Статья 49Постановление ЕСПЧ от 09.11.2006

«Административный контроль и охрана горнодобывающих предприятий оканчивается в день, когда владельцу выдается официальное подтверждение о проведенных работах, или в день, когда были окончены работы, исполненные административным органом.»

Вместе с тем, префект имеет право, за исключением случаев, когда действия, не предусмотренные Горным кодексом, были заменены на работы, которые были прекращены, или оборудование, использование которого было прекращено, предпринять в соответствии с настоящей статьей любые меры, необходимость которых вызвана происшествиями или авариями, связанными с проводимыми на шахтах работами, когда такие события могут нарушить интересы, защищаемые статьей 79 Горного кодекса и до срока действия концессии».

«Ходатайство о прекращении права на концессию направляется министру, ответственному за вопросы горнодобывающего комплекса.»

Ходатайство рассматривается в зависимости от конкретных обстоятельств, как это указано выше в статьях 26 и 27.

Удовлетворение отказа от прекращения прав зависит, при необходимости, от предварительного исполнения предписанных охранных мер. При соблюдении этого условия имеется основание для полного отказа от прекращения прав. Удовлетворение отказа оформляется приказом министра, ответственного за вопросы горнодобывающего комплекса».

33. Наконец, Законом от 30 марта 1999 г. № 99-245 об ответственности за ущерб, явившийся следствием эксплуатации горнодобывающих предприятий, и предупреждении рисков по окончании эксплуатации горнодобывающих предприятий презумпция ответственности горной промышленности распространяется в той степени, в какой отныне предусматривается презумпция пожизненной ответственности бывшего концессионера. Этот Закон предусматривает также обязательство для бывшего недропользователя внести сумму, предназначенную для финансирования государственных расходов в течение 10 лет. Статья 75-1 Горного кодекса Франции теперь предусматривает:

«Исследователь или недропользователь, или, в случае их отсутствия, владелец концессии, несет ответственность за ущерб, причиненный его деятельностью. Вместе с тем, он может избежать ответственности, предоставив доказательство о наличии причины, не связанной с этой деятельностью. Эта ответственность не ограничивается ни периметром концессии, ни сроком ее действия. В случае отсутствия или уклонения от ответственности государство является гарантом возмещения ущерба, указанного в пункте 1; оно заменяет собой сторону виновного лица в правоотношениях с пострадавшими».

B. Государственный Совет Франции

1. Уставные положения

34. Соответствующее национальное законодательство и правоприменительная практика частично описаны в Постановлении Большой палаты Европейского суда по делу «Кресс против Франции» (Kress v. France) (жалоба № 39594/98, ECHR 2001-VI), и статус представителей административной власти описан, в частности, в § 31 — 37. Положения, определяющие их статус, содержатся в Кодексе административного судопроизводства в книге I, часть III которой посвящена Государственному Совету. Глава 1 этой части, озаглавленная «Основные положения», предусматривает:

Статья L. 131-1

«Статус члена Государственного Совета определяется настоящей книгой и в части, не противоречащей ей, общими положениями о государственной гражданской службе».

Статья L. 131-2

«Член Государственного Совета не может использовать в поддержку политической деятельности свою принадлежность к Государственному Совету».

Статья L. 131-3

«Член Государственного Совета, служащий в Совете или осуществляющий деятельность вне Государственного Совета, должен воздерживаться от любых политических заявлений, несовместимых с ограничениями, которые накладывают на него его функции».

Глава 3 этой же части озаглавлена «Назначение», и она систематизирует правила приема на работу членов Государственного Совета, описанные в Постановлении Большой палаты Европейского суда по делу «Кресс против Франции» (§ 33). Статьи L. 133-1, 133-2 и 133-3 предусматривают, что заместитель председателя Государственного Совета, председатели секций и государственные советники (conseillers d'Etat) (последние должны быть не моложе 45 лет) назначаются постановлением Кабинета Министров Франции по предложению министра юстиции Франции. Статья L. 133-7 касается назначений на внешние должности и сформулирована следующим образом:

«Назначения государственных советников и докладчиков Государственного Совета на внешние должности могут быть произведены только после получения заключения заместителя председателя Государственного Совета.»

Это заключение учитывает предыдущие должности, занимаемые лицом, его опыт и необходимость замещения данной должности, ежегодно определяемую заместителем председателя Государственного Совета; заключение о совершаемых назначениях публикуется в официальном издании (Journal officiel) одновременно с изданием постановления о назначении.

Заключение заместителя председателя передается назначаемому лицу по его требованию.

/.../».

Глава 6 этой же части, озаглавленная «Дисциплина», предусматривает в статье L. 136-2, что дисциплинарные взыскания выносятся органом, обладающим правом назначения по предложению министра юстиции, после заключения консультативной комиссии. Вместе с тем предупреждение и выговор могут быть объявлены заместителем председателя Государственного Совета без проведения консультаций с консультативной комиссией.

Положения, регламентирующие статус членов Государственного Совета, содержатся в статьях R. 131-1 и следующих Кодекса об административном судопроизводстве.

2. Полномочия

35. Соответствующие положения Кодекса об административном судопроизводстве относительно полномочий в области разрешения споров и полномочий в административной и законодательной сферах Государственного Совета являются следующими:

Статья L. 111-1

«Государственный Совет является высшим административным судебным органом. Он выносит независимые решения по кассационным жалобам, поданным на решения, вынесенные как окончательные различными административными судами, а также по жалобам, которые он рассматривает в качестве суда первой инстанции или апелляционного суда».

Статья L. 112-1

«Государственный Совет участвует в разработке законов и постановлений. Премьер-министр рассматривает проекты, разработанные Правительством. Государственный Совет дает свое заключение на проекты указов и любые другие проекты законов, в отношении которых его вмешательство предусмотрено положениями Конституции, законодательства или нормативными актами или в соответствии с поручением Правительства. При рассмотрении законопроекта Государственный Совет дает свое заключение и предлагает свои поправки, которые он считает необходимыми. Кроме того, он готовит и составляет законы, которые от него требуются».

Статья L. 112-2

«Государственный Совет может проводить консультации с Премьер-министром или министрами в отношении разногласий, возникающих в административной области».

Статья L. 112-3

«Государственный Совет может по своей собственной инициативе привлечь внимание органов государственной власти к реформам законодательства, нормативной или административной базы, которые ему представляются соответствующими общественным интересам».

Статья L. 112-4

«Заместитель председателя Государственного Совета может, по запросу Премьер-министра или одного из министров, назначить члена Государственного Совета для проведения инспекционной миссии. Заместитель председателя может, по запросу министров, назначить члена Государственного Совета содействовать при выработке определенного законопроекта».

3. Организация

36. Соответствующие положения Кодекса об административном судопроизводстве относительно организации и функционирования Государственного Совета устанавливают следующее:

Статья L. 121-1

«Председательство в Государственном Совете обеспечивает заместитель председателя. На Генеральной ассамблее Государственного Совета председательствует Премьер-министр, а в его отсутствие — министр юстиции».

Статья L. 121-3

«Государственный Совет состоит из секции по разрешению споров и секций по административным вопросам».

Статья R. 121-3

«Государственные советники, исполняющие обычные функции, относятся или к секции по административным вопросам, или к секции по разрешению споров, или одновременно к секции по административным вопросам и по разрешению споров, или одновременно к секции по отчету и исследованиям и одной из секций по административным вопросам, или к трем секциям, среди которых — секция по рассмотрению споров и секция по отчету и исследованиям. Заместители председателя, как и председатели подсекций секции по рассмотрению споров, относятся только к этой секции; вместе с тем, они могут относиться к секции по отчету и исследованиям».

Статья R. 121-4

«Докладчики и младшие служащие относятся одновременно к секции по административным вопросам и к секции по рассмотрению споров. Вместе с тем, a) докладчики и младшие служащие, ответственные за управление центром документации, могут в зависимости от обстоятельств относиться только или к секции по рассмотрению споров, или к секции по административным вопросам; b) докладчики и младшие служащие, которые работают в Государственном Совете менее трех лет, относятся только к секции по рассмотрению споров».

Статья R. 121-5

«Назначение члена Государственного Совета в секцию по административным вопросам предполагает, кроме его участия в работе этого состава, его участие в осуществлении административной деятельности в соответствии с главой 7 части III настоящей книги».

