Информация
«Конституционно-правовая защита предпринимательства: актуальные аспекты (на основе решений Конституционного Суда Российской Федерации 2018 — 2020 годов)»
(одобрено решением Конституционного Суда РФ от 17.12.2020)
Примечание
Текст документа приведен в соответствии с публикацией на сайте http://www.ksrf.ru по состоянию на 26.01.2021.
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ЗАЩИТА
ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА: АКТУАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ (НА ОСНОВЕ РЕШЕНИЙ
КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
2018 — 2020 ГОДОВ)
подготовлена
Секретариатом Конституционного Суда Российской Федерации
Введение
Настоящая Информация посвящена ключевым, обладающим конституционной значимостью проблемам правового регулирования предпринимательства. На материале правовых позиций, выраженных Конституционным Судом Российской Федерации (далее — Конституционный Суд) в 2018 — 2020 годы, в ней раскрывается действие механизмов конституционно-судебной защиты хозяйствующих субъектов и российской экономической системы в целом.
На протяжении более чем четверти века конституционно-судебная практика, очищая действующее законодательство от дефектных положений и выявляя его подлинный, соответствующий Конституции Российской Федерации смысл, оказывает глубокое влияние на совершенствование нормативных условий предпринимательской деятельности.
Обращаясь не только к нормотворцу, но и к правоприменителям, решения Конституционного Суда также содержат основополагающие ориентиры для правоприменительной, судебной и административной практики по всему кругу связанных с данной проблематикой вопросов материального (в частности, проверка норм Гражданского кодекса РФ, Налогового кодекса РФ, Уголовного кодекса РФ) и процессуального права (проверка норм Гражданского процессуального кодекса РФ, Арбитражного процессуального кодекса РФ, Уголовно-процессуального кодекса РФ, Кодекса административного судопроизводства РФ).
Особое внимание в Информации уделено, во-первых, освещению подходов Конституционного Суда к определению пределов публично-властного воздействия на деятельность хозяйствующих субъектов (требования к качеству нормативного регулирования; границы нормотворческой дискреции, условия ограничения частных прав; требования к контрольно-надзорной и лицензионной деятельности), к обеспечению надлежащего доступа предпринимателей к судебной защите, включая вопросы судебного нормоконтроля и контроля за административным правоприменением, условий осуществления ревизионных производств в вышестоящих судебных инстанциях, юрисдикции третейских судов и ее границ, обеспечения отдельных процессуальных гарантий, включая упрощенное производство в арбитражном процессе, а также особенностям установления при рассмотрении соответствующего круга дел баланса ценностей, включая публично-правовую (разрешение коллизий конституционно значимых интересов в антимонопольных, налоговых, иных публичных правоотношениях) и частноправовую (разрешение коллизий конституционно значимых интересов в правоотношениях с участием потребителей, правообладателей исключительных прав, миноритарных акционеров и участников хозяйственных обществ; кредиторов и должников) сферы.
Во-вторых, конституционно-правовым гарантиям собственности и имущественных прав и в том числе проблемам изъятия собственности для публичных нужд, реализации прав собственности на землю и недвижимое имущество, обеспечению права собственности в контексте мер публичной ответственности, включая соответствующие процессуальные меры, а также защите права собственности в рамках налоговых правоотношений, связанных в том числе с оспариванием кадастровой оценки, патентной системой налогообложения, уплатой фискальных сборов и страховых взносов.
В-третьих, конституционно-правовым аспектам юридической ответственности, возлагаемой в связи с занятием предпринимательской деятельностью, включая административную ответственность (обеспечение принципа non bis in idem и соразмерности наказания совершенному правонарушению, индивидуализация налоговой ответственности; преодоление конституционных дефектов административно-процессуального законодательства), уголовную ответственность (проблема дифференциации уголовной ответственности и введения специальных составов, условия уголовной ответственности за налоговые преступления), а также гражданскую ответственность (возмещение имущественного вреда, причиненного неуплатой налогов; компенсация за нарушение исключительного права).
Защищая основные права участников предпринимательской деятельности, в равной мере учитывая публичные интересы и интересы всех категорий хозяйствующих субъектов, конституционный нормоконтроль вносит свой вклад в становление благоприятной деловой среды, поступательное экономическое развитие, в претворение положений статьи 75.1 Конституции Российской Федерации (с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 года) о создании условий для устойчивого экономического роста, повышения благосостояния граждан, обеспечения социального партнерства.
Пандемия коронавируса, явившись в 2020 году беспрецедентным вызовом национальной экономике и социальному благополучию, стала суровым испытанием и для российского предпринимательства. В этой связи выработка правового регулирования, а также формирование правоприменительной практики, происходящие в условиях сложной эпидемиологической обстановки и в целях минимизации причиняемого ею экономического ущерба, должны отвечать смыслу выраженных Конституционным Судом правовых позиций, опираясь в том числе на подходы, обобщенные в настоящей Информации.
1. Конституционные гарантии предпринимательской деятельности
1.1. Правовые основы предпринимательства и их конституционно-судебная защита
Конституционный статус хозяйствующих субъектов
Конституция Российской Федерации (далее также — Конституция) закрепляет правовые основы национальной экономической системы, включая рыночную экономику, единство экономического пространства, поддержку конкуренции, защиту всех форм собственности и право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности; в качестве основ конституционного строя гарантируются необходимые для функционирования рыночной экономики условия, включая свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств (статьи 8, 34, 35).
Регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина находятся в ведении Российской Федерации. В этой связи федеральный законодатель в рамках предоставленных ему полномочий по правовому регулированию предпринимательской деятельности вправе определять порядок и условия ее осуществления, которые, однако, должны соответствовать конституционно закрепленным критериям.
Принципом экономической свободы предопределены правомочия, составляющие содержание конституционного права на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (статья 34, часть 1), реализуя которое граждане могут выбирать сферу этой деятельности и осуществлять ее индивидуально либо совместно с другими лицами, пользуясь конституционными гарантиями права собственности и поддержки государством добросовестной конкуренции (Постановление от 9 апреля 2020 года № 16-П).
Провозглашая свободу экономической деятельности в качестве одной из основ конституционного строя (статья 8, часть 1), Конституция гарантирует каждому право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (статья 34, часть 1). Конкретизируя приведенные конституционные положения, закон называет в числе основных начал гражданского законодательства равенство участников регулируемых им отношений, неприкосновенность собственности, свободу договора, недопустимость произвольного вмешательства в частные дела, необходимость беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты (пункт 1 статьи 1 ГК РФ). В силу конституционного принципа свободы экономической деятельности граждане могут самостоятельно определять сферу этой деятельности и осуществлять ее как непосредственно, так и путем создания организации, в том числе коммерческой, либо участия в ней единолично или совместно с другими гражданами и юридическими лицами; одной из разновидностей коммерческих организаций являются хозяйственные общества в целях ведения предпринимательской деятельности (Постановление от 5 марта 2019 года № 14-П, Определение от 6 июня 2019 года № 1505-О). <1>
<1> См. также: Постановление от 25 мая 2010 года № 11-П. Здесь и далее решения, принятые Конституционным Судом в рассматриваемый период, приводятся непосредственно в тексте; в постраничных сносках даются ссылки на конституционно-судебную практику предшествующих лет.
Гарантируя признание и защиту равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности, Конституция относит к числу прав и свобод человека и гражданина, признание, соблюдение и защита которых является обязанностью государства (статья 2), также право частной собственности, которое, согласно ее статье 35, охраняется законом (часть 1), включает в себя право каждого иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами (часть 2), притом что никто не может быть лишен своего имущества иначе, как по решению суда, а принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения (часть 3).
Развивая конституционные положения и закрепляя принципы свободы договора (в пределах, очерченных законодательством), закон определяет предпринимательскую деятельность как самостоятельную, осуществляемую на свой риск деятельность, направленную на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг, а также допускает ограничение гражданских прав только на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо, в частности, в целях защиты здоровья, прав и законных интересов других лиц (Определение от 14 мая 2018 года № 1117-О).
Из смысла статей 8 (часть 1) и 34 (часть 2) Конституции вытекает признание свободы договора как одной из гарантируемых государством свобод человека и гражданина. Будучи направлен на обеспечение свободы договора и баланса интересов его сторон, принцип свободы договора относится к основным началам гражданского законодательства. (Определение от 17 июля 2018 года № 1756-О). <1> В этой связи, отмечает Конституционный Суд, положения ГК РФ (статья 455), согласно которым товаром по договору купли-продажи могут быть любые вещи с соблюдением правил, предусмотренных статьей 129 данного Кодекса; договор может быть заключен на куплю-продажу товара, имеющегося в наличии у продавца в момент заключения договора, а также товара, который будет создан или приобретен продавцом в будущем, если иное не установлено законом или не вытекает из характера товара; условие договора купли-продажи о товаре считается согласованным, если договор позволяет определить наименование и количество товара, обеспечивают достижение необходимой определенности в отношении условий договора купли-продажи и развивают конституционный принцип свободы договора (Определение от 26 марта 2020 года № 640-О).
<1> См. также: Постановление от 23 февраля 1999 года № 4-П, определения от 24 декабря 2013 года № 1961-О, от 27 октября 2015 года № 2461-О.
В соответствии с Конституцией на территории Российской Федерации не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию (статья 34, часть 2), а также установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (статья 74, часть 1).
В силу конституционных предписаний земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, и могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности; в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся в том числе вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (Определение от 29 мая 2019 года № 1490-О).
Неприкосновенность основ конституционного строя, а также прав и свобод как высшей ценности гарантирует особая форма осуществления судебной власти — конституционная юрисдикция, призванная согласовывать законодательное регулирование и системно связанное с ним правоприменение с предписаниями Основного закона. Охватывая все отрасли права, регулирующие деятельность хозяйствующих субъектов, выражаемые в решениях Конституционного Суда правовые позиции в том числе раскрывают содержание опорных для рыночной экономики институтов права собственности и обязательственного права, регулирование которых выступает предметом многих поступающих в Конституционный Суд жалоб и запросов.
Согласно статьям 96 и 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями на 9 ноября 2020 года), конкретизирующим статью 125 (часть 4) Конституции, заинтересованные лица вправе обратиться в Конституционный Суд с жалобой на нарушение их конституционных прав и свобод федеральным конституционным законом, федеральным законом, нормативным актом Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, конституцией республики, уставом, законом либо иным нормативным актом субъекта Российской Федерации, изданным по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Такая жалоба признается допустимой, если имеются признаки нарушения прав и свобод заявителя или лица, в интересах которого подана жалоба в Конституционный Суд, в результате применения оспариваемого нормативного акта в конкретном деле с участием заявителя или лица, в интересах которого подана жалоба; жалоба подана в срок не позднее одного года после принятия судебного решения, которым исчерпываются внутригосударственные средства судебной защиты, а в случае, если в пересмотре дела судом, решение которого обычно исчерпывает внутригосударственные средства судебной защиты по соответствующей категории дел, было отказано в связи с пропуском срока обжалования, — в срок не позднее одного года после принятия последнего судебного решения, в котором был применен соответствующий нормативный акт; исчерпаны все другие внутригосударственные средства судебной защиты прав заявителя или лица, в интересах которого подана жалоба в Конституционный Суд, при разрешении конкретного дела.
При этом под исчерпанием внутригосударственных средств судебной защиты понимается подача в соответствии с законодательством о соответствующем виде судопроизводства заявителем или лицом, в интересах которого подана жалоба в Конституционный Суд, кассационной жалобы в суд максимально высокой для данной категории дел инстанции или в случае, если вступившие в силу судебные акты по данной категории дел подлежат обжалованию только в надзорном порядке, надзорной жалобы, если судебный акт, в котором был применен оспариваемый нормативный акт, был предметом кассационного или надзорного обжалования в связи с применением этого нормативного акта, а подача кассационной или надзорной жалобы не привела к устранению признаков нарушения прав таких заявителя или лица.
Конституционный Суд может признать внутригосударственные средства судебной защиты исчерпанными также в случае, если сложившаяся правоприменительная практика суда, решение которого обычно исчерпывает внутригосударственные средства судебной защиты по соответствующей категории дел, или официальное толкование оспариваемого нормативного акта, данное в разъяснениях по вопросам судебной практики в целях обеспечения единообразного применения законодательства Российской Федерации, свидетельствует о том, что иное применение оспариваемого нормативного акта, чем имевшее место в конкретном деле, не предполагается.
Несоблюдение данных условий является основанием для отказа в принятии жалобы к рассмотрению либо прекращения производства по делу в случае, если будут выявлены основания к отказу в принятии обращения к рассмотрению.
В ходе конституционно-судебной практики были ощутимо смягчены критерии допустимости по обращениям предпринимателей, расширен круг их субъектов, а также предмет. Так, право на обращение было признано за иностранными гражданами, лицами без гражданства, а также юридическими лицами, занимающимися предпринимательской деятельностью (акционерные общества, товарищества и общества с ограниченной ответственностью; государственные предприятия); состав обжалуемых актов был расширен за счет актов, номинально не являющихся законами, — нормативных актов, принятых Правительством РФ, при условии существования между ними и проверяемым федеральным законом прямой нормативной связи, проявляющейся при применении в конкретном деле. В частности, поскольку хозяйственные товарищества и общества являются юридическими лицами, которые созданы гражданами для совместной реализации права свободно использовать свои способности и имущество для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, постольку данные объединения, деятельность которых связана с реализацией конституционных прав физических лиц — их членов, участников или учредителей, так же как и граждане, могут обращаться с конституционной жалобой (Постановление от 16 июля 2020 года № 37-П) <1>.
<1> См. также: Постановление от 24 октября 1996 года № 17-П.
Пребывание нормативного регулирования в пределах конституционного поля обеспечивается всеми средствами конституционного нормоконтроля — как дисквалификацией нормы, так и выявлением ее конституционного смысла.
Защите прав хозяйствующих субъектов косвенно способствует и конституционный нормоконтроль, осуществляемый по иным, непосредственно не затрагивающим регулирование в области предпринимательской деятельности, направлениям (например, решения, принимаемые по вопросам разграничения предметов ведения Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления).
Помимо коррекции правоприменения, выявление конституционно-правового смысла позволяет эффективно защищать права конкретных хозяйствующих субъектов. Обладая, как правило, обратной силой в отношении вынесенных ранее по делам заявителей правоприменительных решений, правовые позиции Конституционного Суда делают возможным в случаях, предусмотренных статьей 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», соответствующий пересмотр.
Если пересмотр дела исходя из особенностей соответствующих правоотношений не может привести к восстановлению прав заявителя или лица, в интересах которого подана жалоба, Конституционный Суд вправе указать на необходимость применения к таким заявителю или лицу компенсаторных механизмов; в этом случае форма и размер компенсации определяются судом, рассмотревшим в первой инстанции конкретное дело, в котором применен оспоренный нормативный акт. Данное положение, внесенное в статью 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» Федеральным конституционным законом от 9 ноября 2020 года № 5-ФКЗ, уже было апробировано конституционно-судебной практикой (Постановление от 17 ноября 2020 года № 47-П).
Тем самым, не вовлекаясь в разрешение собственно экономических споров, конституционный нормоконтроль ограждает конституционные права хозяйствующих субъектов, а вместе с тем одновременно все согласующиеся с конституционными ценностями экономические интересы. Как правило, удовлетворение решением Конституционного Суда процессуального интереса заявителя (указание о пересмотре ранее вынесенных правоприменительных решений на основе правовой позиции, высказанной в принятом по соответствующему обращению решении Конституционного Суда) влечет последующее удовлетворение материально-правового интереса (полное или частичное признание конкретных притязаний участника предпринимательской деятельности).
В целом, устраняя дефекты законодательства, влекущие его расхождение с конституционными предписаниями, конституционно-судебная практика вносит весомый вклад в совершенствование регулирования предпринимательской деятельности. Обозначая ориентиры для нормотворчества, выявление конституционно-правового смысла проверяемых законоположений вместе с тем направляет в конституционное русло и правоприменение, судебное и административное.
Пределы ограничения конституционных прав и свобод предпринимателей
Конституция Российской Федерации закрепляет правовые основы национальной экономической системы, включая рыночную экономику, единство экономического пространства. Гарантируя в интересах обеспечения согласия и справедливости свободу экономической деятельности, Конституция одновременно допускает возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (преамбула, статья 8, часть 1; статья 34, часть 1; статья 35, часть 2; статья 55, часть 3).
Образующее в совокупности с другими конституционными правами и свободами основу правового статуса личности право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности не является абсолютным и может быть ограничено федеральным законодателем в конституционно значимых целях с обязательным соблюдением требований необходимости, соразмерности и справедливости — с тем, однако, непременным условием, что соответствующие законодательные нормы не будут нарушать разумного баланса между публичными интересами общества и экономическими правами отдельных индивидов (их объединений), а вводимые федеральным законом ограничения в данной сфере — посягать на само существо конституционно гарантированного права и приводить к утрате его реального содержания (Определение от 16 января 2018 года № 10-О). <1> Регулируя деятельность коммерческих организаций, федеральный законодатель обязан учитывать, что возможные ограничения ее свободы и свободы договоров должны отвечать требованиям справедливости, быть адекватными цели защиты конституционных ценностей, в том числе прав и законных интересов других лиц, а государственное вмешательство — обеспечивать частное и публичное начала в сфере экономической деятельности (Постановление от 16 июля 2018 года № 32-П). <2>
<1> См. также: постановления от 12 ноября 2003 года № 17-П, от 16 июля 2008 года № 9-П, от 31 января 2011 года № 1-П, от 30 марта 2016 года № 9-П.
<2> См. также: постановления от 18 июля 2003 года № 14-П, от 16 июля 2004 года № 14-П, от 31 мая 2005 года № 6-П, от 28 февраля 2006 года № 2-П.
Так, например, исходя из целей политики Российской Федерации как социального государства федеральный законодатель вправе предусмотреть ограничения свободы экономической деятельности, которые, однако, должны строго соответствовать конституционно закрепленным критериям <3>.
<3> Определение от 7 февраля 2012 года № 276-О-О.
Поскольку нормативное регулирование отношений, связанных с оказанием услуг потребителям, должно основываться на вытекающих из Конституции принципах определенности, справедливости и соразмерности (пропорциональности) вводимых ограничений конституционно признанным целям, с тем чтобы достигался разумный баланс имущественных интересов участников таких правоотношений (Постановление от 25 апреля 2019 года № 19-П), определенные ограничения могут налагаться в том числе на принцип свободы договора, принадлежащий к основным началам гражданского законодательства и обладающий конституционной значимостью (Определение от 5 декабря 2019 года № 3275-О). <1>
<1> См. также: постановления от 23 февраля 1999 года № 4-П; от 20 декабря 2011 года № 29-П, от 21 февраля 2014 года № 3-П.
Публично-властное (государственное) вмешательство в предпринимательскую деятельность может выражаться также в установленном законом ограничении оборотоспособности объектов гражданских прав, которые могут принадлежать лишь определенным участникам оборота либо совершение сделок с которыми допускается по специальному разрешению. <2>
<2> Постановление от 17 июня 2014 года № 18-П.
Конституционно допустимой формой государственного вмешательства в свободу предпринимательской деятельности выступает тарифное регулирование. В частности, государственное тарифное регулирование отношений между организациями электроэнергетической отрасли и потребителями услуг этих организаций призвано, отмечает Конституционный Суд, не только обеспечить доступность таких услуг для потребителей, нуждающихся в них, но и гарантировать защиту права собственности и права на осуществление предпринимательской деятельности субъектов хозяйственной деятельности, являющихся участниками данных правоотношений. В соответствии с этим, в частности, Федеральный закон «Об электроэнергетике» в качестве одного из основных принципов государственного регулирования и контроля в электроэнергетике рассматривает достижение баланса экономических интересов поставщиков и потребителей электрической энергии <3>.
<3> Определение от 4 октября 2012 года № 1813-О.
Непосредственно в Конституции предусмотрены ограничения свободы экономической деятельности, направленные на защиту конкуренции и запрет монополизации рынка, соблюдение которых обеспечивается, помимо законодательного регулирования (Федеральный закон «О защите конкуренции»), системой федеральных органов, контролирующих поддержание добросовестной конкуренции и применяющих меры административной ответственности за нарушение соответствующих правил <4>. В этой связи для проведения государственной политики по содействию развитию товарных рынков и конкуренции, предупреждению, ограничению и пресечению монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции федеральным законодателем в целях защиты прав и свобод хозяйствующих субъектов могут быть приняты соответствующие федеральные законы, ограничивающие свободу предпринимательской деятельности. <5> Осуществляя контроль за хозяйствующими субъектами, антимонопольный орган не может действовать произвольно.
<4> См.: постановления от 18 июля 2008 года № 10-П, от 17 января 2013 года № 1-П; определения от 3 апреля 2012 года № 630-О, от 14 мая 2015 года № 1076-О, от 26 октября 2017 года № 2496-О.
<5> Определение от 29 января 2015 года № 185-О.
При реализации конституционного права на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской, иной не запрещенной законом экономической деятельности (статья 34) недопустимы отрицание или умаление иных прав и свобод.
Для обеспечения этого требования, являющегося фундаментальным публичным интересом, законодатель вправе осуществлять регулирование рыночных отношений, предъявляя конкретные требования к субъектам экономической деятельности. При этом публично-правовое вмешательство, в том числе сопровождающееся ограничением основных прав, должно строго отвечать критериям допустимости, т.е. преследовать конституционно признаваемые (легитимные) цели, быть необходимым и соразмерным.
Какие-либо ограничения прав и свобод предпринимателей возможны лишь в конституционно признанных целях (часть 3 статьи 55). Соответствующие публичные интересы могут оправдывать ограничения прав и свобод, не исключая и экономических, лишь постольку, поскольку такие ограничения отвечают критерию справедливости, т.е. являются необходимыми для защиты конституционных ценностей, в том числе прав и законных интересов; не чрезмерны и пропорциональны достижению данных целей; не затрагивают самого существа (основного содержания) конституционного права.
Таким образом, критерий необходимости предполагает наличие рациональной связи между преследуемой целью и избранными средствами, которые должны реально обеспечивать достижение цели, объективно вести к конституционно одобряемому результату.
Критерий соразмерности (пропорциональности) предполагает отсутствие альтернативных средств, с помощью которых преследуемая цель могла бы быть достигнута с меньшими ограничениями прав при соблюдении принципа определенности. Ограничение права не может посягать на само существо того или иного права и вести к утрате его содержания. Учет критерия соразмерности приобретает особую значимость в случаях, когда устанавливаемое ограничение не имеет четких временных рамок.
Так, например, государственная регистрация требуется для создания хозяйствующего субъекта — юридического лица, что, не будучи чрезмерным и непропорциональным ограничением конституционных прав, представляет дополнительную гарантию обеспечения достоверности сведений об участниках предпринимательской деятельности, необходимых для оценки их добросовестности, особенно важной для стабильного гражданского оборота (определения от 13 марта 2018 года № 580-О, от 28 февраля 2019 года № 377-О и др.).
В качестве конституционного допустимого ограничения оценивает Конституционный Суд и являющийся одним из механизмов обеспечения достоверности сведений, содержащихся в Едином государственном реестре юридических лиц, временный запрет на создание новых юридических лиц и на участие в существующих юридических лицах (в том числе включая управление ими) для тех граждан, которые ранее проявили недобросовестность, уклонившись от совершения необходимых действий по прекращению юридического лица в предусмотренных законом процедурах ликвидации или банкротства, что может также означать уклонение от исполнения обязательств перед кредиторами соответствующего юридического лица. Как было разъяснено Конституционным Судом, предусмотренная Федеральным законом «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» дополнительная гарантия обеспечения достоверности сведений, содержащихся в Едином государственном реестре юридических лиц, не может рассматриваться как чрезмерное, непропорциональное и несовместимое с конституционно значимыми ценностями ограничение конституционных прав граждан. Оно, во-первых, затрагивает только лишь недобросовестных лиц, владевших на момент исключения общества с ограниченной ответственностью из Единого государственного реестра юридических лиц как недействующего юридического лица не менее чем пятьюдесятью процентами голосов от общего количества голосов участников данного общества с ограниченной ответственностью, которое на момент его исключения из Единого государственного реестра юридических лиц имело задолженность перед бюджетом или бюджетами бюджетной системы Российской Федерации либо в отношении которого указанная задолженность была признана безнадежной к взысканию в связи с наличием признаков недействующего юридического лица, и, во-вторых, устанавливается на определенный срок (определения от 13 марта 2018 года № 580-О, № 581-О и № 582-О).
Реализация конституционного права каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом может быть ограничена федеральным законом в соответствии с критериями, которые предопределяются требованиями статей 17 (часть 3) и 55 (часть 3) Конституции, на основе принципа юридического равенства и вытекающего из него принципа соразмерности, т.е. в той мере, в какой это необходимо в демократическом и правовом государстве в целях защиты конституционно гарантированных прав <1>.
<1> См.: постановления от 16 июня 2015 года 15-П, от 26 октября 2017 года № 25-П; определения от 24 декабря 2013 года № 2128-О, от 26 октября 2017 года № 2492-О.
Отвечающими конституционным требованиям обеспечения рационального и эффективного использования земли и ее охраны, защиты экономического суверенитета Российской Федерации были признаны Конституционным Судом ограничения для иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц в осуществлении права землепользования, установив изъятия из национального режима регулирования права частной собственности на землю. Так, согласно Федеральному закону от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица могут владеть и пользоваться земельными участками сельскохозяйственного назначения только на праве их аренды. Аналогичная норма, распространяющаяся на юридические лица, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50 процентов, содержится в статье 3 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Такое правовое регулирование, как было разъяснено Конституционным Судом, имеет целью обеспечить суверенные права Российской Федерации на ее природные богатства и ресурсы, защитить интересы российской экономики, гарантировать российским гражданам и юридическим лицам реализацию конституционного права на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности <2>. В то же время, указал Конституционный Суд, федеральный законодатель располагает достаточно широкой свободой усмотрения и вправе выбирать способы и инструменты правового регулирования, необходимые для решения приоритетных социально-экономических задач, исходя из потребностей экономики на конкретном этапе ее развития и при соблюдении принципов юридического равенства, правовой определенности, соразмерности (справедливости). В частности, он вправе как вовсе отказаться — в целях повышения инвестиционной привлекательности рынка земельных участков — от названного ограничения в отношении иностранных юридических лиц, так и распространить его действие на более широкий круг лиц — в целях поддержки отечественных сельхозпроизводителей (Определение от 3 июля 2018 года № 1675-О).
<2> Постановление от 23 апреля 2004 года № 8-П.
Как отмечает Конституционный Суд, с учетом названных конституционных положений Гражданский кодекс РФ и Федеральный закон от 8 февраля 1998 года № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью» правомерно допускают возможность запрета или ограничения участия отдельных категорий лиц в хозяйственных товариществах и обществах (Определение от 13 марта 2018 года № 582-О).
Предпринимательская деятельность является объектом государственной, в том числе юрисдикционной, защиты, так как она осуществляется лицами, которые имеют соответствующий статус и выполняют обусловленные этим статусом предусмотренные законом и (или) не противоречащие ему экономические функции, направленные на получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг <1>. Поскольку же несоблюдение требований закона, не избавляя от выполнения возложенных обязанностей и принятых обязательств, не может приносить каких-либо выгод и иных преференций, постольку формальное отсутствие государственной регистрации применительно к уголовно-правовому регулированию не означает принципиальной невозможности квалификации деятельности в качестве предпринимательской, если по своему существу она таковой фактически является <2>. Несоблюдение названных выше условий, т.е. осуществление предпринимательской деятельности без регистрации (без лицензии), влечет уголовную ответственность <3>.
<1> Постановление от 11 декабря 2014 года № 32-П.
<2> Постановление от 27 декабря 2012 года № 34-П.
<3> Постановление от 11 декабря 2014 года № 32-П.
В целом ограничения прав и свобод допустимы лишь при их адекватности социально необходимому результату и строгой обусловленности конституционно закрепленными публичными интересами. Используемые при этом правовые средства должны исключать несоразмерное для конкретной ситуации ограничение прав и свобод, а цели одной лишь рациональной организации деятельности органов власти не могут служить основанием для такого ограничения (постановления от 3 июля 2018 года № 28-П, от 11 февраля 2019 года № 9-П) <4>.
<4> См. также: постановления от 21 апреля 2003 года № 6-П, от 24 февраля 2004 года № 3-П, от 12 июля 2007 года № 10-П, от 29 июня 2012 года № 16-П.
Таким образом, экономическая свобода реализуется в границах, которые установлены законом, притом что за предпринимателями всегда остается выбор юридических условий и принятие объективных рисков, связанных с конкретной хозяйственной деятельностью (Постановление от 21 апреля 2020 года № 19-П; Определение от 11 апреля 2019 года № 866-О) <5>. Оправданность публичного вмешательства в осуществление предпринимательской деятельности обусловлена задачей поддержания баланса между конституционными ценностями, затрагиваемыми в рамках соответствующих правоотношений, пределы же такого вмешательства определяются принципом соразмерности (пропорциональности).
<5> См. также: Определение от 5 июля 2011 года № 924-О-О.
В любом случае ограничение свободы предпринимательской деятельности (как и любого конституционного права, которое может быть ограничено) не должно приводить к его умалению. Соблюдение этого непреложного требования гарантируют ясность и разумная устойчивость правового регулирования; строгая обусловленность ограничительных мер конституционно одобряемым целям, а также их точное, т.е. не допускающее расширительного толкования вводимых ограничений и, следовательно, произвольного их применения, соответствие критериям адекватности, необходимости и правовой определенности (Постановление от 17 января 2019 года № 4-П).
1.2. Конституционные требования к регулированию предпринимательской деятельности
Общие начала нормотворчества
Конституция провозглашает Российскую Федерацию демократическим правовым государством, в котором высшей ценностью являются человек, его права и свободы, а основополагающей обязанностью публичной власти — признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина (статьи 1 и 2; статья 55, часть 3). Тем самым особые требования предъявляются к качеству законов, опосредующих взаимоотношения граждан (физических лиц) и их объединений (юридических лиц) с публичной властью (Постановление от 18 января 2019 года № 5-П). В том числе к конституционным основам российской экономической системы принадлежат принципы ее публично-правового регулирования, обеспечивающие свободную, основанную на принципах самоорганизации хозяйственную деятельность предпринимателей.
Поскольку всякое конституционное право есть в первую очередь требование, обращенное к публичной власти, постольку конституционное закрепление прав и свобод в экономической сфере возлагает на публичную власть обязанность выработки отвечающей потребностям общества экономической политики, а также создания наиболее благоприятных условий для реализации конституционного статуса участников предпринимательской деятельности как непосредственно регулирующим воздействием, так и стимулированием самоорганизуемой экономической деятельности <1>. На государстве, указывает Конституционный Суд, лежит обязанность надлежащего — основанного на принципах свободной рыночной экономики — правового обеспечения предпринимательства и экономической инициативы, ориентированного на создание максимально благоприятных условий для развития экономических отношений, в том числе посредством принятия развернутой системы мер, направленных на эффективную реализацию и защиту прав и законных интересов хозяйствующих субъектов, потребителей производимых ими товаров (услуг), а также других лиц, непосредственно не вовлеченных в сферу предпринимательской деятельности (Определение от 16 января 2018 года № 10-О).
<1> Постановление от 19 декабря 2005 года № 12-П.
Федеральный законодатель вправе определять порядок и условия осуществления предпринимательской деятельности, устанавливать с учетом специфики тех или иных видов такой деятельности дополнительные требования к занимающимся ею лицам — при соблюдении соответствия вводимых ограничений конституционно закрепленным критериям. Осуществляя регулирование и защиту права на занятие предпринимательской деятельностью, федеральный законодатель — исходя из того, что данное конституционное право реализуется его субъектами на основе принципа юридического равенства и при этом не должны нарушаться права и свободы других лиц, — обязан обеспечивать баланс прав и обязанностей всех участников рыночных отношений. В этих целях он правомочен устанавливать условия осуществления предпринимательской деятельности, направленные на согласование частной экономической инициативы с интересами других лиц и общества в целом, включая потребности в предоставлении публично значимых услуг должного объема и качества. В случае необходимости защиты общих (общественных) интересов в той или иной сфере законодатель вправе использовать в регулировании соответствующих отношений сочетание частноправовых и публично-правовых элементов, которое наиболее эффективным образом будет обеспечивать взаимодействие частных и публичных интересов в данной сфере. Располагая при этом широкой свободой усмотрения в выборе правовых средств, он вместе с тем связан конституционно-правовыми пределами использования публично-правовых начал, определяемыми статьями 7, 8, 17 (часть 3) и 55 (части 2 и 3) Конституции <2>. Данная правовая позиция Конституционного Суда носит универсальный характер, распространяясь на правовое регулирование всех видов предпринимательской деятельности (Постановление от 16 июля 2018 года № 32-П).
<2> См.: постановления от 19 декабря 2005 года № 12-П, от 13 июля 2010 года № 16-П, от 20 декабря 2011 года № 29-П, Определение от 3 июля 2007 года № 633-О-П.
Так, например, конституционные предписания о единстве экономического пространства не препятствуют законодателю устанавливать специальные правила для участников внешнеэкономической деятельности, направленные на своевременное поступление на территорию Российской Федерации иностранной валюты по внешнеторговым договорам, и предусматривать за их неисполнение соответствующую ответственность. Как было разъяснено Конституционным Судом, действующее регулирование, учитывая его публично-правовой характер, направлено на обеспечение реализации единой государственной валютной политики, устойчивости национальной валюты и стабильности внутреннего валютного рынка (Определение от 26 марта 2019 года № 828-О).
Конституционное положение о том, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (статья 9, часть 1), в единстве с провозглашенными в преамбуле Конституции целями обеспечения благополучия нынешнего и будущих поколений и ответственностью перед ними определяют взаимообусловленность конституционно закрепленных права каждого на благоприятную окружающую среду и обязанности сохранять окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам, выражая тем самым один из основных принципов правового регулирования отношений в сфере экологической безопасности — принцип приоритета публичных интересов (Определение от 30 января 2020 года № 37-О).
Конституционно-правовой статус предпринимателей, а также участников хозяйственных обществ, т.е. физических лиц, владеющих акциями хозяйственных обществ, но не являющихся при этом предпринимателями, включает право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. <1> Гарантируя его каждому (статья 34, часть 1), Конституция относит к полномочиям федерального законодателя определение порядка реализации названного права.
<1> Постановление от 24 февраля 2004 года № 3-П.
Предусмотренная законом государственная регистрация гражданина в качестве индивидуального предпринимателя, как было разъяснено Конституционным Судом, не только дает ему возможность пользоваться правами и гарантиями, связанными с указанным статусом, но и предполагает принятие им на себя соответствующих обязанностей и рисков. Процедура государственной регистрации носит заявительный характер, т.е. не регистрирующий орган, а сам гражданин решает вопросы о целесообразности выбора данного вида деятельности, готовности к ее осуществлению, наличии необходимого имущества, денежных средств, образования, навыков и т.п., равно как и о том, способен ли он нести обременения, вытекающие из правового статуса индивидуального предпринимателя. Заявительной является и процедура прекращения этого статуса. Гражданин, зарегистрированный в качестве индивидуального предпринимателя, но фактически не осуществляющий предпринимательскую деятельность, имеет законодательно закрепленную возможность в любой момент обратиться в регистрирующий орган с заявлением о государственной регистрации прекращения данной деятельности и, следовательно, связанных с нею прав и обязанностей. При этом данное лицо не утрачивает право впоследствии вновь зарегистрироваться в качестве индивидуального предпринимателя, если придет к выводу, что более нет препятствий для занятия предпринимательской деятельностью (Определение от 28 ноября 2019 года № 3187-О).
Федеральный закон «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» направлен на обеспечение готовности эксплуатирующих опасные производственные объекты юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к локализации и ликвидации последствий аварий на опасных производственных объектах; под промышленной безопасностью понимается состояние защищенности жизненно важных интересов личности и общества от соответствующих аварий и их последствий; опасные производственные объекты (предприятия, их цехи, участки, площадки; иные производственные объекты) подлежат регистрации в государственном реестре. Данное регулирование, указывает Конституционный Суд, направлено на защиту жизни и здоровья граждан, на обеспечение их безопасности, т.е. на достижение конституционно предусмотренных целей (Определение от 27 февраля 2020 года № 526-О).
Обеспечению экономического развития и благополучия страны призвана служить транспортная инфраструктура общего пользования, строительство и модернизация которой, доступность и содержание в надлежащем состоянии создают необходимые предпосылки для реализации гражданами закрепленных Конституцией прав и свобод, включая право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (статья 34, часть 1). Будучи основными транспортными артериями страны, автомобильные дороги общего пользования федерального значения предназначены для перевозок грузов по всей территории России и за ее пределы, что предполагает ответственность государства как публичного субъекта и как собственника, на котором лежит бремя содержания данного имущества, за их состояние. Федеральный закон «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» регулирует отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог, в том числе на платной основе, и осуществлением дорожной деятельности в Российской Федерации; его действие распространяется на все автомобильные дороги в Российской Федерации независимо от их форм собственности и значения (Определение от 27 марта 2018 года № 633-О) <1>.
<1> См. также: Постановление от 31 мая 2016 года № 14-П.
Федеральный закон «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» закрепляет — наряду с Гражданским кодексом РФ, Законом РФ от 7 февраля 1992 года № 2300-1 «О защите прав потребителей», другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации, иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации — правила, устанавливающие порядок и условия торговли как вида предпринимательской деятельности, связанной с приобретением и продажей товаров, имеющие отправное (базовое) значение для правового регулирования отношений в области торговой деятельности. В этом качестве, подчеркивает Конституционный Суд, данный закон преследует цели обеспечения единства экономического пространства в Российской Федерации посредством установления требований к организации и осуществлению торговой деятельности; ее развития для удовлетворения потребностей отраслей экономики в произведенной продукции, обеспечения доступности товаров для населения, формирования конкурентной среды, поддержки российских производителей товаров; обеспечения соблюдения прав и законных интересов юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих торговую деятельность, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей (Определение от 16 января 2018 года № 10-О).
Согласно Конституции каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы; законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщиков, обратной силы не имеют (статья 57); федеральные налоги и сборы находятся в ведении Российской Федерации (статья 71, пункт «з»); система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются федеральным законом (статья 75, часть 3).
Конституционно установленная обязанность каждого платить законно установленные налоги и сборы имеет публично-правовой характер, что обусловлено самой природой государства и государственной власти, пониманием налогов в качестве элемента финансовой основы деятельности государства. Тем самым предполагается, что налоговые правоотношения основаны на властном подчинении одной стороны другой и характеризуются их субординацией, а именно: налогоплательщику вменяется в обязанность своевременно и в полном объеме уплатить суммы налога, а налоговому органу, действующему от имени государства, принадлежит полномочие обеспечить ее исполнение налогоплательщиком. Налогоплательщик не вправе распоряжаться по своему усмотрению той частью принадлежащего ему имущества, которая в виде определенной денежной суммы подлежит взносу в казну, а соответствующие органы публичной власти наделены правомочием в односторонне-властном порядке, путем государственного принуждения взыскивать с обязанного лица причитающиеся налоговые суммы — иначе нарушались бы конституционно защищаемый публичный интерес и связанные с ним права и законные интересы налогоплательщиков, публично-правовых образований, государства в целом (Определение от 27 февраля 2020 года № 488-О) <1>. Публично-правовым характером налоговой обязанности и необходимостью ее реализации в условиях, которые отвечали бы вытекающим из верховенства права принципам равенства и справедливости, предопределяется, по смыслу правовых позиций Конституционного Суда, императивный в своей основе метод налогового регулирования и связанность законом налоговых органов, основания, пределы, процедурные и иные условия деятельности которых требуют, насколько возможно, детального определения (определения от 29 мая 2018 года № 1125-О, от 28 февраля 2019 года № 279-О, от 18 июля 2019 года № 2174-О) <2>.
<1> См. также: постановления от 17 декабря 1996 года № 20-П, от 14 июля 2005 года № 9-П.
<2> См. также: постановления от 14 июля 2003 года № 12-П, от 3 июня 2014 года № 17-П.
В частности, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере налогообложения и располагая достаточной степенью усмотрения при установлении конкретных налогов (определение параметров основных элементов налога, в том числе состава налогоплательщиков и объектов налогообложения, видов налоговых ставок, продолжительности налогового периода, стоимостных и (или) количественных показателей, необходимых для определения налоговой базы, порядка исчисления налога), федеральный законодатель тем не менее связан требованиями обеспечения конституционных принципов равенства, справедливости и соразмерности (определения от 12 апреля 2018 года № 841-О, от 23 апреля 2020 года № 821-О, от 28 июня 2018 года № 1630-О) <3>. Помимо того, законодатель не вправе устанавливать налоги, нарушающие единство экономического пространства Российской Федерации. В частности, недопустимо как введение региональных налогов, которое может прямо или косвенно ограничивать свободное перемещение товаров, услуг, финансовых средств в пределах единого экономического пространства, так и введение региональных налогов, которое позволяет формировать бюджеты одних территорий за счет налоговых доходов других территорий либо переносить уплату налогов на налогоплательщиков других регионов (Определение от 27 сентября 2018 года № 2460-О) <4>.
<3> См. также: определения от 14 декабря 2004 года № 451-О, от 23 июня 2005 года № 272-О, от 16 мая 2007 года № 420-О-О, от 17 июня 2008 года № 498-О-О, от 15 января 2009 года № 246-О-О, от 24 февраля 2011 года № 152-О-О, от 16 июля 2013 года № 1060-О, от 19 июля 2016 года № 1730-О.
<4> См. также: Постановление от 21 марта 1997 года № 5-П.
Несмотря на то что конституционное предназначение налогов и сборов состоит прежде всего в создании финансовой основы осуществления конституционных функций государственной власти, это, как указывает Конституционный Суд, однако, не означает, что при их установлении должны преследоваться исключительно фискальные цели, — федеральный законодатель вправе использовать налоговое регулирование в качестве инструмента влияния на порядок и условия осуществления предпринимательской деятельности, в том числе для уменьшения экономических стимулов в отношении оборота отдельных видов товаров, работ и услуг в целях защиты нравственности, жизни, здоровья, прав и законных интересов других лиц и иных конституционно охраняемых ценностей. В частности, государственное регулирование в области производства и оборота такой специфической продукции, относящейся к ограниченно оборотоспособным объектам, как этиловый спирт, алкогольная и спиртосодержащая продукция, обусловлено необходимостью защиты как жизни и здоровья граждан, так и экономических интересов Российской Федерации, обеспечения нужд потребителей в соответствующей продукции, повышения ее качества и проведения контроля за соблюдением законодательства, норм и правил в регулируемой области. В этих целях Федеральным законом от 22 ноября 1995 года № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции» устанавливаются правовые основы промышленного производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, в том числе закрепляется обязательность лицензирования указанной деятельности. <1> В этой связи акциз, будучи косвенным налогом, включаемым в цену товара и уплачиваемым, как правило, непосредственным производителем подакцизных товаров при их реализации, т.е. в отношении не всех, а только определенных категорий товаров <2>, по своему экономико-правовому содержанию (сущности) призван, влияя на цену товара определенной категории, уменьшать доходность производства и реализации этого товара и тем самым становиться барьером для поступления его на рынок, а значит, и для его потребления. При этом специфика соответствующего товара, существующие экономические и социальные условия и т.п. может, как было разъяснено Конституционным Судом, предопределять запрет на применение вычетов при уплате акциза в связи с реализацией того или иного товара, принципиальная возможность использования которых предполагается федеральным законодателем для иных подакцизных товаров (Определение от 13 марта 2018 года № 592-О).
<1> Постановление от 12 ноября 2003 года № 17-П.
<2> См.: Определение от 9 декабря 2002 года № 346-О.
Вмешательство государства в регулирование хозяйственных отношений в условиях рыночной экономики оправдано, помимо обеспечения равновесия между общими и частными интересами, лишь целями создания институциональных и нормативных условий для добросовестной конкуренции, а также защитой прав и законных интересов хозяйствующих субъектов <3>. Так, например, поскольку налоговое законодательство не регулирует порядок и условия ведения финансово-хозяйственной деятельности, постольку, как было разъяснено Конституционным Судом, обоснованность расходов, уменьшающих в целях налогообложения полученные доходы, не может оцениваться с точки зрения их рациональности и эффективности; экономическая целесообразность решений, принимаемых предпринимателями, не может являться предметом судебного контроля в рамках налоговых правоотношений <4>.
<3> Постановление от 18 июля 2008 года № 10-П.
<4> Определение от 4 июня 2007 года № 320-О-П.
При выборе средств и способов правового воздействия на субъектов предпринимательской деятельности федеральный законодатель должен учитывать как сложившуюся отраслевую систему правового регулирования и общие принципы соответствующих отраслей права — публичного или частного, так и социальные, экономические и иные факторы, определяющие объективные пределы его конституционных полномочий (Постановление от 29 апреля 2020 года № 22-П) <1>. В решениях Конституционного Суда отмечается важное значение, которое применительно к налоговому нормотворчеству имеет принцип экономической обоснованности, конкретизирующий такие, основанные на конституционных предписаниях (статья 17, часть 3; статья 19; статья 55, часть 3) принципы налогообложения, как справедливость, равенство и соразмерность (Постановление от 19 июля 2019 года № 30-П).
<1> См. также: постановления от 18 июля 2008 года № 10-П, от 30 марта 2016 года № 9-П.
Конституционный Суд также ориентирует законодателя на соответствие содержания закона предмету и методу отраслевого регулирования. Недопустимость необоснованного распространения понятий, норм и институтов одних отраслей законодательства на другие вытекает из обращенного к законодателю требования обеспечения системного и непротиворечивого правового регулирования общественных отношений, которое является выражением закрепленного в статье 1 (часть 1) Конституции принципа правового государства.
В силу общих правил межотраслевой координации правового регулирования, понятия, заимствованные из других отраслей законодательства, должны применяться в том смысле, в котором они сформулированы в базовой для регулирования соответствующих правовых отношений отрасли. Так, например, при установлении ответственности за нарушение правил привлечения и использования иностранной рабочей силы федеральному законодателю следует принимать во внимание положения законодательства, регулирующего трудовые отношения с участием иностранных граждан, в том числе правовые нормы, определяющие порядок возникновения, изменения и прекращения указанных отношений (Постановление от 4 февраля 2020 года № 7-П). Регулирование же отношений, имеющих частноправовой имущественный характер, должно обеспечиваться именно в рамках гражданского законодательства и лишь за счет присущего ему правового инструментария (определения от 25 января 2018 года № 58-О, от 27 февраля 2018 года № 418-О, от 26 марта 2020 года № 806-О и № 807-О). <1>
<2> См. также: постановления от 20 февраля 2001 года № 3-П, от 23 декабря 2009 года № 20-П, от 5 июня 2012 года № 13-П; определения от 15 января 2016 года № 4-О, от 29 сентября 2016 года № 2147-О, от 20 декабря 2016 года № 2632-О, от 27 июня 2017 года № 1359-О.
Как было разъяснено Конституционным Судом, положения земельного и градостроительного законодательства, определяющие требования к целевому использованию земельного участка (в том числе при его застройке и последующей эксплуатации) и условия градостроительного зонирования и планировки территории, непосредственно не предназначены регулировать установление или исчисление налога на имущество организаций и фактического использования и безотносительно к тому, каковы другие отношения между казной и налогоплательщиком. Архитектурно-градостроительная деятельность и землеустройство имеют иные цели и последствия, нежели гарантии экономически обоснованного, равномерного и справедливого налогообложения недвижимости. Фискальные обязательства, включая налоговую базу по конкретному налогу, пусть и отнесенные к условиям землепользования и градостроительного дела, определяет прежде всего налоговый закон (Постановление от 12 ноября 2020 года № 46-П).
Институты, понятия и термины гражданского, семейного и других отраслей законодательства, используемые в Налоговом кодексе РФ, подлежат применению в том значении, в каком они используются в этих отраслях законодательства, если иное не предусмотрено данным Кодексом. Так, например, для определения юридически значимых признаков таких объектов, как линии энергопередачи и их неотъемлемые технологические части, в целях применения налоговой льготы следует принимать во внимание нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере электроэнергетики (Определение от 28 февраля 2019 года № 282-О).
Наряду с этим, указав на приоритетность налогового законодательства при уяснении значения налогового института, понятия или термина, Конституционный Суд признал допустимость — при отсутствии возможности определить содержание положений налогового законодательства путем системного толкования — использования норм иных отраслей законодательства (Определение от 26 ноября 2018 года № 3057-О) <1>.
<1> См. также: определения от 8 июня 2004 года № 228-О, от 18 января 2005 года № 24-О, от 2 ноября 2006 года № 444-О.
При этом бланкетные нормы, согласно указаниям Конституционного Суда, в общей системе правового регулирования подлежат согласованию с соответствующими правилами, установленными регулятивными законодательными (подзаконными) актами. При этом хотя сам по себе бланкетный характер охранительных норм не может свидетельствовать об их противоречии Конституции, законодатель, легализуя такие нормы в сфере правового регулирования юридической ответственности, обязан заботиться о надлежащей степени их четкости (ясности), позволяющей заинтересованному лицу посредством обращения к нормативному материалу, содержащемуся в иных правовых актах, соотносить с ними свое поведение (как дозволенное, так и запрещенное) и предвидеть вызываемые им последствия. Соответственно, регулятивные нормы, непосредственно закрепляющие те или иные правила поведения, нарушение которых признается основанием юридической ответственности, должны быть сформулированы так, чтобы содержащиеся в них конструкции (субъективные права, юридические обязанности, юридические процедуры и т.п.) не препятствовали однозначному уяснению смысла действующего правового регулирования (постановления от 27 февраля 2020 года № 10-П, от 16 октября 2020 года № 42-П). <2>
<2> См. также: постановления от 31 марта 2011 года № 3-П, от 17 июня 2014 года № 18-П, от 23 сентября 2014 года № 24-П, от 17 февраля 2015 года № 2-П.
В целом публичная власть уполномочена к принятию лишь таких нормативных актов, которые отвечают конституционным принципам правового регулирования общественных отношений: принципу правовой определенности, принципу поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, принципу разумной стабильности правового регулирования. Осуществляя выбор средств и способов правового воздействия на субъектов предпринимательской деятельности, законодатель должен учитывать как сложившуюся в России отраслевую систему правового регулирования и общие принципы соответствующих отраслей права — публичного или частного, так и социальные, экономические и иные факторы, определяющие объективные пределы его полномочий (Постановление от 21 апреля 2020 года № 19-П) <3>.
<3> См также: постановления от 18 июля 2008 года № 10-П и от 30 марта 2016 года № 9-П.
Принцип равенства
Для конституционности регулирования важнейшее значение имеет соблюдение нормотворцем принципа равенства.
