Рекомендация № R (2000) 19 Комитета министров Совета Европы

Совет Европы · № R (2000) 19Действующий акт

Актуально на 03.11.2026.

Как цитировать: Рекомендация N R (2000) 19 Комитета министров Совета Европы. R (2000) 19. https://bukva.ai/docs/r-2000-19

«О роли прокуратуры в системе уголовного правосудия»

(Вместе с «Пояснительной запиской», «Комментариями...»)

(Принята 06.10.2000 на 724-ом заседании представителей министров)

[неофициальный перевод]

КОМИТЕТ МИНИСТРОВ СОВЕТА ЕВРОПЫ

РЕКОМЕНДАЦИЯ № R (2000) 19 КОМИТЕТА МИНИСТРОВ СОВЕТА ЕВРОПЫ ГОСУДАРСТВАМ-ЧЛЕНАМ О РОЛИ ПРОКУРАТУРЫ В СИСТЕМЕ УГОЛОВНОГО ПРАВОСУДИЯ

(6 октября 2000 года)

Комитет министров в соответствии со статьей 15.b Устава Совета Европы,

учитывая, что целью Совета Европы является достижение большего единства между его членами;

принимая во внимание, что целью Совета Европы является также укрепление законности, что является основой истинной демократии;

считая, что система уголовного правосудия является ключевым моментом в поддержании законности;

осознавая общую необходимость для всех государств-членов в осуществлении мер по борьбе с преступностью как внутри государств, так и на международном уровне;

считая, что для достижения этой цели должна быть усилена эффективность не только национальных систем уголовного правосудия, но и международного сотрудничества по уголовным вопросам для охраны принципов, закрепленных в Конвенции о защите прав человека и основных свобод;

осознавая, что прокуратуре принадлежит ключевая роль в национальных системах уголовного правосудия так же, как и в международном сотрудничестве по уголовно-процессуальным вопросам;

будучи убежденным в том, что с этой целью в государствах-членах должно поощряться определение основных принципов деятельности прокуратуры;

принимая во внимание все принципы и правила, закрепленные в актах по вопросам правосудия по уголовным делам, принятых Комитетом министров,

рекомендует, чтобы правительства государств-членов основывали свое законодательство и практику в отношении роли прокуратуры в системе уголовного правосудия на следующих принципах:

Функции прокурора

1. Прокуроры — это представители государственной власти, которые от имени общества и в государственных интересах участвуют в применении права, если правонарушение влечет уголовное наказание, принимая во внимание права человека и необходимость эффективного действия системы уголовного правосудия.

2. Во всех системах уголовного правосудия прокуроры:

решают вопрос о возбуждении или продолжении уголовного преследования;

поддерживают обвинение в суде;

могут обжаловать или давать заключения по жалобам на все или некоторые решения суда.

3. В отдельных системах уголовного правосудия прокуроры также:

осуществляют уголовную политику, приспосабливая ее, где это возможно, к региональным и местным условиям;

ведут и направляют расследования или осуществляют надзор за ними;

обеспечивают оказание эффективного содействия потерпевшим;

определяют альтернативы уголовного преследования;

осуществляют надзор за исполнением решений судов;

и т.д.

Гарантии безопасности прокуроров при выполнении ими своих обязанностей

4. Государства должны обеспечивать эффективные гарантии выполнения прокурорами своих профессиональных обязанностей и функций при наличии соответствующих юридических и организационных условий в равной мере, как и обеспечивать их для этого соответствующими средствами, в частности бюджетными средствами, находящимися в их распоряжении. Подобные условия должны устанавливаться при тесном сотрудничестве с представителями прокуроров.

5. Государства должны принимать меры, чтобы обеспечить следующие требования:

a) набор, повышение в должности и перемещение по службе прокуроров должны осуществляться в соответствии со справедливыми и беспристрастными правилами, что предохраняет от поддержания интересов определенных групп и исключает дискриминацию по любым основаниям, таким как пол, расовая принадлежность, цвет кожи, язык, религия, политические и иные взгляды, национальное или социальное происхождение, принадлежность к национальным меньшинствам, наличие собственности, место рождения и иным основаниям;

b) профессиональная деятельность прокуроров, их продвижение в должности и перемещение осуществляются в соответствии с известными и объективными критериями, такими как компетентность и опыт;

c) перемещение прокуроров по службе также определяется служебной необходимостью;

d) условия работы прокуроров, такие как вознаграждение за работу, срок пребывания в должности и пенсия, а также возраст выхода на пенсию, соответствуют их высокому положению и определяются законом;

e) дисциплинарная ответственность прокуроров рассматривается в соответствии с законом, и процедура должна гарантировать справедливую и объективную оценку, а решение может быть подвергнуто независимому и беспристрастному пересмотру;

f) если правовой статус прокуроров нарушен, они имеют право на доступ к соответствующей процедуре обжалования, включая возможность обжалования в суде;

g) если в случае надлежащего выполнения своих обязанностей личная безопасность прокуроров и их семей находится под угрозой, органы государственной власти обеспечивают им защиту.

6. Государства также должны принять меры для обеспечения прав прокуроров на свободу высказываний, убеждений, ассоциаций и собраний. В частности, они должны обладать правом принимать участие в обсуждении вопросов, связанных с правом, отправлением правосудия, содействием в защите прав человека, а также правом на присоединение или формирование местных, национальных или международных организаций и участие в их собраниях в личном качестве, что не может нанести ущерб их профессиональному статусу, так как совершают они законные действия и участвуют в законных организациях. Указанные выше права могут быть ограничены, только если это указано в законе и необходимо для сохранения конституционного <*> статуса прокуроров <**>. В случае нарушения вышеуказанных прав должны быть доступны эффективные средства защиты.

<*> Понятие «конституционный» используется здесь в отношении установленных законом целей деятельности и полномочий прокурора, а не в отношении конституций государств.

<**> Использование термина «конституционный» также подчеркивает публично-правовой характер деятельности прокурора — Прим. переводчика.

7. Правом и обязанностью прокуроров является профессиональная подготовка как до назначения на должность, так и постоянно в любое другое время. Государства должны принять эффективные меры для того, чтобы убедиться, что прокуроры имеют соответствующее образование и подготовку до и после назначения на должность.

Прокуроры, в частности, должны быть осведомлены о:

a) принципах и этических обязанностях службы;

b) конституционной и юридической защите подозреваемых, потерпевших и свидетелей;

c) правах и свободах человека, закрепленных в Конвенции о защите прав человека и основных свобод, особенно о правах, установленных статьями 5 и 6 Конвенции;

d) принципах и практике организации работы, управления, кадрового обеспечения, с участием судебной власти;

e) механизмах и материалах, которые обеспечивают согласованность их действий.

К тому же государства должны предпринимать эффективные меры для обеспечения дополнительной подготовки прокуроров в специфических вопросах или в специфических сферах, в свете современных условий, в частности принимая во внимание виды и развитие преступности, а также сотрудничество по уголовным вопросам.

8. Чтобы лучше реагировать на появляющиеся новые формы преступности, в частности на организованную преступность, специализация должна рассматриваться как приоритетное направление организации прокуратуры; это в равной мере касается подготовки и осуществления профессиональной деятельности. При осуществлении прокурорами своих функций следует больше прибегать к помощи специалистов, включая их многопрофильные группы.

9. По отношению к организации и внутреннему функционированию прокуратуры, в частности распределению и перераспределению дел, должны соблюдаться требования беспристрастности и независимости и стремления к максимально правильному функционированию системы уголовного правосудия, в частности уровню юридической квалификации и специализации применительно к каждому вопросу.

10. Все прокуроры имеют право требовать, чтобы указания, адресованные ему или ей, были изданы в письменной форме. Если он или она считают, что указание незаконно или несовместимо с его или ее убеждениями, должна быть обеспечена соответствующая внутренняя процедура, которая может привести к его или ее замене.

Отношения прокуратуры с исполнительной и законодательной властями

11. Государства должны принять меры, чтобы обеспечить выполнение прокурорами своих профессиональных обязанностей без необоснованного вмешательства или необоснованного возложения на них гражданской, уголовной и иной ответственности. Однако прокуроры должны периодически публично отчитываться в своих действиях в целом и, в частности, в том, как они осуществляли свои преимущественные права.

12. Прокуроры не вмешиваются в деятельность законодательной и исполнительной власти.

13. В случае если прокуратура является частью или подчиняется правительству, государство должно гарантировать, что:

a) характер и объем полномочий правительства в отношении прокуратуры устанавливаются законом;

b) правительство осуществляет свои полномочия открыто, в соответствии с международными договорами, национальным законодательством и общими принципами права;

c) если правительство дает общие указания, они должны облекаться в письменную форму и быть опубликованы соответствующим образом;

d) если правительство обладает полномочиями для дачи указаний о возбуждении определенного дела, такие указания должны содержать соответствующие гарантии открытости и справедливости в соответствии с национальным законодательством, исполнением правительством его обязанностей, например:

требовать предварительных письменных разъяснений от правомочного прокурора или органа, который осуществляет общественное обвинение;

должным образом разъяснять свои письменные указания, особенно если они расходятся с рекомендациями прокурора, и передавать их в порядке подчиненности;

позаботиться, чтобы до суда все разъяснения и указания были приобщены к делу, чтобы другие лица могли с ними ознакомиться и высказать свое мнение;

e) прокуроры свободны в представлении суду любых юридических аргументов по своему выбору, даже когда они должны в письменной форме отражать полученные указания;

f) в принципе недопустимы индивидуальные указания о запрете уголовного преследования. Если только того не требует дело, подобные указания должны оставаться исключениями и подчиняться не только требованиям, указанным в параграфах «d» и «e», но и специальному контролю, в частности в отношении гарантий открытости указаний.

