право (European Commission for Democracy through Law) (Венецианская комиссия)
54. Кодекс позитивного опыта по вопросам выборов (Code of good practice in electoral matters), принятый Венецианской комиссией в 2002 году, в частности, подчеркивает «пять принципов, лежащих в основе наследия Европы в вопросе выборов, — выборы должны быть всеобщие, равные, свободные, тайные и непосредственные. При соблюдении этих принципов может применяться любая система выборов».
55. Доклад Венецианской комиссии, озаглавленный «Доклад об избирательном законодательстве и управлении проведением выборов в Европе» (Report on electoral law and electoral administration in Europe), от 12 июня 2006 г. в части, применимой к настоящему делу, гласит:
«Результат каждой отдельной избирательной системы может отличаться в зависимости от страны, и мы должны учитывать, что избирательные системы могут преследовать различные, даже противоречивые, политические цели. Одна избирательная система может сконцентрироваться на справедливом представительстве партий в парламенте, в то время как другая нацелена на предотвращение дробления партийной системы и формирование доминирующего большинства правящей партии в парламенте. Одна избирательная система поощряет близкие сношения между избирателями и их представителями, в то время как другая позволяет партиям вводить в парламент женщин, национальные меньшинства или специалистов путем закрытых избирательных списков. В некоторых странах используется сложная избирательная система в целях достижения нескольких политических целей. В других странах избирательная система отличается простотой как для электората, так и органов власти. Соответствие избирательной системы определяется ее справедливостью с учетом местных условий и проблем. В частности, должна быть обеспечена открытость механизма деятельности системы. Таким образом, избирательная система и вопросы о реформировании должны рассматриваться в каждом случае отдельно».
56. В своем Докладе об избирательных правилах и конструктивной деятельности по отношению к участию национальных меньшинств в процессе принятия решений в европейских странах (Report on electoral rules and affirmative action for national minorities' participation in decision-making process in European countries) от 15 марта 2005 г. Венецианская комиссия проанализировала практику определенных стран-участников и рекомендовала пять мер по развитию представительства национальных меньшинств. Две из них затрагивали вопрос избирательных ограничений:
d) Избирательные ограничения не должны влиять на возможности представительства национальных меньшинств.
e) Избирательные округа (их число, размер и форма, значимость) могут быть сформированы с учетом усиления участия национальных меньшинств в процессе принятия решений».
3. Документы относительно проведения выборов в Турции
a) Доклад ad hoc Комитета Парламентской ассамблеи Совета Европы
57. Власти Турции ссылались на Доклад ad hoc Комитета по наблюдению за ходом парламентских выборов в Турции (состоявшихся 3 ноября 2002 г.) от 20 декабря 2002 г. В части, применимой к настоящему делу, Доклад содержит следующее:
«Как уже широко отмечалось в средствах массовой информации, лишь две партии из 18 смогли попасть в новое Великое Национальное Собрание Турции, а именно Партия справедливости и развития и Народная республиканская партия; другие же партии, до того представленные в парламенте, не смогли преодолеть порог в 10 процентов. Партия, формировавшая правительство до выборов, получила лишь 1 процент голосов. Результат выборов определили проблемы в экономике и коррупция.»
Явное и абсолютное большинство составили 362 места у Партии справедливости и развития, 179 мест у оппозиции и девять мест у независимых кандидатов. (Независимые кандидаты были избраны от небольших городов, где пользовались хорошей репутацией.) Следует напомнить, что в предыдущем составе парламента Партия справедливости и развития имела лишь 59 мест, а Народная республиканская партия три места (выборы 1999 года).
Эта ситуация может, в итоге, создать большую стабильность в стране благодаря отсутствию сложных и неустойчивых коалиций. В понедельник 4 ноября 2002 г. биржевой курс турецких акций поднялся на 6,1 процентов.
Однако это также означает, что приблизительно 44 процента избирателей не получили представительства в парламенте.
Результат можно рассматривать как недвусмысленный протест против правительства как такового, поскольку ни одна из трех партий, составлявших предыдущее правительство, не получила достаточно голосов даже для одного места!»
b) Резолюция Парламентской ассамблеи Совета Европы № 1380 (2004)
58. Пункты 6 и 23 Резолюции № 1380 (2004) относительно соблюдения Турцией обязательств и гарантий (Honouring of obligations and commitments by Turkey), принятой Парламентской ассамблеей Совета Европы 22 июня 2004 г., гласят:
«6. С учетом принципов плюралистической демократии Ассамблея признает, что Турция является государством действенной демократии с многопартийной системой, свободными выборами и разделением властей. Тем не менее, частота расформирования партий является источником озабоченности, и Ассамблея выражает надежду, что в будущем конституционные изменения в области законодательства о политических партиях, состоявшиеся в октябре 2001 года и введенные в марте 2002 года, ограничат применение такой экстремальной меры как расформирование. Ассамблея также считает, что требование к партиям получить, как минимум, 10 процентов от общенационального числа голосов, прежде чем бороться за представительство в парламенте, является чрезмерным и что необходимо создать условия для голосования граждан Турции за рубежом.»
23. Таким образом, Ассамблея рекомендует Турции в ходе процесса реформ:
ii) внести изменения в избирательный кодекс, снизив порог в 10 процентов, и предоставить гражданам Турции за границей возможность голосовать без необходимости являться к границе;
c) Доклад «Наблюдение за ходом парламентских выборов в Турции (22 июля 2007 г.)» (Observation of the Parliamentary elections in Turkey (22 July 2007))
59. Доклад «Наблюдение за ходом парламентских выборов в Турции (22 июля 2007 г.)», составленный Специальным комитетом Парламентской ассамблеи Совета Европы, в части, применимой к настоящему делу, содержит следующее:
55. Парламентские выборы в Турции, состоявшиеся 22 июля 2007 г., в целом, соответствовали обязательствам Турции перед Советом Европы и европейским стандартам свободных выборов.
56. В целом, голосование было хорошо организовано и проведено упорядоченно и профессионально, что говорит об устоявшейся традиции демократических выборов в Турции.
57. Высокий процент явки избирателей показывает, что в Турции присутствует вера в демократический процесс.
58. Избирательные комиссии на всех уровнях исполняли свои обязанности эффективно и добросовестно.
59. Однако докладчик считает, что Турция могла бы еще лучше организовать выборы, которые гарантировали бы истинно представительный парламент. Порог в 10 процентов может быть опущен согласно Резолюциям № 1380 (2004) и 1547 (2007). Тот факт, что новый парламент, избранный 22 июля 2007 г., является более представительным, нежели уходящий, и представляет 90 процентов электората, объясняется тем, что в нем представлены три партии, а не две, а также инициативой оппозиции по спонсированию независимых кандидатов, но никак не инициативой властей Турции.
60. Властям Турции рекомендуется прислушаться к мнению Венецианской комиссии, а также упростить избирательное законодательство».
60. Кроме того, в ответ на запрос парламентария в Парламентскую ассамблею Совета Европы от 3 октября 2007 г. Президент Турецкой Республики заявил, что порог в 10 процентов отвечает текущим нуждам, однако при должном подходе может быть упразднен (см. дословную запись заседания от 3 октября 2007 г.). В соответствующей части его ответ гласит (перевод с французского Секретариатом Совета Европы краткого содержания протокола заседания от 3 октября 2007 г.):
«Президент Гюль ({Gul}) пояснил, что порог в 10 процентов применялся как средство стабилизации в предыдущие годы, когда существовало большое количество коалиционных правительств с тесными взаимоотношениями. Порог не препятствовал участию в выборах независимых кандидатов. В последних парламентских выборах в июле 2007 года явка избирателей составила 85 процентов, что показывает уровень представительности парламента. Сейчас, когда политическая стабильность восстановлена, порог в 10 процентов может быть пересмотрен».
C. Сравнительное законодательство
61. Хотя не существует стандартизированной классификации избирательных систем, общепринято выделять три основных типа: мажоритарные системы, пропорциональные системы и смешанные системы. В мажоритарных системах победителем считается кандидат или список кандидатов, получивший большинство голосов в финальном туре голосования. Такой тип голосования используется в правительствах с явным парламентским большинством, но в то же время препятствует представителям небольших партий. Так, к примеру, в Соединенном Королевстве использование в течение многих десятилетий единовременного голосования большинством голосов («первый прибывший») в сочетании с существованием двух доминирующих партий привело к тому, что другие партии получают лишь несколько мест соответственно числу полученных ими голосов. Есть и другие схожие ситуации, к примеру, во Франции, где система большинства голосов распространяется на двухэтапное голосование. И с точностью до наоборот — пропорциональные системы нацелены на то, чтобы места распределялись пропорционально набранным голосам. Пропорциональная система считается самой справедливой, поскольку более явно отображает соотношение политических сил. Однако ее недостаток состоит в том, что она ведет к дроблению среди кандидатов и усложняет формирование парламентского большинства.
62. На сегодняшний день пропорциональная система является наиболее распространенной в Европе. К примеру, Болгария, Республика Чехия, Дания, Эстония, Исландия, Люксембург, Мальта, Молдавия, Норвегия, Польша, Португалия, Румыния, Российская Федерация, Испания, Швеция и Турция сделали выбор в пользу того или иного варианта пропорциональной системы. Существуют также смешанные системы, представляющие собой различные комбинации двух вышеописанных (в Германии, Италии и Литве, к примеру).
63. В некоторых пропорциональных системах используются законодательные ограничения для корректировки негативных эффектов пропорционального голосования и обеспечения большей парламентской стабильности. Эти ограничения, выраженные, в основном, процентами от числа голосов, являются «границами, фиксированными или колеблющимися, ограниченными сроками результатов голосования, которые определяют долю кандидата или списка при распределении мест». Однако роль, которую играют ограничения, меняется в зависимости от уровня, на котором они установлены, и партийной системы каждой страны. Низкий порог ограничений отсекает лишь очень малые группировки, в то время как там, где наблюдается сильная партийная фрагментация, высокий порог лишает множество избирателей своих представителей.
64. Анализ избирательных ограничений, принятых в странах-членах Совета Европы, использующих систему пропорционального голосования, показывает, что лишь четыре государства выбрали высокий порог ограничений: Турция с самым высоким порогом в 10 процентов, Лихтенштейн — 8 процентов, Российская Федерация и Грузия — 7 процентов. Треть стран установили порог в 5 процентов и 13 выбрали еще более низкий порог. Другие страны-члены Совета Европы (семь) не используют ограничения. Более того, в некоторых системах (к примеру, в Норвегии и Исландии) ограничения применяются только к некоторому числу мест. Ограничения для партий и ограничения для коалиций могут различаться. В Чехии, к примеру, ограничение для одной партии составляет 5 процентов, а ограничения для коалиции увеличиваются на 5 процентов в отношении каждой партии. В Польше порог для коалиции составляет 8 процентов независимо от числа партий. Существуют схожие варианты и для независимых кандидатов: в Молдавии, к примеру, соответствующий порог ограничений составляет 3 процента.
ПРАВО
I. Объем юрисдикции Большой палаты
65. Европейский суд отметил, что в Постановлении Палаты (§ 40) жалоба была сформулирована следующим образом:
«Заявители утверждали, что установление избирательного порога в 10 процентов на парламентских выборах нарушает право людей свободно выражать свое мнение при формировании законодательной власти».
66. В ходе разбирательства в Палате заявители, ссылаясь, в основном, на результаты выборов, состоявшихся 3 ноября 2002 г., жаловались на установление порога в 10 процентов. В связи с этим они представили всесторонний обзор выборов в Турции с 1946 года, когда в Турции была принята многопартийная система. Позже, в своем обращении о передаче дела на рассмотрение в Большую палату от 20 апреля 2007 г., критикующем, в частности, сделанный в Постановлении Палаты анализ избирательной системы Турции, они утверждали, что это Постановление предоставило государству-члену Конвенции слишком большую свободу усмотрения в области формирования и использования избирательной системы.
67. После 9 июля 2007 г., когда коллегия в составе пяти судей решила удовлетворить обращение заявителей о передаче дела на рассмотрение в Большую палату, в Турции прошли досрочные парламентские выборы.
68. Несмотря на то, что заявители в определенной степени комментировали выборы, состоявшиеся 22 июля 2007 г., в документах, представленных в Большую палату 7 сентября 2007 г., представители заявителей ясно дали понять на слушаниях 21 ноября 2007 г., что жалоба направлена в целях вынесения решения о нарушениях в ходе выборов, состоявшихся 3 ноября 2002 г., а не 22 июля 2007 г.
69. Власти Турции в ходе слушаний заявили, что жалоба заявителей в части, касающейся конституционной структуры Турции, должна рассматриваться как actio popularis, и утверждали, что общие результаты выборов, состоявшихся 22 июля 2007 г., подтвердили выводы Постановления Палаты от 30 января 2007 г.
70. Таким образом, Европейский суд должен определить сферу рассмотрения дела, в частности, может ли он ограничиться рассмотрением результатов выборов, состоявшихся 3 ноября 2002 г., не принимая во внимание события, произошедшие после вынесения Палатой Постановления.
71. Европейский суд напомнил, что согласно его устоявшейся прецедентной практике дело, переданное на рассмотрение в Большую палату, в обязательном порядке подразумевает рассмотрение всех аспектов жалобы, ранее рассмотренных Палатой, притом что отсутствуют основания для частичной передачи дела на рассмотрение в Большую палату (см. Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Кумпэнэ и Мазэре против Румынии» ({Cumpana} and {Mazare} v. Romania), жалоба № 33348/96, § 66, ECHR 2004-XI; и Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «K. и T. против Финляндии» (K. and T. v. Finland), жалоба № 25702/94, § 140 и 141, ECHR 2001-VII).
72. Дело, переданное в Большую палату, представляет собой жалобу в том виде, в котором она была объявлена приемлемой для рассмотрения по существу. Однако это не означает, что Большая палата не может, при необходимости, рассмотреть вопросы касательно приемлемости жалобы в порядке, обычном для Палаты, к примеру, посредством статьи 35 in fine Конвенции (согласно которой Европейский суд «отклоняет любую переданную ему жалобу, которую сочтет неприемлемой... на любой стадии разбирательства»), или вопросы, связанные с рассмотрением дела по существу или связанные с существом дела (см. упоминавшееся выше Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «K. и T. против Финляндии», § 141).
73. Европейский суд, прежде всего, отметил, что не обладает юрисдикцией по абстрактному изучению национального избирательного права и что создание и применение национального законодательства является, прежде всего, задачей органов государственной власти, а именно судов, специально созданных для подобных задач (см., к примеру, Постановление Европейского суда по делу «Гитонас и другие против Греции» (Gitonas and Others v. Greece) от 1 июля 1997 г., Reports of Judgments and Decisions 1997-IV, § 44; и Решение Европейского суда по делу «Брите против Латвии» ({Brike} v. Latvia) от 29 июня 2000 г., жалоба № 47135/99). Однако в настоящем деле жалоба заявителей не является actio popularis. На выборах, состоявшихся 3 ноября 2002 г., они прямо и непосредственно подверглись влиянию рассматриваемого ограничения (см., mutatis mutandis, Решение Европейской комиссии по делу «Серж Муро и другие против Бельгии» (Serge Moureaux and Others v. Belgium) от 12 июля 1983 г., жалоба № 9267/81, Decisions and Reports (DR) 33, p. 127). Поскольку Палата вынесла свое Постановление до выборов, состоявшихся 22 июля 2007 г., то она, в основном, принимала во внимание результаты выборов, состоявшихся 3 ноября 2002 г., и ситуацию в Турции на тот период. Европейский суд принял решение рассматривать дело в свете парламентских выборов, состоявшихся 3 ноября 2002 г., но не игнорируя при этом выборы, состоявшиеся 22 июля 2007 г., в ходе которых заявители не были кандидатами, но которые, тем не менее, имели влияние на избирательные ограничения, обжалованные заявителями.
II. Предполагаемое нарушение статьи 3 Протокола № 1 к Конвенции
74. Заявители утверждали, что установление избирательного порога в 10 процентов на парламентских выборах нарушает право населения на свободное волеизъявление при формировании законодательной власти. Они ссылались на статью 3 Протокола № 1 к Конвенции, которая гласит:
«Высокие Договаривающиеся Стороны обязуются проводить с разумной периодичностью свободные выборы путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечивали бы свободное волеизъявление народа при выборе органов законодательной власти».
A. Постановление Палаты
75. Палата признала, что целью избирательного порога в 10 процентов в парламентских выборах является усиление стабильности правительства путем предупреждения чрезмерного и подрывного раздробления парламента. Он также был признан необходимым и соразмерным достижению этой цели. Палата, соответственно, пришла к выводу, что «Турция не переступила свои широкие пределы усмотрения в рамках статьи 3 Протокола № 1 к Конвенции, несмотря на высокий уровень упомянутого ограничения» (см. § 66 — 79 Постановления Палаты).
B. Доводы сторон
1. Заявители
76. Заявители не согласились с выводами Палаты, утверждая, что она произвела поверхностную и ограничительную интерпретацию права на свободные выборы.
77. Прежде всего, заявители утверждали, что, поскольку порог в 10 процентов не позволяет большой части населения выразить свою волю касательно представительства в парламенте, он вполне явно нарушает право свободного участия в выборах и не преследует законную цель в рамках статьи 3 Протокола № 1 к Конвенции.
78. В связи с этим заявители не согласились с тем доводом, что рассматриваемая мера была принята в целях усиления стабильности парламента. Они утверждали, что военная диктатура, захватившая власть в результате переворота в 1980 году, возложила всю ответственность за социальный и политический хаос в Турции в период с 1970 по 1980 год и вызванную им правительственную нестабильность на действовавшую в тот период избирательную систему. По мнению заявителей, связь между ограничениями и политической ситуацией в Турции в 70-е годы, установленная Палатой, надумана.
79. Заявители особо подчеркнули тот факт, что проведение двух из четырех выборов с использованием системы пропорционального представительства и без применения ограничений (то есть выборы 1965 и 1969 годов) завершились созданием однопартийного правительства, а другие (1973 и 1977 годов) привели к созданию коалиционного правительства.
80. Более того, хотя нельзя отрицать, что снижение или отмена ограничений не привели бы к формированию коалиционного правительства, однако это само по себе не является синонимом нестабильности. Подчас коалиционные правительства намного стабильнее однопартийных.
81. Заявители утверждали, что нельзя оправдать рассматриваемую исключительную меру как способ укрепления представительной демократии. Для укрепления демократии и демократических ценностей был создан Совет Европы. Хотя государства-члены Совета Европы обладают широкими пределами усмотрения, они не могут пользоваться ими — не принимая во внимание право на справедливое представительство — до бесконечности или с превышением меры, а именно путем исключения из политической жизни страны немалую отдельную часть населения.
82. Такой высокий национальный порог ограничения сделал представительство несправедливым и привел к кризису легитимности правительства, поскольку парламент обязан быть свободной трибуной любой демократии. Очевидно, что парламент, чей состав представляет лишь 55 процентов от общего числа голосов, не может соответствовать стандартам представительной законности, на которой основана любая демократия. В связи с этим заявители отметили, что на парламентских выборах 1987, 1991, 1995 и 1999 годов доля голосов, отданных от общего числа за партии, не получившие представительства в парламенте, составила, соответственно, 19,4 процентов (около 4,5 миллионов голосов), 0,5 процентов (около 140000 голосов), 14 процентов (около 4 миллионов голосов) и 18,3 процентов (около 6 миллионов голосов). Результаты выборов 2002 года привели к «кризису представительства», поскольку 45,3 процентов — то есть около 14,5 миллионов голосов — не были приняты во внимание и не были отражены в парламенте.
83. Заявители утверждали, что Европейский суд должен учесть следующие факторы: во-первых, критическую роль плюрализма как основы демократии и соответствующую роль политических партий, особенно тех, которые действуют в целях представления в парламенте определенного региона страны; во-вторых, тот факт что избирательный порог в Турции является самым высоким среди государств-членов Совета Европы и что в отсутствие корректирующих мер он препятствует праву на волеизъявление определенных социальных групп; в-третьих и последних, особую ситуацию в Турции и эффект ограничений на практике, а именно невозможность для партии, сформированной на базе одного региона, получить представительство в национальном парламенте. Если эти факторы не принимать во внимание, то право на свободные выборы окажется во власти субъективной интерпретации отдельных государств, которые при желании могут найти обоснование порогу и выше 10 процентов.