В том числе регулирование налоговых отношений должно отвечать требованиям конституционного принципа равенства, что предполагает закрепление в законе правовых гарантий возложения на равных субъектов налогообложения равного налогового бремени. <1> Как показывает конституционно-судебная практика, недостаточное соблюдение принципа равного налогового бремени ведет ко многим нарушениям прав хозяйствующих субъектов. Это необоснованная дифференциация налогообложения исходя из размера полученной в течение налогового периода прибыли; повышенные тарифы страховых взносов во внебюджетные фонды Российской Федерации в зависимости от организационно-правовой формы; произвольные различия лицензионных сборов и дополнительные налоги, введенные по дискриминационным основаниям (местонахождение налогоплательщика, форма собственности и др.).
<1> Определение от 14 декабря 2004 года № 451-О.
Между тем, вытекая из части 2 статьи 8, статей 19 и 57 Конституции, принцип равного налогового бремени означает недопустимость установления дополнительных, а также повышенных по ставкам налогов в зависимости от формы собственности, организационно-правовой формы предпринимательской деятельности, местонахождения налогоплательщика и иных носящих дискриминационный характер оснований. <2>
<2> Постановление от 21 марта 1997 года № 5-П.
Последовательно обосновывая недопустимость дискриминационного обременения доходов частных лиц налогами и иными публичными сборами, которое может порождаться как необоснованной унификацией, так и необоснованной дифференциацией регулирования, Конституционный Суд указывает на недопустимость различий в налогообложении, осуществляемом в рамках одного режима, в зависимости от вида налогоплательщика <3>, и вместе с тем обращает внимание законодателя на необходимость при взимании фискальных и страховых платежей учитывать значимые различия, существующие между различными категориями самозанятых граждан, <4> а также между отдельными группами в рамках одной категории (Постановление от 28 января 2020 года № 5-П).
<3> Постановление от 19 июня 2003 года № 11-П.
<4> См. также: Определение от 1 декабря 2009 года № 1553-О-П.
В решениях Конституционного Суда неоднократно указывалось на ограничение свободы усмотрения законодателя в установлении и прекращении налоговых обязанностей рядом требований: недопущением введения дискриминационных различий среди налогоплательщиков, а также принципами формальной определенности закона, поддержания доверия к действиям властей, законного и справедливого налогообложения (Постановление от 2 июля 2020 года, определения от 2 июля 2019 года № 1831-О и № 1832-О).
Осуществление экономической деятельности, в частности предпринимательства, в различных формах (индивидуально или коллективно) не может не предполагать дифференциации правового регулирования различных видов и организационно-правовых форм предпринимательской деятельности. Как отмечает Конституционный Суд, обоснованная дифференциация, будучи основана на объективных критериях, не может рассматриваться как нарушение принципа равенства всех перед законом. Конституционный принцип, предполагающий равный подход к формально равным субъектам, не обусловливает необходимость предоставления одинаковых гарантий лицам, относящимся к разным категориям, а равенство перед законом и судом не исключает фактических различий и необходимость их учета законодателем <5>. Так, например, применительно к статусным публично-правовым характеристикам различных категорий самозанятых граждан Конституционный Суд указывает, что при всей схожести осуществляемых ими видов деятельности не исключается возможность социально оправданной дифференциации в правовом регулировании отношений с их участием. <1> Это тем более касается различий в правовом регулировании в отношении самозанятых граждан (в частности, адвокатов, деятельность которых не является предпринимательской), с одной стороны, и индивидуальных предпринимателей — с другой (Определение от 13 мая 2019 года № 1200-О).
<5> См.: определения от 20 ноября 2014 года № 2651-О, от 9 ноября 2017 года № 2515-О.
<1> См.: определения от 6 июня 2002 года № 116-О, от 12 мая 2016 года № 1144-О.
В частности, конституционно допустимо неодинаковое налоговое регулирование различных категорий предпринимателей <2>. Индивидуальная предпринимательская деятельность по своей правовой природе отличается от экономической деятельности организаций тем, что не предполагает обособление и консолидацию капитала, а, напротив, заключается в использовании собственного имущества физического лица в предпринимательских целях. Различия в экономической основе осуществления предпринимательской деятельности индивидуальными предпринимателями и организациями проявляются и в неодинаковом порядке ведения ими учета доходов, расходов, хозяйственных операций и составления бухгалтерской отчетности <3>. Поскольку индивидуальный предприниматель, в отличие от иных хозяйствующих субъектов, использует свое имущество не только для занятия предпринимательством, но и в качестве личного имущества и, таким образом, в целях реализации прав и свобод, не связанных с предпринимательской деятельностью, постольку, отмечает Конституционный Суд, названные особенности обусловливают определение платежеспособности индивидуального предпринимателя по правилам, общим для всех физических лиц <4>. Наряду с этим, в отличие от иных физических лиц, индивидуальные предприниматели осуществляют предпринимательскую деятельность на свой риск, а, следовательно, их доход не является постоянным и гарантированным, подобно заработной плате работающих по трудовому договору, что обусловливает особый порядок исчисления взимаемых с данной категории плательщиков страховых взносов. <5> Будучи вызвана специфическими характеристиками данного участника предпринимательской деятельности, подобная дифференциация его правового статуса относительно статуса иных хозяйствующих субъектов не является дискриминационной.
<2> См.: постановления от 21 марта 1997 года № 5-П, от 30 января 2001 года № 2-П; определения от 1 декабря 2009 года № 1552-О-О, от 16 июля 2009 года № 1023-О-О и др.
<3> Определение от 14 декабря 2004 года № 451-О.
<4> См.: Постановление от 17 декабря 1996 года № 20-П, Определение от 11 мая 2012 года № 833-О.
<5> Определение от 24 сентября 2013 года № 1396-О.
Тем самым следование конституционному принципу равенства не исключает возможность установления различных условий для различных категорий субъектов права; однако такие различия не могут быть произвольными, они должны основываться на объективных характеристиках соответствующих субъектов. Обладая общим значением для всех отраслей законодательного регулирования, данная правовая позиция применительно к сфере налоговых отношений означает, что конституционный принцип равенства не препятствует законодателю использовать дифференцированный подход к регламентации порядка исчисления налогов в том случае, если такая дифференциация обусловлена объективными факторами и учитывает непременный критерий любого фискального регулирования — установление налогов исходя из фактической способности обязанного лица к их уплате (Постановление от 30 июня 2020 года № 31-П) <6>.
<6> См. также: Постановление от 27 апреля 2001 года № 7-П.
Так, например, подтвердив конституционность закрепленного в Уставе железных дорог РФ положения об ограниченной ответственности перевозчика, а также о возможности взыскания в его пользу высоких штрафов с грузоотправителя (грузополучателя), Конституционный Суд подчеркнул, что деятельность по использованию транспортных средств предполагает повышенный предпринимательский риск, отметив при этом такие особенности транспортных операций, как массовый характер перевозок, повышенная ответственность транспортных организаций как источника повышенной опасности, пространственная рассредоточенность основных средств железнодорожного транспорта, зависимость исполнения транспортных обязательств от погодных условий. <1>
<1> Определение от 2 февраля 2006 года № 17-О.
Конституционный Суд указывает: поскольку, гарантируя равные права и обязанности для субъектов, относящихся к одной категории, конституционный принцип равенства не исключает возможности установления различных норм в отношении лиц, принадлежащих к разным категориям, постольку он, в частности, не может считаться нарушенным, когда различия между теми или иными категориями лиц — обусловленные в данном случае статусом хозяйствующего субъекта, занимающего доминирующее положение, дающим ему возможность оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара на соответствующем товарном рынке и (или) устранять с этого товарного рынка других хозяйствующих субъектов, затруднять доступ на этот товарный рынок другим хозяйствующим субъектам, — являются достаточными для того, чтобы предусмотреть для них различное правовое регулирование (Определение от 28 июня 2018 года № 1577-О) <2>.
<2> См. также: определения от 7 июня 2001 года № 141-О, от 24 ноября 2005 года № 424-О.
Принцип доверия к закону и действиям публичной власти
Неотчуждаемость конституционных прав находится в тесной взаимосвязи с принципом доверия к закону и действиям публичной власти. Данный принцип предполагает правовую определенность и недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики. Участники правоотношений должны обладать возможностью в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в том, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет реализовано. Изменения регулирования, влекущие неблагоприятные последствия для статуса частных лиц и порывающие со сложившейся правоприменительной практикой, должны сопровождаться предоставлением возможности, в частности, временного регулирования, позволяющего адаптироваться к новым условиям переходного периода. В частности, при обновлении законодательства не должны создаваться предпосылки для излишне широкого правоприменительного усмотрения, затрудняющего единообразное применение норм права.
Доверие к закону и действиям государства, указывает Конституционный Суд, основываются на разумной стабильности регулирования, предполагающего адекватные условия изменения правового статуса участников длящихся правоотношений (Постановление от 15 февраля 2019 года № 10-П) <3>.
<3> См. также: постановления от 24 мая 2001 года № 8-П, от 20 апреля 2010 года № 9-П, от 6 февраля 2014 года № 2-П, от 1 июля 2015 года № 18-П, от 13 декабря 2017 года № 40-П.
Участники правоотношений должны в разумных пределах иметь возможность предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в устойчивости своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты. Принцип поддержания доверия к действиям государства вытекает из конституционных принципов юридического равенства и справедливости в правовом демократическом государстве, поскольку они требуют не только правовой определенности, но и предсказуемости правового регулирования (постановления от 19 апреля 2018 года № 16-П, от 20 июля 2018 года № 34-П, от 28 февраля 2019 года № 13-П, от 2 июля 2020 года № 32-П) <1>.
<1> См. также: постановления от 24 мая 2001 года № 8-П, от 20 апреля 2010 года № 9-П, от 20 июля 2011 года № 20-П, от 25 июня 2015 года № 17-П.
Свобода предпринимательской деятельности несовместима с произвольными, нарушающими нормальный (сложившийся) режим хозяйствования, решениями и действиями органов публичной власти. В частности, в целях организации планирования хозяйственной деятельности предприниматель в качестве налогоплательщика должен быть заблаговременно осведомлен о составе и содержании лежащих на нем налоговых обязательств, с тем чтобы иметь возможность заранее учесть связанные с этим затраты в рамках расходов на осуществление экономической деятельности. Непредсказуемость соответствующих затрат очевидно препятствует свободе предпринимательской деятельности <2>. Этот вывод распространяется на случаи изменения правового регулирования налогообложения как юридических лиц, так и граждан — физических лиц, не осуществляющих предпринимательскую деятельность: в силу требований законодательства о введении в действие законов о налогах и сборах гражданам, которые до изменения правового регулирования имели право на пользование налоговой льготой и утрачивают его после вступления в силу соответствующего закона, должен быть предоставлен достаточный переходный период, в течение которого они могут адаптироваться к вносимым изменениям (Определение от 30 января 2020 года № 43-О).
<2> См.: постановления от 30 января 2001 года № 2-П, от 2 июля 2013 года № 17-П; Определение от 1 июля 1999 года № 111-О.
Так, например, отмечает Конституционный Суд, федеральный законодатель в пределах своей дискреции установил требование о соответствии легкового такси единой цветовой гамме кузова в случае установления такого требования законами субъектов Российской Федерации (Федеральный закон от 21 апреля 2011 года № 69-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»). Позднее было предусмотрено, что легковое такси в этом случае должно соответствовать установленным цветовым гаммам (Федеральный закон от 23 апреля 2012 года № 34-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования государственного регулирования деятельности по перевозке пассажиров и багажа легковым такси в Российской Федерации»); одновременно федеральный законодатель отложил вступление данного требования в силу до 1 января 2013 года. Тем самым, в соответствии с ранее высказываемыми Конституционным Судом указаниями на необходимость переходного периода при изменении регулирования лицам, законные интересы которых были затронуты указанным правовым регулированием, была предоставлена возможность адаптироваться в течение разумного переходного периода к вносимым изменениям (Определение от 17 июля 2018 года № 1756-О) <3>.
<3> См. также: постановления от 24 мая 2001 года № 8-П, от 5 марта 2013 года № 5-П, от 28 ноября 2017 года № 34-П.
Исходя из общего принципа действия закона на будущее время и реализуя свое исключительное право на придание закону обратной силы, законодатель должен учитывать специфику регулируемых правом общественных отношений (Определение от 29 мая 2018 года № 1152-О) <4>. Применительно к актам законодательства о налогах и сборах конституционное требование законно установленного налога и сбора относится не только к форме, процедуре принятия и содержанию такого акта, но и к порядку введения его в действие.
<4> См. также: определения от 25 января 2007 года № 37-О-О, от 15 апреля 2008 года № 262-О-О, от 20 ноября 2008 года № 745-О-О, от 16 июля 2009 года № 691-О-О.
Действие закона, по общему правилу, распространяется на отношения, права и обязанности, возникшие после введения его в действие, и только законодатель вправе распространить новые нормы на факты и порожденные ими правовые последствия, возникшие до введения соответствующих норм в действие, т.е. придать закону обратную силу при соблюдении конституционного принципа недопустимости придания обратной силы нормам, ухудшающим положение граждан, либо, напротив, допустить в определенных случаях возможность применения утративших силу норм (определения от 13 марта 2018 года № 580-О, от 18 июля 2019 года № 2007-О) <1>.
<1> См. также: Постановление от 22 апреля 2014 года № 12-П; определения от 18 января 2005 года № 7-О, от 29 января 2015 года № 211-О.
В частности, требование о переоформлении лицензий в случае изменения наименований лицензируемых видов деятельности не выходит за пределы дискреционных полномочий федерального законодателя и подлежит применению с учетом правовых позиций Конституционного Суда о действии закона во времени: действие закона распространяется на отношения, права и обязанности, возникшие после введения его в действие; придание обратной силы закону — исключительный тип его действия во времени, использование которого относится к прерогативе законодателя; при этом либо в тексте закона содержится специальное указание о таком действии во времени, либо в правовом акте о порядке вступления закона в силу имеется подобная норма; законодатель, реализуя свое исключительное право на придание закону обратной силы, учитывает специфику регулируемых правом общественных отношений (Определение от 24 апреля 2018 года № 1104-О). <2>
<2> См. также: Постановление от 22 апреля 2014 года № 12-П; определения от 18 января 2005 года № 7-О, от 29 января 2015 года № 211-О.
Помимо прочего, стабильность и предсказуемость в сфере гражданского оборота, которые призван обеспечивать федеральный законодатель, способствуют высокому уровню взаимного доверия между субъектами экономической деятельности <3>.
<3> Постановление от 10 марта 2016 года № 7-П.
Принцип правовой определенности
По смыслу последовательно высказываемых Конституционным Судом позиций неоднозначность, неясность и противоречивость регулирования недопустимы, поскольку, препятствуя надлежащему уяснению его содержания, открывают перед правоприменителем возможности неограниченного усмотрения, ослабляющего гарантии конституционных прав и свобод <4>. Между тем, как показывает конституционно-судебная практика по вопросам предпринимательской деятельности, неконституционность регулирования часто порождается неопределенностью содержания правовой нормы. Допуская избыточно широкое усмотрение в процессе правоприменения, законоположения, содержащие такого рода дефекты, влекут нарушение не только принципов равенства и верховенства закона, но и гарантий государственной, в том числе судебной, защиты прав, свобод и законных интересов хозяйствующих субъектов.
<4> См.: постановления от 20 декабря 2011 года № 29-П, от 2 июня 2015 года № 12-П, от 19 июля 2017 года № 22-П.
Неопределенность содержания правовой нормы, не будучи в состоянии обеспечить ее единообразное понимание, а значит, и применение, ослабляет гарантии защиты конституционных прав и свобод, может привести к нарушению принципов равенства и верховенства закона; поэтому самого по себе нарушения требования определенности правовой нормы, влекущего ее произвольное толкование правоприменителем, достаточно для признания такой нормы не соответствующей Конституции <5>.
<5> См.: постановления от 25 апреля 1995 года № 3-П, от 6 апреля 2004 года № 7-П, от 20 декабря 2011 года № 29-П, от 14 января 2016 года № 1-П.
В частности, соблюдение конституционных предписаний относительно формальной определенности и полноты элементов налогового обязательства при формировании структуры налога и учет объективных характеристик экономико-правового содержания налога обеспечивают эффективность налогообложения и реальность его целей, позволяя налогоплательщикам своевременно уплатить налог, а налоговым органам — осуществлять контроль за действиями налогоплательщиков по уплате налоговых сумм в бюджет (Постановление от 30 июня 2020 года № 31-П) <1>. Неопределенность положений налогового закона ведет к нарушению прав налогоплательщиков и вместе с тем к противоправному уклонению от уплаты налога, а потому законодательство о налогах и сборах должно быть изложено так, чтобы каждый точно знал, какие налоги и сборы, когда и в каком порядке он должен платить. При этом все неустранимые сомнения, противоречия и неясности в актах налогового законодательства подлежат, согласно указанию Конституционного Суда, истолкованию в пользу налогоплательщика <2>.
<1> См. также: постановления от 10 июля 2017 года № 19-П, от 21 декабря 2018 года № 47-П, от 6 июня 2019 года № 22-П.
<2> См.: постановления от 8 октября 1997 года № 13-П, от 28 марта 2000 года № 5-П, от 30 января 2001 года № 2-П, от 20 февраля 2001 года № 3-П, от 14 июля 2003 года № 12-П, от 22 июня 2009 года № 10-П; определения от 12 июля 2006 года № 266-О, от 2 ноября 2006 года № 444-О, от 15 января 2008 года № 294-О.
В силу конституционного требования о необходимости уплаты только законно установленных налогов и сборов механизм налогообложения должен обеспечивать полноту и своевременность взимания налогов и сборов с обязанных лиц и одновременно — надлежащий правовой характер деятельности уполномоченных органов и должностных лиц, связанной с изъятием средств налогообложения. Соответственно, федеральное законодательство должно создавать надлежащие условия исполнения налоговой обязанности, что предполагает при установлении федеральных налогов определение всех элементов налоговых обязательств, включая объект налогообложения, налоговую базу, порядок исчисления и уплаты налога (Определение от 24 апреля 2018 года № 1072-О) <3>.
<3> См. также: Постановление от 22 июня 2009 года № 10-П.
Руководствуясь названными требованиями к качеству нормативного регулирования, Конституционный Суд признал не соответствующим Конституции ряд положений Налогового кодекса РФ в той мере, в какой неопределенность их нормативного содержания не обеспечивает в правоприменительной практике их единообразного понимания и, следовательно, истолкования и применения во взаимосвязи с законодательством о несостоятельности (банкротстве), порождая возможность неоднозначного решения вопроса о праве налогоплательщика воспользоваться налоговым вычетом в отношении сумм налога на добавленную стоимость, предъявленных организацией, признанной несостоятельной (банкротом), при реализации ему продукции, произведенной в процессе текущей хозяйственной деятельности данной организации (Постановление от 19 декабря 2019 года № 41-П).
Несвоевременное внесение изменений в федеральное законодательство, необходимых во исполнение ранее принятого Конституционным Судом решения, неблагоприятно отразилось на ясности, четкости и формальной определенности при исчислении размера административного штрафа, налагаемого на юридические лица при привлечении их к административной ответственности за недекларирование по установленной форме товаров, подлежащих таможенному декларированию <4>.
<4> См.: постановления от 13 июля 2010 года № 15-П, от 26 ноября 2012 года № 28-П.
Критерии ясности, недвусмысленности правовых норм и их согласованности в системе правового регулирования приобретают особую значимость применительно к уголовному законодательству, являющемуся по своей природе крайним, исключительным средством, с помощью которого государство реагирует на противоправное поведение в целях охраны общественных отношений, если она не может быть обеспечена должным образом с помощью норм иной отраслевой принадлежности. В силу этого любое преступление, а равно наказание за его совершение должны быть четко определены в законе, причем таким образом, чтобы исходя непосредственно из текста нормы — при необходимости с помощью толкования, данного ей судами, — каждый мог предвидеть уголовно-правовые последствия своих действий или бездействия (Постановление от 22 июля 2020 года № 38-П) <1>.
<1> См. также: постановления от 27 мая 2008 года № 8-П, от 13 июля 2010 года № 15-П.
В силу конституционного принципа верховенства права требование определенности и непротиворечивости законодательного регулирования распространяется и на правовые нормы, которыми законодатель делегирует Правительству РФ те или иные полномочия. Иное означало бы, что законодатель может передать Правительству РФ неопределенные по объему полномочия, а Правительство РФ — реализовать их произвольным образом, чем нарушался бы принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную <2>.
<2> См.: постановления от 6 апреля 2004 года № 7-П, от 14 июля 2005 года № 8-П, от 28 февраля 2006 года № 2-П, от 31 января 2008 года № 2-П.
Так, например, в целях выполнения Российской Федерацией международных договоров, составляющих договорно-правовую базу Таможенного союза в рамках Евразийского экономического союза, а также решений органов Таможенного союза Правительству РФ было предоставлено право определять пункты пропуска для убытия отдельных категорий товаров из Российской Федерации, что по своей целевой направленности согласуется с конституционными полномочиями в сфере таможенного регулирования и таможенного дела высшего органа исполнительной власти Российской Федерации, конкретизированными Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» в сфере экономики и таможенной политики. Реализация указанных делегированных нормотворческих полномочий осуществляется с учетом положений Федерального закона от 8 декабря 2003 года № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности», предусматривающих компетенцию Правительства по установлению в соответствии с международными договорами Российской Федерации в исключительных случаях не более чем на шесть месяцев временных ограничений или запрета экспорта товаров для предотвращения либо уменьшения критического недостатка на внутреннем рынке Российской Федерации продовольственных или иных товаров, которые являются существенно важными для ее внутреннего рынка и в отношении которых в исключительных случаях могут быть установлены временные ограничения или запреты экспорта. Таким образом, указывает Конституционный Суд, законоположение, делегирующее Правительству полномочие по определению пунктов пропуска для убытия отдельных категорий товаров из Российской Федерации, действует во взаимосвязи с иными нормативными положениями в сфере экономики и таможенной политики, определяющими экономически обоснованные условия допустимых ограничений деятельности хозяйствующих субъектов по экспорту отдельных категорий товаров, и не предполагает произвольной реализации указанных полномочий (Определение от 29 января 2019 года № 254-О).
Помимо того, положения нормативных правовых актов, устанавливающие необоснованно широкие пределы правоприменительного усмотрения (допускающие необоснованное применение исключений из общих правил), а также содержащие неопределенные, трудновыполнимые, чрезмерно обременительные требования к гражданам и организациям, будучи коррупциогенными факторами, уже тем самым вступают в противоречие с конституционными целями нормативного регулирования.
В целом неоднозначность, неясность и недосказанность правового регулирования неизбежно препятствуют адекватному уяснению его содержания и предназначения, допускают возможность неограниченного усмотрения публичной власти в процессе правоприменения, создают предпосылки для административного произвола и непоследовательного правосудия (постановления от 25 февраля 2019 года № 12-П, от 9 июля 2020 года № 34-П, от 16 октября 2020 года № 42-П). <1> Следование принципу правовой определенности в правоприменении, укрепляя доверие к закону и действиям государства, гарантирует принятие решений уполномоченными государством органами на основе строгого исполнения законодательных предписаний, а также внимательной и ответственной оценки фактических обстоятельств, с которыми закон связывает возникновение, изменение, прекращение прав (Постановление от 2 июля 2020 года № 32-П).
<1> См. также: Постановление от 2 июня 2015 года № 12-П.
Иные аспекты
Поскольку правоприменительные, включая судебные, решения реализуют нормативные предписания, именно от усилий нормотворца зависит конституционно значимое качество правоприменения. Опыт конституционного нормоконтроля, в том числе по обращениям предпринимателей, свидетельствует, что не отвечающий критериям конституционности буквальный смысл нормы обычно не исправляется правоприменительным истолкованием, но, напротив, усугубляется. Избежать несоразмерного ограничения прав и свобод в конкретной правоприменительной ситуации позволяет лишь формально определенное и не допускающее расширительного толкования установленных ограничений (а следовательно, их произвольного применения) регулирование. При этом негативный эффект, порождаемый нечеткостью формулировок закона, усиливается произвольным правоприменительным толкованием.
Так, например, правоприменительное толкование установленного Земельным кодексом РФ и Градостроительным кодексом РФ правового режима использования земельных участков по целевому назначению в соответствии с их принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием во взаимосвязи с обозначенными положениями Федерального закона «О государственной регистрации недвижимости» не исключает такой интерпретации гарантированного собственнику (правообладателю) права самостоятельного выбора в дополнение к основному виду разрешенного использования земельного участка вспомогательного вида его разрешенного использования, при которой в интересах обеспечения достоверности сведений об осуществляемых собственником (правообладателем) разрешенных видах использования земельного участка сделанный им выбор должен в уведомительном порядке отражаться в Едином государственном реестре недвижимости. Однако допущенная законодателем неопределенность регулирования обусловила различное понимание судами общей юрисдикции и арбитражными судами порядка и условий реализации собственником (правообладателем) земельного участка предоставленного ему права самостоятельного выбора — в дополнение к основному виду разрешенного использования земельного участка — вспомогательного вида его разрешенного использования. При этом противоречия в оценке того, является ли осуществление вспомогательного вида разрешенного использования земельного участка его собственником (правообладателем) без документального оформления в Едином государственном реестре недвижимости нарушением правового режима целевого использования земельного участка, влекущим наступление административной ответственности, присутствуют в том числе и в практике Верховного Суда РФ (Постановление от 16 октября 2020 года № 42-П).
Неоднозначность используемого законодателем понятия «работы (услуги) по обслуживанию морских судов и судов внутреннего плавания в период их стоянки в портах» привела к его произвольному толкованию правоприменительными органами: решение Верховного Суда РФ ориентировало правоприменительную практику фискальных государственных органов и арбитражных судов на придание рассмотренному Конституционным Судом законоположению ограничивающего конституционные права заявителей смысла <1>.
<1> Постановление от 28 ноября 2017 года № 34-П.
Даже тогда, когда непосредственной причиной нарушения конституционных прав участников предпринимательской деятельности является неконституционный смысл, который был придан закону правоприменительной практикой (официальным толкованием), неконституционность правоприменения предопределяется, в конечном счете, небезупречным качеством нормативного регулирования. В этой связи адресованное напрямую правоприменителю выявление конституционного смысла оспариваемых положений, как правило, сочетается в решениях Конституционного Суда с обращенными к законодателю рекомендациями по устранению имеющих место неопределенности и несогласованности.
Так, например, положения статьи 18 Федерального закона «О третейских судах в Российской Федерации», пункта 2 части 3 статьи 239 АПК РФ и пункта 3 статьи 10 Федерального закона «О некоммерческих организациях» были признаны не противоречащими Конституции, поскольку они в их взаимосвязи в системе действующего правового регулирования не предполагают отказ в выдаче исполнительного листа на принудительное исполнение решения третейского суда на том лишь основании, что сторона, в пользу которой оно принято, является одним из учредителей автономной некоммерческой организации, при которой создан данный третейский суд. Вместе с тем обстоятельство это, как было подчеркнуто Конституционным Судом, не препятствует внесению федеральным законодателем изменений в действующее правовое регулирование, направленных на совершенствование порядка и принципов создания (организации, формирования) третейских судов, с тем чтобы обеспечить защиту прав сторон гражданско-правового спора на справедливое третейское разбирательство <2>.
<2> Постановление от 18 ноября 2014 года № 30-П.
Указав на то, что федеральный законодатель не лишен возможности дальнейшего совершенствования правового регулирования вопросов оборота этилового спирта, включая последствия прекращения действия лицензии для организаций — производителей этилового спирта, Конституционный Суд отметил, что федеральный законодатель вправе расширить круг законных способов распорядиться образовавшимися у них остатками данной продукции (особенно это значимо для случаев, когда деятельность данных лиц не была сопряжена с нарушениями установленных правил), а также вправе регламентировать процедуру уничтожения организацией-налогоплательщиком остатков этилового спирта, например, предусмотрев возможность участия представителя уполномоченного государственного органа в этой процедуре или конкретный способ ее фиксации (Постановление от 29 апреля 2020 года № 22-П).
Законом предусмотрена возможность снижения общего размера компенсации за нарушение исключительного права <3> при условии, что одним действием нарушены права на несколько результатов интеллектуальной деятельности или средств индивидуализации, принадлежащие одному правообладателю, ниже пределов, установленных Гражданским кодексом РФ, но не менее пятидесяти процентов суммы минимальных размеров всех компенсаций за допущенные нарушения. Правоприменительной практикой такое регулирование нередко воспринималось как закрепляющее единственное основание для снижения компенсации ниже установленного законом предела. При таком подходе, в частности, в случае нарушения одним действием исключительного права лишь на один товарный знак и исчисления правообладателем компенсации в двукратном размере стоимости права использования товарного знака затруднялось применение правовых позиций Конституционного Суда о соразмерности взыскиваемой компенсации характеру нарушения <1>. При этом узкое толкование данных правовых позиций, делающее невозможным в названных случаях снижение размера компенсации ниже установленной законом величины, оказалось обусловлено не в последнюю очередь тем, что, несмотря на высказанную Конституционным Судом рекомендацию внести в гражданское законодательство надлежащие изменения, законодатель не выработал нормативные критерии для снижения размера компенсации. Тем самым устранение неопределенности в понимании данного законоположения, влекущей нарушение принципа равенства всех перед законом и судом, оказалось возможным лишь посредством конституционного судопроизводства (Постановление от 24 июля 2020 года № 40-П).
<3> Ранее закон не допускал снижения компенсации в случае нарушения исключительных прав ниже минимальных пределов, что объяснялось тем, что компенсация выступала мерой, альтернативной возмещению убытков, размер которых, как правило, с трудом поддается исчислению. Тем самым, исходя из правил ее расчета, не исключалось присуждение чрезмерных сумм в случае одновременного нарушения прав на несколько результатов интеллектуальной деятельности или средств индивидуализации. Отмеченный недостаток был исправлен Федеральным законом от 12 марта 2014 г. № 35-ФЗ.
<1> Постановление от 13 декабря 2016 года № 28-П.
Помимо того, в некоторых своих определениях, отказывая заявителям в рассмотрении их обращений, в том числе по причине конституционности оспариваемого регулирования в указанном в обращении аспекте, Конституционный Суд обращает внимание на то, что соответствующий вывод не препятствует возможной в дальнейшем коррекции организационно-технических инструментов контроля за реализацией продукции, а также смягчению налогового бремени (Определение от 13 марта 2018 года № 592-О).
В случаях, когда толкование нормы права официальными актами государственных, в том числе судебных, органов не устраняет — вследствие фактического оправдания правоприменительной практикой альтернативных вариантов ее интерпретации — неясность правового регулирования, при решении вопроса о том, какой из этих вариантов предпочтителен для определения, нужно руководствоваться конституционными принципами равенства и справедливости, а также требованиями формальной определенности правовых норм, с тем чтобы избежать отступления от универсальных начал законодательного регулирования и правоприменения. Вместе с тем тогда, когда исключающие друг друга варианты толкования одной и той же нормы (продиктованные, помимо прочего, различиями в ее понимании при сопоставлении с другими нормами) оказываются не лишенными разумного юридического обоснования, укладывающегося в конституционные рамки законодательной дискреции, а единая судебная практика применения такой нормы не сформирована, уяснить ее действительное содержание даже с помощью обращения к конституционным целям и принципам удается не всегда. В подобной ситуации надлежащим способом выявления подлинного смысла и значения установленного законодателем правового регулирования является — в силу принципа разделения властей — законодательное уточнение нормативных положений, неясность (неоднозначность) которых, неустранимая средствами юридического, в том числе конституционно-правового, толкования, создает непреодолимые препятствия для полноценного обеспечения равенства перед законом и судом в процессе их применения (постановления от 30 марта 2018 года № 14-П, от 23 июня 2020 года № 28-П, от 16 октября 2020 года № 42-П). <1>
<1> См. также: постановления от 23 декабря 2013 года № 29-П, от 25 июня 2015 года № 17-П.
Отдельные изъяны нормативного регулирования, как отмечалось в предшествующей Информации Конституционного Суда (2016 год), могут воспроизводиться в разных законоположениях. <2> Иногда указание на системный характер дефекта непосредственно включено в мотивировочную часть соответствующего решения Конституционного Суда, в других случаях оно подразумевается самим содержанием решения. Должное выполнение решения Конституционного Суда, установившего системный характер недостатков, присутствующих в том числе, но не только, в рассмотренной норме, предполагает очищение от них всех законодательных и подзаконных актов.
<2> http://ksrf.ru/ru/Info/Maintenance/Informationks/Pages/default.aspx
В целом взаимодействие между государством и хозяйствующим субъектом не должно — в том числе и при отстаивании публичных интересов — выходить за конституционно обозначенные рубежи. Осуществляя регулирование предпринимательской деятельности, законодатель, несмотря на обладание достаточно широкими полномочиями, связан конституционно обусловленными пределами публично-правового вмешательства в сферу частных интересов.
Основополагающие начала правовой государственности исключают наделение каких бы то ни было публично-властных субъектов безусловной дискрецией. Свобода усмотрения, которой располагают нормотворческие органы, не снимает с них требования соблюдать разумную соразмерность между используемыми средствами и поставленной целью и избегать нормотворческих дефектов (несогласованности законоположений внутри одного и того же нормативного акта; противоречий между общими и специальными законами; коллизий между нормами, принадлежащими к различным отраслям права, но включенными в один регулятивный механизм), которые ведут к неоднозначному истолкованию и, следовательно, произвольному применению правовых норм.
2. Публично-правовая сфера
2.1. Контрольно-надзорная и лицензионно-разрешительная деятельность
Общие требования к контрольно-проверочным мероприятиям
Контрольная функция государства в сфере предпринимательской деятельности продиктована его обязанностью по обеспечению конституционных прав и свобод, а также конституционно установленного единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. Органы публичной власти осуществляют контрольные функции в сфере экономических отношений, в том числе в сфере гражданского оборота, в рамках конституционно предусмотренной компетенции; соответствующая контрольная деятельность производна от регулирующего воздействия государства на общественные отношения (Определение от 28 февраля 2019 года № 283-О) <1>.
<1> См. также: постановления от 6 апреля 2004 года № 7-П, от 31 мая 2005 года № 6-П, от 18 июля 2008 года № 10-П, от 17 января 2013 года № 1-П; Определение от 3 апреля 2012 года № 630-О.
Контрольные прерогативы публичной власти призваны обеспечить надежность гражданского оборота, а также эффективную судебную защиту прав и законных интересов его участников, включая субъектов предпринимательской деятельности. <2>
<2> См.: Постановление от 21 апреля 2003 года № 6-П.
Обладая свободой усмотрения в определении конкретных видов государственного контроля (надзора), оснований, форм, способов, методов, процедур, сроков его проведения, состава мер государственного принуждения, применяемых по итогам контрольных мероприятий, а также конкретного порядка их финансового обеспечения, федеральный законодатель связан при этом конституционно закрепленными принципами. Регулирование должно соответствовать юридической природе и характеру общественных отношений, складывающихся в сфере государственного контроля (надзора), вводимые ограничения прав и свобод хозяйствующих субъектов — быть соразмерными конституционно значимым целям и, во всяком случае, не создавать непреодолимых препятствий их экономической самостоятельности и инициативе <3>.
<3> См.: Постановление от 18 июля 2008 года № 10-П; Определение от 3 апреля 2012 года № 630-О.
В том числе, указывает Конституционный Суд, поскольку в силу рискового характера предпринимательской деятельности существуют объективные пределы в возможностях судов выявлять наличие в ней деловых просчетов, постольку судебный контроль не предназначен для проверки экономической целесообразности решений, принимаемых субъектами предпринимательской деятельности <4>.
<4> См.: Постановление от 24 февраля 2004 года № 3-П; Определение от 16 декабря 2008 года № 1072-О-О.
Сформированные ранее конституционно-судебной практикой подходы к конституционно значимым аспектам государственного регулирования предпринимательства (включая контрольно-надзорную и лицензионно-разрешительную деятельность) получили дальнейшее развитие в рассматриваемый период.
Отмечая, что основой обеспечения прав всех хозяйствующих субъектов, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц является Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», Конституционный Суд подчеркивает гарантирующий характер его положений, связывающий государственные органы, осуществляющие контрольно-проверочные мероприятия, которые направлены на предотвращение возможных произвольных действий либо бездействия (Определение от 28 февраля 2019 года № 323-О). Распространение действия указанного закона на те или иные виды контрольно-надзорных мероприятий является прерогативой законодателя, установившего, что предусмотренные гарантии распространяются на контрольные мероприятия, проводимые в форме проверок. Между тем выбор конкретного контрольно-надзорного мероприятия зависит от содержания обязательных требований, вида и характера их возможных нарушений. Так, например, предписания об устранении нарушений законодательства могут быть выданы уполномоченными должностными лицами органов охраны объектов культурного наследия юридическому лицу не только по результатам проведенной проверки, а на основании иных мероприятий, посредством которых осуществляется государственный надзор в соответствующей сфере (Определение от 25 апреля 2019 года № 915-О).
Регулируя отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, названный закон, подчеркивает Конституционный Суд, обеспечивает защиту прав указанной категории лиц, выступающих активными субъектами прежде всего в сфере предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, незаконные действия (бездействие) в отношении которых при проведении проверок способны оказать существенное негативное воздействие как на деятельность самих указанных субъектов и их контрагентов, так и на экономику страны в целом. Так, например, предусматривается, что в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований должностное лицо органа государственного контроля (надзора) обязано выдать предписание об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде и другим объектам, а также обязано принять меры по контролю за устранением выявленных нарушений. Данным обязанностям указанных должностных лиц корреспондирует их право провести внеплановую проверку выполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем предписания органов государственного контроля (надзора) по истечении установленного в нем срока исполнения. При этом предметом такой проверки может являться только исполнение выданного органом государственного контроля (надзора) и (или) органом муниципального контроля предписания. Соответственно, как разъясняет Конституционный Суд, результаты проверки выполнения ранее выданного предписания об устранении нарушения не могут стать основанием для привлечения юридического лица к административной ответственности за нарушение обязательных требований, которые ранее не были выявлены и указаны в предписании (Определение от 19 декабря 2019 года № 3575-О).
В частности, предписание о приостановлении работ как акт, направленный на предупреждение и пресечение нарушений обязательных требований, может быть выдано юридическому лицу на основании проведения (в ходе проведения или по результатам проведения) различных мероприятий, посредством которых осуществляется государственный надзор за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия и в рамках которых устанавливаются основания для выдачи данных предписаний. Выбор конкретных мероприятий, проведение которых необходимо для выявления и фиксации тех или иных нарушений обязательных требований (требуется ли организация и проведение проверки или требуется проведение мероприятий, не предполагающих взаимодействия с юридическим лицом), отмечает Конституционный Суд, зависит от содержания обязательных требований, вида и характера их возможных нарушений. Соответственно, данное правовое регулирование не предполагает произвольной выдачи соответствующих предписаний, а законность и обоснованность выданного предписания, в том числе с точки зрения соблюдения установленных законодательством требований к проведению мероприятий, на основании или в ходе которых оно выдано, могут быть проверены судом. При этом прерогативой законодателя является распространение сферы действия Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» на те или иные виды контрольно-надзорных мероприятий и, в частности, на государственный надзор за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия (Определение от 25 апреля 2019 года № 915-О).
Как было разъяснено Конституционным Судом, по общему правилу, в течение трех рабочих дней с момента изменения указанных в Федеральном законе «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» сведений, включая внесение изменений в учредительные документы, юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, а также лица, имеющие право без доверенности действовать от имени юридического лица и индивидуального предпринимателя, обязаны сообщить об этом в регистрирующий орган по месту своего соответственно нахождения и жительства, в том числе для внесения изменений в единый государственный реестр юридических лиц, — эти требования, будучи направлены на исполнение судебного решения о ликвидации юридического лица, а также на обеспечение достоверности сведений, содержащихся в едином государственном реестре юридических лиц, не предусматривают произвольного возложения обязанности по осуществлению ликвидации юридического лица на лиц, не осуществляющих полномочия исполнительного органа (Определение от 25 апреля 2019 года № 925-О).
Камеральная и выездная налоговые проверки
Конституционный Суд последовательно обращает внимание налоговых органов на обязанность в рамках контрольных процедур принимать исчерпывающие меры, направленные на установление действительного размера налогового обязательства налогоплательщика, что исключало бы возможность вменения ему налога в размере большем, чем это установлено законом (Определение от 27 февраля 2018 года № 526-О) <1>.
<1> См. также: постановления от 28 марта 2000 года № 5-П, от 17 марта 2009 года № 5-П, от 22 июня 2009 года № 10-П.
Контроль за полнотой и своевременностью уплаты налогов и сборов, включающий мероприятия по пресечению злоупотреблений налогоплательщиков, направленных на получение необоснованной налоговой выгоды, должен осуществляться налоговыми органами лишь в рамках полномочий, предоставленных им федеральным законодателем. Из этого же следует исходить и правоприменительной практике, которая с учетом всего многообразия хозяйственных отношений в сфере осуществления предпринимательской деятельности должна ориентироваться на признание налоговой выгоды необоснованной, в частности, в случаях, если для целей налогообложения учтены операции не в соответствии с их действительным экономическим смыслом или учтены операции, не обусловленные разумными экономическими или иными причинами (целями делового характера). Это, в свою очередь, предполагает доначисление суммы налогов и сборов, подлежащих уплате в бюджет так, как если бы налогоплательщик не злоупотреблял правом, на основании соответствующих положений Налогового кодекса РФ, регулирующих порядок исчисления и уплаты конкретного налога и сбора. Как отмечает Конституционный Суд, законоположения, регулирующие вопросы уплаты налога на добавленную стоимость и налога на прибыль организации, не допускают возможности доначисления налогоплательщику сумм налогов в размере большем, чем это установлено законом, притом что налоговые органы обязаны осуществлять контроль за соблюдением законодательства о налогах и сборах, в том числе в целях пресечения злоупотреблений налогоплательщиков, направленных на получение необоснованной налоговой выгоды (Определение от 26 марта 2020 года № 544-О).
Камеральная налоговая проверка является формой текущего документального контроля за соблюдением налогового законодательства, проводится на основе налоговых деклараций (расчетов) и документов, представленных налогоплательщиком, а также других имеющихся у налогового органа документов. Она нацелена на своевременное выявление ошибок в налоговой отчетности и оперативное реагирование налоговых органов на обнаруженные нарушения, что позволяет смягчить для налогоплательщиков последствия от неправильного применения ими налогового закона. <1>
<1> Определение от 10 марта 2016 года № 571-О.
В соответствии с Налоговым кодексом РФ выездная налоговая проверка, по общему правилу, проводится на территории (в помещении) налогоплательщика на основании решения руководителя (заместителя руководителя) налогового органа. Такая проверка, указывает Конституционный Суд, ориентирована на выявление тех нарушений налогового законодательства, которые не всегда можно обнаружить в рамках камеральной налоговой проверки: для их выявления требуется углубленное изучение документов бухгалтерского и налогового учета, а также проведение ряда специальных мероприятий контроля, например, осмотра, выемки документов и предметов, экспертизы, участия понятых и допроса свидетелей. Как правило, именно в рамках выездных налоговых проверок и выявляются нарушения, обусловленные злоупотреблениями налогоплательщика в налоговой сфере, стремлением уклониться от налогообложения. Как указал Конституционный Суд, положения налогового законодательства не предполагают дублирования контрольных мероприятий, осуществляемых в рамках налоговых проверок указанных видов — выездных и камеральных. В связи с этим они не исключают выявление при проведении выездной налоговой проверки (как более углубленной формы налогового контроля) таких нарушений, которые не были обнаружены при проведении камеральной налоговой проверки. Согласно разъяснению Конституционного Суда правила осуществления выездной налоговой проверки, предполагающие возможность пересмотра размера налоговой обязанности налогоплательщика за конкретный налоговый период по сравнению с ранее установленным ее размером в рамках камеральной налоговой проверки, будучи обеспеченными судебным контролем, представляют механизм определения действительного размера налоговой обязанности налогоплательщика, необходимый с точки зрения соблюдения баланса частных и публичных интересов в сфере уплаты налогов и сборов (Определение от 18 июля 2019 года № 2116-О) <2>.
<2> См. также: Определение от 10 марта 2016 года № 571-О.
Исходя из того, что контрольная функция, будучи присуща всем органам государственной власти, предполагает, наряду с самостоятельностью данных органов и специфическими для каждого органа формами осуществления этой функции, взаимосвязь проводимых государством контрольно-надзорных мероприятий, <3> Конституционный Суд — в связи с обращением хозяйствующего субъекта, полагавшего, что полученные при проведении оперативно-розыскных мероприятий материалы не могут быть использованы при проведении выездной налоговой проверки, — подтвердил право налоговых органов, осуществляющих налоговый контроль, учитывать соответствующие материалы в целях качественного и полного сбора доказательственной базы по нарушениям законодательства о налогах в рамках межведомственного взаимодействия (Определение от 25 января 2018 года № 14-О). При этом обязанность представления налогоплательщиком в налоговые органы документов, подтверждающих обоснованность применения нулевой налоговой ставки или право на предоставление налогового вычета, в частности наличие требуемого правового статуса у контрагента налогоплательщика, не может рассматриваться как противоречащая Конституции (Постановление от 29 апреля 2020 года № 22-П) <1>.
<3> Постановление от 1 декабря 1997 года № 18-П.
<1> См. также: Постановление от 14 июля 2003 года № 12-П; Определение от 3 июля 2007 года № 512-О-О.
Налоговое регулирование, по смыслу правовых позиций Конституционного Суда, должно исходить из недопустимости причинения неправомерного вреда при проведении налогового контроля. Если же, осуществляя его, налоговые органы руководствуются целями и мотивами, противоречащими действующему правопорядку, налоговый контроль превращается из необходимого инструмента налоговой политики в инструмент подавления экономической самостоятельности и инициативы, чрезмерного ограничения свободы предпринимательства и права собственности. Превышение налоговыми органами (их должностными лицами) своих полномочий либо использование их вопреки законной цели и охраняемым правам и интересам граждан, организаций, государства и общества несовместимо с принципами правового государства, в котором осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц. В этой связи повторная выездная налоговая проверка, проводимая вышестоящим налоговым органом в порядке контроля за деятельностью налогового органа, осуществившего первоначальную выездную налоговую проверку, должна отвечать критериям необходимости, обоснованности и законности, с тем чтобы не превращаться в неправомерное обременение для налогоплательщика (Определение от 27 февраля 2018 года № 527-О) <2>.
<2> См. также: постановления от 16 июля 2004 года № 14-П, от 17 марта 2009 года № 5-П.
Обеспечение надлежащего исполнения обязанности, вытекающей из социальной природы государства, по уплате страховых взносов в рамках пенсионного страхования, указывает Конституционный Суд, предполагает установление федеральным законодателем адекватных возникающим правоотношениям правовых форм отчетности и контроля за поведением субъектов данной обязанности, а также мер государственного принуждения, которые, в свою очередь, могут быть как восстановительными, так и штрафными (Постановление от 4 февраля 2019 года № 8-П).
Контрольные мероприятия антимонопольных органов
Для реализации конституционных целей государственной экономической политики и исходя из необходимости защиты прав и свобод лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью, принят ряд федеральных законов, включая Федеральный закон «О защите конкуренции», а также сформирована система федеральных органов исполнительной власти по контролю за их соблюдением. В настоящее время полномочиями по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства наделена Федеральная антимонопольная служба. К ее функциям относится обеспечение государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими задачи антимонопольного контроля органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами; выявление нарушений антимонопольного законодательства, принятие мер по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлечение к ответственности за такие нарушения; предупреждение монополистической деятельности, недобросовестной конкуренции, других нарушений антимонопольного законодательства; осуществление государственного контроля за экономической концентрацией. В этой связи Федеральная антимонопольная служба наделена соответствующими полномочиями, к числу которых относятся полномочия по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства, привлечению к ответственности за нарушение антимонопольного законодательства и проведению проверок соблюдения антимонопольного законодательства хозяйствующими субъектами (Определение от 26 ноября 2018 года № 3063-О).
Определяя организационные и правовые основы защиты конкуренции, Федеральный закон «О защите конкуренции», указывает Конституционный Суд, устанавливает запрет на злоупотребление хозяйствующим субъектом доминирующим положением. Для этих целей называются наиболее распространенные виды злоупотреблений доминирующим положением, результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции, а также ущемление интересов других лиц. Юридическая оценка соответствующих действий хозяйствующих субъектов должна осуществляться не произвольно, а в любом случае с учетом системного анализа правовых предписаний, содержащих элементы антимонопольного регулирования применительно к конкретным отраслям промышленности (Определение от 28 июня 2018 года № 1577-О) <1>.
<1> См. также: Определение от 29 января 2015 года № 185-О.
В том числе, отмечается в решениях Конституционного Суда, реформирование электроэнергетики Российской Федерации, базируясь на таких принципах, как демонополизация и развитие конкуренции в сфере производства, сбыта и оказания услуг, предполагает отделение — в целях создания равных конкурентных условий — деятельности по передаче и распределению электроэнергии от других видов деятельности путем образования отдельного юридического лица (Определение от 28 февраля 2019 года № 282-О) <2>.
<2> См. также: определения от 8 февраля 2007 года № 274-О-О, от 28 февраля 2017 года № 366-О.
При разрешении вопроса о наличии или отсутствии нарушения законодательства необходим системный учет правовых предписаний, затрагивающих антимонопольное регулирование применительно к конкретным отраслям экономики. В том числе должно быть собрано достаточное количество доказательств и полно (всесторонне) установлены фактические обстоятельства (Определение от 26 ноября 2018 года № 3063-О) <3>.
<3> См. также: Постановление от 24 июня 2009 года № 11-П; Определение от 29 января 2015 года № 185-О.
Контрольные полномочия Банка России
Наряду с исключительным правом на осуществление денежной эмиссии, на Центральный банк Российской Федерации, как было разъяснено Конституционным Судом, возложена функция защиты и обеспечения устойчивости рубля. Данные полномочия по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти, а их реализация предполагает применение мер государственного принуждения. Регистрация, лицензирование кредитных организаций и отзыв у них лицензии на осуществление банковских операций, по существу, являются реализацией конституционной функции Банка России, который осуществляет банковское регулирование, надзор и контроль посредством принятия нормативно-правовых и индивидуально-правовых (ненормативных) актов на основе оперативной информации как о состоянии экономики в целом, так и в области денежно-кредитной политики <4>. При этом государство, устанавливая обязательные банковские нормативы, осуществляя банковский контроль и применение мер принуждения, ограничено конституционными положениями о поддержке добросовестной конкуренции, исключающими чрезмерную, не обусловленную целями защиты прав участников рынка, в том числе пользователей услуг финансовых институтов, концентрацию банковского капитала и финансовых услуг (Определение от 11 апреля 2019 года № 867-О).
<4> Определение от 14 декабря 2000 года № 268-О.
Отмечая, что содержащееся в положениях федеральных законов «О банках и банковской деятельности» и «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» правовое регулирование направлено на обеспечение соблюдения кредитными организациями нормативных актов, регулирующих банковскую деятельность, предотвращение нарушения прав и законных интересов вкладчиков и кредиторов и тем самым — на достижение конституционно установленных целей, Конституционный Суд указывает, что решения Банка России о принятии к кредитной организации (банку) в случаях нарушения ею федеральных законов, нормативных актов, регулирующих банковскую деятельность, принудительных мер воздействия, которые оформляются в виде предписаний, должны иметь соответствующее нормативно-правовое обоснование, законность и обоснованность принятия которых может быть предметом судебного разбирательства (определения от 11 апреля 2019 года № 866-О, от 24 октября 2019 года № 2846-О) <1>.