Статья R. 123-2

«Секциями по административным вопросам Государственного Совета являются:»

• секция по внутренним делам,
• секция по финансовым вопросам,
• секция общественных работ,
• секция по социальным вопросам,
• секция по отчету и исследованиям.»

Статья R. 123-3

«Дела, подведомственные различным министерским департаментам, распределяются между четырьмя первыми секциями в соответствии с положениями постановления Премьер-министра и министра юстиции. Все дела, относящиеся к одному министерскому департаменту, передаются в одну секцию. Однако изучение некоторых категорий дел, в частности, дел, относящихся к государственной службе, может быть передано в определенную секцию, к какому бы департаменту министерства она ни относилась изначально».

4. Положения о назначении правительственных комиссаров и о совещании судей

37. Национальное законодательство и правоприменительная практика описаны в Постановлении Большой палаты Европейского суда по делу «Мартини против Франции» (Martinie v. France) (от 12 апреля 2006 г., жалоба № 58675/00, § 21).

38. Компания-заявитель жаловалась на несколько нарушений пункта 1 статьи 6 Конвенции, который в части, применимой к настоящему делу, гласит:

«Каждый в случае спора о его гражданских правах и обязанностях... имеет право на справедливое... разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом...».

A. Независимость и беспристрастность Государственного Совета

39. Прежде всего, компания-заявитель утверждала, что Государственный Совет не является независимым и беспристрастным судом в связи с совмещением предоставляемых ему функций, а также в связи с назначением и статусом его членов. В частности, компания-заявитель пояснила, что Государственный Совет принимал полное участие в реформах законодательства в области горного права, и он не может быть независимым и беспристрастным в вопросах, касающихся применения этих реформ. Компания-заявитель также отметила, что отсутствие независимости и беспристрастности демонстрируется назначением 26 мая 2000 г. одного из членов состава суда, который вынес Постановление от 19 мая 2000 г., на пост генерального секретаря министерства, ответственного за горнодобывающий комплекс. Кроме того, компания-заявитель жаловалась на совмещение Государственным Советом консультативных функций и функций по разрешению споров; она пояснила, что секция по общественным работам вынесла заключение на заявление министра промышленности по различным вопросам горного права, в то время как жалоба в порядке подчиненности, поданная на Постановление от 18 мая 1997 г., находилась на рассмотрении, и что секция по разрешению споров лишь возобновила анализ консультативной секции. Из этого она сделала вывод о том, что Постановления Государственного Совета от 19 мая 2000 г. и 5 апреля 2002 г. не были вынесены независимо и беспристрастно.

1. Доводы сторон

a) Независимость и беспристрастность членов Государственного Совета

i) Компания-заявитель

40. Компания-заявитель указывала на возрастающее значение в практике Европейского суда понятия разделения исполнительной и судебной власти (см. Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Стаффорд против Соединенного Королевства» (Stafford v. United Kingdom), жалоба № 46295/99, § 71, ECHR 2002-IV; и Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Клейн и другие против Нидерландов» (Kleyn and others v. Netherlands), жалобы № 39343/98, 39651/98, 43147/98 и 46664/99, ECHR 2003-VI), в частности в ходе судебного разбирательства в отношении государственного органа. Она подчеркнула, что Государственный Совет совмещает несколько функций — законодательную, нормативную, административную, адвоката Правительства, судебную — и что она столкнулась с осуществлением всех этих функций.

41. Прежде всего, Государственный Совет участвовал в подготовке нескольких законопроектов в соответствии со статьей 39 Конституции, которые вносили изменения в Горный кодекс Франции; особенно компания-заявитель пострадала от новой статьи 84 Горного кодекса Франции, явившейся результатом реформы 1994 года и измененной Законом от 30 марта 1999 г. Это право осуществлялось более влиятельным составом — Генеральной ассамблеей Государственного Совета, которая состоит, по меньшей мере, из шести председателей секций и 35 государственных советников. Компания-заявитель отметила, что Правительство не возражало против того, чтобы члены состава суда, который вынес Постановления от 19 мая 2000 г. и 5 апреля 2002 г., участвовали в работе административных подразделений, которые готовили эти законодательные реформы. Компания-заявитель утверждала, что реализм и прагматизм заставляют признать, что позиция, занятая административными подразделениями, не может не оказывать влияния на секцию по рассмотрению споров. Государственный Совет не может одновременно быть посвящен в правительственные тайны и затем выносить решение в качестве независимого и беспристрастного суда в процессах, возбужденных в отношении административных актов, принятых последним на основании законодательных норм, в разработке которых он участвовал. Орган, который осуществляет законодательные функции, принимает участие в подготовке законов, вносящих изменения в Горный кодекс Франции, и налагает непредвиденные и чрезвычайно обременительные ограничения на владельцев горных концессий, не может затем являться независимым и беспристрастным судом по вопросам о применении этих реформ. То же происходит и в отношении вмешательства этого органа в нормативную область, поскольку он рассматривается как соавтор постановлений, принятых Правительством. Это вытекает из доктрины, а также из собственной практики Государственного Совета, поскольку в случае непроведения согласования постановление подлежит отмене в связи с нарушением «полномочий, которые Государственный Совет осуществляет совместно с Правительством» (см. Постановление Генеральной ассамблеи Государственного Совета от 9 июня 1978 г. по делу «С.Ц.И. Бульвар Араго» (SCI Boulevard Arago), Rec. p. 237). Принимая во внимание тесные отношения, существующие между Правительством и Государственным Советом, компания-заявитель полагала, что отсутствие независимости и беспристрастности связано с нарушением требования о разделении властей (см. Постановление Европейского суда по делу «МакГоннелл против Соединенного Королевства» (McGonnell v. United Kingdom) от 8 февраля 2000 г., жалоба № 28488/95) и выходит далеко за пределы простого отсутствия беспристрастности, отмеченного в Постановлении Европейского суда по делу «Прокола против Люксембурга» (Procola v. Luxembourg) от 28 сентября 1995 г. (Series A, № 326). В данном случае Государственный Совет сам совместно с Правительством Франции принял меры, регламентирующие закон, который он готовил.

42. Компания-заявитель утверждала, что ее предыдущий анализ подтверждается изучением карьеры членов Государственного Совета. В Государственном Совете не существует корпуса служащих, осуществляющих исключительно функции суда. За время своей карьеры члены Государственного Совета осуществляют высшие функции административной деятельности. Указ № 63-766 от 30 июля 1963 г. об организации и функционировании Государственного Совета создал смешение между административными секциями и секцией по разрешению споров. Такой способ функционирования не позволяет гарантировать участникам судебного разбирательства действительную независимость суда. В данном случае государственный советник Бернар Пешер (Bernard {Pecheur}), который входил в состав суда, вынесшего Постановление от 19 мая 2000 г., Указом от 26 мая 2000 г. был назначен Генеральным секретарем Министерства экономики, финансов и промышленности, который как раз проводит политику в области горнодобывающего комплекса, даже несмотря на то, что упомянутое Постановление не было официально оглашено. По мнению заявителя, подобная практика Правительства способна подвергнуть серьезному сомнению независимость Государственного Совета при разрешении споров, подрывая таким образом необходимое доверие, которое правосудие должно внушать общественности. Это означает, что в ходе вынесения судебного постановления один из членов состава суда был намечен для осуществления функций особой важности в министерстве, выступающем против концессионера. Речь идет о смешении функций исполнительной власти и Государственного Совета, который на самом деле является одним из существенных механизмов. Проблема состоит в отсутствии определения законом статуса, который должен гарантировать независимость и беспристрастность членов Государственного Совета при разрешении споров. Этот недостаток является нарушением пункта 1 статьи 6 Конвенции (см. Постановление Европейского суда по делу «Коем и другие против Бельгии» ({Coeme} and others v. Belgium), жалобы № 32492/96, 32547/96, 32548/96, 33209/96 и 33210/96, ECHR 2000-VII, § 98).