84. Заявители также утверждали, что порог в 10 процентов не соответствует общеевропейским стандартам. Порог, принятый в Турции, является самым высоким в Европе, а возможно и в мире. Если бы подобный порог был принят в других странах, то большое количество давно сформировавшихся партий не смогло находиться в составе правительства. Так можно сказать, к примеру, про Свободную демократическую партию в Германии, центристские и христианские партии в Скандинавии, «зеленых» в Нидерландах и левоцентристские и правые партии в Италии. В большинстве стран, которые используют ограничительный порог, он составляет 5 процентов (в 2001 году средним арифметическим по центральной и западной Европе было 4,25 процентов). Даже страны, которые испытывали серьезные проблемы с интеграцией и нуждались в стабилизации партийного представительства в связи с существованием независимых или очень маленьких партий, не усматривали оснований в установлении порога вдвое выше. Заявители отметили в качестве примера, что на выборах 2002 года избирательный порог в 5 процентов позволил восьми партиям (из 18), включая Народную демократическую партию, занять места в турецком парламенте вместо лишь двух главных национальных партий.
85. Довод властей Турции о том, что заявители и другие члены их партий могли участвовать в выборах как независимые кандидаты — один из основных доводов властей Турции и одно из оснований вывода Палаты, — не учитывает роль партий в контексте политической системы. Ни независимые кандидаты, на формирование объединений не могут занять место независимых политических партий, поскольку они являются основополагающими элементами демократии. Очевидно, что кандидаты, которые выступали от своего имени, могут рассчитывать лишь на свои ограниченные персональные и финансовые возможности и не могут соперничать с партиями, обладающими большим административным и финансовым ресурсом.
86. Кроме того, в Турции независимые кандидаты подвергаются ряду неблагоприятных условий и ограничений. Например, имена независимых кандидатов не публикуются в избирательных списках, размещенных на пограничных пунктах, а это значит, что люди, въезжающие на территорию Турции с целью участия в голосовании, не могут за них голосовать, что существенно снижает шансы независимых кандидатов на победу. Независимые кандидаты не могут выступать в рамках выборов в средствах массовой информации, в то время как партии получают эфирное время на радио и телевидении, что также является серьезным препятствием (см. выше § 39). Наконец, базовыми принципами в рамках статьи 3 Протокола № 1 к Конвенции являются право избирателей свободно и равноправно избирать партии — а не независимых кандидатов — для защиты свои интересов и право партий состязаться на равных условиях.
87. Что касается возможности формирования союза с другими партиями с целью преодоления порога в 10 процентов, заявители отметили, что статья 16 Закона № 2839 запретила партиям представлять объединенные списки и участвовать в парламентских выборах при формировании абсолютно законной коалиции. Кроме того, они заявили, что политический климат, отмеченный усилением национализма, делает создание таких коалиций невозможным.
88. Заявители далее пояснили, что согласно статье 36 Закона о политических партиях партия не может выставлять кандидата, если она не имеет распространения по всей стране (см. выше § 36). Кроме того, в рамках того же Закона запрещается создавать партии на базе одной этнической группы или региона (см. выше § 37). Это правило отразило превалирующую официальную идеологию в Турции. Абсолютное отторжение региональных партий являлось серьезным нарушением принципа, ранее установленного Европейским судом, а именно, что «нет демократии без плюрализма». Следует принять во внимание обширный многонациональный характер турецкого общества, а заявители и их партия не могли не быть запрещены потому, что, даже если бы они искали поддержку, руководствуясь государственной политикой, их бы поддержал только определенный сегмент населения.
89. Согласно жалобе заявителей одной из главных целей демократии, базирующейся на системе избираемых партий, является обеспечение политическим партиям, чей электорат сосредоточен целиком или в основном в отдельном регионе, возможности действовать и участвовать в выборах свободно, без ограничений и того, чтобы избиратели, которые голосуют за них, были представлены на равных основаниях. В случае применения данного принципа очевидно, что невозможность для Народной демократической партии попасть в парламент, хотя она получила более 45 процентов (около двух миллионов) от голосов в юго-восточной Турции, существенно нарушает основы представительства. Кроме того, обязательство вести деятельность на общенациональном уровне следует рассматривать в контексте политической ситуации, которая систематично игнорирует так называемый «курдский вопрос», явно блокируя свободное выражение воли большой части населения на юго-востоке Турции в нарушение сформировавшейся практики Европейского суда. Соответственно, право на свободное выражение воли большинства электората в регионе было серьезно нарушено.
90. Более точно, заявители утверждали, что из-за применения избирательных ограничений на парламентских выборах 2002 года Народная демократическая партия, известная своей заинтересованностью и приверженностью к «курдскому вопросу», не получила ни одного места в парламенте, хотя достигла высоких показателей в ряде округов. По их мнению, нельзя было считать, что парламентские выборы, состоявшиеся 22 июля 2007 г., решили эту проблему, несмотря на то, что Партия демократического общества, наследник Народной демократической партии, представила независимых кандидатов. Тот факт, что партии, поддерживающие курдов, вынуждены выставлять независимых кандидатов, сам по себе является доказательством воспрепятствования.
91. Далее, согласно жалобе заявителей, тот факт, что они не были избраны в парламент ввиду избирательного ограничения в 10 процентов, хотя на парламентских выборах, состоявшихся 3 ноября 2002 г., список Народной демократической партии — к которому они принадлежали — получил 45,95 процентов от голосов по вилайету Ширнак, противоречит статье 3 Протокола № 1 к Конвенции. Они утверждали, что чрезмерно высокие ограничения противоречат объекту и цели упомянутой нормы, которая должна гарантировать право на свободное выражение воли населения при формировании законодательной власти. Лишив целую группу населения возможности иметь представителя в парламенте, который озвучивал бы их мнение, избирательный порог уничтожил самую суть этого права. Подобное серьезное и систематическое нарушение прав целой группы, уникальное во всех избирательных системах Европы, не может быть оправдано полномочиями государства действовать по собственному усмотрению и таким образом составляет явное нарушение Конвенции.
2. Власти Турции
92. Власти Турции предложили Большой палате согласиться с выводом Палаты о том, что нарушение статьи 3 Протокола № 1 к Конвенции места не имело.
93. Они утверждали, что порог в 10 процентов имел целью обеспечение политической стабильности в стране путем предотвращения чрезмерного дробления состава парламента, укрепление демократии и политических партий путем поощрения последних в проведении политики, принятой более или менее в целом по всей стране. Порог не нарушает такие основополагающие принципы демократии, как плюрализм. Напротив, содействуя выбору независимых кандидатов путем неприменения к ним порога в 10 процентов, он дает возможность плюрализму пустить глубокие корни в обществе. В связи с этим власти Турции подчеркнули, что с 1961 по 1980 год, когда в Турции не применялось никаких ограничений, правительство поменялось 20 раз за 19 лет, а в период с 1983 по 2007 год, когда порог в 10 процентов был в силе, в результате семи выборов были созданы три коалиционных правительства и три однопартийных правительства. Эти данные показали, что ограничение оказывает позитивное влияние на правительственную стабильность.
94. Далее власти Турции утверждали, что отказ от разработки стратегий, принятых более или менее в целом по всей стране, и отделение себя от остальной части страны путем представления только одного региона или отдельного избирательного округа не может считаться совместимым с унитарной структурой государства. В этом Турция не была одинока. Постановление по делу «Матье-Моэн и Клерфейт против Бельгии» (Mathieu-Mohin and Clerfayt v. Belgium) показало, что даже в Бельгии, где существуют языковые группы, парламентарии и сенаторы представляют бельгийскую нацию. Схожим образом статья 80 Конституции Турции предусматривает, что депутаты представляют общество в целом.
95. Власти Турции считали, что ограничение было пропорциональной мерой, которая относится к его пределам усмотрения. Они утверждали, в частности, что, как это было подтверждено на выборах 22 июля 2007 г., заявители могли бы быть избраны 3 ноября 2002 г., если бы они выступали в качестве независимых кандидатов или если бы Народная демократическая партия сформировала коалицию с одной или несколькими крупными партиями.
96. В связи с этим они утверждали, что результаты парламентских выборов, состоявшихся 22 июля 2007 г., подтверждают выводы Палаты, сделанные в его Постановлении от 30 января 2007 г. Члены Партии демократического общества, которая, по мнению заявителей, заняла место партии, в которой они состояли, выступали в качестве независимых кандидатов на выборах 2007 года и были без проблем избраны, потому что в качестве независимых кандидатов они не подпадали под действие порога ограничения. Через несколько дней после их избрания они вновь присоединились к Партии демократического общества и сформировали парламентскую группу (см. выше § 25). Решив, что она не сможет преодолеть порог на выборах 2007 года, Партия демократического общества призвала своих членов выступать в качестве независимых кандидатов, и ей удалось получить 20 мест в парламенте. Важно отметить, что общее число голосов, полученных независимыми кандидатами Партии демократического общества, представляло только 2,04 процента национального голосования, что означает, что Партия демократического общества даже не смогла бы добраться до пятипроцентного порога, который, по мнению заявителей, был выражением «общих демократических политических традиций» среди европейских стран. Если бы порог был ниже, к примеру, 2 процента, Партия демократического общества с 2,04 процентами голосов получила бы только одно место или, в лучшем случае, два. Получив 20 мест, или 3,6 процентов от общего числа мест в Великом Национальном Собрании Турции, Партии демократического общества удалось поднять свое представительство в парламенте до максимума.
97. Кроме того, политические партии могли бы сотрудничать под знаменем крупной партии, хотя формирование совместных списков было запрещено статьей 16 Закона № 2839 о выборах членов парламента. Демократическая левая партия, например, которая была членом правящей коалиции в период с 1999 по 2002 год, не смогла преодолеть 10-процентный барьер на выборах 2002 года. Перед выборами 2007 года, соответственно, они сотрудничали с Народной республиканской партией — своим соперником, таким образом получив 13 мест по спискам этой партии. Депутаты, избранные в результате этого, затем покинули Народную республиканскую партию и воссоединились со своей изначальной партией — Демократической левой партией. На выборах 1991 года Народной рабочей партии, которая была первым вариантом группы, которая в конечном итоге стала партией заявителей, также удалось провести некоторых своих кандидатов по спискам другой партии.
98. Две возможности, которые были введены в практику в выборах 2007 года — статус независимого кандидата или сотрудничество с другой партией, чтобы быть избранными по ее спискам, — конкретные примеры существующих корректив. Обращение к этим коррективам в ходе последних выборов сделало возможным представительство в парламенте 85 процентов от всех избирателей. Власти Турции утверждали, что, если бы эти варианты были использованы в 2002 году, результаты были бы аналогичными.
99. В своем обращении о передаче дела на рассмотрение в Большую палату заявители утверждали, что порог в 10 процентов использовался с целью исключения из парламента их политической партии и ее преемника — Партии демократического общества, в 2002 и 2007 годах, соответственно. Но результаты выборов 2007 года показали, что это утверждение было безосновательным. Партия демократического общества сформировала парламентскую группу из 20 депутатов, и по этой причине ее участие в следующих выборах было гарантировано в соответствии со статьей 36 Закона № 2820 о политических партиях, даже если она не соответствует условию общенациональной распространенности. Статья 36 Закона предусматривает, что политические партии, составившие парламентские группы, могут принять участие в следующих выборах, даже если они не будут удовлетворять условию общенациональной распространенности.
100. Власти Турции не согласились с доводом заявителей о том, что Постановление, вынесенное Палатой 30 января 2007 г., разрешает государствам впредь увеличивать порог участия в соответствии с результатами опроса общественного мнения. В обосновании Постановления Палаты четко указано, что она надлежащим образом учла существующие альтернативы ограничениям и обзор, проведенный Конституционным Судом Турции на основании принципов «справедливого представительства» и «правительственной стабильности», которые должны дополнять друг друга. В свете возможных альтернатив Палата также постановила, что свободное волеизъявление народа не было ограничено и что власти Турции не превысили свои пределы усмотрения. Результаты выборов 2007 года полностью подтвердили выводы Постановления Палаты.
101. Что касается результатов голосования 2007 года, то с учетом того, что 85 процентов всех избирателей в стране в настоящее время представлены в парламенте, власти Турции считали, что принцип справедливого представительства был успешно соблюден. Кроме того, в небольших регионах, особенно в тех, где большинство независимых кандидатов Партии демократического общества вес в обществе на 22 июля 2007 г., шансы на избрание были выше, чем в крупных вилайетах и избирательных округах. Например, чтобы быть избранным в первом избирательном округе г. Стамбула (Istanbul), кандидат должен был получить около 111750 голосов, тогда как в вилайете Хаккари (Hakkari) (юго-восточная Турция) требовалось 34000 голосов. Распределение мест между вилайетами было явно более благоприятно для малых вилайетов, что позволило обеспечить соблюдение принципа справедливого представительства.
102. В заключение, власти Турции утверждали, что, поскольку свободное волеизъявление народа при формировании законодательной власти не было ущемлено, регулирование избирательной системы и системы политического представительства страны-члена Конвенции, выходит за рамки применения статьи 3 Протокола № 1 к Конвенции. Порог в 10 процентов, применяемый для политических партий на парламентских выборах, не мешает населению свободно выражать свое мнение на выборах своих представителей в парламенте, что и было доказано на выборах, состоявшихся 22 июля 2007 г. Выводы Палаты от 30 января 2007 г., таким образом, были правильными. Палата не отошла от практики Европейского суда и не создала нового толкования статьи 3 Протокола № 1 к Конвенции.
C. Доводы третьей стороны
103. Неправительственная организация «Международная группа по защите прав национальных меньшинств» согласилась с мнением заявителей. Она заявила, что порог в 10 процентов является самым высоким в Европе. Он используется без каких-либо коррективных мер, которые могли бы исправить вызванные ими проблемы. В связи с ограничением партия, оперирующая на региональной базе, не имела шансов попасть в парламент. В Турции же это означало, что в парламент не могла попасть ни одна курдская партия, несмотря на то, что в своих регионах эти партии достигали результатов не меньших, чем заявители в 2002 году (45 процентов от числа голосов). Очевидно, что все меры, предпринятые Правительством Турции в отношении порога в 10 процентов, являлись результатом продуманной запретительной политики. Кроме того, даже если бы такая политика не была умышленной, результат был бы такой же.
104. Также чрезмерно высокий порог противоречит цели и задачам статьи 3 Протокола № 1 к Конвенции, а именно гарантии права на свободное волеизъявление населения при формировании законодательной власти. Путем лишения целого слоя населения возможности представлять свои интересы в парламенте через партии ограничительный порог разрушил саму суть этого права. Подобное серьезное и систематическое нарушение прав целой группы населения, уникальное среди всех избирательных систем Европы, не может быть обосновано пределами усмотрения государства и составляет нарушение Конвенции.
D. Мнение Европейского суда
1. Общие принципы, установленные в прецедентной практике конвенционных органов
a) Критерии, применяемые Европейским судом в отношении статьи 3 Протокола № 1 к Конвенции
105. Европейский суд подчеркнул, что статья 3 Протокола № 1 охватывает характерный принцип действенной демократии и имеет большую важность в системе Конвенции (см. Постановление Европейского суда по делу «Матье-Моэн и Клерфейт против Бельгии» (Mathieu-Mohin and Clerfayt v. Belgium) от 2 марта 1987 г., Series A, № 113, § 47). Демократия составляет основополагающий элемент «Европейского общественного порядка» и права, обеспеченные статьей 3 Протокола № 1 к Конвенции, критичны для установления и поддержания эффективной и осмысленной демократии, управляемой силой закона (см., среди недавних прецедентов, Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Жданок против Латвии» ({Zdanoka} v. Latvia), жалоба № 58278/00, § 98 и 103, ECHR 2006-V).
106. Европейский суд неоднократно подчеркивал роль государства как абсолютного гаранта плюрализма и заявлял, что во исполнение этой роли государство обязано принимать позитивные меры по организации демократических выборов «на условиях, обеспечивающих свободное волеизъявление населения при формировании законодательной власти» (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу «Матье-Моэн и Клерфейт против Бельгии», § 54; см. также, mutatis mutandis, Постановление Европейского суда по делу «Информационсферайн Лентиа» и другие против Австрии» (Informationsverein Lentia and Others v. Austria) от 24 ноября 1993 г., Series A, № 276, § 38).
107. Свободные выборы и свобода волеизъявления, особенно свобода политических дебатов, формируют основание любой демократии (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу «Матье-Моэн и Клерфейт против Бельгии», p. 22, § 47; и Постановление Европейского суда по делу «Лингенс против Австрии» (Lingens v. Austria) от 8 июля 1986 г., Series A, № 103, § 41 и 42). «Свободное волеизъявление населения при формировании законодательной власти» также затрагивается статьей 11 Конвенции, гарантирующей свободу объединений и, таким образом, свободу политических партий, которые представляют собой объединения, необходимые для функционирования демократии. Волеизъявление населения неотделимо от многочисленности политических партий, представляющих поток мнений, идущих от населения. Отражая эти потоки не только в рамках политических органов, но и через средства массовой информации на всех уровнях общественной жизни, они вносят незаменимый вклад в политические дебаты, которые являются сутью концепции демократического общества (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу «Лингенс против Австрии», p. 26, § 42; Постановление Европейского суда по делу «Кастеллс против Испании» (Castells v. Spain) от 23 апреля 1992 г., Series A, № 236, p. 23, § 43; и Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Объединенная коммунистическая партия Турции и другие против Турции» (United Communist Party of Turkey and Others v. Turkey) от 30 января 1998 г., Reports 1998-I § 44).
108. Как в ряде дел отмечала Европейская комиссия, слова «свободное волеизъявление населения» означают, что выборы не могут проводиться под любым видом давления на предпочтение одного или нескольких кандидатов и что при этом выборе избирателя нельзя склонять к голосованию за ту или иную партию (см. Решение Европейской комиссии по делу «X. против Соединенного Королевства» (X. v. the United Kingdom) от 8 октября 1976 г., жалоба № 7140/75, DR 7, p. 96). Соответственно, на избирателей не может оказываться давление при выборе кандидата или партии. Слово «выбор» означает, что политическим партиям должна быть обеспечена разумная возможность представить на выборы своих кандидатов (ibid.; см. также Решение Европейской комиссии по делу «X. против Исландии» (X. v. Iceland) от 8 декабря 1981 г., жалоба № 8941/80, DR 27, р. 156).