<1> См. также: Определение от 14 декабря 2000 года № 268-О.
Особый конституционно-правовой статус Центрального банка РФ проявляется, в частности, в наделении его нормотворческими полномочиями, позволяющими в целях организации на территории Российской Федерации наличного денежного обращения определять порядок ведения кассовых операций юридическими лицами и упрощенного порядка ведения кассовых операций индивидуальными предпринимателями и субъектами малого предпринимательства <2>. Действующее правовое регулирование, предусматривая, что Банк России по вопросам, отнесенным к его компетенции, издает в форме указаний, положений и инструкций нормативные акты, обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц, направлено в том числе на обеспечение интересов граждан в области торговли и оказания услуг, защиту прав потребителя, а также на охрану установленного порядка торговли и оказания услуг, финансовой дисциплины (Определение от 30 января 2020 года № 107-О).
<2> См.: определения от 15 января 2003 года № 45-О, от 26 октября 2017 года № 2494-О.
При этом, подчеркивает Конституционный Суд, как по своему буквальному смыслу, так и в системе действующего правового регулирования положения Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», предусматривающие, что Банк России при осуществлении функций банковского регулирования и банковского надзора проводит проверки кредитных организаций (их филиалов), направляет им обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в их деятельности нарушений федеральных законов, издаваемых в соответствии с ними нормативных актов Банка России, и применяет к нарушителям меры, предусмотренные законом, не предполагают заведомо неисполнимых, явно неразумных сроков реализации данных предписаний (Определение от 11 апреля 2019 года № 867-О).
Касаясь деятельности кредитных организаций, Конституционный Суд неоднократно указывал, что государство, обеспечивая проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики, вправе в случае возникновения неблагоприятных экономических условий осуществлять публично-правовое вмешательство в частноправовые отношения в кредитной сфере, принимая необходимые меры в целях достижения разумного компромисса между интересами вкладчиков и иных групп кредиторов, банков и их учредителей (участников), а также государства <1>. В частности, положения Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» определяют меры по предупреждению банкротства и меры по финансовому оздоровлению кредитной организации, применение которых, будучи следствием наличия признаков неустойчивого финансового положения кредитной организации, создающего угрозу интересам ее кредиторов (вкладчиков) и (или) угрозу стабильности банковской системы, обусловлено необходимостью публично-правового вмешательства в отношения с участием этой организации в порядке, установленном данным законом и иными нормативными правовыми актами (Определение от 1 октября 2019 года № 2563-О).
<1> См.: Постановление от 22 июля 2002 года № 14-П, Определение от 2 июля 2013 года № 1047-О.
Иные аспекты контрольно-надзорной деятельности
Как отмечает Конституционный Суд, федеральный закон, предусматривая, что проверки могут проводиться в форме документарной проверки и (или) выездной проверки, не исключает — с учетом установленной законом периодичности плановых проверок — проведения плановой проверки, сочетающей в себе как документарную, так и выездную проверку. При этом соответствующие должностные лица обязаны соблюдать основания и порядок проведения каждой из проверок. В частности, право проведения выездной проверки возникает у должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля в случае, если после рассмотрения представленных в ходе документарной проверки пояснений и документов либо при отсутствии пояснений орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля установят признаки нарушения обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами. Проводя выездную проверку по данному основанию, соответствующие должностные лица не вправе по собственному усмотрению выходить за пределы установленного законом срока как документарной, так и выездной проверки, который, по общему правилу, не может превышать двадцать рабочих дней. Соответствующие законоположения, разъясняет Конституционный Суд, как определяющие порядок проведения проверочных мероприятий и направленные на ограничение чрезмерного вмешательства органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля в хозяйственную деятельность проверяемых лиц, не предполагают произвольного применения (Определение от 26 марта 2020 года № 582-О).
Пагубную, несовместимую с конституционными гарантиями неопределенность при осуществлении контрольно-надзорной деятельности порождают в том числе дефекты темпоральности. Нарушение ими принципов действия правовых норм во времени проявляется, в частности, в бессрочном введении правоограничительных мер либо без установления срока их действия, на что уже обращалось внимание в аналитических документах Конституционного Суда (Информация «Конституционно-правовые аспекты совершенствования нормотворческой деятельности», 2016) <2>.
<2> http://ksrf.ru/ru/Info/Maintenance/Informationks/Pages/default.aspx
В этой связи особое значение приобретает четкое определение в законе сроков проверочных мероприятий. Касаясь ранее вопроса о сроках проведения выездных налоговых проверок, Конституционный Суд обращал внимание на необходимость соблюдения налоговыми органами соответствующих сроков, устанавливаемых в целях недопущения избыточного или не ограниченного по продолжительности применения мер налогового контроля <3>. Данное требование в полной мере распространяется и на иные мероприятия государственного контроля, что предполагает проведение контрольных мероприятий лишь в установленных законом пределах, строгое следование контрольных органов положениям нормативных актов и невозможность их расширительного толкования. В связи с предусмотренной действующим регулированием при выявлении в ходе проверки нарушений установленных требований обязанностью должностного лица органа государственного контроля (надзора) выдать предписание об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда, а также принять меры по контролю за устранением выявленных нарушений Конституционный Суд разъяснил, что такой обязанности должностного лица соответствует его право проверить исполнение соответствующего предписания, в том числе посредством внеплановой проверки, предметом которой может являться только исполнение этого предписания. При этом по результатам последующей проверки проверяемый субъект не может быть привлечен к административной ответственности в связи с нарушениями обязательных требований, которые не были указаны в акте первоначальной проверки (Определение от 19 декабря 2019 года № 3575-О).
<3> Постановление от 16 июля 2004 года № 14-П.
Точно так же на всех субъектов государственного контроля распространяется требование об обязательном предварительном уведомлении о проведении внеплановой выездной проверки не менее чем за двадцать четыре часа до начала ее проведения любым доступным способом, в том числе посредством электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью и направленного по адресу электронной почты юридического лица (Определение от 24 апреля 2018 года № 1091-О).
Законоположения, устанавливающие предельный срок проведения проверок, а также требования к месту проведения выездной проверки, указывает Конституционный Суд, действуют в системе иных норм Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Выездная проверка проводится по месту нахождения юридического лица, месту осуществления деятельности индивидуального предпринимателя и (или) по месту фактического осуществления их деятельности. Выездная проверка начинается с предъявления служебного удостоверения должностными лицами контролирующего органа, обязательного ознакомления руководителя юридического лица, индивидуального предпринимателя с распоряжением о назначении выездной проверки и с полномочиями проводящих выездную проверку лиц, а также с целями, задачами, основаниями проведения выездной проверки, видами и объемом мероприятий по контролю, составом экспертов, представителями экспертных организаций, привлекаемых к выездной проверке, со сроками и с условиями ее проведения. Соответственно, именно с данными обстоятельствами связано начало исчисления установленного срока выездной проверки. При этом в случае, если для составления акта проверки необходимо получить заключения по результатам проведенных исследований, испытаний, специальных расследований, экспертиз, акт проверки составляется в срок, не превышающий трех рабочих дней после завершения мероприятий по контролю, и вручается уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю. Как было разъяснено Конституционным Судом, в указанных случаях составление акта проверки может быть отсрочено, а проведение мероприятий выездной проверки приостановлено (Определение от 2 октября 2019 года № 2646-О).
Федеральный законодатель в развитие конституционных положений федеральных законов «Об охране окружающей среды» и «Об особо охраняемых природных территориях» наделяет должностных лиц органов государственного надзора контрольными полномочиями в области государственного экологического надзора (выдача предписаний об устранении выявленных нарушений обязательных требований, о проведении мероприятий по обеспечению предотвращения вреда животным, растениям и окружающей среде, соблюдению режимов особо охраняемых природных территорий), направленными на пресечение нарушений обязательных требований на особо охраняемых природных территориях и устранение последствий выявленных нарушений. Данные полномочия подлежат осуществлению в порядке, установленном законодательством, и не предполагают произвольной выдачи соответствующих предписаний. Кроме того, как было разъяснено Конституционным Судом, законность и обоснованность выданного предписания, в том числе с точки зрения соблюдения установленного законодательством порядка проведения контрольных мероприятий, может быть проверена судом, который определяет в указанных целях наличие и характер правонарушения, возможность отнесения конкретных объектов, созданных на особо охраняемых природных территориях, к объектам недвижимого имущества, принудительный снос которых в случае признания их самовольными постройками осуществляется по правилам статьи 222 ГК РФ (Определение от 30 января 2020 года № 37-О).
Как было разъяснено Конституционным Судом, к полномочиям Российской Федерации отнесено осуществление государственного контроля (надзора) в области автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта при организации регулярных перевозок. В целях обеспечения безопасности перевозок наземным транспортом был принят Федеральный закон от 13 июля 2015 года № 220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», предусматривающий в качестве одного из обязательных для осуществления перевозок документов карту маршрута регулярных перевозок — документ, содержащий сведения о маршруте регулярных перевозок и транспортном средстве, которое допускается использовать для перевозок по данному маршруту, а также определяющий порядок оформления, переоформления карты маршрута регулярных перевозок. Соответственно, норма административного законодательства, предусматривающая ответственность водителя транспортного средства, используемого для осуществления регулярных перевозок, за несоблюдение обязанности иметь при себе и предоставлять для проверки карту маршрута регулярных перевозок, сама по себе не может рассматриваться как нарушающая конституционные права (Определение от 2 октября 2019 года № 2613-О).
Ввиду того что автомобильные дороги общего пользования, будучи основными транспортными артериями страны, предназначены в том числе для перевозки грузов по всей территории России и за ее пределы, что предполагает ответственность государства как публичного субъекта и как собственника, на котором лежит бремя содержания данного имущества, за состояние дорог, отмечает Конституционный Суд, их сохранность обеспечивается комплексом мероприятий, направленных на соблюдение требований, установленных международными договорами Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, владельцами (в области ремонта и содержания) и пользователями (в области использования) автомобильных дорог, должностными лицами, юридическими и физическими лицами (в области использования полос отвода и придорожных полос). К числу указанных мероприятий относится введение и соблюдение режима эксплуатации тяжеловесных и (или) крупногабаритных транспортных средств, заключающегося, в частности, в том, что движение по автомобильным дорогам крупногабаритного транспортного средства или тяжеловесного транспортного средства, масса которого с грузом или без груза и (или) нагрузка на ось которого более чем на два процента превышают допустимую массу транспортного средства и (или) допустимую нагрузку на ось, требует получения специального разрешения, для чего необходимо согласование в установленном порядке маршрута такого транспортного средства, а также возмещение причиненного тяжеловесным транспортным средством вреда его владельцем (Постановление от 18 января 2019 года № 5-П) <1>.
<1> См. также: Постановление от 31 мая 2016 года № 14-П.
Поскольку требования, касающиеся предрейсовых медицинских осмотров водителей транспортных средств и проведения предрейсового контроля технического состояния транспортных средств, обязательны как для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих коммерческие перевозки и перевозки для собственных нужд автобусами и грузовыми автомобилями и в связи с этим обязанных организовать проведение указанных осмотров водителей и транспортных средств, так и для водителей, которые не вправе осуществлять перевозку пассажиров и багажа, грузов автомобильным транспортом без прохождения предрейсового медицинского осмотра и положительных результатов предрейсового контроля технического состояния транспортного средства, постольку, указывает Конституционный Суд, все указанные субъекты в случае неисполнения названных требований подлежат привлечению к административной ответственности на основании частей 2 и 3 статьи 12.31.1 КоАП РФ. Иной подход к толкованию данных законоположений — исключающий водителей из числа субъектов соответствующих административных правонарушений — фактически приводил бы, как было разъяснено Конституционным Судом, к возможности уклонения от исполнения указанных требований не только самих водителей, но и юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих коммерческие перевозки и перевозки для собственных нужд автобусами и грузовыми автомобилями (Определение от 29 января 2019 года № 234-О).
Требования к лицензионно-разрешительной деятельности
Федеральный законодатель праве устанавливать с учетом специфики тех или иных видов предпринимательства дополнительные требования к хозяйствующим субъектам, в том числе посредством лицензирования как деятельности лицензирующих органов по предоставлению, переоформлению лицензий, продлению срока действия лицензий в случае, если ограничение данного срока предусмотрено федеральными законами, осуществлению лицензионного контроля, приостановлению, возобновлению, прекращению действия и аннулированию лицензий, формированию и ведению реестра лицензий, формированию государственного информационного ресурса, а также по предоставлению в установленном порядке информации по вопросам лицензирования (Определение от 24 апреля 2018 года № 1072-О).
Являясь одним из способов государственного регулирования предпринимательства, лицензирование как предоставление специального разрешения на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданного лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю, выступает одновременно одной из конституционно обоснованных форм ограничения экономической свободы. В частности, подчеркивая основополагающее значение лицензионных процедур в сфере недропользования, Конституционный Суд указывает на необходимость обеспечения рационального использования и охраны природных ресурсов, а также баланса частных и публичных интересов в сфере недропользования. Тем самым требование о наличии соответствующей лицензии распространяется на всех осуществляющих недропользование субъектов предпринимательской деятельности, не исключая исполняющих гражданско-правовые обязательства перед третьими лицами (Определение от 29 мая 2019 года № 1490-О).
В целях обеспечения использования недр в общих интересах, предотвращения ущерба правам и свободам, жизни и здоровью граждан, окружающей среде и в целях создания условий для минимизации и восполнения связанного с недропользованием негативного воздействия, оказываемого на окружающую среду, федеральный законодатель правомочен ввести разрешительный порядок допуска к соответствующей экономической деятельности и определить правовой режим ее осуществления, основанный на преобладании императивного метода регулирования. При этом не исключается участие субъектов Российской Федерации в законодательном регулировании вопросов недропользования, поскольку это прямо закреплено Конституцией. Реализуя свои регулятивные полномочия в данной сфере, субъекты Российской Федерации призваны обеспечивать как гарантии прав и законных интересов субъектов недропользования на уровне не ниже установленного федеральным законодательством, так и надлежащую охрану публичных интересов, предполагающих, кроме прочего, недопустимость создания предпосылок для осуществления недропользования в обход предусмотренного федеральным законодательством порядка получения разрешения на такую деятельность (Определение от 8 ноября 2018 года № 2795-О).
Особую роль играют государственные контрольно-надзорные мероприятия и лицензионно-разрешительные процедуры в тех сферах экономической деятельности, где неограниченная свобода предпринимательства потенциально может привести к нарушению прав широкого круга лиц. Это, в частности, относится к обусловленному необходимостью защиты как жизни и здоровья потребителей, так и экономических интересов Российской Федерации государственному регулированию в области производства и оборота ограниченно оборотоспособной продукции, включая алкогольную и спиртосодержащую <1>. Гарантией имущественных прав хозяйствующего субъекта, как было разъяснено Конституционным Судом, является возможность продления срока действия ранее выданной лицензии, которое осуществляется по его заявлению в порядке и сроки, установленные данным Федеральным законом и принятым на его основании Административным регламентом. Для продления срока действия лицензии по общему правилу достаточно волеизъявления лицензиата при условии соблюдения им норм действующего законодательства. Не предоставляя лицензирующим органам права руководствоваться соображениями целесообразности, закон в качестве дополнительной гарантии предусматривает и возможность обжалования решения лицензирующего органа (как и допущенного им бездействия) в судебном порядке (Постановление от 29 апреля 2020 года № 22-П).
<1> См.: постановления от 12 ноября 2003 года № 17-П, от 23 мая 2013 года № 11-П.
Как также было отмечено Конституционным Судом, с учетом целей лицензирования — предотвращение ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, обороне и безопасности государства, возможность нанесения которого связана с осуществлением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями отдельных видов деятельности, причем лицензирование в иных целях не допускается (часть 1 статьи 2 Федерального закона от 4 мая 2011 года № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»), — осуществление деятельности, подлежащей лицензированию, без лицензии означает создание рисков для указанных ценностей, охраняемых Конституцией и законом, что само по себе предполагает возможность установления публично-правовой ответственности за такую деятельность (Определение от 10 октября 2019 года № 2685-О).
Проведение органами прокуратуры проверок исполнения законов должно проводиться с одновременным вынесением соответствующего решения, обусловленного наличием сведений, указывающих на признаки нарушений законов в деятельности организации и ее должностных лиц, которые нельзя подтвердить или опровергнуть в ходе межведомственного взаимодействия с государственным органом, осуществляющим федеральный государственный надзор за деятельностью организаций. При этом Конституционным Судом было установлено, что до внесения в действующее законодательство надлежащих изменений ориентирующее значение должен иметь Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» <1>.
<1> Постановление от 17 февраля 2015 года № 2-П.
Конституционный Суд также указал на невозможность произвольного решения прокурором вопроса об обращении в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или публичных интересов — такое решение должно приниматься им в соответствии с процессуальным законодательством, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства. При этом форма и содержание поданного им заявления, помимо общих требований, предусмотренных гражданско-процессуальным законом, должны отвечать требованию о том, что в соответствующем исковом заявлении указывается, в чем конкретно заключаются их интересы, какое право нарушено, а также должна содержаться ссылка на закон или иной нормативный правовой акт, предусматривающие способы защиты этих интересов. С учетом этих разъяснений подлежит применению часть вторая статьи 45 ГПК РФ, наделяющая прокурора тем же объемом процессуальных прав и обязанностей, что и других лиц, участвующих в деле, за исключением права на заключение мирового соглашения и обязанности по уплате судебных расходов (Определение от 24 октября 2020 года № 2843-О).
В целом, по общему смыслу выраженных Конституционным Судом правовых позиций, должное соотношение между свободой экономической деятельности и правовыми основами единого рынка, установление которых возложено на государство, определяется конституционными характеристиками Российской Федерации как правового государства с социально ориентированной рыночной экономикой.
Государство вправе и обязано осуществлять в сфере экономических отношений контрольную функцию, которая по своей конституционно-правовой природе производна от его организующего и регулирующего воздействия на общественные отношения и присуща всем органам государственной власти в пределах закрепленной за ними компетенции. Федеральный законодатель правомочен устанавливать условия осуществления предпринимательской деятельности в целях согласования частной экономической инициативы с интересами других лиц и общества в целом, включая потребности в предоставлении публично значимых услуг должного объема и качества, и предусматривать возможность соответствующего контроля, в том числе за использованием имущества, необходимого для занятия определенными видами деятельности, связанными с повышенной опасностью для окружающих.
Дальнейшая имплементация, нормотворческая и правоприменительная, приведенных подходов Конституционного Суда по вопросам контрольно-надзорной и лицензионно-разрешительной деятельности обусловила появление многих механизмов защиты прав хозяйствующих субъектов, содействующих снижению административного давления на малое и среднее предпринимательство.
Осуществляя регулирование предпринимательской деятельности, федеральный законодатель обязан соблюдать баланс конституционно значимых для сферы рыночных отношений ценностей — экономической безопасности, свободы предпринимательства, охраны прав потребителей и деловой репутации производителей товаров (работ, услуг) путем предоставления участникам гражданского оборота эффективной государственной, в том числе судебной, защиты нарушенных прав и свобод, обеспечивая тем самым определенность и устойчивость вводимого им правового регулирования и способствуя развитию экономики. В свою очередь в ходе административного правоприменения соответствующие законоположения должны реализовываться в контексте общеправовых принципов равенства и справедливости, а также с учетом вытекающих из названных принципов требований соразмерности и соблюдения баланса между конкурирующими правами и законными интересами, частными и публичными (Постановление от 13 февраля 2018 года № 8-П) <1>.
<1> См. также: Постановление от 13 декабря 2016 года № 28-П.
2.2. Налоговые правоотношения
Конституционные требования к налогообложению
Кодификация в сфере налогообложения, преодолев бессистемность и противоречивость, присущие российскому налоговому праву на начальном этапе его формирования, во многом исходила из подходов, обозначенных конституционно-судебной практикой, раскрывшей, в частности, публично-правовую природу уплаты налога в качестве конституционной обязанности <2> и закрепившей критерии юридического равенства налогового бремени, достигаемого посредством справедливого перераспределения доходов и дифференциации налогов и сборов при учете фактической способности их уплаты. Утверждение решениями Конституционного Суда неотъемлемых от правовой государственности принципов налогообложения позволило обеспечить права налогоплательщиков, упрочить стабильность отраслевого регулирования, придать устойчивость бюджетной системы и укрепить начала бюджетного федерализма.
<2> Постановление от 17 декабря 1996 года № 20-П.
Согласно правовым позициям Конституционного Суда налогообложение, всегда являющееся ограничением конституционного права собственности, должно быть соразмерно конституционно значимым целям <3>; уплачиваться должны только законно установленные налоги <4>; под установлением налога следует понимать прямое определение в законе объекта налогообложения, налоговой базы и других существенных элементов налога, при этом каждый из элементов должен быть установлен надлежащим образом; установление элементов налога в подзаконных актах недопустимо <5>.
<3> Постановление от 4 апреля 1996 года № 9-П.
<4> Постановления от 18 февраля 1997 года № 3-П, от 1 апреля 1997 года № 6-П.
<5> Постановление от 28 октября 1999 года № 14-П.
Ранее, исходя из указанных подходов и установив, что отчисления в резерв универсального обслуживания, будучи возмездными и компенсационными для операторов сети связи общего пользования (телекоммуникационных компаний), поступают в бюджет в связи с исполнением установленной законом обязанности и являются, таким образом, фискальными сборами, Конституционный Суд признал их введение противоречащим Конституции, поскольку элементы данного сбора фактически были определены не законодательным, а правительственным актом <1>. Вместе с тем оговаривалось, что Правительство РФ вправе устанавливать не носящие налогового характера обязательные платежи, если соответствующее полномочие допускается законом при реализации возложенных на Правительство РФ обязанностей, затрагивающих в том числе сферу финансовой политики, общественного порядка и безопасности. С учетом этого был сделан вывод о том, что патентные пошлины, не обладая признаками, с необходимостью присущими налоговому обязательству, не могут включаться в законодательно устанавливаемую систему налогов, а потому на них не распространяется критерий правомерности налоговых платежей, требующий определения всех существенных элементов налогового обязательства непосредственно законом <2>.
<1> Постановление от 28 февраля 2006 года № 2-П.
<2> Определение от 10 декабря 2002 года № 283-О.
Конституционное требование об установлении налогов и сборов только в законодательном порядке неразрывно связано с самим существом правовой государственности. При административном установлении существенных элементов налога или сбора, позволяющем изменять обязательства по исполнению налоговой повинности в худшую для налогоплательщика сторону в упрощенном порядке, принцип определенности оказывается под угрозой. Лишь закон, благодаря особо регламентированному порядку принятия и внесения изменений, способен в полной мере предоставить налогоплательщику гарантии стабильности и определенности. Неотчетливые формулировки налоговых норм ведут к их дискриминационному применению, нарушая принцип юридического равенства и вытекающее из него требование равенства налогообложения. Налог, вводимый актом, содержащим подобного рода дефекты, не может считаться законно установленным по смыслу статьи 57 Конституции <3>.
<3> Постановление от 11 ноября 1997 года № 16-П.
Налоги подлежат установлению законодателем в соответствии с сущностью каждого из них не в виде простого перечня, но как элементы системы, параметры и условия функционирования которой применительно к каждому налогоплательщику предопределяются объективными закономерностями их экономической деятельности. Требование Налогового кодекса РФ, в силу которого налоги должны иметь экономическое основание и не могут быть произвольными, относится к каждому из перечисленных в пункте 1 статьи 17 данного Кодекса элементов налогообложения, а значит, и к самому объекту налогообложения (Постановление от 29 апреля 2020 года № 22-П; Определение от 30 января 2020 года № 11-О). <4>
<4> См. также: Определение от 19 мая 2009 года № 1047-О-О.
Вместе с тем наличие в законе общих оценочных понятий само по себе не свидетельствует о нарушении принципа определенности налогообложения. Меру детализации сформулированных общим образом норм-принципов обусловливает возможность их эффективного применения к неограниченному числу конкретных правовых ситуаций <5>.
<5> Определение от 4 июня 2007 года № 320-О-П; данное решение было вынесено по обращению, вызванному принятием Пленумом Высшего Арбитражного Суда РФ постановления от 12 октября 2006 года № 53 «Об оценке арбитражными судами обоснованности получения налогоплательщиком налоговой выгоды», которым было введено понятие «обоснованная налоговая выгода» (уменьшение размера налоговой обязанности вследствие, в частности, уменьшения налоговой базы, получения налогового вычета, налоговой льготы, применения более низкой налоговой ставки, а также получения права на возврат (зачет) или возмещение налога
Требование законно установленного налога и сбора относится не только к форме, процедуре принятия и содержанию такого акта, но и к порядку введения его в действие; недопустимо придание обратной силы законам, ухудшающим положение налогоплательщиков. С тем чтобы не нарушался конституционно-правовой режим стабильных условий хозяйствования, предполагаемый статьями 8 (часть 1) и 34 (часть 1) Конституции, должен предусматриваться разумный срок, по истечении которого возникает обязанность каждого платить налоги и сборы <1>.
<1> См.: постановления от 30 января 2001 года № 2-П, от 2 июля 2013 года № 17-П.
Обязательные в силу закона публичные платежи в бюджет, не являющиеся налогами, а также не подпадающие под данное Налоговым кодексом РФ определение сборов и не указанные в нем в качестве таковых, но по своей сути представляющие собой именно фискальные сборы, не должны выводиться из сферы действия статьи 57 Конституции (Постановление от 19 июля 2019 года № 30-П) <2>.
<2> См. также: Постановление от 28 февраля 2006 года № 2-П.
Как было ранее указано Конституционным Судом, возложение на налогоплательщиков какой бы то ни было ответственности возможно лишь в случае совершения ими налогового правонарушения, т.е. виновного деяния. Предусматривая ответственность за совершение налоговых правонарушений, законодатель ограничен требованиями справедливости и соразмерности конституционным целям <3>. При производстве по делу о налоговом правонарушении подлежат доказыванию как сам факт совершения такого правонарушения, так и степень вины налогоплательщика. Вина лица, привлекаемого к ответственности, является обязательным элементом любого административного, в том числе налогового, правонарушения <4>.
<3> Постановление от 15 июля 1999 года № 11-П.
<4> См.: постановления от 17 декабря 1996 года № 20-П, от 15 июля 1999 года № 11-П.
В целом нормативно-правовое регулирование в сфере налогообложения, осуществляемое с учетом его конституционно-правовой природы, должно быть основано на конституционном принципе равенства, который применительно к сфере налогообложения подразумевает равномерность, нейтральность и справедливость. При этом соразмерность налогообложения также является одним из проявлений принципа справедливости в налоговой сфере, сдерживающего неоправданные фискальные притязания государства (постановления от 15 февраля 2019 года № 10-П, от 19 июля 2019 года № 30-П) <5>. В частности, участники предпринимательской деятельности — плательщики налога на добавленную стоимость, совершая одинаковые по своей сути хозяйственные операции, не должны нести разное налоговое бремя. Помимо прочего, соблюдение данного требования гарантирует отсутствие необоснованного влияния на конкурентное положение соответствующих налогоплательщиков. В этой связи Конституционным Судом было разъяснено, что налогу на добавленную стоимость по ставке 0 процентов (подпункт 12 пункта 1, пункт 3 статьи 164, пункт 14 статьи 165 Налогового кодекса РФ) подлежат операции по реализации услуг, связанных с предоставлением морских судов в пользование на основании договоров фрахтования судна на время для целей перевозки вывозимых за пределы Российской Федерации товаров. В том числе тогда, когда — ввиду наступления непредвиденных и не зависящих от воли сторон обстоятельств, прервавших осуществление международной перевозки, налогоплательщик фактически оказывал соответствующие услуги только на внутрироссийском этапе международной перевозки (при условии представления документов, достоверно подтверждающих связь указанных услуг с завершенной экспортной операцией, подлежащей обложению налогом на добавленную стоимость по ставке 0 процентов, а также факт наступления непредвиденных и не зависящих от воли сторон обстоятельств, в связи с которыми продолжение международной перевозки стало невозможным). Судебное истолкование рассмотренных положений, не учитывая определяющего правового значения, которое для целей применения данной налоговой ставки имеет экономическая сущность произведенной операции (связь с экспортной операцией), направленность действий на вывоз товаров за пределы территории Российской Федерации и обусловленность прекращения взаимоотношений сторон в рамках тайм-чартера не зависящими от воли сторон непредвиденными причинами, противоречило конституционно значимому принципу равенства налогообложения. Как ранее указывал Конституционный Суд, формальный подход к решению вопроса об условиях реализации права на применение налоговой ставки 0 процентов приводит к его существенному ущемлению. Исключение возможности подтверждения налогоплательщиком указанного права иными помимо указанных в статье 165 Налогового кодекса РФ документами ставит под угрозу осуществление эффективной судебной защиты прав и законных интересов налогоплательщиков при принятии решения о правомерности либо неправомерности применения ставки 0 процентов по налогу на добавленную стоимость, поскольку такая защита не может быть обеспечена без установления, исследования и оценки всех имеющих значение для правильного разрешения дела обстоятельств <1>. Следуя данному подходу, Конституционный Суд признал, что аннулированный (в связи с окончанием перевозки конкретным судном) коносамент может выступать доказательством реальности и экспортного характера экономической операции, поскольку в противном случае большая часть документов аналитического учета, являющихся источником значимой для налогоплательщика информации, — исполненные договоры, оплаченные счета, товарные накладные и иные документы — не могла бы служить доказательством совершения хозяйственных операций, так как эти документы с юридической точки зрения могли бы быть признаны недействующими. При этом совершение или несовершение судовладельцем действий по аннулированию коносамента само по себе не может влиять на подтверждение правомерности применения ставки 0 процентов по налогу на добавленную стоимость и во всяком случае не может быть основанием для возложения безусловной обязанности по компенсации суммы уплаченного налога на добавленную стоимость на заявителя (Постановление от 30 июня 2020 года № 31-П).
<5> См. также: постановления от 13 марта 2008 года № 5-П, от 22 июня 2009 года № 10-П, от 25 декабря 2012 года № 33-П, от 3 июня 2014 года № 17-П.
<1> См.: постановления от 14 июля 2003 года № 12-П, от 23 декабря 2009 года № 20-П; Определение от 28 февраля 2017 года № 468-О.
Очевидную актуальность для предпринимателей, в чем убеждают поступающие в Конституционный Суд многочисленные обращения, представляет поддержание баланса частных и публичных интересов в правоотношениях, связанных с налогами и сборами.
Обеспечение подобного баланса в сфере деятельности государства предполагает возможность проверки законности решений, принимаемых в ходе налогового контроля. Предназначению судебного контроля как основного способа разрешения правовых споров на основе независимости и беспристрастности соответствует право налогоплательщика обратиться в суд за защитой от возможного произвольного правоприменения, в том числе при истребовании налоговым органом документов для осуществления налогового контроля. Однако с учетом конституционного принципа разделения властей суды не уполномочены проверять целесообразность решений налоговых органов (их должностных лиц), действующих в пределах, предоставленных им законом полномочий <1>.
<1> Определение от 16 марта 2006 года № 70-О.
Исходя из того, что повторная выездная налоговая проверка, проводимая вышестоящим налоговым органом в порядке контроля за деятельностью налогового органа, осуществившего первоначальную налоговую проверку, должна отвечать критериям необходимости, обоснованности и законности, Конституционным Судом были признаны неконституционными законоположения, допускающие возможность принятия при проведении повторной выездной налоговой проверки решений, изменяющих права и обязанности налогоплательщика <2>.
<2> См.: Постановление от 17 марта 2009 года № 5-П, Определение от 8 апреля 2010 года № 441-О-О.
Учитывая различные, зачастую противоположные интересы лиц, участвующих в деле о банкротстве, законодатель должен, отмечает Конституционный Суд, гарантировать баланс их прав и законных интересов, что, собственно, и является публично-правовой целью института банкротства. Достижение этой публично-правовой цели призван обеспечивать арбитражный управляющий, решения которого являются обязательными и влекут правовые последствия для широкого круга лиц и который наделен полномочиями, носящими в значительной степени публично-правовой характер: он обязан принимать меры по защите имущества должника, анализировать финансовое состояние должника и т.д., действуя добросовестно и разумно в интересах должника, кредиторов и общества <3>. В частности, применение положений Налогового кодекса РФ, определяющих объекты обложения налогом на добавленную стоимость и предусматривающих отказ от обложения налогом на добавленную стоимость операций по реализации имущества организаций, признанных несостоятельными (банкротами), согласно указанию Конституционного Суда, должно обеспечивать баланс интересов кредиторов и интересов бюджета при реализации имущества таких организаций в ходе конкурсного производства (Постановление от 19 декабря 2019 года № 41-П).
<3> См.: постановления от 22 июля 2002 года № 14-П, от 19 декабря 2005 года № 12-П.
Не только налогоплательщики, но и налоговые органы могут, обращает внимание Конституционный Суд, ошибочно оценить наличие у налогоплательщика права на соответствующий налоговый вычет. Такое ошибочное разрешение налоговым органом вопроса об этом праве, основанное в том числе на выборе одного из нескольких вариантов толкования норм налогового законодательства, само по себе не говорит об обмане должностных лиц налогового органа или о злоупотреблении доверием при обращении к ним за разрешением данного вопроса, притом что налогоплательщик представил в налоговый орган документы, не содержащие признаков подделки или подлога, либо не совершил других намеренных действий, специально направленных на создание условий для принятия должностными лицами неверного решения. Неоднократность обращений при указанных обстоятельствах также не свидетельствует как таковая ни об обмане должностных лиц налогового органа, ни о злоупотреблении их доверием. Следовательно, предусмотренное налоговым законодательством действие в виде обращения в налоговый орган налогоплательщика, представившего достоверные сведения в документах, на основе которых заполнена налоговая декларация, не может расцениваться в качестве элемента состава преступления (хищения), если не будет установлено, что при этом налогоплательщиком предприняты целенаправленные действия к тому, чтобы сформировать условия для принятия налоговым органом ошибочного решения (в частности, имел место сговор с сотрудником налогового органа в целях хищения), поскольку предоставление необоснованного налогового вычета должно быть в такой ситуации — согласно требованиям налогового законодательства и в силу наличия оснований ожидать надлежащего исполнения налоговым органом своих обязанностей — исключено действиями сотрудников этого органа, которыми по итогам камеральной налоговой проверки принимается решение о праве на налоговый вычет и его действительном размере (Постановление от 22 июля 2020 года № 38-П).
Проверив по обращению индивидуального предпринимателя конституционность пункта 1 статьи 15 и статьи 1064 ГК РФ, Конституционный Суд пришел к выводу о том, что с физического лица не подлежат взысканию в исковом производстве денежные средства в размере возникшей недоимки по налогу в порядке возмещения вреда, причиненного публично-правовому образованию неуплатой налога, в случае, когда эта недоимка признана безнадежной к взысканию на основании законного (неотмененного) решения, принятие которого непосредственно обусловлено поведением уполномоченных органов и не связано с противоправными деяниями самого соответствующего налогоплательщика. Между тем правоприменительной практикой данным законоположениям придавался смысл, допускающий подобное взыскание по иску прокурора, в отсутствие уголовного преследования и таких действий налогоплательщика — физического лица, которые повлекли бы невозможность ее взыскания в предусмотренном налоговым законодательством порядке. В этой связи Конституционный Суд подчеркнул, что при упущениях органов, уполномоченных действовать в интересах казны, включая пропуски сроков, ошибки в применении надлежащих, законом установленных процедур и форм налогового (фискального) принуждения, уголовного преследования, приказного или искового производства, выступающих причиной, которой обусловлено прекращение налогового обязательства, физическое лицо имеет законные основания ожидать, что причинение соответствующего вреда не будет ему вменено на основании гражданско-правовых законоположений. Иное истолкование и применение указанных законоположений, в том числе судами, нарушало бы конституционные принципы справедливости и юридического равенства, а также тесно связанный с ними принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства (Постановление от 2 июля 2020 года № 32-П).
Применительно к вопросу об определении размера налоговой обязанности налогоплательщика, получившего необоснованную налоговую выгоду в результате разделения (дробления) бизнеса, Конституционным Судом была сформулирована следующая правовая позиция. Налоговое законодательство не исключает в налоговых правоотношениях действия принципа диспозитивности, допуская возможность выбора налогоплательщиком того или иного метода учетной политики (применения налоговых льгот или отказа от них, использования специальных налоговых режимов и т.п.), которая, однако, не должна служить неправомерному сокращению налоговых поступлений в бюджет в результате злоупотребления налогоплательщиками своими правомочиями. В целях обеспечения возмещения ущерба, понесенного казной в случае неисполнения налогоплательщиками конституционной обязанности платить налоги и сборы, предусмотрены необходимые меры государственного принуждения — правовосстановительные и штрафные, с тем чтобы было гарантировано право государства получить с налогоплательщика в полном объеме соответствующие суммы — недоимку, пеню и штраф. В свою очередь положения Налогового кодекса РФ предусматривают, в частности, порядок зачета и возврата сумм излишне уплаченных налогов и расходы, не учитываемые при определении налоговой базы, которыми налогоплательщик руководствуется при исчислении и уплате налогов и сборов в рамках добросовестного исполнения соответствующей обязанности. Данные законоположения, будучи направленными на обеспечение реализации прав и исполнения обязанностей налогоплательщиками, не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права лица, в действиях которого выявлено налоговое правонарушение, выразившееся в уклонении от исполнения обязанности по уплате налогов и сборов, в том числе в результате злоупотребления своими правомочиями (Определение от 27 февраля 2020 года № 488-О) <1>.
<1> См. также: Постановление от 3 июня 2014 года № 17-П; определения от 7 июня 2011 года № 805-О-О, от 4 июля 2017 года № 1440-О.
Указывая, что переход к упрощенной системе налогообложения как разновидности специальных налоговых режимов, предусматривающих освобождение от обязанности по уплате отдельных федеральных, региональных и местных налогов и сборов и в то же время предполагающих возможность установления ограничений для перехода на них налогоплательщиков, а также особых правил их применения, осуществляется, по общему правилу, организациями и индивидуальными предпринимателями добровольно, Конституционный Суд подчеркивает, что налогоплательщик вправе самостоятельно на основе собственной оценки своего экономического положения и характера осуществляемой им хозяйственной деятельности, а также преимуществ использования специального налогового режима принять решение о подаче уведомления в налоговый орган о переходе на упрощенную систему налогообложения в порядке, предусмотренном налоговым законодательством. Вместе с тем обращается внимание на важность для обеспечения надлежащего администрирования налогов и сборов, а также полноты и своевременности их уплаты заблаговременного (своевременного) уведомления налогового органа о намерении перейти на упрощенную систему налогообложения (Определение от 28 февраля 2019 года № 279-О).
В качестве средства поддержания баланса публичного и частного интересов трактуется Конституционным Судом акциз на этиловый спирт, алкогольную и спиртосодержащую продукцию, ввиду того что названный фискальный инструмент по своему экономико-правовому содержанию (сущности) призван, влияя на цену товара данной категории, уменьшать доходность производства и реализации этого товара и тем самым становиться барьером для поступления его на рынок, а значит, и для его потребления, в связи с чем федеральный законодатель вправе установить такие особенности взимания акциза при продаже, в частности алкогольной продукции, которые при всей ее специфике и трудностях контроля за процессом ее реализации обусловливали бы обложение акцизом каждой новой поставки на рынок данного подакцизного товара (Определение от 13 марта 2018 года № 592-О).
Поддержание баланса публичных и частных интересов необходимо и при взимании торгового сбора, обязанность по уплате которого возникает у организаций и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих с использованием объектов движимого и недвижимого имущества торговую деятельность, отвечающую определенным признакам. Для облегчения финансовой нагрузки на субъекты предпринимательской деятельности дополнительно, наряду с иными налоговыми преференциями, предусмотрено, что налогоплательщики, применяющие общую либо упрощенную систему налогообложения, могут уменьшить подлежащие уплате суммы на сумму торгового сбора. Тем самым установленный правовой механизм позволяет плательщикам торгового сбора вычесть суммы уплаченного торгового сбора из суммы иных подлежащих уплате с дохода (прибыли) налогов, и, соответственно, в случае, если сбор превысит или будет равен размеру подлежащих уплате налогов, у них не возникнет обязанность по уплате таких налогов. Вместе с тем, как было разъяснено Конституционным Судом, в вопросе уменьшения подлежащих уплате сумм налогов на сумму торгового сбора данное регулирование действует с учетом правил постановки налогоплательщиков на учет в налоговых органах во взаимосвязи с нормами бюджетного законодательства Российской Федерации, определяющими структуру федеральной бюджетной системы и порядок зачисления налоговых доходов в бюджеты субъектов Российской Федерации (Определение от 27 сентября 2018 года № 2460-О).
Как неоднократно указывал Конституционный Суд, освобождение от уплаты налогов представляет собой льготу, т.е. исключение из конституционных принципов всеобщности и равенства налогообложения, обязывающих каждого платить законно установленный налог по соответствующему объекту налогообложения. Льготы носят адресный характер, а их установление относится к законодательной прерогативе, позволяющей определять, в том числе с учетом соблюдения баланса публичных и частных интересов, круг лиц, на которых они распространяются (определения от 24 октября 2019 года № 2916-О, от 26 марта 2020 года № 546-О) <1>.
<1> См. также: постановления от 21 марта 1997 года № 5-П, от 28 марта 2000 года № 5-П; Определение от 19 июля 2016 года № 1458-О.
Определяя правовые основы налогообложения в сфере природопользования, законодатель должен учитывать, что налоговое регулирование в силу Конституции призвано, не ограничиваясь достижением фискальных целей, также обеспечивать — с учетом всей совокупности социально-экономических и иных факторов развития Российской Федерации — реализацию как экологической функции государства, так и использование и охрану природных ресурсов в качестве основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, с тем чтобы осуществление прав в отношении земли и других природных ресурсов не приводило к нанесению ущерба окружающей среде и нарушению прав и законных интересов иных лиц. Налоговое регулирование в данной сфере не может рассматриваться без учета специфики природопользования, основанного на принципе платности, и должно осуществляться в том числе исходя из необходимости достижения в конкретных условиях баланса между нередко вступающими между собой в противоречие социальными, экономическими и экологическими интересами, связанными с осуществлением геологического изучения и добычи полезных ископаемых, с учетом особенностей территориального, климатического, инфраструктурного и иных объективно значимых факторов, влияющих на такую деятельность.
В связи с этим возможное использование законодателем различных форм стимулирования освоения природных ресурсов, включая создание для тех или иных категорий субъектов хозяйственной деятельности облегченных (льготных) условий налогообложения, должно увязываться с реализацией имеющих приоритетное значение публичных интересов, определяющих понимание природных ресурсов как общенационального достояния и служащих одним из важнейших элементов материальной основы для осуществления государством программ социального, экономического, экологического и иного развития. Соответственно, порождаемые налоговым регулированием исключения из имеющего универсальное значение принципа платности природопользования могут быть предусмотрены и скорректированы федеральным законодателем на основе достаточно широкой свободы усмотрения при соблюдении требований правовой определенности и предсказуемости в сфере налогообложения, экономической обоснованности, баланса частных и публичных интересов и не должны вызывать сомнения с точки зрения справедливости и соразмерности соответствующих условий природопользования.
В частности, разъясняет Конституционный Суд, нормативные пределы применения нулевой ставки по налогу на добычу полезных ископаемых, при соблюдении которых обеспечивается сбалансированная реализация публичных и частных интересов, определялись посредством установления предельных показателей добычи нефти, касающихся ее периода и объема. Хотя введение этих показателей могло рассматриваться налогоплательщиками в качестве одного из значимых факторов при определении стратегии хозяйственной деятельности и осуществлении инвестиций в соответствующие проекты, тем не менее следует, как было отмечено Конституционным Судом, учитывать, что добыча нефти в качестве разновидности предпринимательской деятельности и осуществление капитальных вложений в нефтяной отрасли сопряжены с рисками и в любом случае исключают тот или иной гарантированный экономический результат, равно как и предполагают возможность разумно допустимых в долгосрочной перспективе вариантов корректировки государством проводимой в данной отрасли налоговой политики. Так, Федеральный закон «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» гарантирует для инвестора, осуществляющего приоритетный инвестиционный проект, стабильность, в том числе относящуюся к возложенной на его деятельность совокупной налоговой нагрузке, в течение срока окупаемости инвестиционного проекта, но, по общему правилу, не более семи лет со дня начала финансирования указанного проекта. Поскольку льготные, связанные с применением нулевой ставки, условия налогообложения добычи полезных ископаемых действовали с 1 января 2007 года по 31 декабря 2014 года, т.е. в течение восьми лет, Конституционный Суд пришел к выводу о том, что федеральным законодателем были соблюдены надлежащие гарантии стабильности в данной сфере инвестиционной деятельности (Определение от 12 апреля 2018 года № 841-О).
Таким образом, в рассматриваемый период получила свое дальнейшее развитие большая часть выраженных ранее Конституционным Судом общих подходов в сфере налогового законодательства.
Гарантии прав налогоплательщиков при взимании отдельных видов налогов
Начатой в 2014 году реформой налогообложения недвижимого имущества в целях обеспечения более справедливого распределения налогового бремени посредством сближения оценки недвижимости для налоговых целей с его рыночной стоимостью предусматривался постепенный переход к расчету налога по кадастровой стоимости.
В этой связи в Конституционный Суд на протяжении рассматриваемого периода продолжали поступать обращения, оспаривающие конституционность отдельных аспектов государственной кадастровой оценки.
Поскольку в большинстве случаев кадастровая стоимость оказывалась значительно выше инвентаризационной, для предупреждения резкого увеличения налоговой нагрузки и негативных социальных последствий законодатель установил переходный период для адаптации граждан к вносимым изменениям, закрепив за субъектами Российской Федерации полномочия по установлению порядка определения налоговой базы и предоставив им возможность до 2020 года по-прежнему применять для расчета налога инвентаризационную стоимость недвижимости.
По результатам проверки конституционности положений статьи 402 Налогового кодекса РФ в связи с жалобой собственника недвижимого имущества была разрешена вызванная данным регулированием проблема начисления налога на недвижимое имущество, рассчитанного по инвентаризационной стоимости и многократно превышающего сумму налога на данный объект при его расчете по кадастровой стоимости. Согласно выраженной Конституционным Судом правовой позиции конституционный принцип равенства исключает придание налогам и сборам дискриминационного характера, предполагая равномерное, нейтральное и справедливое налогообложение; одинаковые экономические результаты деятельности налогоплательщиков должны влечь за собой одинаковое налоговое бремя. Данный принцип нарушается, когда определенная категория налогоплательщиков ставится в иные по сравнению с другими налогоплательщиками условия при отсутствии существенных различий, которые могли бы оправдывать неравенство налоговых статусов <1>. Соответственно, при равных обязанностях налоговая нагрузка на равноценное имущество не может существенно различаться (в два раза и более) лишь в зависимости от региона нахождения имущества и от применяемого в них способа определения налоговой базы. В противном случае налогоплательщики оказываются в неравном положении с собственниками аналогичного имущества в других регионах страны, где используется кадастровая стоимость (которая, к тому же, может быть установлена по решению комиссии или суда в размере рыночной). Наряду с этим Конституционным Судом была признана возможность определения кадастровой стоимости конкретного объекта недвижимости до завершения в субъекте Российской Федерации общей кадастровой оценки объектов недвижимости. В целях предотвращения несправедливого налогообложения для расчета налога может применяться уже установленная в субъекте Российской Федерации для этой недвижимости кадастровая стоимость, даже если она официально еще не используется в регионе для целей налогообложения. В случае, если кадастровая стоимость объекта еще не определена, по решению суда либо налогового органа для расчета налога возможно применение рыночной стоимости недвижимости. Таким образом, налогоплательщик в любом случае вправе требовать от налогового органа расчета налога на недвижимое имущество по кадастровой — презюмируемой в качестве рыночной — стоимости (Постановление от 15 февраля 2019 года № 10-П).
<1> См.: постановления от 4 апреля 1996 года № 9-П, от 11 ноября 1997 года № 16-П, от 13 марта 2008 года № 5-П, от 22 июня 2009 года № 10-П, от 1 марта 2012 года № 6-П, от 16 июля 2012 года № 18-П, от 25 декабря 2012 года № 33-П.
По результатам проверки конституционности пункта 3 статьи 391 Налогового кодекса РФ в связи с жалобой хозяйственного общества была разрешена проблема начисления налогоплательщику (уже уплатившему земельный налог исходя из кадастровой стоимости, установленной решением комиссии по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости и зафиксированной в государственном кадастре недвижимости) земельного налога и пени по результатам камеральной налоговой проверки (исходившей из кадастровой стоимости, которая, будучи установленной в постановлении администрации субъекта Российской Федерации, принятом позднее решения комиссии по рассмотрению споров, не была отражена в государственном кадастре недвижимости). Конституционный Суд указал на недопустимость возложения на налогоплательщика бремени неблагоприятных последствий, вызванных как неопределенностью положений законодательства, так и ненадлежащим применением норм органами публичной власти. Никакие действия (бездействие) органов публичной власти, которые повлекли включение в единый государственный реестр прав неактуальной, по мнению налогового органа, кадастровой стоимости, не могут служить безусловным основанием для изменения порядка определения налоговой базы по земельному налогу, а также повлечь доначисление налогоплательщику сумм недоимки и пени, притом что он не совершал каких-либо недобросовестных действий, направленных на уклонение от уплаты налога. Поскольку существенным элементом обязательства по уплате земельного налога организациями является налоговая база, определяемая по кадастровой стоимости земельного участка, указанной в едином государственном реестре прав по состоянию на 1 января года, являющегося налоговым периодом, постольку при администрировании земельного налога налоговые органы должны руководствоваться информацией, содержащейся в данном реестре, истолковывая все неустранимые сомнения, противоречия и неясности актов законодательства о налогах и сборах в пользу налогоплательщика (Постановление от 28 февраля 2019 года № 13-П).
Проверив по обращению хозяйствующего субъекта конституционность подпункта 1 пункта 4 статьи 378.2 Налогового кодекса РФ, Конституционный Суд указал на недопустимость определения налоговой базы по налогу на имущество организаций исходя из кадастровой стоимости здания (строения, сооружения) исключительно в связи с тем, что один из видов разрешенного использования арендуемого налогоплательщиком земельного участка, на котором расположено принадлежащее ему недвижимое имущество, предусматривает размещение торговых объектов, объектов общественного питания и (или) бытового обслуживания, независимо от предназначения и фактического использования здания, строения, сооружения (Постановление от 12 ноября 2020 года № 46-П). По смыслу, придаваемому рассмотренному законоположению правоприменительной практикой, присутствие среди прочих видов разрешенного использования земельного участка возможности размещения объектов торговли, общественного питания, бытового обслуживания означало приобретение всеми размещенными на данном участке зданиями статуса торгового центра (комплекса) в качестве объекта налога на имущество организаций с налоговой базой, исчисляемой по кадастровой стоимости. Между тем, поскольку налоговые обязательства производны от экономической деятельности, постольку налоги должны устанавливаться сообразно их существу, т.е. быть экономически обоснованными. Отнесение любых объектов недвижимости к тем, для которых налоговая база по налогу на имущество организаций определяется с учетом кадастровой стоимости, принимая во внимание один лишь из видов разрешенного использования участка безотносительно к назначению и (или) фактическому использованию размещенных на нем зданий (строений, сооружений), предопределяет взимание налога в повышенном размере безразлично к реальной доходности недвижимости. Применением к разным земельным участкам с разным набором видов разрешенного их использования лишь одного из этих видов в качестве единственного основания фискальных обязательств в отношении экономически разных (по назначению, доходу и т.п.) объектов недвижимости порождаются различия в налогообложении, которые, будучи лишены достаточных экономических предпосылок, являются, таким образом, несправедливыми.
