Постановление ЕСПЧ от 07.06.2001
Актуально на 04.11.2026.
Как цитировать: Постановление ЕСПЧ от 07.06.2001. 39594/98. 07.06.2001. https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3959498
«Дело „Кресс (Kress) против Франции“ (жалоба № 39594/98) [рус., англ.]»
[неофициальный перевод] <*>
ЕВРОПЕЙСКИЙ СУД ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА
ДЕЛО «КРЕСС (KRESS) ПРОТИВ ФРАНЦИИ» (Жалоба № 39594/98)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
<*> Перевод на русский язык Берестнева Ю.Ю.
По делу «Кресс против Франции» Европейский суд по правам человека, заседая Большой палатой в составе:
Л. Вильдхабера, Председателя Палаты,
а также при участии М. де Сальвиа, Секретаря-Канцлера Суда,
заседая за закрытыми дверями 11 октября 2000 г. и 16 мая 2001 г.,
вынес на последнем заседании следующее Постановление:
ПРОЦЕДУРА
1. Дело было инициировано жалобой (N 39594/98), поданной 30 декабря 1997 г. в Европейскую комиссию по правам человека против Французской Республики гражданкой Франции Марлен Кресс ( Marlène Kress) (далее — заявитель) в соответствии с бывшей статьей 25 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.
2. Интересы заявителя в Европейском суде представлял А. Шваб (A. Schwab) из Коллегии адвокатов г. Саверна (Saverne). Власти Франции в Европейском суде были представлены Уполномоченным Франции при Европейском суде по правам человека Р. Абраамом (R. Abraham), директором Правового департамента Министерства иностранных дел Франции.
3. Ссылаясь на пункт 1 статьи 6 Конвенции, заявитель жаловалась на чрезмерную продолжительность административного процесса, инициированного ею против больницы Страсбурга (Strasbourg). В соответствии со статьей 6 Конвенции она также заявила, что ей не было предоставлено справедливое судебное разбирательство, потому что не было возможности ознакомиться с объяснениями Правительственного комиссара (commissaire du Gouvernement) до слушаний и представить ответы на них во время слушаний и потому что комиссар принял участие в обсуждениях.
4. Жалоба была передана в Европейский суд 1 ноября 1998 г., когда вступил в силу Протокол № 11 к Конвенции (пункт 2 статьи 5 Протокола № 11 к Конвенции).
5. Жалоба была передана на рассмотрение в Третью секцию Суда (пункт 1 правила 52 Регламента Суда). Решением от 2 февраля 1999 г. Третья секция коммуницировала жалобу властям Франции для представления письменных объяснений.
6. 29 февраля 2000 г. в свете представленных сторонами доводов жалоба была признана приемлемой для рассмотрения по существу Палатой Третьей секции Суда, состоящей из следующих судей: сэра Николаса Братца, Председателя Палаты, Ж.-П. Коста, Ф. Тюлькенс, В. Фюрмана, К. Юнгвирта, К. Трайя, М. Угрехилидзе, а также С. Долле, Секретаря Секции Суда. В тот же день Секция объявила о намерении уступить юрисдикцию по рассмотрению дела в пользу Большой палаты в соответствии со статьей 30 Конвенции.
7. 23 мая 2000 г. при отсутствии возражений сторон Палата Третьей секции подтвердила свое намерение уступить юрисдикцию по рассмотрению дела в пользу Большой палаты в соответствии с пунктом 2 правила 72 Регламента Суда.
8. Состав Большой палаты был определен, исходя из положений пунктов 2 и 3 статьи 27 Конвенции и правила 24 Регламента Суда.
9. 18 апреля 2000 г. Коллегия адвокатов при Кассационном суде Франции и Государственном Совете (Conseil d'Etat) Франции обратились за разрешением вступить в дело на основании пункта 2 статьи 36 Конвенции и правила 61 Регламента Суда. Председатель Суда дал соответствующее разрешение, и 3 июля 2001 г. Коллегия представила меморандум.
10. 11 октября 2000 г. во Дворце прав человека в г. Страсбурге состоялись открытые слушания по делу (пункт 2 правила 59 Регламента Суда).
Р. Абраам, директор Правового департамента Министерства иностранных дел, Уполномоченный Франции при Европейском суде по правам человека;
А. Шваб, коллегия адвокатов г. Саверна, советник.
Европейский суд заслушал обращения сторон.
ФАКТЫ
I. Обстоятельства дела
11. 8 апреля 1986 г. заявителю, которой тогда было 44 года, в больнице г. Страсбурга была сделана гинекологическая операция под общим наркозом.
12. После пробуждения от наркоза у заявителя проявился неврологический синдром. В последующие дни с ней произошел еще несчастный случай, связанный с сосудистым заболеванием (vascular accident), и заявителю было обожжено плечо опрокинутой чашкой чая. С тех пор заявитель на 90 процентов потеряла трудоспособность; она страдает гемиплегией (hemiplegic), с трудом координирует свои движения, с трудом говорит и страдает раздвоением зрительного восприятия.