43. Также компания-заявитель настаивала на том, что члены Государственного Совета не являются представителями судебной власти (magistrats); они назначаются Кабинетом министров, единственным условием назначения на должность государственного советника является возрастной ценз (45 лет), и не ставится особое условие обладать компетенцией в правовой области, в отличие от Государственного Совета Люксембурга, на способ функционирования которого указал Европейский суд (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу «Прокола против Люксембурга»). Компания-заявитель утверждала, что, в целом, члены Государственного Совета не пользуются особыми гарантиями в отношении внешнего давления.

ii. Власти Франции

44. Власти Франции утверждали, что независимость административного судебного органа гарантируется на более высоком уровне подчиненности внутригосударственных норм, Конституционный совет в 1980 году придал ему характер принципа конституционной законности. В отношении членов Государственного Совета они обладают статусом, определенным законодательными и нормативными положениями, которые содержатся в Кодексе об административном судопроизводстве, поддерживающими силу традиции независимости. Власти Франции ссылались на гарантии независимости, которые содержит статус государственных советников Франции, как они отмечены Европейским судом в упоминавшемся выше Постановлении Большой палаты по делу «Кресс против Франции». Из этого следует, что этот статус содержит твердые гарантии, которые могут быть приравнены с гарантиями Государственного Совета Нидерландов, которые Европейский суд рассматривал с точки зрения права на независимый суд в своем упоминавшемся выше Постановлении по делу «Клейн и другие против Нидерландов». В этом деле Европейский суд счел, что «при отсутствии каких-либо показателей недостаточности и несоответствия обеспечения охраны от возможного внешнего воздействия, Европейский суд не нашел ничего в доводах заявителя, что могло бы подтвердить их опасения в независимости Государственного Совета и его членов». Mutatis mutandis, власти Франции просили Европейский суд применить эту практику в отношении статуса государственных советников Франции.

45. Что касается назначения государственного советника Б. Пешера на должность в Министерство экономики и финансов, власти Франции не рассматривают его как свидетельство отсутствия независимости или беспристрастности Государственного Совета. Прежде всего, они отметили, что «презюмируется личная беспристрастность судьи, пока не доказано обратное» (см. Постановление Европейского суда по делу «Морель против Франции» (Morel v. France) от 6 июня 2000 г., жалоба № 34130/96, § 41). В то же время власти Франции утверждали, что указанное лицо в 1985 году поступило в Государственный Совет и что вначале оно приобрело большой опыт в административной секции по финансам, затем в качестве заседателя в шестой подсекции Государственного Совета по контролю государственной власти за торговыми сделками, судами по финансовым вопросам, права в области градостроительства и окружающей среды. Только опыт указанного судьи объясняет, что новый министр экономики, финансов и промышленности в апреле 2000 года предложил Президенту Республики, чтобы он исполнял новые образованные функции Генерального секретаря соответствующего Министерства. Власти Франции добавили, что изучение материалов рассматриваемых дел в Государственном Совете включает в себя последовательность личных изучений (докладчик, ревизор, Правительственный комиссар, председатель состава суда) и коллегиальных (заседание по расследованию и заседание по рассмотрению дела), которые распределяются по времени. Так, гарантии, вытекающие из хода самого разбирательства и закрытого характера голосования во время вынесения судебного постановления, не позволяют признать в качестве мотива, который может повлиять на мнения, высказываемые лицами, которые принимают в нем участие, связь между решением спора, принимаемым коллегиально, и последующим назначением одного из членов состава суда на должность вне Государственного Совета. Наконец, в более общем плане, власти Франции утверждали, что участие членов Государственного Совета в осуществлении административной деятельности не нарушает независимость и беспристрастность Государственного Совета, а, напротив, увеличивает возможности контроля над органами исполнительной власти, поскольку оно позволяет осуществлять определенное рассмотрение его членами конкретной административной деятельности.

46. В отношении консультативной деятельности Государственного Совета, в частности, когда она является обязательной, то она включает в себя, главным образом, контроль a priori, позволяющий избежать определенных несоответствий в законах, представленных на его рассмотрение, до их принятия. Тем самым такая деятельность создает важную гарантию для всех, к кому могут применяться соответствующие законы путем консультации. В то же время, консультативные полномочия Государственного Совета, тем не менее, не делают его автором законодательства и нормативных актов, представленных на его рассмотрение. Власти Франции отметили, что практика по делу «С.Ц.И. Араго» (SCI Arago), на которую ссылалась компания-заявитель, больше не является актуальной и что более свежие решения отныне не указывают на какие-либо функции, осуществляемые совместно Государственным Советом и Правительством; непроведение соответствующей консультации с Государственным Советом, в случае, когда она является обязательной, затрагивает компетенцию самого автора закона (см. Постановление Генеральной ассамблеи Государственного Совета от 15 апреля 1996 г. по делу «Национальный аптечный союз и другие» (Union nationale des pharmacies et autres), Rec. p. 127), который сохраняет возможность официально принять этот довод, без необходимости уподоблять Государственный Совет соавтору закона, которым он не является. Эта позиция соответствует двум основным конституционным принципам в правовом состоянии: независимости судов и разделения властей.

b) Двойственность консультативной функции и функции, связанной с разрешением спора, Государственного Совета и значение заключения от 29 сентября 1997 г.

i. Заявитель

47. В отношении заключения, вынесенного 29 сентября 1997 г. секцией по общественным работам, компания-заявитель считала, что его содержание, в частности, в отношении масштаба охранных мер, которые могут быть предписаны владельцам горных концессий, было принято составами суда, который вынес Постановления от 19 мая 2000 г. и 5 апреля 2002 г. Компания-заявитель пояснила, что правовые вопросы, рассматриваемые в упомянутом заключении, совпадают с вопросами, представленными на рассмотрение Государственного Совета при вынесении постановления по спору, в частности, в отношении толкования Закона от 15 июля 1994 г. и вводимой им новой статьи 84. Компания-заявитель не согласилась с утверждением властей Франции о рассмотрении чисто правового вопроса, поскольку такой вопрос всегда относится к объективной ситуации. Вместе с тем из практики административных апелляционных судов следует, что суд, который вынес заключение по чисто правовому вопросу, поставленному перед ним префектом (процедура, скопированная с процедуры, позволяющей министрам просить заключения по правовому вопросу в Государственном Совете), не может затем выносить решение по жалобе, касающейся упомянутого правового вопроса (см. Постановление апелляционного административного суда Саррана (Sarran) от 23 марта 1999 г.; Постановление апелляционного административного суда департамента Де-Севр (Deux {Sevres}) от 4 марта 2003 г.).

48. В связи с этим компания-заявитель сделала вывод, что тот факт, что вопрос права рассматривался в качестве консультативного и в качестве рекомендации администрации, препятствует в дальнейшем выносить решение по жалобе, затрагивающей указанный вопрос права. Она считала ясной прецедентную практику Европейского суда по этому вопросу (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу «Прокола против Люксембурга»).

49. Компания-заявитель добавила, что у нее не было никакого шанса выиграть процесс, поскольку «существующий порядок требует..., чтобы при судебном разрешении споров правовая позиция, противоречащая позициям, занятым административными подразделениями, могла приниматься только при рассмотрении дела высшим органом, заседающим в пленарном заседании» (Государственный Совет, Notes et {etudes} documentaires, 1988, La Documentation {francaise}, p. 78). Такое положение, к тому же, имплицитно подтверждается властями Франции, поскольку они отмечали Постановление от 30 июня 2000 г., которым как раз пленарное заседание отменило положение постановления Государственного Совета.

По мнению заявителя, власти Франции не доказали, что существующий порядок, в соответствии с которым пленарное заседание может отказаться от решения, принятого административным подразделением, не действовал, когда были вынесены Постановления от 19 мая 2000 г. и 5 апреля 2002 г., поскольку в этом отношении они ссылались только на Постановления 2003 и 2005 годов.

50. По утверждению компании-заявителя, опубликование оспариваемого заключения в ежегодном публичном отчете Государственного Совета за 1998 год является усугубляющим фактором с точки зрения требования независимости и беспристрастности Государственного Совета, выносящего решения по спору. В связи с этим компания-заявитель отметила, что в отношении Счетной палаты Государственный Совет считает, что она не может выносить судебное решение за отсутствием беспристрастности в связи с тем, что ранее она затронула в своем публичном отчете обстоятельства, которые формируют дело (см. Постановление Генеральной ассамблеи Государственного Совета по делу «Сосьете Лабор Металь» ({Societe} Labor {Metal}) от 23 февраля 2000 г.). Идет ли речь о вопросе фактов или права в связи с тем, что она указала в публичном отчете, не соблюдая принципы судебного производства, в частности, принцип состязательного процесса, не понятно, как этот вопрос мог быть затем разрешен органом, опубликовавшим этот отчет, без нарушения требования независимости и беспристрастности.