Помимо того, как было указано Конституционным Судом, изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом. Тем самым определение налоговой базы и размер налога зависят при этом от сугубо градостроительных и землеустроительных решений, причем не только от набора видов разрешенного использования земельных участков, но и от их местоположения, обусловленного в том числе предпочтениями в архитектурно-градостроительных и землеустроительных решениях. Однако объекты недвижимости не должны подпадать либо не подпадать под обложение налогом на имущество организаций по кадастровой стоимости лишь ввиду того, что на одном с ними земельном участке, согласно архитектурно-градостроительному (землеустроительному) решению (зонированию), может быть размещен торговый (офисно-деловой, бытовой) центр. Если в статусе собственника земельного участка, на котором расположен налогооблагаемый объект недвижимости, налогоплательщик не лишен законной возможности инициировать указанное изменение, с тем чтобы его недвижимое имущество не относилось к объектам, облагаемым налогом по кадастровой стоимости, то арендующий землю налогоплательщик в такой возможности ограничен. В этой связи для целей налогообложения правовое значение имеет характер фактического использования соответствующего объекта недвижимости. Как подчеркнул Конституционный Суд, данный критерий подлежит обязательному учету судами.
Ограничение налогоплательщика в праве на исчисление налоговой базы на общих условиях, если недвижимость, ему принадлежащая, по своим экономическим характеристикам под эти условия подпадает, ведет к росту налоговых изъятий (по сравнению с исчислением налога исходя из среднегодовой стоимости имущества) из имущества налогоплательщика без надлежащих на то экономических причин и без внимания к реальным хозяйственным свойствам принадлежащей ему недвижимости, т.е. предрешает фискальные последствия, которые расходятся с правомерными ожиданиями налогоплательщиков. Возложение повышенной налоговой нагрузки на налогоплательщика без экономических на то оснований не позволяет — вопреки конституционным принципам равенства и справедливости налогообложения — применить для расчета налоговой базы более благоприятное для налогоплательщика общее правило ее определения исходя из среднегодовой стоимости имущества, признаваемого объектом налогообложения. При этом отказ налогоплательщику в таком праве не обусловлен объективной невозможностью пообъектного (индивидуального) определения налоговой базы с учетом среднегодовой стоимости имущества. Согласно выраженной Конституционным Судом правовой позиции при нескольких видах разрешенного использования участка, на котором находится здание (строение, сооружение), наличие среди них такого вида, как размещение объектов торговли, общественного питания и (или) бытового обслуживания, не может предрешать величину налоговой базы по налогу на имущество, принадлежащее организации, независимо от предназначения здания (строения, сооружения), его потенциальной доходности или фактического использования и безотносительно к тому, каковы другие виды разрешенного использования того же земельного участка, на каких правовых основаниях им владеет и пользуется организация, будучи собственником облагаемого налогом имущества.
Исходя из социальной значимости малого предпринимательства, в целях налогового стимулирования этой категории хозяйствующих субъектов была введена патентная система, упрощающая налогообложение индивидуальных предпринимателей, порядок применения которой определяется федеральным законодательством, а размер потенциально возможного годового дохода — региональным (в зависимости, в частности, от количества обособленных объектов/площадей). Между тем содержание понятия «обособленный объект» в законодательстве не было раскрыто, что создало предпосылки для определения налоговыми органами количества обособленных объектов для целей налогообложения по количеству заключенных договоров аренды (тогда, когда помещения сдавались в аренду по частям и в отношении одного объекта недвижимости заключалось несколько договоров) и тем самым для многократного увеличения начисляемого налога, поскольку количество заключаемых договоров аренды превышало количество объектов недвижимости, указанных в патентных заявлениях.
Данная проблема была разрешена в связи с жалобой индивидуального предпринимателя по результатам проверки конституционности положений подпункта 3 пункта 8 статьи 346.43, статьи 346.47 и пункта 1 статьи 346.48 Налогового кодекса РФ, а также положений Закона Мурманской области «О патентной системе налогообложения на территории Мурманской области». Как было отмечено Конституционным Судом, для целей налогообложения следует учитывать такие характеристики обособленных объектов (площадей), которые реально влияют на возможный экономический результат от сдачи их в аренду (наем) и не подразумевают определения количества обособленных объектов (площадей) исключительно исходя из количества договоров аренды (найма), заключенных налогоплательщиком, без учета площади сдаваемых в аренду (наем) помещений. В противном случае объем налоговой обязанности для налогоплательщиков, осуществляющих деятельность с сопоставимым финансовым результатом, отличался бы исключительно в зависимости от способа сдачи имущества в аренду, что приводило бы к нарушению принципа равенства налогообложения. С учетом вышесказанного Конституционный Суд установил неконституционность регионального законодательства как не обеспечивающего должной определенности в отношении объекта налогообложения и налоговой базы применительно к патентной системе налогообложения и исключающего тем самым экономическую обоснованность взимания налога при сдаче в аренду (наем) помещений (площадей) в качестве отдельных частей единого объекта, который был указан в заявлении на получение патента (Постановление от 6 июня 2019 года № 22-П).
Гарантии прав плательщиков фискальных сборов и страховых взносов
Ранее выраженные Конституционным Судом правовые позиции распространили действие статьи 57 Конституции, а также фундаментальных принципов налогообложения (справедливость, равенство и соразмерность) на фискальные сборы, т.е. на обязательные в силу закона публичные платежи в бюджет, не являющиеся налогами и не подпадающие под данное Налоговым кодексом РФ определение сборов и не указанные в нем в качестве таковых <1>, в том числе на экологические сборы, как обязательные публично-правовые платежи за осуществление государством природоохранных мероприятий, взимаемые в целях обеспечения конституционного права на благоприятную окружающую среду и имеющие индивидуально-возмездный и компенсационный характер <2>.
<1> Постановление от 28 февраля 2006 года № 2-П.
<2> Постановление от 5 марта 2013 года № 5-П.
Исходя из приведенного выше подхода, Конституционный Суд, проверив по запросу Арбитражного суда Республики Карелия, в связи с рассмотрением дела с участием индивидуального предпринимателя, конституционность положений статьи 24.1 Федерального закона «Об отходах производства и потребления», разрешил проблему уплаты утилизационного сбора за транспортное средство, ввезенное на территорию Российской Федерации в режиме таможенной процедуры временного ввоза (допуска) и подлежащее возврату иностранной компании-собственнику по истечении срока действия договора аренды, выявив природу утилизационного сбора в качестве элемента системы публичных платежей за загрязнение окружающей среды. Подчеркнув экономическую необходимость подобного сбора для утилизации транспортных средств, утративших свои потребительские свойства в целях обеспечения экологической безопасности, т.е. защиты здоровья человека и окружающей среды от вредного воздействия эксплуатации транспортных средств, Конституционный Суд указал на то, что временное нахождение транспортного средства предполагает существенно меньший объем негативного воздействия в сравнении с постоянным (таможенная процедура выпуска для внутреннего потребления). Помещенные под таможенную процедуру временного ввоза (допуска) транспортные средства подлежат вывозу с таможенной территории Евразийского экономического союза в течение срока действия данной процедуры; последующая их утилизация на территории Российской Федерации не предполагается. В связи с чем обременение уплатой утилизационного сбора лиц, временно ввозящих транспортные средства, было признано нарушающим принципы справедливости и соразмерности и тем самым неконституционным (Постановление от 19 июля 2019 года № 30-П).
Характеризуя страховые взносы на обязательное пенсионное страхование в качестве материальных гарантий предоставления надлежащего страхового обеспечения и отмечая, что их начисление и уплата в Пенсионный фонд РФ обеспечивают реализацию таких принципов социального страхования, как устойчивость и автономность, государственная гарантированность прав застрахованных лиц (Постановление от 17 января 2018 года № 3-П), <3> Конституционный Суд ранее неоднократно указывал на необходимость распространения на эти платежи всех установленных для налоговых платежей конституционных гарантий <1>. Страховые взносы финансово обременяют плательщиков, а потому при их установлении должны соблюдаться конституционные требования к законодательному регулированию любых иных финансовых обременений как разновидности ограничений прав и свобод <2>.
<3> См. также: Постановление от 30 ноября 2016 года № 27-П.
<1> См.: постановления от 23 декабря 1999 года № 18-П, от 22 марта 2007 года № 4-П, от 10 июля 2017 года № 9-П.
<2> Постановление от 24 февраля 1998 года № 7-П.
По запросу Верховного Суда РФ (в связи с рассмотрением дела с участием хозяйственного общества) Конституционный Суд, основываясь на названных подходах, по результатам проверки положений Налогового кодекса РФ и ряда законодательных актов подтвердил право страхователя на возврат излишне уплаченных страховых взносов на обязательное пенсионное страхование. Поскольку в правовом государстве не может допускаться произвольное лишение частной собственности по основаниям, не имеющим разумного и объективного оправдания, а также с учетом закрепления налоговым законодательством права налогоплательщика на возврат (зачет) сумм, излишне уплаченных, постольку, указал Конституционный Суд, на излишне уплаченные страховые взносы на обязательное пенсионное страхование должны распространяться все конституционные гарантии права собственности, так как их уплата произведена при отсутствии на то законного основания. Недопустимо установление каких-либо препятствий для возврата (зачета) излишне уплаченных сумм страховых взносов лишь в силу самого факта учета (разнесения) сведений о данных страховых взносах на индивидуальных лицевых счетах застрахованных лиц, без учета структуры тарифа страховых взносов (его солидарной и индивидуальной частей) и того обстоятельства, наступил ли у конкретного застрахованного лица страховой случай с установлением обеспечения по обязательному пенсионному страхованию и приведет ли изменение сведений о ранее учтенных на индивидуальном лицевом счете застрахованного лица страховых взносах (средствах) к уменьшению размера такого обеспечения (Постановление от 31 октября 2019 года № 32-П).
В случаях, когда при фактическом прекращении предпринимательской деятельности гражданин в силу непреодолимых обстоятельств не мог в установленном порядке своевременно отказаться от статуса индивидуального предпринимателя, как было разъяснено Конституционным Судом, он не лишается возможности при предъявлении к нему требования об уплате недоимки по страховым взносам за соответствующий период защитить свои права, привести доводы и возражения, представить документы и иные сведения, подтверждающие указанные обстоятельства. Суд, рассматривая требования о взыскании с индивидуального предпринимателя недоимки по страховым взносам, не может — исходя из принципов состязательности и равноправия сторон — ограничиться формальной констатацией лишь факта нарушения обязательства, не принимая во внимание иные связанные с ним обстоятельства, в том числе представленные гражданином доказательства существования обстоятельств исключительного (экстраординарного) характера, которые не позволили ему своевременно обратиться с заявлением о государственной регистрации прекращения предпринимательской деятельности. При этом предписания статьи 28 Федерального закона «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации», а также фактически воспроизводящие ранее действовавшую редакцию данной нормы положения статьи 430 Налогового кодекса РФ не препятствуют суду при наличии доказательств, подтверждающих такие обстоятельства, принять решение об отсутствии оснований для взыскания с индивидуального предпринимателя сумм страховых взносов за соответствующий период (Определение от 25 января 2018 года № 43-О) <3>.
<3> См. также: определения от 12 апреля 2005 года № 164-О, от 12 мая 2005 года № 213-О.
Взаимосвязанные положения Федерального закона от 24 июля 2009 года № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования» и Налогового кодекса РФ в той мере, в какой на их основании решается вопрос о размере дохода, учитываемого для определения размера страховых взносов на обязательное пенсионное страхование, подлежащих уплате индивидуальным предпринимателем, уплачивающим налог на доходы физических лиц и не производящим выплаты и иные вознаграждения физическим лицам, не соответствуют Конституции, поскольку они предполагают, что для данной цели доход индивидуального предпринимателя, уплачивающего налог на доходы физических лиц и не производящего выплаты и иные вознаграждения физическим лицам, подлежит уменьшению на величину фактически произведенных им и документально подтвержденных расходов, непосредственно связанных с извлечением дохода. Налогоплательщики, применяющие упрощенную систему налогообложения с объектом налогообложения «доходы, уменьшенные на величину расходов», в целях определения налоговой базы учитывают как доходы, так и расходы, принимаемые в соответствии с критериями и в порядке, которые установлены главой 25 «Налог на прибыль организаций» Налогового кодекса РФ. Тем самым доходы и расходы учитываются данной категорией налогоплательщиков в порядке, аналогичном порядку, предусмотренному для индивидуальных предпринимателей, уплачивающих налог на доходы физических лиц (Определение от 30 января 2020 года № 10-О).
В целом, как свидетельствует конституционно-судебная практика за рассматриваемый период, конституционный нормоконтроль остается, как и прежде, важным фактором защиты права собственности хозяйствующих субъектов в рамках налоговых отношений.
2.3. Экологические правоотношения
Как отмечалось выше, в ходе конституционно-судебной практики происходит согласование равновеликих, конституционно гарантированных, интересов. В том числе находят разрешение коллизии между экономическими правами и свободами, с одной стороны, и конституционным требованием охраны окружающей среды, с другой стороны. Согласно конституционным положениям земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (часть 1 статьи 9). Одной из центральных задач, стоящих перед конституционным нормоконтролем, является согласование предпосылок благоприятного экономического развития с экологическими требованиями; установление баланса между осуществлением субъектами хозяйственной деятельности принадлежащих им прав и публичными интересами в сфере экологии, обеспечением охраны окружающей среды <1>.
<1> Определение от 30 сентября 2010 года № 1421-О-О.
Конституция, исходя из закрепленной в ее преамбуле ответственности за благополучие перед нынешним и будущими поколениями, утверждая права и свободы человека и гражданина, признает право каждого на благоприятную окружающую среду (статья 42), реализуемое в единстве с обязанностями, включая обязанность сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (статья 58), а также обязанность платить законно установленные налоги и сборы (статья 57), имеющую в том числе природоохранную направленность. Вместе с тем, поскольку природопользование объективно влечет причинение экологического вреда, федеральный законодатель при осуществлении правового регулирования в области экологического развития наделен достаточно широкой дискрецией, что обусловлено необходимостью защиты таких конституционно значимых ценностей, как экологическая безопасность и здоровье граждан. Этим предопределяются его полномочия вводить различного рода обязательные публичные платежи, имеющие своей целью минимизацию негативного воздействия на окружающую среду, оказываемого в процессе хозяйственной деятельности (Постановление от 19 июля 2019 года № 30-П) <1>.
<1> См. также: постановления от 14 мая 2009 года № 8-П, от 5 марта 2013 года № 5-П.
Поскольку эксплуатация природных ресурсов, их вовлечение в хозяйственный оборот наносят ущерб окружающей среде, издержки на осуществление государством мероприятий по ее восстановлению в условиях рыночной экономики должны покрываться, указывает Конституционный Суд, прежде всего за счет субъектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую природную среду. Публичная власть, несущая конституционную ответственность за сохранение природы и окружающей среды, обязана, в свою очередь, принимать меры, направленные на сдерживание загрязнения окружающей среды, предупреждение и минимизацию экологических рисков <2>.
<2> См.: постановления от 14 мая 2009 года № 8-П, от 5 марта 2013 года № 5-П, от 2 июня 2015 года № 12-П.
Ввиду отсутствия в природоохранном законодательстве точного определения, какая из сторон гражданского правоотношения по размещению отходов выполняет функцию плательщика публично-правового платежа за негативное воздействие на окружающую среду (специализированная организация, непосредственно размещающая отходы, либо образующие отходы предприниматели), ранее Конституционный Суд признал допустимым применять договорное регулирование при определении обязанного лица осуществлять эколого-правовой платеж, указав, что с экономической точки зрения не имеет принципиального значения, на какую из сторон в договоре по размещению отходов будет возложена обязанность вносить плату за негативное воздействие на окружающую среду <3>. Тем самым условие договора о принадлежности обязательства по внесению эколого-правового платежа влечет за собой публично-правовые последствия. Помимо прочего, подобное определение субъекта уплаты эколого-правового платежа положительно сказывается на экологической ситуации, стимулируя производителя отходов образовывать их в меньшем объеме.
<3> Постановление от 5 марта 2013 года № 5-П.
В соответствии с конституционными положениями, владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами, которые могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности, осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду и одновременно обязан сохранять природу, бережно относиться к природным богатствам. Данные предписания в нормативном единстве с провозглашенными в конституционной преамбуле целями обеспечения благополучия нынешнего и будущих поколений и ответственностью перед ними выражают один из основных принципов правового регулирования отношений в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности — принцип приоритета публичных интересов.
Опираясь на конституционные положения, в совокупности устанавливающие ориентиры в сфере законодательного регулирования охраны окружающей среды, а равно управления находящимися в государственной собственности природными ресурсами,
Конституционный Суд в своих решениях указывает на необходимость достижения баланса частных и публичных интересов в экономической сфере и в сфере обеспечения экологической безопасности путем установления правового регулирования, ориентированного на профилактику экологических правонарушений и на стимулирование щадящих по отношению к окружающей среде методов хозяйствования в целях так называемого экосовместимого экономического развития, что предполагает использование как частноправовых, так и публично-правовых методов регулирования, включающих широкий набор административных, фискальных и иных правовых средств (Определение от 13 мая 2019 года № 1197-О) <1>.
<1> См. также: Постановление от 5 марта 2013 года № 5-П.
Вместе с тем правовые основы государственной политики в природоохранной сфере — исходя из того, что ценность сохранения природы и окружающей среды утверждается на конституционном уровне, — должны, обеспечивая баланс интересов субъектов хозяйственной деятельности, связанной с воздействием на окружающую среду, и интересов общества в целом, гарантировать соблюдение экологических прав всех граждан. Этим предопределяются возложение на государство в лице его органов соответствующих координирующих, контрольных и нормативно-регулятивных функций и конституционно-правовая ответственность за их выполнение (Определение от 30 января 2020 года № 37-О) <2>.
<2> См.: Постановление от 14 мая 2009 года № 8-П; Определение от 5 октября 2011 года № 1419-О-О.
С одной стороны, установление арендной платы исходя из пород лесных насаждений, отнесения к деловой и дровяной древесине (с делением по категории крупности), принадлежности к одному из лесотаксовых районов, расстояния вывозки древесины, а также применение к арендным ставкам корректирующих коэффициентов при заготовке древесины в зависимости от степени повреждения лесных насаждений и др. являются, как указывает Конституционный Суд, способом реализации государством правомочий публичного собственника природных ресурсов. С другой стороны, установление платы за негативное воздействие на окружающую среду имеет целью обеспечение конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду и, следовательно, преследует не столько фискальный интерес государства в наполнении казны, сколько общий интерес в сохранении природы и обеспечении экологической безопасности. Как необходимое условие получения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями права осуществлять хозяйственную деятельность, оказывающую негативное воздействие на окружающую среду, названный платеж является обязательным публично-правовым платежом за осуществление государством мероприятий по восстановлению окружающей среды от указанных негативных последствий в пределах установленных государством нормативов такого допустимого воздействия. Особенность данного экологического платежа заключается в том, что осуществление указанной деятельности сопряжено не с изъятием компонентов природной среды, а с поступлением в окружающую среду вещества и (или) энергии, свойства, местоположение или количество которых оказывают негативное воздействие на окружающую среду. Такое негативное воздействие, в свою очередь, способно повлечь за собой возникновение подлежащего возмещению вреда окружающей среде, т.е. деградацию естественных экологических систем и истощение природных ресурсов (определения от 13 мая 2019 года № 1197-О, от 2 октября 2019 года № 2662-О) <3>.
<3> См. также: постановления от 28 февраля 2006 года № 2-П, от 14 мая 2009 года № 8-П, от 5 марта 2013 года № 5-П; Определение от 10 декабря 2002 года № 284-О.
С опорой на данную правовую позицию Конституционным Судом было раскрыто содержание обязанности юридических и физических лиц, осуществляющих заготовку древесины, по возмещению вреда, причиненного окружающей среде, в том числе объектам животного мира (охотничьим ресурсам) и среде их обитания. Как было разъяснено, лес является особенно сложной экосистемой, состоящей из таких компонентов (элементов природной среды), как, например, лесная растительность, животный мир, подземные воды, что качественно отличает его от озелененных территорий населенных пунктов. Поскольку воспроизводство лесов хотя и выполняет климаторегулирующую роль (способствует выработке кислорода, защите от ветровой и водной эрозии почв, абсорбции вредных выбросов и т.д.), но не способно в полной мере восстановить нарушенное хозяйственной деятельностью равновесие в экосистеме, постольку проведение мероприятий по лесовосстановлению является не мерой возмещения экологического вреда в натуральной форме (статья 1082 ГК РФ), но непременным условием получения разрешения на осуществление деятельности по заготовке древесины, подобно тому, как компенсационное озеленение (т.е. воспроизводство зеленых насаждений взамен уничтоженных или поврежденных) может выступать обязательным условием вырубки зеленых насаждений на основании специального разрешения <1>. Этот подход подлежит применению не только к отношениям по возмещению вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства, но и к отношениям по возмещению вреда, причиненного объектам животного мира (охотничьим ресурсам) и среде их обитания в связи с правомерной хозяйственной деятельностью по заготовке древесины. Такой вывод подтверждается как обращением к принципу «загрязнитель платит», имеющим самостоятельное значение и не исчерпывающимся принципом ответственности за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды, так и возмещением вреда окружающей среде, причиненного хозяйственной деятельностью, на проект которой имеется положительное заключение государственной экологической экспертизы. Лицо, которому предоставлено право пользования лесным участком, при совершении одних и тех же действий, связанных с рубкой лесных насаждений, является субъектом разных правоотношений: регулируемых как преимущественно лесным законодательством (осуществление разрешенной государством деятельности по заготовке древесины), так и законодательством о животном мире и об охоте (возмещение вреда объектам животного мира (охотничьим ресурсам) и среде их обитания). Следовательно, само по себе соблюдение данным лицом требований относительно допустимого объема изъятия древесины, имеющих характер нормативов такого изъятия указанного компонента природной среды, не исключает негативного воздействия его деятельности на иные компоненты этой природной среды — объекты животного мира. При этом правовая позиция относительно учета затрат причинителя вреда по устранению загрязнения окружающей среды при определении размера возмещаемого вреда <2> подлежит распространению лишь на случаи, когда лицо, неумышленно причинившее вред окружающей среде, действуя впоследствии добросовестно, до принятия в отношении него актов принудительного характера, совершило за свой счет активные действия по реальному устранению причиненного вреда окружающей среде (ликвидации нарушения), осуществив при этом значительные материальные затраты <3>, и не применима к обстоятельствам конкретного дела без учета характера причиненного вреда и предпринятых мер для его минимизации. Вместе с тем ранее выраженный Конституционным Судом подход, согласно которому различия в правовой природе денежных сумм, уплачиваемых в возмещение ущерба, причиненного вследствие нарушения лесного законодательства, и платежей за рубку находящихся в федеральной собственности лесных насаждений, предопределяют различный подход к определению принципов и порядка установления соответствующих платежей <1>, может быть применим в качестве ориентирующего и в иных ситуациях лесопользования (Определение от 13 мая 2019 года № 1197-О).
<1> Постановление от 2 июня 2015 года № 12-П.
<2> Постановление от 2 июня 2015 года № 12-П.
<3> Определение от 9 февраля 2016 года № 255-О.
<1> Определение от 25 сентября 2014 года № 2287-О.
Так как забота об охране окружающей среды и экологической безопасности не означает полного отказа от использования природных ресурсов при занятии предпринимательской деятельностью, законодатель, определяя порядок и условия ее осуществления в сфере охотничьего хозяйства, призван — исходя из конституционных принципов юридического равенства, запрета злоупотребления правами в ущерб интересам других лиц и недопустимости необоснованных и неэквивалентных ограничений конституционных прав и свобод — устанавливать оптимальный правовой режим охотпользования, учитывающий объективные особенности осуществления различных видов этой деятельности и одновременно исключающий возможность недобросовестной конкуренции (Определение от 23 апреля 2020 года № 863-О) <2>. В этих обстоятельствах, отмечает Конституционный Суд, включение в охотхозяйственное соглашение годового размера сборов за пользование объектами животного мира не может расцениваться как приводящее к двойному обложению юридических лиц сбором за пользование объектами животного мира, плательщиками которого признаются организации и физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели (Определение от 17 июля 2018 года № 1812-О).
<2> См. также: постановления от 14 мая 2009 года № 8-П, от 5 марта 2013 года № 5-П, от 2 июня 2015 года № 12-П, от 25 июня 2015 года № 17-П.
В связи с обращениями индивидуальных предпринимателей, ведущих крестьянское (фермерское) хозяйство, по вопросу предположительных коллизий между правом собственности и установлениями природоохранного законодательства, Конституционный Суд указал на важность согласующей публичные и частные интересы возможности граждан и юридических лиц восстановить свои права на объекты недвижимого имущества в случае, если их права на эти объекты подлежат прекращению (прекращены) на основании нахождения данных объектов в границах лесничества, лесопарка (Определение от 19 декабря 2019 года № 3436-О).
Необходимо отметить также, что отстаиваемый в решениях Конституционного Суда принцип приоритета публичных интересов в экологической сфере, утверждая баланс интересов субъектов хозяйственной деятельности, связанной с воздействием на окружающую среду, и интересов общества в целом, предотвращает, помимо того, создание предпосылок для недобросовестной конкуренции в предпринимательской деятельности.
2.4. Антимонопольные правоотношения
Возможность реализации в сфере предпринимательской деятельности различных частных интересов, составляя публичный интерес, предполагает обеспечение государством условий для свободной конкуренции. В силу конституционного принципа справедливости, требующего, в частности, обеспечения баланса прав и обязанностей всех участников рыночного взаимодействия, свобода, признаваемая за лицами, осуществляющими предпринимательскую и иную не запрещенную законом экономическую деятельность, равно как и гарантируемая им защита должны быть уравновешены обращенным к этим лицам (прежде всего — к тем из них, кто занимает доминирующее положение в той или иной сфере) требованием ответственного отношения к правам и свободам тех, кого затрагивает их хозяйственная деятельность. При этом перечисление в федеральный бюджет дохода, полученного хозяйствующим субъектом вследствие нарушения антимонопольного законодательства, как было ранее указано Конституционным Судом, не предполагает выдачу соответствующих предписаний без установления вины и без указания суммы, которую обязан перечислить в бюджет каждый из хозяйствующих субъектов, участвовавших в таком правонарушении <1>.
<1> Постановление от 24 июня 2009 года № 11-П.
Для проведения государственной политики по содействию развитию товарных рынков и конкуренции, предупреждению, ограничению и пресечению монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции в целях защиты прав и свобод граждан, занимающихся предпринимательской деятельностью, и хозяйствующих субъектов принимаются федеральные законы (Определение от 28 июня 2018 года № 1577-О).
В частности, Конституция относит к ведению Российской Федерации федеральные энергетические системы, а также установление правовых основ единого рынка и ценовой политики и запрещает экономическую деятельность, направленную на монополизацию и недобросовестную конкуренцию. В развитие этих предписаний, отмечает Конституционный Суд, вводятся правила государственного регулирования и контроля деятельности субъектов естественных монополий, в том числе в сфере услуг по передаче тепловой энергии (Постановление от 12 мая 2020 года № 23-П).
Запрет экономической деятельности, направленной на ограничивающие конкуренцию соглашения хозяйствующих субъектов либо координацию экономической деятельности, подразумевает возможность применения мер государственного воздействия в отношении лиц, нарушающих антимонопольное законодательство, и, в частности, административного штрафа, исчисляемого исходя из суммы выручки правонарушителя от реализации товара (работы, услуги), на рынке которого совершено административное правонарушение (Определение от 26 ноября 2018 года № 3057-О).
Учитывая, что для принятия решения о наличии или отсутствии нарушения антимонопольного законодательства антимонопольный орган должен собрать достаточное количество доказательств и полно (всесторонне) установить фактические обстоятельства, положениями Федерального закона «О защите конкуренции» закреплены правила рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства. Такое регулирование во взаимосвязи с положениями данного закона, устанавливающими критерии для определения понятия «товарный рынок», а также установленным им запретом на ограничивающие конкуренцию соглашения хозяйствующих субъектов, будучи направлено на воспрепятствование монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, обеспечивает действия контролирующего органа в пределах его нормативно установленной компетенции (Определение от 26 ноября 2018 года № 3063-О).
В этой связи Закон Рязанской области «Об отдельных вопросах правового регулирования отношений по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Рязанской области», установивший требования к осуществлению регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам, а также дополнительное основание для применения предусмотренной Федеральным законом «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» меры ограничения прав перевозчиков в виде обращения в суд с заявлением о прекращении действия свидетельства об осуществлении перевозок, направленной на обеспечение этих требований, был признан Конституционным Судом принятым в пределах компетенции субъекта Российской Федерации (Определение от 24 октября 2019 года № 2961-О).
Помимо того, Конституционный Суд признал соблюдение необходимого баланса интересов законодателем Краснодарского края, который, реализуя право принимать нормативные правовые акты, касающиеся обеспечения безопасности дорожного движения, в пределах, закрепленных Конституцией и федеральным законодательством, с учетом интенсивности и специфики транспортных потоков в этом субъекте Российской Федерации, являющемся курортным регионом <1>, закрепил — в целях конкретизации общих положений федерального законодательства о безопасности дорожного движения — требования к цветовым гаммам автомобиля, используемого в качестве легкового такси. Будучи направлены на обеспечение прав и законных интересов всех сторон складывающихся правоотношений в сфере пассажирских перевозок легковыми такси, данные законоположения, по оценке Конституционного Суда, не могут рассматриваться в качестве избыточной меры, ведущей к искусственному ограничению конкуренции в сфере деятельности по перевозке пассажиров и багажа легковыми такси (Определение от 17 июля 2018 года № 1756-О).
<1> Постановление от 13 июля 2010 года № 16-П.
2.5. Согласование частного экономического интереса с интересами территориальных сообществ
На всем протяжении рассматриваемого периода при осуществлении конституционного нормоконтроля значительное внимание уделялось поддержанию баланса между интересами хозяйствующих субъектов и интересами публично-территориальных образований, включая представляемые муниципальными органами интересы местных территориальных сообществ.
Одним из значимых вопросов местного значения является создание условий для обеспечения жителей муниципального образования услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания. Как установлено Федеральным законом «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», органы местного самоуправления в этих целях принимают меры экономического стимулирования по поддержке строительства, размещению объектов социально ориентированной торговой инфраструктуры и обеспечению доступности для хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, имущества, находящегося в муниципальной собственности. Размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов. Данное регулирование, будучи направлено на обеспечение условий для предоставления населению торговых услуг, стабильности прав хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, возможности долгосрочного планирования ими своего бизнеса, на недопущение передела рынка, сокращения или прекращения торгового бизнеса, ухудшения положения субъектов предпринимательской деятельности при изменении органами публичной власти схемы размещения нестационарных торговых объектов, сокращения сферы торговых услуг, должно основываться на согласованном осуществлении конституционных ценностей, включая ценности, связанные с гарантированием свободы экономической деятельности и поддержкой конкуренции, с одной стороны, и признанием и гарантированием самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий — с другой.
Ранее, указав на необходимость достижения в каждом конкретном случае при утверждении (изменении) органами местного самоуправления схемы размещения нестационарных торговых объектов на земельных участках, находящихся в муниципальной собственности, баланса интересов местного сообщества в целом и соответствующих хозяйствующих субъектов с учетом особенностей конкретного муниципального образования, Конституционный Суд подчеркнул, что органы местного самоуправления не лишены возможности, действуя в пределах своих полномочий, решать вопросы размещения торговых объектов, принимая во внимание их нестационарный характер, в целях создания условий для наилучшего удовлетворения потребностей населения в получении необходимых товаров, работ и услуг по месту жительства и без ущерба для стабильного ведения предпринимательства (Определение от 6 декабря 2018 года № 3111-О) <1>.
<1> См. также: Определение от 29 января 2015 года № 225-О.
Данная правовая позиция, как было впоследствии подчеркнуто Конституционным Судом, сохраняет свою силу и имеет ориентирующее значение также при решении вопроса о размещении нестационарных торговых объектов на земельных участках, находящихся в частной собственности (Определение от 5 декабря 2019 года № 3274-О).
Определяя Российскую Федерацию как социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, Конституция гарантирует гражданские и социально-экономические права и возлагает на органы местного самоуправления соответствующие полномочия, в том числе полномочие самостоятельно управлять муниципальной собственностью и решать иные вопросы местного значения в интересах всего населения муниципального образования. В частности, орган местного самоуправления заключает с покупателем социально значимых объектов, объектов коммунальной инфраструктуры соглашение об исполнении им ряда условий — надлежащее содержание и использование указанных объектов в соответствии с их целевым назначением, предоставление товаров (работ, услуг) определенному кругу лиц по регулируемым ценам (тарифам) в соответствии с установленными надбавками к ценам (тарифам), предоставление льгот по оплате товаров (работ, услуг). В случае существенного нарушения или неисполнения покупателем этих условий данное соглашение и договор купли-продажи подлежат расторжению судом на основании заявления органа местного самоуправления. В этом случае такие объекты подлежат передаче в собственность муниципального образования, а денежные средства, выплаченные по договору купли-продажи социально значимых объектов, возмещаются покупателю за счет местного бюджета. По смыслу условий договора купли-продажи социально значимых объектов, объектов коммунальной инфраструктуры и соглашения, заключаемого в этом случае покупателем с органом местного самоуправления, конечной экономической целью такого договора является не только извлечение покупателем потребительских свойств указанных объектов, но и их использование в заранее определенных публично-значимых целях в течение длительного времени (как покупателем, так и третьими лицами, в том числе которым имущество может быть отчуждено, а равно — в случае расторжения договора — самим органом местного самоуправления), что предопределяет специфику правового регулирования отношений, возникающих на основании такого договора и соглашения к нему, и последствий прекращения этих отношений. В частности, разъясняет Конституционный Суд, в силу, прежде всего, социальной значимости предмета договора инициатором расторжения договора в судебном порядке может выступать действующий в интересах местного сообщества орган местного самоуправления как сторона заключаемого с покупателем соглашения в связи с существенным нарушением условий договора другой стороной, а именно нарушением, влекущим для нее такой ущерб, что она в значительной степени лишается того, на что была вправе рассчитывать при заключении договора (Определение от 14 мая 2018 года № 1117-О).
В целях обеспечения публичных интересов законом закреплен механизм принятия органами местного самоуправления решений о сносе зданий, строений или других сооружений, возведенных на земельных участках, не предоставленных в установленном порядке для этих целей, т.е. объектов, являющихся самовольными постройками, притом что земельные участки, на которых они возведены, расположены в зоне с особыми условиями использования территорий, за исключением зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), либо на территории общего пользования, либо в полосе отвода инженерных сетей, и тем самым существенным образом ухудшающих комфортную среду для проживания граждан, подвергающих опасности их жизнь и здоровье, создающих препятствия для надлежащего функционирования объектов, представляющих повышенную опасность. При этом, как было разъяснено Конституционным Судом, при отсутствии какого-либо из условий, указанных в законе, решение о сносе в отношении зданий, строений или других сооружений органами местного самоуправления принято быть не может, а лицо, осуществившее самовольную постройку, — поскольку оно ставится в известность о принятом решении — может прибегнуть к гарантированному ему способу судебной защиты путем оспаривания принятого органом местного самоуправления решения (Определение от 28 июня 2018 года № 1516-О) <1>.
<1> См. также: Определение от 27 сентября 2016 года № 1748-О.
Возможность принятия органом местного самоуправления решений об изменении градостроительного зонирования территорий и градостроительных регламентов, указывает Конституционный Суд, должна быть уравновешена необходимыми гарантиями для лиц, которые на законных основаниях приобрели права на земельные участки до принятия и вступления в силу указанных изменений и вправе были рассчитывать, что их правовой статус, неразрывно связанный с правовым режимом земельных участков, будет уважаться государством, а также органами местного самоуправления как неотъемлемой частью единого механизма управления делами государства. Положения Градостроительного кодекса РФ, предусматривающие полномочия органов местного самоуправления по утверждению (изменению) правил землепользования и застройки, составной частью которых являются территориальные зоны и градостроительные регламенты, устанавливающие виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, как было разъяснено Конституционным Судом, действуя в системной связи с положениями Земельного кодекса РФ, устанавливающими виды разрешенного использования земельных участков (которые определяют их правовой режим, служат одной из основных характеристик данных участков и непосредственно влияют на объем прав их собственников, а также других категорий землепользователей), призваны — на основе необходимого баланса частных и публичных интересов — сохранить для собственников, иных категорий землепользователей возможность использования земельных участков согласно ранее существовавшему виду их разрешенного использования и тем самым обеспечить стабильность земельных и имущественных отношений (Определение от 26 марта 2020 года № 631-О).
Ранее Конституционный Суд обращал внимание законодателя на то, что ввиду малой вероятности нехватки у публично-территориального образования (в сравнении с ситуацией, где должниками выступают частные лица) требующихся для исполнения соответствующих судебных решений денежных средств организационно-правовой механизм исполнения судебных решений по искам к публично-территориальным образованиям должен неукоснительно обеспечивать возможность для взыскателя, включая хозяйствующих субъектов, в разумный срок, т.е. без неоправданных задержек, получить все причитающееся по судебному решению, а для публично-территориального образования — определить необходимые источники бюджетного покрытия возникших расходов и минимизировать возможные негативные последствия от перераспределения бюджетных ресурсов <1>. В рассматриваемый период данная правовая позиция была детализирована в направленном на достижение баланса частных и публичных интересов разъяснении порядка индексации денежных сумм, подлежащих взысканию при исполнении судебных актов по искам к публичным образованиям. Пределы применения соответствующих положений гражданско-процессуального законодательства должны определяться содержащимися в Бюджетном кодексе РФ указаниями о специальном трехмесячном сроке на исполнение судебных актов по искам к бюджетам бюджетной системы Российской Федерации, исчисляемом со дня поступления соответствующих исполнительных документов, направление которых обусловлено активными действиями со стороны взыскателя (Определение от 13 февраля 2018 года № 249-О).
<1> См.: Постановление от 14 июля 2005 года № 8-П, Определение от 28 сентября 2017 года № 1800-О.
Предоставление земельного участка (прав аренды) на конкурсной основе призвано, подчеркивается в решениях Конституционного Суда, обеспечивать справедливое и открытое распределение объектов публичной собственности и стабильность арендных отношений, возникших вследствие проведения аукциона и заключения договора аренды <2>, гарантируемое конкурсной процедурой предоставления права аренды земельного участка, находящегося в публичной собственности, в том числе муниципальной (Определение от 27 февраля 2018 года № 442-О).
<2> См.: определения от 19 июля 2016 года № 1549-О, от 27 июня 2017 года № 1266-О.
2.6. Иные аспекты
Стремление защитить права и свободы хозяйствующих субъектов — при поддержании надлежащего баланса конституционных ценностей — определяло содержание правовых позиций Конституционного Суда и по другим, затрагивающим права и законные интересы предпринимателей, вопросам публично-правового характера.
В частности, в сфере уголовно-правовых правоотношений Конституционным Судом было указано, что предпринятое законодателем понижение ответственности за мошенничество, совершенное в связи предпринимательской деятельностью, не только ущемляет права непосредственно потерпевших (сокращение сроков давности, не позволяющее взыскать причиненный ущерб), но и — ввиду обусловленной исключительно разницей в субъектном составе существенной разницы в наказании при нанесении ущерба одинакового размера — дискриминирует иных субъектов, привлекаемых к уголовной ответственности за совершение мошенничества <3>.
<3> Постановление от 11 декабря 2014 года № 32-П.
Обращая внимание на важность поддержания баланса интересов в правоотношениях, связанных с государственной регистрацией юридических лиц, Конституционный Суд указывает, что субъекты хозяйственной деятельности подлежат государственной регистрации в уполномоченном государственном органе в порядке, предусмотренном законом о государственной регистрации юридических лиц; данные государственной регистрации включаются в единый государственный реестр юридических лиц, открытый для всеобщего ознакомления; лицо, добросовестно полагающееся на данные единого государственного реестра юридических лиц, вправе исходить из того, что они соответствуют действительным обстоятельствам; юридическое лицо не вправе в отношениях с лицом, полагавшимся на данные единого государственного реестра юридических лиц, ссылаться на данные, не включенные в указанный реестр, а также на недостоверность данных, содержащихся в нем, за исключением случаев, если соответствующие данные включены в указанный реестр в результате неправомерных действий третьих лиц или иным путем помимо воли юридического лица. При этом убытки, причиненные незаконным отказом в государственной регистрации юридического лица, уклонением от государственной регистрации, включением в единый государственный реестр юридических лиц недостоверных данных о юридическом лице либо нарушением порядка государственной регистрации, предусмотренного законом о государственной регистрации юридических лиц, по вине уполномоченного государственного органа, подлежат возмещению за счет казны Российской Федерации. Данное правовое регулирование, как было отмечено Конституционным Судом, направлено на обеспечение доверия к сведениям, содержащимся в Едином государственном реестре юридических лиц, защиту прав третьих лиц, чьи права и законные интересы могут быть нарушены при использовании недостоверных сведений (Определение от 19 декабря 2019 года № 3441-О).
Исходя из того, что предпринимательская деятельность по своей природе направлена на извлечение прибыли и носит рисковый характер, а значит, может приводить к нарушению прав и законных интересов значительного числа лиц, прежде всего клиентов и контрагентов субъекта такой деятельности, законодатель правомочен определять условия занятия ею в целях согласования частной экономической инициативы с потребностями других лиц и общества в целом. Исчерпывающий перечень сведений, которые подлежат включению в реестр недобросовестных поставщиков, определен Федеральным законом «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». В частности, предусмотрено включение в реестр недобросовестных поставщиков наряду с информацией о самом юридическом лице также фамилий, имен, отчеств (при наличии) учредителей — физических лиц, что, как ранее отмечал Конституционный Суд, обусловлено правовым статусом учредителей, которые через свое корпоративное участие могут влиять на деятельность юридического лица (определения от 20 декабря 2018 года № 3234-О, от 25 апреля 2019 года № 922-О, от 29 мая 2019 года № 1376-О и др.). Подобный подход согласуется — исходя из особенностей предпринимательской деятельности в форме акционерного общества, принципов его организации и функционирования и с учетом характера оснований для включения в реестр недобросовестных поставщиков информации о поставщиках (подрядчиках, исполнителях) — с необходимостью максимально возможной эффективности использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, участия физических и юридических лиц в осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд на условиях добросовестной конкуренции и предотвращения злоупотреблений, что в целом отвечает конституционно значимым целям и ценностям, не нарушая при этом надлежащий баланс между частными и публичными интересами (Постановление от 9 апреля 2020 года № 16-П).
Средствами конституционного нормоконтроля поддерживается, в том числе в рассматриваемый период, баланс интересов при осуществлении отдельных видов предпринимательской деятельности.
В частности, касаясь поддержания баланса интересов при осуществлении торговой деятельности, Конституционный Суд отметил, что Указом Президента Российской Федерации «О свободе торговли», изданным при отсутствии на момент либерализации цен законодательного регулирования организации и осуществления торговой деятельности, в целях развития потребительского рынка, стимулирования конкуренции, преодоления монополизма в сфере розничной торговли и создания условий для быстрого развития торговой и посреднической сети, предприятиям независимо от форм собственности и гражданам было представлено право осуществлять торговую, посредническую и закупочную деятельность без специальных разрешений, с уплатой установленных платежей и сборов, за исключением торговли оружием, боеприпасами, взрывчатыми, ядовитыми и радиоактивными веществами, наркотиками, лекарственными средствами, проездными билетами и другими товарами, реализация которых запрещена или ограничена действующим законодательством. Одновременно было определено, что предприятия и граждане осуществляют торговлю (в том числе с рук, лотков, автомашин) в местах, отведенных органами исполнительной власти, за исключением проезжей части улиц, станций метрополитена, аэропортов, пассажирских судов и поездов, вокзалов, территорий, прилегающих к зданиям государственных органов власти и управления, детских дошкольных и школьных учреждений. Тем самым на хозяйствующих субъектов, занимающихся разносной торговлей, не распространяются предусмотренные Федеральным законом «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» требования, касающиеся схем размещения нестационарных торговых объектов, в том числе подвижных (мобильных), на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, разрабатываемых и утверждаемых компетентными органами местного самоуправления в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, что, в свою очередь, исключает интерпретацию правового режима данной формы торговой деятельности как подразумевающего возможность ее осуществления лишь в местах, включенных органами местного самоуправления в такие схемы. Как было разъяснено Конституционным Судом, действующее регулирование не предполагает запрета на осуществление разносной торговли в местах, не включенных органами местного самоуправления в разрабатываемую и утверждаемую ими схему размещения нестационарных торговых объектов. Этим с хозяйствующих субъектов (юридических лиц и индивидуальных предпринимателей), занимающихся разносной торговлей, не снимается обязанность соблюдения всего комплекса требований к организации и осуществлению торговой деятельности, установленных законодательством о защите прав потребителей, иными нормативными правовыми актами, а для федерального законодателя — не исключается возможность внесения изменений и дополнений в правовое регулирование торговли, в том числе разносной, направленных на оптимизацию согласования прав и законных интересов продавцов, покупателей и других лиц (Определение от 16 января 2018 года № 10-О).
Помимо того, в конституционно-судебной практике были сформулированы подходы к поддержанию баланса интересов в сфере педагогической деятельности, в том числе осуществляемой хозяйствующими субъектами. Ранее Конституционным Судом была признана неконституционность положений Трудового кодекса РФ, вводящих безусловный и бессрочный запрет на занятие педагогической деятельностью, а также иной профессиональной деятельностью в сфере образования, воспитания, развития несовершеннолетних, организации их отдыха и оздоровления, медицинского обеспечения, социальной защиты и социального обслуживания, в сфере детско-юношеского спорта, культуры и искусства с участием несовершеннолетних и, соответственно, предполагающих безусловное увольнение лиц, имевших судимость (а равно лиц, уголовное преследование в отношении которых прекращено по нереабилитирующим основаниям) за совершение иных указанных в данных законоположениях преступлений, кроме тяжких и особо тяжких преступлений, а также преступлений против половой неприкосновенности и половой свободы личности, не предусматривая при этом необходимость учета вида и степени тяжести совершенного преступления, срока, прошедшего с момента его совершения, формы вины, обстоятельств, характеризующих личность, в том числе поведение лица после совершения преступления, отношение к исполнению трудовых обязанностей, а также иных факторов, позволяющих определить, представляет ли конкретное лицо опасность для жизни, здоровья и нравственности несовершеннолетних, — данные нормы несоразмерно ограничивают право таких лиц на свободное распоряжение своими способностями к труду и нарушают баланс конституционно значимых ценностей <1>. Во исполнение решения Конституционного Суда был принят Федеральный закон от 31 декабря 2014 года № 489-ФЗ, которым статья 331 Трудового кодекса РФ была дополнена частью третьей, а статья 351.1 была изложена в новой редакции. В соответствии с данными изменениями было введено новое правовое регулирование, которым решение вопроса о допуске определенных категорий лиц к педагогической деятельности, а также к трудовой деятельности в сфере образования, воспитания, развития несовершеннолетних, организации их отдыха и оздоровления, медицинского обеспечения, социальной защиты и социального обслуживания, в сфере детско-юношеского спорта, культуры и искусства с участием несовершеннолетних возложено на комиссию по делам несовершеннолетних и защите их прав, созданную высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Как было разъяснено Конституционным Судом, названная комиссия должна действовать не произвольно, а принимать решение о допуске или недопуске лица к профессиональной деятельности с участием несовершеннолетних с учетом всех обстоятельств, имеющих значение для оценки возможности осуществления этим лицом такой деятельности, в том числе вида и степени тяжести совершенного преступления, срока, прошедшего с момента его совершения, формы вины, отнесения в соответствии с законом совершенного деяния к категории менее тяжких преступлений, обстоятельств, характеризующих личность, в том числе поведения лица после совершения преступления, отношения к исполнению трудовых обязанностей, а также с учетом иных факторов, позволяющих определить, представляет ли конкретное лицо опасность для жизни, здоровья и нравственности несовершеннолетних. При этом формальное подтверждение одного только факта привлечения лица к уголовной ответственности не является достаточным основанием для отказа в допуске его к профессиональной деятельности с участием несовершеннолетних. Решение комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав может быть обжаловано в суд (Определение от 28 ноября 2019 года № 3162-О).
<1> Постановление от 18 июля 2013 года № 19-П.
Утверждая баланс интересов в сфере оборота алкогольной продукции, Конституционный Суд разъяснил, что поскольку на объекты гражданского оборота, в отношении которых установлено специальное правовое регулирование, обусловленное необходимостью защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан, экономических интересов Российской Федерации, обеспечения безопасности указанной продукции, нужд потребителей в ней, а именно на этиловый спирт, алкогольную и спиртосодержащую продукцию, произведенные юридическим лицом в соответствии с действующим законодательством и при наличии необходимой лицензии, срок действия которой истек позднее, а также отвечающих обязательным требованиям в данной области производства и оборота, могут не в полной мере распространяться правила о возмездном изъятии у лица имущества, которое в силу закона не может ему принадлежать, постольку права хозяйствующего субъекта должны обеспечиваться предоставлением ему на основании специальных норм Федерального закона «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции» двухмесячного (с момента прекращения действия лицензии) срока на реализацию остатков произведенной продукции, который — имея в виду его обязанность адекватно планировать свою хозяйственную деятельность в пределах действия ранее полученной лицензии и необходимость соблюдения лицензионных требований в целях получения новой, а также при должном соотношении цены и качества произведенной продукции — является разумным и достаточным для реализации остатков такой продукции, полный цикл производства которой не выходит за рамки этого срока <1>. Признав разумным и достаточным предоставление юридическому лицу двухмесячного (с момента прекращения действия лицензии) срока на реализацию остатков произведенной алкогольной продукции применительно к реализации остатков алкогольной продукции, полный цикл производства которой не выходит за рамки этого срока, Конституционный Суд, однако, указал, что данный вывод не может быть распространен на продукцию, технологический процесс производства которой предполагает стадию выдержки, т.е. хранение в специальной производственной таре до достижения свойств дистиллятов, определенных техническими документами организации, поскольку реализация такого рода продукции до достижения готовности — притом что ее вкусовые качества, как правило, имеют выраженный индивидуальный характер, обусловленный первичными свойствами сырья, в том числе связанными с местом его происхождения, а также особенностями специальной производственной тары и иными нюансами, — крайне затруднительна, тем более что приобрести ее могут только лица, имеющие соответствующую лицензию. Во исполнение этого решения Федеральным законом от 3 июля 2016 года № 261-ФЗ действующее регулирование было дополнено положениями, предусматривающими механизм выдачи временного разрешения, предоставляющего право на завершение полного цикла производства дистиллятов или право на завершение выдержки винодельческой продукции, а также право на хранение и поставку указанной продукции.