14. В странах, где прокуратура независима от правительства, государство должно принять эффективные меры для того, чтобы гарантировать закрепление в законе характера и объема независимости прокуратуры.

15. Для того чтобы содействовать укреплению справедливости и эффективности уголовной политики, прокуроры должны сотрудничать с правительственными органами и учреждениями в той мере, в которой это определено законом.

16. Прокуроры должны в любом случае иметь возможность беспрепятственно возбуждать уголовное преследование против государственных должностных лиц, в особенности за коррупцию, незаконное использование полномочий, грубое нарушение прав человека и за другие правонарушения, признанные международным правом.

Отношения между прокурорами и судьями

17. Государства должны принять соответствующие меры для обеспечения того, чтобы компетенция и процессуальное положение прокуроров были установлены законом таким образом, чтобы не было никаких сомнений в независимости и беспристрастности судей. В частности, государства должны гарантировать, что один и тот же человек не может одновременно выполнять обязанности прокурора и судьи.

18. Однако если правовая система допускает, государство должно принять меры для того, чтобы сделать возможным последовательное выполнение одним и тем же лицом функций прокурора и судьи и наоборот. Такие изменения должности возможны только по ясно выраженному желанию заинтересованного лица и с соблюдением необходимых предосторожностей.

19. Прокуроры должны уважать независимость и беспристрастность судей; в частности, они не должны ни подвергать сомнению решения суда, ни препятствовать их исполнению, кроме как при использовании своего права на обжалование или при осуществлении других официальных процедур.

20. Прокуроры должны быть объективными и справедливыми во время судебного разбирательства. В частности, они должны представлять суду факты и юридические аргументы, имеющие отношение к делу, которые необходимы для справедливого отправления правосудия.

Отношения между прокуратурой и полицией

21. Прокуроры должны тщательно проверять законность полицейских расследований, самое позднее, когда решают вопрос о возбуждении или продолжении уголовного преследования. В этом отношении прокуроры должны осуществлять постоянный контроль за соблюдением полицией прав человека.

22. В странах, где полиция либо подчинена прокуратуре, либо где полицейские расследования проводятся под надзором прокуратуры, государство должно принять соответствующие меры, чтобы гарантировать, что прокуроры могут:

a) давать полиции соответствующие указания для эффективного выполнения приоритетов уголовной политики, особенно что касается решений о том, какие категории дел должны рассматриваться прокуратурой, о способах сбора доказательств, работе персонала, о продолжительности расследования, об информации, предоставляемой прокурорам, и т.д.;

b) если существуют разные подразделения полиции, направлять дело в то подразделение, где оно будет лучше всего разрешено;

c) осуществлять оценку и внутренний контроль в той мере, в которой они необходимы для наблюдения за выполнением указаний прокуратуры;

d) устанавливать ответственность или, если уместно, способствовать установлению ответственности за возможные нарушения.

23. Государства, где полиция независима от прокуратуры, должны принимать эффективные меры, чтобы гарантировать надлежащее и функциональное сотрудничество между прокуратурой и полицией.

Обязанности прокурора перед людьми

24. При выполнении своих обязанностей прокуроры должны:

a) выполнять свои функции справедливо, беспристрастно и объективно;

b) уважать и стараться защищать права человека, как указано в Конвенции о защите прав человека и основных свобод;

c) стараться обеспечить, чтобы система уголовного правосудия функционировала так быстро, как это возможно.

25. Прокуроры должны воздерживаться от дискриминации по любым основаниям, таким как пол, раса, цвет кожи, язык, религия, политические и другие убеждения, национальность или социальное происхождение, принадлежность к национальным меньшинствам, наличие собственности, происхождение, здоровье, физические недостатки и по иным основаниям.

26. Прокуроры должны обеспечивать равенство лиц перед законом и знакомиться со всеми обстоятельствами, имеющими отношение к делу, включая и относящиеся к подозреваемому, независимо от того, свидетельствуют они в пользу последнего или против него.

27. Прокуроры не должны возбуждать или продолжать уголовное преследование, когда независимое расследование показывает, что обвинение необоснованно.

28. Прокуроры не должны предъявлять против обвиняемого доказательства, которые, как они знают или имеют достаточные основания подозревать, получены с нарушением закона. В случае малейшего сомнения прокуроры должны просить суд проверить приемлемость таких доказательств.

29. Прокуроры должны обеспечивать принцип состязательности сторон, не разглашая, в частности, другим сторонам, кроме как в случаях, установленных законом, любую информацию, которой они обладают и которая может повлиять на справедливость правосудия.

30. Прокуроры не должны разглашать конфиденциальную информацию, полученную от третьих лиц, в частности если речь идет о презумпции невиновности, если только разглашение не потребуется в интересах правосудия или в соответствии с законом.

31. Должна быть обеспечена возможность судебного контроля над действиями прокуроров, когда они имеют полномочия на применение мер, которые вмешиваются в сферу основных прав и свобод подозреваемого.

32. Прокуроры должны надлежащим образом заботиться об интересах свидетелей, особенно принимать меры по защите их здоровья, безопасности и личной жизни или следить за тем, чтобы такие меры были приняты.

33. Прокуроры должны также принимать во внимание мнения, озабоченность пострадавших от преступления, когда затронуты их личные интересы, и принимать меры, которые бы обеспечили информированность пострадавших от преступления относительно их прав и хода дела.

34. Заинтересованные стороны, с признанным или установленным статусом, в особенности потерпевшие, должны иметь право на обжалование решений прокуроров об отказе в возбуждении дела; обжалование возможно в отдельных случаях, если это уместно, после рассмотрения вышестоящим должностным лицом или в судебном порядке, или путем предоставления сторонам права возбудить дело в суде в частном порядке.

35. Государства должны гарантировать, что при выполнении прокурорами своих обязанностей они руководствуются «кодексом поведения». Нарушения этих кодексов могут привести к надлежащим санкциям в соответствии с пунктом 5, указанным выше. Деятельность прокуроров должна быть подвергнута регулярному внутреннему контролю.

36. a) Для обеспечения справедливой, согласованной и эффективной деятельности прокуроров государства должны стремиться:

делать основной акцент на подчинение вышестоящему в организационном отношении прокурору, не допуская, однако, чтобы такие организационные методы привели к созданию неэффективных и создающих препятствия бюрократических структур;

определять основные направления реализации уголовной политики;

определять основные принципы и критерии, на основе которых должны приниматься решения по отдельным делам, чтобы исключить произвольное принятие решений.

b) Вышеупомянутые методы организации, основные направления, принципы и критерии должны быть определены парламентом или правительством или, если национальное законодательство закрепляет независимость прокурора, представителями прокуратуры.

c) Общественность должна быть информирована о вышеупомянутой организации деятельности прокуроров, основных направлениях, принципах и критериях; информация о них должна предоставляться любому человеку по его требованию.

Международное сотрудничество

37. Несмотря на то что иные государственные органы могут выполнять функции, касающиеся международного сотрудничества в области правосудия, должны расширяться прямые контакты между прокурорами разных стран, которые или закреплены в системе международных соглашений, или осуществляются в рабочем порядке.

38. В ряде областей должны быть приняты меры для расширения непосредственных контактов прокуроров при осуществлении международного сотрудничества в области правосудия.

В частности, такие меры должны состоять в следующем:

a) распространение документов;

b) составление списков контактных адресов с указанием имен лиц, с которыми можно связаться в разных органах прокуратуры, а также области их деятельности, сферы ответственности и т.д.;

c) установление постоянных личных контактов между прокурорами разных стран, в особенности путем организации регулярных встреч между генеральными прокурорами;

d) организация обучающих семинаров и встреч по обмену информацией;

e) введение и расширение функций должности юриста по связям, с местонахождением в иностранном государстве;

f) обучение иностранным языкам;

g) расширение использования электронных средств обмена информацией;

h) организация рабочих семинаров с другими государствами по вопросам взаимопомощи и общим проблемам уголовного правосудия.

39. В целях улучшения рационализации и достижения координации действий по взаимопомощи должны быть приложены усилия, чтобы способствовать:

a) осознанию прокурорами в целом необходимости активного участия в международном сотрудничестве и

b) специализации некоторых прокуроров в сфере международного сотрудничества.

Для этой цели государства должны принять меры по обеспечению того, чтобы прокурор запрашивающего государства, где он или она отвечают за международное сотрудничество, мог направить запрос о взаимном сотрудничестве непосредственно должностному лицу запрашиваемого государства, имеющему полномочия на выполнение запрашиваемого действия, и чтобы это должностное лицо имело возможность передать прокурору полученные доказательства.

ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА

Введение

В рамках полномочий Европейского комитета по уголовному праву (CDPC) Комитету экспертов по вопросу о роли прокуратуры в системе уголовного правосудия (PC-PR) было поручено изучить положение прокуратуры и ее роль в системе уголовного правосудия для разработки рекомендаций.

PC-PR собирался семь раз с октября 1996 по ноябрь 1999 года.

Комитет составил вопросник, который был направлен всем государствам-членам. Во время своего последнего заседания Комитет одобрил проекты Рекомендации и Пояснительной записки к ней. Во время 48-го заседания в июне 2000 г. CDPC изучил эти тексты. Он одобрил проект Рекомендации и передал его в Комитет министров. Кроме того, он утвердил текст Пояснительной записки.

В ходе 724-го заседания Комитета министров на уровне представителей в октябре 2000 г. текст Рекомендации был утвержден и была одобрена публикация Пояснительной записки.

Общие замечания

С момента своего создания Совет Европы прилагал постоянные усилия для установления и продвижения общих принципов законодательства, организации правовых систем и практической деятельности государств-членов, направленных на борьбу с преступностью.

Это объясняется, во-первых, тем, что борьба с преступностью требует прямого практического применения принципов, на которых основан и которые должен защищать Совет Европы, а именно верховенства права, демократии и прав человека.

Второй причиной в пользу такого участия является то, что «эффективность борьбы с преступностью во многом зависит от гармонизации действий в рамках сплоченной и согласованной европейской политики» <*>.

<*> Преамбула к Рекомендации № R (96) 8 Комитета министров государствам-членам по уголовной политике в Европе в переходный период.

Подобное требование еще более содержательно сегодня в связи с существованием таких уголовных проявлений, как организованная преступность и коррупция, международный размах которых является все более и более значительным и перед лицом которых усилия внутригосударственных структур могут оказаться недостаточными <*>. Эта ситуация требует не только новых подходов к сотрудничеству по уголовно-правовым вопросам, но и разработки более приспособленных друг к другу — или, на самом деле, общих — принципов и стратегий.

<*> См., в частности, Резолюцию (97) 24 о двадцати основополагающих принципах по борьбе с коррупцией.

Действительно, все правовые системы Европы отличаются друг от друга двумя моментами — различие наблюдается как в организации уголовного процесса (обвинительная или инквизиционная процедуры), так и в способе инициирования уголовного преследования (обязательное, либо дискреционное). Однако указанное исторически сложившееся разделение имеет тенденцию к уменьшению, поскольку различные государства-члены приводят свои законы и другие акты к более полной согласованности с тем, что сейчас представляют общие европейские принципы, в частности закрепленные в Конвенции по защите прав человека.

В сфере правоприменения — уделяя, в данном случае, основное внимание органам власти, ответственным за уголовное преследование предполагаемых преступников, — понадобилось больше времени для осознания необходимости гармонизации, возможно, потому, что вопрос является весьма деликатным для учреждений каждого государства и вмешивается в сферу организации публичной власти.

Впрочем, некоторые акты Совета Европы уже определили основные направления по вопросам, связанным с настоящей Рекомендацией, и, очевидно, Комитет уделил им свое пристальное внимание:

Рекомендация № R (80) 11, касающаяся содержания под стражей до суда;

Рекомендация № R (83) 7 об участии общественности в уголовной политике;

Рекомендация № R (85) 11 о положении потерпевшего в рамках уголовного права и процесса;

Рекомендация № R (87) 18, касающаяся упрощения уголовного правосудия и, в особенности, части, имеющей дело с уголовным преследованием по усмотрению;

Рекомендация № R (87) 21 о помощи потерпевшим и предупреждении виктимизации;

Рекомендация № R (92) 17, касающаяся согласованности в вынесении приговоров;

Рекомендация № R (94) 12 о независимости, эффективности и о роли судей;

Рекомендация № R (95) 12 об управлении уголовным правосудием;

Рекомендация № R (97) 13 относительно запугивания свидетелей и о правах защиты;

Рекомендация № R (99) 19 о посредничестве по уголовным вопросам.

Однако нужно констатировать, что до настоящего времени статус, роль и методы деятельности органов власти, ответственных за уголовное преследование предполагаемых преступников, не были предметом детального исследования для гармонизации последних на общеевропейском уровне.

Реагируя на политические изменения в Центральной и Восточной Европе и на полномасштабные реформы, проводимые в других странах (например, в Италии, Нидерландах и Франции), Совет Европы придает сейчас приоритетное значение этому вопросу. Тот факт, что 25 государств назначили своих представителей в специальный комитет экспертов, созданный для изучения указанной проблемы, показывает, что идея гармонизации актуальна и находит поддержку.

Но по целому ряду причин было бы неправильным, с нашей стороны, рассматривать указанную цель как легко достижимую.

Во-первых, сама концепция органов власти, ответственных за уголовное преследование предполагаемых преступников, существующая в Европе, является двойственной, потому что ее корни лежат в двух крупных системах, созданных на различных основах:

французской модели прокуратуры, при которой должностные лица фактически обладают монополией на уголовное преследование в рамках инквизиционной системы;

англосаксонской модели, при которой уголовное преследование инициируется либо потерпевшим, либо полицией в рамках состязательной системы.

Сейчас в каждом государстве-члене существует властная структура, занимающаяся уголовным преследованием, известная под различными наименованиями: «государственный обвинитель», «атторней обвинения» и «прокурор». Во всех системах уголовного правосудия эта властная структура играет ключевую роль, с разницей в зависимости от того, насколько давно появилось данное учреждение. Статус и роль прокуратуры также значительно расширились вследствие того масштаба реформ, которые проводились многими государствами-членами в течение последних десяти лет.

Во-вторых, существуют значительные различия в иерархическом положении прокуратуры в той или иной стране; во-первых, исходя из ее взаимоотношений с исполнительной властью государства (которые варьируются от подчинения до независимости), и, во-вторых, с учетом взаимоотношений между прокурорами и судьями: в некоторых системах они являются членами одного профессионального объединения, в то время как в других полностью разделены.

Комитет считает, что его задачей не было ни заимствование тех или иных черт обеих систем для создания третьей альтернативы, ни предложение унификации существующих систем, ни предложение создания наднациональной модели. Комитет также не считал своей задачей простой поиск наименьшего общего знаменателя. Напротив, используя динамичный подход, Комитет имел своей целью определение основополагающих принципов — общих для обеих систем, — которые должны направлять прокуратуру на пути в новое тысячелетие. В то же время он намеревался рекомендовать достижение практических целей в стремлении к институциональному балансу, от которого во многом зависят демократия и верховенство права в Европе.

Поскольку Рекомендация не является юридически обязательной, любые формулировки, которые в других обстоятельствах могут толковаться как устанавливающие обязательство в отношении государств, на самом деле должны пониматься в том смысле, что только само государство может осуществлять принцип, о котором идет речь.

КОММЕНТАРИЙ ПО КАЖДОМУ ПУНКТУ РЕКОМЕНДАЦИИ

Функции прокурора

Учитывая компетенцию Комитета экспертов, настоящая Рекомендация касается исключительно роли прокуратуры в системе уголовного правосудия, несмотря на то, что в некоторых странах на прокуроров могут быть возложены иные важные задачи, например в областях коммерческого и гражданского права.

Выражение «если правонарушение влечет уголовное наказание» обозначает уголовное право в широком смысле слова. Термин «уголовное право» не использовался, поскольку у многих людей он ассоциируется исключительно с уголовным кодексом, в то время как сегодня растущая и все более разнообразная область права может обозначаться термином «уголовное» не потому, что она реализуется в каком бы то ни было законе, признаваемом в качестве «уголовного», а скорее потому, что ее положения содержат в себе уголовную санкцию.

Задача прокуроров, как и судей, состоит в том, чтобы применять право или наблюдать за его применением. Судьи реагируют на это ретроактивно, путем разрешения начатых в суде дел, в то время как прокурор делает это, проявляя активность, направленную в будущее, «обеспечивая» применение права. Судьи выносят решения; прокуроры обязаны быть бдительными и действовать таким образом, чтобы возбуждать дела в суде.

Выступая ни на стороне какой бы то ни было (политической или экономической) власти, ни от себя собственно, но прежде всего на стороне общества, прокуроры при исполнении своих обязанностей должны руководствоваться общественным интересом. Они должны соблюдать два неотъемлемых требования, касающихся, с одной стороны, прав личности, а с другой — необходимости эффективного действия системы уголовного правосудия, которое прокуроры должны, в определенной степени, гарантировать. В данном случае Комитет хотел бы сделать акцент на концепции эффективности, потому что, несмотря на то, что скорее судьи, нежели прокуроры, разрешают конкретные дела, связанные со свободами, в целом и правами защиты, в частности, на прокурорах, а не на судьях лежит основная ответственность за общую эффективность системы уголовного правосудия со ссылкой на концепцию общего интереса.