13. 27 мая 1986 г. заявитель в срочном порядке подала ходатайство председателю административного суда г. Страсбурга с просьбой о назначении экспертизы. Постановлением от 28 мая 1986 г. председатель назначил эксперта, который 2 июня 1986 г. представил отчет с заключением, что медицинской ошибки не было.
14. 6 августа 1987 г. (после того как 22 июня 1987 г. были отклонены предварительные требования) заявитель подала в административный суд г. Страсбурга иск о возмещении ущерба.
15. В объяснениях, представленных 21 октября 1987 г., заявитель оспорила положения отчета от 2 июня 1986 г. и ходатайствовала о назначении детальной, подробной экспертизы.
16. В письмах от 10 ноября 1988 г. и 11 января 1989 г. адвокаты заявителя обращались с просьбами о назначении дела к слушанию. Чиновник административного суда ответил (в письмах от 18 ноября 1988 г. и 13 января 1989 г.), что из-за загруженности суда не было возможности определить дату, на которую дело могло бы быть назначено к слушанию.
17. В результате слушания были назначены на 19 апреля 1990 г.
18. Постановлением от 25 мая 1990 г. административный суд г. Страсбурга определил — произвести дальнейшее расследование обстоятельств дела с целью получения коллегиального заключения двух экспертов.
19. 23 октября 1990 г. эксперты представили свое заключение:
«Относительно случившихся 8 апреля и 17 апреля 1968 г. приступов церебрального артериального тромбоза ни клиническое состояние пациентки М. Кресс, ни результаты тестов не позволяли их предвидеть. Лечение при указанных осложнениях соответствовало состоянию здоровья пациентки и текущему состоянию научных медицинских знаний. Что касается ожога левого плеча, то эксперты относят это на счет недостаточной помощи и организации работы в отделении больницы».
20. Заявитель оспорила этот отчет и в аргументированных объяснениях от 22 марта 1991 г. определила размер причиненного ей вреда.
21. По просьбе больницы г. Страсбурга слушание, назначенное на 4 апреля 1991 г., было отложено до 13 июня 1991 г.
22. В Постановлении от 5 сентября 1991 г. административный суд г. Страсбурга оценил размер причиненного заявителю в результате ожога плеча, вреда в 5000 французских франков и отклонил остальные требования о возмещении вреда.
23. Заявитель обжаловала решение суда в административный апелляционный суд г. Нанси (Nancy). Постановлением от 8 апреля 1993 г. суд отклонил жалобу на том основании, что, несмотря на тяжесть последствий хирургической операции, условия госпитализации не свидетельствовали о какой-либо ошибке в предоставлении информации относительно характера операции и ее предвидимых последствий либо о небрежности или презумпции небрежности в организации работы или руководстве соответствующим отделением больницы.
24. 11 июня 1993 г. заявитель, представляемая членом Коллегии адвокатов при Кассационном суде Франции и Государственном Совете Франции, направила в Государственный Совет Франции жалобу на законность указанного Постановления и 1 октября 1993 г. — полный текст жалобы. Заявитель ссылалась на Постановление Судейской коллегии Государственного Совета Франции от 9 апреля 1993 г., принятое в то время (Постановление по делу «Бианши» (Bianchi) от 9 апреля 1993 г., Revue française de droit administratif 1993, p. 574), которым ответственность с презумпцией вины по медицинским делам была распространена и на риски при лечении пациентов, а в качестве единственного основания своей жалобы заявитель ссылалась на то обстоятельство, что в ее деле больница должна была нести ответственность независимо от вины. Она утверждала, что между произведенной операцией и причиненным вредом существовала причинная связь, что риск был известен, даже если он и был статистически очень невысоким, и что ей был нанесен, в смысле, указанном в Решении по делу «Бианши», тяжкий вред особого характера.
25. Больница г. Страсбурга представила 2 сентября 1994 г. ответ в свою защиту, а заявитель ответила на него 16 января 1995 г. 10 марта 1995 г. больница представила свои возражения.
26. Дело было рассмотрено на открытых слушаниях 18 июня 1997 г. на совместном заседании пятой и третьей секций на основании отчета пятой секции. Заслушав замечания судьи-докладчика, адвокатов сторон и, в заключение, Правительственного комиссара, Государственный Совет Франции отложил принятие решения. Затем адвокат заявителя представил меморандум на совещание судей (note en délibéré ), в котором доказывалось, что Правительственный комиссар неверно усомнился в особой тяжести болезни заявителя начиная с операции 8 апреля 1986 г.