<1> Постановление от 30 марта 2016 года № 9-П.
Наличие либо отсутствие зависимости конкретного лица, привлеченного в качестве эксперта при производстве по уголовному делу, от сторон или их представителей, в том числе в связи с осуществляемой экспертом предпринимательской деятельностью, подлежит, согласно указанию Конституционного Суда, установлению органом или должностным лицом, ведущими производство по этому делу, на основе фактических обстоятельств (Определения от 27 марта 2018 года № 838-О) <2>.
<2> См. также: определения от 23 октября 2014 года № 2371-О, от 20 ноября 2014 года № 2673-О.
Ряд решений Конституционного Суда был посвящен поддержанию баланса между свободой экономической деятельности и конституционно обусловленной защитой определенных видов информации. Свобода экономической деятельности в качестве одной из основ конституционного строя предполагает право каждого свободно владеть, пользоваться и распоряжаться своим имуществом как единолично, так и совместно с другими лицами, а также свободно использовать свое имущество для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. Из названных конституционных гарантий вытекает в том числе право на сохранение в тайне сведений (в том числе полученных налоговыми органами), виды и объем которых устанавливаются законом. Специальный правовой статус сведений, составляющих налоговую тайну, закреплен Налоговым кодекса РФ исходя из интересов налогоплательщиков и с учетом соблюдения принципа баланса публичных и частных интересов в указанной сфере, поскольку в процессе осуществления налоговыми органами Российской Федерации своих функций в их распоряжении оказывается значительный объем информации об имущественном состоянии каждого налогоплательщика, распространение которой может причинить ущерб как интересам отдельных граждан, частная жизнь которых является неприкосновенной и охраняется законом, так и юридических лиц, чьи коммерческие и иные интересы могут быть нарушены в случае произвольного распространения в конкурентной или криминальной среде значимой для бизнеса конфиденциальной информации. Поэтому федеральный законодатель предусмотрел ограниченный режим доступа к такой информации путем установления исчерпывающего перечня субъектов, обладающих в силу закона правом обращения к налоговым органам за предоставлением сведений, составляющих налоговую тайну, в указанных в законе целях. В этой связи Конституционный Суд указал на применимость к ситуациям, связанным с обеспечением доступа к сведениям, составляющим налоговую тайну, ранее сформулированной им правовой позиции о том, что в силу непосредственного действия статьи 24 (часть 2) Конституции любая информация, за исключением сведений, содержащих государственную тайну, сведений о частной жизни, а также конфиденциальных сведений, связанных со служебной, коммерческой, профессиональной и изобретательской деятельностью, должна быть доступна гражданину, если собранные документы и материалы затрагивают его права и свободы, а законодатель не предусматривает специальный правовой статус такой информации в соответствии с конституционными принципами, обосновывающими необходимость и соразмерность ее особой защиты (Определение от 26 марта 2019 года № 816-О) <1>.
<1> См. также: Постановление от 18 февраля 2000 года № 3-П.
Порядок доступа граждан к содержащейся в государственных реестрах информации о юридических лицах или индивидуальных предпринимателях, установленный Федеральным законом «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», предполагает предоставление содержащихся в государственных реестрах сведений и документов о конкретном юридическом лице или индивидуальном предпринимателе в виде выписок из соответствующего государственного реестра, копий документа (документов), содержащихся в соответствующем государственном реестре, или справок об отсутствии запрашиваемой информации. Установление такого порядка ознакомления граждан с информацией о юридических лицах и индивидуальных предпринимателях не выходит, как указал Конституционный Суд, за рамки дискреционных полномочий федерального законодателя и направлено на защиту прав и свобод третьих лиц (Определение от 25 октября 2018 года № 2556-О).
Конституционным Судом было также разъяснено, что правовое регулирование, устанавливающее обязанность кредитной организации (банка) обеспечить банковскую тайну и ее основные объекты, включая тайну операций по счету, субъекты права на банковскую тайну, их обязанности и гражданско-правовую ответственность, является важной гарантией конституционных прав на неприкосновенность частной жизни и личную тайну. В этой связи определенный Федеральным законом «О банках и банковской деятельности» порядок осуществления корреспондентских отношений между кредитной организацией и Банком России на основе договора направлен в том числе на обеспечение свободы договора и баланса интересов его сторон (Определение от 24 октября 2019 года № 2846-О).
В целом в рассматриваемый период в ходе конституционного нормоконтроля результативно преодолевались коллизии между отдельными конституционными правами и свободами, на осуществление которых оказывает влияние предпринимательская деятельность, обретался баланс между различными, но равноценными по своей конституционной значимости, ценностями.
3. Защита права собственности
3.1. Конституционное значение права собственности
Помимо защиты права собственности хозяйствующих субъектов посредством конституционно-судебного контроля за налоговым регулированием, обеспечению этого основополагающего в условиях рыночных отношений права служат многие правовые позиции Конституционного Суда, посвященные гражданскому законодательству и содействующие восстановлению конституционных прав участников гражданского оборота.
Провозгласив свободу предпринимательской и иной не запрещенной экономической деятельности (статья 34, часть 1), Конституция закрепляет, что право частной собственности охраняется наравне с государственной, муниципальной и иными формами собственности (статья 8, часть 2), одновременно допуская возможность его ограничения федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (статья 55, часть 3). Никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда, а принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения (статья 35, часть 1).
Общепризнанные принципы неприкосновенности собственности и свободы договора, предполагающие равенство, автономию воли и имущественную самостоятельность участников гражданско-правовых отношений, недопустимость произвольного вмешательства в частные дела, обусловливают, указывает Конституционный Суд, свободу владения, пользования и распоряжения имуществом, включая возможность отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения (Постановление от 12 мая 2020 года № 23-П).
Право собственности, основания и порядок его приобретения, перехода и утраты, объем и границы правомочий по владению, пользованию и распоряжению имуществом регулируются федеральным законом. Содержание данного регулирования не может определяться федеральным законодателем произвольно: отношения собственности должны регламентироваться исходя из принципов правового государства, включая юридическое равенство и справедливость, а также из того, что право собственности, равно как и все другие права и свободы человека и гражданина, признается и гарантируется согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией.
Вмешательство государства в отношения собственности не должно быть произвольным и нарушать равновесие между законными интересами общества и необходимыми условиями защиты основных прав личности, что предполагает разумную соразмерность между публично значимыми целями и предназначенными к их достижению средствами, чтобы был обеспечен баланс конституционно защищаемых ценностей и лицо не подвергалось чрезмерным и безосновательным правообременениям (Постановление от 15 октября 2020 года № 41-П) <1>.
<1> См. также: Постановление № 9-П от 16 июля 2008 года и др.
В рыночной экономике, создание которой объявило своей целью государство, подчеркивает Конституционный Суд, частная собственность, как и частное предпринимательство, обладает приоритетным значением. Частная собственность состоит под защитой закона наряду с другими правами и свободами человека и гражданина, образуя также материальное условие конституционного строя в таких его основах, как свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержание конкуренции и свободы экономической деятельности (Определение от 11 апреля 2019 года № 867-О) <1>.
<1> См. также: Определение от 5 октября 2000 года № 200-О.
Определяя с учетом конституционных требований критерии допустимости ограничений конституционных прав и свобод, Конституционный Суд указывает, что цели таких ограничений должны быть не только юридически, но и социально оправданны, а сами ограничения — соразмерны этим целям; при допустимости ограничения федеральным законом того или иного права в соответствии с конституционно одобряемыми целями следует использовать не чрезмерные, а только необходимые и строго обусловленные этими целями меры; публичные интересы, перечисленные в статье 55 (часть 3) Конституции, могут оправдывать правовые ограничения прав и свобод, только если они адекватны социально необходимому результату; в ходе правового регулирования недопустимо искажение самого существа конституционного права или свободы, а задачи одной только рациональной организации деятельности органов власти не могут служить основанием для ограничения прав и свобод <2>. Применительно к праву собственности это также означает, что его ограничения, вводимые федеральным законодателем, должны отвечать требованиям справедливости, разумности и пропорциональности, не могут затрагивать само существо данного права. Кроме того, они должны согласовываться с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами России, которые являются составной частью ее правовой системы (Постановление от 9 января 2019 года № 1-П).
<2> См.: постановления от 22 июня 2010 года № 14-П, от 13 июля 2010 года № 16-П и др.
Согласно широкому пониманию права собственности, которому следует Конституционный Суд, содержащимся в статье 35 Конституции понятием «имущество» охватываются как вещные права, так и права требования <3> и, в частности, права требования и законные интересы кредиторов в рамках конкурсного производства в процедуре банкротства <4>, а также имущественные требования акционеров, включая миноритарных акционеров, вытекающие из их статуса слабой стороны в системе корпоративных отношений <5>; право на выплату компенсации за счет казны Российской Федерации добросовестному приобретателю, от которого было истребовано жилое помещение и который по не зависящим от него причинам не получил исполнения по решению суда о возмещении ему вреда. <6> В понятие «имущество» в его конституционно-правовом смысле включаются также законные ожидания. Так, например, ссылкой на наличие оснований для законных ожиданий снижения платы за отопление при оборудовании индивидуальными приборами учета жилых помещений в многоквартирном доме, также оснащенном общедомовым прибором учета, была обоснована неконституционность законоположений, не позволявших учесть показания индивидуальных приборов учета, если их сохранность в отдельных помещениях не была обеспечена (Постановление от 10 июля 2018 года № 30-П).
<3> Постановление от 15 февраля 2016 года № 3-П.
<4> Постановление от 16 мая 2000 года № 8-П.
<5> Постановление от 10 апреля 2003 года № 5-П.
<6> Постановление от 4 июня 2015 года № 13-П.
При регулировании оснований возникновения и прекращения права собственности и других вещных прав должны предусматриваться такие способы и механизмы реализации имущественных прав, которые обеспечивали бы защиту этого права не только гражданам Российской Федерации, но и всем другим участникам гражданского оборота <1>.
<1> Определение от 10 марта 2016 года № 443-О.
С учетом того, что распространение на сферу частноправовых отношений метода налогового (публично-правового) регулирования не только противоречит юридической логике, но и ведет к необоснованному и чрезмерному вмешательству государства в сферу свободы и автономии личности, а в конечном счете — к неправомерному ограничению прав и свобод человека и гражданина, Конституционный Суд подчеркнул недопустимость установления на основании положений налогового законодательства, определяющих в целях налогообложения размер доходов индивидуальных предпринимателей, размера доходов для исчисления суммы алиментов. Поскольку отношения, связанные с уплатой алиментов, налоговое законодательство не регулирует, постольку установление размера доходов от занятия предпринимательской деятельностью без образования юридического лица для исчисления суммы алиментов на основании положений налогового законодательства, определяющих в целях налогообложения размер доходов индивидуального предпринимателя, не отвечает отраслевой природе семейного права и обусловленной ею специфике семейного законодательства. Соответственно, при определении размера подлежащих удержанию алиментов должны учитываться все реальные доходы алиментно-обязанного лица — индивидуального предпринимателя от предпринимательской деятельности за период начисления алиментов, а также все расходы за указанный период, непосредственно связанные с осуществлением предпринимательской деятельности, обоснованные и надлежащим образом подтвержденные (Определение от 17 июля 2018 года № 1782-О) <2>.
<2> См. также: постановления от 20 июля 2010 года № 17-П, от 5 июня 2012 года № 13-П; Определение от 23 июня 2015 года № 1460-О.
Закрепляя один из способов защиты гражданских прав — возмещение убытков, а также устанавливая дополнительные гарантии для защиты прав граждан и юридических лиц от незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, регулируя основания, условия и порядок возмещения убытков, положения гражданского законодательства реализуют в том числе конституционно закрепленный принцип охраны права частной собственности законом. Как подчеркивает Конституционный Суд, данные положения действуют в системной взаимосвязи с положениями Федерального закона «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» о том, что возможность отказа в возмещении субъектам инвестиционной деятельности убытков в случае прекращения или приостановления инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, должна быть прямо предусмотрена в договоре и (или) государственном контракте (Определение от 27 февраля 2020 года № 427-О).
Рассмотрев по обращению хозяйствующего субъекта конституционность положений Правил недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии и оказания этих услуг, утвержденных Правительством РФ, Конституционный Суд признал неконституционным регулирование, исключающее возмещение расходов, которые понес собственник/владелец объектов электросетевого хозяйства (ранее утративший по решению Правительства РФ статус территориальной сетевой организации) в связи с обеспечением перетока электрической энергии тем потребителям, которые до утраты данного статуса заключили с ним договоры о технологическом присоединении (использовании инфраструктуры электросетевого хозяйства для присоединения к электрическим сетям территориальной сетевой организации). Поскольку с помощью соответствующих объектов электросетевого хозяйства осуществляется переток энергии в интересах территориальной сетевой организации, к которой опосредованно присоединены энергопринимающие устройства потребителей электрической энергии, постольку собственники/владельцы этих объектов принимают на себя часть имеющих публичное значение функций, лежащих на территориальной сетевой организации. Так как расходы, которые собственники/владельцы данных объектов несут в связи с ранее заключенными договорами о технологическом присоединении, не могут рассматриваться как принятые ими на себя добровольно, их возложение исключительно на указанных собственников (владельцев), не соответствуя конституционным критериям ограничения прав и нарушая принцип поддержания доверия к закону и действиям государства, требует установления справедливого правового механизма возмещения расходов. Вплоть до появления предписанного правового механизма Конституционный Суд установил особый (временный) порядок исполнения решения: рассмотренная норма подлежит применению в действующей редакции; при этом собственники/владельцы объектов электросетевого хозяйства, через которые опосредованно присоединено к электрическим сетям сетевой организации электропринимающее устройство потребителя, не вправе препятствовать перетоку через их объекты электрической энергии для такого потребителя и требовать за это оплату (Постановление от 25 апреля 2019 года № 19-П).
На право собственности негативно влияет инфляционный фактор, влекущий уменьшение покупательной способности денежных средств, принадлежащих частным лицам. Наличие инфляционных процессов в экономике учитывается федеральным законодателем, в частности, при установлении прогнозируемого уровня инфляции в федеральном законе о федеральном бюджете Российской Федерации на соответствующий год. Определяя предполагаемый уровень инфляции в законе о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год и на плановый период, законодатель предусматривает институт индексации в качестве механизма, компенсирующего инфляционные издержки. Критерии такой индексации устанавливаются в зависимости от вида и характера правоотношений, в рамках которых она производится. Однако отсутствие законодательно оговоренных критериев применительно к индексации денежных средств, взысканных в судебном порядке, но своевременно не выплаченных должником-ответчиком, побуждало суды отказывать в присуждении соответствующей индексации, чем нарушались экономические интересы взыскателей, лишающихся возможности в полной мере, т.е. с учетом инфляционного фактора, получить присужденные им денежные средства.
Проверив в целях защиты конституционно обоснованных интересов лиц, успешно отстоявших в суде свои имущественные права, от последствий инфляционного обесценивания часть первую статьи 208 ГПК РФ, Конституционный Суд, исходя из выраженной ранее правовой позиции, трактующей задержку исполнения судебного решения как нарушение права на справедливое правосудие в разумные сроки <1>, указал, что полноценное осуществление данного права требует компенсационных механизмов, которые позволяли бы выигравшей судебное разбирательство стороне возместить инфляционные потери ввиду несвоевременного исполнения судебного акта проигравшей стороной. Компенсировать влияние инфляции на имущественные правоотношения, складывающиеся между взыскателем и должником, своевременно не исполнившим обязательства, возложенные на него судебным решением, призвана индексация взысканных судом денежных сумм на день исполнения решения суда, которое имеет целью восстановление покупательной способности причитающихся взыскателю по решению суда денежных средств, утраченной ввиду инфляции в период исполнения должником данного решения. Индексация присужденных денежных сумм как один из способов компенсации представляет собой предусмотренный процессуальным законодательством упрощенный порядок возмещения взыскателю финансовых потерь, вызванных несвоевременным исполнением должником решения суда, когда взысканные суммы обесцениваются в результате экономических явлений. При этом она не является мерой гражданско-правовой ответственности должника за ненадлежащее исполнение денежного обязательства, а представляет собой правовой механизм, позволяющий полностью возместить потери взыскателя от длительного неисполнения судебного решения в условиях инфляционных процессов. Отсутствие же индексации ставит под сомнение само право взыскателя на судебную защиту, означающее возможность не только обратиться в суд, но и получить не формальную, а реальную защиту нарушенных прав и свобод. С учетом этого Конституционный Суд признал рассмотренные законоположения ГПК РФ не соответствующими Конституции в той мере, в какой они при отсутствии в системе действующего правового регулирования механизма индексации взысканных судом денежных сумм, с необходимостью признаваемого судебной практикой в качестве применимого, не содержат критериев, в соответствии с которыми должна осуществляться предусматриваемая ими индексация. Обязав федерального законодателя устранить выявленный пробел, Конституционный Суд предложил в качестве временного критерия индексации руководствоваться утверждаемым Федеральной службой государственной статистики индексом потребительских цен (Постановление от 23 июля 2018 года № 35-П).
<1> Постановление от 15 января 2001 года № 1-П.
По итогам проверки положений Федерального закона «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» Конституционный Суд признал их не противоречащими Конституции, поскольку — по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования — они не предполагают возможности обращения в доход Российской Федерации имущества, которое было приобретено депутатом представительного органа муниципального образования до замещения им этой публичной должности, притом что он или его супруга (супруг) ранее не замещали должности, перечисленные в пункте 1 части 1 статьи 2 данного Федерального закона. Таким образом, в отношении этого имущества не возникает обязанность представлять сведения об источниках получения средств, за счет которых совершены сделки по его приобретению. Иное означало бы возможность подмены процедурой обращения в доход Российской Федерации имущества, предусмотренной Федеральным законом «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам», других охранительных правовых механизмов, регламентируемых налоговым, административно-деликтным и уголовным законодательством, и, следовательно, лишение граждан гарантий, установленных соответствующими нормативными актами (Постановление от 9 января 2019 года № 1-П).
Обращаясь ранее к вопросам, связанным с особенностями регулирования имущественных отношений в переходный период, который был введен для интеграции новых субъектов Российской Федерации — Республики Крым и города федерального значения Севастополя в экономическую, финансовую, кредитную и правовую системы Российской Федерации, в систему органов государственной власти Российской Федерации, Конституционный Суд пришел к следующим выводам <1>:
<1> Постановление от 7 ноября 2017 года № 26-П.
конституционно закрепленные гарантии охраны частной собственности, предусматривающие недопустимость лишения имущества иначе как в интересах общества и на условиях, установленных законом и общими принципами международного права, нашедшие реализацию и в принципах гражданского законодательства, которое основывается, помимо прочего, на неприкосновенности собственности, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав, действуют на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя со дня принятия в Российскую Федерацию Республики Крым, в том числе в течение всего переходного периода;
суд, рассматривая в конкретном деле вопрос о правомерности включения спорных объектов недвижимого имущества в Перечень имущества, учитываемого как собственность Республики Крым, обязан, не ограничиваясь установлением одних лишь формальных условий применения нормы, исследовать по существу фактические обстоятельства данного дела, учитывая при этом имевшую место до принятия в Российскую Федерацию Республики Крым структурную перестройку экономики Украины и преобразование отношений собственности, включая оценку оснований возникновения права собственности на спорное имущество, и предоставляя тем самым, исходя из общих принципов права, конституционные гарантии права собственности в отношении того имущества, которое принадлежит субъектам права собственности на законных основаниях;
правомерность приобретения имущества в частную (или государственную) собственность также относится к обстоятельствам, которые подлежат оценке судом, рассматривающим спор, связанный с включением конкретных объектов недвижимого имущества в Перечень имущества, учитываемого как собственность Республики Крым, и с учетом которых на основании судебного решения соответствующие объекты недвижимого имущества сохраняются в Перечне или исключаются из него; такой подход предполагает и оценку судом правомерности отчуждения недвижимого имущества из государственной собственности в частную с точки зрения соблюдения соответствующих законоположений, а также квалификацию действий физических и юридических лиц — приобретателей этого имущества как добросовестных или недобросовестных.
Как было в дальнейшем разъяснено Конституционным Судом, данные правовые позиции с учетом общности для Республики Крым и города федерального значения Севастополя переходного периода, установленного федеральным законодательством, в полной мере применимы и к правовому регулированию имущественных отношений на территории города федерального значения Севастополя (Определение от 28 июня 2018 года № 1555-О).
В целом, по смыслу правовых позиций Конституционного Суда, право собственности и иные имущественные права подлежат защите на основе соразмерности и пропорциональности, с тем чтобы был обеспечен баланс прав и законных интересов всех участников гражданского оборота: собственников, кредиторов, должников. Вводимые федеральным законом ограничения прав владения, пользования и распоряжения имуществом, свободы предпринимательской деятельности и свободы договоров должны быть справедливыми и адекватными, носить общий и абстрактный характер, не иметь обратной силы и не затрагивать существо конституционных прав, т.е. не ограничивать пределы применения конституционных норм. Сама же возможность ограничений и их характер должны предопределяться потребностями охраны конституционно значимых ценностей, включая достойную жизнь и свободное развитие человека, обеспечение которых составляет обязанность государства.
3.2. Право собственности на землю и иное недвижимое имущество
Согласно Конституции владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (статья 36, часть 3). Водное законодательство и законодательство о недрах относятся к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, по которым издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Приведенные положения в единстве с провозглашенными в преамбуле Конституции стремлением обеспечить благополучие и процветание многонационального народа нашей страны, соединенного общей судьбой на своей земле, и ответственностью перед нынешним и будущими поколениями выражают один из основных принципов государственной политики и правового регулирования в сферах недропользования, охраны окружающей среды и поддержания экологической безопасности — принцип приоритета публичных интересов (Постановление от 30 марта 2018 года № 14-П) <1>.
<1> См. также: постановления от 14 мая 2009 года № 8-П, от 5 марта 2013 года № 5-П, от 2 июня 2015 года № 12-П, от 25 июня 2015 года № 17-П.
В решениях Конституционного Суда подчеркивается обязанность законодателя соблюдать при регулировании земельных отношений баланс частных и публичных интересов, обусловленный конституционной ценностью земли как особого природного объекта и важнейшего компонента окружающей среды, и, отдавая себе отчет в том, что требование использования земельных участков по их целевому назначению неизбежно сопряжено с сопутствующим вмешательством в свободу владения, пользования и распоряжения имуществом, не допускать отступления, в том числе при установлении административной ответственности за нарушение данного требования, от конституционных норм, определяющих основания, цели и пределы допустимого ограничения прав и свобод граждан в России как правовом государстве (Постановление от 16 октября 2020 года № 42-П).
В развитие конституционных положений среди основных принципов земельного законодательства закреплен принцип деления земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства. В целях охраны земель собственники земельных участков обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту (Определение от 17 июля 2018 года № 1692-О).
В ряде недавних решениях Конституционного Суда были затронуты значимые аспекты права собственности на землю и его ограничений с указанием законодателю на необходимость обеспечивать формальную определенность и четкость регулирования, которыми бы исключалась возможность его расширительного толкования, чреватого произвольным применением, а правоприменителю — на важность строгого учета существа установленных ограничений, не допускающего их распространение на непосредственно не названные в соответствующем законоположении объекты (Определение от 12 ноября 2019 года № 2970-О).
В этой связи Конституционный Суд обращает внимание на то, что к основным принципам земельного законодательства относится платность использования земли, в силу которой использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Реализация данного принципа должна обеспечить эффективность землепользования, в том числе земли, находящейся в публичной собственности, которая образует источник доходов соответствующих бюджетов <1>. Формами подобной платы являются земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость) и арендная плата; в случае, когда пользование земельным участком, находящимся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется в отсутствие правового основания, плата за такое пользование рассчитывается по правилам определения размера арендной платы, в частности на основании кадастровой стоимости земельных участков. Лица, чьи права и обязанности затрагиваются результатами определения кадастровой стоимости объекта недвижимости, вправе оспорить результаты кадастровой оценки. При этом, подчеркнул Конституционный Суд, данное право, обусловленное наличием законного интереса в оспаривании результатов кадастровой оценки, не исключает возможности обращения с административным исковым заявлением о пересмотре кадастровой стоимости лицами, к которым предъявлены требования об уплате неосновательного обогащения, рассчитанного исходя из размера кадастровой стоимости (Определение от 30 января 2020 года № 91-О).
<1> См.: определения от 20 ноября 2014 года № 2603-О, от 29 марта 2016 года № 582-О.
Как было отмечено Конституционным Судом, при определении размера возмещения в связи с изъятием земельных участков для государственных или муниципальных нужд в него включаются рыночная стоимость земельных участков, право частной собственности на которые подлежит прекращению, или рыночная стоимость иных прав на земельные участки, подлежащих прекращению, убытки, причиненные изъятием земельных участков, включая убытки, возникающие в связи с невозможностью исполнения правообладателями таких земельных участков обязательств перед третьими лицами, в том числе основанных на заключенных с такими лицами договорах, и упущенная выгода, которые определяются в соответствии с федеральным законодательством. Рыночная стоимость земельного участка, право частной собственности на который подлежит прекращению, или рыночная стоимость подлежащих прекращению иных прав на земельный участок в целях определения размера возмещения определяется исходя из разрешенного использования земельного участка на день, предшествующий дню принятия решения об изъятии земельного участка. При этом, разъяснил Конституционный Суд, хотя закон специально не регулирует случаи, когда предшествующий решению об изъятии земельного участка судебный акт об устранении препятствий в пользовании этим участком (в том числе препятствий, приводящих к невозможности его разрешенного использования), вынесенный в пользу прежнего собственника, не был своевременно исполнен недропользователем, ходатайствовавшим о таком изъятии, однако — поскольку собственник изымаемого земельного участка вправе претендовать на получение возмещения, необходимого для восстановления его имущественных потерь, которое рассчитывается таким образом, как будто бы изъятия не было, — при определении размера возмещения за изымаемый земельный участок по ходатайству недропользователя не исключается учет не исполненных им в отношении собственника и влияющих на рыночную стоимость такого участка обязательств, как они определены вступившим в законную силу судебным решением (Определение от 3 июля 2018 года № 1675-О).
При проверке по обращению заявителя — собственника земельного участка конституционности положений Земельного кодекса РФ и КоАП РФ Конституционный Суд отметил, что принцип деления земель по целевому назначению на категории, от принадлежности к которым зависит правовой режим земель, т.е. их разрешенное использование в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства, обеспечивает природоохранные требования. Использование земельных участков по их целевому назначению, являясь по своей природе определенным ограничением свободы владения, пользования и распоряжения имуществом, как следует из правовой позиции Конституционного Суда, обусловлено прежде всего публичными интересами и особенностью земли как природного объекта и важнейшего компонента окружающей среды. С учетом данных подходов была разрешена коллизия между конституционно гарантированной свободой вероисповедания и законодательными ограничениями, обусловленными правовым режимом земельных участков. Исходя из предназначения жилья удовлетворять не только материальные потребности граждан, но и их духовные нужды, Конституционный Суд обосновал вывод, что в находящемся на земельном участке для ведения личного подсобного хозяйства жилом доме могут беспрепятственно совершаться религиозные обряды и церемонии. Вместе с тем собственники жилых домов обязаны соблюдать требования по целевому использованию земельных участков и жилых помещений: недопустимым является такое использование помещения, при котором оно, утратив признаки жилого, приобретает характеристики культового или административного (служебного) помещения религиозной организации, подлежащего размещению на земельных участках с иным видом разрешенного использования; при проведении богослужений в жилых помещениях и домах не должны нарушаться права и законные интересы других лиц, а также правила пользования жилыми помещениями (Постановление от 14 ноября 2019 года № 35-П) <1>.
<1> В дальнейшем данная правовая позиция была распространена и на ситуацию привлечения к административной ответственности, предусмотренной за использование земельного участка не по целевому назначению, собственника земельного участка с видом разрешенного использования — «в целях эксплуатации административного здания» и расположенного на нем административного здания, если такой собственник предоставил религиозной организации возможность осуществлять в указанном здании богослужения, другие религиозные обряды и церемонии, а также использовать его адрес в качестве адреса религиозной организации (Определение от 14 января 2020 года № 3-О).
В целом, предусматривая право на свободное использование способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, гарантии права собственности, включая гарантию свободного владения, пользования и распоряжения землей и другими природными ресурсами, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц, конституционное регулирование предполагает, что защита указанных прав, а равно иных имущественных прав должна осуществляться на основе соразмерности и пропорциональности, с тем чтобы был обеспечен баланс прав и законных интересов, включая частные и публичные интересы.
3.3. Интеллектуальная собственность
Конституционные гарантии права собственности распространяются на исключительные права — имущественные права на результаты интеллектуальной деятельности и средства индивидуализации.
Ранее, основываясь на предшествующих позициях о правовой природе реорганизации юридических лиц в форме присоединения, Конституционный Суд исходил из того, что при реорганизации юридического лица путем присоединения к нему другого юридического лица — правообладателя товарного знака исключительное право на товарный знак переходит к правопреемнику независимо от государственной регистрации такого перехода. <2>
<2> См.: Постановление от 1 марта 2012 года № 5-П, Определение от 7 декабря 2010 года № 1620-О-О.
В рассматриваемый период, разрешая проблему продления срока действия исключительного права на товарный знак по заявлению юридического лица, к которому исключительное право на этот товарный знак перешло в результате реорганизации в форме присоединения к нему другого юридического лица (при отсутствии государственной регистрации его перехода), Конституционный Суд распространил на государственную регистрацию исключительных прав на товарный знак ранее высказанную им правовую позицию о государственной регистрации прав на недвижимость. Как было подчеркнуто, статья 8.1 ГК РФ устанавливает общие положения о государственной регистрации прав, распространяющиеся и на государственную регистрацию исключительных прав, которая в установленных законом случаях может носить правоподтверждающий, а не правоустанавливающий характер. Обеспечивая публичность и достоверность сведений, вносимых в Государственный реестр товарных знаков, государственная регистрация товарных знаков направлена на защиту прав их обладателей и иных лиц и, следовательно, обеспечивает устойчивость гражданского оборота в целом. Что касается государственной регистрации перехода исключительного права на товарный знак в случае универсального правопреемства при реорганизации юридических лиц в форме присоединения юридического лица к другому юридическому лицу, то она — в отличие от государственной регистрации вновь вводимых в оборот товарных знаков — носит правоподтверждающий, а не правообразующий характер и, будучи формальным условием обеспечения государственной, в том числе судебной, защиты права, не затрагивает самого его содержания и призвана лишь удостоверить со стороны государства принадлежность данного права определенному лицу. С учетом этих обстоятельств Конституционный Суд признал пункт 6 статьи 1232 ГК РФ не противоречащим Конституции, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования содержащееся в нем положение предполагает, что при реорганизации юридических лиц в форме присоединения юридического лица к другому юридическому лицу исключительное право на товарный знак считается перешедшим к последнему с момента внесения в Единый государственный реестр юридических лиц записи о прекращении деятельности присоединенного юридического лица, притом что реализация правомочий, составляющих содержание данного права, в полном объеме возможна только при условии государственной регистрации состоявшегося перехода права в установленном порядке. При отсутствии государственной регистрации его перехода решение вопроса о продлении срока действия исключительного права на товарный знак по заявлению юридического лица, к которому исключительное право на этот товарный знак перешло в результате реорганизации в форме присоединения к нему другого юридического лица, должно происходить одновременно с рассмотрением вопроса о государственной регистрации перехода исключительного права на товарный знак (Постановление от 3 июля 2018 года № 28-П).
Тем самым получила дальнейшее развитие трактовка государственной регистрации прав в качестве гарантии правовой определенности в сфере гражданского оборота, которая позволяет участникам правоотношений в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав и обязанностей <1>.
<1> См.: постановления от 26 мая 2011 года № 10-П, от 10 ноября 2016 года № 23-П; определения от 5 июля 2001 года № 132-О и № 154-О.
Глобализация мировой торговли, а также введение экономических санкций в отношении России актуализировали проблему конституционно обоснованных условий исчерпания прав правообладателя в отношении товарного знака, в связи с которой Конституционным Судом был рассмотрен вопрос о допустимости возложения одинаковой ответственности за реализацию контрафактной продукции и за параллельный импорт (ввоз оригинальных товаров, маркированных товарным знаком правообладателя, но без его разрешения). Проверив в связи с обращением хозяйствующего субъекта конституционность положений пункта 4 статьи 1252, статьи 1487 и пунктов 1, 2 и 4 статьи 1515 ГК РФ, Конституционный Суд, не исключая допустимости применения определенных мер воздействия (ответственности) в отношении лиц, осуществляющих параллельный импорт (ввоз товара без согласования с производителем или с выбранными им официальными дистрибьюторами) и тем самым вводящих в гражданский оборот на территории Российской Федерации без согласия правообладателя товарного знака, товары, на которых этот товарный знак размещен, вместе с тем подчеркнул, что недобросовестное поведение правообладателя не должно создавать угрозу публично значимым и конституционно защищаемым интересам. Защита интересов лица, которому принадлежит исключительное право на товарный знак (правообладателя), с неизбежностью требует оценки добросовестности его поведения в связи с реализацией этого права (Постановление от 13 февраля 2018 года № 8-П).
Подчеркнув, что решение о выборе модели исчерпания исключительных прав, исходя из приоритетов экономической политики государства, относится к дискреции законодателя и что применяемый в Российской Федерации национальный принцип исчерпания исключительных прав, не допуская ввоз товаров без разрешения правообладателей размещенных на них товарных знаков на соответствующий импорт, в целом Конституции не противоречит, Конституционный Суд вместе с тем привлек внимание к тому, что ограничение правообладателем доступа на национальный рынок конкретных товаров или его ценовая политика, равно как и следование правообладателя установленному иностранными государствами режиму санкций, могут рассматриваться в качестве недобросовестного поведения. В подобных случаях при реализации исключительных прав на товарный знак, наряду с конфликтом частных интересов (правообладатели, импортеры, не являющиеся официальными дистрибьютерами), имеет место столкновение частных и публичных интересов, подлежащее урегулированию в конституционно-правовом поле. Отметив возможность недобросовестного поведения правообладателя товарного знака, Конституционный Суд допустил в соответствующих случаях обращение к гражданско-правовым механизмам противодействия злоупотреблению правом. В частности, действующее законодательство не может быть интерпретировано как выводящее коллизию интересов правообладателей товарных знаков и иных участников правоотношений по поводу товаров, на которых размещены соответствующие товарные знаки, и связанную с этим возможность оценки поведения сторон как недобросовестного из-под действия механизмов обеспечения баланса конституционно значимых ценностей. Иное означало бы злоупотребление исключительным правом на товарный знак, выходящее за разумные пределы защиты правообладателем своего экономического интереса, которое не должно поощряться, поскольку осуществление субъективных прав в противоречии с их назначением или с публичными целями, охраняемыми гражданским правом, влечет отказ в правовой защите. Суд вправе, учитывая фактические обстоятельства дела, полностью или частично отказать правообладателю в удовлетворении его исковых требований, если их выполнение угрожает конституционно значимым ценностям.
Нормы гражданского законодательства, указал Конституционный Суд, не предполагают, по общему правилу, применение при ввозе на территорию Российской Федерации без согласия правообладателя товарного знака партии товара, на котором товарный знак размещен правообладателем или с его согласия, таких же по размеру (тяжести последствий) мер гражданско-правовой ответственности, как при ввозе поддельного (на котором товарный знак размещен не правообладателем и не с его согласия) товара. Товары, на которых товарный знак размещен самим правообладателем или с его согласия, ввезенные на территорию Российской Федерации без согласия правообладателя, могут быть изъяты из оборота и уничтожены в порядке применения последствий нарушения исключительного права на товарный знак лишь в случае их ненадлежащего качества и (или) для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей. Таким образом, по результатам предпринятой в связи с жалобой хозяйственного общества проверки конституционности ряда положений Гражданского кодекса РФ были установлены конституционно приемлемые ограничения исключительного права на товарный знак.
Как было ранее отмечено Конституционным Судом, федеральный законодатель вправе дифференцировать юридическую ответственность в зависимости от того, в чем именно проявилось нарушение принадлежащего правообладателю права. При этом одно только отсутствие лицензионного договора с индивидуальным предпринимателем не может служить безусловным доказательством нарушения прав правообладателя; компенсация подлежит взысканию лишь при доказанности факта правонарушения с учетом правовых позиций Конституционного Суда. Разъясняя пределы полномочий суда в случае применения мер ответственности за нарушение индивидуальным предпринимателем исключительного права на товарный знак, если правообладатель использует в качестве способа защиты требование выплатить компенсацию в двукратном размере стоимости права использования товарного знака, определяемой исходя из цены, которая при сравнимых обстоятельствах обычно взимается за правомерное использование товарного знака, Конституционный Суд подчеркнул общий (универсальный) характер правовых позиций, выраженных в Постановлении от 13 декабря 2016 года № 28-П. Они должны учитываться не только при применении норм Гражданского кодекса РФ, ставших непосредственным предметом проверки Конституционного Суда, и лишь при идентичных обстоятельствах, но и в аналогичных ситуациях. Соответственно, и в случае взыскания компенсации за нарушение исключительного права на один товарный знак должна быть обеспечена возможность ее снижения.
В дальнейшем, опираясь на данный подход, Конституционный Суд признал возможным уменьшение компенсации относительно закрепленного в законе минимального размера при нарушении права на один результат интеллектуальной деятельности или средство индивидуализации. Закон наделяет правообладателя выбором: защищать свои права путем возмещения убытков или же вместо них потребовать компенсации, осуществив ее расчет одним из предусмотренных законом способов. Истцы-правообладатели, как было отмечено Конституционным Судом, на практике склоняются к наиболее жесткому для нарушителя варианту из допустимых способов расчета компенсации, в частности к ее исчислению в двукратном размере стоимости права использования товарного знака, что превращает их в экономически более сильное лицо в споре. Кроме того, в правоприменительной практике обозначенная конструкция, по сути, перестала быть альтернативной. В результате гарантии уменьшения чрезмерной компенсации, предоставленные индивидуальным предпринимателям (в том числе находящимся в трудной жизненной ситуации), существенно различаются между собой, а баланс интересов правообладателей и нарушителей оказывается чрезмерно смещенным в пользу первых, что нарушает конституционный принцип юридического равенства <1>. Поскольку отсутствие у суда правомочия снизить размер компенсации может повлечь в этом случае — вразрез с правовыми позициями Конституционного Суда о необходимости учета фактических обстоятельств дела и вопреки требованиям справедливости и разумности — явную несоразмерность налагаемой на ответчика имущественной санкции ущербу, причиненному истцу, и тем самым нарушение баланса их прав и законных интересов, постольку Конституционный Суд признал возможным распространить выраженные ранее правовые позиции на случаи нарушения права на один результат интеллектуальной деятельности или средство индивидуализации.
<1> См.: постановления от 13 декабря 2016 года № 28-П, от 13 февраля 2018 года № 8-П.
По итогам проверки по запросу арбитражного суда, рассматривавшего дело с участием хозяйствующего субъекта, подпункта 2 пункта 4 статьи 1515 ГК РФ Конституционный Суд признал его не соответствующим Конституции в той мере, в какой эта норма в системной связи с общими положениями о защите исключительных прав не позволяет суду при определении размера компенсации, подлежащей выплате правообладателю в случае нарушения индивидуальным предпринимателем при осуществлении им предпринимательской деятельности исключительного права на один товарный знак, снизить с учетом фактических обстоятельств конкретного дела размер компенсации, если такой размер многократно превышает величину причиненных правообладателю убытков (притом что убытки поддаются исчислению с разумной степенью достоверности, а их превышение должно быть доказано ответчиком) и если при этом обстоятельства конкретного дела свидетельствуют о том, что правонарушение совершено индивидуальным предпринимателем впервые и что использование объектов интеллектуальной собственности, права на которые принадлежат другим лицам, с нарушением этих прав не являлось существенной частью его предпринимательской деятельности и не носило грубый характер (Постановление от 24 июля 2020 года № 40-П).
Впредь до внесения необходимых изменений в законодательство Конституционный Суд предписал судам учитывать все значимые для дела обстоятельства, включая характер допущенного нарушения и тяжелое материальное положение ответчика, и при наличии соответствующего заявления от него снизить размер компенсации ниже установленной законом величины <1>. При этом — с целью не допустить избыточного вторжения в имущественную сферу ответчика, с одной стороны, и, с другой, лишить его стимулов к бездоговорному использованию объектов интеллектуальной собственности — размер такой компенсации может быть снижен судом не более чем вдвое (т.е. не может составлять менее стоимости права использования товарного знака). Кроме того, снижением размера компенсации за нарушение исключительного права не могут подменяться ни установление судом обстоятельств рассматриваемого им дела, ни исследование им доказательств, относящихся к допущенному нарушению и условиям правомерного использования товарного знака, на стоимость которого ссылается истец.
<1> Конституционный Суд указал, что законодатель не лишен возможности прибегнуть при установлении размера компенсации к такой юридической конструкции, как двукратный коэффициент относительно стоимости права использования товарного знака, определяемой исходя из цены, которая при сравнимых обстоятельствах обычно взимается за правомерное использование товарного знака, при условии применения судами отвечающих смыслу гражданского законодательства и правовым позициям, выраженным Конституционным Судом, критериев сопоставимости обстоятельств нарушения с условиями такого правомерного использования.
С учетом того, что предоставление правовой охраны общеизвестному товарному знаку путем его регистрации в Российской Федерации может быть оспорено и признано недействительным полностью или частично в течение всего срока действия исключительного права на этот товарный знак, если правовая охрана была ему предоставлена с нарушением требований закона (а правовая охрана общеизвестного товарного знака прекращается, в частности, по решению Роспатента в случае утраты общеизвестным товарным знаком установленных в законе признаков), отмечает Конституционный Суд, исключается признание в качестве общеизвестного товарного знака (используемого в качестве товарного знака обозначения), хотя и отвечавшего ранее признакам общеизвестного товарного знака, но переставшего им соответствовать на момент подачи его правообладателем заявления о признании данного товарного знака (обозначения) общеизвестным. Правообладатель товарного знака (используемого в качестве товарного знака обозначения), как указал Конституционный Суд, обязан вместе с заявлением в Роспатент о признании его товарного знака (обозначения) общеизвестным товарным знаком представить материалы, подтверждающие общеизвестность товарного знака или обозначения не только на самостоятельно избранную им дату приоритета, но и к моменту подачи данного заявления. При этом в случае противопоставления общеизвестного товарного знака спорному товарному знаку правообладатель последнего не лишен возможности в рамках надлежащей административной или судебной процедуры представлять доказательства отсутствия общеизвестности противопоставленного общеизвестного товарного знака на дату приоритета его товарного знака (Определение от 19 сентября 2019 года № 2145-О).
В целом, согласно последовательно отстаиваемому Конституционным Судом подходу, регулируя связанные с интеллектуальной собственностью правоотношения, законодатель должен обеспечить баланс как между интересами непосредственных участников названных правоотношений, так и между интересами частных лиц и интересами общества в целом.
3.4. Изъятие имущества для публичных нужд
В фокусе конституционного нормоконтроля по делам с участием предпринимателей находится и установление допустимых пределов ограничения права частной собственности и условий (Постановление от 3 июля 2018 года № 28-П) <1>.
<1> См. также: постановления от 21 апреля 2003 года № 6-П, от 24 февраля 2004 года № 3-П, от 12 июля 2007 года № 10-П, от 29 июня 2012 года № 16-П, от 16 апреля 2015 года № 8-П.
Допуская ограничение прав и свобод, в том числе права частной собственности на землю, федеральным законом — в целях и в той мере, в какой это необходимо для защиты конституционно значимых ценностей, - Конституция предусматривает в качестве специального случая такого ограничения принудительное отчуждение имущества для государственных нужд, которое может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения и не иначе как по решению суда (статья 35, часть 3).
Как неоднократно указывалось в решениях Конституционного Суда, публичные интересы, перечисленные в статье 55 (часть 3) Конституции, могут оправдать ограничения прав, если эти ограничения отвечают требованиям справедливости, т.е. являются адекватными и соразмерными. Тем самым допускается изъятие имущества в публичных целях при обязательном установлении справедливой, соразмерной компенсации (определения от 3 июля 2018 года № 1675-О, от 2 октября 2019 года № 2620-О) <2>.
<2> См. также: постановления от 16 мая 2000 года № 8-П, от 27 апреля 2001 года № 7-П, от 12 июля 2007 года № 10-П; Определение от 4 декабря 2003 года № 456-О.
Установление надежного баланса прав и законных интересов всех участников гражданского оборота зависит от того, в какой степени вводимые федеральным законом ограничения права собственности, включая права владения, пользования и распоряжения имуществом, а равно иных имущественных прав, отвечают названным конституционным критериям, насколько они обоснованы, не имеют обратной силы и не затрагивают само существо этого конституционно гарантированного права <1>.
<1> Постановление от 1 апреля 2003 года № 4-П.
Последовательно высказываемая Конституционным Судом позиция о том, что вмешательство государства в отношения собственности поддерживает, а не нарушает равновесие между публичными и частными интересами лишь при условии пропорциональности используемых средств и преследуемой цели, нашла отражение и в решениях рассматриваемого периода, в частности при оценке конституционности законоположений, регулирующих изъятие имущества.
В соответствии с данным подходом любое ограничение права частной собственности, а равно иных имущественных прав должно отвечать критерию соразмерности и не разрушать баланс прав и законных интересов всех участников гражданского оборота. Законодательно допускаемая возможность принудительного изъятия имущества должна уравновешиваться неукоснительным соблюдением всей совокупности гарантий права частной собственности.
Законодатель вправе избрать тот или иной вариант определения даты, по состоянию на которую производится оценка, что, однако, не должно приводить к получению одним из участников отношений, складывающихся по поводу изъятия имущества, необоснованных экономических преимуществ за счет другого участника и не освобождает от необходимости учитывать объективные факторы, влияющие на рыночную стоимость этого имущества, которая может меняться во времени как в сторону увеличения, так и в сторону уменьшения. Между тем, иногда различия правоприменительных подходов в отношении даты, на которую должна производиться оценка стоимости изымаемого имущества, обусловливают неопределенность порядка определения размера возмещения за имущество, изымаемое у собственников для государственных и муниципальных нужд.
Так, при проверке Конституционным Судом части 5 статьи 13 Федерального закона «Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации — городу федерального значения Москве территорий» по обращению граждан — собственников гаражей выяснилось, что такая оценка производилась на день, предшествующий принятию решения об изъятии имущества, или не позднее чем за шестьдесят дней до направления правообладателю недвижимости соглашения об изъятии, или на день принятия судебного решения об изъятии имущества. Оспариваемое регулирование было признано не соответствующим Конституции в той мере, в какой по смыслу, придаваемому ему правоприменительной практикой, в случае принудительного изъятия недвижимого имущества в судебном порядке для государственных нужд по прошествии значительного времени после принятия решения об утверждении документации по планировке присоединенных к городу Москве территорий (предусматривающей размещение объектов федерального или регионального значения) оно не позволяло учитывать возможное изменение рыночной стоимости этого имущества, не связанное с развитием инфраструктуры прилегающей территории в рамках реализации проекта, требующего изъятия этого имущества, и тем самым препятствовало предоставлению его собственнику равноценного возмещения. Тем самым, наряду с оценкой конкретной правовой нормы, было раскрыто содержание конституционного требования (часть 3 статьи 35) о предоставлении собственникам равноценного возмещения при принудительном отчуждении принадлежащего им имущества. Претворяя конституционные положения (статьи 17 и 18) о непосредственном действии прав и свобод человека и гражданина, Конституционный Суд установил правовой механизм реализации данного требования впредь до внесения законодателем предписанных изменений (Постановление от 11 февраля 2019 года № 9-П).
Принудительное изъятие земельных участков у собственников и иных законных владельцев допустимо лишь при наличии объективных публичных интересов, оправдывающих необходимость такого изъятия. Соблюдение данного требования, подчеркивает Конституционный Суд, приобретает особую значимость при принудительном изъятии земельного участка у одного хозяйствующего субъекта в целях предоставления его другому хозяйствующему субъекту-недропользователю, поскольку в данном случае также возникает связанный в том числе с осуществлением предпринимательской деятельности и получением прибыли конфликт частных интересов, который обусловливает обязанность уполномоченных государственных и муниципальных органов действовать при его разрешении с необходимой степенью осмотрительности, с тем чтобы принудительное перераспределение земельных участков между хозяйствующими субъектами действительно способствовало бы решению имеющих приоритетное значение общественных задач, а не сводилось к предоставлению преимуществ одному хозяйствующему субъекту за счет другого. С учетом этих требований возложение обязанности доказывания существования публичных интересов в случае спора об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд на организации, которые непосредственно заинтересованы в таком изъятии, соответствует общеправовому принципу справедливости (Определение от 30 сентября 2019 года № 2438-О).
Согласно данному Конституционным Судом разъяснению при приобретении объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения муниципального образования, покупатель не может не осознавать содержание своих обязательств перед местным сообществом, предусматриваемых Федеральным законом «О несостоятельности (банкротстве)», и не учитывать возможность наступления негативных последствий при их неисполнении, поскольку соответствующие последствия однозначно закреплены в законе и он, будучи субъектом предпринимательской деятельности, несет риски наступления таких последствий. Изъятие социально значимых объектов в указанном случае, как связанное с ненадлежащим исполнением покупателем своих обязательств, представляет собой аналог санкции, не будучи вместе с тем безвозмездным. Что касается возможного несоответствия между ценой, уплаченной покупателем по договору купли-продажи и возвращаемой ему при его расторжении, и рыночной стоимостью имущества на момент расторжения этого договора, то указанные особенности соответствующих правоотношений, связанные с социальным предназначением таких объектов, которое само по себе влечет их определенное обременение, в любом случае не предполагают выплату покупателю именно рыночной стоимости (Определение от 14 мая 2018 года № 1117-О) <1>.
<1> См также: Постановление от 16 мая 2000 года № 8-П.