51. Наконец, компания-заявитель сочла, что обстоятельства, изложенные в Постановлении Большой палаты Европейского суда по делу «Клейн и другие против Нидерландов» (Kleyn and Others v. Netherlands), отличаются от обстоятельств настоящего дела. В настоящем деле Государственный Совет Франции участвовал в подготовке законов, которые внесли изменения в положения Горного кодекса Франции, касающиеся прекращения горнодобывающей деятельности и применения мер, предусматриваемых нормативными актами в соответствии с этими законами. Один из членов состава суда был назначен осуществлять функции Генерального секретаря в Министерстве экономики, финансов и промышленности, и секция по общественным работам по запросу министра вынесла заключение, непосредственно касающееся мер по охране горнодобывающих предприятий, которые могут быть предписаны горным концессионерам до прекращения их деятельности. Компания-заявитель сделала вывод о том, что Государственный Совет становится соавтором горной политики и советником Правительства в вопросе подготовки, применения и толкования законов, проводящих эту политику. Из этого следует, что Государственный Совет не являлся независимым и беспристрастным судом и что власти Франции не могут утверждать, что различные функции Государственного Совета являются нераздельными, поскольку в соответствии с принципом разделения властей предназначение суда является только быть судом, без совмещения функций другого рода.

ii. Власти Франции

52. В отношении совмещения Государственным Советом консультативных и судебных функций власти Франции отметили, что Европейский суд оценивает право на беспристрастный суд по двум критериям, связанными или с тем, чтобы определить личную предубежденность того или иного суда, что не имеет места в настоящем деле, или с тем, чтобы удостовериться, что суд представляет достаточные гарантии для того, чтобы устранить любые законные сомнения в отношении своей беспристрастности.

53. В связи с этим власти Франции, главным образом, отметили, что оспариваемые заключения, вынесенные секциями Государственного Совета по административным вопросам, указанные в поддержку жалобы, касаются только положений законодательства и нормативных актов, в соответствии с которыми были приняты решения, которые являются объектом спора, а не постановлений, предписывающих оспариваемые охранные меры. При этих обстоятельствах и в связи с тем, что не подтверждено, что консультативные подразделения должны были рассматривать уже вынесенные в их отношении решения и объект спора, компания-заявитель не может жаловаться на отсутствие беспристрастности Государственного Совета в ущерб интересов компании-заявителя.

54. Кроме того, власти Франции напомнили, что Европейский суд ни в своем Постановлении по делу «Прокола против Люксембурга», ни в своем Постановлении по делу «Клейн и другие против Нидерландов» не осуждает принцип совмещения одним и тем же органом консультативных и судебных функций. В отношении Государственного Совета Франции власти Франции отметили, что секции по административным вопросам выполняют функцию советника Правительства по правовым вопросам (обладают правом давать заключения на проекты законов и некоторых постановлений, давать заключения по требованию правительства в случае сложного правового вопроса или в отношении правовой базы решений, которые оно должно принять). Через заключения, которые он представляет, Государственный Совет, действительно, стремится к тому, чтобы предотвратить нарушения законности, которые суд в любом случае может установить только в дальнейшем в случае принятых и иногда примененных административных решений. Такое предварительное изучение законности направлено на то, чтобы улучшить качество, и, таким образом, является гарантией большей стабильности правовой нормы.

55. По утверждению властей Франции, осуществление Государственным Советом консультативных полномочий и одновременное назначение его членов для выполнения двойных задач представляет многие преимущества, которые не затрагивают беспристрастность этого органа.

56. В случае, если заключения касаются только чисто правовых вопросов, когда Государственный Совет призван дать заключение о проектах законов или постановлений, что осуждает заявитель, соответствие дальнейшего разбирательства спора не может вызывать сомнений. Действительно, член Государственного Совета, который дает заключение, не является ни менее независимым, ни более расположенным к органам исполнительной власти, чем тот, который принимает участие в разрешении спора, поскольку единый статус обеспечивает независимость заключения, вынесенного секциями по административным вопросам. Впрочем, по мнению властей Франции, заключение теряет всякий положительный эффект, если оно не вынесено независимым и беспристрастным органом. Вместе с тем пункт 1 статьи 6 Конвенции не запрещает судам, которые высказываются по правовому вопросу, знакомиться с любым другим спором, касающимся того же вопроса. В этом проявляется гарантия правовой обеспеченности.

57. Наконец, власти Франции утверждали, что секция по разрешению споров никогда не чувствует себя связанной смыслом заключений, вынесенных секциями по административным вопросам, и судебная практика регулярно демонстрирует примеры отмены актов, принятых после вынесения заключения Государственного Совета (см., например, Постановление Государственного Совета от 30 июня 2000 г. по делу «Лига Франции за защиту прав человека и гражданина» (Ligue {francaise} pour la {defense} des droits de l'homme et du citoyen), Rec p. 253). Так, власти Франции полагали, что факт представления для последовательного рассмотрения консультативному органу Государственного Совета, а затем органу по рассмотрению спора одного и того же вопроса права не может, с точки зрения независимости двух типов органов, вызвать объективных сомнений, подобных сомнениям компании-заявителя, способных нарушить беспристрастность рассматриваемого суда. Изучение вопросов проводится в разные сроки в рамках консультативной функции или функции по разрешению спора, и расхождение позиций между ними не должно рассматриваться как отмена решения одного другим. Власти Франции сослались на председателя секции по разрешению споров Государственного Совета, занимавшего эту должность с 1967 по 1976 год, который отмечал, что «разбирательство спора в состязательном процессе позволяет лучше увидеть все аспекты вопроса, которые не всегда проявляются при одностороннем разбирательстве в административных подразделениях».

58. Наконец, власти Франции утверждали в отношении опубликования заключения от 29 сентября 1997 г. в ежегодном отчете Государственного Совета, что позиция, занятая высшим административным судом в этом заключении, касается не обстоятельств дела, в котором заявитель выступает против органа исполнительной власти, а чисто правового вопроса (что отличает его от упоминавшегося выше дела «Сосьете Лабор Металь»); если только не признать невозможность осуществления самого правосудия, такая позиция не может рассматриваться как объективно нарушающая беспристрастность суда.

2. Мнение Европейского суда

a) Основные принципы

59. Для того чтобы установить, может ли суд считаться «независимым» по смыслу пункта 1 статьи 6 Конвенции, следует учесть, в частности, способ назначения и длительность полномочий его членов, наличие защиты от внешнего давления и выяснить, имелись ли у органа признаки независимости (см. Постановление Европейского суда по делу «Финдли против Соединенного Королевства» (Findlay v. United Kingdom) от 25 февраля 1997 г., Reports of Judgments and Decisions 1997-I, p. 281, § 73; и Постановление Европейского суда по делу «Брудницка и другие против Польши» (Brudnicka and others v. Poland) от 3 марта 2005 г., жалоба № 54723/00, § 38). В отношении независимости, определенной как отсутствие связи между исполнительной и судебной властями, ни статья 6 Конвенции, ни Конвенция не обязывает государства придерживаться того или иного теоретического конституционного понятия, касающегося допустимых пределов взаимодействия между ними (см. упоминавшееся выше Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Клейн и другие против Нидерландов», § 193). Однако Европейский суд напомнил возрастающее значение понятия разделения исполнительной и судебной власти в своей практике (см. Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Стаффорд против Соединенного Королевства» (Stafford v. United Kingdom), жалоба № 46295/99, § 78, ECHR 2002-IV).

60. Условие независимости имеет два аспекта. Прежде всего, необходимо, чтобы суд субъективно не демонстрировал какого-либо пристрастия или личного предубеждения. Затем, он должен быть объективно независимым, то есть предоставить достаточные гарантии для того, чтобы исключить в связи с этим любые законные сомнения. В рамках объективного образа действий необходимо поставить вопрос, позволяют ли некоторые факты, поддающиеся проверке, независимо от личного поведения судей, не доверять их беспристрастности. В этой области могут иметь значение даже вероятности. Речь идет о доверии, которое суд в демократическом обществе обязан внушать гражданам, начиная со сторон в разбирательстве (см. упоминавшееся выше Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Клейн и другие против Нидерландов», § 191).

61. В отношении спора о гражданских правах и обязанностях сам по себе тот факт, что суд уже принял решения до начала процесса, не может считаться для него оправдывающим опасения относительно его беспристрастности. Важен лишь объем мер, принятых судом до начала процесса. Также тщательное изучение материалов дела судом не означает предубеждение суда, которое мешает считать его беспристрастным в момент вынесения решения по существу. Наконец, предварительная оценка имеющихся в распоряжении данных не может рассматриваться как предвосхищающая окончательный анализ. Важно то, чтобы этот анализ проводился при вынесении судебного решения и основывался на представленные и заслушанные в ходе судебного заседания доводы (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу «Морель против Франции», § 45; и Решение Европейского суда по делу «Дидье против Франции» (Didier v. France) от 7 августа 2002 г., жалоба № 58188/00).