109. Касательно общего толкования статьи 3 Протокола № 1 к Конвенции, Европейский суд в своей практике установил следующие основные принципы (см., среди прочих прецедентов, упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу «Матье-Моэн и Клерфейт против Бельгии», pp. 22 и 23, § 46 - 51; упоминавшееся выше Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Жданок против Латвии», § 115; Постановление Европейского суда по делу «Подколзина против Латвии» (Podkolzina v. Latvia), жалоба № 46726/99, § 33, ECHR 2002-II; и Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Херст против Соединенного Королевства (N 2)» (Hirst v. the United Kingdom (No. 2)), жалоба № 74025/01, § 61, ECHR 2005-IX):
i) Статья 3 Протокола № 1 к Конвенции на первый взгляд отличается от прочих положений Конвенции и Протоколов, гарантирующих права, поскольку она обязывает страны-участники проводить выборы, которые гарантируют свободное волеизъявление населения, а не устанавливает конкретные свободы. Однако с учетом travaux {preparatoires} относительно статьи 3 Протокола № 1 к Конвенции и интерпретации этого положения в рамках Конвенции в целом Европейский суд установил, что эта статья гарантирует права личности, включая право избирать и быть избранным (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу «Матье-Моэн и Клерфейт против Бельгии»).
ii) Права, затронутые статьей 3 Протокола № 1 к Конвенции, не являются абсолютными. Существует возможность для «подразумеваемых ограничений», и государства-члены Конвенции получают возможность действовать по собственному усмотрению в этой области (см., среди прочих прецедентов, Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Мэттьюз против Соединенного Королевства» (Matthews v. the United Kingdom), жалоба № 24833/94, § 63, ECHR 1999-I; и Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Лабита против Италии» (Labita v. Italy), жалоба № 26772/95, § 201, ECHR 2000-IV).
iii) Понятие «подразумеваемое ограничение», используемое в статье 3 Протокола № 1 к Конвенции, имеет основное значение, когда речь идет о том, чтобы определить законность целей, преследуемых при введении ограничений в осуществление прав, гарантированных данным положением. Принимая во внимание, что статья 3 Протокола № 1 к Конвенции не ограничена точным указанием «предусмотренных законом целей», как они перечислены в статьях 8 - 11 Конвенции, Высокие Договаривающиеся Стороны свободны в том, чтобы основываться на цели, которая не фигурирует в данном перечне, для того, чтобы оправдать ограничение, при условии, что соответствие этой цели с принципом верховенства права и общими целями Конвенции будет доказано с учетом обстоятельства рассматриваемого дела. Это также означает, что Европейский суд не применяет традиционные критерии «необходимости» или «настоятельной общественной потребности», которые используются в рамках статей 8 - 11 Конвенции. В случае, когда следует рассмотреть вопрос о соблюдении статьи 3 Протокола № 1 к Конвенции, Европейский суд применяет главным образом два критерия: с одной стороны, он выясняет, имели ли место незаконные действия или отсутствие соразмерности, и, с другой стороны, нарушало ли ограничение свободу волеизъявления населения.
iv) Однако в компетенцию Европейского суда входит окончательное определение того, были ли выполнены требования статьи 3 Протокола № 1 к Конвенции. Он должен убедиться в том, что ограничения не урезали рассматриваемые права до полного разрушения их сути и лишения эффективности; что они установлены в законных целях, а применяемые меры не являются несоразмерными (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу «Матье-Моэн и Клерфейт против Бельгии», § 52). В частности, любое подобное ограничение не должно мешать свободному волеизъявлению населения при формировании законодательной власти — иными словами, должны отражать или не противоречить необходимости поддерживать целостность и эффективность избирательного процесса, направленного на определение воли населения путем всеобщего голосования (см. упоминавшееся выше Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Херст против Соединенного Королевства (N 2)», § 62; Решение Европейского суда по делу «Хильбе против Лихтенштейна» (Hilbe v. Liechtenstein), жалоба № 31981/96, ECHR 1999-VI; и Постановление Европейского суда по делу «Мельниченко против Украины» (Melnychenko v. Ukraine), жалоба № 17707/02, § 56, ECHR 2004-X). Любой отход от принципа всеобщего голосования влечет за собой риск снижения демократической ценности законодательной власти, избранной таким способом, и законов, которые она создаст (см. упоминавшееся выше Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Херст против Соединенного Королевства (N 2)», § 62).
v) Относительно права выставлять свою кандидатуру на выборы, то есть «пассивного» аспекта прав, гарантированных статьей 3 Протокола № 1 к Конвенции, Европейский суд проявляет большую осторожность в своих оценках ограничений в этом контексте, чем когда рассматривает ограничения права голоса, то есть «активного» элемента прав, гарантированных статьей 3 Протокола № 1 к Конвенции. В своем упоминавшемся выше Постановлении по делу «Мельниченко против Украины» (§ 57) Европейский суд отметил, что право выставлять свою кандидатуру на парламентских выборах может быть обусловлено более строгими требованиями, чем право голосовать. В этом вопросе он придерживается мнения, что хотя верно, что государство абстрактно имеет широкие пределы усмотрения при установлении условий проведения выборов, принцип эффективности прав требует, чтобы эти условия предусматривали гарантии для предотвращения субъективных решений (ibid., § 59; см. также, mutatis mutandis, упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу «Подколзина против Латвии», § 35).
vi) Таким же образом Европейский суд установил, что, как только воля населения была свободно и демократично выражена, в организацию избирательной системы не могут быть внесены изменения, которые поставили бы этот выбор под вопрос, кроме случаев вынуждающих оснований в целях демократического порядка (см. Постановление Европейского суда по делу «Ликурезос против Греции» (Lykourezos v. Greece), жалоба № 33554/03, § 52, ECHR 2006-VIII).
b) Избирательные системы и избирательные пороги
110. Европейский суд напомнил, что страны-участники обладают широкими пределами усмотрения при определении типа голосования, посредством которого будет осуществляться свободное волеизъявление населения при формировании законодательной власти. В этом отношении статья 3 Протокола № 1 к Конвенции предписывает не более чем «свободные» выборы, проводимые с «разумной периодичностью» «путем тайного голосования» и «в таких условиях, которые обеспечивали бы свободное волеизъявление народа». Ввиду этого данная статья не создает какого-либо «обязательства применения конкретной системы», к примеру, системы пропорционального представительства или мажоритарного голосования в один или два этапа (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу «Матье-Моэн и Клерфейт против Бельгии», § 54).
111. Правила в этой области варьируются в зависимости от исторических и политических факторов отдельно для каждого государства; огромное количество ситуаций, предусмотренных в избирательном законодательстве стран-членов Совета Европы, показывает многообразие возможных вариантов. В целях применения статьи 3 Протокола № 1 к Конвенции любое избирательное законодательство должно рассматриваться с позиции политического развития отдельного государства, поскольку факторы, неприемлемые в одной системе, могут быть вполне обоснованы в другой (см. Постановление Европейского суда по делу «Пи против Франции» (Py v. France), жалоба № 66289/01, § 46, ECHR 2005-I), при условии, что выбранная система предусматривает условия, гарантирующие «свободное волеизъявление населения при формировании законодательной власти».
112. Кроме того, не следует забывать, что избирательные системы выполняют задачи, нередко вряд ли сопоставимые друг с другом: с одной стороны, справедливо отражать волю населения, а с другой — направлять общественное мнение для формирования достаточно ясной и связной политической воли. Статья 3 Протокола № 1 к Конвенции не предусматривает равноценность всех голосов для результатов выборов или равные шансы на победу для всех кандидатов. Таким образом, никакая избирательная система не может нивелировать «лишние голоса» (wasted votes) (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу «Матье-Моэн и Клерфейт против Бельгии», § 54).
113. Касательно уровня избирательных ограничений следует отметить, что в деле «Сильвиус Маньяго и „Зюдтиролер Фолькспартай“ против Италии» (Silvius Magnago and {Sudtiroler} Volkspartei v. Italy) (см. Решение Европейской комиссии от 15 апреля 1996 г., жалоба № 25035/94, DR 85-A, p. 116), обстоятельства которого наиболее близки к настоящему делу, Европейская комиссия высказала мнение, что «порог в четыре процента, необходимый для выбора оставшихся 25 процентов членов Палаты представителей», и даже «система, которая устанавливает сравнительно высокий порог ограничений», подпадает под пределы усмотрения государства. Европейская комиссия также указала, что схожие ограничения существуют в других европейских правовых системах (см. Решение Европейской комиссии по делу «Этьенн Тет против Франции» (Etienne {Tete} v. France) от 9 декабря 1987 г., жалоба № 11123/84, DR 54, p. 68, которое касалось порога ограничения в 5 процентов, применяемого при распределении мест на выборах в Европейский парламент). Наконец, Европейская комиссия заявила, что избирательные ограничения предназначены для создания представительных потоков мысли.
114. В деле «Федерасьон националиста Канариа» против Испании» ({Federacion} nacionalista Canaria v. Spain) (см. Решение Европейского суда, жалоба № 56618/00, ECHR 2001-VI) Европейский суд рассмотрел ограничения, которые являлись частью системы пропорционального представительства, используемой в автономном сообществе Канарских островов. Присутствовали два альтернативных условия: кандидат должен был получить либо не менее 30 процентов от числа голосов в отдельном островном избирательном округе, либо не менее 6 процентов от числа голосов в автономном сообществе, в целом. Европейский суд отметил, что такая система «далека от того, чтобы препятствовать выборам кандидатов, которых выставляла федерация заявителей, и предоставляет определенную защиту малым политическим группам».
115. Наконец, в самом последнем решении, касающемся, inter alia, порога в пять процентов на парламентских выборах (см. Решение Европейского суда по делу «Партия „Жауние демократи“ и партия „Мусу земе“ против Латвии» (Partija «Jaunie {Demokrati}» and Partija «{Musu} Zeme» v. Latvia) от 29 ноября 2007 г., жалобы № 10547/07 и 34049/07), Европейский суд установил, что упомянутый порог не противоречит положениям статьи 3 Протокола № 1 к Конвенции, поскольку способствовал созданию представительных потоков мысли и препятствовал излишней фрагментации парламента.
2. Применение вышеупомянутых принципов в настоящем деле
116. В настоящем деле Европейский суд отметил, что заявители жаловались на нарушение статьи 3 Протокола № 1 к Конвенции в связи с тем, что они не были избраны в Великое Национальное Собрание Турции на парламентских выборах, состоявшихся 3 ноября 2002 г., несмотря на 45,95 процентов голосов, набранных в вилайете Ширнак Народной демократической партией, к избирательному списку которой они принадлежали. Они пояснили, что их партия, получившая на общенациональном голосовании 6,22 процентов голосов, не смогла преодолеть избирательный порог ограничения в 10 процентов и, соответственно, не получила мест в парламенте.
117. Европейский суд отметил, что упомянутый порог был установлен законом, а именно статьей 33 Закона № 2839, и определяет порядок распределения мест в парламенте между различными списками и различными кандидатами. Он явно представляет собой вмешательство в реализацию избирательных прав заявителей в рамках статьи 3 Протокола № 1 к Конвенции, что не оспаривалось сторонами.
118. В свете вышеупомянутых принципов Европейский суд прежде всего должен убедиться, что упомянутая мера — предсказуемость которой сторонами не обсуждается — преследовала законную цель. Затем он должен оценить, имела ли место какая-либо субъективность и разумная соразмерность между преследуемой целью и средствами ее достижения. Применяя эти критерии, Европейский суд должен определить, уничтожило ли упомянутое ограничение саму суть права на свободное волеизъявление людей в рамках статьи 3 Протокола № 1 к Конвенции.
119. Европейский суд отметил, что в отличие от других положений Конвенции статья 3 Протокола № 1 к Конвенции не уточняет и не ограничивает цели, которым может служить ограничение. К ней может применяться огромное количество целей при условии их соответствия принципу верховенства закона и основным задачам Конвенции при обстоятельствах конкретного дела.
120. Как жаловались заявители, ограничение не преследовало законной цели, поскольку препятствовало большой части населения выразить свой выбор касательно представительства в парламенте. Власти Турции не согласились с этим доводом, утверждая, что задачей ограничения было воспрепятствование излишней парламентской фрагментации и усиление правительственной стабильности.
121. В отношении избирательной системы задачей Европейского суда является определение того, являлось ли результатом правил, регулирующих парламентские выборы, исключение отдельных лиц и групп лиц из участия в политической жизни страны (см. Постановление Европейского суда по делу «Азиз против Кипра» (Aziz v. Cyprus), жалоба № 69949/01, § 28, ECHR 2004-V) и может ли несоответствие, созданное конкретной избирательной системой, считаться субъективным или злоупотреблением и не склоняется ли избирательная система в пользу одной политической партии или кандидата, давая им преимущество на выборах в ущерб другим (см. упоминавшееся выше Решение Европейской комиссии по делу «X. против Исландии»).
122. Европейский суд признал, что высокий порог ограничений может лишить представительства часть электората. Однако одно только это обстоятельство не является решающим. Такой порог может служить корректирующим приложением к системе пропорционального представительства, которая всегда была признана подходящей для свободного волеизъявления населения, хотя в сочетании с высоким порогом ограничений и может действовать в ущерб малым партиям (см., mutatis mutandis, Решение Европейской комиссии по делу «Либеральная партия, R. и P. против Соединенного Королевства» (Liberal Party, Mrs R. and Mr P. v. the United Kingdom) от 18 декабря 1980 г., жалоба № 8765/79, DR 21, p. 225).
123. В Турции порог в 10 процентов являлся общим правилом, применяемым без различия ко всем кандидатам политических партий от любого избирательного округа. С 1983 года, когда был введен порог, бесчисленные партии с различными политическими линиями не могли получить места в парламенте, не преодолев этого порога. Выборы, состоявшиеся 3 ноября 2002 г., наглядно это демонстрируют; не только партия заявителей — Народная демократическая партия, но и несколько других партий, в частности, Партия верного пути, Партия национального действия, Партия молодежи и Партия «Родина» (набравшие 9,54, 8,36, 7,25 и 5,13 процентов голосов, соответственно), не получили мест в парламенте (см. выше § 18). В 1991 и 2007 годах ряд кандидатов, следовавших той же политической линии, что и Народная демократическая партия, смогли получить места либо присоединившись к другой партии, либо в качестве независимых кандидатов (см. выше § 15 и 25).
124. Кроме того, турецкая избирательная система, как и системы во многих государствах-членах Конвенции, утверждена в контексте унитарного государства. Согласно статье 80 Конституции Турции парламентарии представляют «всю нацию», а не «регионы или лиц, избравших их» (см. выше § 29); что точно соответствует унитарной природе Турецкого государства. Каждый вилайет представлен в парламенте как минимум одним парламентарием. Оставшиеся места распределяются в соответствии с числом жителей, таким образом обеспечивая представительство всего населения территории страны (см. выше § 32). Это результат выбора, сделанного законодательной властью, отражающий конституционную структуру страны и основанный на политических и институциональных критериях. Как таковое это не противоречит статье 3 Протокола № 1 к Конвенции, которая, в принципе, не обязывает страны-участники применять избирательную систему, гарантирующую места в парламенте партиям с существенной региональной поддержкой независимо от результатов голосования в других регионах страны. При этом может возникнуть проблема, если соответствующее законодательство направлено на лишение таких партий места в парламенте (см. выше § 121).
125. Наконец, конвенционные органы, в целом, признают, что избирательные ограничения созданы, в основном, с целью создания достаточно представительных потоков мысли внутри страны (см. упоминавшееся выше Решение Европейской комиссии по делу «Сильвиус Маньяго и „Зюдтиролер Фолькспартай“ против Италии»; упоминавшееся выше Решение Европейской комиссии по делу «Этьенн Тет против Франции»; а также упоминавшееся выше Решение Европейского суда по делу «Партия „Жауние демократи“ и партия „Мусу земе“ против Латвии»). Соответственно, Европейский суд согласен с выводом Палаты, что рассматриваемое нарушение имело законную цель по предотвращению чрезмерной и подрывающей парламентской фрагментации и, таким образом, было направлено на усиление правительственной стабильности.
126. Ссылаясь на Решение Конституционного Суда Турции от 18 ноября 1995 г., Палата сочла, что, хотя порог является высоким, он не превысил пределы усмотрения государства, поскольку не наносил ущерба возможности создания в обществе политической альтернативы. Заявители не согласились с выводом Палаты, при этом власти Турции предложили Европейскому суду поддержать его.
127. Европейский суд отметил, что применяемый в Турции национальный избирательный порог в 10 процентов является самым высоким в Европе (см. выше § 64). Для того, чтобы установить, является ли он соразмерным, Европейский суд должен вначале сравнить его с ограничениями в других европейских странах. Затем он должен рассмотреть сопровождающие его коррективы и гарантии.
i) Элементы сравнительного права
128. Заявители утверждали, что порог, применяемый в настоящем деле, не соответствовал «общим демократическим политическим традициям» европейских стран.
129. Европейский суд отметил, что избирательные ограничения известны среди европейских избирательных систем и что существуют различные виды, которые различаются в зависимости от типа выборов и контекста, в котором они используются. Анализ избирательного порога, принятого в государствах-членах Совета Европы, показывает, что кроме Турции только три государства сделали выбор в пользу высоких порогов. Лихтенштейн имеет порог в 8 процентов, а Российская Федерация и Грузия — 7 процентов. Другие страны вводят 5-процентный порог, и 13 из них выбрали более низкий показатель. Ряд стран, которые используют системы пропорционального представительства, не применяют пороги. Порог также может варьироваться в зависимости от того, как они применяются в партии или в коалиции, а некоторые страны применяют порог для независимых кандидатов (см. выше § 60 - 63).
130. Европейский суд также придал значение мнению органов Совета Европы, которые пришли к выводу, что турецкий национальный порог находится на исключительно высоком уровне, и призывали к его снижению. В своей Резолюции от 18 апреля 2007 г. Парламентская ассамблея Совета Европы подчеркнула неразрывную связь между представительной демократией и порогом, и отметила, что «при прочно установившемся демократическом режиме на парламентских выборах не должно быть ограничений выше 3 процентов». Это мнение было подтверждено в Рекомендации Парламентской ассамблеи № 1791 (2007) (см. выше § 52 и 53). Кроме того, в документах, касающихся Турции, а именно Резолюциях Парламентской ассамблеи Совета Европы № 1380 (2004) и 1547 (2007) и Докладе «Наблюдение за ходом парламентских выборов в Турции (22 июля 2007 г.)», составленном Специальным комитетом Парламентской ассамблеи Совета Европы, органы Совета Европы призвали Турцию, среди прочих рекомендаций, внести изменения в свое законодательство о выборах, чтобы снизить избирательный порог (см. выше § 58 и 59).
131. Однако влияние избирательного порога может отличаться от одной страны к другой, и в различных системах могут осуществлять различные, иногда даже противоположные политические цели. Одна система может больше сосредоточиться на справедливом представительстве партий в парламенте, а другая может иметь своей целью избежание дробления партийной системы и способствование формированию руководящего большинства одной партии в парламенте (см. выше § 55). Ни одна из этих целей не может считаться необоснованной сама по себе. Более того, роль, которую играет порог, изменяется в зависимости от уровня, на котором он установлен, и партийной системы в каждой стране. Низкий порог исключает лишь очень небольшие группы, что делает более трудным формирование стабильного большинства, в то время как в случаях, когда партийная система сильно фрагментирована, высокий порог лишает многих избирателей представительства (см. выше § 58 и 59).
132. Огромное количество ситуаций, предусмотренных избирательным законодательством государств-членов Совета Европы, показывает разнообразие различных возможностей. Также это доказывает, что Европейский суд не может рассматривать ограничения без учета избирательной системы, в которой они применяются, хотя он может согласиться с мнением заявителей, что порог в 5 процентов более отвечает практике стран-участников. Однако, как уже было указано, любое избирательное законодательство должно оцениваться в свете политической эволюции страны, так что элемент, неприемлемый в одной системе, может быть вполне обоснован в другой при условии, что выбранная система гарантирует «свободное волеизъявление населения при формировании законодательной власти» (см., inter alia, упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу «Матье-Моэн и Клерфейт против Бельгии», § 54). Поэтому Европейский суд должен рассмотреть влияние корректив и гарантий, применимых в рассматриваемой системе.
ii) Коррективы и другие гарантии
133. Власти Турции утверждали, что турецкая избирательная система содержит коррективы, которые призваны уравновесить негативные эффекты ограничений. В связи с этим они утверждали, что, как показали выборы, состоявшиеся 22 июля 2007 г., заявители могли бы получить места на выборах, состоявшихся 3 ноября 2002 г., если бы выступили как независимые кандидаты или если бы их партия — Народная демократическая партия — вступила в избирательный союз с более крупной партией.
134. Европейский суд отметил, что заявители не оспаривали утверждение властей Турции, что упомянутые выше варианты действий дали бы им реальный шанс быть избранными в парламент. Однако они подчеркивали важность политических партий в представительной демократии, утверждая, что ни независимые кандидаты, ни создание альянсов не могут считаться равноценными независимой политической партии, которая играет ключевую роль как основополагающий элемент демократии.
135. Таким образом, Европейский суд должен рассмотреть, являются ли упомянутые властями Турции альтернативы способами смягчения негативных эффектов ограничений.
136. Касательно возможности выступить в качестве независимого кандидата Европейский суд, как и Палата в § 71 своего Постановления, подчеркнул незаменимый вклад партий в политические дебаты. Они являются как инструментом, которым граждане могут пользоваться для участия в избирательных дебатах, так и трибуной, с которой они могут выразить свою поддержку различным политическим программам (см., mutatis mutandis, упоминавшееся выше Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Объединенная коммунистическая партия Турции и другие против Турции», p. 17, § 25). Таким образом, они могут быть отделены от иных действующих лиц политики, таких, как, к примеру, независимые кандидаты, которые обычно распределены по регионам. Также Европейский суд отметил, что в Турции независимые кандидаты подвержены неблагоприятным ограничениям и условиям, которые не применяются к политическим партиям. Они обязаны представить гарантию, их имена не печатаются в избирательных списках на избирательных участках в крупных аэропортах и пограничных постах и они не могут использовать средства массовой информации для избирательной рекламы, в то время как все политические партии получают эфирное время на радио и телевидении (см. выше § 36 и 39).