27. Постановлением от 30 июля 1997 г. Государственный Совет Франции отклонил жалобу заявителя по следующим основаниям:
«Из представленных суду доказательств следует, что 8 апреля 1986 г. в окружном медицинском центре г. Страсбурга М. Кресс была сделана операция по удалению матки (hysterectomy). После операции, которая прошла нормально, произошедшие дважды послеоперационные осложнения привели к серьезным, повлекшим инвалидность последствиям и к вреду здоровью, которые супруги Кресс требовали компенсировать, основываясь при рассмотрении дела в нижестоящих судах на врачебной ошибке, допущенной, по их утверждениям, в больнице. В данном суде супруги Кресс в первый раз заявили о том, что больница должна нести ответственность, независимо от вины.»
На основании не подлежащей обжалованию оценки обстоятельств дела административный апелляционный суд г. Нанси принял неизбежное решение, что ответственность окружного медицинского центра г. Страсбурга независимо от его вины не была выявлена. Принимая такое решение, суд не нарушил право с учетом того, что из представленных в нижестоящие суды доказательств с очевидностью следует, что обстоятельства наступления такой ответственности не имели места быть».
II. Применимое национальное законодательство и правоприменительная практика
A. Происхождение и история развития административных судов
28. История административных судов во Франции тесно связана с Государственным Советом Франции. В 1790 году Учредительное Собрание выдвинуло теорию разделения властей и организации ее таким образом, чтобы исполнительная власть не была подчинена судебной. Оно сохранило принцип ранее действовавшего законодательства (ancien régime ), согласно которому административные власти должны были быть судимы особым судом, следуя идее о том, что суд над представителями административной власти являлся «также административным актом». Такой особый суд был учрежден Консульским правительством в 1799 году. Это был Государственный Совет Франции, учрежденный в соответствии со статьей 52 Конституции 22 Год фример VIII (13 декабря 1799 г.). Государственный Совет Франции был наделен полномочиями в двух областях: административной (вклад в подготовку основных постановлений) и судебной (урегулирование споров, связанных с административными властями).
29. В 1849 году Законом Государственный Совет Франции был наделен полномочиями «делегированного» правосудия (la justice déléguée ), и после этого он, соответственно, принимал свои решения «именем народа Франции». В период Третьей Республики Государственный Совет Франции приобрел ту организационную структуру, которую он, в основном, имеет и на сегодняшний день. Функции Государственного Совета Франции были закреплены в Законе от 24 мая 1872 г., который внес изменения в Закон 1849 года и закрепил делегированное правосудие в качестве постоянного полномочия.
30. Основной чертой послевоенного периода была организация административной подведомственности. В 1953 году административные суды (первой инстанции) сменили советы префектур, которые существовали с 1799 года. В Конституции Франции 1958 года, в которой содержатся три статьи - 64, 65 и 66, касающиеся судебной власти, в частности, того, что судьи (но не члены службы государственного обвинения) несменяемы, в этих же статьях не упоминаются ни Государственный Совет Франции, ни иные административные суды. Законом от 31 декабря 1987 г., вступившим в силу в 1989 году, к судам, обладающим административной юрисдикцией, были добавлены административные апелляционные суды, которым были переданы полномочия по пересмотру решений. Из этих новых судов и иных специализированных судов, таких, как суд аудиторов, жалобы о законности решений направлялись в Государственный Совет Франции как в высший административный суд.
B. Статус судей административных судов
31. Судьи административных судов обладают особым статусом, отличным от статуса судей судов общей юрисдикции и статуса государственных служащих в этих судах. Они подчиняются общим нормам о государственной службе; однако на практике они независимы и несменяемы (см. ниже § 35). В 1980 году Решением Конституционного Совета Франции (22 июля 1980 г., JO 24 июля, p. 1868) были установлены существование и независимость правосудия по административным делам как одного из основных конституционных принципов, признанных законодательством Республики.
32. В Государственном Совете Франции примерно 300 членов, две трети из которых работают в рамках Государственного Совета, а одна треть — за его пределами. Формально председателем Государственного Совета Франции является премьер-министр Франции, а на практике эту функцию выполняет заместитель председателя Государственного Совета Франции. В части 3 статьи 13 Конституции Франции, закрепляющей полномочия Президента Республики относительно назначения должностных лиц, указано, что государственные советники (conseillers d'Etat) назначаются указом Президента Республики, принятым на заседании Правительства, в то время как младшие юридические советники (auditeurs) Государственного Совета Франции и докладчики ( maîtres des requêtes ) среднего звена назначаются простым указом Президента в соответствии со статьей 2 Указа от 28 ноября 1958 г. «О назначении на должность гражданских и военных служащих».
1. Набор сотрудников в Государственный Совет Франции
33. Сотрудники Государственного Совета Франции набираются одним из двух способов: путем отборочного экзамена или непосредственно переводом с других должностей государственной службы. Младшие юридические советники, набранные путем экзаменационного отбора, представляются на должность докладчиков после трех лет службы, а на должность советников — еще через 12 лет. Назначения на должности вне Государственного Совета Франции должны быть одобрены заместителем председателя Государственного Совета.