В Рекомендации термин «право» используется в общепринятом смысле как совокупности правовых норм, закрепленных в различных источниках, писанных и не только.

2. Во всех системах уголовного правосудия прокуроры:

решают вопрос о возбуждении или продолжении уголовного преследования;

поддерживают обвинение в суде;

могут обжаловать или давать заключения по жалобам на все или некоторые решения суда.

Анализ специфических обязанностей прокуроров в различных государствах-участниках отчетливо показывает, что их можно рассматривать как образующие определенную последовательность концентрических кругов. Внутренний круг состоит из обязанностей, общих для прокуроров во всех системах уголовного правосудия, — задач, составляющих «сердцевину», вокруг которых было сосредоточено основное внимание Комитета во время обсуждений.

Во-первых, прокуроры играют основную роль при инициировании или продолжении уголовного преследования несмотря на то, что эта роль различается, в зависимости от того, строится ли работа в целом на принципе обязательного или дискреционного преследования.

Во-вторых, формальная обязанность поддержания обвинения и доказывания дела в суде являются прерогативой прокуроров.

Наконец, право обжалования решений суда тесным образом связано с общим назначением прокуроров, потому что оно является одним из средств обеспечения применения права, при этом способствуя повышению эффективности системы, в частности в отношении согласованности судебных постановлений, в широком смысле, реализации права. С этой точки зрения, Комитет хотел бы, чтобы прокуроры обладали бы значительными возможностями для обжалования, что не всегда имеет место в рамках некоторых правовых систем центральной и восточной Европы. Более того, это предложение не может рассматриваться в отрыве от положений Рекомендации, касающихся взаимоотношений между прокурорами и судьями.

3. В отдельных системах уголовного правосудия прокуроры также:

осуществляют уголовную политику, приспосабливая ее, где это возможно, к региональным и местным условиям;

ведут и направляют расследования или осуществляют надзор за ними;

обеспечивают оказание эффективного содействия потерпевшим;

определяют альтернативы уголовного преследования;

осуществляют надзор за исполнением решений судов;

и т.д.

Указанные здесь — хотя и не исчерпывающим образом — задачи прокуроров относятся к задачам, находящимся во втором круге. По организационным причинам их нельзя обнаружить во всех правовых системах и по этим же причинам на текущий момент не достигнуто согласия по вопросу о том, должны ли они применяться на общих основаниях.

Тем не менее они касаются весьма важных аспектов, существующих в некоторых континентальных правовых системах Европы.

Осуществление уголовной политики, определяемой законодательной и (или) исполнительной властями, является одной из основных задач прокуроров во многих странах. Адаптация общегосударственной политики к региональным и местным реалиям не предполагает свободы прокуроров в части отступления от приоритетов, закрепленных в основной стратегии, или возможности подвергать опасности согласованное ее применение. Другими словами, адаптация к региональным и местным условиям необходима, если указанные приоритеты будут применяться надлежащим образом.

Что касается следствия, роль, отведенная прокурору, в каждом случае занимает положение между двумя крайностями — первая заключается в полном отсутствии полномочий для инициирования расследований, а последняя имеет место в случае, когда прокурор наделен всеми полномочиями в сфере следствия. В некоторых странах прокурор обычно действует, когда его внимание было привлечено — обычно следственными органами полиции — к выявленным нарушениям уголовного права. В других странах прокурор может самостоятельно устанавливать нарушения права; а ему также принадлежит активная роль при их установлении — частью его задачи, при данных обстоятельства, является непосредственное ведение следствия. Однако вместо простой фиксации этих различий Рекомендация отмечает некоторые их специфические моменты (см. пункт 21 и последующие).

Она также уделяет особое внимание вопросу поддержки потерпевших (см. п. п. 33 и 34).

В отношении роли прокуроров в выборе альтернатив уголовного преследования — вопрос, значимость которого возрастает во всех системах, включая те, которые применяют принцип обязательного уголовного преследования, — Комитет остановил свой выбор на том, чтобы не выдвигать новых предложений, а просто сделать ссылку на Рекомендацию (87) 18, касающуюся упрощения уголовного правосудия, которая детально излагает цели, которые необходимо достичь, и методы, которые нужно использовать.

Что касается исполнения судебных решений, то роль прокуроров различна, в зависимости от используемой системы. В некоторых случаях прокурор самостоятельно издает постановление об исполнении судебного решения; в других случаях он осуществляет надзор за исполнением; в любом случае его роль особенно важна, когда речь идет о приговоре, в котором указывается на заключение под стражу.

Наконец, во многих государствах-членах на прокуратуру возложены иные важные задачи, такие как:

задачи, связанные с предложениями по поводу соразмерности наказания <*>;

<*> В некоторых странах общего права прокурор не высказывает предложений по вопросу уместного наказания ни до, ни после признания виновным. Прокурор может принять решение о принятии предложенного защитой заявления о признании лицом вины по некоторым пунктам обвинения. Однако в этом случае не обсуждается вопрос наказания, который входит в компетенцию судьи, занимающегося судебным разбирательством. Даже в случае, когда обвинение обжалует явно мягкое наказание, прокурор будет доказывать, что наказание является мягким, не высказывая своих предложений по поводу уместного наказания в апелляционном суде.

роль в сотрудничестве по уголовным вопросам, важность которого обосновывается рекомендациями 37, 38 и 39 ниже.

Гарантии безопасности прокуроров при выполнении ими своих обязанностей

при выполнении ими своих обязанностей

Как и судьи, прокуроры могут исполнять свои обязанности и надлежащим образом отправлять свои профессиональные функции, только если они обладают соответствующим статусом, организационной поддержкой и ресурсами, обеспечены кадрами, помещениями, транспортными средствами или хотя бы достаточным бюджетом. Консультации с представителями прокуратуры об этих требованиях гарантируют правильное определение указанных потребностей.

5. Государства должны принимать меры, чтобы обеспечить следующие требования:

c) перемещение прокуроров по службе также определяется служебной необходимостью;

Здесь приводятся основные гарантии, осуществление которых необходимо для того, чтобы прокуроры могли отправлять свои функции надлежащим образом. Они должны быть направляющими для всех государств-членов, потому что отражают общее отношение, выработанное не в результате обдумывания какой-либо заинтересованной группой, а являются выражением воли, направленной на ликвидацию некоторых незаконных видов деятельности, в частности незаконные виды деятельности со стороны политических властей.

Первые три гарантии - «a», «b» и «c» - касаются беспристрастности, которая тем или иным образом должна руководить набором и продвижением по службе прокуроров. Организация профессионального набора по конкурсу и создание комиссий по вопросам службы для судейского корпуса или специально для прокуроров представляют собой некоторые из способов, способствующих достижению беспристрастности. Однако, в отличие от судей, на прокуроров не должна распространяться гарантия несменяемости в отношении какой-либо должности, хотя решения об их переводе с одной должности на другую должны основываться на действительных потребностях службы (с учетом навыков и опыта прокуроров), а не просто исходить из произвольных решении властей. Требования мобильности, однако, не должны приводить к каким бы то ни было приоритетным наборам или назначениям, которые могут иметь разрушительные последствия.

При решении вопроса о статусе, уровне вознаграждения и пенсии прокуроров (см. «d» выше) необходимо принимать во внимание необходимость поддержания определенного баланса между членами судейского корпуса и прокуратуры, и те и другие — несмотря на различный характер своих обязанностей — играют определенную роль в системе уголовного правосудия. Материальные условия службы должны также отражать важность и высокое положение занимаемой должности. Наконец, улучшение положения прокуроров в некоторых государствах-участниках, в частности в Центральной и Восточной Европе, должно сдержать тенденцию к оставлению ими своих рядов ради должностей в частном секторе.

Что касается дисциплинарной ответственности «e», то у прокуроров должна оставаться возможность для обжалования решений и их пересмотра независимой и беспристрастной инстанцией. Однако это не противоречит требованию о возможности пересмотра в порядке подчиненности.

Термин «суд» в подпункте «f» выше используется в том же смысле, что и в статье 6 Европейской конвенции по правам человекам.

Требование подпункта «g» о том, что прокуроры должны обладать защитой, отсылает нас к положениям Рекомендации (94) 12.

6. Государства также должны принять меры для обеспечения прав прокуроров на свободу высказываний, убеждений, ассоциаций и собраний. В частности, они должны обладать правом принимать участие в обсуждении вопросов, связанных с правом, отправлением правосудия, содействием в защите прав человека, а также правом на присоединение или формирование местных, национальных или международных организаций и участие в их собраниях в личном качестве, что не может нанести ущерб их профессиональному статусу, так как совершают они законные действия и участвуют в законных организациях. Указанные выше права могут быть ограничены, только если это указано в законе и необходимо для сохранения конституционного <*> статуса прокуроров. В случае нарушения вышеуказанных прав должны быть доступны эффективные средства защиты.

Эта рекомендация основывается, в частности, на статье 10 Конвенции о защите прав человека. Она должна трактоваться в свете обязанностей прокуроров, в частности обязанности быть сдержанным. Например, должностные лица прокуратуры в некоторых государствах-участниках не могут быть ни членами политических партий, ни активно заниматься политикой.