137. Европейский суд отметил, что этот метод на практике нельзя признать неэффективным. В частности, на выборах, состоявшихся 22 июля 2007 г., малые партии смогли избежать влияния ограничений путем выставления независимых кандидатов и тем самым получить места в парламенте. Партия демократического общества — последователь Народной демократической партии, к примеру, смогла сформировать парламентскую группу, получив 20 мест (см. выше § 25).
138. Верно, что этот результат был достигнут благодаря тому, что вместо выставления собственных кандидатов от своего имени оппозиционные партии выбрали стратегию, которую можно назвать «независимые при поддержке партии» (см. выше § 23). Тот факт, что независимым кандидатам не требовалось преодолевать какой-либо порог, намного облегчил принятие избирательной стратегии, несмотря на вышеупомянутые ограничения (см. выше § 36 и 39). Тем не менее, это импровизированное решение по сравнению с положением кандидата, официально поддерживаемого своей партией.
139. То же можно сказать и о возможности сформировать избирательную коалицию с другими политическими группами. Европейский суд в связи с этим отметил, что статья 16 Закона № 2839 запрещает партиям представлять совместные списки и участвовать в парламентских выборах, создавая законные коалиции. Как отметили власти Турции, политические партии разработали избирательную стратегию, благодаря которой они могут обойти этот запрет. Использование этой стратегии дало ощутимые результаты, в частности на выборах 1997 и 2007 годов. Перед выборами, состоявшимися 20 октября 1997 г., были сформированы два альянса под знаменами двух крупных политических партий. Таким образом, некоторые малые партии, включая Народную рабочую партию — предшественника Народной демократической партии, смогли получить 18 мест в парламенте (см. выше § 15). Та же стратегия принесла результаты на выборах, состоявшихся 22 июля 2007 г. (см. выше § 24).
140. Действительно, поскольку 45,3 процентов голосов на выборах, состоявшихся 3 ноября 2002 г. (около 14,5 миллионов), были поданы за проигравших кандидатов, упомянутые стратегии дали лишь слабый эффект. Как отметила Палата в § 73 своего Постановления, тот факт, что такая крупная часть электората не получила представительства в парламенте, не согласуется с ключевой ролью парламента в представительной демократии как главного инструмента демократического контроля и политической ответственности, который должен максимально верно отражать желание истинно демократического политического режима.
141. Однако следует отметить, что, как отмечалось многими аналитиками, выборы в ноябре 2002 года проводились в условиях кризиса, вызванного множеством причин (политический и экономический кризис, землетрясения и т.п. — см. выше § 12 и 20). В связи с этим тот факт, что три партии, сформировавшие правительственную коалицию после выборов 1999 года, не смогли преодолеть порог в 10 процентов и таким образом лишились мест в парламенте (см. выше § 20), является показательным.
142. Кроме того, общий анализ парламентских выборов, проводившихся с 1983 года, показывает, что дефицит представительства, наблюдаемый после выборов, состоявшихся в ноябре 2002 года, может быть частично контекстуальным по сути, а не единственно из-за высокого избирательного порога. В связи с этим следует отметить, что за исключением этих выборов доля голосов, поданных за проигравших кандидатов, никогда не превышала 19,4 процентов (19,4 процентов в 1987 году, 0,5 процента в 1991 году, 14 процентов в 1995 году и 18 процентов в 1999 году). На выборах, состоявшихся 22 июля 2007 г., этот показатель упал до 13,1 процентов (см. выше § 49).
143. Соответственно, Европейский суд отметил, что политические партии, оказавшиеся под действием высокого избирательного порога в 10 процентов, смогли на практике разработать стратегии для смягчения некоторых его эффектов, хотя данные стратегии шли вразрез с одной из декларированных целей ограничения, а именно предотвращение парламентской фрагментации (см. выше § 60 и 125).
144. Европейский суд также придал значение роли Конституционного Суда Турции в данном вопросе. В 1961 году, когда вступила в силу Конституция Турции, Конституционный Суд Турции, основывая свое решение на принципах демократического государства и плюрализма, отклонил возможность применения «ординарного порога» в рамках каждого избирательного округа (см. выше § 40). Позже, после принятия Конституции Турции 1982 года, решая вопрос об избирательной системе, Конституционный Суд Турции постановил, что законодательная власть не обладает неограниченными полномочиями действовать по собственному усмотрению по этому вопросу и не может применять «меры, направленные на ограничение свободного выражения воли народа или на доминирование одной партии в политической жизни страны или на разрушение многопартийной системы» (см. выше § 41).
145. В Постановлении от 18 ноября 1995 г. Конституционный Суд Турции изменил свою практику 1968 года (см. выше § 40) при рассмотрении оснований существования ограничительного порога, оспариваемого как корректива к общему принципу соразмерности в том случае, если можно избежать чрезмерной и ослабляющей парламентской фрагментации. Признав, что избирательный порог ограничивает право «избирать и быть избранным», Конституционный Суд Турции отметил, что он является приемлемым, если он не превышает разумных величин, и, соответственно, постановил, что порог в 10 процентов соответствует конституционным принципам. Вместе с тем, цитируя принцип «справедливого представительства», он признал недействительным избирательный порог в 25 процентов при распределении мест на выборах в вилайеты. Таким образом, он установил, что принципы справедливого представительства и правительственной стабильности должны обязательно комбинироваться таким образом, чтобы уравновешивать и дополнять друг друга (см. выше § 43).
146. Из изложенных выше соображений следует, что Конституционный Суд Турции проявил бдительность при предупреждении чрезмерного влияния упомянутого избирательного порога путем поиска точки равновесия между принципами справедливого представительства и правительственной стабильности при условии соблюдения гарантий, не дающих ограничениям нарушать права, гарантируемые статьей 3 Протокола № 1 к Конвенции.
147. В заключение, Европейский суд счел, что, в целом, избирательный порог в 10 процентов представляется чрезмерным. В связи с этим он разделил мнение ряда органов Совета Европы, которые подчеркивали чрезвычайно высокий уровень порога и рекомендовали его снижение (см. выше § 57 и 130). Он вынуждает политические партии прибегать к стратегиям, которые не идут на пользу ясности избирательного процесса. В настоящем деле, тем не менее, Европейский суд не убежден, что рассматриваемый в свете особого политического контекста упомянутых выборов и сопровождаемый коррективами и гарантиями, снижающими негативное воздействие, избирательный порог нарушил по сути права заявителей в рамках статьи 3 Протокола № 1 к Конвенции.
148. Соответственно, нарушение данного положения места не имело.
постановил тринадцатью голосами против четырех, что нарушение статьи 3 Протокола № 1 к Конвенции места не имело.
Совершено на английском и французском языках и оглашено на открытом слушании во Дворце прав человека в г. Страсбурге 8 июля 2008 г.
В соответствии с пунктом 2 статьи 45 Конвенции и пунктом 2 правила 74 Регламента Европейского суда к настоящему Постановлению прилагается совместное особое мнение судей Франсуазы Тюлькенс, Нины Ваич, Ренаты Йегер и Яна Шикуты.
СОВМЕСТНОЕ ОСОБОЕ МНЕНИЕ СУДЕЙ ФРАНСУАЗЫ ТЮЛЬКЕНС, НИНЫ ВАИЧ, РЕНАТЫ ЙЕГЕР И ЯНА ШИКУТЫ
Мы не согласны с выводами большинства судей об отсутствии нарушения статьи 3 Протокола № 1 к Конвенции, хотя в качестве отправной точки мы берем те же принципы (см. § 105 - 115 Постановления).
1. В пропорциональной системе ограничения сами по себе не могут быть признаны противоречащими требованиям статьи 3 Протокола № 1 к Конвенции при условии, что они стимулируют достаточно представительные потоки мысли и позволяют избежать чрезмерной фрагментации парламента. Однако нет сомнений, что действующий на данный момент в Турции избирательный порог в 10 процентов, установленный в 1980 году — являющийся самым высоким в Европе, — лишает немалую часть населения возможности представительства в парламенте.
Как показали выборы 1987, 1991, 1995 и 1999 годов, доля голосов, поданных за проигравших кандидатов, составила 19,4 процентов (около 4,5 миллионов голосов), 0,5 процента (около 140000 голосов), 14 процентов (около 4 миллионов голосов) и 18,3 процентов (около 6 миллионов голосов), соответственно. Результаты выборов 2002 года привели к «кризису представительства», поскольку 45,3 процентов — около 14,5 миллионов голосов — не были учтены и не были отображены при формировании парламента <*>. Согласно отчету ОБСЕ общенациональный порог в 10 процентов в избирательной системе Турции лишает малые или региональные партии возможности войти в состав Великого Национального Собрания Турции и искажает основное назначение пропорциональной системы <**>. Фактически высокий порог в 10 процентов подавляет парламентский критицизм и дебаты, являющиеся основой представительной демократии. Как неоднократно отмечал Европейский суд, демократии без плюрализма не существует (см. Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Партия свободы и демократии (ЕЗДЕП) против Турции» (Freedom and Democracy Party ({OZDEP}) v. Turkey), жалоба № 23885/94, § 39 и 41, ECHR 1999-VIII).
<*> См. Р. Зимброн, Неоцененная свобода: Избирательная политика Турции в Европейском суде по правам человека (R. Zimbron, The Unappreciated Margin: Turkish Electoral Politics Before the European Court of Human Rights), 49 Harvard International Law Journal Online 10 (2007), http://www.harvardilj.org/online/125, p. 18.
<**> См. Организация Безопасности и Сотрудничества в Европе, Бюро демократических институтов и прав человека, «Оценочный доклад: Парламентские выборы в Турецкой Республике» (Assessment Report: Republic of Turkey Parliamentary Elections) (2002).
2. Власти Турции заявили, что избирательный порог в 10 процентов служил законной цели обеспечения правительственной стабильности. Пропорциональная избирательная система в Турции без этого порога не смогла бы сформировать стабильное большинство. Европейский суд согласился с этим объяснением, не проанализировав его. Некоторые, однако, утверждали, что изучение истории Турции вызывает сомнения в отношении этого довода, поскольку устойчивое правительство формировалось и в рамках избирательной системы без высоких ограничений <*>. И наоборот, ограничения приносили, скорее, поляризацию, чем стабильность.
<*> См. Р. Зимброн, Неоцененная свобода: Избирательная политика Турции в Европейском суде по правам человека, op. cit., p. 13.
Более того, на практике малые группы на данный момент представлены в парламенте в обход ограничений (см. для сравнения infra, п. 4). Таким образом цель закона более не может рассматриваться как исключение малых партий или групп из парламента, поскольку единственно оставшийся эффект состоит в ослаблении шансов на выборах всех малых партий, которые не уверены в возможности преодоления порога. Им приходится либо искать союзников, либо исчезать на время выборов, выставляя своих кандидатов как независимых.
3. Касательно вопроса о соразмерности нарушения первым доводом большинства судей было то, что выборы, состоявшиеся 3 ноября 2002 г., проводились в условиях кризиса, вызванного различными факторами (экономическое давление, политический кризис и землетрясение (см. § 141 Постановления). Иными словами, для чрезвычайной ситуации требовалось чрезвычайное решение.
Однако такой довод — на первый взгляд разумный — может стать куда менее убедительным, если учесть, что высокий избирательный порог в 10 процентов применялся не только в ноябре 2002 года. Во-первых, эта система была принята гораздо раньше — в 1983 году, и с тех пор множество политических партий самой разной направленности не смогло получить места в парламенте, поскольку не преодолело этот порог (см. § 123 Постановления). Во-вторых, порог применялся и после выборов 2002 года — в ходе парламентских выборов 2007 года. Верно, что обсуждалась реформа избирательной системы, однако до сего дня заинтересованные силы препятствуют ее реализации. В таких обстоятельствах мы считаем, что довод, признанный большинством как решающий, а именно особый характер выборов 2002 года, не имеет отношения к делу.
4. Второй довод, принятый большинством судей, состоит в важности, которая ими придается «коррективам и иным гарантиям», способным смягчить эффект избирательного порога в 10 процентов, который большинство судей все же признало чрезмерным (см. § 147 Постановления).
Однако что затрагивают гарантии? Европейский суд сам признал, что они сводятся к «стратегиям», которые политические партии вынуждены использовать и которые не идут на пользу ясности избирательного процесса (ibid.). Такие стратегии фактически являются хитростью, как во фразе «военная хитрость». Может ли демократическая система, действующая с нарушениями, быть поправлена такими «стратегиями» и таким образом соответствовать Конвенции?
Говоря прямо, турецкие политические партии разработали избирательные технологии для обхода препятствий; это включает в себя выставление независимых кандидатов, поддерживаемых партией (которые немедленно после избрания вступают обратно в свою партию), и добавление кандидатов от одной партии к списку другой партии. Европейский суд, не колеблясь, признал это временным решением (см. § 138 Постановления). Он также обратил внимание на все сложности такой системы, так как эти кандидаты подвергаются ряду неблагоприятных ограничений и условий по сравнению с политическими партиями (см., к примеру, § 36 Постановления). Европейский суд, тем не менее, признал эти «стратегии» на основании результата их применения на практике. Иными словами — результат оправдал средства.
Помимо очевидной проблемы политической морали, которую поднимает такая позиция, нам просто логически тяжело принять, поскольку Европейский суд сам признал, что эти «стратегии» противоречат законной цели установления высокого порога ограничений, а именно предотвращению фрагментации парламента. Кроме того, эти коррективы и гарантии являются исключительно результатом политических переговоров и соглашений, и нельзя с уверенностью сказать, что они сохранятся в будущем. Эти практики, по своей сути противоречащие Конституции Турции и турецкому избирательному законодательству (статья 16 Закона № 2839 о выборах членов парламента), могут со дня на день поменяться или исчезнуть. С учетом сказанного тяжело признать, что подобные коррективы могут быть признаны гарантиями в рамках Конвенции. Наконец, Европейский суд не учел негативное влияние этих приемов на партийную систему, а именно то, что партии вынуждены искать поддержку других партий для преодоления порога в 10 процентов. Партии как таковые представляют и объединяют различные потоки мысли. Любое вмешательство в их независимое участие в выборах урезает право на свободное волеизъявление населения — независимо от того, было ли вмешательство прямым или опосредованным. Именно это и происходит, когда различные партии создают на время выборов тайные альянсы, чтобы обойти законодательство в толковании Конституционного Суда Турции (см. § 42 Постановления). Для создания таких альянсов кандидаты от одной партии должны быть приняты и одобрены другой партией, что подрывает принцип независимости партий, особенно в отношении их представителей, выступающих кандидатами по списку другой партии. Иными словами, получается «игра в прятки» с избирателями, что подрывает самые главные демократические принципы.
5. Избирательная система, которая рассмотрена в настоящем деле, которая имеет самый высокий в Европе порог ограничений, которая не может приспособиться к интересам и мнениям крупной части электората, идентифицируемого с определенным регионом или с национальным или иным меньшинством (см. § 114 - 115 Постановления), и в которой запрещено формирование открытых союзов с другими партиями (см. Постановление Конституционного Суда Турции - § 42 Постановления), явно превышает пределы усмотрения государства и противоречит целям и задачам статьи 3 Протокола № 1 к Конвенции. Как написал профессор И. Бадж (I. Budge), «что здесь можно оправдать, если исключительная мера для поддержки еще хрупкой демократии с трудом объяснима сейчас, когда демократия уже стабилизировалась и признана достаточно зрелой для вступления в Европейский Союз» <*>.
<*> См. Меморандум заявителей, полученный Секретариатом Европейского суда 29 октября 2007 г., пункт 4.
6. Таким образом, мы не можем согласиться с тем, что эти ограничения в избирательной системе не урезают упомянутые права до степени разрушения самой их сути и лишения их эффективности (см. Постановление Европейского суда по делу «Матье-Моэн и Клерфейт против Бельгии» от 2 марта 1987 г., § 52). Однако похоже, что, признав эту систему соответствующей требованиям Конвенции при условии наличия корректив и одновременно признав этими коррективами «стратегии», большинство судей до определенной степени придерживалось именно такого мнения.
Свободные выборы являются одной из основ справедливости и мира в Европе; они незаменимы для развития эффективной политической/плюралистичной демократии и, таким образом, поддержания верховенства закона и соблюдения прав человека. Сложно сказать, каким образом эти цели, лежащие в основе не только Конвенции, но и всей системы Совета Европы, могут быть достигнуты на базе избирательных законов, которые необходимо обходить (см. § 133 - 146, особенно 139 и 143 Постановления) для того, чтобы они соответствовали требованиям Конвенции. Проведение изменений в этой области путем необходимых реформ избирательной системы прямым и ясным способом является — по нашему мнению — единственной должной возможностью улучшить настоящую ситуацию в рамках Конвенции.
EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS
CASE OF YUMAK AND SADAK v. TURKEY (Application No. 10226/03)
<*> This judgment is final but may be subject to editorial revision.
In the case of Yumak and Sadak v. Turkey,
The European Court of Human Rights, sitting as a Grand Chamber composed of:
{Bostjan M. Zupancic}, President,
and Vincent Berger, Jurisconsult,
Having deliberated in private on 21 November 2007 and 4 June 2008,
Delivers the following judgment, which was adopted on the last-mentioned date:
PROCEDURE
1. The case originated in an application (No. 10226/03) against the Republic of Turkey lodged with the Court under Article 34 of the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms («the Convention») by two Turkish nationals, Mr Mehmet Yumak and Mr Resul Sadak («the applicants»), on 1 March 2003.
2. The applicants, who had been granted legal aid, were represented by Mr {T. Elci}, a lawyer practising in {Diyarbakir}. The Turkish Government («the Government») were represented by their Agent.
3. The applicants alleged that the electoral threshold of 10% imposed nationally for parliamentary elections interfered with the free expression of the opinion of the people in the choice of the legislature. They relied on Article 3 of Protocol No. 1.
4. The application was allocated to the Second Section of the Court (Rule 52 § 1 of the Rules of Court). On 9 May 2006 it was declared partly admissible by a Chamber of that Section composed of the following judges: Jean-Paul Costa, Ireneu Cabral Barreto, {Riza Turmen}, Mindia Ugrekhelidze, Antonella Mularoni, Elisabet {Fura-Sandstrom} and Dragoljub {Popovic} and also of Sally {Dolle}, Section Registrar.
5. A hearing on the merits (Rule 54 § 3) was held in public in the Human Rights Building, Strasbourg, on 5 September 2006.
6. In its judgment of 30 January 2007 (the Chamber judgment), the Chamber held by five votes to two that there had been no violation of Article 3 of Protocol No. 1. The joint dissenting opinion of Judges Ireneu Cabral Barreto and Antonella Mularoni was annexed to the judgment.
7. On 21 April 2007 the applicants asked for the case to be referred to the Grand Chamber by virtue of Article 43 of the Convention. On 9 July 2007 a panel of the Grand Chamber granted the request.
8. The composition of the Grand Chamber was determined according to the provisions of Article 27 §§ 2 and 3 of the Convention and Rule 24.
9. The applicants and the Government each filed written observations on the merits. Observations were also received from Minority Rights Group International, a non-governmental organisation based in London, which the President had authorised to intervene in the written proceedings (Article 36 § 2 of the Convention and Rule 24).
10. A hearing took place in public in the Human Rights Building, Strasbourg, on 21 November 2007 (Rule 59 § 3).
There appeared before the Court:
The Court heard addresses by Mr {Elci} and Mr {Ozmen} and replies from Mr Fisher and Mr {Ozmen} to questions from several judges.
THE FACTS
I. The circumstances of the case
11. The applicants were born in 1962 and 1959 respectively and live in {Sirnak}. They stood for election in the parliamentary elections of 3 November 2002 as candidates of the People's Democratic Party (DEHAP) in the province of {Sirnak}, but neither of them was elected.
A. The parliamentary elections of 3 November 2002
12. Following the 1999 earthquakes Turkey went through two serious economic crises in November 2000 and February 2001. There then followed a political crisis, due firstly to the state of health of the then Prime Minister and secondly to the numerous internal divisions within the governing coalition, a grouping of three political parties.
13. It was in that context that on 31 July 2002 the Grand National Assembly of Turkey («the National Assembly») decided to bring forward the date of the next parliamentary elections to 3 November 2002.
14. In early September three left-wing political parties, the People's Democracy Party (HADEP), the Labour Party (EMEP) and the Democratic Socialist Party (SDP), decided to form a «Labour, Peace and Democracy Block» and to form a new political party, DEHAP. The applicants began their electoral campaign as the new party's leading candidates in the province of {Sirnak}.