62. Понятия независимости и объективной беспристрастности тесно связаны. Европейский суд рассмотрит их вместе в той степени, когда оба этих понятия затрагиваются в настоящем деле (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу «Финдли против Соединенного Королевства», § 73, и упоминавшееся выше Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Клейн и другие против Нидерландов», § 192). Европейский суд выскажется по вопросу о том, имел ли Государственный Совет, с учетом обстоятельств дела, «признак» требуемой независимости или необходимой «объективной» беспристрастности (ibid, § 193).

63. Наконец, следует помнить, что для того, чтобы высказаться о существовании в данном деле законных оснований для опасений, что эти требования не были выполнены, точка зрения стороны учитывается, но не играет решающую роль. Определяющим элементом является выяснение того, могут ли считаться объективно доказанными опасения заинтересованного лица (см., mutatis mutandis, Постановление Европейского суда по делу «Хаушильдт против Дании» (Hauschildt v. Denmark) от 24 мая 1989 г., Series A, № 154, § 48).

b) Применение указанных принципов в данном деле

64. Европейский суд установил, что сомнение заявителя в структурной беспристрастности Государственного Совета, прежде всего, основывается на нарушении принципа разделения властей — исполнительной и судебной.

65. Европейский суд отметил, что статус представителей административной власти описан в Постановлении Большой палаты Европейского суда по делу «Кресс против Франции» и в настоящее время предусмотрен статьями L. 131-1 и R. 131-1 Кодекса об административном судопроизводстве (см. выше § 34). Эти представители имеют общий статус государственных служащих. Их прием на работу осуществляется двумя способами: на конкурсной основе или путем внешних назначений. Кроме того, что треть членов Государственного Совета осуществляет свою деятельность вне Государственного Совета, внешние назначения дают право Президенту Республики непосредственно назначать треть должностей государственных советников (conseillers d'Etat) при условии соблюдения возрастного ценза (45 лет) (в этом случае заместитель председателя Государственного Совета дает свое предварительное заключение). Несменяемость членов Государственного Совета не предусмотрена законодательством, однако гарантирована на практике, поскольку их независимость обеспечивается опытом предыдущей деятельности, такой, как внутреннее управление в Исполнительном комитете (bureau) Государственного Совета, без внешнего вмешательства (отсутствие иерархического подчинения министру юстиции в отличие от магистратов прокуратуры) или продвижение в связи со стажем работы, что является залогом независимости как в отношении политических властей, так и с точки зрения руководства Государственным Советом (ibid, § 31 — 35). К этому добавляется обязательство сдержанности в отношении публичных действий и высказываний членов Государственного Совета (статья L. 131-3 Кодекса об административном судопроизводстве, см. выше § 34).

66. Европейский суд отметил, что своеобразное положение Государственного Совета во французских органах власти органично приближает его к органам государственной власти. Вместе с тем, по мнению Европейского суда, такого положения не достаточно для того, чтобы установить нарушение независимости Государственного Совета; как Европейский суд уже указывал в своем Постановлении по делу «Кресс против Франции» в других целях, такая особенность не исключает гарантий независимости его членов (ibid., § 31 - 37 и 71).

67. Кроме того, Европейский суд отметил, что только назначение магистратов членом исполнительной власти, а также Парламентом тем не менее не образует зависимость с их стороны, если после назначения они не испытывали давления и не получали указаний при осуществлении своих судебных функций (см. Постановление Европейского суда по делу «Кемпбелл и Фелл против Соединенного Королевства» (Campbell and Fell v. United Kingdom) от 28 июня 1984 г., Series A, № 80, § 79; Решение Европейского суда по делу «Луайен против Франции» (Loyen v. France) от 27 апреля 2000 г., жалоба № 46022/99; и Решение Европейского суда по делу «Филиппини против Сан-Марино» (Filippini v. San Marino) от 26 августа 2003 г., жалоба № 10526/02). Также, если вообще следует рассматривать несменяемость судей во время исполнения их полномочий как необходимое следствие их независимости, отсутствие специального закрепления в законодательстве не предполагает само по себе отсутствие независимости, в то время как существует фактическое признание, и существуют другие необходимые условия (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу «Кемпбелл и Фелл против Соединенного Королевства» § 80). Из положений Кодекса об административном судопроизводстве и существующей практики следует, что это тот самый случай.

68. В то время как Европейский суд не намерен рассматривать в целом способ назначения членов Государственного совета, а также движение их карьеры, ему следует оценить, обладала ли в данном случае секция по разрешению споров «вероятностью независимости», требуемой прецедентной практикой Европейского суда с точки зрения гарантий в отношении внешнего давления (см. выше § 59). По этому поводу компания-заявитель утверждала, что назначение одного из государственных советников, который принимал участие в заседании 26 апреля 2000 г., на пост Генерального секретаря в Министерство экономики, финансов и промышленности (см. выше § 18) могло вызвать серьезное сомнение в независимости Государственного Совета, вынесшего Постановление от 19 мая 2000 г. (см. выше § 17).

69. Европейский суд отметил, что назначение указанного государственного советника было совершено после заседания Государственного Совета 26 апреля 2000 г., в котором он принимал участие. Вместе с тем Европейский суд обратил внимание на то, что власти Франции указали, что переговоры, касающиеся этого назначения на вновь образованный пост, начались в апреле 2000 года, то есть, возможно, за некоторое время до упомянутого заседания, принимая во внимание важность предоставляемой должности. Европейский суд счел возможным, что эти переговоры продолжались за несколько дней до подписания приказа о назначении 26 мая 2000 г. Европейский суд установил, что оспариваемое назначение может вызвать сомнения в беспристрастности Государственного Совета. Действительно, во время заседания, даже может быть до его начала, одного из членов состава суда готовили для осуществления важных функций в министерстве, против которого выступала компания-заявитель, упомянутое министерство являлось ее оппонентом по многочисленным и важным спорам (см. выше § 11). Европейский суд также счел, что этот член не мог оставаться нейтральным по отношению к заявителю, принимая во внимание отсутствие гарантий в отношении возможного внешнего влияния в связи с его предполагаемым назначением в момент исполнения функций судьи в апреле 2000 года. По мнению Европейского суда, у компании-заявителя могли возникнуть объективно обоснованные сомнения в отношении независимости и беспристрастности состава суда, к которому принадлежало заинтересованное лицо.

В связи с этим Европейский суд счел, что имело место нарушение пункта 1 статьи 6 Конвенции.

70. Остается вопрос о независимости и беспристрастности Государственного Совета в связи с совмещением его судебных полномочий с административными функциями, как они сформулированы в статье L. 112-1 и следующих Кодекса об административном судопроизводстве (см. выше § 35).

71. В отношении участия Государственного Совета, путем представления заключений — которые, однако, его не связывают, — в разработке любых законопроектов в области горной политики, а также постановлений по их применению, поскольку вопросом дела является окончание горнодобывающей деятельности, Европейский суд признал, что такое участие ставит чисто организационный вопрос, поскольку, так как консультации Государственного Совета не имеют обязательной силы, административный суд сам не может объявить акт недействительным за отсутствием компетенции ({incompetence}) на основании публичной политики (moyen d'ordre public). Вместе с тем Европейский суд напомнил, что Конвенция не обязывает государства придерживаться того или иного теоретического конституционного понятия, касающегося допустимых пределов взаимодействия между исполнительной и судебной властями (см. упоминавшееся выше Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Клейн и другие против Нидерландов», § 193). Как и в отношении Государственного Совета Нидерландов, не следует применять особую доктрину конституционного права к ситуации с Государственным Советом Франции и выносить абстрактное решение об организационном и функциональном соответствии консультации Государственного Совета в отношении проектов законов и постановлений о применении с пунктом 1 статьи 6 Конвенции. Европейский суд напомнил, что принцип разделения властей не является определяющим отвлеченно (см. Постановление Европейского суда по делу «Пабла Кю против Финляндии» (Pabla Ky v. Finland) от 22 июня 2004 г., жалоба № 47221/99, § 34). Следует только определить, явилось ли заключение, вынесенное консультативной секцией от 29 сентября 1997 г., предрешающим Постановления секции по разрешению споров Государственного Совета от 19 мая 2000 г. и 5 апреля 2002 г., что может вызвать сомнение в «объективной» беспристрастности состава суда в связи с последовательным осуществлением консультативной и судебной функций в данном деле.