Прокуроры, в частности, должны быть осведомлены о:

a) принципах и этических обязанностях службы;

b) конституционной и юридической защите подозреваемых, потерпевших и свидетелей;

d) принципах и практике организации работы, управления, кадрового обеспечения, с участием судебной власти;

e) механизмах и материалах, которые обеспечивают согласованность их действий.

Комитет основывал свои размышления на следующем принципе: в то время как подготовка является основным моментом в организации прокуратуры во всех европейских странах, она должна быть усилена в отношении качества и количества как стажеров, так и действующих прокуроров, став настоящим правом. В то же время все сотрудники прокуратуры должны осознать, что на них возложена обязанность — особенно на тех, которые выступают в суде — заниматься подготовкой.

В особенности они должны быть лучше осведомлены:

об идеалах и этических обязанностях своей службы;

о конституционной и юридической защите прав подозреваемых и потерпевших;

о правах и свободах человека, закрепленных в Конвенции о защите прав человека и основных свобод, особенно указанных в статьях 5 и 6, в свете прецедентного права Суда в Страсбурге.

Также должно уделяться внимание задачам, возложенным на главных государственных прокуроров, в сфере управления, администрирования и организации многопрофильных команд — см. подпункт «d». Выражение «с участием судебной власти» отсылает нас к тому факту, что многие правовые системы требуют от прокуроров, судей и других служителей права работать вместе в одних и тех же функциональных административных структурах или в структурах, которые, хотя и разделены, тесно связаны и между которыми становятся все больше и больше внутренних связей. Более того, есть определенные специфические признаки правового управления и администрирования, которые делают его отличным от общего административного управления, что также должно учитываться.

Наконец, более равноправное отношение к лицам, появившимся в суде, зависит от достижения большей согласованности в работе прокуратуры на местном, региональном и центральном уровнях, и не только в отношении индивидуальных решений <*>. Поэтому подготовка должна включать информацию о различных механизмах, которые могут способствовать согласованности - подпункт «e», которые более детально обсуждаются в пункте 36 «a».

<*> Для сравнения см. материалы 8-го Криминологического коллоквиума Совета Европы (1987) на тему «Различия в приговорах: причины и решения».

В общем, подпункты «d» и «e» отражают и заново определяют цели, изложенные в Рекомендации (95) 12 об управлении уголовным правосудием, которые включают следующие положения:

«Принципы стратегии и техники управления могут внести значительный вклад в эффективность и действенность функционирования уголовного правосудия. Для этого заинтересованные органы должны обеспечить управление уголовным правосудием своими рабочей нагрузкой, финансами, инфраструктурой, человеческими ресурсами и коммуникациями.»

Достижение более эффективного и действенного уголовного правосудия в значительной мере будет облегчено, если цели различных органов будут координироваться в более широких рамках контроля за преступностью и уголовным правосудием».

На практическом уровне и в свете развития преступности существуют весомые доводы в пользу дополнительной подготовки в специальных областях, таких как:

трансграничная преступность и другие формы преступности международного значения;

организованная преступность;

компьютерная преступность;

международная торговля психотропными веществами;

преступления, связанные с запутанными финансовыми операциями, такие как отмывание денег и крупномасштабное мошенничество;

международное сотрудничество по уголовным вопросам;

сравнение систем уголовного правосудия и сравнительное право;

стратегии уголовного преследования;

уязвимость свидетелей и потерпевших;

вклад уголовного права в защиту окружающей среды, в частности документы Совета Европы на эту тему, а именно Резолюция (77) 28 и Конвенция по защите окружающей среды, с помощью уголовного права (ETS 172);

научная обоснованность доказывания, в частности использование недавно разработанных технологий, таких как обработка ДНК.

Все прокуроры должны хорошо ориентироваться в большинстве областей права. В этом смысле они должны быть скорее универсалистами, чем специалистами. Тем не менее в целях эффективности необходима специализация в высокотехнологичных сферах (например, экономическая и финансовая преступность) или при разбирательстве с категорией крупномасштабной организованной преступности.

Соответственно предусматриваются два типа специализации:

первый тип — классическая форма специализации, при которой в самой прокуратуре (в крупных прокуратурах или на региональном или государственном уровнях) создаются команды прокуроров, специализирующихся в определенных областях. Разъединение чина и должности может быть способом поощрения такой специализации, как предусматривается в пункте 13 Рекомендации (95) 12:

«Необходимо активно планировать продвижение по службе, inter alia, через дальнейшую специализацию, рассоединение звания и должности, где это уместно, а также через создание других возможностей для персонала, способствующих развитию новых навыков и знаний [...]»;

второй тип специализации, который должен поощряться, заключается в создании под руководством прокуроров, которые сами являются специалистами, действительно многопрофильных команд, сотрудники которых привлекаются из различных областей (например, команда, занимающаяся борьбой с финансовой преступностью и отмыванием денег, может включать аттестованных бухгалтеров, таможенников и банковских экспертов). Такое объединение квалифицированных специалистов в одной единице является жизненно важным фактором эффективной деятельности системы.

Иерархическая структура является необходимостью для всех прокуратур, продиктованной характером выполняемых задач. Но отношения между различными уровнями иерархии должны основываться на четких недвусмысленных правилах, с тем чтобы личное усмотрение не приобретало неоправданного значения. Таковыми являются соображения, высказанные в пунктах 9 и 10, о чем более подробно говорится в пункте 36 «a».

Пункт 9 в принципе требует соблюдения того же уровня беспристрастности, что и при определении статуса прокурора при внутренней организации и функционировании каждой отдельной прокуратуры.

Что касается указаний, выдаваемых внутри иерархии, — особенно болезненный вопрос в правовых системах, где старший по иерархии управомочен давать указания по конкретному делу и об общей уголовной политике, — то здесь существуют две крайности, которых следует избегать.

С одной стороны, право на неповиновение «по совести» приведет к крайностям, которые не могут быть достаточно эффективно преодолены через механизмы обжалования. Более того, внедрение таких механизмов приведет к созданию таких взаимоотношений между различными уровнями прокуратуры, которые будут носить судебный характер, что скорее всего окажется препятствием слаженному функционированию системы.

С другой стороны, негуманно и небезопасно для гражданских свобод требовать от должностных лиц прокуратуры выполнения указаний, которые могут рассматриваться как незаконные или противоречат совести.

Поэтому при данных обстоятельствах должны быть доступны два вида гарантий:

первая (которой уже обладают все те, кто имеет дело с администрированием или выступает в судах) заключается в возможности запроса указаний в письменной форме, с тем чтобы предусмотреть прямую ответственность по иерархии. Поскольку сами указания сверху широко разнятся — от рутинных каждодневных решений до постановлений по принципиальным вопросам — было признано неуместным требование о том, чтобы все указания выносились в письменной форме, поскольку в этом случае прокуроры бы погрязли в волоките (однако см. пункты 13 «c» и «d» в отношении указаний исполнительной власти, где присутствует другой подход к этому вопросу);

вторая гарантия заключается в выработке в прокуратуре внутренней процедуры, позволяющей замещение подчиненных по их собственной просьбе для выполнения спорного указания.

Следует понимать, что указанные гарантии устанавливаются в интересах как отдельных прокуроров, так и общества в целом. Другими словами, к ним необходимо прибегать только в исключительных случаях и они не должны использоваться не по назначению — например, как средство для создания препятствий слаженному функционированию системы. Очевидно также и то, что иерархия должна быть построена таким образом, чтобы оставлять широкие возможности для сотрудничества и работы в команде.

В то же время обращение прокуроров к подобным гарантиям в обстоятельствах, оправдывающих такое обращение, не должно влечь какие бы то ни было пагубные последствия для развития их карьеры.

Отношения прокуратуры с исполнительной и законодательной властями

и законодательной властями

В этом важном вопросе вся юридическая Европа делится на системы, в которых прокурор обладает полной независимостью от законодательной и исполнительной власти, и системы, где прокурор подчинен той или другой из указанных властей, обладая определенной степенью автономности.

Ввиду того, что этот организационный вопрос затрагивает основное разделение власти в государстве и в настоящее время во многих странах является основным предметом рассмотрения в проводимых внутренних реформах, вызванных изменениями исторического характера или в результате существования проблем во взаимоотношениях между правосудием и политикой, сама идея европейской гармонизации вокруг единой концепции кажется преждевременной.

Поэтому целью поиска Комитета при помощи анализа двух действующих сегодня систем было определение условий для достижения баланса, с тем чтобы избежать крайностей в обоих направлениях. Указывая на общие правила для всех прокуроров (см. пункты 11 и 12), Комитет предпринял усилия для создания «сетей безопасности», специально предназначенных для тех систем, где прокуроры, в определенной степени, являются подчиненными (см. пункты 13 и 16), или для тех, где они обладают независимостью (см. пункты 14 и 15).