15. Such pre-electoral alliances had already been formed in 1991, since the Nationalist Labour party ({MCP} — the successor to and predecessor of the MHP) and the Reformist Democracy Party (IDP) had secured seats for their candidates by joining the list presented by the Welfare Party (RP), and the People's Labour Party (HEP — the predecessor of DEHAP) had won 18 seats in parliament by placing candidates on the list of the Popular Social Democratic Party (SHP). In that way some parties not likely to obtain 10% of the national vote sometimes manage to obtain parliamentary representation: they join the list of a larger party and then, once elected, leave it and go their own way, either with independent MPs or under the banner of another party.
16. The results of the elections of 3 November 2002 in the province of {Sirnak} gave the DEHAP list 47,449 of the 103,111 votes cast, a score of about 45.95%. However, as the party had not succeeded in passing the national threshold of 10%, the applicants were not elected. The three seats allocated to {Sirnak} province were shared as follows: two seats for the AKP (Adalet ve {Kalkinma} — the Justice and Development Party, a party of the conservative right), which had polled 14.05% (14,460 votes), and one seat for Mr Tatar, an independent candidate who had polled 9.69% (9,914 votes).
17. Of the eighteen parties which had taken part in the elections only the AKP and the CHP (Cumhuriyet Halk Partisi — the People's Republican Party, a left-wing party) succeeded in passing the 10% threshold. With 34.26% of the votes cast, the AKP won 363 seats, 66% of those in the National Assembly. The CHP, which polled 19.4%, obtained 178 seats, or 33% of the total. Nine independent candidates were also elected.
18. However, not only DEHAP, which scored 6.22%, but many other political parties were unable to obtain seats in parliament. These included the True Path Party (DYP, centre-right), the National Action Party (MHP, nationalist), the Young Party (GP, centrist) and the Motherland Party (ANAP, centre-right), which polled 9.54%, 8.36%, 7.25% and 5.13% of the votes cast respectively.
19. The results of these elections were generally interpreted as a huge political upheaval. Not only did the proportion of the electorate not represented in parliament reach a record level in Turkey (approximately 45%) but in addition the abstention rate (22% of registered voters) exceeded 20% for the first time since 1980. As a result, the National Assembly which emerged from the elections was the least representative since 1946, the year in which a multi-party system was first introduced. Moreover, for the first time since 1954, only two parties were represented in parliament.
20. To explain the National Assembly's unrepresentativity, some commentators have referred to the cumulative effect of a number of factors over and above the existence of a high national threshold. For example, because of the protest vote phenomenon linked to the economic and political crisis, the five parties which had obtained seats in the 1999 parliamentary elections — including the three which had formed the governing coalition between 1999 and 2002 — were unable to reach the 10% threshold in 2002 and were accordingly deprived of representation in parliament. Similarly, electoral fragmentation had an effect on the results in that numerous attempts to form pre-electoral coalitions had come to nothing.
21. After these elections the AKP, which had an absolute majority in parliament, formed a government.
B. The parliamentary elections of 22 July 2007 (subsequent to the Chamber judgment)
22. In early May 2007 the Turkish parliament decided to hold early parliamentary elections, choosing 22 July 2007 as the date. The decision followed a political crisis resulting from parliament's inability to elect a new President of the Republic to follow on from Ahmet Necdet Sezer before the expiry of his single seven-year term of office, on 16 May 2007. In the normal course of events, these elections should have been held on 4 November 2007.
23. Fourteen political parties took part in the elections, which were marked by two characteristics. Firstly, a strong mobilisation of the electorate was observed following the presidential crisis, since the participation rate rose to 84%. Secondly, political parties used two pre-electoral strategies to circumvent the national 10% threshold. The Party of the Democratic Left (DSP) took part in the poll under the banner of the CHP, a rival party, and by that means managed to win 13 seats. The Party for a Democratic Society (DTP, pro-Kurdish, left-leaning) presented its candidates as independents using the label «A thousand hopes»; it also supported certain left-wing Turkish candidates. This movement was backed by other small left-wing groups such as the EMEP, the SDP and the {ODP} (the Freedom and Democracy Party, socialist). More than sixty independent candidates stood for election in about forty provincial constituencies.
24. In the elections the AKP, the CHP and the MHP managed to get over the 10% threshold. With 46.58% of the votes cast, the AKP won 341 seats, 62% of the total. The CHP, with 20.88% of the votes, won 112 seats, 20.36% of the total; however, the 13 MPs mentioned in paragraph 23 above subsequently resigned from the CHP and went back to the DSP, their original party. The MHP, which polled 14.27% of the votes, won 71 seats, or 12.9% of the total.
25. The strong showing by independents was one of the main features of the elections of 22 July 2007. Independents had disappeared from the National Assembly in 1980 but reappeared in 1999, when there were three. In 2002 nine independent MPs were elected from a national total of 260 independent candidates. In the elections of 22 July 2007, 27 independent MPs were elected. In particular, more than twenty «Thousand hopes» candidates were elected after obtaining approximately 2.23% of the votes cast and joined the DTP after the elections. The DTP, which had 20 MPs, the minimum number to be able to form a parliamentary group, was thus able to do so. The independents also included a socialist MP (the former president of the {ODP}), a nationalist MP (the former president of the Great Union Party — BBP, nationalist) and a centrist MP (the former president of ANAP).
26. A government was formed by the AKP, which again secured an absolute majority in parliament.
II. Relevant domestic and international law and practice
A. The constitutional and legislative context
1. The Constitution
27. Article 67 of the Constitution, as amended on 23 July 1995, provides:
«Citizens shall have the right to vote, to stand for election, to engage in political activities independently or as members of a political party and to take part in referendums in accordance with the rules laid down by law.»
Elections and referendums shall be conducted under the administration and supervision of the judiciary and in accordance with the principles of free, equal, secret and universal suffrage, in a single round of voting, the votes cast being counted and recorded in public. Nevertheless, the law shall make suitable provision for Turkish citizens resident abroad to be able to exercise their right to vote.
Every Turkish citizen of at least eighteen years of age shall have the right to vote and to take part in referendums.
Exercise of these rights shall be regulated by law.
Serving members of the armed forces, officer cadets and persons serving prison sentences, other than those convicted of an unintentional offence, shall be deprived of the right to vote.
The National Electoral Commission shall determine the measures to be taken to guarantee the security of the operations to count and record the votes in prisons and remand centres, and those operations shall be conducted in the presence of the competent judge, who shall take charge of and supervise them.
Electoral laws must reconcile fair representation with governmental stability.
Amendments to electoral laws shall not be applicable to elections taking place during the year following their entry into force.»
28. Article 80 of the Constitution provides:
«Members of the Grand National Assembly of Turkey shall represent the whole nation and not the regions or persons which have elected them.»
29. Under the terms of Article 95 of the Constitution and section 22 of Law No. 2820 on political parties, a political party which has at least twenty MPs may form a parliamentary group.
2. The electoral system
30. Law No. 2839 on the election of members of the National Assembly, published in the Official Gazette on 13 June 1983, lays down the rules of the system for parliamentary elections.
31. Turkey's Grand National Assembly is a single-chamber parliament which currently has 550 members elected to serve for five years. The elections are held in the constituencies formed by the 81 provinces in a single round of voting. They take place throughout the national territory, on the same day; suffrage is free, equal, universal and secret. Counting the votes and recording the results is done in public. Each province is represented in parliament by at least one MP. The other seats are allocated in proportion with the local population. Provinces with from one to 18 MPs form a single constituency; those with from 19 to 35 MPs are divided into two constituencies; Istanbul, which has more than 35 seats, is divided into three constituencies.
32. Section 16 of Law No. 2839 provides:
«...[P]olitical parties may not present joint lists...»
33. Section 33 of Law No. 2839 (as amended on 23 May 1987) provides:
«In a general election parties may not win seats unless they obtain, nationally, more than 10% of the votes validly cast... An independent candidate standing for election on the list of a political party may be elected only if the list of the party concerned obtains sufficient votes to take it over the 10% national threshold...»
34. In allocating seats the D'Hondt system of proportional representation is used. That method — under which the votes cast for each list are first divided by a series of whole numbers (1, 2, 3, 4, 5 etc.) and seats then allocated to the lists which have the highest quotients — tends to favour the majority party.
35. Sections 21 (2) and 41 (1) of Law No. 2839 read as follows:
«Persons wishing to stand as independent candidates shall deposit with the competent Treasury authorities, as a guarantee, a sum equal to the gross monthly salary of a civil servant of the highest rank, and shall place a receipt for payment of that sum in the file presenting their candidature in the parliamentary election.»
«...if, in a parliamentary election, an independent candidate has not obtained sufficient votes to win a seat, the sum deposited as a guarantee shall be forfeited to the Treasury.»
36. Section 36 of Law No. 2820 on political parties (published in the Official Gazette of 24 April 1983) provides:
«In order to be able to take part in an election, a political party must have a seat in at least half the provinces and have held its general meeting at least six months before polling day, or must have a group within the Grand National Assembly.»
37. Section 81 of Law No. 2820 provides:
«Political parties are not entitled to assert that there exist within the territory of the Republic of Turkey minorities based on a race, religion, sect, culture or language.»
38. Under the relevant legislation the name of independent candidates is not printed on the voting slips provided near the Turkish borders. That means that Turkish electors resident abroad may vote only for a political party using the ballot boxes placed at border crossing-points or large airports. Similarly, whereas political parties have time allocated on television and radio for electioneering broadcasts, independent candidates do not.
3. Constitutional case-law
39. The Constitutional Court's case-law on the compatibility of electoral thresholds with the principle of a democratic State has been contradictory.
40. At first, in a judgment delivered on 6 May 1968 (E. 1968/15, K. 1968/13), the Constitutional Court held to be contrary to the principle of a democratic State the «ordinary threshold» introduced by parliament in order to correct the effects of the proportional representation system. This is a threshold which varies in accordance with the number of seats to be filled in each parliamentary constituency. The threshold applied in a constituency is calculated by dividing the number of votes cast by the number of seats to be filled, and seats are awarded only to candidates who get across it. The Constitutional Court held in particular that such a threshold, which could enable the representatives of a minority of electors to form a government, was likely to hinder the representation of all currents of thought.
41. Later, after the adoption of the 1982 Constitution, the Constitutional Court gave its views on the question of electoral systems in a judgment delivered on 1 March 1984 (E. 1984/1, 1984/2), ruling as follows:
«The first paragraph of Article 67 of the Constitution provides that citizens are entitled to vote and stand for election in accordance with rules laid down by law. However, it does not grant an unlimited margin of appreciation to the legislature. By virtue of Article 67 elections are conducted under the administration and scrutiny of the judicial power and according to the principles of free, equal, secret and universal suffrage in a single ballot, the votes being counted and recorded in public. Provided those rules are complied with, the legislature may therefore adopt whatever electoral system it deems most appropriate. If the constituent assembly had had a particular system in mind, it would have adopted a binding rule. As it did not do so, the legislature is free to adopt the system it considers best adapted to the country's political and social conditions...»
Provided that it does not enact measures tending to restrict the free expression of the people, or subject political life to the hegemony of a single party, or destroy the multi-party system, parliament can put in place one of the existing electoral systems.»
42. In a judgment of 18 November 1995 (E. 1995/54, K. 1995/59) the Constitutional Court had the opportunity to rule on the constitutionality of section 34/A of Law No. 2839. That section, which referred to section 33 of the same law, also imposed the electoral threshold of 10% for the allocation of the seats for Assembly members elected in the «national constituency». The Constitutional Court declared the provisions establishing the national constituency null and void, but held that the 10% national threshold could be regarded as compatible with Article 67 of the Constitution.
The relevant passages of the judgment read as follows:
«...[T]he Constitution defines the Turkish State as a Republic... The constitutional structure of the State, which is based on national sovereignty, is a product of the nation's will, mediated through free elections. That choice, emphasised in the various Articles of the Constitution, is set forth clearly and precisely in Article 67, entitled „The right to vote, to be elected and to engage in political activities“. Paragraph 6 of Article 67, as amended, provides that electoral laws must be framed in such a way as to strike a balance between the principles of „fair representation“ and „governmental stability“. The aim is to ensure that the electors' will is reflected as far as possible [in] the legislature. ...[In order to] choose the system whose methods are most conducive to the expression of the collective will and the taking of collective decisions in the legislature,... enacting the appropriate legislation in the light of the country's specific circumstances and the requirements of the Constitution, it is necessary to opt for [the system] which is most compatible with the Constitution or to reject any system incompatible with it.»
The impact of a representative democracy is visible in various fields. The effect of unfair systems adopted with the intention of ensuring stability is to hamper social developments... Where representation is concerned, the importance attached to fairness is the main condition for governmental stability. Fairness ensures stability. However, the idea of stability, in the absence of fairness, creates instability. The principle of «fair representation» with which the Constitution requires [compliance] consists in free, equal, secret and universal [suffrage], with one round of voting and public access to the counting of votes and the recording of results, and produces a number of representatives proportional to the number of votes obtained. The principle of «governmental stability» is perceived as a reference to methods designed to reflect votes [within] the legislature so as to guarantee the strength of the executive power. The «governmental stability» which it is sought to ensure through the threshold (described as a «hurdle»), just like «fair representation»..., is protected by the Constitution. In elections... importance must be attached to combining these two principles, which seem antinomic in certain situations, in such a way [as to ensure] that they counterbalance and complement each other...
In order to achieve the goal of «governmental stability», set forth in the Constitution, a national [threshold] has been introduced...
Clearly, the [threshold] of 10% of the votes cast nationally laid down in section 33 of Law No. 2839... came into force with the approval of the legislature. Electoral systems must be compatible with constitutional principles..., and it is inevitable that some of these systems should contain strict rules. Thresholds which result from the nature of the systems and [are expressed] in percentages, and [which] at national level restrict the right to vote and to be elected, are applicable [and] acceptable... provided that they do not exceed normal limits... The [threshold] of 10% is compatible with the principles of governmental stability and fair representation...»
Three judges of the Constitutional Court out of eleven disagreed with the arguments of the majority, considering that the 10% national threshold was incompatible with Article 67 of the Constitution.
43. In the same judgment, however, the Constitutional Court declared null and void an electoral threshold of 25% for the allocation of seats within provinces (provincial threshold). Holding that such a threshold was inconsistent with the principle of fair representation, it observed:
«Although a national threshold is imposed in parliamentary elections in accordance with the principle of „governmental stability“, imposing in addition a threshold for each electoral constituency is incompatible with the principle of „fair representation“.»
4. Brief account of past parliamentary elections
44. The elections of 1950, 1954 and 1957 — in which the majority representation system was used — were unable to ensure an institutional balance between the majority in parliament and the opposition. This imbalance was one of the main reasons for the 1960 coup {d'etat}. Following the intervention of the armed forces, parliament adopted proportional representation, using the D'Hondt method, to strengthen pluralism and the political system. As a result, the elections in 1965 and 1969 produced stable majorities in the National Assembly while enabling small parties to be represented. However, in the elections of 1973 and 1977 the main political movements were unable to establish stable governments, although they had wide electoral support. That period of government instability was marked by the formation of one coalition after another, each made fragile by the disproportionate influence of the small parties on government policy.
45. Following the military regime of the years 1980 to 1983, Law No. 2839 on the election of members of the National Assembly, enacted on 13 June 1983, re-established proportional representation, with two electoral thresholds. To the 10% national threshold was added a provincial threshold (the number of electors divided by the number of seats to be filled in each constituency); in 1995 the Constitutional Court declared the provincial threshold null and void. In the 1983 parliamentary elections the Motherland Party (ANAP) obtained an absolute majority in parliament.
46. The parliamentary elections of 29 November 1987 likewise enabled the ANAP, with 36.31% of the vote, to form a stable parliamentary majority. Two other parties also won seats. In the elections of 20 October 1991 five parties gained seats in parliament. This result was due in particular to the fact that three small political parties ({MCP}, IDP and HEP) had taken part in the elections under the banner of other political parties with the aim of circumventing section 16 of Law No. 2839, which makes it illegal to form joint lists before elections. The government was based on a coalition of two parties. In those elections the eighteen candidates of the HEP (People's Labour Party — pro-Kurdish) were elected to parliament on the list of the (social-democratic) SHP party; they later resigned from the SHP to join the ranks of their own party, the HEP.
47. In the general election of 24 December 1995 five parties gained seats in parliament. However, as none of them had a parliamentary majority, a coalition was formed.
48. The 1999 parliamentary elections again resulted in no party having a parliamentary majority. Five political parties won seats in the National Assembly. A coalition of three parties formed a government.
49. Before the election on 3 November 2002, the year which had seen the highest proportion of votes going to parties not ultimately represented in parliament was 1987, with 19.4% of the votes cast. In 1991, owing to the participation of two pre-electoral coalitions, one between the RP, the {MCP} and the IDP and the other between the SHP and the HEP, that proportion was brought down to 0.5%. After the elections on 22 July 2007 it was 13.1%.
50. As indicated above (see paragraphs 12 — 21), the elections of 2 November 2002 enabled the AKP to form a stable government which lasted until 22 July 2007, notwithstanding the fact that 45.3% of the approximately 14.5 million votes were not reflected in the composition of the parliament.
B. Relevant Council of Europe documents
51. The Council of Europe has not laid down binding rules on the question of electoral thresholds.
1. Documents of the Parliamentary Assembly of the Council of Europe
52. The relevant part of Resolution 1547 (2007) entitled State of human rights and democracy in Europe, adopted by the Assembly on 18 April 2007, reads as follows:
«58. In well-established democracies, there should be no thresholds higher than 3% during the parliamentary elections. It should thus be possible to express a maximum number of opinions. Excluding numerous groups of people from the right to be represented is detrimental to a democratic system. In well-established democracies, a balance has to be found between fair representation of views in the community and effectiveness in parliament and government.»
53. In its Recommendation 1791 (2007) entitled State of human rights and democracy in Europe, adopted on 18 April 2007, the Assembly recommended that the Committee of Ministers take measures to remedy the deficiencies noted in the above-mentioned Resolution. With regard to electoral thresholds, it recommended that the Committee of Ministers urge member States to:
«17.10 consider decreasing thresholds over 3% for parliamentary elections and... consider the balance between fair representation and effectiveness in parliament and government».
2. Documents of the European Commission for Democracy through Law (the Venice Commission)
54. The «Code of good practice in electoral matters», adopted by the Venice Commission in 2002, emphatically states: «The five principles underlying Europe's electoral heritage are universal, equal, free, secret and direct suffrage.» «Within the respect of» those principles, «any electoral system may be chosen».
55. The relevant part of the Venice Commission's report entitled Report on electoral law and electoral administration in Europe, of 12 June 2006, reads as follows:
«[T]he effects of one particular electoral system can be different from country to country, [and] we must appreciate that electoral systems can pursue different, sometimes even antagonistic, political aims. One electoral system might concentrate more on a fair representation of the parties in parliament, while another one might aim to avoid a fragmentation of the party system and encourage the formation of a governing majority of one party in Parliament. One electoral system encourages a close relationship between voters and „their“ constituency representatives, while another makes it easy for the parties to specifically introduce women, minorities or specialists into parliament by way of closed party lists. In some countries, complicated electoral systems are accepted in order to combine several political aims. In other countries, it is seen as a priority that the electoral system be not too difficult for the electorate and the administration to understand and operate. The appropriateness of an electoral system is determined according to whether it will do justice, bearing in mind the local conditions and problems. In particular, transparency of the elaboration of the list should be ensured. Thus, the electoral system and proposals to reform should be assessed in each individual case.»
56. In its Report on electoral rules and affirmative action for national minorities' participation in decision-making process in European countries, of 15 March 2005, the Venice Commission, having analysed the practices of certain member States, recommended five specific measures to promote the representation of minorities. Two of the measures concerned have a bearing on the question of electoral thresholds:
d. Electoral thresholds should not affect the chances of national minorities to be represented.
e. Electoral districts (their number, the size and form, the magnitude) may be designed with the purpose to enhance the minorities' participation in the decision-making processes.»