72. Европейский суд, в первую очередь, отмечает, что вопросы, поднятые в заключении относительно «работ по сохранению и восстановлению земель после отказа от эксплуатации горнодобывающих предприятий» в ответ на вступление в силу Закона от 15 июля 1994 г., изменившего некоторые положения Горного кодекса, и разбирательства, начатые в связи с обжалованием Межпрефектурных постановлений от 26 мая и 18 июля 1997 г., а также от 24 июля 1998 г., предписывающих охранные меры, не могут считаться совершенно идентичными «решениями». Из материалов дела не следует, что члены, заседавшие в подразделениях по рассмотрению споров, до этого принимали участие в вынесении заключения от 29 сентября 1997 г. В связи с этим Европейский суд пришел к выводу, что настоящее дело отличается от дела «Прокола против Люксембурга».

73. Могут ли вопросы, представленные на рассмотрение консультативной секции, и разбирательство в секции по разрешению споров считаться «одним и тем же делом» или «одним и тем же решением» (см. упоминавшееся выше Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Клейн и другие против Нидерландов», § 200) или «аналогичными вопросами» (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу «Морель против Франции», § 47)? По делу «Клейн и другие против Нидерландов» власти Франции, выступавшие в качестве третьей стороны, утверждали, что «тот факт, что одно и то же положение закона рассматривалось последовательно в консультативных и судебных органах Государственного Совета, не являлся основанием для возникновения сомнений у апеллянта в беспристрастности судебного отдела. Беспристрастность органа, обладающего консультативными и судебными полномочиями, касалась только вопроса права. Если она касалась вопроса факта, то вопрос, испытывал ли апеллянт объективно оправданные опасения о пристрастности, зависел от существа каждого конкретного дела» (см. упоминавшееся выше Постановление Большой палаты Европейского суда, § 189). Власти Франции повторили эту точку зрения. Компания-заявитель возразила, что вопросы права всегда относятся к фактической ситуации и что в данном случае вопросы, поставленные в заключении, пересекаются с вопросами, поставленными в спорах.

74. Европейский суд установил, что заключение от 29 сентября 1997 г. касается толкования и применения в то время Закона от 15 июля 1994 г. и полноты полномочий администрации по отношению к владельцам горнорудных концессий, а также разделения ответственности между ними и государством в отношении предупреждения горных рисков. Спорный вопрос заключается в том, могли ли в то время компании-заявителю быть предписаны меры по охране горнодобывающих предприятий, когда она настаивала на том, что эксплуатируемые ею концессии уже являлись объектом заявления об отказе от эксплуатации и прав на концессию. Не отрицая наличия связи между правовыми вопросами, поставленными в заключении от 29 сентября 1997 г., и вопросами, вызванными спором заявителя, Европейский суд счел, что содержание первых, рассматриваемых в целом и отвлеченно, не позволяет сделать вывод о том, что члены секции по разрешению споров, спустя более чем три года, с предубеждением приступили к рассмотрению вопросов, затрагивающих конкретные интересы компании-заявителя в отношении управления окончания эксплуатации многочисленных и имеющих различные правовые положения горнодобывающих предприятий. В этих обстоятельствах вынесенное консультативное заключение и последующие разбирательства по рассмотрению жалоб на межпрефектурные постановления, касающиеся мер по охране горнодобывающих предприятий, не могут являться «одним и тем же делом» или «одним и тем же решением» (см., mutatis mutandis, упоминавшееся выше Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Клейн и другие против Нидерландов», § 200 и 201). В связи с этим ни запрос министра, подавшего жалобу в порядке подчиненности в консультативную секцию, ни опубликование заключения в общественном отчете Государственного Совета за 1998 год не могут вызвать объективно обоснованных опасений в отношении заявителя.

Соответственно, совмещение судебных полномочий Государственного Совета с административными функциями не является нарушением пункта 1 статьи 6 Конвенции.

B. Об участии или присутствии Правительственного комиссара при вынесении решения составов суда Государственного Совета

1. Доводы сторон

a) Заявитель

75. Компания-заявитель жаловалась на участие Правительственного комиссара в вынесении решения составом суда Государственного Совета. Она утверждала, что для стороны, участвующей в процессе, единственной гарантией того, чтобы Правительственный комиссар не выступал в ходе обсуждения, является то, чтобы он не присутствовал в ходе обсуждения.

b) Власти Франции

76. Власти Франции подчеркнули, что в упоминавшемся выше Постановлении Большой палаты Европейского суда по делу «Кресс против Франции» Европейский суд сделал вывод о нарушении пункта 1 статьи 6 Конвенции в связи с «участием» Правительственного комиссара в совещании при вынесении решения. При этом Европейский суд запретил Правительственному комиссару любое активное участие в обсуждении, чтобы ни его личная беспристрастность, ни польза его роли не были оспорены. Власти Франции указали, что при исполнении Постановления по делу «Кресс против Франции» председатель секции по разрешению споров Государственного Совета выпустил 23 ноября 2001 г. и 13 ноября 2002 г. две инструкции, в соответствии с которыми Правительственный комиссар может присутствовать во время совещания судей, однако не должен вмешиваться в обсуждение, беря слово, вторая из этих инструкций квалифицировала его как «немой свидетель». В связи с этим власти Франции утверждают, что если Европейский суд смог усмотреть нарушение принципа видимой объективной беспристрастности суда в связи с активным участием Правительственного комиссара в обсуждении при вынесении решения, этого не должно произойти в связи с его простым пассивным присутствием во время обсуждения.

77. Власти Франции добавили, что запрет самого присутствия Правительственного комиссара во время обсуждения нарушает институт, который широко зарекомендовал себя и который имеет сильную защиту со стороны лучших знатоков, адвокатов, призванных часто выступать в Государственном Совете. Выводы, которые Правительственный комиссар делает из обсуждения при вынесении решения путем ознакомления с условиями, в которых это решение было принято, и обсуждениями, которые предшествовали его принятию, позволяют ему понимать внутренние тенденции суда для того, чтобы учесть их во время рассмотрения дел, по которым он в дальнейшем будет давать заключение. Его присутствие содействует тому, чтобы обеспечить связь, преемственность и, при необходимости, развитие судебной практики для надлежащего отправления правосудия, пользу от которого имеют, прежде всего, стороны, участвующие в разбирательстве.

2. Мнение Европейского суда

78. Европейский суд напомнил, что жалоба, поданная на «участие», или, если угодно, «присутствие», Правительственного комиссара во время обсуждения при вынесении решения составом суда Государственного Совета уже рассматривалась Европейским судом в его Постановлениях по делу «Кресс против Франции» (см. упоминавшееся выше Постановление Большой палаты Европейского суда, § 77 и далее), а также по делу «Мартини против Франции» (см. упоминавшееся выше Постановление Большой палаты Европейского суда, § 53 - 55), в котором Европейский суд отметил следующее (§ 53 - 54):

«Прежде всего, Европейский суд отметил, что, хотя в резолютивной части (пункт 2) Постановления Европейского суда по делу „Кресс против Франции“ он постановил, что имело место нарушение пункта 1 статьи 6 Конвенции в отношении „участия“ Правительственного комиссара в процедуре совещания судей Государственного Совета, в мотивировочной части Постановления используется как этот термин (см. § 80 и 87), так и термин „присутствие“ (часть 4 и § 82, 84 и 85) или, в качестве альтернативы, термины „помощь“, „принимает участие“ „присутствует на совещании судей“ (см. § 77, 79, 81, 85 и 86). Тем не менее, из обстоятельств дела, представленных сторонами по делу доводов и оснований, приведенных Европейским судом в Постановлении, а также из резолютивной части Постановления ясно следует, что в Постановлении Европейского суда по делу „Кресс против Франции“ эти термины используются как синонимы и что простое присутствие Правительственного комиссара на совещании судей, как „активное“, так и „пассивное“, считается нарушением. Параграфы 84 и 85, например, дают особенно ясную оценку в этом отношении: рассматривая довод властей Франции о том, что „присутствие“ Правительственного комиссара было оправдано тем фактом, что, являясь лицом, исследовавшим материалы дела последним, он будет во время совещания судей отвечать на любой вопрос, который может быть задан по делу, Европейский суд ответил, что пользу для судебной коллегии от этой исключительно технической помощи необходимо сравнивать с вышестоящим интересом участника процесса, которому должно быть гарантировано, что Правительственный комиссар не сможет повлиять на исход судебного дела через свое „присутствие“ на судебном совещании, и заключил, что в действующей системе законодательства Франции эта гарантия не предусмотрена.»