При любых обстоятельствах существуют два требования для надлежащего функционирования любой прокуратуры:

с одной стороны, прокуроры должны обладать такой независимостью или автономностью, которая необходима для выполнения их обязанностей <*>, в частности обладать возможностью действовать независимо от того, чьи интересы поставлены на карту, «без необоснованного вмешательства» (необоснованного, т.е. в случаях иных, кроме как указанных в законе) со стороны другой власти, как-то исполнительной или законодательной — это особенно актуально для систем, где прокуроры находятся в подчиненном положении, — так и со стороны экономических сил и местных политических властей. В общем, само право предоставляет такую гарантию; в некоторых случаях необоснованное вмешательство является уголовным преступлением. Но вмешательство может быть более коварным, например принимая форму давления на бюджет прокуратуры, делая, таким образом, ее более зависимой от негосударственного финансирования;

<*> См., в частности, Резолюцию (97) 24 о двадцати направляющих принципах по борьбе с коррупцией.

с другой стороны, должно существовать положение о прокурорах, закрепляющее за ними существенные полномочия и последствия, которые могут иметь место в отношении личных свобод, при применении последних, устанавливающее их дисциплинарную, административную, гражданскую и уголовную ответственность за допущенные недостатки; такое положение должно соблюдать разумные пределы, с тем чтобы не загромождать систему. Поэтому акцент должен быть поставлен на обжалование на вышестоящем уровне или в комитет ad hoc и дисциплинарных процедурах несмотря на то, что каждый прокурор должен, как и любой другой человек, нести ответственность за любые совершенные им проступки. Очевидно, что в системах, где прокуроры обладают полной независимостью, они несут большую ответственность.

Эти требования идут рука об руку с требованием открытости. В отличие от частных решений, которые являются предметом специальных рекомендаций, все прокуроры, — потому что они действуют в интересах общества, — должны отчитываться о проделанной работе на местном или региональном уровне или даже на государственном уровне, если прокуратура высоко централизована. Эти регулярные отчеты должны представляться всей общественности — либо напрямую через средства массовой информации, либо в виде публикуемого доклада, либо перед выборным собранием. Они могут принимать форму докладов или совокупности статистических данных, свидетельствующих о проделанной работе, достигнутых рубежах, способах практического применения уголовной политики, принимая во внимание дискреционные полномочия, сосредоточенные в руках прокуратуры, суммы потраченных средств, и должны подчеркивать будущие приоритеты деятельности. Такая форма предоставления отчета, уже существующая во многих системах, где прокуроры обладают значительной независимостью, может оказать положительное влияние на другие системы, так как делает работу прокуроров более согласованной.

12. Прокуроры не вмешиваются в деятельность законодательной и исполнительной власти.

Этот пункт - естественное следствие вышеприведенного — вновь обращает внимание на хорошо известный принцип разделения властей.

В частности, кроме случаев, специально указанных в законе, окончательное толкование законов и других законодательных установлений и любая оценка их конституционности сохраняются за судами, а не за прокурором. При этом прокурор может предлагать внести изменения в право и, где это уместно, предлагать варианты своего толкования; он не обладает полномочиями давать юридически обязательное толкование.

a) характер и объем полномочий правительства в отношении прокуратуры устанавливаются законом;

Это положение особенно касается систем, в которых прокурор подчиняется исполнительной власти. Оно уточняет, каким образом должны взаимодействовать два указанных образования на уровне практических, а не организационных договоренностей с тем, чтобы форма подчинения оставляла простор для определенной автономии, считающейся неотъемлемой от функционирования всех прокуроров, особенно при рассмотрении конкретных дел.

Указания общего характера, например по вопросу уголовной политики, должны выдаваться в письменной форме и публиковаться (подпункт «c») скорее для информирования тех, кто предстает перед судом, нежели в качестве гарантии для прокуроров. Также желательно предусмотреть, чтобы такие указания, в частности когда они нацелены на исключение из обвинения той или иной категории фактов, строго следовали принципам справедливости и равенства; более того, под прикрытием общей инструкции не должна идти речь о вынесении решения по конкретному делу.

Инструкции индивидуального характера создают наибольшие трудности, в частности в системах, где используется принцип дискреционного уголовного преследования. В самом деле, именно они в последние годы вызывают вопросы в некоторых государствах-членах, указывая на то, что в данном случае угадывается наклонность правительства.

Комитет исходил из того, что полномочие давать индивидуальные указания по делам не является неотъемлемым элементом систем, основанных на принципе подчинения: в некоторых случаях прокурорам, несмотря на их подчиненность исполнительной или законодательной властям, могут даваться только указания общего характера. Если существует простор для дачи указаний по конкретным делам, то подобный принцип должен быть четко сформулирован в законодательстве (см. подпункты «a» и «d»).

После многих размышлений Комитет также пришел к выводу, что указания индивидуального характера должны ограничиваться порядком проведения конкретного обвинения, предлагая запретить указания о необвинении (см. «f»), указывая на то, что при отсутствии судебного контроля они представляют особую угрозу принципу равенства перед законом. Это означает, что дискреционные решения о необвинении должны приниматься исключительно прокурором. В системах, где подобные дискреционные решения до сих пор применяются, Комитет рекомендовал в качестве минимального шага усилить существующие гарантии путем разработки специальных систем для последующего контроля за выданными указаниями для обеспечения открытости <*>.

<*> Приведем пример. В законе Нидерландов, вступившем в силу 1 июня 1999 г., закреплены следующие гарантии:

Если министр юстиции считает необходимым издание указания, он обязан проконсультироваться с Советом генеральных атторнеев (он возглавляет прокуратуру). Министр может отступить от высказанного Советом мнения, только адекватно мотивируя свой отказ.

Указание и упомянутое мнение должны быть представлены в письменной форме. Прокурор обязан подшить эти документы к материалам дела таким образом, чтобы судья и подозреваемый могли ознакомиться с ними и высказать свое мнение.

Несмотря на то что данное указание юридически обязательно, прокурор остается свободным в выборе правовых аргументов, представляемых в суде. Если министр дает указание о необвинении, он обязан сообщить об этом Парламенту. Представляемая информация включает письменное мнение прокурора по данному вопросу. В результате полное детальное публичное исследование вопроса может иметь место.

Потерпевшие и другие заинтересованные стороны могут обжаловать решение о необвинении в суд.

Индивидуальные указания в отношении обвинения также должны обеспечиваться всеми или некоторыми гарантиями, указанными в подпункте «d»: условие о предварительной консультации с прокурором; указание должно быть мотивированным; требование о том, чтобы оно подшивалось в материалы дела; упор на том, что прокуроры свободны в представлении суду любых доводов при рассмотрении дела.

В случае когда прокурор независим от исполнительной власти, характер и объем его независимости должны быть закреплены в законе, с тем чтобы исключить: a) неофициальные действия, которые могли бы подорвать этот принцип, и b) любой риск, являющийся следствием заинтересованности самих прокуроров.

Поскольку прокурор независим, существует риск того, что он может нарушить общую последовательность действий с другими органами государственного управления, участвующими в практической реализации уголовной политики. Поэтому прокурор должен тесно сотрудничать с подобными органами, которые, как правило, подотчетны правительству, а принципы и способы такого сотрудничества должны иметь юридическое оформление.

Сотрудничество с этими административными органами предполагает четкое определение организационной структуры прокуратуры и наличие представителей, уполномоченных на заключение соглашений. Более того, четкая внутренняя структура является неотъемлемой составляющей для обеспечения общей согласованности в работе различных прокуроров, в частности, что касается уголовной политики, действительно применяемой ими в рамках своих дискреционных полномочий <*>.

<*> Имеются в виду все дискреционные полномочия, которые предоставлены прокурорам, а не только их прерогативы, связанные с полномочием на принятие решения о возбуждении уголовного разбирательства.

Несмотря на свой общий характер, эта рекомендация особенно касается тех систем, где прокурор подчинен правительству. Речь идет о ситуации, которая не должна ограничивать его возможности по уголовному преследованию государственных должностных лиц — или, в широком смысле, выборных представителей или политиков, — которые совершают правонарушения, в особенности, когда речь идет о коррупции.

Под «препятствием» следует понимать любые помехи, встречающиеся на пути уголовного преследования. Под это понятие также подпадают любые действия, направленные на противодействие прокурорам.

Отношения между прокурорами и судьями

Комитет считает важным четко указать на то, что хотя прокуроры и судьи являются частями единой правовой системы и хотя статус и некоторые их функции имеют общие черты, прокуроры не являются судьями и по этому поводу не может быть никаких двусмысленностей, так же, как не может быть вопросов по поводу того, что прокуроры довлеют над судьями. Напротив, деловые отношения между судьями и прокурорами, — которые неизбежно часто контактируют, — должны характеризоваться взаимным уважением, объективностью и соблюдением процессуальных требований.

Во-первых, любая двусмысленность о соответствующем их положению статусе и роли прокуроров и судей должна быть исключена, с тем чтобы общественность имела четкое представление о каждой профессии, равно как не должно быть путаницы у тех, кто предстает перед судом. Первым шагом в этом отношении является четкое закрепление процессуальных норм, касающихся компетенции прокуратуры.