2. Гарантии независимости
34. Статус члена Государственного Совета Франции не столько закреплен в нормах, сколько гарантируется на практике. Относительно норм следует упомянуть Указ от 30 июля 1963 г., закрепляющий права и обязанности членов Государственного Совета Франции. Указанные права и обязанности очень схожи с теми, какие применяются на государственной службе (в частности, нет положений, касающихся несменяемости), с некоторыми исключениями: нет положений об оценке, нет таблицы о рангах, согласительная комиссия заменяет как Объединенный комитет по административным вопросам, так и Объединенный комитет по формально-юридическим вопросам.
35. Таким образом, гарантии, которыми пользуются члены Государственного Совета Франции, закреплены больше практикой. Три традиционно сложившихся практически применяемых правила являются как длительно существующими, так и решающими: во-первых, внутреннее руководство деятельностью Государственного Совета Франции и его членов осуществляет Исполнительный комитет (bureau), состоящий из заместителя председателя Государственного Совета, председателей шести отделов и Генерального секретаря Государственного Совета без какого-либо вмешательства извне. В частности, в Государственном Совете Франции не проводится различие между судьями и государственными служащими, как в судах общей юрисдикции, где государственные служащие подчиняются министру юстиции Франции.
Во-вторых, хотя норм, гарантирующих несменяемость членов Государственного Совета Франции, нет, на практике эта гарантия существует. В заключение, хотя продвижение по службе теоретически осуществляется путем отбора, на практике в соответствии со сложившимся в середине XIX века обычаем оно реализуется строго на основании принципа старшинства, и это гарантирует членам Государственного Совета Франции высокую степень независимости по отношению как к политическим органам власти, так и к органам самого Государственного Совета Франции.
36. Большинство обязанностей в рамках Государственного Совета Франции может осуществляться сотрудниками, состоящими в любой должности. Так, обязанности Правительственного комиссара, обычно выполняемые сотрудниками в должности докладчиков, могут осуществляться и младшими юридическими советниками, и государственными советниками.
37. Законом от 31 декабря 1987 г. был учрежден Национальный совет административных судов и административных апелляционных судов, членство в котором гарантирует, что суд является независимым и представительским органом. Национальный совет играет большую консультативную роль в вопросах, касающихся кадрового состава всех административных судов (индивидуальные меры, влияющие на карьеру судей, их продвижение, на дисциплину).
C. Работа судей
38. Процедура судебного разбирательства в административных судах развивалась, в основном, под влиянием самих этих судов. В судопроизводстве сделана попытка достижения компромисса между государственным интересом — представленным в судебном процессе административными властями — и интересом частных лиц, которые должны располагать эффективной защитой от недобросовестных действий властей. Судопроизводство является следственным, письменным и недорогим, и отличительная его черта состоит в том, что одной из сторон выступает государственный орган.
39. В состав Государственного Совета Франции входят пять административных подразделений (финансовое, по общественным работам, по социальным вопросам, отчетов и исследований) и отдел по разрешению судебных споров, поделенный на десять секций (sous-sections).
D. Порядок судопроизводства в Государственном Совете Франции
1. Роль судьи-докладчика
40. После того, как дело распределено в секцию, председатель секции назначает одного из ее членов в качестве судьи-докладчика для исследования дела. После тщательного рассмотрения материалов дела судья-докладчик оформляет предварительное решение. К нему прикладывается меморандум, целью которого является представление цепочки рассуждений, приведших от жалобы к данному предварительному решению. В меморандум включается мнение о вопросах приемлемости жалобы (включая подсудность и подтверждение того, что нет препятствий к признанию жалобы приемлемой, исходя из вопроса о публичном порядке), а также должны включаться ответы на каждый пункт жалобы со ссылкой или на доказательства по делу, или на нормы права, или на судебную практику. Судья-докладчик прикладывает к меморандуму копию норм права и судебных прецедентов, на которые ссылается в предварительном решении.
Затем дело направляется на пересмотр (контроль) — функция, осуществляемая в каждой секции или председателем секции, или одним из двух советников, составляющих коллегию. «Ревизор» еще раз исследует доказательства и представляет мнение относительно того, какое решение должно быть принято по делу. Он может сам подготовить еще один проект решения, если не согласен с мнением судьи-докладчика. После того как проект решения еще раз пересмотрен, дело назначается к рассмотрению и предварительному заседанию в одной из секций, где оно будет обсуждаться в присутствии Правительственного комиссара, который, однако, не принимает участия в голосовании по проекту решения. Только после того, как проект решения принимается секцией, дело направляется Правительственному комиссару, чтобы дать ему возможность либо подготовить свои замечания, либо обратиться с ходатайством о новом предварительном заседании или о передаче дела на рассмотрение иным составом суда.
2. Роль Правительственного комиссара
41. Институт Правительственного комиссара берет свое начало в Указе от 12 марта 1831 г. Изначально, как это видно из названия этой должности, она была предназначена для представления точки зрения властей, но данная функция очень быстро исчезла (самое позднее, в 1852 году). Название осталось, но теперь оно не является верным. С тех пор этот институт стал для стороннего наблюдателя одной из наиболее определяющих черт административного правосудия во Франции, в частности, потому что правительственные комиссары очень быстро поставили себя в положение судебных должностных лиц, полностью независимых от сторон.