Недопустимость принудительного отчуждения имущества для государственных нужд без предварительного и равноценного возмещения предполагает предоставление возмещения не только в случае обусловленного государственными нуждами прекращения права частной собственности, но и при таком административно-регулятивном воздействии в публичных интересах — включая принятие подзаконного нормативного акта, ограничившего право собственности по сравнению с тем, как его содержание определено в законе, — которое умаляет содержание права собственности (в том числе по сравнению с правом собственности на аналогичные объекты), уменьшает стоимость имущества, снижает его потребительские свойства либо ведет к усечению допустимых способов его использования. В частности, ограничение права частной собственности в целях сохранения объектов культурного наследия, повлекшее утрату, полную или частичную, возможности владеть, пользоваться предметом собственности и распоряжаться правом на нее, требует достижения баланса частных и публичных интересов на основе конституционных принципов справедливости и соразмерности. В этой связи, рассмотрев по обращению собственника земельного участка вопрос о конституционности подпунктов 4 и 5 пункта 1 и пункта 5 статьи 57 Земельного кодекса РФ, Конституционный Суд пришел к выводу о порождающей противоречивое правоприменительное толкование неопределенности нормативного содержания его положений относительно правовой природы института возмещения убытков при ограничении прав правообладателей земельных участков и, соответственно, о юридических основаниях компенсации за правомерные действия органов публичной власти, носящие по отношению к правообладателям земельных участков принудительный характер. Впредь до внесения предписанных изменений в законодательство основанием для возмещения убытков, причиненных собственникам земельных участков ограничением их прав на землю органом публичной власти по причине правомерного установления либо изменения зоны охраны объекта культурного наследия, является, согласно указанию Конституционного Суда, сам факт наличия убытков, вызванных правомерными действиями этого органа (Постановление от 5 марта 2020 года № 11-П).
4. Права предпринимателя как участника гражданского оборота
4.1. Согласование частного экономического интереса с интересами третьих лиц
Значительная часть поступающих в Конституционный Суд обращений по проблемам частного права продиктована отступлением законодателя от принципа юридического равенства (справедливости), который не допускает различий в правовом положении лиц, принадлежащих к одной категории, т.е. находящихся в одинаковых или сходных ситуациях.
В этой связи Конституционным Судом, в частности, ранее было указано, что приоритетный учет интересов гражданина-должника и одновременно — ущемление интересов кредиторов (взыскателей) не только противоречит требованиям социальной справедливости, но и нарушает принцип равенства перед законом, включая равенство юридической ответственности (в данном случае — гражданско-правовой), что, в конечном счете, ведет к усилению социального неравенства <1>. Между тем принципом юридического равенства обусловлено требование формальной определенности, точности, ясности, недвусмысленности правовых норм и их согласованности в системе действующего правового регулирования; юридическое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы; законоположения, не отвечающие указанным критериям, порождают противоречивую правоприменительную практику, создают возможность их неоднозначного истолкования и произвольного применения и тем самым ведут к нарушению конституционных гарантий государственной, в том числе судебной, защиты прав, свобод и законных интересов граждан <2>.
<1> Постановление от 18 мая 2015 года № 10-П.
<2> Постановление от 14 мая 2012 года № 11-П.
Противоречащее принципу юридического равенства регулирование, исключающее саму возможность согласования частной экономической инициативы с интересами третьих лиц, является недопустимым <3>. Одностороннее предпочтение публичных интересов, безусловно подчиняющих, т.е. умаляющих интерес частный, не служит общественному благу, но, напротив, идет с ним вразрез. В том числе по причине несоответствия предназначению хозяйствующего субъекта, преследующего в качестве основной цели извлечение прибыли, убыточной деятельности, а также деятельности, в результате которой он неспособен выполнять свои обязательства и обязанности, а при их невыполнении реально нести имущественную ответственность <4>.
<3> Постановление от 13 июля 2010 года № 16-П.
<4> См.: постановления от 18 июля 2003 года № 14-П, от 18 мая 2015 года № 10-П.
Ранее Конституционный Суд, проверив положения Воздушного кодекса РФ, предусматривающие, что пассажир воздушного судна имеет право перевозить с собой детей в возрасте от двух до двенадцати лет в соответствии с льготным тарифом с предоставлением им отдельных мест, указал, что оспариваемое регулирование, будучи связано с вторжением в право собственности и свободу предпринимательской деятельности, должно, соответственно, обеспечивать баланс публичных и частных интересов, что предполагает как доступность предоставляемых ими услуг для пассажиров на основе конституционных принципов, в силу которых Российская Федерация является правовым государством с социально ориентированной рыночной экономикой, так и соблюдение интересов перевозчиков <5>. В рассматриваемый период именно по причине неопределенности в части возмещения юридическим лицам из средств федерального бюджета расходов, связанных с оказанием услуг по аэропортовому и наземному обеспечению полетов воздушных судов, были признаны несоответствующими Конституции положения Воздушного кодекса РФ и Правил предоставления субсидий из федерального бюджета организациям на возмещение недополученных ими доходов от предоставления услуг по аэропортовому и наземному обеспечению полетов воздушных судов пользователей воздушного пространства, освобожденных в соответствии с законодательством Российской Федерации от платы за эти услуги (Постановление от 16 июля 2018 года № 32-П).
<5> Постановление от 20 декабря 2011 года № 29-П.
Как был разъяснено Конституционным Судом, положения ГК РФ, регламентирующие основания и правовые последствия ликвидации юридических лиц, рассматриваемые в системной взаимосвязи с положениями Федерального закона от 8 августа 2001 года № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», не предполагают завершение ликвидации организации до исполнения обязательств перед кредиторами, предъявившими соответствующие требования. Аналогичным образом положения Федерального закона «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации», устанавливающие запрет на включение в договор долевого строительства условий об освобождении застройщика от ответственности за недостатки объекта долевого строительства и обязательный пятилетний гарантийный срок на объект долевого строительства, направлены на защиту прав участников долевого строительства и не допускают отказ в удовлетворении связанных с ненадлежащим качеством объекта долевого строительства требований к застройщику по причине его нахождения в процедуре ликвидации (Определение от 24 апреля 2018 года № 977-О).
Поскольку, согласно ранее выраженной Конституционным Судом правовой позиции, институт банкротства преследует публично-правовую цель обеспечения справедливого соотношения законных интересов и прав лиц, участвующих в деле о банкротстве, включая их противоположные интересы <1>, постольку Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)» предназначен создать условия для обеспечения экономических и юридических интересов и прав всех кредиторов при наименьших отрицательных последствиях неплатежеспособности субъектов предпринимательства, а специальный режим предъявления имущественных требований к должнику в процедуре банкротства призван сохранять определенность объема имущества должника в течение всей этой процедуры (Постановление от 5 марта 2019 года № 14-П) <2>. Между тем покупатель в ситуации банкротства продавца фактически несет бремя налога на добавленную стоимость как при оплате приобретенной продукции (безотносительно к тому, поступают ли далее суммы этого налога в бюджет от продавца), так и при последующей реализации своей продукции (поскольку не может воспользоваться вычетом, предусмотренным в таких случаях по общему правилу), что ведет к двойному налогообложению, а значит, к нарушению принципов равенства и экономической обоснованности налогообложения. При этом покупатель может быть лишен возможности истребовать с продавца соответствующую сумму как необоснованно выставленную в счете-фактуре и тем более истребовать ее из бюджета. Все это, подчеркивает Конституционный Суд, подтверждает необходимость обеспечения определенности правового положения участников налоговых правоотношений, без чего организации, приобретающие продукцию, произведенную контрагентом-банкротом в процессе текущей хозяйственной деятельности, остаются в неясных условиях налогообложения, чреватых неприемлемыми в правовом государстве рисками непредсказуемых налоговых изъятий и произвольных санкций (Постановление от 19 декабря 2019 года № 41-П).
<1> Постановление от 19 декабря 2005 года № 12-П.
<2> См. также: постановления от 12 марта 2001 года № 4-П, от 31 января 2011 года № 1-П, от 18 мая 2015 года № 10-П.
На защиту имущественных интересов всех кредиторов должника в ситуации банкротства направлены, как отмечается Конституционным Судом, положения Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)», регламентирующие правила об оспаривании подозрительных сделок должника, т.е. таких, в которых отсутствует равноценное встречное исполнение обязательств другой стороной сделки (Определение от 27 февраля 2018 года № 454-О).
Отметив, что неоднократно высказываемая им правовая позиция о необходимости соотнесения принадлежащего лицу права собственности с правами и свободами других лиц <1> в полной мере распространяется на отношения, которые связывают кредитора и должника, осуществляющего возложенные на него публично-правовым образованием полномочия, не исполнившего свое гражданско-правовое обязательство и в силу этого отвечающего принадлежащим ему имуществом перед кредитором с учетом установленной федеральным законодателем специфики ответственности юридических лиц, созданных в той или иной организационно-правовой форме, Конституционный Суд признал неконституционным положение Гражданского кодекса РФ (пункт 5 статьи 123.22) в той мере, в какой оно исключает возможность привлечения к субсидиарной ответственности собственника имущества (учредителя) ликвидированного муниципального бюджетного учреждения по его обязательствам, вытекающим из публичного договора, включая договор теплоснабжения (Постановление от 12 мая 2020 года № 23-П).
<1> См.: постановления от 20 июля 1999 года № 12-П, от 6 июня 2000 года № 9-П, от 22 ноября 2000 года № 14-П, от 12 июля 2007 года № 10-П, от 20 декабря 2010 года № 22-П, от 22 апреля 2011 года № 5-П, от 14 мая 2012 года № 11-П; определения от 4 декабря 2003 года № 456-О, от 17 января 2012 года № 10-О-О, от 9 февраля 2017 года № 219-О.
Исходя из конституционного положения о праве каждого защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом (часть 2 статьи 45), Конституционный Суд ранее пришел к выводу о том, что отсутствие прямого указания в законе на способ защиты деловой репутации юридических лиц не лишает их права предъявлять требования о компенсации убытков, в том числе нематериальных, причиненных умалением деловой репутации, или нематериального вреда, имеющего свое собственное содержание (отличное от содержания морального вреда, причиненного гражданину), которое вытекает из существа нарушенного нематериального права и характера последствий этого нарушения <2>.
<2> Определение от 4 декабря 2003 года № 508-О.
Конституционным Судом был также разрешен вопрос о допустимости бессрочного включения, согласно статье 98.1 Лесного кодекса РФ, информации о хозяйствующих субъектах, договор аренды лесного участка с которыми ранее был расторгнут по основанию, установленному пунктом 3 части первой статьи 619 ГК РФ, в реестр недобросовестных арендаторов лесных участков и покупателей лесных насаждений (Постановление от 21 апреля 2020 года № 19-П). Как было отмечено Конституционным Судом, ведение реестра недобросовестных арендаторов лесных участков и покупателей лесных насаждений (и включение в него, помимо прочего, сведений об индивидуальных предпринимателях и юридических лицах, более двух раз подряд не внесших арендную плату в установленный договором срок), не будучи по своей природе разновидностью юридической ответственности, представляет собой предупредительно-обеспечительную меру, направленную на отстранение от участия в хозяйственном использовании лесных ресурсов тех субъектов, чье прежнее противоправное поведение (действия, бездействие) свидетельствует о дополнительных рисках, которыми чревато заключение с ними новых лесопользовательских соглашений. Наличие в соответствующем реестре сведений об индивидуальных предпринимателях или юридических лицах исключает для них в дальнейшем участие в аукционах и открытых конкурсах на право заключения договора аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, а также заключение с ними таких договоров, в частности, на новый срок без проведения торгов, т.е. влечет ограничения в доступе к использованию природных (лесных) ресурсов и, как следствие, в осуществлении права на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. При этом аналогичные реестры, касающиеся сведений о субъектах экономической деятельности, ранее нарушавших в различных сферах правового регулирования договорные обязательства или требования действующего законодательства, в том числе при использовании природных ресурсов, обусловливая сходные правоограничения включением в реестр сведений об индивидуальных предпринимателях или юридических лицах, тем не менее, определяют сроки, по истечении которых эти сведения должны быть из реестра исключены. Ввиду отсутствия в оспариваемой норме Лесного кодекса РФ, равно как и в иных нормативных положениях, каких-либо положений о сроке, на который информация об арендаторе (индивидуальном предпринимателе или юридическом лице) подлежит включению в реестр недобросовестных арендаторов лесных участков и покупателей лесных насаждений, правоограничения, вытекающие из включения в реестр, приобретают бессрочный характер.
Исходя из того, что правоограничения, порождаемые включением в реестр недобросовестных арендаторов лесных участков и покупателей лесных насаждений, не могут, по общему правилу, иметь бессрочный характер, Конституционный Суд счел необоснованным избранный законодателем правовой режим ведения реестра. Отсутствие в рассматриваемой норме положений, гарантирующих исключение сведений об арендаторах из указанного в ней реестра по истечении определенного времени, не согласуется с фундаментальными правовыми принципами, из которых вытекает необходимость обеспечения государством разумной соразмерности между используемыми средствами и преследуемой целью, с тем чтобы поддерживался баланс конституционно защищаемых ценностей и лицо не подвергалось чрезмерному обременению. Подобное ограничение в доступе к использованию природных (лесных) ресурсов, равно как и в свободном распоряжении своими способностями и имуществом в этой сфере, не может, в соответствии с выводом Конституционного Суда, предопределяться одним лишь фактом расторжения договора аренды лесного участка судом по основанию, предусмотренному пунктом 3 части первой статьи 619 ГК Российской Федерации, и основываться лишь на предположении о том, что лицо, уклонившееся от своих обязательств, будет и впредь пренебрегать исполнением обязанностей, вытекающих из условий договора или норм действующего законодательства, притом что действия (бездействие) арендатора, с которыми данное законоположение связывает право арендодателя требовать расторжения договора в судебном порядке, не влекут, как правило, причинения ущерба окружающей среде. Не конкретизированное по времени и тем самым, по сути, бессрочное сохранение соответствующих сведений в реестре чревато превращением этой обеспечительно-предупредительной меры в инструмент подавления экономической самостоятельности и инициативы, сопряженный с избыточным ограничением свободы предпринимательства, а потому противоречит общеправовому принципу справедливости. Признав не соответствующей Конституции статью 98.1 Лесного кодекса РФ в той мере, в какой предусмотренное ею включение информации об индивидуальных предпринимателях и юридических лицах, с которыми договор аренды лесного участка расторгнут по основанию, установленному пунктом 3 части первой статьи 619 ГК РФ, в реестр недобросовестных арендаторов лесных участков и покупателей лесных насаждений влечет бессрочное ограничение прав указанных субъектов в сфере хозяйственного лесопользования, в том числе права заключать договоры аренды лесных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, Конституционный Суд подчеркнул, что федеральный законодатель не лишен возможности в рамках предоставленной ему дискреции дифференцировать сроки нахождения в реестре недобросовестных арендаторов лесных участков и покупателей лесных насаждений информации о соответствующих индивидуальных предпринимателях и юридических лицах в зависимости от оснований ее включения в реестр, характера и последствий противоправных действий (бездействия), с которыми связано включение в него такой информации, а также предусмотреть иные условия ее исключения из реестра.
В целом, по смыслу выраженных Конституционным Судом правовых позиций, баланс конституционно защищаемых ценностей в любом случае не может быть достигнут при чрезмерном обременении частных лиц, включая хозяйствующих субъектов. В том числе при ограничениях права собственности, не обладающих общим и абстрактным характером, имеющих обратную силу, не удовлетворяющих требованиям справедливости и пропорциональности, а также затрагивающих существо данного конституционного права.
Федеральный законодатель призван обеспечивать участникам гражданско-правовых отношений возможность в каждом конкретном случае находить разумный баланс интересов на основе конституционно значимых принципов гражданского законодательства и с учетом конституционно значимых целей равной защиты прав и законных интересов участников гражданского оборота от проявлений недобросовестного поведения (Определение от 28 июня 2018 года № 1666-О) <1>. При этом установленный законом запрет на злоупотребление правом является конституционно обусловленным (определения от 24 апреля 2018 года № 929-О, от 30 сентября 2019 года № 2387-О) <2>.
<14> См также: Постановление от 21 февраля 2014 года № 3-П; Определение от 3 июля 2014 года № 1564-О.
<15> См. также: определения от 18 января 2011 года № 8-О-П, от 21 мая 2015 года № 1189-О, от 29 сентября 2015 года № 2056-О, от 28 сентября 2017 года № 1866-О.
4.2. Свобода предпринимательства и права потребителей
Поддержание баланса между различными конституционными ценностями в процессе предпринимательской и иной экономической деятельности зависит от того, насколько успешно разрешаются возникающие при этом коллизии. Такова, не в последнюю очередь, коллизия между свободой предпринимательства и правами лиц, приобретающих товары, работы, услуги (потребителей), на преодоление которой направлены многие решения Конституционного Суда.
Во многих решениях Конституционного Суда подчеркивается важность достижения баланса интересов между изготовителями (продавцами) и потребителями при регламентации вопросов качества (безопасности) товара (Определение от 28 февраля 2019 года № 388-О) <3>. В частности, отмечается, что на создание правового механизма реализации прав потребителей, обеспечивающего в том числе защиту их интересов в отношениях с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, направлен Закон Российской Федерации «О защите прав потребителей», устанавливающий права потребителей на приобретение товаров (работ, услуг) надлежащего качества и безопасных для жизни, здоровья, имущества потребителей и окружающей среды, на получение информации о товарах (работах, услугах) и об их изготовителях (исполнителях, продавцах), о владельцах агрегаторов информации о товарах (услугах), на просвещение и на государственную и общественную защиту их интересов (Определение от 28 ноября 2019 года № 3075-О). Содержащееся в нем положение о недействительности условий договора, ущемляющих права потребителя, направлено на защиту прав и законных интересов потребителей как экономически более слабой и зависимой стороны в гражданско-правовых отношениях с организациями и индивидуальными предпринимателями (Определение от 17 июля 2018 года № 1756-О).
<3> См. также: определения от 28 марта 2017 года № 464-О, от 18 июля 2017 года № 1636-О, от 28 сентября 2017 года № 1968-О.
Одним из элементов системы норм, направленных на защиту прав потребителей — обычно слабой и зависимой стороны в отношениях с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, являются, отмечает Конституционный Суд, положения преамбулы названного закона, закрепляющие понятие потребителя как гражданина, имеющего намерение заказать или приобрести либо заказывающего, приобретающего или использующего товары (работы, услуги) исключительно для личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности (Определение от 29 мая 2019 года № 1379-О) <1>.
<1> См. также: определения от 25 мая 2017 года № 1146-О, от 18 июля 2017 года № 1704-О.
В том числе на восстановление прав покупателей (потребителей), нарушенных вследствие продажи товара, в том числе технически сложного, ненадлежащего качества, направлено предусмотренное законом право покупателя (потребителя) отказаться от исполнения договора купли-продажи и потребовать возврата уплаченной за товар денежной суммы в случае существенного нарушения требований к качеству товара (определения от 30 сентября 2019 года № 2483-О, от 19 декабря 2019 года № 3427-О) <2>.
<2> См. также: Определение от 28 сентября 2017 года № 1893-О.
Защита прав потребителя, являющегося менее защищенной стороной договора, обеспечивается также возложением на изготовителя (продавца, уполномоченной организации или уполномоченного индивидуального предпринимателя, импортера) обязанности при обнаружении в товаре недостатков, если срок устранения недостатков товара не определен в письменной форме соглашением сторон, устранить недостатки незамедлительно, т.е. в минимальный срок, объективно необходимый для их устранения с учетом обычно применяемого способа, ответственности продавца (изготовителя, уполномоченной организации или уполномоченного индивидуального предпринимателя, импортера) за нарушение данных сроков, а также за невыполнение (задержку выполнения) требования потребителя о предоставлении ему на период ремонта (замены) аналогичного товара — в виде уплаты потребителю за каждый день просрочки неустойки (пени) в размере одного процента цены товара (Определение от 28 июня 2018 года № 1616-О).
Как неоднократно указывал Конституционный Суд, исходя из особой общественной значимости защиты прав потребителей в сфере торговли и оказания услуг, необходимости обеспечения надлежащего качества товаров, законодатель предусмотрел самостоятельный вид ответственности в виде штрафа за нарушение установленного законом добровольного порядка удовлетворения требований потребителя как менее защищенной стороны договора розничной купли-продажи <3>. Данное правовое регулирование направлено на стимулирование добровольного исполнения требований потребителя со стороны изготовителя (продавца) товара как профессионального участника рынка; с учетом разъяснений, содержащихся, в частности, в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 28 июня 2012 года № 17 «О рассмотрении судами гражданских дел по спорам о защите прав потребителей», если после принятия иска к производству суда требования потребителя удовлетворены ответчиком по делу (продавцом, исполнителем, изготовителем, уполномоченной организацией или уполномоченным индивидуальным предпринимателем, импортером) добровольно, то при отказе истца от иска суд прекращает производство по делу в соответствии со статьей 220 ГПК РФ; в этом случае штраф, предусмотренный пунктом 6 статьи 13 Закона «О защите прав потребителей», с ответчика не взыскивается (Определение от 27 февраля 2018 года № 470-О).
<3> См.: определения от 17 октября 2006 года № 460-О, от 16 декабря 2010 года № 1721-О-О, от 21 ноября 2013 года № 1836-О, от 22 апреля 2014 года № 981-О, от 23 апреля 2015 года № 996-О.
Положение закона, устанавливающее, что каждая сторона должна доказать те обстоятельства, на которые она ссылается как на основания своих требований и возражений, если иное не предусмотрено федеральным законом; суд определяет, какие обстоятельства имеют значение для дела, какой стороне надлежит их доказывать, выносит обстоятельства на обсуждение, даже если стороны на какие-либо из них не ссылались, действуя, как отмечает Конституционный Суд, с учетом содержащегося в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 28 июня 2012 года № 17 «О рассмотрении судами гражданских дел по спорам о защите прав потребителей» указания, согласно которому при разрешении требований потребителей необходимо учитывать, что бремя доказывания обстоятельств, освобождающих от ответственности за неисполнение либо ненадлежащее исполнение обязательства, в том числе и за причинение вреда, лежит на продавце (изготовителе, исполнителе, уполномоченной организации или уполномоченном индивидуальном предпринимателе, импортере), направлено на реализацию принципа состязательности и равноправия сторон при осуществлении правосудия, выступает процессуальной гарантией правильного рассмотрения и разрешения подведомственных судам общей юрисдикции дел (Определение от 17 июля 2018 года № 1880-О).
Вместе с тем государственное регулирование отношений между хозяйствующими субъектами и потребителями призвано не только обеспечить доступность предоставляемых услуг для потребителей, нуждающихся в них, но и гарантировать защиту права собственности и права на осуществление предпринимательской деятельности соответствующих хозяйствующих субъектов (Постановление от 25 апреля 2019 года № 19-П, Определение от 20 декабря 2018 года № 3142-О) <1>. В частности, указывает Конституционный Суд, именно необходимостью достижения баланса интересов между изготовителями (продавцами) и потребителями обусловлено регулирование права потребителя на предъявление требований в отношении недостатков товара, находящееся в системном единстве с положениями того же закона, предусматривающими порядок предъявления потребителем требований в случае обнаружения недостатков технически сложного товара, не допускающий предъявления потребителем к продавцу технически сложного товара с недостатками, не являющимися существенными, обнаруженными в течение установленного на данный товар гарантийного срока, требований об отказе от исполнения договора купли-продажи и о возврате уплаченной за указанный товар денежной суммы (Определение от 25 апреля 2019 года № 1004-О).
<1> См. также: Определение от 4 октября 2012 года № 1813-О.
Из конституционных положений о свободе в экономической сфере вытекает признание свободы договора в числе других гарантируемых государством прав и свобод человека и гражданина. Вместе с тем свобода договора не является абсолютной, не должна приводить к отрицанию или умалению других общепризнанных прав и свобод и может быть ограничена федеральным законом, однако лишь в той мере, в какой это необходимо в конституционно значимых целях, включая защиту основ конституционного строя, прав и законных интересов других лиц <1>. Гражданский кодекс РФ, называющий свободу договора одним из основных начал гражданского законодательства, предусматривает в качестве меры ее ограничения, в частности, институт публичного договора, в рамках которого недопустимо оказывать предпочтение одному лицу перед другим лицом в отношении заключения и условий публичного договора, за исключением случаев, предусмотренных законом или иными правовыми актами. Публичным признается договор, заключенный лицом, осуществляющим предпринимательскую или иную приносящую доход деятельность, и устанавливающий его обязанности по продаже товаров, выполнению работ либо оказанию услуг, которые такое лицо по характеру своей деятельности должно осуществлять в отношении каждого, кто к нему обратится (розничная торговля, перевозка транспортом общего пользования, услуги связи, энергоснабжение, медицинское, гостиничное обслуживание и т.п.); в публичном договоре цена товаров, работ или услуг должна быть одинаковой для потребителей соответствующей категории, а иные условия не могут устанавливаться исходя из преимуществ отдельных потребителей или оказания им предпочтения, за исключением случаев, если законом или иными правовыми актами допускается предоставление льгот отдельным категориям потребителей; отказ лица, осуществляющего предпринимательскую или иную приносящую доход деятельность, от заключения публичного договора при наличии возможности предоставить потребителю соответствующие товары, услуги, выполнить для него соответствующие работы не допускается, за исключением случаев отказа в заключении договора воздушной перевозки пассажира, если тот внесен в реестр лиц, воздушная перевозка которых ограничена перевозчиком; при необоснованном уклонении лица, осуществляющего предпринимательскую или иную приносящую доход деятельность, от заключения публичного договора оно может быть понуждено к этому через суд; в предусмотренных законом случаях Правительство РФ, уполномоченные им федеральные органы исполнительной власти могут издавать правила (типовые договоры, положения и т.п.), обязательные для сторон при заключении и исполнении публичных договоров (Постановление от 12 мая 2020 года № 23-П).
<1> См.: постановления от 23 февраля 1999 года № 4-П, от 27 октября 2015 года № 28-П.
С учетом этого в рамках конституционного нормоконтроля устанавливается, в частности, баланс между свободой предпринимательства и правами потребителей, в том числе банковских услуг, т.е. вкладчиков.
Наряду с институтом публичного договора, исключающим для предпринимателя при заключении и определении условий публичного договора возможность оказывать предпочтение одному лицу перед другим лицом, кроме прямо предусмотренных законом случаев, к конституционно допустимым способам ограничения свободы договора в целях защиты основ конституционного строя, прав и законных интересов других лиц относится институт договора присоединения (в том числе договор банковского вклада), условия которого, предложенные одной из сторон, могут либо полностью приниматься другой стороной, либо отвергаться в целом <2>.
<1> Постановление от 23 февраля 1999 года № 4-П.
Свобода договора, провозглашаемая и в числе основных начал гражданского законодательства, и лежащее в ее основе юридическое равенство сторон не исключают предоставление определенных гарантий экономически слабой стороне, каковой в договоре банковского вклада обычно является гражданин-вкладчик, с тем чтобы реально обеспечивалось соблюдение принципа равенства сторон в договоре. Государство обязано обеспечить охрану прав собственника, каковым является гражданин-вкладчик, который несет определенный риск, размещая принадлежащие ему денежные средства во вкладах. Хотя данные действия осуществляются в личных интересах, они имеют и публичное значение, поскольку сбережения населения являются важным финансовым ресурсом для инвестиций и долгосрочного кредитования <1>.
<1> См.: постановления от 23 февраля 1999 года № 4-П, от 3 июля 2001 года № 10-П, от 24 февраля 2004 года № 3-П.
Условия договора банковского вклада определяются одной стороной — банком — в стандартных формах, и который признается публичным договором, если другой стороной (вкладчиком) является гражданин. Граждане-вкладчики, заключая этот договор с целью получения процентов по вкладу и тем самым осуществляя экономическую деятельность, в качестве стороны договора обычно лишены возможности влиять на его содержание. Указанное обстоятельство является основанием ограничения свободы договора при условии соблюдения критерия соразмерности. Для реального обеспечения конституционного принципа равенства при осуществлении предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности гражданин как экономически слабая сторона в данных правоотношениях нуждается в дополнительной защите своих прав путем ограничения свободы договора для другой стороны, т.е. банков. Как следует из правовой позиции Конституционного Суда, бремя неблагоприятных последствий несоблюдения требований к форме договора банковского вклада и процедуры его заключения возлагается непосредственно на банк, поскольку как составление проекта такого договора, так и оформление принятия денежных средств от гражданина во вклад осуществляются именно банком, который, будучи коммерческой организацией, самостоятельно, на свой риск занимается особым видом предпринимательской деятельности, направленной на систематическое получение прибыли, обладает специальной правоспособностью и является — в отличие от гражданина-вкладчика, незнакомого с банковскими правилами и обычаями делового оборота, — профессионалом в банковской сфере, требующей специальных познаний. В этой связи не подлежит квалификации как ничтожный или незаключенный договор банковского вклада с гражданином на том лишь основании, что он заключен неуполномоченным работником банка и в банке отсутствуют сведения о вкладе (об открытии вкладчику счета для принятия вклада и начисления на него процентов, а также о зачислении на данный счет денежных средств), в тех случаях, когда — принимая во внимание особенности договора банковского вклада с гражданином как публичного договора и договора присоединения — разумность и добросовестность действий вкладчика (в том числе применительно к оценке предлагаемых условий банковского вклада) при заключении договора и передаче денег неуполномоченному работнику банка не опровергнуты <2>. Тем самым Конституционным Судом было дано толкование положений Гражданского кодекса РФ, позволяющее подтверждать соблюдение письменной формы договора иным выданным банком вкладчику документом, отвечающим требованиям, предусмотренным законом, а также установленным в соответствии с ним банковским правилам и применяемым в банковской практике обычаям делового оборота.
<2> Постановление от 27 октября 2015 года № 28-П.
В судебных решениях, вынесенных впоследствии в отношении отдельных заявителей по делу, рассмотрение которого завершилось принятием вышеназванного Постановления, правоотношения, вытекающие из договора, заключенного между кредитной организацией (банком) и гражданином-вкладчиком и устанавливающего обязательство одной стороны (банка), принявшей поступившую от другой стороны (вкладчика) или поступившую для нее денежную сумму (вклад), возвратить данную сумму с выплатой соответствующих процентов на условиях и в порядке, предусмотренных договором, были квалифицированы как отношения, вытекающие из договора займа, в котором заемщиком является кредитная организация (банк). В этойсвязи Конституционный Суд указал на невозможность применения положений закона в истолковании, расходящемся с их конституционно-правовым смыслом, т.е. без учета правовых позиций Конституционного Суда, а также на недопустимость таких действий правоприменителей, которые осуществлялись бы в обход данных правовых позиций посредством новой правовой квалификации спорных правоотношений, отличающейся от данной судами (в том числе Верховным Судом РФ) до рассмотрения дела Конституционным Судом, в результате чего выраженные им правовые позиции фактически игнорировались бы. Как было подчеркнуто в этой связи, ранее выраженные правовые позиции не требуют дополнительного подтверждения и подлежат безусловному исполнению (Определение от 20 сентября 2018 года № 2055-О).
Поскольку размещение денежных средств во вкладе (на счете) в кредитной организации представляет собою не запрещенную законом экономическую деятельность, предполагающую определенный финансовый риск, связанный с тем, что деятельность кредитных организаций представляет собой предпринимательскую деятельность, т.е. самостоятельную, осуществляемую на свой риск деятельность, направленную на систематическое получение прибыли, постольку, было отмечено Конституционным Судом, и заключение договора предоставления и обслуживания банковской карты с условием о кредитовании счета карты (об овердрафте) может быть также сопряжено с некоторыми рисками (Определение от 17 июля 2018 года № 1677-О) <1>. Они включают в себя и неблагоприятные финансовые последствия, связанные с невозможностью клиента банка (заемщика) прогнозировать уровень собственных доходов в очередном периоде и своевременно разместить денежные средства на счете для погашения основного долга, процентов, комиссий или иных платежей. При этом, указывает Конституционный Суд, не исключается предоставление кредита без зачисления на банковский счет должника для исполнения им обязательств по ранее предоставленному тем же кредитором кредиту (перекредитование). Для возникновения таких правоотношений требуется как согласованное волеизъявление сторон путем включения недвусмысленных условий об этом в соответствующий кредитный договор, так и своевременное информирование клиента о прекращении прежнего денежного обязательства и возникновении нового способом, свободно избранным сторонами в таком договоре (Определение от 5 декабря 2019 года № 3275-О).
<1> См.: Постановление от 22 июля 2002 года № 14-П; Определение от 9 ноября 2017 года № 2515-О.
Таким образом, не умаляя сущности свободы договора, интересы сторон договора банковского вклада, как и в других случаях договорных отношений между предпринимателями и потребителями, могут быть гармонизированы на основе конституционных принципов равенства и соразмерности. В этой связи Конституционный Суд указывает на неосновательность противопоставления свободы предпринимательства и прав потребителей, включая те возможности, которыми в силу закона располагают потребители в случае продажи им товара ненадлежащего качества <2>.
<2> Определение от 23 апреля 2015 года № 981-О.
4.3. Иные аспекты
Несмотря на то что, исходя из нетождественности экономической и предпринимательской деятельности, участие граждан в хозяйственных обществах трактуется в позициях Конституционного Суда в качестве отличного от непредпринимательской экономической деятельности <3>, акционерная деятельность, предполагая хозяйственные риски, по целому ряду существенных для регулирования и правоприменения признаков является функционально близкой к предпринимательству.
<3> Постановление от 24 февраля 2004 года № 3-П.
На поддержание должного ценностного баланса нацелены решения Конституционного Суда, защищающие права миноритарных акционеров, а также участников хозяйственных обществ. В частности, было указано, что в ситуации неправомерного списания акций с лицевого счета акционера положения Федерального закона «Об акционерных обществах» подлежат применению в смысле, обеспечивающем баланс интересов акционера как инвестора, вложившего свои средства в уставный капитал акционерного общества — эмитента; самого эмитента как лица, обязанного обеспечить ведение учета лиц, вложивших средства в его акционерный капитал; регистратора, непосредственно осуществляющего ведение и хранение реестра акционеров <1>.
<1> Постановление от 28 января 2010 года № 2-П.
Граждане и юридические лица, приобретая акции и осуществляя акт распоряжения своим имуществом, приобретают и определенные имущественные права требования к акционерному обществу (участие в распределении прибыли, получение части имущества в случае ликвидации общества и т.д.). Имущественные права требования принадлежат в конституционном смысле к «имуществу» и обеспечиваются всеми конституционно-правовыми гарантиями, включая судебную защиту прав миноритарных акционеров как слабой стороны в общих рамках корпоративных отношений. Данные гарантии направлены в том числе на достижение публичных целей (привлечение инвестиций; стабильность гражданского оборота) <2>. Поэтому в тех случаях, когда предметом защиты гражданского права становится сложносоставной частно-публичный интерес (как, например, права миноритарных акционеров), публичный интерес, разъясняет Конституционный Суд, может объективироваться и в частных притязаниях <3>.
<2> Постановление от 10 апреля 2003 года № 5-П.
<3> Определение от 3 июля 2007 года № 681-О-П.
Поскольку в процессе предпринимательской деятельности акционерного общества могут сталкиваться интересы кредиторов и акционеров, акционеров и менеджмента, акционеров — владельцев крупных пакетов акций и миноритарных акционеров, одной из задач законодательства об акционерных обществах является обеспечение баланса их законных интересов с учетом того, что Конституция закрепляет принцип, согласно которому осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц <4>. В любом случае, как следует из правовых позиций Конституционного Суда, поскольку интересы различных групп акционеров, акционеров и менеджмента, кредиторов и акционеров могут приходить в противоречие, постольку корпоративное законодательство призвано обеспечивать баланс законных интересов кредиторов и акционеров, акционеров и менеджмента, а также акционеров — владельцев крупных пакетов акций и миноритарных акционеров <5>.
<4> Определение от 6 июля 2010 года № 929-О-О.
<5> См.: Постановление от 24 февраля 2004 года № 3-П; Определение от 6 июля 2010 года № 929-О-О.
Участники гражданско-правовых отношений, реализуя конституционное право иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами, равно как и федеральный законодатель, осуществляя соответствующее правовое регулирование, а правоприменитель — разрешая возникший правовой спор, должны, отмечает Конституционный Суд, исходить из общеправового принципа, согласно которому осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц и который применительно к сфере гражданско-правовых отношений означает, что при установлении, осуществлении и защите гражданских прав и при исполнении гражданских обязанностей участники этих правоотношений должны действовать добросовестно. Основные начала гражданского законодательства предусматривают обеспечение восстановления нарушенных прав с использованием для этого широкого круга различных способов защиты, которые направлены в том числе на поддержание стабильности гражданско-правовых отношений <1>. Перечень этих способов защиты является открытым. Как было разъяснено Конституционным Судом, к числу данных способов относится и оспаривание решения общего собрания участников общества с ограниченной ответственностью, в том числе участником общества с ограниченной ответственностью, не принимавшим участия в общем собрании или голосовавшим против принятия оспариваемого решения, если такое решение принято с нарушением правовых актов Российской Федерации, устава общества и нарушает права и законные интересы участника общества (Определение от 6 июня 2019 года № 1505-О).
<1> См.: определения от 23 сентября 2010 года № 1179-О-О, от 20 февраля 2014 года № 361-О, от 27 октября 2015 года № 2412-О, от 28 января 2016 года № 140-О.
Предусматриваемая Федеральным законом «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации» ответственность грузоотправителей за искажение в транспортной железнодорожной накладной наименований грузов, в результате чего снижается стоимость перевозок грузов, как разъясняет Конституционный Суд, обусловлена специфическим характером правоотношений в сфере перевозок грузов, возникающих при оказании услуг железнодорожного транспорта Российской Федерации. Так, использование транспортных средств, представляющих собой источник повышенной опасности, сопряжено с повышенным предпринимательским риском перевозчика, включая риск повреждения или уничтожения как перевозимого груза, так и транспортного средства, а также с учетом пространственной рассредоточенности основных средств железнодорожного транспорта (Определение от 26 марта 2020 года № 635-О) <2>.
<2> См. также: Определение от 2 февраля 2006 года № 17-О.
Разрешительный режим пользования недрами — предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии; права и обязанности пользователя недр возникают с даты государственной регистрации лицензии на пользование участком недр, — направленный на обеспечение рационального использования и охраны природных ресурсов, находящихся в государственной собственности, как было отмечено Конституционным Судом, не освобождает субъектов предпринимательской деятельности, которые осуществляют недропользование в рамках исполнения ими гражданско-правовых обязательств перед третьими лицами, от соблюдения требований законодательства о недрах (Определение от 29 мая 2019 года № 1490-О).
На обеспечение баланса интересов сторон договора страхования направлено, согласно разъяснению Конституционного Суда, регулирование, содержащееся в пунктах 1 и 3 статьи 958 ГК РФ, которым с учетом диспозитивного характера гражданского законодательства предполагается, что стороны договора страхования не лишены возможности достигнуть соглашения по вопросу о судьбе страховой премии при досрочном отказе страхователя (выгодоприобретателя) от договора страхования (Определение от 25 июня 2019 года № 1605-О).
Как следует из приведенных выше примеров конституционно-судебной практики, в рассматриваемый период восстановление конституционности регулирования — как на собственно нормативном, так и на правоприменительном уровнях — было, как и ранее, связано с утверждением нарушенного баланса ценностей.
Усиливая системность регулирования имущественных прав, правовые позиции Конституционного Суда способствуют тем самым устойчивости гражданского оборота и предсказуемости для его участников последствий их действий.
5. Юридическая ответственность
5.1. Административная ответственность
Конституционные основы административной ответственности
Предметом конституционного нормоконтроля достаточно часто выступают положения административно-деликтного законодательства, которыми в том числе регулируется ответственность за правонарушения, совершаемые при осуществлении предпринимательской деятельности.
Федеральный законодатель, реализуя свои полномочия в сфере публичной ответственности, обладает — как при конструировании составов конкретных правонарушений, так и при определении вида и размера санкций, назначаемых за их совершение — достаточно широкой свободой усмотрения в установлении способствующих наиболее эффективному достижению целей административной ответственности <1>.
<1> Постановление от 14 февраля 2013 года № 4-П.
Тем не менее дискреция законодателя в сфере административно-деликтных отношений ограничена вытекающими из статей 1 (часть 1), 15 (части 1 и 2), 17 (часть 3), 19 (части 1 и 2), 46 (части 1 и 2), 49, 50 (часть 1), 54 и 55 (часть 3) Конституции принципами и требованиями, образующими в совокупности исходные начала института ответственности в правовой системе Российской Федерации (определения от 17 июля 2018 года № 1712-О, от 28 февраля 2019 года № 285-О).
Признаки состава правонарушения и содержание конкретных составов подлежат согласованию с конституционными принципами демократического правового государства, включая требование справедливости во взаимоотношениях государства с физическими и юридическими лицами как субъектами юридической ответственности <2>. Законодатель не может действовать произвольно при определении составов административных правонарушений и мер ответственности за их совершение, будучи обязан соразмерять ограничения прав и свобод с конституционной целью: предупредить новые правонарушения со стороны самого правонарушителя и других лиц <3>.
<2> См.: Постановление от 27 апреля 2001 года № 7-П; Определение от 10 марта 2016 года № 571-О.
<3> См.: постановления от 14 февраля 2013 года № 4-П, от 25 февраля 2014 года № 4-П, от 22 апреля 2014 года № 13-П; Определение от 23 июня 2015 года № 1236-О.
Закрепляя составы административных правонарушений и меры ответственности за их совершение, законодатель обязан соблюдать требование ясности и недвусмысленности правовых норм, их согласованности в системе действующего правового регулирования. При этом закон, устанавливающий административную ответственность, не может толковаться при его применении расширительно, т.е. распространяться на деяния, прямо им не запрещенные. Расширительное толкование оснований административной ответственности несовместимо с принципом соразмерности ограничений прав и свобод конституционно одобряемым целям (Постановление от 4 февраля 2020 года № 7-П) <4>.
<4> См. также: Постановление от 13 июля 2010 года № 15-П; определения от 1 июня 2010 года № 841-О-П, от 7 декабря 2010 года № 1570-О-О.
Так, например, на устранение установленной решением Конституционного Суда правовой неопределенности при применении мер административной ответственности было направлено признание части 1 статьи 8.8 КоАП РФ не соответствующей Конституции, постольку, поскольку неопределенность действующего правового регулирования в вопросе о том, обязан ли собственник (правообладатель) земельного участка в случае, когда он в дополнение к основному виду его разрешенного использования самостоятельно выбирает вспомогательный вид разрешенного использования, вносить в качестве условия правомерного осуществления вспомогательного вида разрешенного использования в Единый государственный реестр недвижимости сведения о таком использовании, создает неопределенность и в вопросе о возможности привлечения этого собственника (правообладателя) к административной ответственности за использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием (Постановление от 16 октября 2020 года № 42-П). Ввиду того, что неустранимые сомнения в правовом регулировании публичных (административных) отношений, сопряженные с возможностью привлечения к ответственности за его нарушение частных лиц, не предполагают, по общему правилу, допустимость расширительного толкования юридических обязанностей таких лиц (Постановление от 30 марта 2018 года № 14-П), впредь до внесения в законодательство необходимых изменений собственники (правообладатели) земельных участков, согласно указанию Конституционного Суда, не могут быть принуждены к внесению каких-либо сведений в Единый государственный реестр недвижимости в случае, когда они в дополнение к основному виду разрешенного использования принадлежащих им земельных участков самостоятельно выбирают вспомогательный вид их разрешенного использования.
Осуществляя правовое регулирование публичной ответственности, федеральный законодатель обязан исходить из того, что она может наступать только за те деяния, которые законом, действующим на момент их совершения, признаются правонарушениями; необходимым основанием для всех видов ответственности является наличие состава правонарушения; при законодательном закреплении как самих составов правонарушений, так и мер ответственности за их совершение следует исходить из характера правонарушений, их опасности для находящихся под защитой закона ценностей, причин и условий их совершения, степени вины правонарушителя, с тем чтобы обеспечить баланс прав индивида (юридического лица) и общего (публичного) интереса, состоящего в защите личности, общества и государства от правонарушений <1>.
<1> См.: постановления от 25 января 2001 года № 1-П, от 17 июля 2002 года № 13-П, от 19 марта 2003 года № 3-П, от 27 мая 2008 года № 8-П, от 13 июля 2010 года № 15-П, от 18 мая 2012 года № 12-П, от 8 апреля 2014 года № 10-П.
Необходимым элементом состава правонарушения выступает вина, являющаяся во всех отраслях права предпосылкой возложения юридической ответственности. Поскольку общепризнанным принципом привлечения к ответственности во всех отраслях права является наличие вины как элемента субъективной стороны состава правонарушения, постольку всякое исключение из него должно быть выражено прямо и недвусмысленно, т.е. предусмотрено непосредственно в законе. Подразумевая вину как необходимый элемент состава правонарушения (и основание юридической ответственности), принципы презумпции невиновности и виновной ответственности выражают общие принципы права относительно применения государственного принуждения в виде публичной ответственности как в уголовном, так и в административном праве. При этом меньшая, чем в преступлениях, степень причиняемого вреда и общественной опасности не означает, что административные правонарушения как вид публично-правовых деликтов изъяты из-под действия принципов юридической ответственности и конституционного права на судебную защиту и на справедливое судебное разбирательство (Постановление от 15 октября 2020 года № 41-П). <1>
<1> См. также: постановления от 25 января 2001 года № 1-П, от 27 апреля 2001 года № 7-П и от 17 июля 2002 года № 13-П; определения от 9 апреля 2003 года № 172-О, от 7 декабря 2010 года № 1570-О-О и др.
Учитывая публично-правовой характер правоотношений между контролирующими государственными органами и субъектами предпринимательской деятельности, названные органы не могут ограничиваться формальной констатацией лишь факта нарушения нормативных правил, не выявляя иные связанные с ним обстоятельства, в том числе наличие (отсутствие) вины. Так, например, Конституционным Судом было указано на отсутствие оснований для применения мер государственного принуждения в виде административной ответственности за нарушение правил движения тяжеловесного и (или) крупногабаритного транспортного средства (в том числе при перевозке отдельных видов грузов навалом, насыпью, наливом или в контейнерах) в отсутствие вины привлекаемого к ней лица (Определение от 27 марта 2018 года № 633-О).
Вместе с тем в силу специфики предпринимательской деятельности не исключается возможность возложения бремени доказывания невиновности на осуществляющих данную деятельность субъектов (Определение от 26 ноября 2018 года № 3063-О) <2>. В любом случае, так как наличие вины в качестве элемента субъективной стороны состава правонарушения является общепризнанным принципом привлечения к ответственности во всех отраслях права, всякое исключение из него должно быть выражено прямо и недвусмысленно, т.е. предусмотрено непосредственно в законе (Постановление от 15 октября 2020 года № 41-П).
<2> См. также: Постановление от 24 июня 2009 года № 11-П; Определение от 29 января 2015 года № 185-О.
Как указывалось в решениях и аналитических документах Конституционного Суда, недостаточное внимание законодателя к общим принципам юридической ответственности, ослабляя нормативную упорядоченность конституционно значимых общественных отношений, влечет за собой противоречивую и, в конечном счете, произвольную правоприменительную практику <3>. Так, отсутствие в положениях Федерального закона «Об охране окружающей среды» и Постановления Правительства РФ «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» четкой фиксации субъекта обязанности по внесению платы за негативное воздействие на окружающую среду, осложненное изменением правоприменительной практики по данному вопросу, позволило взимать названный публично-правовой платеж со специализированных организаций за размещение на основании гражданско-правовых договоров отходов, образовавшихся в результате деятельности других организаций, притом что стороны, заключая указанные договоры, исходили из того, что внесение платы за негативное воздействие на окружающую среду является обязанностью той организации, в результате деятельности которой образовались отходы <4>.
<3> http://ksrf.ru/ru/Info/Maintenance/Informationks/Pages/default.aspx
<4> Постановление от 5 марта 2013 года № 5-П.
В поддержании конституционности при применении мер административного принуждения качество процессуальных норм играет во многом решающую роль. В частности, лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто наказанию и мерам обеспечения производства по соответствующему делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом; применение уполномоченными на то органом или должностным лицом административного наказания и мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении в связи с административным правонарушением осуществляется в пределах компетенции указанных органа или должностного лица в соответствии с законом. Между тем значительное количество обращений, в том числе от хозяйствующих субъектов, поступающих в Конституционный Суд по административно-деликтной тематике, обусловлено дефектами процессуальной регламентации данных отношений и в том числе мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.
В целях своевременного исполнения основного наказания для большинства административных правонарушений — административного штрафа — была установлена ответственность за его неуплату в предусмотренный срок (административный штраф в двукратном размере суммы неуплаченного ранее административного штрафа, но не менее одной тысячи рублей, либо административный арест на срок до пятнадцати суток, либо обязательные работы на срок до пятидесяти часов). В связи с нечеткостью регулирования в правоприменительной практике возник вопрос о сроке давности привлечения к ответственности за совершение данного правонарушения, а также о том, является ли неуплата подобного штрафа в установленный для этого срок нарушением законодательства об исполнительном производстве, имеющего специальный повышенный (годичный) срок давности привлечения к административной ответственности. Конституционный Суд разъяснил отсутствие оснований относить соответствующее административное правонарушение к нарушениям законодательства об исполнительном производстве, поскольку оно имеет иной объект противоправного посягательства в сравнении с нарушениями законодательства об исполнительном производстве <1>.
<1> Определение от 7 октября 2014 года № 2323-О.
К обстоятельствам, исключающим производство по делу об административном правонарушении, относится истечение сроков давности привлечения к административной ответственности. При этом административно-деликтное законодательство предусматривает как общие, так и специальные (особые), т.е. более продолжительные, сроки давности привлечения к административной ответственности за отдельные виды административных правонарушений. На практике такое регулирование порождает неопределенность в исчислении сроков давности привлечения к ответственности за конкретные административные правонарушения, которые могут быть отнесены к разным видам административных правонарушений.
Так, например, по результатам проверки в связи с жалобой хозяйственного общества конституционности части 1 статьи 4.5 КоАП РФ Конституционный Суд признал, что срок давности привлечения к ответственности за нарушения законодательства о защите прав потребителей не может распространяться на правонарушение, предусмотренное частью 3 статьи 14.1 «Осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии)» КоАП РФ. Данная правовая позиция применима во всех случаях определения давности привлечения к административной ответственности за совершение правонарушений, имеющих прямой (обязательный) и дополнительный (факультативный) объект противоправного посягательства (Постановление от 15 января 2019 года № 3-П).
Ранее Конституционным Судом также были проверены специальные нормы исчисления срока давности привлечения к административной ответственности, применяемые, в частности, при отказе в возбуждении уголовного дела либо его прекращении и при наличии в действиях лица признаков административного правонарушения (например, недекларирование товаров при пересечении таможенной границы при отсутствии признаков уголовно наказуемой контрабанды). Как было установлено, соотнесение начала течения срока давности привлечения к административной ответственности с принятием решения об отказе в возбуждении уголовного дела (его прекращении) ставило его исчисление в зависимость от правоприменительных действий и от решений, принимаемых в рамках расследования по уголовному делу (которое может приостанавливаться; сроки которого могут неоднократно продлеваться), позволяя тем самым увеличивать срок давности привлечения к административной ответственности на неопределенное время. Ввиду противоречия принципам правовой определенности, справедливости, равенства и соразмерности соответствующие положения административно-деликтного законодательства, допускающие исчисление срока давности привлечения к административной ответственности со дня принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела (его прекращении), были признаны неконституционными <1>.
<1> Постановление от 13 июля 2010 года № 15-П.