3. Documents specifically relating to elections in Turkey
(a) Report of the Ad hoc Committee of the Parliamentary Assembly of the Council of Europe
57. The Government referred to the report of the Ad hoc Committee for the Observation of Parliamentary Elections in Turkey (3 November 2002), produced on 20 December 2002. The relevant parts of the report read as follows:
«As widely reported by the media, two parties only out of 18 found their way into the new TBMM; the AKP (Justice and Development) and CHP (Republican People's Party), leaving out all other parties, which had been represented so far in the parliament because they could not meet the 10% threshold. The party in government until the elections received only 1% of the votes. Economic and corruption problems were determining in the elections.»
A clear and absolute majority has emerged with 362 seats for the AKP, 179 seats for the opposition and 9 seats for independent members. (These independent members are elected in small towns where they have a good reputation.) It should be recalled that AKP had 59 seats in the previous parliament, and the CHP three (1999 elections).
This situation might create probably greater stability in the country by avoiding complicated and unstable coalitions. On Monday 4 November 2002 the Turkish stock exchange went up by 6.1%.
However, it also means that approximately 44% of the voters have no representation in the Parliament.
The results must thus be considered as a clear protest vote against the establishment as a whole, since none of the three parties in the old governing coalition got enough votes for a single seat!»
(b) The Parliamentary Assembly's Resolution 1380 (2004)
58. Paragraphs 6 and 23 of Resolution 1380 (2004) on «Honouring of obligations and commitments by Turkey», adopted by the Parliamentary Assembly of the Council of Europe on 22 June 2004, are worded as follows:
«6. With regard to pluralist democracy, the Assembly recognises that Turkey is a functioning democracy with a multiparty system, free elections and separation of powers. The frequency with which political parties are dissolved is nevertheless a real source of concern and the Assembly hopes that in future the constitutional changes of October 2001 and those introduced by the March 2002 legislation on political parties will limit the use of such an extreme measure as dissolution. The Assembly also considers that requiring parties to win at least 10% of the votes cast nationally before they can be represented in parliament is excessive and that the voting arrangements for Turkish citizens living abroad should be changed.»
23. The Assembly therefore invites Turkey, as part of its authorities' current reform process, to:
ii. amend the electoral code to lower the 10% threshold and enable Turkish citizens living abroad to vote without having to present themselves at the frontier;
(c) Report on «Observation of the Parliamentary elections in Turkey (22 July 2007)»
59. The relevant parts of the report entitled Observation of the Parliamentary elections in Turkey, produced by an ad hoc Committee of the Parliamentary Assembly of the Council of Europe, read as follows:
«XII. Conclusions and recommendations»
55. The parliamentary elections in Turkey, on 22 July 2007, were generally in compliance with Turkey's Council of Europe commitments and European standards for free elections.
56. Overwhelmingly, the voting was well — organised and conducted in an orderly and professional fashion, which testifies to a long-standing tradition of democratic elections in Turkey.
57. The high voter turnout shows that confidence in the democratic process exists in Turkey.
58. Electoral administrators at all levels dispatched their duties effectively and in good faith.
59. However, the Rapporteur believes that Turkey could do more in terms of organising even better elections that would guarantee a genuinely representative Parliament. The 10% threshold requirement could be lowered, in accordance with Assembly Resolutions 1380 (2004) and 1547 (2007). The fact that the new Parliament elected on 22 July 2007 is far more representative than the outgoing Parliament representing about 90 percent of the opinions of the electorate, is due to the fact that three instead of two parties are represented and to the ploy of opposition parties to launch party-sponsored independent candidates and not to any steps taken by the Turkish authorities themselves.
60. The Turkish authorities may wish to consider seizing the Venice Commission on this issue, as well as on simplifying electoral legislation.»
60. Moreover, in reply to a question from a parliamentarian following his address to the Parliamentary Assembly on 3 October 2007, the President of the Republic of Turkey said that the 10% threshold met a real need, but might in due course be dispensed with (see the verbatim record of the sitting on 3 October 2007). The relevant parts of his reply read as follows (Registry translation of summary in French in the Verbatim Record of the sitting on 3 October 2007):
«Mr {Gul} explained that the 10% threshold had been introduced to remedy the instability of previous years, in which there had been a large number of coalition governments in close succession. The threshold did not prevent independent candidates from standing. In the latest parliamentary elections, in July 2007, voter turnout had been 85%, which showed how representative parliament was. Now that political stability had been restored the 10% threshold could be reconsidered.»
C. Comparative law
61. Although there is no uniform classification of types of ballot and electoral systems, it is usual to distinguish three main types: majority vote systems, proportional systems and mixed systems. In majority vote systems the winner is the candidate or list of candidates obtaining the majority of the votes in the decisive round of voting. This type of ballot makes it possible to vote in governments with clear parliamentary majorities, but at the same time it militates against the representation of minority political parties. Thus, for example, in the United Kingdom the use over many decades of a single round of voting in a single-member majority-vote system («first past the post»), combined with the existence of two dominant political parties, has had the effect of giving few seats to other parties in relation to the number of votes that they obtain. There are other similar cases, in France for instance, where there is a majority-vote system spread over two rounds of voting. At the opposite extreme, the aim of the proportional representation system is to ensure that the votes cast are reflected in a proportional number of seats. Proportional representation is generally considered to be the fairest system because it tends to reflect more closely the various political forces. However, the disadvantage of proportional representation is that it tends to lead to fragmentation among those seeking electoral support and thus makes it more difficult to establish stable parliamentary majorities.
62. Currently, proportional systems are the most widely used in Europe. By way of example, Bulgaria, the Czech Republic, Denmark, Estonia, Ireland, Luxembourg, Malta, Moldova, Norway, Poland, Portugal, Romania, Russia, Spain, Sweden, and Turkey have opted for one or other variant of proportional representation. There are also mixed systems containing various combinations of the two types of ballot (in Germany, Italy and Lithuania, for example).
63. In some proportional systems statutory thresholds are used to correct the negative effects of proportional voting, and in particular to ensure greater parliamentary stability. These thresholds, generally expressed as a percentage of the votes cast, are «limits, fixed or variable, defined in terms of the electoral result, which determine the share of a list or candidate in the distribution of seats». However, the role played by thresholds varies in accordance with the level at which they are set and the party system in each country. A low threshold excludes only very small groupings, which makes it more difficult to form stable majorities, whereas in cases where the party system is highly fragmented a high threshold deprives many voters of representation.
64. Analysis of the electoral thresholds adopted in the member States which have proportional representation shows that only four States have opted for high thresholds: Turkey has the highest, at 10%; Liechtenstein has an 8% threshold; the Russian Federation and Georgia use 7%. A third of the States impose a 5% threshold and 13 of them have chosen a lower figure. The other member States (seven in number) do not use thresholds. Moreover, in several systems the thresholds are applied only to a restricted number of seats (in Norway and Iceland, for example). Thresholds for parties and thresholds for coalitions may be set at different levels. In the Czech Republic, for example, the threshold for one party is 5%, whereas in the case of a coalition it is raised by 5% for each of the constituent parties. In Poland, the threshold for coalitions is 8% whatever the number of constituent parties. There are similar variations among the thresholds for independent candidates: in Moldova, for example, the relevant threshold is 3%.
THE LAW
I. Scope of the Grand Chamber's jurisdiction
65. The Court observes that in the Chamber judgment (paragraph 40) the complaint was formulated as follows:
«The applicants alleged that the imposition of an electoral threshold of 10% in parliamentary elections interfered with the free expression of the opinion of the people in the choice of the legislature.»
66. During the proceedings before the Chamber the applicants, relying mainly on the results of the elections on 3 November 2002, complained of the 10% threshold. To that end, they carried out a comprehensive review of elections in Turkey since 1946, the year in which a multi-party system was introduced under the Republic. Later, in their referral request submitted on 20 April 2007, criticising in particular the analysis of the Turkish electoral system made by the Chamber in its judgment, they submitted that that judgment gave the Contracting Party an extremely wide margin of appreciation as regards the introduction and operation of the electoral system.
67. After 9 July 2007, the date on which a panel of five judges allowed the applicants' request for the case to be referred to the Grand Chamber, early parliamentary elections took place in Turkey.
68. Whereas they had commented at some length on the elections of 22 July 2007 in the observations they submitted to the Grand Chamber on 7 September 2007, the applicants' representatives made it clear at the hearing on 21 November 2007 that the application had been lodged in order to secure a ruling that there had been a violation resulting from the elections of 3 November 2002, not those of 22 July 2007.
69. The Government argued at the hearing that, in so far as the applicants' complaints related to Turkey's constitutional structure, they should be considered to be an actio popularis, and maintained that the general results of 22 July 2007 had confirmed the Chamber's findings in its judgment of 30 January 2007.
70. The Court must therefore determine the scope of the examination of the case it is required to make, deciding in particular whether it can restrict itself to studying the results of the elections on 3 November 2002, without taking into account events after the Chamber judgment.
71. The Court reiterates that, according to its settled case-law, the «case» referred to the Grand Chamber necessarily embraces all aspects of the application previously examined by the Chamber in its judgment, there being no basis for a merely partial referral of the case (see {Cumpana} and {Mazare} v. Romania [GC], No. 33348/96, § 66, ECHR 2004-XI, and K. and T. v. Finland [GC], No. 25702/94, §§ 140 and 141, ECHR 2001-VII).
72. The «case» referred to the Grand Chamber is the application as it has been declared admissible. This does not mean, however, that the Grand Chamber may not also examine, where appropriate, issues relating to the admissibility of the application, just as is possible in normal Chamber proceedings, for example by virtue of Article 35 in fine of the Convention (which empowers the Court to «reject any application which it considers inadmissible... at any stage of the proceedings»), or where such issues have been joined to the merits or where they are otherwise relevant at the merits stage (see K. and T. v. Finland, cited above, § 141).
73. The Court observes at the outset that it does not have jurisdiction to examine a domestic electoral law in the abstract, and that it is primarily for the national authorities, and in particular the courts, which are specially qualified for the task, to construe and apply domestic law (see, for example, Gitonas and Others v. Greece, judgment of 1 July 1997, Reports of Judgments and Decisions 1997-IV, § 44, and {Brike} v. Latvia (dec.), No. 47135/99, 29 June 2000). However, in the present case, the applicants' case does not amount to an actio popularis. In the elections of 3 November 2002 they were affected directly and immediately by the impugned threshold (see, mutatis mutandis, Serge Moureaux and Others v. Belgium, No. 9267/81, Commission decision of 12 July 1983, Decisions and Reports (DR) 33, p. 127). Since the Chamber gave judgment before the elections of 22 July 2007, it mainly took into account the results of the elections of 3 November 2002 and the context in Turkey at that time. The Court will now examine the case in the light of the results of the parliamentary elections of 3 November 2002, but without neglecting the elections of 22 July 2007, in which the applicants were admittedly not candidates, but which nevertheless have some bearing on the assessment of the effects of the electoral threshold complained of by the applicants.
II. Alleged violation of Article 3 of Protocol No. 1
74. The applicants alleged that the imposition of an electoral threshold of 10% in parliamentary elections interfered with the free expression of the opinion of the people in the choice of the legislature. They relied on Article 3 of Protocol No. 1, which provides:
«The High Contracting Parties undertake to hold free elections at reasonable intervals by secret ballot, under conditions which will ensure the free expression of the opinion of the people in the choice of the legislature.»
A. The Chamber judgment
75. The Chamber found that the aim of the 10% electoral threshold imposed in parliamentary elections was to strengthen governmental stability by preventing excessive and debilitating parliamentary fragmentation. It could also be considered necessary to achieve that aim and proportionate. It accordingly concluded that «Turkey [had not] overstepped its wide margin of appreciation with regard to Article 3 of Protocol No. 1, notwithstanding the high level of the threshold complained of» (see paragraphs 66 — 79 of the Chamber judgment).
B. Arguments of the parties
1. The applicants
76. The applicants contested the Chamber's considerations, arguing that it had made a restrictive and cursory interpretation of the right to free elections.
77. In the first place, the applicants considered that as the 10% threshold prevented a large part of the population from expressing its choice regarding its parliamentary representation it quite evidently constituted a serious interference with the right to participation and served no legitimate aim for the purposes of Article 3 of Protocol No. 1.
78. In that connection, the applicants challenged the argument that the measure complained of was intended to strengthen parliamentary stability. They asserted that the military authorities, who had taken power in the 1980 coup {d'etat}, placed the full blame for the social and political agitation in Turkey between 1970 and 1980, and the governmental instability it had led to, on the electoral system then in force. In their opinion it was artificial to establish a causal link between the threshold and the political situation in Turkey in the 1970s, as assessed in the Chamber's judgment.
79. The applicants laid emphasis on the fact that two of the four elections in which proportional representation was used without recourse to the electoral threshold (those of 1965 and 1969) had produced single-party governments; the other two (those of 1973 and 1977) had led to coalition governments.
80. Moreover, though it was not excluded that lowering or abolishing the national electoral threshold would lead to a coalition government, such an outcome was not necessarily synonymous with governmental instability. Coalition governments were sometimes more stable than single-party governments.
81. The applicants contended that it was difficult to defend the view that the exceptional measure in question strengthened representative democracy. The Council of Europe had been created to strengthen democracy and democratic values. Although the Contracting States certainly had a broad margin of appreciation in the matter, they could not rely on that latitude — without taking into account the right to fair representation — to an unlimited or disproportionate extent, namely by excluding from the political life of the country a particular discrete segment of the population.
82. Such a high national threshold made representation very unfair and led to a crisis of legitimacy for the government, since parliament ought to be the free tribune of any democracy. Clearly, a parliament whose composition reflected only about 55% of the votes cast was not capable of supplying the representative legitimacy on which any democracy is based. In that connection, the applicants pointed out that in the parliamentary elections of 1987, 1991, 1995 and 1999 the proportion of the votes cast in favour of parties not represented in parliament had been, respectively, 19.4% (about 4.5 million votes), 0.5% (about 140,000 votes), 14% (about 4 million votes) and 18.3% (about 6 million votes). The results of the 2002 election had led to a «crisis of representation», since 45.3% of the votes — that is, about 14.5 million votes — had not been taken into consideration and were not reflected in the composition of parliament.
83. The applicants submitted that the Court should take account of the following factors: firstly, the crucial role of pluralism as a pillar of democracy and the consequent importance of political parties, particularly those which act to ensure that a particular region of a country can make its voice heard in parliament; secondly, the fact that the electoral threshold used in Turkey was the highest among the member States of the Council of Europe and, since there were no corrective measures, the fact that it hindered the expression of certain social groups; thirdly, and lastly, the special situation in Turkey and the effects of the threshold in practice, namely the impossibility for any party based in one region to be represented in the National Assembly. If those factors were not taken into consideration, the right to free elections would be left to the arbitrary interpretation of individual States, which could use the fact to plead justification for thresholds higher than 10%.
84. The applicants also argued that the 10% threshold was not in conformity with the common European standard. The national threshold adopted in Turkey was the highest in Europe, or possibly in the world. If that threshold had been applied in other countries, a number of well-established parties would no longer participate in government; that would apply, for example, to the Free Democrats in Germany, the centrist and Christian parties in Scandinavia, the Greens in the Netherlands and the centre-left and the right in Italy. In most countries which had introduced a threshold the level chosen was 5% (in 2001 the average was 4.25% in central and eastern Europe). Even countries which were experiencing serious problems regarding integration and needed to stabilise party representation, in view of the existence of independent or very small parties, had not seen fit to impose thresholds twice as high. The applicants pointed out, by way of example, that in the 2002 elections an electoral threshold of 5% would have enabled eight parties (out of the 18 which put up candidates), including DEHAP, to win seats in the Turkish parliament, instead of just the two main national parties.
85. The argument that the applicants or other members of their party could have participated in the elections as independent candidates — one of the Government's main arguments and one of the grounds on which the Chamber had based its decision — disregarded the role of parties in the context of the political system. Neither independent candidatures nor the formation of alliances could take the place of independent political parties, since these played an essential role as fundamental elements of democracy. It was obvious that candidates who stood in their own name and were able to count only on their own limited personal and financial resources could not compete with parties which had considerable logistical and financial resources.
86. Moreover, in Turkey independent candidates were subject to a number of unfavourable restrictions and conditions. For example, the names of independent candidates were not printed on the ballot slips supplied to border areas, which meant that persons entering Turkish territory for the precise purpose of taking part in an election in a frontier polling station could not vote for independent candidates, a fact which considerably reduced such candidates' chances of being elected. The impossibility for independent candidates to make electoral broadcasts, although all political parties had an express entitlement to air time on television and radio, was also a serious disadvantage (see paragraph 39 above). Lastly, the right of electors to choose, freely and equally, to be represented by parties — rather than independents, for example — and the right of all parties to compete on an equal footing were essential principles for the purposes of Article 3 of Protocol No. 1.
87. As regards the possibility of forming a coalition with other political parties with the aim of getting across the 10% threshold, the applicants pointed out that section 16 of Law No. 2839 prevented parties from presenting joint lists and from participating in parliamentary elections by forming perfectly legal coalitions. Further, they submitted that the political climate, marked by the rising strength of nationalism, made it impossible to form such alliances.
88. The applicants further explained that under section 36 of the law on political parties a political party could not put up candidates for election if it was not implanted in the country (see paragraph 36 above). Moreover, under the same law, it was forbidden to create a party based on a particular ethnic group or region (see paragraph 37 above). That rule reflected the prevailing official ideology in Turkey. The absolute rejection of regional parties manifestly constituted a serious infringement of the principle previously stated by the Court that there is «no democracy without pluralism». Account needed to be taken of the vast, multicultural nature of Turkish society, and the applicants and their party were bound to be penalised because, even if they sought support throughout the country by defending national policies, it was mainly a particular segment of the population which supported them.
89. In the applicants' submission, one of the main aims of a democracy based on a system of elected parties was to ensure that political parties whose electorate was implanted wholly or mainly in a particular region could function and be elected freely, without restrictions, and that the electors who voted for them should be represented on an equal footing. If that principle was applied, it was obvious that the impossibility for DEHAP to enter parliament when it had obtained more than 45% (about two million) of the votes cast in south-eastern Turkey significantly distorted representation. In addition, the obligation to operate at national level was to be seen in the context of a political culture which systematically ignored debate about «the Kurdish question», manifestly blocking the free expression of the will of a large proportion of the people of south-eastern Turkey, in breach of the Court's settled case-law. Accordingly, the free expression of the will of the majority of the electorate in the region concerned had been deliberately hindered.
90. More concretely, the applicants submitted that on account of the application of the electoral threshold in the 2002 parliamentary elections DEHAP, which was known for its interest in and commitment to the Kurdish question, had not obtained a single seat in parliament although it had achieved very high scores in a number of constituencies. In their opinion it could not be considered that the parliamentary elections of 22 July 2007 had solved the problem, even though the DTP, the successor to DEHAP, had presented independent candidates. The fact that political parties supported by Kurds had presented independent candidates was in itself a handicap.
91. Consequently, in the applicants' submission, the fact that they were not elected to the National Assembly on account of the national 10% threshold when in the parliamentary elections of 3 November 2002 the DEHAP list — to which they belonged — had obtained 45.95% of the votes cast in the constituency of {Sirnak} was incompatible with Article 3 of Protocol No. 1. They argued that the excessively high threshold was in conflict with the object and purpose of the provision concerned, which was to guarantee the right to the free expression of the opinion of the people in the choice of the legislature. By depriving a whole segment of the population of the possibility of being one day represented in parliament by a party which voiced its opinions, the national threshold removed the very essence of that right. Such a serious and systematic interference with the rights of a whole group, unique as it was among all European electoral systems, could not be justified by the margin of appreciation left to the State and therefore manifestly constituted a violation of the Convention.
2. The Government
92. The Government asked the Grand Chamber to endorse the Chamber's finding that there had been no violation of Article 3 of Protocol No. 1.
93. They submitted that the 10% threshold was calculated to ensure the country's political stability by preventing excessive fragmentation of the composition of parliament and to strengthen democracy and political parties by encouraging the latter to propose policies accepted more or less generally throughout the country. The threshold did not infringe the fundamental principles of democracy such as pluralism. On the contrary, facilitating the election of independent candidates by exempting them from the 10% threshold made it possible for pluralism to put down deep roots in society. In that connection, the Government emphasised that between 1961 and 1980, when Turkey did not apply any threshold, there had been twenty changes of government in nineteen years, whereas between 1983 and 2007, the period when the 10% threshold was in force, seven elections had produced three coalition governments and three single-party governments. These figures showed that the threshold had positive effects on governmental stability.