Правительственные комиссары традиционно играют очень важную роль в формировании административной судебной практики, и большинство судебных новаций было принято на основании известных аргументов правительственных комиссаров. Кроме того, с учетом того, что постановления Государственного Совета Франции всегда сформулированы очень пространно, часто бывает так, что только с помощью опубликованных разъяснений Правительственного комиссара можно разобрать основания резолютивной части постановлений (ratio decidendi).
42. Исходя из положений Указа от 30 июля 1963 г. № 63-766 об организации и функционировании Государственного Совета Франции, правительственные комиссары выбираются из докладчиков и младших юридических советников Государственного Совета Франции или, в порядке исключения, из советников. На основании статьи R. 122-5 Кодекса об административном судопроизводстве они назначаются распоряжением Премьер-министра Франции по представлению министра юстиции Франции, основанному на кандидатуре, предложенной заместителем председателя Государственного Совета Франции после консультации с председателями секций. На практике предложенные Государственным Советом Франции кандидатуры всегда утверждаются. Назначение на должность Правительственного комиссара, которая не является государственным чином, производится на неопределенный срок, но Правительственный комиссар не может оставаться в должности более 10 лет и на практике не занимает эту должность больше двух или трех лет.
На каждую из десяти секций, входящих в отдел по разрешению судебных споров, приходится по два Правительственных комиссара, но среди них нет иерархии, они не формируют отдельный «корпус».
b) Роль Правительственного комиссара в подготовке дела к судебному разбирательству
43. Правительственный комиссар является членом Государственного Совета Франции, прикрепленным к секции, из которой формируется судебная коллегия для рассмотрения дела, и он присутствует без права голоса и обычно даже не высказывается на слушании, во время которого дело готовится к судебному разбирательству и представляется судьей-докладчиком, и получает копию предварительного судебного решения, принятого секцией и пересмотренного соответствующим контролирующим чиновником суда. Если точка зрения Правительственного комиссара отличается от позиции секции, он может обсудить разногласия с секцией на еще одном предварительном заседании секции. Если разногласия не разрешаются и Правительственный комиссар считает, что дело имеет достаточную значимость, он может (редко осуществляется на практике) потребовать, чтобы дело было направлено в отдел по разрешению судебных споров или в Судейскую коллегию (статья 39 Указа от 30 июля 1963 г. об организации и функционировании Государственного Совета Франции). Только после этого Правительственный комиссар готовит свои заявления для фактического судебного заседания, которое является гласным. Эти доводы, которые обычно представляются в устной форме, не передаются ни сторонам, ни судье-докладчику, ни членам суда.
c) Роль Правительственного комиссара во время судебных слушаний
44. Установилась практика до слушаний сообщать адвокатам по их запросу общий смысл заявлений, которые Правительственный комиссар озвучит на слушаниях. С учетом числа рассматриваемых дел (около 500 ежегодно на каждого комиссара) заявления Правительственного комиссара, являясь особым характерным признаком этой должности, часто бывают только устными. Правительственный комиссар абсолютно свободен в принятии решения относительно того, поместить ли те доводы, которые он решил оформить в письменном виде, в архивы Государственного Совета Франции или опубликовать их по значимым делам в качестве приложения к постановлениям Государственного Совета Франции, публикуемым в официальных сборниках судебных постановлений или в периодических изданиях по правовым вопросам.
45. На слушаниях Правительственный комиссар обязан представить свои замечания, которые должны быть обоснованными, так как он не имеет права указывать, что оставляет какой-либо вопрос на усмотрение суда.
46. Бывший член Государственного Совета Франции Т. Совель (T. Sauvel) в 1949 году описал роль Правительственного комиссара на слушаниях следующим образом:
«После того как начато рассмотрение дела на открытых слушаниях и судья-докладчик зачитал свой отчет, являющийся только кратким изложением доказательств по делу и не содержащий указаний на мнение секции, и после того как адвокаты выступили с устными заявлениями, если сочли это нужным, последнее слово, даже после адвоката ответчика, принадлежит Правительственному комиссару. Он излагает все обстоятельства дела, критически анализируя все основания и судебные прецеденты, на которые можно сослаться, часто он показывает, как развивалась судебная практика, выделяя те стадии, которые уже пройдены, и намечая возможные направления будущего развития. В заключение, он высказывается в том ключе, что жалоба должна быть либо отклонена, либо удовлетворена. Он делает это заявление от своего имени, не будучи обязанным разделять мнение секции или следовать указаниям либо главного государственного советника (так как их нет), либо любого вышестоящего судьи, председательствующего судьи или министра. Он отвечает только перед своей совестью. Он представляет жизненно важный механизм в системе административного правосудия, которая, может быть, обязана своей исключительностью именно этому институту. Его замечания по многим делам выходят далеко за пределы индивидуальных жалоб и эквивалентны правовым соглашениям, на которые стороны в судебном процессе и толкователи будут долго ссылаться».