Более того, Европейский суд отметил, что именно такой смысл необходимо придать данному Постановлению в свете прецедентного права Европейского суда, так как Европейский суд приходил к выводу о наличии нарушения не только в отношении участия Генерального адвоката в совещании судей кассационного суда Бельгии в качестве советника (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу «Боргерс против Бельгии» и упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу «Вермелен против Бельгии»), но и в отношении присутствия заместителя Генерального прокурора (Deputy Attorney-General) на совещании судей Верховного суда Португалии (Portuguese Supreme Court), даже хотя он и не имел ни совещательного, ни иного вида права голоса (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу «Лобу Машаду против Португалии»), и в отношении простого присутствия Генерального адвоката на совещании судей Отделения по уголовным делам кассационного суда Франции (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу «Слиман-Каид против Франции (N 2)»). Данная прецедентная практика, в значительной степени, основана на доктрине внешних проявлений и того факта, что, как и Правительственный комиссар во французских административных судах, так и соответствующие генеральные адвокаты и Генеральный прокурор выражают свое мнение по делу открыто до совещания судей.

54. /.../

В настоящем деле Европейский суд не установил никаких причин, на основании которых он мог бы отступить от своего решения по делу «Кресс против Франции».

79. Европейский суд счел, что настоящее дело не представляет элементов, которые могут отделить его от дел «Кресс против Франции» и «Мартини против Франции».

80. Следовательно, Европейский суд не усмотрел оснований для того, чтобы отойти от упомянутой практики, и пришел к выводу, что имело место нарушение пункта 1 статьи 6 Конвенции по этому вопросу.

1. Доводы сторон

a) Компания-заявитель

81. Компания-заявитель жаловалась на длительность разбирательств, завершившихся вынесением Постановлений Государственного Совета от 5 апреля 2002 г. Она напомнила, что непосредственная компетенция Государственного Совета, который выносит решения в первой и последней инстанции в этом вопросе, кроме прочего оправдывается необходимостью особой быстроты при рассмотрении дел. В отношении разбирательства, касающегося Межпрефектурного постановления от 24 июля 1998 г., компания-заявитель отметила, что в рамках него рассматривались вопросы, аналогичные тем, которые Государственный Совет разрешил в своем Постановлении от 19 мая 2000 г., и что Постановление от 5 апреля 2002 г. почти ничем от него не отличается. В этих условиях компания-заявитель считала, что ее дело не было рассмотрено в разумный срок. В отношении разбирательства, касающегося Межпрефектурных постановлений от 26 мая и 18 июля 1997 г., компания-заявитель утверждала, что срок около пяти лет не является соответствующим его праву на рассмотрение дела в «разумный срок».

b) Власти Франции

82. Власти Франции представили только доводы относительно разбирательства, касающегося обжалования Межпрефектурного постановления от 24 июля 1998 г. Они пояснили, что дело представляло особую сложность как в отношении фактических обстоятельств, так и в отношении правовых вопросов, и затрагивало как множество горных предприятий, имеющих отношение к процедурам отказа от эксплуатации, возбужденным компанией-заявителем, так и множество жалоб, поданных ею во внутригосударственные суды и органы власти. В то же время власти Франции утверждали, что дело было готово для судебного заседания спустя два года после подачи жалобы, то есть в разумный срок, однако, что в связи с поведением заявителя ее рассмотрение было задержано. Действительно, компания-заявитель представила новый меморандум 17 января 2001 г., в то время как в декабре 2000 года материалы дела уже были приняты Правительственным комиссаром. Компания-заявитель представила два меморандума в феврале и марте 2001 года с целью отвода Правительственного комиссара и подсекции, в которую были переданы материалы дела, и от этих требований она отказалась в апреле этого же года. Наконец, компания-заявитель представила последний меморандум в июле 2001 года. При этих обстоятельствах материалы дела могли вновь быть переданы Правительственному комиссару 12 декабря 2001 г. для их подготовки к судебному разбирательству. Принимая во внимание эти обстоятельства, власти Франции полагали, что компания-заявитель несет ответственность за увеличение длительности судебного производства.

2. Мнение Европейского суда

83. Европейский суд напомнил, что в своем Решении о приемлемости от 12 мая 2005 г. он определил период, который подлежит рассмотрению в отношении двух разбирательств, указанных в жалобе компании-заявителя. В отношении разбирательства по Межпрефектурному постановлению от 26 мая и 18 июля 1997 г. срок рассмотрения растянулся на четыре года, девять месяцев и три дня. Что касается разбирательства в отношении Межпрефектурного постановления от 24 июля 1998 г., оно длилось три года, шесть месяцев и семнадцать дней.

84. Европейский суд напомнил, что разумный характер длительности разбирательства оценивается, исходя из обстоятельств дела и принимая во внимание критерии, признанные в прецедентной практике Европейского суда, в частности, сложность дела, действия заявителя и компетентных органов, а также важность вопроса спора для лица (см. Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Фридлендер против Франции» (Frydlender v. France), жалоба № 30979/96, § 43, ECHR 2000-VII).

85. Европейский суд отметил, что рассматриваемые разбирательства представляют некоторую сложность в отношении правового положения горнодобывающих предприятий, которые компания-заявитель больше не эксплуатирует. Однако Европейский суд установил, что непосредственная компетенция Государственного Совета в связи с локализацией спора не позволила вынести решение по делам компании-заявителя с необходимой быстротой с точки зрения ее интересов, и даже интересов населения в отношении сохранения безопасности и здравоохранения. Что касается первого разбирательства в его основной стадии, в значительной степени оно было задержано «нарушением работы» правовой службы соответствующего министерства и непредставлением меморандумов в установленный срок, что вынуждало исключать дело из списка дел, подлежащих рассмотрению секцией по разрешению споров (см. выше § 16). Принимая во внимание свою прецедентную практику в этой сфере, Европейский суд счел, что общая длительность первого разбирательства, то есть почти пять лет, не отвечает требованию «разумного срока». В отношении второго разбирательства, для изучения жалобы Государственному Совету потребовалось три с половиной года; и Европейский суд не разделяет мнение властей Франции, согласно которому такой срок объясняется только действиями компании-заявителя.

Следовательно, имело место нарушение пункта 1 статьи 6 Конвенции.

86. Статья 41 Конвенции гласит:

«Если Суд объявляет, что имело место нарушение Конвенции или Протоколов к ней, а внутреннее право Высокой Договаривающейся Стороны допускает возможность лишь частичного устранения последствий этого нарушения, Суд, в случае необходимости, присуждает справедливую компенсацию потерпевшей стороне».

A. Ущерб

87. Компания-заявитель потребовала присудить ей 154001,85 евро в качестве компенсации материального ущерба. Она потребовала возместить расходы, связанные с исполнением Межпрефектурных постановлений от 26 мая и 18 июля 1998 г. и 24 июля 1998 г., в отношении которых Государственный Совет вынес Постановления от 19 мая 2000 г. и 5 апреля 2002 г. по результатам несправедливого судебного разбирательства.

88. Власти Франции сочли эти требования чрезмерными и предложили выплатить компенсацию в размере 3000 евро только в отношении длительности судебного разбирательства.

89. В отношении жалоб заявителя относительно независимости и беспристрастности Государственного Совета, а также присутствия Правительственного комиссара на обсуждении при вынесении решения составом суда Государственного Совета Европейский суд не усмотрел какой-либо причинно-следственной связи между установленными нарушениями и материальным ущербом, указанным заявителем. Вместе с тем Европейский суд счел, что достаточной компенсацией морального вреда в связи с этим является установление Европейским судом нарушения пункта 1 статьи 6 Конвенции.

Вместе с тем компании-заявителю, бесспорно, причинен моральный вред в связи с чрезмерной длительностью разбирательств. Исходя из принципа справедливости, как того требует статья 41 Конвенции, Европейский суд присудил ему всего 8000 евро в связи с этим.