Выявленный дефект был устранен в новой редакции части 4 статьи 4.5 КоАП РФ, согласно которой в случае отказа в возбуждении уголовного дела или прекращения уголовного дела, но при наличии в действиях лица признаков административного правонарушения сроки, предусмотренные частью 1 данной статьи, начинают исчисляться со дня совершения административного правонарушения (при длящемся административном правонарушении — со дня его обнаружения).
Таким образом, как следует из правовых позиций Конституционного Суда, любое административное правонарушение, как и санкции за его совершение, должны быть четко определены в законе, причем таким образом, чтобы исходя непосредственно из текста нормы — в случае необходимости с помощью толкования, данного ей судами, — каждый мог предвидеть административно-правовые последствия своих действий (бездействия). В противном случае может иметь место противоречивая правоприменительная практика, что ослабляет гарантии государственной защиты прав, свобод и законных интересов граждан (физических лиц) и их объединений (юридических лиц) от произвольного административно-юрисдикционного преследования и наказания (Постановление от 16 октября 2020 года № 42-П). <2>
<2> См. также: постановления от 15 июля 1999 года № 11-П, от 19 марта 2003 года № 3-П, от 17 января 2013 года № 1-П, от 10 февраля 2017 года № 2-П, от 18 января 2019 года № 5-П, от 14 ноября 2019 года № 35-П, от 23 июня 2020 года № 28-П и др.
Обеспечение принципа non bis in idem
В целях защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности, правопорядка, государственной и общественной безопасности, обороны страны, а также в иных конституционно значимых целях федеральный законодатель не только вправе, но и обязан использовать все доступные — в рамках своих дискреционных полномочий — средства, включая установление того или иного вида юридической ответственности, руководствуясь при этом общими ее принципами, которые имеют универсальное значение и по своей сути относятся к основам конституционного правопорядка. Одним из таких принципов является правило non bis in idem, которое получило закрепление в статье 50 (часть 1) Конституции; согласно выработанной Конституционным Судом правовой позиции оно, имея общее значение, распространяется и на законодательство об административных правонарушениях (Постановление от 4 февраля 2019 года № 8-П) <3>.
<3> См. также: постановления от 25 января 2001 года № 1-П, от 17 июля 2002 года № 13-П, от 18 мая 2012 года № 12-П, от 14 февраля 2013 года № 4-П, от 21 марта 2013 года № 6-П, от 14 июня 2018 года № 23-П; определения от 17 февраля 2015 года № 242-О, от 21 мая 2015 года № 1161-О.
С учетом особенностей административно-деликтного регулирования, источниками которого выступает огромное множество нормативно-правовых актов, что уже само по себе повышает риски рассогласованности, особое значение приобретают действенные гарантии соблюдения конституционного принципа недопустимости повторного привлечения к юридической ответственности за совершение одного и того же противоправного деяния. В качестве основополагающего правила применения юридической ответственности данный принцип, как подчеркивается в решениях Конституционного Суда, безусловно распространяется на институт административной ответственности, регулируемый в первую очередь законодательством об административных правонарушениях (определения от 26 марта 2019 года № 824-О, от 24 октября 2019 года № 2922-О) <1>.
<1> См. также: Определение от 17 февраля 2015 года № 242-П.
При этом запрет привлечения к повторной административной ответственности за одно и то же правонарушение применим и к случаям, когда основанием привлечения лица к ответственности, помимо соответствующей нормы КоАП РФ, является норма иного закона (при условии, что предусматриваемая ею ответственность является также публично-правовой, т.е. носящей карательный, а не восстановительный характер).
В ходе проверки конституционности статьи 15.33.2 КоАП РФ была установлена неопределенность действующего регулирования применительно к ситуациям, когда нарушение требований по представлению сведений индивидуального (персонифицированного) учета в органы Пенсионного фонда РФ допущено индивидуальным предпринимателем. Конституционный Суд счел неконституционной рассматриваемую норму в той мере, в какой по смыслу, придаваемому правоприменительной практикой, она позволяет привлекать к административной ответственности в качестве должностных лиц граждан, которые, осуществляя предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, ранее уже привлекались в связи с теми же обстоятельствами к ответственности, установленной Федеральным законом «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования» (Постановление от 4 февраля 2019 года № 8-П).
В целях устранения данного дефекта Федеральным законом от 16 декабря 2019 года № 444-ФЗ были внесены изменения в статью 15.33.2 КоАП РФ, дополнившие ее примечанием, исключающим предпринимателей без образования юридического лица из круга лиц, на которые может быть возложена административная ответственность.
Как ранее указывал Конституционный Суд, несмотря на то обстоятельство, что, хотя вина юридического лица в совершении административного правонарушения не может быть отождествлена с виной конкретного физического лица, она так или иначе является следствием виновности его должностных лиц (работников), привлечение которых к публичной ответственности не освобождает от административной ответственности само юридическое лицо. Вина юридического лица проявляется в виновном действии (бездействии) соответствующих физических лиц, выступающих от его имени и допустивших правонарушение (Определение от 26 ноября 2018 года № 3062-О) <2>. В основной массе составов административных правонарушений, предусмотренных Особенной частью КоАП РФ, субъектами которых признаются и физические, и юридические лица, форма вины не выделена. Указание на форму вины законодатель, как правило, включает в составы административных правонарушений, которые сконструированы как материальные (т.е. те, для которых наступление последствий является обязательным признаком объективной стороны), и, собственно, именно в связи с ними в Общей части данного Кодекса даются легальные определения умышленной и неосторожной вины. В то же время не исключено и конструирование в Особенной его части — в рамках предоставленной законодателю Конституцией дискреции — формальных составов административных правонарушений с указанием на форму вины (и, соответственно, дифференциация административной ответственности). При этом, как было отмечено Конституционным Судом, поскольку совершение административного правонарушения юридическим лицом — это всегда действие (бездействие) выступающих от его имени физических лиц, имеется возможность, привлекая юридическое лицо к административной ответственности, учесть обстоятельства, характеризующие форму вины соответствующих физических лиц. По фактическим обстоятельствам, установленным на основе исследования и оценки доказательств и отражающим характер и степень опасности нарушения, его последствия, можно определить и характеристики вины нарушителя, в том числе юридического лица.
<2> См. также: постановления от 17 января 2013 года № 1-П, от 25 февраля 2014 года № 4-П; Определение от 14 декабря 2000 года № 244-О.
Виновность юридического лица как обязательный признак субъективной стороны административного правонарушения охватывает собой случаи, когда несоблюдение правил и норм является следствием совершенных как умышленно, так и по неосторожности действий (бездействия) его должностных лиц (работников), имея в виду, что действия юридического лица всегда производны от действий лиц физических, не будучи, однако, в своем юридическом измерении тождественны им. Однако использование широкого подхода к определению виновности юридического лица в качестве общего правила, подчеркнул Конституционный Суд, не лишает законодателя возможности, конструируя конкретные составы административных правонарушений, определить, в частности с целью дифференциации ответственности, их субъективную сторону применительно к юридическим лицам через категории умысла и неосторожности — в том числе в сфере транспортной безопасности — и тем самым очертить границы усмотрения правоприменителя при определении размера административного наказания за конкретное нарушение. Например, устанавливая условия и основания ответственности за нарушение законодательства о налогах и сборах, являющейся, как и административная ответственность, видом публичной ответственности, налоговое законодательство предусматривает, что виновным в совершении налогового правонарушения признается лицо, совершившее противоправное деяние умышленно или по неосторожности, а вина организации в таком правонарушении определяется в зависимости от вины ее должностных лиц либо ее представителей, действия (бездействие) которых обусловили его совершение.
Исходя из приведенных подходов, Конституционный Суд признал часть 2 статьи 2.1, часть 1 статьи 2.2 и часть 3 статьи 11.15.1 КоАП РФ не противоречащими Конституции, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования они предполагают, что юридическое лицо лишь тогда подлежит привлечению к административной ответственности за совершенное умышленно неисполнение требований по обеспечению транспортной безопасности, когда установлен умышленный характер действий (бездействия) должностных лиц (работников) юридического лица, ответственных за исполнение требований по обеспечению транспортной безопасности, и этот вывод надлежащим образом мотивирован в постановлении по делу об административном правонарушении. В иных случаях, когда умышленный характер действий (бездействия) должностных лиц (работников) юридического лица, ответственных за исполнение требований по обеспечению транспортной безопасности, из обстоятельств дела не усматривается и при этом имелась возможность для соблюдения соответствующих требований, но юридическим лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению, административная ответственность юридического лица может наступать только за неисполнение требований по обеспечению транспортной безопасности, совершенное по неосторожности <1>. Вместе с тем, Конституционный Суд обратил внимание на то, что принципиальная возможность отражения в регулировании публичной ответственности юридического лица его связи с виной физических лиц, обладающих представительскими, распорядительными или контрольными полномочиями, не исключает возможности, в рамках дальнейшего совершенствования законодателем правового регулирования административной ответственности юридических лиц (как с точки зрения общих положений КоАП РФ, так и применительно к сфере транспортной безопасности), отказаться от использования формы вины в качестве критерия для выделения административного правонарушения в самостоятельный состав применительно к случаю, когда его субъектом признается юридическое лицо, в пользу иных критериев, отвечающих требованиям определенности и справедливости, притом что задача дифференциации административной ответственности может быть решена в пределах санкции основного состава административного правонарушения правоприменителем при разрешении конкретного дела в соответствии с правовыми позициями Конституционного Суда о соразмерности административной ответственности (Постановление от 14 апреля 2020 года № 17-П).
<1> См.: постановления от 22 апреля 2013 года № 8-П, от 12 марта 2015 года № 4-П.
Соразмерность наказания совершенному правонарушению
Конституционные требования справедливости и соразмерности предопределяют, по общему правилу, необходимость дифференциации юридической ответственности в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при выборе той или иной меры государственного принуждения (Определение от 27 февраля 2018 года № 525-О) <2>.
<2> См. также: постановления от 15 июля 1999 года № 11-П, от 29 июня 2012 года № 16-П.
Меры административной ответственности и правила их применения должны не только отвечать характеру правонарушения, его опасности для защищаемых законом ценностей, но и обеспечивать учет причин и условий его совершения, личности правонарушителя и степени вины, гарантируя адекватность порождаемых последствий для лица, привлекаемого к ответственности, тому вреду, который был причинен в результате правонарушения (Постановление от 18 января 2019 года № 5-П) <3>.
<3> См. также: постановления от 25 января 2001 года № 1-П, от 17 июля 2002 года № 13-П, от 19 марта 2003 года № 3-П, от 13 марта 2008 года № 5-П, от 27 мая 2008 года № 8-П, от 13 июля 2010 года № 15-П, от 18 мая 2012 года № 12-П, от 17 января 2013 года № 1-П, от 14 февраля 2013 года № 4-П.
Предусмотренные законом размеры административных штрафов должны соотноситься с характером и степенью общественной опасности правонарушений и обладать разумным сдерживающим эффектом, необходимым для соблюдения находящихся под защитой административно-деликтного законодательства предписаний (Определение от 17 июля 2018 года № 1692-О).
Ранее Конституционным Судом многократно проверялась конституционность положений КоАП РФ, закрепляющих размеры административных штрафов за отдельные административные правонарушения. <4> Выводы, сформулированные в соответствующих решениях, имея принципиальное значение для законодательного регулирования количественных параметров административных штрафов, в том числе налагаемые на хозяйственные общества, получили дальнейшее развитие в решениях рассматриваемого периода.
<4> См.: постановления от 17 января 2013 года № 1-П, от 14 февраля 2013 года № 4-П, от 25 февраля 2014 года № 4-П, от 8 апреля 2014 года № 10-П; определения от 15 сентября 2015 года № 1828-О, от 29 марта 2016 года № 461-О.
Применение мер ответственности без надлежащего учета характеризующих виновное в совершении деяния лицо обстоятельств, имеющих объективное и разумное обоснование, противоречит конституционному запрету дискриминации и конституционно выраженным идеям справедливости и гуманизма, несовместимо с принципом индивидуализации ответственности за правонарушения; обязательным признаком состава административного правонарушения и, как следствие, основанием административной ответственности является наличие вины привлекаемого к ней лица; иная интерпретация условий наступления административной ответственности, допускающая наложение административного наказания за действия (бездействие) при наличии лишь признаков объективной стороны состава административного правонарушения, противоречит вытекающему из статьи 49 Конституции принципу виновной ответственности за такого рода деликты, приводит к объективному вменению и в конечном счете — в нарушение принципа юридического равенства — к несоразмерному ограничению прав и свобод (Определение от 27 марта 2018 года № 633-О) <1>.
<1> См. также: постановления от 19 марта 2003 года № 3-П, от 13 марта 2008 года № 5-П, от 27 мая 2008 года № 8-П, от 13 июля 2010 года № 15-П, от 17 января 2013 года № 1-П, от 14 февраля 2013 года № 4-П, от 25 февраля 2014 года № 4-П, от 31 мая 2016 года № 14-П.
Проверяя конституционность части второй статьи 67 Трудового кодекса РФ и абзаца первого пункта 8 статьи 13 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (в их системной связи с положениями трудового законодательства, определяющими порядок заключения и изменения трудового договора), Конституционный Суд подчеркнул, что при установлении административной ответственности за незаконное привлечение к трудовой деятельности иностранного гражданина, в том числе предусматривая административную ответственность за неуведомление или нарушение установленного порядка и (или) формы уведомления территориального органа федерального органа исполнительной власти, осуществляющего федеральный государственный контроль (надзор) в сфере миграции, о заключении или прекращении (расторжении) трудового договора с иностранным гражданином, закон предполагает обязанность работодателя, привлекающего и использующего для осуществления трудовой деятельности иностранного гражданина, уведомлять территориальный орган федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел в субъекте Российской Федерации, на территории которого данный иностранный гражданин осуществляет трудовую деятельность, лишь о фактах заключения и прекращения (расторжения) трудового договора с таким иностранным гражданином. Обязанность же работодателя, привлекающего и использующего для осуществления трудовой деятельности иностранного гражданина, уведомлять указанный орган о любых изменениях определенных сторонами условий трудового договора, заключенного с иностранным гражданином (в том числе о поручении такому работнику иной оплачиваемой работы у того же работодателя, а также об изменении адреса, по которому осуществляется трудовая деятельность), законом не предусмотрена. Соответственно, данные законоположения не могут быть истолкованы как предполагающие возложение на работодателя, привлекающего и использующего для осуществления трудовой деятельности иностранного гражданина, обязанности по уведомлению территориального органа федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел в субъекте Российской Федерации, на территории которого иностранный гражданин осуществляет трудовую деятельность, о каждом факте поручения такому иностранному гражданину работы, не предусмотренной заключенным с ним трудовым договором и отличной от указанной в направленном в соответствующий орган уведомлении о его заключении, а также об изменении определенного в трудовом договоре адреса, по которому осуществляется трудовая деятельность, поскольку это предполагает лишь изменение условий ранее заключенного с иностранным гражданином трудового договора. Иное означало бы расширительное толкование как обязанности работодателя, установленной в целях контроля за использованием иностранной рабочей силы, так и объективной стороны состава административного правонарушения, являющегося основанием для привлечения работодателя к административной ответственности, по сравнению с тем, как она предусмотрена законом. Тем самым на работодателя, привлекающего и использующего для осуществления трудовой деятельности иностранного гражданина, фактически возлагалась бы административная ответственность за деяние, которое прямо не запрещено законом, что противоречит предписаниям статьи 54 (часть 2) Конституции, исключающей возможность наступления юридической ответственности за деяние, не признаваемое правонарушением на момент его совершения (Постановление от 4 февраля 2020 года № 7-П).
С учетом правовой позиции Конституционного Суда о том, что наличие вины как обязательного элемента субъективной стороны состава правонарушения является одним из базовых принципов юридической ответственности, а конституционные положения о презумпции невиновности и бремени доказывания, которое возлагается на органы государства и их должностных лиц, выражают общие требования при применении государственного принуждения карательного (штрафного) характера в сфере публичной ответственности, подлежат применению и меры административной ответственности за использование земельных участков не по целевому назначению (часть 1 статьи 8.8 КоАП РФ), направленные на охрану окружающей среды и природопользования (Определение от 17 июля 2018 года № 1692-О) <1>.
<1> Постановления от 7 июня 2000 года № 10-П, от 27 апреля 2001 года № 7-П, от 17 июля 2002 года № 13-П; определения от 9 апреля 2003 года № 172-О, от 6 июля 2010 года № 934-О-О, от 19 ноября 2015 года № 2732-О.
Ввиду интенсивных изменений, которым подвергается регулирование административной ответственности, конституционно-правовые дефекты привносятся в те законоположения, чья конституционность ранее уже была подтверждена. Так, отсутствие возможности снижения административного наказания ниже низшего предела не рассматривалось первоначально в качестве конституционно значимой проблемы, поскольку относительно невысокие санкции с возможностью назначения одного из нескольких видов административного наказания, установление законодателем широкого диапазона между минимальным и максимальным пределами административного наказания, возможность освобождения лица, совершившего административное правонарушение, от административной ответственности в силу малозначительности — позволяли правоприменителю соблюдать конституционные принципы справедливости и соразмерности при назначении административного наказания. В этой связи снижение минимального размера административного наказания рассматривалось Конституционным Судом в контексте дискреционных полномочий законодателя <2>.
<2> См.: определения от 9 апреля 2003 года № 116-О, от 5 ноября 2003 года № 349-О, от 16 июля 2009 года № 919-О-О.
Однако в дальнейшем размер административного штрафа за многие виды административных правонарушений значительно увеличился, в том числе возрос его нижний порог. В этих обстоятельствах возможность соблюдения правоприменителем названных выше конституционных принципов оказалась под угрозой: даже назначение административного штрафа в размере, определяемом низшим пределом санкции, ощутимо отражалось на имущественном положении некоторых категорий юридических лиц, в частности малых предприятий.
Столь существенное — с точки зрения защиты конституционных прав предпринимателей — изменение законодательства об административных правонарушениях, имея в виду в том числе введение в КоАП РФ новых составов административных правонарушений, включая их перенос из других кодифицированных актов, потребовало проверки Конституционным Судом соответствующих административно-деликтных норм в системе действующего правового регулирования (которое по-прежнему исключало установление административного наказания ниже низшего предела санкции) с точки зрения обеспечения соразмерности наказания совершенному правонарушению.
В частности, по результатам проверки части 5 статьи 19.8 КоАП РФ в связи с жалобой хозяйственного общества, подвергшегося за несвоевременное сообщение статистических сведений штрафу, уплата которого ставила его на грань банкротства, была признана неконституционность законоположения, предусматривающего возможность привлечения юридического лица к административной ответственности в виде административного штрафа в пределах от трехсот тысяч до пятисот тысяч рублей за непредставление ходатайств, уведомлений (заявлений), сведений (информации) в федеральный антимонопольный орган, его территориальные органы, органы регулирования естественных монополий или органы, уполномоченные в области экспортного контроля, поскольку значительный минимальный размер административного штрафа при невозможности назначения административного наказания ниже низшего предела соответствующей санкции не позволял во всех случаях в полной мере учесть характер совершенного правонарушения, имущественное и финансовое положение юридического лица, а также иные имеющие значение для дела обстоятельства и тем самым — обеспечить справедливость наказания <1>. Антимонопольным органам и судам было позволено, руководствуясь правовой позицией Конституционного Суда, снижать размер административного штрафа, назначаемого юридическому лицу за совершение соответствующего правонарушения.
<1> Постановление от 17 января 2013 года № 1-П.
Так как и по некоторым другим составам административных правонарушений законодателем были введены для юридических лиц штрафы, заметно превосходящие по размеру штрафы за административные правонарушения в иных областях правового регулирования, ввиду чего уплата подобных штрафов даже в их нижнем размере нередко превосходила возможности отдельно взятых хозяйствующих субъектов, приобретая характер чрезмерного взыскания, Конституционным Судом была высказана правовая позиция, ориентирующая законодателя: при введении в качестве меры административной ответственности значительных по размеру безальтернативных штрафов в силу конституционных требований соразмерности и индивидуализации юридической ответственности вводить соответствующие правила назначения и исполнения административных наказаний, в том числе критерии, позволяющие надлежащим образом учитывать имущественное и финансовое положение привлекаемого к ответственности лица. Такой учет, как отметил Конституционный Суд, может осуществляться различными способами, в том числе путем установления дифференциации размера штрафных санкций, более мягких альтернативных санкций за конкретные виды административных правонарушений, правил замены конкретных санкций более мягкими, включая назначение административного наказания ниже низшего предела <2>. Тем самым законодатель должен был учесть и отразить в регулировании возможные на практике ситуации, при которых правоприменительный орган на основе установленных по делу обстоятельств может прийти к выводу о несоразмерности наказания даже в его низшем размере характеру совершенного административного правонарушения.
<2> Согласно Постановлению от 17 января 2013 года № 1-П назначение административного наказания ниже низшего предела санкции, предусмотренной за совершение того или иного административного правонарушения, когда оно будет предусмотрено законом, должно применяться только в исключительных случаях, которые должны быть четко зафиксированы в законе. Снижение правоприменителем наказания ниже низшего предела во избежание коррупционных рисков требует опоры на нормативные положения, отсутствующие на дату принятия этого решения в законодательстве (показатели имущественного и финансового положения юридических лиц, дающие основание для смягчения наказания ниже низшего предела; допустимые размеры снижения наказаний и т.п.).
В дальнейшем в развитие данного подхода была признана неконституционность ряда положений Особенной части КоАП РФ с предписанием федеральному законодателю принять необходимые изменения в законодательство об административных правонарушениях и допущением впредь до их внесения снижать размер штрафа, назначаемого юридическим лицам за совершение любого административного правонарушения (а не только тех, которые предусматривались оспариваемыми нормами) ниже низшего предела, предусмотренного для юридических лиц санкцией соответствующей нормы, в случае, если минимальный размер штрафа за совершение этих правонарушений установлен в сумме ста тысяч рублей и более <1>.
<1> Постановление от 25 февраля 2014 года № 4-П.
Во исполнение предписанного был принят Федеральный закон от 31 декабря 2014 года № 515-ФЗ, дополнивший статью 4.1 КоАП РФ частями 2.2, 2.3, 3.2 и 3.3, предусматривающими возможность снижения административного штрафа ниже низшего предела за те правонарушения, минимальный размер штрафа за совершение которых для граждан составляет не менее десяти тысяч рублей, для должностных лиц — не менее пятидесяти тысяч рублей, а для юридических лиц — не менее ста тысяч рублей.
Как было также разъяснено Конституционным Судом, положения КоАП РФ, устанавливающие, что лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как юридические лица, приняты в рамках дискреционных полномочий федерального законодателя с учетом специфики охраняемых оспариваемыми нормами отношений в сфере безопасности дорожного движения, подлежат применению во взаимосвязи со статьей 4.1 «Общие правила назначения административного наказания» КоАП РФ, согласно которой при наличии исключительных обстоятельств, связанных с характером совершенного административного правонарушения и его последствиями, имущественным и финансовым положением привлекаемого к административной ответственности юридического лица, судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дела об административных правонарушениях либо жалобы, протесты на постановления и (или) решения по делам об административных правонарушениях, могут назначить наказание в виде административного штрафа в размере менее минимального размера административного штрафа, предусмотренного соответствующей нормой КоАП РФ, в случае, если минимальный размер административного штрафа для юридических лиц составляет не менее ста тысяч рублей (Определение от 25 января 2018 года № 22-О).
Таким образом, в административно-деликтном механизме появилось инициированное органом конституционного нормоконтроля новое средство обеспечения справедливости и соразмерности при назначении административных наказаний, возлагаемых в том числе и на субъектов предпринимательской деятельности, а именно возможность снижения административного штрафа ниже низшего предела.
В настоящее время соблюдение конституционных принципов справедливости и соразмерности при назначении административного наказания законодательно обеспечено наличием диапазона между минимальным и максимальным пределами административного наказания, а также иными возможностями смягчения административной ответственности, в том числе назначением административного штрафа в размере ниже низшего предела, указанного в соответствующей административной санкции (Определение от 28 ноября 2019 года № 2983-О).
Согласно указанию Конституционного Суда федеральный законодатель — в рамках проведения государственной политики в сфере контрольно-надзорной деятельности — не лишен возможности устанавливать специальные условия привлечения к административной ответственности субъектов малого и среднего бизнеса, а также их руководителей и работников (совершивших правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных функций) в целях предотвращения в отношении указанных субъектов чрезмерного административного принуждения. Установление особых условий (специальных правил) назначения административных наказаний, предусматривающих замену административного штрафа на предупреждение, не лишено разумного обоснования и не выходит за рамки дискреционных полномочий федерального законодатели и не нарушает конституционный принцип юридического равенства (Определение от 28 февраля 2019 года № 285-О) <1>.
<1> См.: определения от 21 сентября 2017 года № 1790-О, от 10 октября 2017 года № 2255-О.
Особый порядок привлечения к ответственности за административные правонарушения в области дорожного движения в случае их фиксации работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи (протоколы об административных правонарушениях не составляются, а постановления по делам об административных правонарушениях выносятся уполномоченными органами без участия привлекаемых к ответственности лиц), означает, как было указано Конституционным Судом, что уполномоченные органы не обязаны доказывать вину собственников (владельцев) транспортных средств при вынесении в отношении них постановлений по делам об административных правонарушениях. <2> Возложение в этом случае ответственности именно на собственников (владельцев) тяжеловесных и (или) крупногабаритных транспортных средств обусловлено особенностями фиксации соответствующих правонарушений, при которой устанавливается, что правонарушение совершено с использованием конкретного транспортного средства, а на основе данных государственного регистрационного учета транспортных средств может быть определен его собственник (владелец). Такой способ фиксации — с предоставлением собственникам (владельцам) транспортных средств возможности доказывать свою невиновность — сам по себе не противоречит Конституции, его введение в законодательство об административных правонарушениях относится к дискреции федерального законодателя, который для более эффективного противодействия противоправным посягательствам вправе, осуществляя нормативное регулирование, учесть современный уровень развития технических средств выявления запрещенных деяний. С учетом этого Конституционный Суд признал, что часть 2 статьи 2.6.1 КоАП РФ не противоречит Конституции постольку, поскольку она не предполагает в качестве основания для освобождения от административной ответственности собственника (владельца) транспортного средства то обстоятельство, что в момент совершения соответствующего правонарушения это транспортное средство управлялось иным лицом, выполнявшим по трудовому договору с его собственником (владельцем) функции водителя этого транспортного средства. Вместе с тем данные законоположения были признаны не соответствующими Конституции в той мере, в какой ими устанавливался административный штраф для собственников (владельцев) тяжеловесных и (или) крупногабаритных транспортных средств, привлекаемых к административной ответственности в случае фиксации совершенных ими правонарушений работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, в размере, равном максимальному пределу административного штрафа для юридических лиц (лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица), предусмотренного соответствующей частью той же статьи (Постановление от 18 января 2019 года № 5-П).
<2> Определение от 7 декабря 2010 года № 1621-О-О.
Отдельные поступающие в Конституционный Суд обращения субъектов предпринимательской деятельности вызваны несвоевременным внесением требуемых изменений в действующее регулирование во исполнение уже принятых Конституционным Судом решений. В частности, как отмечается в Определении от 24 октября 2019 года № 2924-О, вопрос о соответствии Конституции положений статьи 2.6.1 и части 2 статьи 12.21.1 КоАП РФ был ранее разрешен в Постановлении от 18 января 2019 года № 5-П. Оспоренное регулирование было признано не соответствующим Конституции в той мере, в какой им устанавливался административный штраф для собственников (владельцев) тяжеловесных и (или) крупногабаритных транспортных средств, привлекаемых к административной ответственности в случае фиксации совершенных ими административных правонарушений работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, в размере, равном максимальному пределу административного штрафа для юридических лиц (лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица), предусмотренного соответствующей частью той же статьи. Федеральному законодателю было предписано внести в действующее правовое регулирование необходимые изменения. Впредь до их внесения в КоАП РФ административный штраф, назначаемый собственнику (владельцу) тяжеловесного и (или) крупногабаритного транспортного средства за совершение административных правонарушений, предусмотренных названными положениями данного Кодекса в случае их фиксации работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, согласно указанию Конституционного Суда, должен быть наименьшим в пределах размера штрафа для юридического лица, установленного соответствующей частью той же статьи.
Как и прежде, значительное место в конституционно-судебной практике занимали вопросы привлечения к налоговой ответственности и обеспечения ее надлежащей индивидуализации.
Как было разъяснено Конституционным Судом, ранее сформулированная им правовая позиция о том, что правонарушение — непременное основание для всех видов юридической ответственности, при этом содержание конкретных составов правонарушений в публично-правовой сфере должно согласовываться с принципами правового государства во взаимоотношениях его с физическими и юридическими лицами, в полной мере применима к ответственности за налоговое правонарушение. При этом необходимость установления вины налогоплательщика для привлечения его к ответственности прямо предписана Налоговым кодексом РФ; отсутствие вины лица в совершении налогового правонарушения, отмечает Конституционный Суд, относится к обстоятельствам, исключающим привлечение его к ответственности (Определение от 27 февраля 2020 года № 491-О) <1>.
<1> См. также: Постановление от 27 апреля 2001 года № 7-П.
По результатам проверки конституционности положений пункта 4 статьи 81 и статьи 123 Налогового кодекса РФ, осуществленной в связи с жалобой хозяйственного общества, был разрешен вопрос о возможности привлечения налогового агента к ответственности за несвоевременное перечисление в бюджет удержанного налога на доходы физических лиц в случае уплаты им задолженности по соответствующему налогу вместе с пени до окончания налогового периода и до подачи в налоговый орган достоверных расчетов по налогу на доходы физических лиц. Налоговый агент, привлекаемый к ответственности за невыполнение обязанности по удержанию и (или) перечислению налогов, как было подчеркнуто Конституционным Судом, в любом случае вправе рассчитывать на возможность установления в его деле существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию наказания, в частности на учет правоприменителем смягчающих ответственность обстоятельств. Система налогообложения основывается на информации о доходах, представляемой самим налогоплательщиком, что подразумевает достоверность декларирования налогов. Освобождение от ответственности налогоплательщика, представившего уточненную налоговую декларацию после проведения выездной налоговой проверки, которая не выявила в его отчетности ошибок и нарушений, обусловливается не уплатой им недостающих сумм налога и пеней, но одним лишь исправлением соответствующих сведений. В то же время предусматривается ответственность в виде штрафа не за нарушения, допущенные налоговым агентом в части достоверности представленных расчетов, а за недоимку независимо от причин ее возникновения. При подобном определении состава налогового правонарушения налоговый агент как ответственное лицо, обязанное к достоверному декларированию налогов, имеет основания полагать, что отказ в освобождении от налоговой ответственности влечет именно неуплата налога и пеней безотносительно к тому, ошибочна или безупречна представленная им налоговая отчетность. Тем более если недоимка допущена без искажения налоговой отчетности и непреднамеренно, т.е. добровольно уплачена и компенсирована пенями прежде, чем налогоплательщику стало известно об обнаружении налоговым органом факта несвоевременной уплаты налога или о назначении выездной налоговой проверки. Поэтому положения налогового законодательства не могут препятствовать освобождению от ответственности за несвоевременное перечисление в бюджет налогов, если налоговый агент, предоставивший правильную отчетность, самостоятельно уплатил необходимые суммы, а несвоевременное перечисление средств стало результатом упущения (технической или иной ошибки) и носило непреднамеренный характер (Постановление от 6 февраля 2018 года № 6-П).
Помимо того, как неоднократно указывал Конституционный Суд, обеспечивая исполнение уплаты налогов как публичной обязанности и возмещение ущерба, понесенного казной от ее неисполнения, государство вправе устанавливать меры принуждения, которые могут быть как правовосстановительными, обеспечивающими исполнение налогоплательщиком его конституционной обязанности (погашение недоимки и возмещение ущерба от несвоевременной и неполной уплаты налога), так и штрафными, возлагающими на нарушителей в качестве меры ответственности дополнительные выплаты. При выборе данных мер государство ограничено требованиями необходимости и соразмерности; предусматривающий такие меры налоговый закон должен быть конкретным и понятным, исключающим какую-либо неопределенность, которая может приводить к произволу властей в отношении налогоплательщиков (Определение от 27 февраля 2018 года № 526-О) <1>.
<1> См. также: постановления от 17 декабря 1996 года № 20-П, от 15 июля 1999 года № 11-П, от 14 июля 2005 года № 9-П, от 19 января 2016 года № 2-П.
Таким образом, соразмерность юридической ответственности серьезности правонарушения и значимости защищаемых интересов, конкретизируя принцип справедливости, предполагает дифференциацию публично-правовой ответственности в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, определяющих индивидуализацию взыскания <2>. К опасной несогласованности нормативного регулирования ведет необоснованная либо, напротив, недостаточная дифференциация мер юридической ответственности, в частности, повышение размеров административных наказаний, не предусматривающее одновременно способов их индивидуализации (например, назначение наказания ниже низшего предела санкции, введение квалифицированных составов правонарушений и т.п.). Умаляя право собственности и свободу предпринимательства, возлагаемые на предпринимателей чрезмерные административные штрафы превращаются из средств предупреждения нарушений законодательства в инструменты подавления экономической самостоятельности и инициативы. Обременяя субъекты среднего и малого предпринимательства, не соотносимые с совершенным правонарушением административные санкции чреваты избыточными, принимая во внимание конституционные цели юридической ответственности, последствиями, вплоть до вынужденной ликвидации хозяйствующих субъектов как таковых.
<2> Постановление от 15 июля 1999 года № 11-П.
В целом, по смыслу выражаемых Конституционным Судом позиций, фундаментальное требование справедливости предопределяет дифференциацию публично-правовой, в том числе административной, ответственности в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств. Обеспечивая обусловленную конституционными принципами юридической ответственности индивидуализацию наказания, учет критерия соразмерности при установлении законодателем (а также в каждом конкретном случае их определения правоприменителем) размеров административных штрафов исключает избыточное ограничение права собственности и имущественных интересов привлекаемых к административной ответственности предпринимателей. При возложении на хозяйствующего субъекта соответствующей ответственности и, в частности, назначении административного наказания юрисдикционным органам следует учитывать обстоятельства конкретных дел, надлежащим образом используя в этих целях свои дискреционные полномочия.
Изъятие имущества в рамках административной ответственности
Дефекты института административного наказания ослабляют в том числе надлежащую защиту права собственности, позволяя конфисковать не принадлежащее лицу, привлеченному к административной ответственности, имущество, использованное им в качестве орудия административного правонарушения. Ранее в этой связи Конституционный Суд указал на недопустимость применения в качестве административного наказания конфискации орудия совершения административного правонарушения, если оно принадлежит на праве собственности лицу, не привлеченному к административной ответственности за данное административное правонарушение и не признанному виновным в его совершении. <1>
<1> Постановление от 25 апреля 2011 года № 6-П. Как следует из фабулы данного дела, петербургское хозяйственное общество передало занимающемуся лесозаготовками архангельскому хозяйственному обществу по договору аренды во временное владение и пользование лесозаготовительную многофункциональную машину (комбайн). Работники юридического лица — лесозаготовителя, управляя комбайном, совершили незаконную вырубку деревьев. В соответствии с КоАП РФ им было назначено наказание в виде штрафа с конфискацией в доход государства орудия правонарушения (комбайн). При этом в судебных актах по делу было подчеркнуто, что конфискация в подобных случаях производится вне зависимости от того, является ли орудие административного правонарушения собственностью нарушителя или находится у него на иных законных основаниях. Не будучи участником совершения правонарушения, собственник конфискованного имущества не был привлечен к участию в процессе, а также не был уведомлен о месте и дате рассмотрения дела, будучи, таким образом, лишен возможности защиты своих интересов в суде. По мнению заявителя — собственника конфискованного имущества, допуская конфискацию имущества, собственник которого не был привлечен к ответственности, оспариваемые нормы нарушают конституционное право собственности, а также нарушают принципы справедливости и презумпции невиновности.
Выявленный изъян был устранен дополнением статьи 3.7 КоАП РФ частью 4, в соответствии с которой не применяется конфискация орудия совершения административного правонарушения или его предмета, принадлежащих на праве собственности лицу, не привлеченному к административной ответственности за данное административное правонарушение и не признанному в судебном порядке виновным в его совершении, за исключением нарушений таможенных правил. Кроме того, предусмотренное частью 2 статьи 8.28 КоАП РФ дополнительное административное наказание в виде конфискации орудия совершения административного правонарушения стало альтернативным для всех субъектов административной ответственности.
Сделанный Конституционным Судом вывод о неконституционности административного наказания в виде конфискации орудия совершения административного правонарушения, принадлежащего на праве собственности лицу, не привлеченному к административной ответственности за соответствующее административное правонарушение и не признанному в законной процедуре виновным в его совершении, распространяется в целом на административно-деликтные отношения в области предпринимательской деятельности применительно к возможности конфискации орудия совершения правонарушения, совершенного лицом, которому оно не принадлежит на праве собственности. <1>
<1> Определение от 1 марта 2012 года № 404-О-О.
При этом ранее применительно к имуществу, явившемуся орудием или предметом таможенного правонарушения, Конституционный Суд не исключил возможности его конфискации, учитывая, что за пределами российской юрисдикции во многих случаях нельзя без неоправданных издержек обеспечить выявление собственника конфискуемого имущества и его привлечение, в том числе принудительное, к производству по делу об ответственности за нарушение таможенных правил. Ввиду изложенного конфискация предметов и орудий таможенного (впоследствии — административного) правонарушения у их владельца (держателя), привлекаемого к ответственности за нарушение таможенных правил, была признана допустимой безотносительно к тому, обеспечено ли собственнику имущества право участвовать в рассмотрении соответствующего дела. <2>
<2> Постановление от 14 мая 1999 года № 8-П.
Однако в таможенном деле возможны такие нарушения правил, не исключая правил временного ввоза, когда товар или транспортное средство законно перемещены через границу при достоверно известном составе участников таможенных правоотношений и связанных с ними лиц, включая собственника ввезенного имущества, а затем поступают в оборот в нарушение таможенных процедур, но на таможенной территории, где Российская Федерация имеет эффективные средства таможенного контроля и законного принуждения, в том числе процессуального. Это позволяет, в частности, установить собственника имущества, послужившего предметом или орудием совершения административного правонарушения (если оно не принадлежит правонарушителю), а также характер его взаимоотношений с правонарушителем постольку, поскольку сам собственник определенно известен российским таможенным органам и судам и во всяком случае не уклоняется от осуществления прав и обязанностей под российской юрисдикцией.
Между тем по буквальному смыслу положений части 4 статьи 3.7 КоАП РФ, даже если лицо иностранного происхождения примет деятельные меры к тому, чтобы в российской юрисдикции участвовать в производстве по делу, в рамках которого его имущество конфисковано как предмет или орудие совершения административного правонарушения, оно при действующем правовом регулировании лишено процессуальных прав, позволяющих оспаривать основания и процедуру конфискации своего имущества и пользоваться иными правами, обеспечивающими конституционное право каждого на судебную защиту, что исключает участие указанных субъектов в каком-либо статусе в делах, решения по которым определяют судьбу принадлежащей им собственности.
Таким образом, данное регулирование несоразмерно ограничивает право на судебную защиту и обеспечиваемое им право собственности, допуская по делам об административных правонарушениях в области таможенного дела конфискацию орудия совершения или предмета административного правонарушения — товаров и (или) транспортных средств у лиц, не являющихся собственниками соответствующего имущества, не предусматривает права собственника имущества обжаловать постановление по делу об административном правонарушении в части конфискации имущества в случае, когда товар или транспортное средство законно перемещены через таможенную границу и находятся на таможенной территории ЕАЭС, где таможенные органы и суды Российской Федерации имеют эффективные средства контроля и законного принуждения, в том числе процессуального, при достоверно известном составе участников таможенных и связанных с ними правоотношений, включая собственника имущества, который не уклоняется от осуществления своих прав и обязанностей под российской юрисдикцией.
С учетом названных обстоятельств Конституционный Суд признал, по итогам рассмотрения обращения хозяйствующего субъекта, не соответствующими Конституции часть 4 статьи 3.7 и часть 1 статьи 30.12 КоАП РФ в той мере, в какой они в системе действующего правового регулирования, допуская по делам об административных правонарушениях в области таможенного дела конфискацию орудия совершения или предмета административного правонарушения — товаров и (или) транспортных средств у лиц, не являющихся собственниками соответствующего имущества, не предусматривают права собственника имущества обжаловать постановление по делу об административном правонарушении в части конфискации имущества в случае, когда товар или транспортное средство законно перемещены через таможенную границу и находятся на таможенной территории ЕАЭС, где таможенные органы и суды Российской Федерации имеют эффективные средства контроля и законного принуждения, в том числе процессуального, при достоверно известном составе участников таможенных и связанных с ними правоотношений, включая собственника имущества, который не уклоняется от осуществления своих прав и обязанностей под российской юрисдикцией (Постановление от 15 октября 2020 года № 41-П).
Проверив по обращению заявителя, сотрудника хозяйственного общества, конституционность подпункта 6 пункта 1 и пункта 4 статьи 25 Федерального закона «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции», Конституционный Суд признал несоразмерно ограничивающим право собственности, а также вступающим в противоречие с конституционными принципами справедливости и равенства изъятие и последующую реализацию в рамках производства по делу об административном правонарушении автомобильного транспорта, которое использовалось юридическим лицом, не являющимся собственником, для перевозки находящейся в незаконном обороте алкогольной продукции (притом что собственник не только не был признан в судебном порядке виновным в его совершении, но и не привлекался к ответственности за данное административное правонарушение) (Постановление от 18 февраля 2019 года № 11-П).
Ранее по результатам проверки конституционности пункта 5 статьи 20 Федерального закона «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции», осуществленной в связи с жалобой хозяйственного общества, Конституционный Суд признал оспоренное законоположение не соответствующим Конституции в той мере, в какой оно допускает по истечении двух месяцев с момента прекращения действия выданной юридическому лицу лицензии на осуществление деятельности по производству, хранению и поставке этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции принудительное безвозмездное изъятие с целью уничтожения по решению суда остатков принадлежащей ему винодельческой продукции. При условии, что выдержка данной продукции на момент истечения двух месяцев, предусмотренных для ее реализации, не достигает необходимого в соответствии с требованиями технологического процесса срока, а само производство было начато в период действия лицензии, осуществлялось (с учетом стадии производственного процесса) в соответствии с действующим законодательством и с соблюдением обязательных требований и начиная его, лицензиат не мог предполагать, что лицензия на новый срок не будет им получена. Впредь до внесения в правовое регулирование надлежащих изменений, согласно указанию Конституционного Суда, к решению вопроса относительно правовой судьбы винодельческой продукции с длительными сроками выдержки должна применяться модель прекращения права собственности лица на имущество, которое в силу закона не может ему принадлежать: остатки такой продукции, не реализованные производителем в течение двух месяцев с момента прекращения действия лицензии, подлежат изъятию и продаже с передачей бывшему собственнику вырученной суммы либо передаче в государственную или муниципальную собственность с возмещением бывшему собственнику их стоимости, определенной судом, за вычетом затрат на их хранение и реализацию; сам производитель не лишается возможности подыскивать потенциального покупателя; как только затраты на хранение нереализованной продукции превысят ее стоимость, она может быть уничтожена в установленном порядке. <1>
<1> Постановление от 30 марта 2016 года № 9-П.
Выявленный изъян был устранен Федеральным законом от 3 июля 2016 года № 261-ФЗ, который дополнил данную норму Федерального закона «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции» положениями, предусматривающими механизм выдачи временного разрешения, предоставляющего право на завершение полного цикла производства дистиллятов или право на завершение выдержки винодельческой продукции, а также право на хранение и поставку указанной продукции.
Впоследствии, с учетом того, что вышеприведенные позиции не распространяются на правовое регулирование вопросов оборота этилового спирта, Конституционный Суд рекомендовал федеральному законодателю усовершенствовать регулирование последствий прекращения действия лицензии для организаций — производителей этилового спирта (в особенности для случаев, когда их деятельность не была сопряжена с нарушениями установленных правил), в том числе путем расширения круга законных способов распоряжения остатками данной продукции, а также, в целях избежания для организаций — производителей этилового спирта неблагоприятных налоговых последствий, регламентировать процедуру уничтожения организацией-налогоплательщиком остатков этилового спирта, предусмотрев участие представителя уполномоченного государственного органа или конкретный способ фиксации факта уничтожения названной продукции (Постановление от 29 апреля 2020 года № 22-П).
5.2. Уголовная ответственность
Конституционные основы уголовной ответственности
Федеральный законодатель, реализуя принадлежащие ему полномочия, правомочен как устанавливать в законе ответственность за уголовные правонарушения, так и устранять ее, а также определять, какие меры государственного принуждения подлежат использованию в качестве средств реагирования на те или иные деяния и при каких условиях возможен отказ от их применения (Определение от 26 марта 2019 года № 650-О) <1>. Вместе с тем любое преступление, а равно наказание за его совершение, как неоднократно отмечал Конституционный Суд, должны быть четко определены в законе, причем таким образом, чтобы исходя непосредственно из текста соответствующей нормы — в случае необходимости с помощью толкования, данного ей судами, — каждый мог предвидеть уголовно-правовые последствия своих действий либо бездействия.
<1> См.: определения от 21 июня 2011 года № 860-О-О, от 16 июля 2013 года № 1226-О, от 29 марта 2016 года № 634-О, от 28 февраля 2017 года № 459-О.
Являясь исключительной формой публично-правового реагирования на противоправное поведение, меры уголовной ответственности подлежат применению лишь при невозможности обеспечить должную охрану общественных отношений с помощью правовых средств иной отраслевой принадлежности. В силу конституционных предписаний (часть 2 статьи 54), основанных на принципе nullum crimen, nulla poena sine lege (нет ни преступления, ни наказания без указания на то в законе), в сфере уголовно-правового регулирования особое значение приобретает соблюдение правовой определенности. Конституционная обоснованность мер уголовной ответственности предопределяется тем, насколько опасность деяния действительно требует его криминализации; насколько меры ответственности пропорциональны характеру и степени общественной опасности данного преступления; насколько составообразующие признаки, позволяющие отграничивать совершенное деяние от иных противоправных, а тем более законных деяний, недвусмысленно определены в уголовном законе, а также насколько непротиворечиво он соотносится с общей системой правового регулирования <2>.
<2> См.: постановления от 27 мая 2008 года № 8-П, от 13 июля 2010 года № 15-П, от 17 июня 2014 года № 18-П, от 16 июля 2015 года № 22-П.
Конституционные предписания о том, что закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет; никто не может нести ответственность за деяние, которое в момент его совершения не признавалось правонарушением; если после совершения правонарушения ответственность за него устранена или смягчена, применяется новый закон (статья 54), подчеркивается в решениях Конституционного Суда, имеют универсальное для всех видов юридической ответственности значение и обязательны как для законодателя, так и для правоприменительных органов, в том числе судов. Принятие законов, устраняющих или смягчающих ответственность, по-новому определяет характер и степень общественной опасности правонарушений и правовой статус лиц, их совершивших, вследствие чего законодатель обязан предусмотреть механизм придания им обратной силы, а уполномоченные органы не вправе уклоняться от принятия юрисдикционных решений об освобождении конкретных лиц от ответственности и наказания или о смягчении ответственности и наказания. В развитие конституционных положений законодатель предусмотрел в статье 9 УК РФ, что преступность и наказуемость деяния определяются уголовным законом, действовавшим во время совершения этого деяния, которым признается время совершения общественно опасного действия (бездействия) независимо от времени наступления последствий, а также конкретизировал правила обратной силы уголовного закона в части первой статьи 10 УК РФ: уголовный закон, устраняющий преступность деяния, смягчающий наказание или иным образом улучшающий положение лица, совершившего преступление, имеет обратную силу, т.е. распространяется на лиц, совершивших соответствующие деяния до вступления такого закона в силу, в том числе на лиц, отбывающих наказание или отбывших наказание, но имеющих судимость, а уголовный закон, устанавливающий преступность деяния, усиливающий наказание или иным образом ухудшающий положение лица, обратной силы не имеет (постановления от 17 января 2018 года № 3-П, от 9 июля 2019 года № 27-П) <1>.
<1> См. также: постановления от 20 апреля 2006 года № 4-П, от 14 июля 2015 года № 20-П.
Формальные признаки преступного деяния, указываемые в Особенной части УК РФ, непреложны для суда, обязанного руководствоваться ими при квалификации любого преступления. Тем не менее их выявление само по себе не всегда предопределяет признание деяния преступным. Содеянное в силу поведения самого виновного может не достигать уровня опасности, оправдывающего уголовное преследование. В этой связи суду на основе объективной и всесторонней оценки необходимо учитывать все обстоятельства содеянного, характеризующие личность правонарушителя, степень его вины в совершении инкриминируемого деяния, а также иные имеющие значение для правильного разрешения конкретного дела факты, в том числе уменьшающие общественную опасность преступления до такого уровня, который позволяет освободить лицо — принимая во внимание, в частности, его поведение, наличие смягчающих и отсутствие отягчающих обстоятельств — от уголовной ответственности или от наказания либо признать это деяние малозначительным (Постановление от 27 февраля 2020 года № 10-П).
Отдельные аспекты уголовной ответственности в сфере предпринимательской деятельности
Как и ранее, в рассматриваемый период, конституционной проверке подвергались нормы об ответственности за преступления в сфере экономической деятельности, а также за преступления против интересов службы в коммерческих организациях.
С учетом важности надлежащего разграничения разных видов публичной ответственности в решениях Конституционного Суда обращается внимание правоприменителя на принципиальные особенности обладающих между собой внешним сходством административных и уголовных правонарушений, предусматриваемых, соответственно, частью 5 статьи 14.25 КоАП РФ и статьей 1701 УК РФ. Если в соответствующей норме КоАП РФ установлена административная ответственность за нарушение законодательства о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (в частности, в виде представления в орган, осуществляющий такую регистрацию, документов, содержащих заведомо ложные сведения), если это действие не содержит уголовно наказуемого деяния, то названная норма УК РФ устанавливает уголовную ответственность за представление документов, содержащих заведомо ложные данные, не только в орган, осуществляющий государственную регистрацию юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, но и в организацию, осуществляющую учет прав на ценные бумаги, причем лишь в целях внесения в единый государственный реестр юридических лиц, в реестр владельцев ценных бумаг или в систему депозитарного учета недостоверных сведений об учредителях (участниках) юридического лица, о размерах и номинальной стоимости долей их участия в уставном капитале хозяйственного общества, о зарегистрированных владельцах именных ценных бумаг, о количестве, номинальной стоимости и категории именных ценных бумаг, об обременении ценной бумаги или доли, о лице, осуществляющем управление ценной бумагой или долей, переходящих в порядке наследования, о руководителе постоянно действующего исполнительного органа юридического лица или об ином лице, имеющем право без доверенности действовать от имени юридического лица, либо в иных целях, направленных на приобретение права на чужое имущество. Таким образом, будучи направлена на уголовно-правовую охрану отношений, связанных с институтом государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, который призван обеспечить стабильность гражданского оборота и хозяйственной деятельности, а также учет и достоверность сведений о налогоплательщиках, статья 170.1 УК РФ, как было ранее отмечено Конституционным Судом <1>, находится в системном единстве с нормами Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей». Данный закон определяет государственную регистрацию юридических лиц и индивидуальных предпринимателей как акты уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляемые посредством внесения в государственные реестры сведений о создании, реорганизации и ликвидации юридических лиц, приобретении физическими лицами статуса индивидуального предпринимателя, прекращении физическими лицами деятельности в качестве индивидуальных предпринимателей, иных сведений о юридических лицах и об индивидуальных предпринимателях в соответствии с этим Федеральным законом, предусматривая, что за непредставление или несвоевременное представление необходимых для включения в государственные реестры сведений, а также за представление недостоверных сведений заявители, юридические лица и (или) индивидуальные предприниматели несут установленную законодательством ответственность. Как было разъяснено Конституционным Судом, в качестве обязательного признака преступления, предусмотренного указанной нормой Уголовного кодекса РФ, федеральный законодатель установил умышленные действия, преследующие приведенные в диспозиции данной статьи цели, с которыми связывается повышенная общественная опасность и уголовная противоправность запрещенного ею деяния (Определение от 18 июля 2019 года № 1868-О) <2>.