47. По определению самого Государственного Совета Франции (10 июля 1957 г., Gervaise, Recueil Lebon, p. 466, повторенное 29 июля 1998 г. в Esclatine), функцией Правительственного комиссара является:
«Определять для Государственного Совета вопросы, представляемые по каждой жалобе для принятия решения, и объявлять путем представления абсолютно независимых доводов свою собственную оценку обстоятельств дела и применимых правовых норм, которая должна быть беспристрастной, вместе с мнением о том, каким образом, согласно его убеждению, следует рассмотреть дело, представленное в суд, к которому принадлежит и сам Правительственный комиссар».
48. Поэтому во время слушаний стороны по делу не могут высказываться после выступления Правительственного комиссара, поскольку он выступает уже после того, как адвокаты сторон обращаются к суду (статьи R. 196 и R. 197 Кодекса об административном судопроизводстве). Даже если стороны не представляют свои интересы посредством адвокатов, у них все же есть сложившаяся на практике возможность направить судебной коллегии «меморандум на совещание судей» для дополнения замечаний, сделанных ими устно во время слушаний, или для ответа на замечания Правительственного комиссара. Указанный меморандум на совещании судей зачитывается судьей-докладчиком до того, как он зачитывает предварительное решение и до начала обсуждения.
49. Кроме того, в практике Государственного Совета Франции установлено, что если Правительственный комиссар затрагивает вопрос, даже касающийся публичного порядка, на который стороны не ссылались во время судебного разбирательства, председательствующий судья приостанавливает производство по делу, извещает стороны о затронутом вопросе, чтобы они могли представить свои ответы на него, и назначает дело к новому слушанию через несколько недель, так как стороны должны быть уведомлены о вопросах, затронутых судом по его собственной инициативе.
d) Роль Правительственного комиссара во время совещания судей
50. После проведения открытых слушаний Правительственный комиссар обычно присутствует при совещании судей, но не имеет права голоса. По общему правилу, он может устно выступить, только чтобы ответить на заданный ему специальный вопрос. В конце концов, он член суда, который позже всех знакомился с делом, и поэтому предполагается, что он располагает наиболее подробными сведениями о деле.
51. В Государственном Совете Франции дела могут рассматриваться как одной секцией (и в этом случае все члены коллегии судей уже знакомы с делом), так и несколькими секциями (в этом случае только четыре члена суда, представляющие готовившую дело к судебному разбирательству секцию, из девяти судей, которые должны принимать решение, знакомы с делом) или отделом по разрешению судебных споров, или Судейской коллегией (так называемые торжественные институты суда для проведения слушаний по наиболее важным делам), где из 17 или 19 судей, принимающих решение, с делом знакомы только председатель и судья-докладчик.
52. В заключение, следует отметить, что правительственные комиссары есть не только в Государственном Совете Франции, но и в других административных судах (первой и апелляционной инстанций), а также в суде по делам о подведомственности. Кроме того, работа Генерального адвоката и Суда Европейских сообществ была смоделирована на основе института Правительственного комиссара, с тем отличием, что на основании пункта 2 статьи 27 Регламента Суда Европейских сообществ только те судьи, которые присутствуют на слушаниях, могут принимать участие в совещании судей, исключая поэтому Генерального адвоката.
E. Правоприменительная практика Суда Европейских сообществ
53. В связи со слушаниями по вопросу о полномочиях принятия предварительного решения, представленному на рассмотрение Суда Европейских сообществ судом Дании (Arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage), «Эмеса Шугар» (Emesa Sugar) (Свободная зона) NV (компания), ссылаясь на пункт 1 статьи 6 Конвенции, обратилась 11 июня 1999 г. с просьбой разрешить ей представить письменные объяснения после того, как Генеральный адвокат представил свои доводы на слушаниях 1 июня 1999 г.
54. В Постановлении от 4 февраля 2000 г. Суд Европейских сообществ отказал в удовлетворении запроса по следующим основаниям:
11. В соответствии со статьями 221 и 222 Договора, учреждающего Европейское сообщество (EC Treaty), Суд Европейских сообществ состоит из судей, которым помогает Генеральный адвокат. В статье 223 закреплены идентичные условия и одинаковая процедура назначения как судей, так и Генерального адвоката. Кроме того, из заглавия I Положения Европейского сообщества о Суде Европейских сообществ, который в правовом смысле приравнивается к самому Договору, очевидно, что у Генерального адвоката такой же статус, как и у судей, в особенности в том, что касается иммунитета и оснований снятия с должности, что гарантирует их полную беспристрастность и общую независимость.