94. The Government further submitted that the refusal to propose policies accepted more or less generally throughout the country and cutting oneself off from the rest of the country by representing only one region or a particular constituency could not be considered compatible with the unitary structure of the State. On that point, Turkey was not alone. The Mathieu-Mohin and Clerfayt v. Belgium judgment showed that even in Belgium, where there were language groups, MPS and senators represented the Belgian nation. Similarly, Article 80 of the Turkish Constitution provided that MPs represented society as a whole.
95. The Government considered that the threshold was a proportionate measure which mainly fell within its margin of appreciation. They argued in particular that, as had been confirmed by the elections on 22 July 2007, the applicants could have been elected on 3 November 2002 if they had stood as independents or if DEHAP had formed an electoral coalition with one or more of the large parties.
96. In that connection, they submitted that the results of the parliamentary elections of 22 July 2007 corroborated the Chamber's findings in its judgment of 30 January 2007. The members of the DTP — the party which, according to the applicants had taken the place of the one they were members of — had stood as independent candidates in the 2007 elections and had been elected easily because as independents they were not subject to the national threshold. A few days after their election they had rejoined the DTP and formed a parliamentary group (see paragraph 25 above). Having decided that it could not cross the threshold in the 2007 elections, the DTP had urged its members to stand as independent candidates and had managed to obtain twenty seats in parliament. It was important to note that the total number of votes obtained by the DTP's independent candidates represented only 2.04% of the national vote, which meant that the DTP would not even have been able to reach the 5% threshold which, according to the applicants, was the expression of a «common democratic political tradition» among European countries. If the threshold had been lower — say 2% — the DTP, with 2.04% of the votes cast, would have won only one seat, or two at the most. By winning twenty seats, or 3.6% of the total number of seats in the Grand National Assembly, the DTP had managed to raise its representation in parliament to the maximum.
97. Moreover, political parties could collaborate under the banner of a large party, even though forming joint lists was prohibited by section 16 of Law No. 2839 on the election of members of parliament. The DSP, for instance, a party which had been a member of the ruling coalition from 1999 to 2002, had been unable to get over the 10% threshold in the 2002 elections. Before the 2007 elections, therefore, it had collaborated with the CHP, its rival, managing in that way to obtain thirteen seats on that party's lists. The MPs elected as a result then left the CHP and rejoined their first party, the DSP. In the 1991 elections the HEP, which was the first avatar of the group which ultimately became the applicants' party, had also managed to get some of its candidates elected from the lists of another party.
98. The two possibilities which had been put into practice in the 2007 elections — standing as an independent candidate or collaborating with another party with a view to being elected from its lists — were very concrete examples of the existing correctives. Recourse to these correctives in the latest elections had made it possible to offer 85% of all voters some representation in parliament. The Government submitted that if these options had been used in 2002, the results would have been similar.
99. In their referral request the applicants had asserted that the 10% threshold had been kept with a view to excluding from parliament their political party and its successor, the DTP, in 2002 and 2007 respectively. But the results of the 2007 elections proved that that allegation was without foundation. The DTP had a parliamentary group of twenty MPs, and on that account its participation in the next elections was guaranteed by virtue of section 36 of Law No. 2820 on political parties, even if it did not satisfy the condition of national implantation. Section 36 provided that political parties which had a parliamentary group could take part in the elections next following even if they did not satisfy the national implantation condition.
100. The Government rejected the applicants' argument that the judgment given by the Chamber on 30 January 2007 permitted States thenceforth to raise the participation threshold in accordance with opinion poll results. The Chamber's reasoning clearly indicated that it had properly taken into account the existing alternatives to the threshold and the review carried out by the Constitutional Court on the basis of the principles of «fair representation» and «governmental stability», which had to complement each other. In the light of the possible alternatives, the Chamber had also held that the free expression of the opinion of the people had not been hindered and that the Government had not overstepped their margin of appreciation. The results of the 2007 elections clearly confirmed the findings of the Chamber judgment.
101. As regards the results of the 2007 poll, given that 85% of all voters in the country were now represented in parliament, the Government considered that the principle of fair representation had been respected satisfactorily. Furthermore, in the smaller provinces, particularly those where most of the DTP's independent candidates were standing on 22 July 2007, the chances of being elected were higher than in larger provinces or constituencies. For example, to be elected in the first Istanbul constituency a candidate had to obtain about 111,750 votes, whereas in Hakkari province (south-eastern Turkey) 34,000 were needed. The distribution of seats among the provinces was manifestly more favourable to the smaller provinces, which made it possible to ensure that the principle of fair representation was respected.
102. In conclusion, the Government submitted that, where the free expression of the opinion of the people in the choice of the legislature was not hindered, regulation of the electoral system and the system of political representation of a State party to the Convention fell outside the purview of Article 3 of Protocol No. 1. The 10% threshold applied to political parties in parliamentary elections did not prevent the people from expressing their opinion freely on the choice of their representatives in parliament. That had been proved by the elections held on 22 July 2007. The conclusions of the Chamber's judgment of 30 January 2007 were therefore correct. The Chamber had not departed from the Court's case-law nor given a new interpretation of Article 3 of Protocol No. 1.
C. Submissions of the third-party intervener
103. The non-governmental organisation Minority Rights Group International agreed with the applicants. They said that the 10% threshold was the highest national threshold in Europe. It had been introduced without being accompanied by the slightest corrective measure which might have remedied the problems it caused. On account of the threshold it was absolutely impossible for a party operating on a regional basis to be represented in parliament. In Turkey that meant more precisely that none of the Kurdish parties could enter parliament even though in their own regions these parties regularly achieved scores comparable with that reached by the applicants in 2002 (45% of the votes cast). It was clear that all the measures taken by the Government, centring on the 10% threshold, were the result of a deliberate policy of exclusion. Moreover, even if the policy had not been deliberate, the effects would have been the same.
104. In addition, the excessively high threshold ran counter to the object and purpose of Article 3 of Protocol No. 1, namely guaranteeing the right to the free expression of the opinion of the people in the choice of the legislature. By depriving a whole segment of the population of the possibility of being one day represented in parliament by a party which voiced its opinions, the national threshold removed the very essence of that right. Such a serious and systematic interference with the rights of a whole group, unique as it was among all European electoral systems, could not be justified by the margin of appreciation left to the State and therefore manifestly constituted a violation of the Convention.
D. The Court's assessment
1. General principles established by the case-law of the Convention institutions
(a) Criteria applied by the Court in relation to Article 3 of Protocol No. 1
105. The Court emphasises in the first place that Article 3 of Protocol No. 1 enshrines a characteristic principle of an effective democracy and is accordingly of prime importance in the Convention system (see Mathieu-Mohin and Clerfayt v. Belgium, judgment of 2 March 1987, Series A No. 113, § 47). Democracy constitutes a fundamental element of the «European public order», and the rights guaranteed under Article 3 of Protocol No. 1 are crucial to establishing and maintaining the foundations of an effective and meaningful democracy governed by the rule of law (see, most recently and among many other authorities, {Zdanoka} v. Latvia [GC], No. 58278/00, §§ 98 and 103, ECHR 2006-IV).
106. The Court has often emphasised the role of the State as ultimate guarantor of pluralism and stated that in performing that role the State is under an obligation to adopt positive measures to «organise» democratic elections «under conditions which will ensure the free expression of the opinion of the people in the choice of the legislature» (see Mathieu-Mohin and Clerfayt, cited above, § 54; see also, mutatis mutandis, Informationsverein Lentia and Others v. Austria, judgment of 24 November 1993, Series A No. 276, § 38.
107. Free elections and freedom of expression, and particularly the freedom of political debate, form the foundation of any democracy (see Mathieu-Mohin and Clerfayt, cited above, p. 22, § 47, and Lingens v. Austria, judgment of 8 July 1986, Series A No. 103, §§ 41 and 42). The «free expression of the opinion of the people in the choice of the legislature» is a matter on which Article 11 of the Convention also has a bearing, guaranteeing as it does the freedom of association, and thus indirectly the freedom of political parties, which represent a form of association essential to the proper functioning of democracy. Expression of the opinion of the people is inconceivable without the assistance of a plurality of political parties representing the currents of opinion flowing through a country's population. By reflecting those currents, not only within political institutions but also, thanks to the media, at all levels of life in society, they make an irreplaceable contribution to the political debate which is at the very core of the concept of a democratic society (see Lingens, cited above, p. 26, § 42; Castells v. Spain, judgment of 23 April 1992, Series A No. 236, p. 23, § 43; and United Communist Party of Turkey and Others v. Turkey, judgment of 30 January 1998, Reports 1998-I, § 44).
108. As the Commission has observed on a number of occasions, the words «free expression of the opinion of the people» mean that elections cannot be conducted under any form of pressure in the choice of one or more candidates, and that in this choice the elector must not be unduly induced to vote for one party or another (see X. v. the United Kingdom, No. 7140/75, Commission decision of 8 October 1976, DR 7, p. 96). Accordingly no form of compulsion must be brought to bear on voters as regards their choice of candidates or parties. The word «choice» means that the different political parties must be ensured a reasonable opportunity to present their candidates at elections (ibid.; see also X. v. Iceland, No. 8941/80, Commission decision of 8 December 1981, DR 27, p. 156).
109. As regards the general interpretation of Article 3 of Protocol No. 1, the Court has set out in its case-law the following main principles (see, among other authorities, Mathieu-Mohin and Clerfayt, cited above, pp. 22 and 23, §§ 46 — 51; {Zdanoka}, cited above, § 115; Podkolzina v. Latvia, No. 46726/99, § 33, ECHR 2002-II; and Hirst v. the United Kingdom (No. 2) [GC], No. 74025/01, § 61, ECHR 2005-IX):
(i) Article 3 of Protocol No. 1 seems at first sight different from the other provisions of the Convention and its Protocols which guarantee rights, as it is phrased in terms of the obligation of the High Contracting Parties to hold elections which ensure the free expression of the opinion of the people rather than in terms of a particular right or freedom. However, having regard to the travaux {preparatoires} of Article 3 of the Protocol and the way the provision has been interpreted in the context of the Convention as a whole, the Court has established that Article 3 of Protocol No. 1 guarantees individual rights, including the right to vote and the right to stand for election (see Mathieu-Mohin and Clerfayt, cited above).
(ii) The rights enshrined in Article 3 of Protocol No. 1 are not absolute. There is room for «implied limitations», and Contracting States must be given a wide margin of appreciation in this sphere. (see, among other authorities, Matthews v. the United Kingdom [GC], No. 24833/94, § 63, ECHR 1999-I, and Labita v. Italy [GC], No. 26772/95, § 201, ECHR 2000-IV).
(iii) The concept of «implied limitations» under Article 3 of Protocol No. 1 is of major importance for the determination of the relevance of the aims pursued by the restrictions on the rights guaranteed by this provision. Given that Article 3 is not limited by a specific list of «legitimate aims» such as those enumerated in Articles 8 — 11, the Contracting States are therefore free to rely on an aim not contained in that list to justify a restriction, provided that the compatibility of that aim with the principle of the rule of law and the general objectives of the Convention is proved in the particular circumstances of a case. It also means that the Court does not apply the traditional tests of «necessity» or «pressing social need» which are used in the context of Articles 8 — 11. In examining compliance with Article 3 of Protocol No. 1, the Court has focused mainly on two criteria: whether there has been arbitrariness or a lack of proportionality, and whether the restriction has interfered with the free expression of the opinion of the people.
(iv) However, it is for the Court to determine in the last resort whether the requirements of Article 3 of Protocol No. 1 have been complied with. It has to satisfy itself that limitations do not curtail the rights in question to such an extent as to impair their very essence, and deprive them of their effectiveness; that they are imposed in pursuit of a legitimate aim and that the means employed are not disproportionate (see Mathieu-Mohin and Clerfayt, cited above, § 52). In particular, any such conditions must not thwart the free expression of the people in the choice of the legislature — in other words, they must reflect, or not run counter to, the concern to maintain the integrity and effectiveness of an electoral procedure aimed at identifying the will of the people through universal suffrage (see Hirst (No. 2), cited above, § 62; Hilbe v. Liechtenstein (dec.), No. 31981/96, ECHR 1999-VI, and Melnychenko v. Ukraine, No. 17707/02, § 56, ECHR 2004-X). Any departure from the principle of universal suffrage risks undermining the democratic validity of the legislature thus elected and the laws which it promulgates (see Hirst (No. 2), cited above, § 62).
(v) As regards the right to stand as a candidate for election, i.e. the so-called «passive» aspect of the rights guaranteed by Article 3 of Protocol No. 1, the Court has been even more cautious in its assessment of restrictions in that context than when it has been called upon to examine restrictions on the right to vote, i.e. the so-called «active» element of the rights under Article 3 of Protocol No. 1. In the Melnychenko judgment cited above (§ 57), the Court observed that stricter requirements may be imposed on eligibility to stand for election to Parliament than is the case for eligibility to vote. On that point, it took the view that, while it is true that States have a wide margin of appreciation when establishing eligibility conditions in the abstract, the principle that rights must be effective requires that the eligibility procedure contain sufficient safeguards to prevent arbitrary decisions (ibid. § 59; see also mutatis mutandis, Podkolzina, cited above, § 35).
(vi) Similarly, the Court has held that, once the wishes of the people have been freely and democratically expressed, no subsequent amendment to the organisation of the electoral system may call that choice into question, except in the presence of compelling grounds for the democratic order (see Lykourezos v. Greece, No. 33554/03, § 52, ECHR 2006-VIII).
(b) Electoral systems and thresholds
110. The Court reiterates that the Contracting States enjoy a wide margin of appreciation when it comes to determination of the type of ballot through which the free expression of the opinion of the people in the choice of the legislature is mediated. In that regard, Article 3 of Protocol No. 1 goes no further than prescribing «free» elections held at «reasonable intervals» «by secret ballot» and «under conditions which will ensure the free expression of the opinion of the people». Subject to that reservation, it does not create any «obligation to introduce a specific system» such as proportional representation or majority voting with one or two ballots (see Mathieu-Mohin and Clerfayt, cited above, § 54).
111. The rules in this area vary in accordance with the historical and political factors specific to each State; the large variety of situations provided for in the electoral legislation of numerous member States of the Council of Europe shows the diversity of the possible options. For the purposes of applying Article 3 of the Protocol, any electoral legislation must be assessed in the light of the political evolution of the country concerned, so that features that would be unacceptable in the context of one system may be justified in the context of another (see Py v. France, No. 66289/01, § 46, ECHR 2005-I (extracts)), at least so long as the chosen system provides for conditions which will ensure the «free expression of the opinion of the people in the choice of the legislature».
112. Moreover, it should not be forgotten that electoral systems seek to fulfil objectives which are sometimes scarcely compatible with each other: on the one hand to reflect fairly faithfully the opinions of the people, and on the other, to channel currents of thought so as to promote the emergence of a sufficiently clear and coherent political will. Article 3 of Protocol No. 1 does not imply that all votes must necessarily have equal weight as regards the outcome of the election or that all candidates must have equal chances of victory. Thus no electoral system can eliminate «wasted votes» (see Mathieu-Mohin and Clerfayt, cited above, § 54).
113. With regard to the level fixed by electoral thresholds, it should be noted that in the case of Silvius Magnago and {Sudtiroler} Volkspartei v. Italy (No. 25035/94, Commission decision of 15 April 1996, DR 85-A, p. 116), in which the facts most closely resemble the circumstances of the present case, the Commission expressed the opinion that «the 4% threshold required for the election of the remaining 25% of the members of the Chamber of Deputies» and even «a system which fixe[d] a relatively high threshold» fell within the wide margin of appreciation left to States in the matter. The Commission went on to say that similar thresholds existed in other European legal systems (see Etienne {Tete} v. France, No. 11123/84, Commission decision of 9 December 1987, DR 54, p. 68, which concerned a 5% threshold applied to the allocation of seats in elections to the European Parliament). Lastly, the Commission considered that electoral thresholds were intended to promote the emergence of sufficiently representative currents of thought.
114. In the case of {Federacion} nacionalista Canaria v. Spain ((dec.), No. 56618/00, ECHR 2001-VI) the Court examined the thresholds which formed part of a system of proportional representation used in the Autonomous Community of the Canary Islands. There were two conditions framed as alternatives: candidates had to obtain either at least 30% of the valid votes cast in an individual island constituency or at least 6% of the valid votes cast in the Autonomous Community as a whole. The Court observed that such a system, «far from hindering election candidates such as those put forward by the applicant federation, afford[ed] smaller political groups a certain degree of protection».
115. Lastly, in its very recent decision concerning inter alia a 5% threshold applicable in parliamentary elections (Partija «Jaunie {Demokrati}» and Partija «{Musu} Zeme» v. Latvia (dec.), Nos. 10547/07 and 34049/07, 29 November 2007), the Court took the view that the threshold concerned could not be held to be contrary to the requirements of Article 3 of Protocol No. 1 in that it encouraged sufficiently representative currents of thought and made it possible to avoid an excessive fragmentation of parliament.
2. Application of the above principles in the present case
116. In the present case the Court notes that the applicants alleged a breach of Article 3 of Protocol No. 1 on account of the fact that they had not been elected to the National Assembly in the parliamentary elections of 3 November 2002 despite the score of 45.95% of the votes cast in the constituency of {Sirnak} achieved by DEHAP, the party on whose list they had stood for election. They explained that their party, which had polled 6.22% of the national vote, had failed to reach the electoral threshold of 10% and had accordingly been deprived of parliamentary representation.
117. The Court observes that the national threshold concerned is laid down by statute, in section 33 of Law No. 2839, and determines how the seats in parliament are to be shared nationally among the different lists and different candidates. It clearly constitutes interference with the applicants' electoral rights as provided in Article 3 of Protocol No. 1, a point which is not in dispute between the parties.
118. In the light of the principles set out above, the Court must first verify whether the measure complained of — whose foreseeability is not in dispute between the parties — serves a legitimate aim. Secondly, it must ascertain whether there was any arbitrariness and whether there was a reasonable relation of proportionality between the means employed and the aim pursued. In applying those two criteria, it will seek to determine whether the limitation in question impaired the very essence of the right to the free expression of the people, within the meaning of Article 3 of Protocol No. 1.
119. The Court observes that, unlike other Convention provisions, Article 3 of Protocol No. 1 does not specify or limit the aims which a restriction must be intended to serve. A great variety of aims may accordingly be compatible with it, provided that the compatibility of any particular aim with the principle of the rule of law and the Convention's general objectives is established in the specific circumstances of a given case.
120. In the applicants' submission, the threshold served no legitimate aim since it prevented a large part of the population from expressing its choice regarding its representation in parliament. The Government rejected that argument, contending that the purpose of the threshold was to avoid excessive parliamentary fragmentation and thus strengthen governmental stability.
121. With regard to electoral systems, the Court's task is to determine whether the effect of the rules governing parliamentary elections is to exclude some persons or groups of persons from participating in the political life of the country (see Aziz v. Cyprus, No. 69949/01, § 28, ECHR 2004-V) and whether the discrepancies created by a particular electoral system can be considered arbitrary or abusive or whether the system tends to favour one political party or candidate by giving them an electoral advantage at the expense of others (see X. v. Iceland, cited above).
122. The Court accepts that high thresholds may deprive part of the electorate of representation. However, that circumstance alone is not decisive. Such thresholds can work as a necessary corrective adjustment to the proportional system, which has always been accepted as allowing for the free expression of the opinion of the people even though it may operate to the detriment of small parties when accompanied by a high threshold (see, mutatis mutandis, Liberal Party, Mrs R. and Mr P. v. the United Kingdom, No. 8765/79, Commission decision of 18 December 1980, DR 21, p. 225).
123. In Turkey the 10% threshold is a general rule which applies without any distinction to all political party candidates whatever electoral constituency they are standing in. Since 1983, when the threshold was introduced, numerous parties with very varied political lines have been unable to obtain any seats in parliament, having failed to reach it. The elections of 3 November 2002 illustrate the point; not only DEHAP, the applicants' party, but several other parties, in particular the DYP, the MHP, the GP and the ANAP (who obtained 9.54%, 8.36%, 7.25% and 5.13% of the votes cast respectively), failed to win any seats in parliament (see paragraph 18 above). In 1991 and 2007 a number of candidates following the same political line as DEHAP managed to win seats, either on the ticket of another political party or by standing as independents (see paragraphs 15 and 25 above).