<1> Определение от 17 июля 2012 года № 1391-О.
<2> См. также: определения от 29 января 2015 года № 143-О, от 24 марта 2015 года № 730-О.
Рассматривая вопрос о конституционности положений ранее действовавшей статьи 159.4 УК РФ, Конституционный Суд указал, что отнесение мошенничества в сфере предпринимательской деятельности к категории преступлений средней тяжести повлекло за собой конституционно недопустимое расхождение между опасностью правонарушения и мерами наказания. В результате преступные действия, причинившие равный (сопоставимый) ущерб, но отличающиеся лишь по способу совершения хищения (внешнему оформлению или проявлению), получали различную правовую оценку с точки зрения квалификации преступления, а следовательно, и с точки зрения тяжести содеянного. Противореча конституционным принципам равенства и справедливости, подобная дифференциация уголовной ответственности за хищение чужого имущества посредством мошенничества снижала уровень уголовно-правовой защиты права собственности, вела к дискриминации собственников как лиц, пострадавших от преступных посягательств, ставила добросовестную сторону договора и участников предпринимательской деятельности, которые несут повышенные риски, в заведомо невыгодное и неравное положение по отношению к их недобросовестным контрагентам. Допустив возможность установления специального состава мошенничества в сфере предпринимательской деятельности, при условии, что подобная конкретизация уголовной ответственности за совершение субъектами предпринимательской деятельности противоправных действий направлена на защиту отношений собственности и поощрение законопослушных хозяйствующих субъектов, Конституционный Суд вместе с тем признал неконституционность неосновательных преференций для виновных в совершении преступлений предпринимателей, восстановив тем самым действие конституционного принципа юридического равенства, защищающего интересы всех субъектов права, не исключая и хозяйствующих субъектов, применительно к ряду институтов уголовного права. Для предотвращения разрешения гражданско-правовых споров посредством уголовного преследования Конституционный Суд предложил законодателю — в целях отграничения уголовно наказуемых деяний от собственно предпринимательской деятельности — создать механизм защиты добросовестных предпринимателей от необоснованного привлечения к уголовной ответственности и одновременно не допустить ухода виновных лиц от уголовной ответственности под прикрытием гражданско-правовой сделки <1>.
<1> Постановление от 11 декабря 2014 года № 32-П.
Так, например, федеральный законодатель вправе конкретизировать регулирование уголовной ответственности за совершение субъектами предпринимательской деятельности противоправных мошеннических действий путем установления специальных составов мошенничества. При этом утрата по истечении шестимесячного срока со дня провозглашения решения, содержащего приведенную правовую позицию, юридической силы на будущее время данной статьей, устанавливавшей более мягкую ответственность по сравнению с общей нормой статьи 159 УК РФ, не исключает ее применение в отношении лиц, совершивших предусмотренное ею преступление в период действия этой нормы, исходя из требований части первой статьи 9 того же Кодекса, согласно которой преступность и наказуемость деяния определяются уголовным законом, действовавшим во время совершения этого деяния <2>.
<2> См.: определения от 26 мая 2016 года № 1136-О, от 18 июля 2017 года № 1495-О.
Как было разъяснено Конституционным Судом, сохраняет свое значение и сформулированная ранее правовая позиция, в силу которой мошенничество в сфере предпринимательской деятельности необходимо рассматривать как такое виновное использование для хищения чужого имущества договора, обязательства по которому заведомо не будут исполнены (причем не вследствие обстоятельств, связанных с риском их неисполнения в ходе предпринимательской деятельности как таковой), что свидетельствует о наличии у субъекта преступления прямого умысла на совершение мошенничества; самого по себе факта невыполнения договорных обязательств недостаточно для квалификации деяния по статье 159.4 УК РФ, которая предполагает совершение именно мошеннических действий, имеющих умышленный характер и непосредственно направленных на завладение чужим имуществом путем обмана или злоупотребления доверием (определения от 17 июля 2018 года № 2031-О, от 29 января 2019 года № 55-О). Данная правовая позиция сохраняет свое значение и для действующих положений частей пятой — седьмой статьи 159 УК РФ, которые устанавливают ответственность за мошенничество, сопряженное с преднамеренным неисполнением договорных обязательств в сфере предпринимательской деятельности, если это деяние повлекло причинение значительного ущерба, т.е. совершено в крупном или особо крупном размере (Определение от 17 июля 2018 года № 2031-О). <3>
<3> См. также: Определение от 19 декабря 2017 года № 2874-О.
Помимо того, при приведении приговора в соответствие с новым уголовным законом подлежат применению все установленные УК РФ в редакции этого закона правила, как общие, так и специальные, по которым вопрос о наказании разрешается при постановлении приговора <4>. С учетом этих положений и в зависимости от фактических обстоятельств конкретного дела, подчеркивает Конституционный Суд, суды общей юрисдикции должны разрешать вопросы об обратной силе вновь введенных или измененных норм Особенной части УК РФ, включая части пятую — седьмую его статьи 159 (Определение от 27 февраля 2018 года № 317-О).
<4> Постановление от 20 апреля 2006 года № 4-П.
В надлежащем применении судами данной, выраженной Конституционным Судом правовой позиции немаловажную роль сыграло Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 30 ноября 2017 года № 48 «О судебной практике по делам о мошенничестве, присвоении и растрате». Содержащееся в нем разъяснение того, что мошенничество, сопряженное с преднамеренным неисполнением договорных обязательств в сфере предпринимательской деятельности, совершается с прямым умыслом, направленным на хищение чужого имущества или приобретение права на чужое имущество, возникшим у лица до получения такого имущества или права на него, детализирует вывод Конституционного Суда о том, что мошенничество в сфере предпринимательской деятельности необходимо рассматривать как виновное использование для хищения чужого имущества путем обмана или злоупотребления доверием договора, обязательства по которому заведомо не будут исполнены (причем не вследствие обстоятельств, связанных с риском их неисполнения в ходе предпринимательской деятельности как таковой), свидетельствующее о наличии у субъекта преступления прямого умысла на совершение мошенничества.
Согласно разъяснению Конституционного Суда вред, причиняемый налоговыми правонарушениями, заключается в непоступлении в бюджет неуплаченных налогов (недоимки) и пеней. Принцип справедливости предполагает и соблюдение соразмерности не только в санкциях за данные преступления, но и в условиях освобождения от уголовной ответственности за их совершение — в зависимости от тяжести содеянного, причиненного ущерба, степени вины и других существенных обстоятельств, не исключая поощрения налогоплательщиков к правомерному поведению в фискальных правоотношениях в будущем. При этом неуплата налога в срок должна быть компенсирована погашением задолженности по налоговому обязательству и полным возмещением ущерба, понесенного казной вследствие несвоевременного внесения налога (Постановление от 6 февраля 2018 года № 6-П) <1>.
<1> См. также: Постановление от 8 декабря 2017 года № 39-П.
Поскольку статья 199 УК РФ, устанавливающая уголовную ответственность за уклонение от уплаты налогов, сборов и страховых взносов, по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующих правовых норм предусматривает ответственность лишь за такое деяние, которое совершается с умыслом и направлено на избежание уплаты налога в нарушение установленных налоговым законодательством правил, постольку, указывает Конституционный Суд, при привлечении к уголовной ответственности подлежат учету нормы не только уголовного, но и налогового законодательства (Постановление от 29 мая 2019 года № 1243-О) <2>.
<2> См. также: Постановление от 27 мая 2003 года № 9-П; Определение от 20 декабря 2005 года № 478-О.
Правило перспективного действия уголовного закона, предполагая распространение этого закона на совершаемые лишь после его вступления в силу общественно опасные деяния, допускает возложение уголовной ответственности за нарушения только тех уголовно-правовых запретов, которые были введены до совершения возбраняемых ими деяний и вследствие этого могли быть приняты во внимание виновными в их нарушении лицами (определения от 13 февраля 2018 года № 248-О, от 28 февраля 2019 года № 536-О).
Приведенная правовая позиция, не затрагивая вопрос о привлечении лица к налоговой ответственности за неуплату или неполную уплату страховых взносов в период, предшествующий введению уголовной ответственности за уклонение от их уплаты, во всяком случае исключает возможность учета неуплаченных страховых взносов при определении доли неуплаченных платежей по отношению к подлежащим уплате, исчисляемой для целей уголовной ответственности, поскольку в такой расчет могут входить только те страховые взносы, уклонение от уплаты которых признавалось преступлением на момент совершения этого деяния. По результатам проверки положений уголовного законодательства в связи с жалобой руководителя хозяйственного общества Конституционный Суд подтвердил обратную силу положений статьи 199 УК РФ в части включения страховых взносов в состав платежей, учитываемых для целей квалификации уклонения от уплаты налогов и (или) сборов с организации, совершенного до вступления в силу соответствующего федерального закона, если такое включение, уменьшая долю неуплаченных организацией платежей в совокупной сумме подлежащей уплате (с учетом полноты исполнения обязанности по уплате страховых взносов за данный период), улучшает положение лица, привлекаемого к уголовной ответственности, в отношении возможности его привлечения к уголовной ответственности либо квалификации содеянного. В противном случае лица, подвергнутые уголовному преследованию за уклонение от уплаты налогов и (или) сборов, совершенное до вступления в силу указанных изменений, но исполнившие при этом вытекающие из Налогового кодекса РФ либо других актов федерального законодательства обязанности по уплате страховых взносов, были бы поставлены в неравное положение с теми лицами, которые привлечены к уголовной ответственности за совершенные при тех же обстоятельствах, но после вступления в силу указанных изменений деяния, квалифицируемые с учетом исполнения обязанностей по уплате страховых взносов. Подобное ограничительное истолкование данных норм, вступая в противоречие со статьей 54 (часть 2) Конституции, нарушало бы гарантируемое этой статьей право на применение нового закона, смягчившего ответственность за правонарушение после его совершения (Постановление от 9 июля 2019 года № 27-П).
Раскрывая особенности возмещения вреда, причиненного публично-правовым образованиям, вследствие непоступления в соответствующий бюджет денежных сумм от организации-налогоплательщика, Конституционный Суд отмечает, что, будучи юридическим лицом, организация совершает противоправное деяние опосредованно — через действия соответствующих физических лиц (обычно руководителей или работников, выполняющих функции бухгалтера), которые тем самым совершают административное правонарушение или преступление, влекущие за собой административную либо уголовную ответственность; субъекты налоговых преступлений, а также иные лица, чьи противоправные действия привели к непоступлению налогов в бюджет, не освобождаются от обязанности возместить причиненный этими противоправными действиями имущественный ущерб соответствующему публично-правовому образованию. Признав недопустимым взыскание с физических лиц штрафов за налоговые правонарушения, наложенные на организацию-налогоплательщика, Конституционный Суд ограничил взыскание вреда с физических лиц, обвиняемых в совершении налоговых преступлений, до внесения в единый государственный реестр юридических лиц сведений о прекращении деятельности организации-налогоплательщика либо до того, как судом будет установлено, что данная организация является фактически недействующей и (или) невозможно взыскание с нее либо с лиц, привлекаемых к ответственности по ее долгам, налоговой недоимки и пеней на основании норм налогового и гражданского законодательства, подчеркнув необходимость установления всех элементов состава гражданского правонарушения, притом что сам факт вынесения обвинительного приговора или прекращения уголовного дела не может расцениваться судом как безусловно подтверждающий виновность физических лиц в причинении имущественного вреда. Вместе с тем в случаях, когда судом установлено, что организация-налогоплательщик служит лишь «прикрытием» для действий контролирующего ее физического лица и de facto не является самостоятельным участником экономической деятельности, не исключается возможность привлечения данного физического лица к ответственности за вред, причиненный бюджету в связи с совершением соответствующего налогового преступления. При определении размера такого вреда следует учитывать имущественное положение физического лица (в частности, факт обогащения в результате совершения налогового преступления), степень вины, характер уголовного наказания, а также иные существенные обстоятельства, имеющие значение для разрешения конкретного дела <1>.
<1> Постановление от 8 декабря 2017 года № 39-П.
Необоснованное обращение налогоплательщика в налоговый орган с целью реализации права на имущественный налоговый вычет в связи с приобретением жилого помещения не может, по смыслу высказанной Конституционным Судом правовой позиции, считаться представляющим достаточную для криминализации общественную опасность, поскольку предоставление вычета должно быть в такой ситуации исключено действиями сотрудников налогового органа, которыми принимается решение — по результатам камеральной налоговой проверки — о действительном размере налоговой обязанности лица за конкретный налоговый период. Возможность отмены или изменения решений нижестоящих налоговых органов в случае их несоответствия законодательству о налогах и сборах вышестоящим налоговым органом имеет целью восстановление в административном порядке законности, нарушенной неправомерным актом нижестоящего органа, по инициативе самого вышестоящего налогового органа, осуществляющего текущий контроль за деятельностью нижестоящих органов <2>; размер налоговых обязательств налогоплательщика также может быть пересмотрен в рамках выездной налоговой проверки с вынесением нового решения. Достаточны для минимизации потенциального вреда и правовые механизмы, закрепленные в налоговом и гражданском законодательстве, которым ранее была дана оценка Конституционным Судом <3>. Привлечение же лица к уголовной ответственности за невиновные (в уголовно-правовом смысле) действия нарушает принципы законности, вины и справедливости. Исходя из данных подходов, Конституционный Суд признал часть третью статьи 159 УК РФ не противоречащей Конституции, поскольку она не предполагает возложения уголовной ответственности за необоснованное обращение налогоплательщика в налоговый орган с целью реализации права на получение имущественного налогового вычета в связи с приобретением им жилого помещения, в случае когда налоговым органом подтверждено, а в дальнейшем опровергнуто у него право на такой вычет, если налогоплательщик представил в налоговый орган предусмотренные законодательством документы, не содержащие признаков подделки или подлога, достаточные при обычной внимательности и осмотрительности сотрудников налогового органа для отказа в предоставлении соответствующего налогового вычета, и не совершил каких-либо других действий (бездействия), специально направленных на создание условий для принятия налоговым органом неверного решения в пользу налогоплательщика (Постановление от 22 июля 2020 года № 38-П).
<2> Определение от 22 апреля 2010 года № 595-О-О.
<3> Постановление от 24 марта 2017 года № 9-П.
Кроме того, в ходе конституционно-судебной практики рассматриваемого периода получили разрешение иные значимые для хозяйствующих субъектов вопросы уголовной ответственности, в том числе за правонарушения, совершаемые в связи с осуществлением предпринимательской деятельности. Как было разъяснено Конституционным Судом, при отсутствии признаков специальной нормы (статья 195 «Неправомерные действия при банкротстве») общая норма (статья 201 «Злоупотребление полномочиями») не подлежит применению <1>.
<1> Определение от 18 июля 2017 года № 1541-О.
Обозначая признаки незаконного предпринимательства, имеющие значение при отграничении этого преступления от административных правонарушений (часть 2 статьи 14.1 КоАП РФ), Конституционный Суд назвал среди них размер причиненного содеянным ущерба и размер извлеченного виновным дохода как объективный показатель, характеризующий объем предпринимательской деятельности, а значит, и реальную угрозу конституционным ценностям. В свою очередь осуществление предпринимательской деятельности с нарушением лицензионных требований и условий образует состав административного правонарушения вне зависимости от размера ущерба, при этом виновный может иметь лицензию на определенный вид деятельности, однако не соблюдать предъявляемые к лицензируемой деятельности требования и условия (Определение от 10 октября 2019 года № 2685-О).
Рассмотрев проблему ответственности руководителей организации за неисполнение вступившего в законную силу судебного решения (в том числе принятого в порядке арбитражного судопроизводства), а также за воспрепятствование его исполнению, Конституционный Суд указал, что положения статьи 315 УК РФ могут быть применены и при новом, продолжающемся после вынесения в отношении такого лица приговора, неисполнении того же самого судебного акта (Определение от 29 января 2019 года № 61-О).
Касаясь вопроса ответственности руководителя за трансграничное перемещение военной техники, Конституционный Суд разъяснил, что предметы вооружения и военной техники настолько редко — с учетом провозглашенной государственной монополии — могут законным образом оказаться во владении частных лиц и стать в таком качестве объектом перемещения через границу, что отсутствие их поименного перечня может быть компенсировано (при разумной осмотрительности лица, владеющего предметами, явно имеющими военное или двойное назначение) возможностью установить назначение данного предмета, а значит, и применимые при его перемещении через границу правила посредством обращения в уполномоченные государственные органы. В частности, при необходимости получить дополнительную информацию для определения принадлежности продукции к продукции военного назначения имеется возможность (в том числе для физических лиц) ее идентификации (в том числе как изделия военной техники), реализуемая в соответствии с соответствующими подзаконными актами, а также заключениями, выдаваемыми Федеральной службой по военно-техническому сотрудничеству (Определение от 10 октября 2019 года № 2647-О).
Учитывая, что признак причинения существенного вреда определяет уголовную противоправность злоупотребления полномочиями, Конституционный Суд разъяснил, что такого рода вред не сводится лишь к имущественному ущербу, но может носить иной характер <2>.
Определение от 28 мая 2013 года № 710-О.
Меры публичного принуждения (ограничения прав), связанные с уголовным преследованием
Из положений Конституции, утверждающих приоритет человека, его прав и свобод и возлагающих на государство обязанность охранять личное достоинство каждого от любых форм унижения со стороны кого бы то ни было, включая само государство, следует, что личность в ее взаимоотношениях с государством выступает не как объект государственной деятельности, но как равноправный субъект, который может защищать свои права всеми не запрещенными способами и спорить с государством в лице любых его органов <1>. Притом что юридические лица, включая хозяйствующие субъекты, не могут быть привлечены к уголовной ответственности, приведенная правовая позиция распространяется и на все иные случаи публичного принуждения или ограничения прав.
<1> См.: постановления от 3 мая 1995 года № 4-П, от 20 апреля 2006 года № 4-П.
Как было разъяснено Конституционным Судом, дополнительной гарантией конституционного права на свободу и личную неприкосновенность является закрепленная частью первой 1 статьи 108 УПК РФ специальная норма, согласно которой заключение под стражу в качестве меры пресечения не может быть применено в отношении подозреваемого или обвиняемого в совершении преступлений, предусмотренных статьями 159 — 159.3, 159.5, 159.6, 160, 165 165 и 201 УК РФ, если эти преступления совершены индивидуальным предпринимателем в связи с осуществлением им предпринимательской деятельности и (или) управлением принадлежащим ему имуществом, используемым в целях предпринимательской деятельности, либо если эти преступления совершены членом органа управления коммерческой организации в связи с осуществлением им полномочий по управлению организацией либо в связи с осуществлением коммерческой организацией предпринимательской или иной экономической деятельности <2>. При этом вопрос о предпринимательском характере деятельности разрешается с учетом пункта 1 статьи 2 ГК РФ, в соответствии с которым предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке. Соответствующие преступления следует считать совершенными в сфере предпринимательской деятельности, если они совершены лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность самостоятельно или участвующим в предпринимательской деятельности, осуществляемой юридическим лицом, и эти преступления непосредственно связаны с указанной деятельностью. К таким лицам относятся индивидуальные предприниматели в случае совершения преступления в связи с осуществлением ими предпринимательской деятельности и (или) управлением принадлежащим им имуществом, используемым в целях предпринимательской деятельности, а также члены органов управления коммерческой организации в связи с осуществлением ими полномочий по управлению организацией либо при осуществлении коммерческой организацией предпринимательской деятельности (Определение от 17 июля 2018 года № 2010-О) <3>.
<2> См.: определения от 24 февраля 2011 года № 250-О-О, от 20 ноября 2014 года № 2637-О.
<3> См. также: определения от 20 апреля 2017 года № 767-О, от 27 июня 2017 года № 1395-О.
Требование уголовно-процессуального закона от должностного лица органа предварительного расследования изложить в постановлении о возбуждении перед судом соответствующего ходатайства мотивы и основания, в силу которых возникла необходимость в заключении подозреваемого или обвиняемого под стражу и невозможно избрание иной меры пресечения, а также приложить к постановлению материалы, подтверждающие обоснованность ходатайства (часть третья статьи 108 УПК РФ), означает, подчеркивает Конституционный Суд, что на такое должностное лицо возлагается обязанность представить достаточные, убедительные prima facie (на первый взгляд) доказательства в обоснование допустимости избрания заключения под стражу (продления срока содержания под стражей), подтверждающие наличие события преступления, его квалификацию, причастность подозреваемого, обвиняемого к его совершению, а равно сведения о личности подозреваемого, обвиняемого, справки о судимости, сведения о том, совершено ли инкриминируемое преступление в сфере предпринимательской деятельности, о наличии или отсутствии тяжелого заболевания, препятствующего содержанию под стражей, и другие имеющие значение для решения вопроса о мере пресечения сведения, которые, включая обоснованность подозрения, проверяются судом, не входя в обсуждение вопроса о виновности (Постановление от 22 марта 2018 года № 12-П, Определение от 19 декабря 2019 года № 3320-О).
Устанавливая общие правила принятия судом решений об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу, согласно которым соответствующее решение принимается в ходе судебного заседания, проводимого с участием подозреваемого или обвиняемого, его защитника (статья 108 УПК РФ), закон, как было отмечено Конституционным Судом, предоставляет стороне защиты возможность довести до сведения суда свою позицию относительно всех аспектов рассматриваемого в судебном заседании вопроса, в том числе касательно существа сферы деятельности, в которой совершено преступление. При этом решение суда об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу должно быть законным, обоснованным и мотивированным (часть четвертая статьи 7 УПК РФ). При рассмотрении вопроса об избрании подобной меры пресечения в отношении подозреваемого или обвиняемого в преступлениях, предусмотренных частями первой — четвертой статьи 159, статьями 159.1 — 159.3, 159.5, 159.6, 160, 165 и 201 УК Российской Федерации, суд должен выяснить, в какой сфере деятельности совершено преступление (определения от 17 июля 2018 года № 2010-О, от 27 сентября 2019 года № 2375-О).
Согласно выводу Конституционного Суда положения УПК РФ, которыми содержащемуся под стражей обвиняемому предоставляются дополнительные гарантии, касающиеся возможности иметь свидания с нотариусом в целях удостоверения доверенности на право представления интересов обвиняемого в сфере предпринимательской деятельности, обусловленные защитой отношений собственности в деятельности, осуществляемой ее субъектами самостоятельно и на свой риск, не могут расцениваться как ограничивающие право обвиняемого, содержащегося под стражей, воспользоваться услугами нотариуса, с тем чтобы заверить доверенность на имя уполномоченного представителя кандидата на выборах по финансовым вопросам. Иное свидетельствовало бы о невыполнении государством своей обязанности признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина, гарантировать каждому государственную защиту его прав и свобод. При этом, как разъяснил Конституционный Суд, распространение на свидания содержащихся под стражей лиц с нотариусом для удостоверения доверенности в сфере выборов модели свиданий для удостоверения доверенности на право представления интересов в сфере предпринимательской деятельности относится к полномочиям законодателя, а разрешение вопроса о своевременности предоставления свидания с нотариусом при наличии к тому законных оснований, как связанное с осуществлением контроля за деятельностью правоприменительных органов, входит в компетенцию судов общей юрисдикции (Определение от 24 октября 2019 года № 2714-О) <1>.
<1> См. также: Постановление от 22 декабря 2015 года № 34-П.
Как указал Конституционный Суд в принятом по обращению хозяйствующего субъекта решении, избрание меры пресечения в виде домашнего ареста в отношении лица, подозреваемого или обвиняемого в совершении преступления небольшой тяжести, допускается лишь в случае, если за это преступление в соответствии с положениями Общей и Особенной частей Уголовного кодекса РФ в качестве наиболее строгого вида наказания может быть назначено лишение свободы, либо при наличии предусмотренных исключительных случаев для избрания меры пресечения в виде заключения под стражу, при которых домашний арест в принципе может быть применим (Постановление от 22 марта 2018 года № 12-П).
Конституционная гарантия права пользоваться помощью адвоката (защитника) лицам, задержанным, заключенным под стражу, обвиняемым в совершении преступления (часть 2 статьи 48), во взаимосвязи с конституционными положениями о праве на получение квалифицированной юридической помощи выражает общие принципы права и в полной мере относится не только к публичной ответственности <1>, но и к правоограничениям, обусловленным производством по уголовному делу, ввиду чего лица, чьи права затрагиваются (ограничиваются) следственными действиями и процессуальными решениями, не могут быть ограничены в праве на оказание им юридической помощи адвокатом. В этой связи Конституционным Судом было разъяснено, что положения пункта 3 части второй статьи 38 и части одиннадцатой статьи 182 УПК РФ предоставляют явившемуся защитнику, а также адвокату того лица, в помещении которого производится обыск, право присутствовать при проведении данного следственного действия, а на следователя возлагают обязанность обеспечить возможность осуществления этого права. Воспрепятствование присутствию адвоката лица, в помещении которого производится обыск, при проведении указанного следственного действия является нарушением уголовно-процессуального закона. Соответственно, суд в случае поступления обращения от юридического лица, признав факт нарушения права владельца помещения на присутствие адвоката при обыске, вправе вынести частное определение (постановление) в адрес органов дознания, предварительного следствия о фактах нарушений закона, требующих принятия необходимых мер, а юридическое лицо — воспользоваться компенсаторными механизмами, предусмотренными законодательством, т.е. обратиться в суд в порядке гражданского судопроизводства о возмещении вреда, требовать привлечения должностных лиц к ответственности и т.д. (Определение от 14 января 2020 года № 4-О).
<1> См.: постановления от 27 апреля 2001 года № 7-П, от 17 ноября 2016 года № 25-П.
В конституционно-судебной практике также не раз разрешались вопросы конституционности ограничений права собственности, применяемых при производстве по уголовному делу. С одной стороны, изъятием и удержанием предметов, используемых для производства товаров, выполнения работ и оказания услуг, не только ограничиваются права их собственников (владельцев), но и нарушаются производственные циклы, затрудняется исполнение обязательств перед контрагентами. Названные неблагоприятные последствия могут привести к полному прекращению предпринимательской деятельности, затрагивающему в том числе трудовые права работников, а также ведущему к сокращению налоговых поступлений в бюджеты. С другой стороны, в целом ряде случаев изъятие таких предметов требуется для всестороннего расследования уголовного дела и вынесения справедливого приговора. Подобная, вынужденно необходимая, мера позволяет избежать уничтожения улик, обеспечить их сохранность и доказательственное значение, а также предотвратить использование имущества для продолжения преступной деятельности.
Конституционно допустимые ограничения права собственности в целях защиты публичных интересов могут обусловливаться, в частности, потребностями производства по уголовному делу, для чего должностные лица, осуществляющие дознание и предварительное следствие, уполномочиваются применять обеспечительные меры, связанные с изъятием имущества. Однако в силу принципа верховенства права — означающего, помимо прочего, защиту от публично-властного произвола — изъятие по уголовному делу имущества (в том числе путем наложения на него ареста или признания его вещественным доказательством с режимом хранения, ограничивающим права владения и пользования), которое находится у лиц, не являющихся ни подозреваемыми, ни обвиняемыми и не несущих по закону материальную ответственность за действия подозреваемого либо обвиняемого, и использование которого в совершении преступления лишь предполагается, может иметь лишь временный характер и применяться при предоставлении таким лицам необходимых процессуальных гарантий <1>.
<1> См.: постановления от 20 мая 1997 года № 8-П, от 11 марта 1998 года № 8-П, от 16 июля 2008 года № 9-П, от 31 января 2011 года № 1-П, от 10 декабря 2014 года № 31-П.
В соответствии с позицией Конституционного Суда конфискация орудий и иных средств совершения преступления, представляя собой публично-правовую санкцию, обособленную от собственно уголовного наказания, выражается в возложении на обвиняемого (осужденного) обязанности претерпеть дополнительные (по отношению к наказанию) правоограничения и может применяться не только при постановлении обвинительного приговора, но и при освобождении от наказания. Однако подобное отчуждение предметов собственности в пользу государства при прекращении уголовного дела по нереабилитирующим основаниям (в связи с истечением сроков давности), допускаемом лишь при согласии обвиняемого с этим решением и его правовыми последствиями, вытекая из публично-правового соглашения sui generis между обвиняемым (подсудимым) и государством, в значительной мере утрачивает свойство принудительности. В этой связи процедура прекращения уголовного дела судом по такому нереабилитирующему основанию, как истечение срока давности уголовного преследования, влекущего конфискацию принадлежащего обвиняемому (подсудимому) орудия или иных средств совершения преступления и тем самым — прекращение права собственности на них, а следовательно, лишение собственника его имущества, с необходимостью предполагает надлежащее информирование обвиняемого (подсудимого) о последствиях принятия такого решения. Такое информирование позволяет заинтересованному лицу осознанно, с учетом гарантий, закрепленных уголовно-процессуальным законодательством, определить свою позицию по данному вопросу, равно как и в целом в отношении прекращения уголовного дела. Если после соответствующих разъяснений обвиняемый (подсудимый) выразит свое несогласие с прекращением его права собственности на указанное имущество, производство по данному делу должно продолжиться в общем порядке. В таком случае судебное разбирательство, в ходе которого уголовное дело разрешается по существу, может быть в том числе окончено вынесением обвинительного приговора с освобождением осужденного от наказания, при постановлении которого суд разрешает и вопрос о судьбе вещественных доказательств, в том числе о конфискации орудий, оборудования и иных средств совершения преступления <2>.
<2> Постановление от 7 марта 2017 года № 5-П.
Помимо того, при конфискации имущества как иной меры уголовно-правового характера не должно допускаться применение ее в размере, превышающем стоимость имущества, указанного в части первой статьи 104.1 УК РФ (в частности, полученного в качестве взятки), а также ее распространение на имущество, на которое в соответствии с гражданским процессуальным законодательством не может быть обращено взыскание (Определение от 26 ноября 2018 года № 2855-О).
Основываясь на ранее выработанных подходах, Конституционный Суд в рассматриваемый период разрешил вопрос о допустимости ограничения права собственности и права на свободное использование своего имущества для осуществления предпринимательской деятельности в случае изъятия, приобщения в качестве вещественных доказательств к материалам уголовного дела и хранения предметов, принадлежащих лицам, относящимся к названной выше категории, и используемых для производства товаров, выполнения работ и оказания услуг.
Применяя метод баланса конституционных ценностей и исходя из того, что при расследовании уголовных дел о преступлениях в сфере экономической деятельности подобные изъятия и последующее удержание в режиме хранения должны быть исключениями, жестко обусловленными обстоятельствами конкретного дела и особенностями соответствующих предметов, Конституционный Суд по результатам проверки конституционности части первой статьи 811 и пункта 31 части второй статьи 82 УПК РФ в связи с жалобой хозяйственного общества пришел к выводу, что указанные вещественные доказательства не должны изыматься у их собственников (владельцев) во всех случаях. Тогда когда обеспечение их сохранности и проведение с ними необходимых следственных действий, а равно предотвращение их использования для совершения преступлений не требуют такого изъятия, после проведения необходимых следственных действий, потребовавших изъятия, эти предметы подлежат незамедлительному возвращению собственнику (владельцу) на ответственное хранение. При этом законность и обоснованность изъятия предметов может быть проверена судом на досудебной стадии по жалобе заинтересованных лиц (Постановление от 11 января 2018 года № 1-П).
5.3. Гражданско-правовая ответственность
Конституционные основы гражданской ответственности
Обеспечение восстановления нарушенных прав с использованием для этого широкого круга способов защиты, направленных в том числе на поддержание стабильности гражданско-правовых отношений, относится к основным началам гражданского законодательства, при этом, обращает внимание Конституционный Суд, перечень способов защиты нарушенных прав является открытым (Постановление от 9 апреля 2020 года № 16-П).
В рассматриваемый период Конституционным Судом были выражены правовые позиции по ряду аспектов гражданской ответственности хозяйствующих субъектов, включая неисполнение предпринимателем обязанности по своевременной подаче заявления в арбитражный суд о банкротстве; уплату договорной неустойки; ответственность перед правообладателем исключительных прав; возмещение имущественного вреда, причиненного неуплатой налогов, а также иные основания гражданской ответственности.
В частности, реализации конституционных гарантий в области гражданской ответственности способствовало установление пределов ответственности индивидуального предпринимателя за неисполнение обязанности по своевременной подаче заявления в арбитражный суд о собственном банкротстве.
По результатам проверки (в связи с жалобой индивидуального предпринимателя) конституционности положений статей 15 и 1064 ГК РФ, абзаца второго пункта 1 статьи 9, пункта 1 статьи 10 и пункта 3 статьи 59 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» Конституционный Суд пришел к выводу о том, что без исследования фактических обстоятельств, подтверждающих или опровергающих разумность и осмотрительность действий (бездействия) соответствующих лиц, невозможно установить наличие исключительной связи между возникновением убытков у уполномоченного органа и противоправным поведением индивидуального предпринимателя. Отметив, что взыскание с индивидуального предпринимателя в полном объеме расходов, возникших в том числе из-за неверной оценки уполномоченным органом и иными лицами возможности их погашения за счет его имущества или его средств, используемых в предпринимательской деятельности, не отвечает общим принципам юридической ответственности, приводит к нарушению прав индивидуальных предпринимателей, ставя их в худшие условия по сравнению с иными категориями лиц (учредителями юридических лиц), занимающихся предпринимательской деятельностью в других формах, Конституционный Суд указал на недопустимость взыскания с индивидуального предпринимателя расходов, включая оплату услуг арбитражного управляющего, которые понесло лицо (уполномоченный налоговый орган), инициировавшее дело о банкротстве, без установления всех элементов состава соответствующего гражданского правонарушения, а также без оценки разумности и осмотрительности действий (бездействия) самого должника, уполномоченного органа, арбитражного управляющего и других лиц, повлиявших на возникновение и размер расходов по делу о банкротстве (Постановление от 18 ноября 2019 года № 36-П).
Данный подход основывается на ранее выраженной Конституционным Судом правовой позиции о возможности возложения обязанности возместить причиненный вред в качестве меры гражданско-правовой ответственности на причинителя вреда лишь при наличии состава правонарушения, включающего, как правило, наступление вреда, противоправность поведения причинителя вреда, причинную связь между противоправным поведением причинителя вреда и наступлением вреда, а также его вину <1>. Помимо того, разрешению проблемы способствовало распространение на рассматриваемые правоотношения вывода, сформулированного по результатам проверки (в связи с жалобой руководителя хозяйственного общества) конституционности взаимосвязанных положений Гражданского кодекса РФ, Налогового кодекса РФ, а также Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)», относительно аналогичной ответственности руководителя организации-должника, своевременно не обратившегося в указанных законом случаях в арбитражный суд с заявлением должника о признании банкротом возглавляемой им организации (Постановление от 5 марта 2019 года № 14-П).
<1> См.: постановления от 15 июля 2009 года № 13-П, от 7 апреля 2015 года № 7-П, от 8 декабря 2017 года № 39-П; определения от 4 октября 2012 года № 1833-О, от 15 января 2016 года № 4-О.
Право суда уменьшить размер подлежащей взысканию неустойки, если она явно несоразмерна последствиям нарушения обязательства, согласуется, как неоднократно указывал Конституционный Суд, с конституционным положением, в соответствии с которым осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц <2>. Предоставленная суду возможность снижать размер неустойки в случае ее чрезмерности по сравнению с последствиями нарушения обязательств является, по существу, реализацией требования статьи 17 (часть 3) Конституции, согласно которой осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц. Именно поэтому в части первой статьи 333 ГК РФ речь идет не о праве суда, а, по существу, о его обязанности установить баланс между применяемой к нарушителю мерой ответственности и оценкой действительного (а не возможного) размера ущерба <3>.
<2> См.: определения от 22 декабря 2015 года № 2938-О, от 24 ноября 2016 года № 2446-О, от 23 ноября 2017 года № 2579-О.
<3> Определение от 21 декабря 2000 года № 263-О.
Однако если обязательство нарушено лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность, то в части снижения неустойки суд не обладает абсолютной инициативой, будучи вправе уменьшить неустойку при условии заявления должника о таком уменьшении (определения от 25 января 2018 года № 71-О, от 27 марта 2018 года № 654-О, от 26 ноября 2018 года № 2956-О, от 18 июля 2019 года № 2072-О, от 28 ноября 2019 года № 3031-О). Вместе с тем суд не может решить вопрос о снижении размера неустойки (штрафа) по мотиву явной несоразмерности последствиям нарушения обязательства — без представления ответчиками доказательств, подтверждающих такую несоразмерность, и без обсуждения этого вопроса в судебном заседании (Определение от 25 апреля 2019 года № 948-О). При оценке соразмерности неустойки (штрафа), подлежащей взысканию с лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность, последствиям нарушения обязательства, а также при определении возможности уменьшения ее размера суду необходимо учитывать, что никто не вправе извлекать преимущества из своего незаконного поведения и что неправомерное пользование чужими денежными средствами не должно быть более выгодным для должника, чем условия правомерного пользования; доказательствами обоснованности размера неустойки могут служить, в частности, данные о среднем размере платы по краткосрочным кредитам на пополнение оборотных средств, выдаваемым кредитными организациями лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность, либо платы по краткосрочным кредитам, выдаваемым физическим лицам, в месте нахождения кредитора в период нарушения обязательства, а также о показателях инфляции за соответствующий период (определения от 29 мая 2018 года № 1186-О, от 25 апреля 2019 года № 947-О, от 26 марта 2020 года № 697-О).
Как было также разъяснено Конституционным Судом, законоположение, согласно которому вступивший в законную силу приговор суда по уголовному делу обязателен для арбитражного суда по вопросам о том, имели ли место определенные действия и совершены ли они определенным лицом, не регламентирует вопросов, непосредственно связанных с юридической классификацией сделок, а равно не препятствует заинтересованному лицу представить арбитражному суду имеющие отношение к рассматриваемому делу письменные доказательства, полученные по итогам уголовного преследования, прекращенного по нереабилитирующему основанию, и подлежащие оценке арбитражным судом наряду с другими доказательствами (статья 69 АПК РФ). Соответственно, данная норма не позволяет судам исключать оценку письменных доказательств, полученных по итогам уголовного преследования, прекращенного по нереабилитирующему основанию, в целях переквалификации сделки и последующего взыскания ущерба, причиненного преступлением (Определение от 17 июля 2018 года № 1884-О).
Возмещение имущественного вреда, причиненного неуплатой налогов
Нормы законодательства о налогах и сборах, определяя основания, порядок и условия фискального отчуждения собственности для финансирования деятельности государства, объективно взаимосвязаны с нормами гражданского законодательства. Соответственно, широкая законодательная дискреция в реализации налоговой политики, предназначенная обеспечивать, в частности, межотраслевое взаимодействие налогового и гражданского законодательства в единой правовой системе, в том числе в сочетании публично-правового и частноправового регулирования, не исключает возможности правового регулирования соответствующих правоотношений юридическими средствами межотраслевого характера, следуя конституционным принципам справедливости, юридического равенства и соразмерности применяемых средств конституционно значимым целям при их системной согласованности с действующим правовым регулированием.
Средства гражданского права позволяют обеспечить возмещение имущественного вреда, причиненного бюджетам публично-правовых образований в результате невозможности получения налогов в отдельных случаях, например вследствие налогового преступления. Их использование допустимо, если эта вынужденная мера единственно возможна для обеспечения неукоснительного соблюдения конституционной обязанности платить законно установленные налоги и сборы. Их применение во всяком случае не может быть произвольным и должно соотноситься с особенностями налоговых отношений, обеспечивать баланс публичных и частных интересов на основе критериев разумности и соразмерности (Постановление от 2 июля 2020 года № 32-П) <1>.
<1> См также: постановления от 18 июля 2008 года № 10-П, от 24 июня 2009 года № 11-П, от 30 марта 2016 года № 9-П, от 24 марта 2017 года № 9-П, от 8 декабря 2017 года № 39-П.
Обязательства по возмещению вреда обусловлены, по смыслу выраженных Конституционным Судом правовых позиций, в первую очередь, причинной связью между противоправным деянием и наступившим вредом. Иное означало бы безосновательное, а значит, несправедливое привлечение к ответственности в нарушение конституционных прав человека и гражданина, прежде всего, права частной собственности. Необходимым условием возложения на лицо обязанности возместить вред, причиненный потерпевшему, включая публично-правовые образования, является причинная связь, которая и определяет сторону причинителя вреда в деликтном правоотношении. Образование недоимки вследствие просрочки в исполнении налогового обязательства, как правило, обусловлено поведением (действиями или бездействием) налогоплательщика. Наступление ущерба в виде утраты права на исполнение налогового обязательства при списании безнадежной налоговой задолженности может быть связано не только с противоправным, в частности, преступным поведением налогоплательщика, но и с поведением уполномоченных органов, в том числе процессуальным, и (или) со вступлением в силу судебных актов, наступлением (истечением) установленных законом пресекательных сроков и с иными обстоятельствами объективного характера, которые также могут быть обусловлены поведением властей, администрирующих взимание налогов.
Следовательно, такого рода действия (бездействие) уполномоченных органов выступают объективной причиной наступившего вреда бюджету публично-правового образования, когда именно их упущения сделали невозможным применение законных средств принудительного взыскания недоимок и связанной с ними налоговой задолженности. Причинение вреда, выраженного в исчерпании (утрате) бюджетом своих фискальных прав, поскольку и если это прямо связано с ненадлежащим исполнением соответствующими органами их обязанностей по взысканию недоимки, не должно быть вменено иным субъектам, включая налогоплательщиков, например в случае, когда сам налоговый орган пропустил срок на предъявление соответствующих требований, главным образом, в силу упущений при оформлении процессуальных документов и при обращении в суд с иском к налогоплательщику с отступлениями от правил судопроизводства. Тем более, подчеркивает Конституционный Суд, для подобных исков нет оснований при признании недоимки и задолженности по пеням и штрафам безнадежными к взысканию и их списанию, поскольку целью этих действий выступает в том числе освобождение от уплаты налога, предполагающее законное освобождение налогоплательщика от исполнения налоговой обязанности, в целях поддержания необходимой определенности в системе налогообложения и, по сути, в административно-управленческих интересах самого публичного субъекта (Постановление от 2 июля 2020 года № 32-П) <2>.
<2> См. также: Постановление от 8 декабря 2017 года № 39-П; Определение от 19 мая 2009 года № 757-О-О.
Компенсация за нарушение исключительного права
При взыскании компенсации за нарушение исключительного права на объект интеллектуальной собственности защита имущественных прав правообладателя должна осуществляться, в соответствии с указаниями Конституционного Суда, с соблюдением вытекающих из Конституции требований справедливости, равенства и соразмерности, а также запрета на реализацию прав и свобод человека и гражданина с нарушением прав и свобод других лиц, т.е. при обеспечении баланса прав и законных интересов участников гражданского оборота (Постановление от 13 февраля 2018 года № 8-П; определения от 26 ноября 2018 года № 2999-О, от 20 декабря 2018 года № 3304-О, от 28 ноября 2019 года № 3035-О, от 27 февраля 2020 года № 439-О) <1>.
<1> См. также: Постановление от 13 декабря 2016 года № 28-П.
По смыслу правовых позиций Конституционного Суда компенсация за нарушение исключительного права может взыскиваться и сверх убытков, но лишь при наличии таковых. Будучи мерой гражданско-правовой ответственности, она имеет целью восстановить имущественное положение правообладателя, но при этом, отражая специфику объектов интеллектуальной собственности и особенности их воспроизведения, носит также штрафной характер. Подобный характер — наряду с возможными судебными расходами и репутационными издержками нарушителя — должен стимулировать правомерное (договорное) использование объектов интеллектуальной собственности, вместе с тем способствуя восстановлению нарушенных прав, но не обогащению правообладателя <2>.
<2> Определение от 10 октября 2017 года № 2256-О.
Относительно ответственности индивидуальных предпринимателей перед правообладателями исключительных прав ранее Конституционным Судом были сформулированы следующие правовые позиции <3>:
<3> Постановление от 13 декабря 2016 года № 28-П.
- взыскание компенсации за нарушение интеллектуальных прав, будучи штрафной санкцией, преследующей в том числе публичные цели пресечения нарушений в сфере интеллектуальной собственности, является тем не менее институтом частного права, которое основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений и в рамках которого защита имущественных прав правообладателя должна осуществляться так, чтобы обеспечивался баланс прав и законных интересов участников гражданского оборота;
- при некоторых обстоятельствах размер ответственности, к которой привлекается нарушитель прав на объекты интеллектуальной собственности, в сопоставлении с совершенным им деянием может превысить допустимый с точки зрения конституционных принципов равенства и справедливости предел и тем самым привести к их нарушению, а в конечном счете, к умалению конституционных гарантий охраны достоинства личности и запрета наказаний, унижающих человеческое достоинство;
- отсутствие у суда, столкнувшегося с необходимостью применить на основании прямого указания закона санкцию, которая — с учетом обстоятельств конкретного дела — явно несправедлива и несоразмерна допущенному нарушению, возможности снизить ее размер ниже установленного законом предела подрывает доверие граждан как к закону, так и к суду.
При определении размера компенсации, подлежащей выплате правообладателю в случае нарушения индивидуальным предпринимателем при осуществлении им предпринимательской деятельности одним действием прав на несколько объектов интеллектуальной собственности, суд должен обладать возможностью установить учетом фактических обстоятельств конкретного дела общий размер компенсации ниже минимального предела, если размер подлежащей выплате компенсации, исчисленной по установленным правилам с учетом возможности ее снижения, многократно превышает размер причиненных правообладателю убытков (притом что убытки поддаются исчислению с разумной степенью достоверности, а их превышение должно быть доказано ответчиком) и если обстоятельства конкретного дела свидетельствуют о том, что правонарушение совершено индивидуальным предпринимателем впервые и что использование объектов интеллектуальной собственности, права на которые принадлежат другим лицам, с нарушением этих прав не являлось существенной частью его предпринимательской деятельности и не носило грубый характер.
В дальнейшем, развивая приведенные подходы, Конституционный Суд разъяснил, что в каждом конкретном случае последствия мер гражданско-правовой ответственности должны быть адекватны (в том числе для лица, в отношении которого они применяются) тому вреду, который причинен в результате противоправного деяния, с тем чтобы обеспечивалась их соразмерность правонарушению (Постановление от 13 февраля 2018 года № 8-П).
Поскольку сложившейся судебной практикой снижение размера компенсации ниже установленных законом пределов не допускалось в иных, нежели предусмотрено абзацем третьим статьи 1252 ГК, случаях, постольку Конституционный Суд распространил выраженную ранее правовую позицию <1> на случаи нарушения исключительного права на один объект интеллектуальной собственности при условии, что размер компенсации многократно превышает величину причиненных правообладателю убытков, соответствующее правонарушение совершено индивидуальным предпринимателем впервые и что использование объектов интеллектуальной собственности, права на которые принадлежат другим лицам, с нарушением этих прав не являлось существенной частью его предпринимательской деятельности и не носило грубый характер (Постановление от 24 июля 2020 года № 40-П).
<1> Постановление от 13 декабря 2016 года № 28-П.
В целом, по смыслу выраженных Конституционным Судом позиций, у мер юридической ответственности нет и не может быть иной цели, кроме защиты конституционно значимых ценностей, ввиду чего меры юридической ответственности должны соответствовать характеру совершенного правонарушения, размеру причиненного вреда, степени вины правонарушителя и не должны подавлять экономическую самостоятельность и инициативу граждан и юридических лиц, чрезмерно ограничивать право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. Лишь тщательное соотнесение неблагоприятных последствий от возложения мер юридической ответственности с вредом, причиненным противоправным деянием, а также с целями института юридической ответственности может обеспечить пропорциональность ответственности совершенному правонарушению, а также баланс между частными и общими интересами. Только в этом случае юридическая ответственность стимулирует правомерное поведение, т.е. предупреждает совершение новых правонарушений как самими правонарушителями, так и другими лицами.
Заключение
Количество поступающих в Конституционный Суд обращений, в которых оспаривается, в том числе в системной связи с правоприменением, обширный массив законоположений, связанных с регулированием предпринимательской деятельности либо затрагивающих статус ее субъектов, неуклонно возрастает. Не стали исключением из этой тенденции и 2018 — 2020 годы.
Отражая стремление заявителей отстоять свои права и свободы, подобная активность также говорит о серьезности затруднений нормативного и правоприменительного характера, побуждающих прибегать к защите именно конституционного правосудия.
На протяжении рассматриваемого периода принимаемые Конституционным Судом решения способствовали устранению элементов нормативного регулирования, нарушающих права и свободы предпринимателей, направляли в конституционное русло правоприменение; позволяли восстановить права хозяйственных обществ, индивидуальных предпринимателей и лиц, занятых иной экономической деятельностью.
Как и прежде, обеспечение конституционных прав и свобод было неразрывно сопряжено с укреплением основ рыночной экономики — права частной собственности, свободы собственности и договора, добросовестной конкуренции.
При этом ранее выраженные Конституционным Судом по данному кругу вопросов правовые позиции, обладая нормативно-ценностным единством с положениями Конституции Российской Федерации, не только подтверждали свою жизненность, но и получали в большинстве случаев поступательное развитие, чему способствовал в том числе учет мирового опыта и современных доктринальных подходов.
Следует учитывать, что конституционное правосудие разрешает наиболее серьезные правовые проблемы. В большинстве случаев поводом для обращения оказывается уже произошедшее умаление конституционных прав хозяйствующих субъектов. При этом пересмотр ранее вынесенных правоприменительных решений по делу заявителя, во исполнение содержащегося в решении Конституционного Суда предписания, далеко не всегда нейтрализует в полном объеме неблагоприятные последствия неконституционного регулирования (в том числе по смыслу, придаваемому правоприменением). В этом свете обретает особое значение своевременное восприятие — и в нормотворчестве, и в текущем правоприменении — всей совокупности выраженных Конституционным Судом правовых позиций по вопросам предпринимательской деятельности.
Являясь важнейшей задачей всех органов публичной власти, защита прав предпринимателей как движущей силы национального экономического развития будет и впредь оставаться одним из приоритетных направлений конституционного нормоконтроля.