B. Судебные расходы и издержки

90. Компания-заявитель потребовала присудить ей компенсацию судебных расходов и издержек, понесенных в ходе разбирательства в Государственном Совете, а именно 120885,97 евро, соответствующих гонорарам ее адвокатам. Она также потребовала присудить ей компенсацию расходов и издержек, понесенных в ходе разбирательства в Европейском суде, а именно 24589 евро. Компания-заявитель пояснила, что эта сумма вытекает из умножения количества часов, затраченных ее представителем в зависимости от почасовой оплаты в размере 122 евро до 2004 года и 128 евро до 2005 года. Она уточнила, что не представила подробных счетов в связи со значительным количеством споров, в которых она участвовала; были составлены общие и ежемесячные фактуры, из числа которых не были выделены выплаты, связанные с осуществлением защиты в Европейском суде. Она указала только, что время, затраченное ее адвокатом на защиту ее интересов в Европейском суде, составляло 63 часа в 2000 году, 1 час в 2001 году, 37,5 часов в 2002 году, 7,5 часов в 2003 году, 48,5 часов в 2004 году и 10,5 часов в 2005 году.

91. Власти Франции отметили, что компания-заявитель не доказала, что расходы, возмещения которых она требует, были понесены для предупреждения или исправления нарушения Конвенции, установленного Европейским судом. В качестве возмещения расходов, понесенных в ходе разбирательства в Европейском суде, они предложили сумму в размере 1500 евро.

92. Если Европейский суд устанавливает нарушение Конвенции, он может присудить заявителю компенсацию не только судебных расходов и издержек, которые он понес в ходе разбирательства в Суде, но также тех, которые были понесены в ходе разбирательства в национальных судах для предотвращения или исправления указанного нарушения (см. Постановление Европейского суда по делу «Хертель против Швейцарии» (Hertel v. Switzerland) от 25 августа 1998 г., Reports 1998-VI). В настоящем деле Европейский суд установил, что компания-заявитель не понесла таких расходов и издержек в ходе оспариваемых разбирательств. В отношении судебных расходов и издержек, понесенных в ходе разбирательства в Европейском суде, Европейский суд напомнил, что заявитель может получить возмещение только в той степени, в какой установлена их реальность, необходимость и их разумный характер. В настоящем деле Европейский суд не сомневается в необходимости требуемых расходов, с точки зрения длительности и точности требований, выдвинутых от имени компании-заявителя. Вместе с тем, компания-заявитель не представила какого-либо счета, и в связи с этим Европейский суд счел, что их следует возместить частично. Следовательно, Европейский суд присудил компании-заявителю 10000 евро в связи с этим.

93. Европейский суд счел, что процентная ставка при прострочке платежей должна быть установлена в размере предельной годовой процентной ставки по займам Европейского центрального банка плюс три процента.

НА ЭТИХ ОСНОВАНИЯХ СУД:

1. постановил четырьмя голосами против трех, что имело место нарушение пункта 1 статьи 6 Конвенции, гарантирующего право на независимый и беспристрастный суд в связи с объективно обоснованными сомнениями компании-заявителя по поводу состава Государственного Совета, вынесшего Постановление от 19 мая 2000 г.;

2. единогласно постановил, что не имело места нарушение пункта 1 статьи 6 Конвенции, гарантирующего право на независимый и беспристрастный суд, в связи с совмещением в данном деле Государственным Советом судебной функции с его административными полномочиями;

3. единогласно постановил, что имело место нарушение пункта 1 статьи 6 Конвенции в связи с присутствием Правительственного комиссара во время обсуждения при вынесении решения составом суда Государственного Совета;

4. единогласно постановил, что имело место нарушение пункта 1 статьи 6 Конвенции в связи с длительностью судебных разбирательств;

5. единогласно постановил,

a) что государство-ответчик должно выплатить компании-заявителю в течение трех месяцев со дня вступления Постановления в законную силу в соответствии с пунктом 2 статьи 44 Конвенции 8000 (восемь тысяч) евро в качестве компенсации морального вреда, причиненного длительностью судебных разбирательств, и 10000 (десять тысяч) евро в качестве компенсации судебных расходов и издержек, а также сумму налогов, которая может быть начислена на присужденные суммы;

b) что по истечении указанного трехмесячного срока и до произведения окончательной выплаты на указанные суммы начисляются простые проценты в размере предельной годовой ставки по займам Европейского центрального банка плюс три процента;

6. единогласно постановил, что сам факт установления нарушения пункта 1 статьи 6 Конвенции в связи с отсутствием независимости и беспристрастности Государственного Совета, а также в связи с присутствием Правительственного комиссара при обсуждении при вынесении решения составом суда Государственного Совета представляет собой достаточную справедливую компенсацию морального вреда, причиненного компании-заявителю;

7. единогласно отклонил остальные требования компании-заявителя о справедливой компенсации.

Совершено на французском языке, и уведомление о Постановлении направлено в письменном виде 9 ноября 2006 г. в соответствии с пунктами 2 и 3 правила 77 Регламента Суда.

Венсен БЕРЖЕ

В соответствии с пунктом 2 статьи 45 Европейской конвенции и пунктом 2 правила 74 Регламента Европейского суда к настоящему Постановлению прилагается совместное частично особое мнение судей Б. Цупанчича, К. Бырсана и М. Лонга.

В.Б.

К нашему большому сожалению, мы не можем согласиться с пунктом 1 резолютивной части Постановления, а именно с тем, «что имело место нарушение пункта 1 статьи 6 Конвенции, гарантирующего право на независимый и беспристрастный суд в связи с объективно обоснованными сомнениями компании-заявителя по поводу состава Государственного Совета, вынесшего Постановление от 19 мая 2000 г.».

Компания-заявитель, кроме прочего, утверждала, что Государственный Совет не является независимым и беспристрастным судом в связи с совмещением предоставленных ему функций, с одной стороны, и в связи со способом назначения и статусом его членов, с другой, что было продемонстрировано в данном случае назначением 26 мая 2000 г. одного из членов состава суда, вынесшего 19 мая 2000 г. рассматриваемое Постановление, на пост Генерального секретаря Министерства, отвечающего за вопросы горнопромышленного комплекса, который, тем не менее, продолжал свою деятельность, которая дала повод для спора, в котором ему противостояло Правительство.

Если по первому вопросу Европейский суд пришел к выводу о том, что совмещение Государственным Советом судебной компетенции с административными полномочиями не может являться нарушением пункта 1 статьи 6 Конвенции, следуя также практике по делу «Клейн и другие против Нидерландов», и этот вывод мы полностью разделяем, вместе с тем, по второму вопросу большинство членов Большой палаты установило нарушение того же положения. Это действительно так, по этому второму вопросу Европейский суд, верный направлению своей прецедентной практики в этой сфере, не собирался рассматривать в общем плане способ назначения членов Государственного Совета, а также движение их карьеры. При таком положении в той степени, в какой компания-заявитель утверждала, что назначение члена состава суда на пост Генерального секретаря Министерства экономики, финансов и промышленности могло вызвать «серьезные сомнения» в отношении независимости Государственного Совета в его Решении от 19 мая 2000 г., Европейский суд должен был рассмотреть, имел ли в данном случае высший административный суд Франции «признак независимости», требуемый прецедентной практикой Европейского суда «в отношении гарантий от внешнего давления» (см. § 59 Постановления).

В связи с этим в своих рассуждениях большинство Большой палаты исходило из неоспоримого факта: назначение в данном случае было совершено после рассмотрения дела в Государственном Совете 26 апреля 2000 г. Вместе с тем оно признало, как это указали власти Франции, что переговоры, касающиеся этого назначения, «начались» в апреле 2000 года, то есть, «вероятно», по меньшей мере, за некоторое время до обсуждения при вынесении решения составом суда. Следовательно, как и компания-заявитель, большинство сделало вывод, что оспариваемое назначение «может вызвать сомнения в беспристрастности Государственного Совета». Оно сочло, что, учитывая, что во время обсуждения, «даже может быть до его начала» — мы это подчеркиваем — один из членов состава суда был намечен для осуществления важных функций в министерстве, которое являлось его оппонентом по многочисленным и важным спорам, этот член не мог оставаться нейтральным по отношению к компании-заявителю. Большинство считает, что в данном случае компания-заявитель не располагала гарантиями «в отношении возможного внешнего влияния» в связи с оспариваемым назначением «в момент исполнения функций судьи в апреле 2000 года», и у нее могли «у компании-заявителя могли возникнуть объективно обоснованные сомнения в отношении независимости и беспристрастности состава суда, к которому принадлежало заинтересованное лицо» (см. § 69 Постановления).

---