12. Более того, генеральные адвокаты, из которых никто друг другу не подчинен, не являются прокурорами, а также не подчиняются никаким органам власти в противовес тому, как организовано отправление правосудия в некоторых государствах-участниках. Им не поручено защищать какие-либо определенные интересы при выполнении своих обязанностей.
13. Роль Генерального адвоката должна рассматриваться в этом контексте. В соответствии со статьей 222 Договора, учреждающего Европейское сообщество, его обязанностью является представление на открытом судебном заседании, абсолютно беспристрастно и независимо, обоснованных доводов по делам, переданным на рассмотрение Судом Европейских сообществ, чтобы помочь Суду осуществить возложенное на него задание: гарантировать соблюдение права при толковании и применении Соглашения.
14. В соответствии со статьей 18 Положения Европейского сообщества о Суде Европейских сообществ и статьей 59 Регламента Суда мнение, высказанное Генеральным адвокатом, завершает устное производство по делу. Оно не является частью процедуры между сторонами, но открывает стадию судебных совещаний. А потому это не мнение, которое адресовано судьям или сторонам и исходит от внешнего по отношению к Суду органа власти или «наделяется юридической силой Генеральной прокуратурой...» (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу «Вермелен против Бельгии» (Vermeulen v. Belgium), § 31). Скорее, оно представляет собой индивидуальное, обоснованное, высказанное в суде мнение самого члена Суда Европейских сообществ.
15. Таким образом, Генеральный адвокат открыто и лично принимает участие в процедуре принятия Судом решения и поэтому наделен судебной функцией. Кроме того, его мнение публикуется вместе с постановление Суда.
16. С учетом как органической, так и функциональной связи между Генеральным адвокатом и Судом... вышеуказанная практика Европейского суда по правам человека не кажется применимой к мнению, высказываемому Генеральным адвокатом Суда.
17. Более того, если учитывать определенные сложности судопроизводства на международном уровне в Европейском сообществе, связанные, в частности, с языковым режимом, то наделение сторон правом представлять свои замечания в ответ на мнение Генерального адвоката, с соответствующим правом других сторон (а во время процедуры принятия предварительного решения, которая составляет большинство рассматриваемых Судом дел, это относится и к государствам-членам, и к Комиссии, и к иным имеющим отношение к делу учреждениям) представлять ответ на эти замечания, приведет к серьезным затруднениям и значительно увеличит продолжительность судебного разбирательства.
18. По общему признанию, сложности в порядке отправления правосудия в судебных органах Европейского сообщества не могут служить оправданием вмешательства в основополагающее право на состязательный процесс. Однако такая ситуация не возникает, поскольку с учетом самого назначения состязательного процесса уберечь Суд от влияния доводов, которые стороны не могли обсудить, Суд может по собственной инициативе, по предложению Генерального адвоката или по просьбе сторон возобновить устное производство по делу в соответствии со статьей 61 Регламента, если считает, что ему недостаточно имеющейся информации или что дело необходимо рассматривать, основываясь на доводе, который не обсуждался сторонами...
19. Однако в данном деле жалоба компании «Эмеса» не имеет отношения к возобновлению устного производства по делу, а также не основывается на каком-либо особом факторе, который бы свидетельствовал либо о пользе, либо о необходимости такого решения».
ПРАВО
I. Предполагаемое нарушение пункта 1 статьи 6 Конвенции в отношении справедливости судебного разбирательства
55. Заявитель утверждала о нарушении пункта 1 статьи 6 Конвенции, который гласит:
«Каждый в случае спора о его гражданских правах и обязанностях... имеет право на справедливое... разбирательство... независимым судом...».
A. Доводы сторон
1. Заявитель
56. Ссылаясь на Постановление Европейского суда по делу «Боргерс против Бельгии» (Borgers v. Belgium) от 30 октября 1991 г. (Series A, № 214-B), Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Лобу Машаду против Португалии» (Lobo Machado v. Portugal) от 20 февраля 1996 г. (Reports 1996-I) и Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Райнхардт и Слиман-Каид против Франции» (Reinhardt and Slimane — Kaïd v. France) от 31 марта 1998 г. (Reports 1998-II), во-первых, заявитель жаловалась на то, что до слушаний ей не были представлены замечания Правительственного комиссара и что она не могла ответить на них во время слушаний, а также ей не была предоставлена возможность выступить последней; во-вторых, она жаловалась на то, что то обстоятельство, согласно которому Правительственный комиссар присутствовал при закрытом совещании суда, когда перед этим он высказал мнение, что жалобу заявителя следует отклонить, противоречило принципу равноправия сторон и влекло сомнения в беспристрастности суда.
Она указала, что на каждой стадии судопроизводства, сначала — в административном суде, затем — в административном апелляционном суде, и, в заключение, при обжаловании законности решения в Государственном Совете Франции, Правительственный комиссар принимал участие в конце каждого слушания, чтобы высказать по делу свое мнение, которое не было известно сторонам заранее и на которое невозможно было представить ответные возражения.