Вторым моментом является возвращение к основному принципу, что один человек не может одновременно исполнять обязанности прокурора и судьи. Между этим принципом и пунктом 5 «h» отсутствует несогласованность. Последний направлен на обеспечение возможности для прокуроров становиться судьями или, наоборот, в течение всей их карьеры. Более того, тот факт, что некоторые прокуроры могут временно работать судьями в начале своей карьеры для того, чтобы оценить свои профессиональные навыки, не противоречит указанному принципу.

Возможность того, что прокуроры становятся судьями и наоборот, основана не только на взаимодополняющем характере их обязанностей, но и на том, что для обеих профессий существуют сходные гарантии в вопросах квалификации, компетентности и статуса. Это положение также является гарантией для прокуроров.

Тесное взаимодействие между прокурорами и судьями не должно влиять на беспристрастность последних. Прокуроры, чьей обязанностью является обеспечение применения права, должны быть бдительны в этом вопросе; при этом скрупулезно соблюдая решения судов, которые они зачастую должны реализовать, за исключением случая, когда используют свое обычное право обжалования.

Очевидно, истинно и обратное: судьи должны уважать прокуроров как представителей отдельного профессионального органа и не должны вмешиваться в исполнение их функций.

Термин «официальная процедура» следует понимать как любую процедуру, имеющую тот же эффект, что и жалоба, хотя технически и не являющуюся таковой.

Третья рекомендация под этим заголовком касается требования объективности со стороны прокуроров и требования открытости их отношений с судьями, с тем чтобы последние имели прочное основание для вынесения своих решений. Первым приоритетом в обеспечении открытости должен быть обмен всеми имеющими отношение к делу фактами и аргументами. Кроме того, помимо информирования по конкретным делам, для судей полезно быть осведомленными об общих приоритетах и критериях деятельности прокуратуры.

Отношения между прокуратурой и полицией

Вопрос об организационных связях между прокуратурой и полицией является еще одним камнем преткновения на пути следования гармонизации на европейском уровне. Существует разделение между государствами, в которых полиция независима от прокуратуры и обладает значительными дискреционными полномочиями не только по вопросу о том, как проводить расследования (зачастую в этих странах полиция решает вопрос о возбуждении уголовного преследования), и теми, в которых полиция находится под надзором или на самом деле под руководством прокурора. Однако это еще одна область, в которой требования о правах человека и уважении личных свобод привели к изменениям — исходя из посылки, что внутренний контроль в полиции недостаточен, учитывая значительные полномочия полиции и особенно разрушительные последствия несоблюдения законности — в сторону постепенного сближения. Именно по этой причине Комитет устанавливает общий принцип, свойственный обеим системам, до начала разбирательства по вопросу о специфичных рекомендациях для каждой системы.

Все прокуроры должны иметь по крайней мере два полномочия по отношению к работе полиции: тщательное изучение законности полицейских расследований перед принятием решения о передаче дела в прокуратуру и на этой же стадии осуществлять на общих основаниях контроль за соблюдением прав человека <*>.

<*> Данная формулировка представляет компромисс, отражающий тот максимум, с которым готовы согласиться некоторые страны системы общего права, и тот минимум, который может быть принят другими странами.

Эти положения относятся исключительно к системам, в которых прокурор уполномочен в какой-то степени надзирать за полицией и ее деятельностью. В этом контексте пока Комитет решил не выражать мнения, возвращаясь к вопросу о том, вся или только часть полиции должны быть привязаны к прокурору, он стремился озвучить свое отношение к реальной компетенции прокурора в вопросах руководства и надзора, учитывая значительные расхождения во многих случаях между закрепленными в законах полномочиями прокуроров и их действительным применением на постоянной основе.

Эффективное осуществление таких полномочий зависит, сначала и главным образом, от полноты полномочий прокурора, — которая шире и выше компетенции, охватывающей выдачу индивидуальных указаний по делам, — давать общие указания для обеспечения приоритетов уголовной политики (за практическое применение которой они часто несут ответственность) во всех отношениях. Например, приоритетным требованием может быть согласованность усилий по борьбе с определенными видами преступности (такие, как мелкие кражи или отмывание денег) в зависимости от выбранной правительством политики; акцент на специфических способах сбора доказательств (например, осуществление специфических следственных мероприятий по делам о кражах со взломом или использование обработки ДНК); распределение определенных ресурсов для определенного рода расследований или выявление некоторых видов правонарушений; концентрация усилий для ограничения времени расследования (которое часто ведется слишком долго); или выполнение обязанности по систематическому уведомлению прокурора обо всех правонарушениях определенной тяжести и продвижениях в расследованиях.

Кроме того, в случае, когда несколько полицейских подразделений обладают компетенцией для расследования по одному делу, прокурор вправе решить, какое из них в данном случае является наиболее подходящим, конечно, уделяя должное внимание территориальной юрисдикции и специфическим сферам компетенции различных подразделений, а также практическим и действующим ограничениям, распространяющимся на них.

Наконец, полицейские тем более будут эффективнее применять указания прокуратуры, если последняя участвует в их подготовке.

Наряду с тем, что взаимодействие и сотрудничество должны быть основными началами деловых отношений между прокурором и полицией, важно и то, что первый должен обладать необходимыми ресурсами для обеспечения исполнения указаний и для наказания в случае неисполнения.

При отсутствии организационных связей между прокурором и полицией два указанных ведомства тем не менее должны сотрудничать, а правительство вправе определить формы такого сотрудничества.

Обязанности прокурора перед людьми

Необходимым дополнением гарантий, которыми обладает прокурор при исполнении своих функций, должны быть определенные обязанности по отношению к тем, кто соприкасается с правовой системой, либо в качестве подозреваемых, свидетелей, либо потерпевших.

24. При выполнении своих обязанностей прокуроры должны:

a) выполнять свои функции справедливо, беспристрастно и объективно;

c) стараться обеспечить, чтобы система уголовного правосудия функционировала так быстро, как это возможно.

В данном случае делается акцент на двух жизненно важных требованиях, упомянутых в рекомендации 1, — уважение прав личности и следование требованию эффективности, — за что прокурор также частично несет ответственность.

Тот факт, что прокурор ответствен за обвинение, не должен затмевать его основной функции хранителя права: он должен вести себя беспристрастно, а практические следствия этого принципа изложены в следующих пунктах Рекомендации.

Поскольку прокурор отвечает за то, каким образом применяется право, он должен принимать во внимание те способы, которыми получены доказательства в пользу обвинения.

Выражение «с нарушением закона» охватывает не столько многие незначительные, формальные нарушения, большинство которых не воздействуют на общую юридическую действительность разбирательства, сколько те нарушения закона, которые посягают на основные права.

Обычно возникают ситуации двух видов: если незаконность доказательства не вызывает сомнения, то прокурор должен действовать самостоятельно, отказывая в приемлемости такого доказательства; если же существует определенное сомнение, то прокурор, либо до, либо в ходе выдвижения обвинения в суде должен попросить суд принять решение по вопросу приемлемости такого доказательства.

Обязанность сторон в деле по разглашению информации — следствие оговорки в пункте 20 о том, что прокурор должен быть объективным и справедливым в деловых отношениях с судьями — является ключевым моментом состязательного характера разбирательства в суде. Однако Комитет хотел бы сделать исключение для тех случаев, когда преобладающий общественный интерес оправдывает сохранение конфиденциальности некоторых документов или информации (например, в случае, когда закон предусматривает неразглашение определенных источников информации по соображениям безопасности), но такие случаи должны оставаться исключениями.

Принцип равных возможностей содержится в статье 6 (1) Европейской конвенции по правам человека: «это только один из признаков более широкой концепции справедливого разбирательства независимым и беспристрастным судом» (Европейский суд по правам человека, пункт 28 Постановления от 17 января 1970 г. по делу «Делькур (Delcourt) против Бельгии»).

«Согласно принципу состязательности сторон [...] каждой стороне должна быть предоставлена разумная возможность представить свое дело в условиях, не худших, чем ее оппонент. [...] В данном контексте Суд придает важное значение внешним проявлениям так же, как и возрастающей восприимчивости к справедливому отправлению правосудия [...]» (Европейский суд по правам человека, пункт 47 Постановления от 22 февраля 1996 г. по делу «Булут (Bulut) против Австрии»).

Прокурор должен отстаивать презумпцию невиновности, которая признается всеми демократическими системами, понимая, что могут иметь место (исключительные) случаи, когда полученная информация не может оставаться конфиденциальной: такие отступления от конфиденциальности должны быть указаны в законе.

В данном случае в зависимости от правовой системы прокурор, действуя непосредственно или через подконтрольные или поднадзорные ему службы, может быть уполномочен предпринимать меры, которые вмешиваются в права и свободы человека. Хотя Комитет и не считает нужным напоминать о принципах и гарантиях, закрепленных в Европейской конвенции о защите прав человека и других международных документах, он считает важным сделать акцент на необходимости судебного пересмотра, предполагая, что, в конечном счете, только суды могут гарантировать свободы.

Усилия по борьбе с организованной преступностью увеличивают необходимость принятия мер по защите свидетелей. Обычно на прокуроров, ведущих уголовное преследование, возлагается задача по принятию эффективных мер или по использованию максимума усилий, с тем чтобы такие меры были приняты полицией.