124. In addition, the Turkish electoral system, like that of many member States, is predicated on the context of a unitary State. In accordance with Article 80 of the Constitution, MPs represent «the whole nation», not «the regions or persons which have elected them» (see paragraph 29 above); that is precisely because of the unitary nature of the Turkish State. Each province is represented in parliament by at least one MP. The remaining seats are distributed in accordance with the number of inhabitants, thus ensuring the representation of the whole national territory (see paragraph 32 above). That is the result of a choice made by the legislature reflecting the country's constitutional structure and grounded on political and institutional criteria. It is not as such incompatible with Article 3 of Protocol No. 1, which does not in principle impose on Contracting States the obligation to adopt an electoral system guaranteeing parliamentary representation to parties with an essentially regional base irrespective of the votes cast in other parts of the country. On the other hand, a problem might arise if the relevant legislation tended to deprive such parties of parliamentary representation (see paragraph 121 above).
125. Lastly, the Convention institutions have generally accepted that electoral thresholds are intended in the main to promote the emergence of sufficiently representative currents of thought within the country (see Silvius Magnago and {Sudtiroler} Volkspartei, cited above, and Etienne {Tete}, cited above; see also, to the same effect, Partija «Jaunie {Demokrati}» and Partija «{Musu} Zeme», cited above). Consequently, the Court agrees with the Chamber's finding that the interference in question had the legitimate aim of avoiding excessive and debilitating parliamentary fragmentation and thus of strengthening governmental stability.
126. Referring to the Constitutional Court's judgment of 18 November 1995, the Chamber considered that although the threshold was high it did not go beyond a level within the margin of appreciation of the national authorities in the matter, since it could not as such hinder the emergence of political alternatives within society. The applicants contested the Chamber's conclusion, whereas the Government asked the Court to uphold it.
127. The Court observes that the national 10% threshold applied in Turkey is the highest of all the thresholds applied in Europe (see paragraph 64 above). In order to verify that it is not disproportionate, the Court will therefore first assess its level in comparison with the threshold applied in other European countries. It will then examine the correctives and other safeguards with which it is attended.
i. Elements of comparative law
128. The applicants submitted that the threshold applied in the present case was not in conformity with «the common democratic political tradition» of European countries.
129. The Court observes that electoral thresholds are not unknown among European electoral systems and that there are different kinds which vary according to the type of election and the context within which they are used. Analysis of the electoral thresholds adopted in the member States shows that, apart from Turkey, only three States have opted for high thresholds. Liechtenstein has fixed the level at 8%, and the Russian Federation and Georgia at 7%. A third of the States impose a 5% threshold and 13 of them have chosen a lower figure. The other States which have a proportional representation system do not use thresholds. Thresholds also vary according to whether they apply to a party or a coalition, and some countries have adopted thresholds for independent candidates (see paragraphs 60 — 63 above).
130. The Court also attaches importance to the views expressed by the organs of the Council of Europe, which agree as to the exceptionally high level of the Turkish national threshold and have called for it to be lowered. In its Resolution of 18 April 2007, in which it stressed the indissoluble link between the representativeness of democracy and thresholds, the Parliamentary Assembly of the Council of Europe pointed out that «in well-established democracies, there should be no thresholds higher than 3% during the parliamentary elections». That opinion was reiterated in the Parliamentary Assembly's Recommendation 1791 (2007) (see paragraphs 52 and 53 above). In addition, in texts concerning Turkey, namely the Parliamentary Assembly's Resolutions 1380 (2004) and 1547 (2007) and the report on «Observation of the Parliamentary elections in Turkey (22 July 2007)», produced by an ad hoc Committee of the Parliamentary Assembly, the organs of the Council of Europe urged Turkey, among other recommendations, to amend its electoral code to lower the 10% threshold (see paragraphs 58 and 59 above).
131. However, the effects of an electoral threshold can differ from one country to another and the various systems can pursue different, sometimes even antagonistic, political aims. One system might concentrate more on a fair representation of the parties in parliament, while another one might aim to avoid a fragmentation of the party system and encourage the formation of a governing majority of one party in parliament (see paragraph 55 above). None of these aims can be considered unreasonable in itself. Moreover, the role played by thresholds varies in accordance with the level at which they are set and the party system in each country. A low threshold excludes only very small groupings, which makes it more difficult to form stable majorities, whereas in cases where the party system is highly fragmented a high threshold deprives many voters of representation (see paragraphs 58 and 59 above).
132. The large variety of situations provided for in the electoral legislation of the member States of the Council of Europe shows the diversity of the possible options. It also shows that the Court cannot assess any particular threshold without taking into account the electoral system of which it forms a part, although the Court can agree with the applicants' contention that an electoral threshold of about 5% corresponds more closely to the member States' common practice. However, it has already been pointed out that any electoral legislation must be assessed in the light of the political evolution of the country concerned, so that features that would be unacceptable in the context of one system may be justified in the context of another, at least so long as the chosen system provides for conditions which will ensure the «free expression of the opinion of the people in the choice of the legislature» (see, among other authorities, Mathieu-Mohin and Clerfayt, cited above, § 54). That is why the Court must now assess the effects of the correctives and other safeguards with which the impugned system is attended.
ii. Correctives and other safeguards
133. The Government submitted that the Turkish electoral system has correctives which tend to counterbalance the threshold's negative effects. In that connection, they argued that, as the elections of 22 July 2007 had confirmed, the applicants could have been elected in the elections of 3 November 2002 if they had stood as independent candidates or if their party, DEHAP, had entered an electoral coalition with one of the large parties.
134. The Court notes that the applicants did not really contest the Government's assertion that recourse to the above types of electoral strategy could have given them a real chance of being elected to parliament. However, they emphasised the importance of political parties in representative democracies, arguing that neither independent candidatures nor the formation of alliances could take the place of independent political parties, which played a crucial role as fundamental elements of democracy.
135. The Court must therefore determine whether the alternatives referred to by the Government can be regarded as means to attenuate the threshold's negative effects.
136. As regards the possibility of standing as an independent candidate, the Court, like the Chamber in paragraph 71 of its judgment, emphasises the irreplaceable contribution made by parties to political debate. They act as both an instrument which citizens can use to participate in electoral debate and a tribune through which they can express their support for various political programmes (see, mutatis mutandis, United Communist Party of Turkey and Others, cited above, p. 17, § 25). They can thus be distinguished from other political actors such as independent candidates, who in general are locally based. Similarly, the Court notes that in Turkey independent candidates are subject to a number of unfavourable restrictions and conditions not applicable to political parties. They must deposit a guarantee, their names are not printed on the ballot slips supplied to frontier posts and large airports and they are not able to broadcast electoral messages whereas all political parties have an express entitlement to air time on television and radio (see paragraphs 36 and 39 above).
137. The Court notes however that this method cannot be considered to be ineffective in practice. In the elections of 22 July 2007 in particular the small parties were able to avoid the impact of the threshold by putting up independent candidates, by which means they succeeded in obtaining seats. The DTP, for example, DEHAP's successor, was able to form a parliamentary group after winning twenty seats in parliament (see paragraph 25 above).
138. It is true that this result was essentially due to the fact that, instead of putting up their own candidates in their own name, the opposition parties opted for a strategy which might be called «independents supported by a party» (see paragraph 23 above). The fact that independents were not required to reach any threshold greatly facilitated the adoption of that electoral strategy, despite the restrictions listed above (see paragraphs 36 and 39). Nevertheless, this was a makeshift solution compared with the position of a candidate officially sponsored by his or her political party.
139. The same applies to the possibility of forming an electoral coalition with other political groups. The Court notes in that regard that section 16 of Law No. 2839 prevents parties from presenting joint lists and from participating in parliamentary elections by forming perfectly legal coalitions. As the Government pointed out, political parties have developed an electoral strategy whereby they can circumvent this prohibition. Use of this strategy has produced tangible results, particularly in the 1991 and 2007 elections. Before the elections of 20 October 1991 two alliances were formed under the banner of two large political parties. By that means some small parties, including the HEP — DEHAP's predecessor — managed to obtain eighteen seats in parliament (see paragraph 15 above). The same electoral strategy bore fruit in the elections of 22 July 2007 (see paragraph 24 above).
140. Admittedly, since 45.3% of the votes in the elections of 3 November 2002 (about 14.5 million) were cast for unsuccessful candidates, these electoral strategies can have only a limited effect. As the Chamber pointed out in paragraph 73 of its judgment, the fact that such a large part of the electorate was not ultimately represented in parliament was hardly consistent with the crucial role played in a representative democracy by parliament, which is the main instrument of democratic control and political responsibility, and must reflect as faithfully as possible the desire for a truly democratic political regime.
141. However, it should be noted that, as numerous analysts have remarked, the elections of November 2002 took place in a crisis climate with many different causes (economic and political crises, earthquakes, etc. — see paragraphs 12 and 20 above). In that connection, the fact that the three parties which had formed the governing coalition after the 1999 elections were unable to reach the 10% threshold and were thus deprived of parliamentary representation (see paragraph 20 above) appears significant.
142. In addition, an overall analysis of the parliamentary elections held since 1983 shows that the representation deficit observed after the elections of November 2002 could be partly contextual in origin and not solely due to the high national threshold. On that point, it should be noted that, with the exception of those elections, the proportion of the votes cast for ultimately unsuccessful candidates never exceeded 19.4% (19.4% in 1987, 0.5% in 1991, 14% in 1995 and 18% in 1999). The proportion of votes for candidates who failed to secure a seat even fell to 13.1% in the elections of 22 July 2007 (see paragraph 49 above).
143. Consequently, the Court notes that the political parties affected by the high 10% threshold have managed in practice to develop strategies whereby they can attenuate some of its effects, even though such strategies also run counter to one of the threshold's declared aims, which is to avoid parliamentary fragmentation (see paragraphs 60 and 125 above).
144. The Court also attaches importance to the role of the Constitutional Court in the matter. At the time when the 1961 Constitution was in force the Constitutional Court, grounding its decision on the principles of a democratic State and pluralism, rejected the idea of applying an «ordinary threshold» within each electoral constituency (see paragraph 40 above). Later, after the adoption of the 1982 Constitution, when ruling on the question of electoral systems, the Constitutional Court held that the legislature did not have an unlimited margin of appreciation in the matter and could not adopt «measures tending to restrict the free expression of the opinion of the people, or subject political life to the hegemony of a political party, or destroy the multi-party system» (see paragraph 41 above).
145. In its judgment of 18 November 1995 the Constitutional Court varied its 1968 case-law (see paragraph 40 above), examining the basis for the existence of the threshold complained of as a corrective to the general principle of proportionality whereby excessive and debilitating parliamentary fragmentation could be avoided. While accepting that thresholds restricted «the right to vote and to be elected», the Constitutional Court held that they were acceptable provided that they did not exceed normal limits and accordingly ruled that the 10% threshold was compatible with constitutional principles. On the other hand, citing the principle of «fair representation», it declared null and void an electoral threshold of 25% for the distribution of seats within provinces. It thus asserted that the constitutional principles of fair representation and governmental stability should necessarily be combined in such a way that they counterbalanced and complemented each other (see paragraph 43 above).
146. It can be seen from the foregoing considerations that the Constitutional Court, in exercising vigilance to prevent any excessive effects of the impugned electoral threshold by seeking the point of equilibrium between the principles of fair representation and governmental stability, provides a guarantee calculated to stop the threshold concerned impairing the essence of the right enshrined in Article 3 of Protocol No. 1.
147. In conclusion, the Court considers that in general a 10% electoral threshold appears excessive. In that connection, it concurs with the organs of the Council of Europe, which have stressed the threshold's exceptionally high level and recommended that it be lowered (see paragraphs 57 and 130 above). It compels political parties to make use of stratagems which do not contribute to the transparency of the electoral process. In the present case, however, the Court is not persuaded that, when assessed in the light of the specific political context of the elections in question, and attended as it is by correctives and other guarantees which have limited its effects in practice, the threshold has had the effect of impairing in their essence the rights secured to the applicants by Article 3 of Protocol No. 1.
FOR THESE REASONS, THE COURT
Holds by thirteen votes to four that there has been no violation of Article 3 of Protocol No. 1.
Done in English and in French, and delivered at a public hearing in the Human Rights Building, Strasbourg, on 8 July 2008.
{Bostjan M.ZUPANCIC} President
In accordance with Article 45 § 2 of the Convention and Rule 74 § 2 of the Rules of Court, the joint dissenting opinion of Judges Tulkens, {Vajic}, Jaeger and {Sikuta} is annexed to this judgment.
JOINT DISSENTING OPINION OF JUDGES TULKENS, {VAJIC}, JAEGER AND {SIKUTA}
We do not agree with the majority's conclusion that there has been no violation of Article 3 of Protocol No. 1, although we take the same principles as our starting-point (paragraphs 105 to 115 of the judgment).
1. In a proportional system the requirement of some kind of threshold cannot in itself be held to be contrary to the requirements of Article 3 of Protocol No. 1, in that it encourages sufficiently representative currents of thought and makes it possible to avoid an excessive fragmentation of parliament. However, there is no doubt that the current system in Turkey of a 10% threshold set up in 1980 — which is the highest in Europe — deprives a large proportion of the population of the possibility of being represented in parliament.
As established in the parliamentary elections of 1987, 1991, 1995 and 1999, the proportion of the votes cast in favour of parties not represented in parliament was, respectively, 19.4% (about 4.5 million votes), 0.5% (about 140,000 votes), 14% (about 4 million votes) and 18.3% (about 6 million votes). The results of the 2002 election led to a «crisis of representation», since 45.3% of the votes — about 14.5 million votes — had not been taken into consideration and were not reflected in the composition of parliament <*>. According to an OSCE report, the 10% national threshold in Turkey's electoral system virtually eliminates the possibility of regional or minority parties entering the Turkish Grand National Assembly and distorts the essential purpose of a proportional system <**>. In fact, the high 10% threshold tends to suppress parliamentary criticism and debate, which are the essence of representative democracy. And as the Court has repeatedly observed, there can be no democracy without pluralism (see Freedom and Democracy Party ({OZDEP}) v. Turkey [GC], No. 23885/94, §§ 39 and 41, ECHR 1999-VIII).
<*> R. Zimbron, «The Unappreciated Margin: Turkish Electoral Politics Before the European Court of Human Rights», 49 Harvard International Law Journal Online 10 (2007), http://www.harvardilj.org/online/125, p. 18.
<**> See Organization for Security and Co-operation in Europe, Office for Democratic Institutions and Human Rights, Assessment Report: Republic of Turkey Parliamentary Elections (2002).
2. The Government argued that the 10% electoral threshold served the legitimate aim of ensuring governmental stability. A proportional voting system in Turkey without this threshold, it was submitted, would not lead to stable majorities. The Court endorsed that argument without analysing it or subjecting it to any criticism. Some have argued, however, that a study of the historical background in Turkey casts doubt on this objective, since under an electoral system without such a high threshold it was also possible for solid governments to be formed <*> Conversely, such a threshold brings more polarisation than stability.
<*> R. Zimbron, «The Unappreciated Margin: Turkish Electoral Politics Before the European Court of Human Rights», op. cit., p. 13.
Moreover, in practice, smaller groups are now represented in parliament by means of circumvention (cf. infra, point 4.). Thus the purpose of the law can no longer be considered to be the exclusion of smaller parties or groups from parliament, as the only remaining effect seems to be that it weakens within the election process the chances of all smaller parties which are not sure to pass the threshold. They have either to find allies or disappear during elections by having their candidates stand as independents.
3. As regards the proportionality of the interference, the majority's first argument is that the elections of 3 November 2002 took place in a crisis of tension caused by a number of different factors (economic pressure, political crisis and earthquake (paragraph 141). In other words, that an exceptional solution is needed for an exceptional situation.
However, that argument — which at first sight appears reasonable — is rendered considerably less persuasive by the fact that it was not just in those elections of November 2002 that the high threshold of 10% was used. Firstly, the system was adopted much earlier, in 1983, and since then numerous political parties following extremely varied political lines have been unable to secure seats in parliament, having failed to get over the threshold (paragraph 123). Secondly, the threshold was also applied after the 2002 elections, during the parliamentary elections of 22 July 2007. It is true that reforms of the electoral system have been discussed, but to date an invisible hand seems to have prevented these from coming to fruition. In those circumstances, we consider that the argument which the majority found decisive, namely the specific context of the 2002 elections, is not relevant.
4. The majority's second argument lies in the importance it attaches to what it calls «correctives and other safeguards» capable of limiting the effects of the 10% electoral threshold, which the majority, in any event and in general terms, found to be excessive (paragraph 147).
But what are the safeguards concerned? The Court acknowledges itself that they amount to «stratagems» which political parties are compelled to make use of and which do not contribute to the transparency of the electoral process (ibid.). A stratagem is literally a ruse, as in the phrase ruse de guerre. Can a democratic system which does not function properly be corrected by «stratagems» and thus made compatible with the Convention?
In concrete terms, Turkish political parties have developed electoral techniques to «by-pass» the obstacles; these include in particular putting up independent candidates supported by a party (but who immediately rejoin their original party once elected) and adding candidates from one party to the list of another party. The Court had no hesitation in finding that this was only a makeshift solution (paragraph 138). It also drew attention to all the difficulties in such a system, inasmuch as these candidates are subject to a number of unfavourable restrictions and conditions compared with political parties (see, for instance, paragraph 36 of the judgment). The Court nevertheless accepted these «stratagems» on account of what was presented as their result in practice. In other words, the end justifies the means.
Apart from the obvious problem of political morality that such a position raises, it seems to us to be logically difficult to accept, since the Court itself acknowledges that these «stratagems» run counter to the legitimate aim of fixing such a high threshold, namely preventing parliamentary fragmentation. Furthermore, these correctives and safeguards are exclusively the result of political considerations and agreements and there can be no certainty that they will remain available in the future. These practices, which are in any case themselves contrary to the Turkish Constitution and Turkish electoral legislation (section 16 of Law No. 2839 on the election of members of the National Assembly), may be changed and disappear from one day to the next. That being the case, it is difficult to accept that such correctives may be described as safeguards for the purposes of the Convention. Lastly, the Court did not consider the detrimental effect of these techniques on the party system as such when parties have to seek and find protection from other parties for the purpose of slipping through the 10% threshold. In themselves, parties represent and unite different currents of thought. Any interference with their independent participation in elections curtails the free expression of the opinion of the people — whether the interference is direct or indirect. Certainly, this is the case when different parties form hidden alliances during the elections, by-passing the legislation in place as interpreted by the Constitutional Court (paragraph 42 of the judgment). To achieve such alliances, candidates from one party have to be accepted, even approved of by another party, which undermines the independence of parties especially in respect of their representatives standing as candidates on other parties' lists. In other words, it means playing «hide and seek» with voters, thus undermining essential democratic principles.
5. The voting system in the instant case, which has the highest threshold in Europe, which fails to accommodate the interests and opinions of a large part of the electorate that identifies strongly with a particular region, or with a national or other minority (see paragraphs 114 — 115 of the judgment), and in which forming open coalitions with other political parties is prohibited (see judgment of the Constitutional Court — paragraph 42), clearly exceeds the very wide margin of appreciation left to the State and runs counter to the object and purpose of Article 3 of Protocol No. 1 to the Convention. As Professor I. Budge has written, «What might have been justified then as an exceptional measure to buttress a still fragile democracy can hardly be justified now when the democracy is considered sufficiently stable and mature to seek membership of the European Union» <*>.
<*> Observations of the applicants, received at the Registry on 29 October 2007, point 4.
6. We are, therefore, not satisfied that these limitations of the voting system do not curtail the rights in question to such an extent as to impair their very essence and deprive them of their effectiveness (Mathieu-Mohin and Clerfayt, judgment of 2 March 1987, § 52). It would seem, however, that by admitting that the system in place can be seen as being in accordance with Convention standards only if corrected, and at the same time accepting that these corrections are due to «stratagems», the majority itself to a certain degree accepts a similar view.
Free elections are one of the foundations of justice and peace in Europe; they are indispensable for the development of an effective political/pluralist democracy and thus of the rule of law and observance of human rights. It is difficult to see how these fundamental goals, underlying not only the Convention but the whole Council of Europe system, can be achieved if based on electoral rules that need to be circumvented (paragraphs 133 — 146, in particular 139 and 143) in order to be compatible with the Convention. Changes in this direction, by introducing the necessary reforms of the electoral system in a clear and transparent way, would thus — in our opinion — be the only appropriate way to improve the present situation in accordance with the Convention.