Здесь необходимо сделать ссылку на Рекомендацию № R (97) 13 относительно запугивания свидетелей и прав защиты.

Положение потерпевших в ходе уголовного разбирательства различается в зависимости от применения правовых систем, в частности возможностью подачи гражданского иска в уголовные суды. Тем не менее предоставление возмещения потерпевшим является одним из основных элементов европейской уголовной политики. Поэтому Комитет решил, что необходимо включить в Рекомендацию основные обязанности прокурора в отношении потерпевших, не зависящие от конкретной правовой системы.

В то время как некоторые правовые системы более амбициозны в этом отношении, необходимо сделать ссылку на основные документы по этому вопросу, принятые Советом Европы:

Резолюция (77) 27 о компенсации потерпевшим от преступлений;

Рекомендация № R (85) 11 о положении потерпевшего в рамках уголовного права и процесса;

Рекомендация № R (87) 21 о помощи потерпевшим и предупреждении виктимизации;

Европейская конвенция о компенсации потерпевшим от преступлений против личности;

Рекомендация R (99) 19 о посредничестве по уголовным вопросам.

Во всех правовых системах, в частности в тех, где прокуроры применяют усмотрение по вопросу об уголовном преследовании, решения о прекращении разбирательства, когда совершение преступления очевидно, — причем большинству таких решений сопутствуют предложения о применении альтернативных мер (например, мировая сделка, посредничество, предупреждение или предостережение или установление ограничений) — составляют серьезную проблему, если они оспариваются заинтересованными лицами и (или) основания этих решений носят противоречивый характер.

В дополнении к рекомендации - пункт 13 «e» - о запрещении указаний о необвинении Комитет хотел оказать помощь в укреплении всей системы сдержек и противовесов, разработанной для обеспечения того, чтобы система уголовного правосудия не отклонялась от поставленных перед ней целей и не наносила вреда правам, которыми обладают стороны согласно национальному праву.

Комитет указал на два вида встречающихся трудностей. Во-первых, в то время как после большинства преступлений потерпевших можно идентифицировать (человек или группы людей), после других — таких, как коррупция или нанесение вреда финансовым интересам государственной или региональной или местной власти — нельзя. Создание прав только для потерпевших будет означать признание отсутствия демократических механизмов контроля за деятельностью прокуроров в некоторых особо щепетильных областях. С другой стороны, неразборчивое признание за каждым, кто считает себя пострадавшим от правонарушения, права оспаривать решения о необвинении будет эффективно способствовать прекращению подобной прокурорской практики и увеличит сферу действия обжалований, используемых в целях затягивания процесса.

Поэтому Комитет хотел признать не только права потерпевших, но также права «заинтересованных сторон с признанным или определенным статусом» защищать общественные интересы, например человек излагает факты судебным органам (при определенных условиях) или уполномоченным или наделенным властью компетентным органам в исключительных обстоятельствах.

Вторая трудность касается необходимого вида контрольных механизмов за системой, учитывая, что они не должны привести (являясь обоснованными и законными) к негативным эффектам, таким как паралич системы или введение общего требования судебного пересмотра всех решений прокуроров. С другой стороны, система пересмотра по иерархии или обжалования не всегда была адекватной или даже уместной, в частности в случаях, когда решения принимались прокурорами по указаниям сверху.

На основе Рекомендации № 87 (18), касающейся упрощения уголовного правосудия, Комитет рекомендовал введение процедур либо судебного пересмотра — сознавая, что эта концепция может различаться в зависимости от страны — либо предоставляя сторонам полномочия по выдвижению частных обвинений. Такие полномочия могут предоставляться на общих основаниях или в индивидуальном порядке.

В некоторых странах, хотя и существуют указанные в этой Рекомендации средства защиты, сфера их действия ограничена.

Прокуроры должны демонстрировать высокий уровень принятия решений и профессионального поведения.

При усилении независимости и автономности прокуратуры, что предполагает более высокую степень ответственности, действующее законодательство и процессуальные нормы могут оказаться недостаточно четкими, чтобы служить началами профессиональной этики и поведения.

Однако авторы рассматривают предлагаемый «кодекс поведения» не как официальный кодекс, а скорее как достаточно гибкий набор предписаний, касающихся подходов, принятых прокурорами, явно направленный на определение допустимого и недопустимого в профессиональном поведении.

Постоянный контроль является подходящим способом, гарантирующим соблюдение указанных правил.

определять основные направления реализации уголовной политики;

Обеспечение равенства граждан перед законом и эффективности системы уголовного правосудия требует определенного уровня сотрудничества и усилий по повышению согласованности действий, выходящих за рамки работы по конкретным делам. Эти требования еще более уместны в системах, где прокурор независим и обладает значительной автономией.

Для достижения согласованности предпочтение должно отдаваться следующим трем элементам:

хорошо разработанная иерархическая структура, не допускающая коварной бюрократии, в которой каждый сотрудник прокуратуры должен чувствовать ответственность за свои решения и проявлять необходимую инициативу для решения своих специфических задач (см. также по этому вопросу пункты 9 и 10);

общие направляющие для осуществления уголовной политики, устанавливающие приоритетные задачи и способы их достижения, учитывающие дискреционные полномочия, предоставленные прокурору;

набор критериев для руководства при принятии решений по конкретным делам, имеющий целью, например, предупреждение несогласованности действий, таких как систематическое привлечение к ответственности в определенных прокуратурах и отсутствие этого в других или применение различных процедур или одной процедуры по-разному.

Эти критерии должны вырабатываться таким образом, чтобы достигать желаемых результатов без жесткого препятствования необходимой индивидуальной оценки по каждому делу, с учетом местных обстоятельств, и без создания теневой зоны, внутри которой правонарушители могли бы действовать безнаказанно.

Комитет считает наиважнейшим моментом утверждение таких направляющих принципов и критериев парламентом или правительством. Только там, где национальный закон гарантирует независимость прокурора, прокуратура может устанавливать их самостоятельно.

Поскольку указанные средства служат в основном гарантиями для членов общества, а не для прокуроров, на них должно быть обращено внимание общественности или по крайней мере тех, кого это волнует. Это требование особенно важно в системах, где прокурор независим и обладает значительными дискреционными полномочиями.

Международное сотрудничество

Учитывая наличие целого ряда документов и рекомендаций по данному вопросу и тот факт, что указанная проблематика особо тщательно исследуется Советом Европы самостоятельно, Комитет сосредоточил свое внимание на определении практических мер для улучшения существующей ситуации, учитывая важную роль, которая обычно принадлежит прокурору в международном сотрудничестве по уголовным вопросам.

Комитет признает, что в результате заключения международных соглашений некоторые государства обращаются за помощью к центральным властям. Тем не менее должны поощряться прямые контакты, в частности в рамках государств-членов Совета Европы.

В частности, такие меры должны состоять в следующем:

a) распространение документов;

d) организация обучающих семинаров и встреч по обмену информацией;

e) введение и расширение функций должности юриста по связям с местонахождением в иностранном государстве;

f) обучение иностранным языкам;

g) расширение использования электронных средств обмена информацией;

Документы, о которых идет речь, содержат, например, документы, информирующие о применимом в различных странах праве.

Требование о подготовке встреч по обмену информацией могут выполняться путем организации на постоянной основе международных тренировочных семинаров для сотрудников прокуратур различных государств под эгидой Совета Европы, а равно как и языковой подготовки.

Среднесрочной задачей является создание единого европейского судейского сообщества.

a) осознанию прокурорами в целом необходимости активного участия в международном сотрудничестве и

b) специализации некоторых прокуроров в сфере международного сотрудничества.

Весьма полезным может оказаться предоставление прокурорам, например, следующих полномочий:

принимать запросы о взаимной юридической помощи, которые подпадают под сферу их ответственности;

помогать органу, ответственному за исполнение таких запросов;

координировать проводимые расследования, где это уместно;

выступать (в пределах компетенции) в качестве органа, действующего в интересах международного сотрудничества либо прямо, либо путем подачи меморандумов, во всех процедурах, касающихся исполнения запросов о взаимной правовой помощи;

наконец, должна рассматриваться возможность расширения существующих механизмов <*>, содействующих непосредственному обмену информацией между прокурорами различных стран.

<*> Смотри Конвенцию об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности, Страсбург, 9 ноября 1990 г.

Для усиления сотрудничества в указанной сфере, как между полицией, так и между судебными органами, там, где это позволяют правовые системы, прокуратура должна осуществлять подобные связи. Там, где это возможно, прокуратура должна быть представленной во внутригосударственных органах, обладающих информацией, полезной для международной правовой помощи по уголовным вопросам, равно как и в международных организациях по полицейскому сотрудничеству.

Учитывая ключевое положение прокуратуры при верховенстве права и, в частности, в системе уголовного правосудия, эта рекомендация направлена на закрепление целого ряда основных принципов, которые должны служить руководящими началами деятельности прокуратуры, в особенности определяя ее функции и гарантии, необходимые для выполнения этих функций, взаимоотношения с исполнительной и законодательной властями, судьями судов, полицией, ее обязанности перед людьми и, наконец, ее роль в международном сотрудничестве.