То обстоятельство, что Правительственный комиссар не являлся стороной в административном процессе, не исключало применение к нему принципа состязательности судопроизводства, в соответствии с которым, по утверждению заявителя, нельзя в законном порядке представлять в суд документ, с которым стороны не могли предварительно ознакомиться. Исходя из практики Европейского суда, то же самое действовало в отношении замечаний третьей стороны, вмешивающейся в процесс, даже если это лицо являлось независимым судебным чиновником.
Заявитель утверждала, что Правительственный комиссар не мог быть приравнен к члену суда, так как, хотя он не голосовал при принятии решения, то обстоятельство, что он вмешивался в слушания после выступления сторон, без предоставления сторонам возможности ответить, делало его, говоря объективно, союзником либо противником одной из сторон, поскольку во время совещания судей он мог снова отстаивать свою позицию в отсутствие сторон. Заявитель считала, что вмешательство Правительственного комиссара в ход судебного разбирательства было сравнимо с действиями Генерального адвоката в Кассационном суде Франции, а в Постановлении Большой палаты Европейского суда по делу «Райнхардт и Слиман-Каид против Франции», на которое заявитель уже ссылалась ранее, Европейский суд постановил, что дисбаланс, созданный между сторонами и Генеральным адвокатом путем извещения до слушаний его, а не сторон о содержании доклада и предварительного решения судьи-докладчика, не соответствовало требованиям справедливого судебного разбирательства.
В заключение, практика представления на совещание судей меморандума не давала процессуальной стороне возможности еще раз представить все свои аргументы и поэтому не служила достаточной гарантией соблюдения принципа состязательности сторон. Из практики Государственного Совета Франции также очевидно, что меморандумы на совещание судей не являлись частью материалов судебного дела.
2. Власти Франции
57. Власти Франции утверждали, прежде всего, что судебные постановления, на которые ссылалась заявитель, касающиеся института государственного советника в некоторых верховных судах европейских государств, не имеющего ничего общего с институтом Правительственного комиссара, не являются источниками, относящимися к данному делу. Единственным прецедентом, в котором рассматриваемый вопрос был четко определен, было Решение Европейской комиссии по делу «Базерк против Франции» (Bazerque v. France) (от 3 сентября 1991 г., жалоба № 13672/88). По этому делу на пленарном заседании Европейской комиссии жалоба по делу была отклонена как явно необоснованная с учетом того, что Правительственный комиссар был судебным чиновником, выполняющим абсолютно независимую по отношению к сторонам функцию, и что его замечания по своей природе являлись исключительно внутренним рабочим документом суда, не передаваемым сторонам для ознакомления, но предоставляемым судьям, которые должны принимать решение по делу.
Власти Франции отметили, что когда Европейская комиссия приняла Решение по делу «Базерк против Франции», уже прошло слушание по делу «Боргерс против Бельгии», в ходе которого Европейская комиссия просила Европейский суд установить, что имело место нарушение пункта 1 статьи 6 Конвенции. Поэтому, с точки зрения Европейской комиссии, было очевидно, что не имелось противоречия между рекомендуемым ею решением, которое и было принято по делу «Боргерс против Бельгии», и Решением, принятым в то же время единогласно по делу «Базерк против Франции».
58. Постановления, которые были приняты Европейским судом после Постановления Европейского суда по делу «Боргерс против Бельгии» от 30 октября 1991 г. и в которых было установлено, что там, где процессуальные стороны были лишены возможности ответить на доводы Службы советника Короны (Crown Counsel's Office) в Кассационном суде Бельгии, а также на доводы представителей аналогичного института в ряде верховных судов, нарушался принцип состязательности сторон и, соответственно, пункт 1 статьи 6 Конвенции, — эти Постановления касались судебных институтов, которые коренным образом отличались по своей природе от института Правительственного комиссара.
b) Институциональные различия между генеральными адвокатами при верховных судах и Правительственным комиссаром
59. Власти Франции утверждали, что между институтом Правительственного комиссара и институтом службы государственного советника того типа, который существовал при Кассационном суде в Бельгии или во Франции, имелись фундаментальные различия, состоящие в том, что комиссар был членом суда, являясь судьей сам по себе. Общеизвестно, что такой правительственный комиссар, несмотря на вводящее в заблуждение название его должности, никаким образом не представлял ни органы государственной власти, ни органы административной власти, которые являлись ответчиками по делам в административных судах. Правительственный комиссар полностью независимо и беспристрастно высказывал свое личное мнение по судебному делу в свете замечаний сторон и без всякого предубеждения в отношении какой-либо из них.
Власти Франции согласились, что этот признак не был достаточным, чтобы отличить данный институт от института службы Главного государственного советника (Главный государственный советник и генеральные адвокаты) при Кассационном суде Бельгии, также являвшегося независимым и беспристрастным, — обстоятельство, которое Европейский суд не счел достаточным основанием для исключения доводов представителей этой службы из процесса состязательного судопроизводства.
Но статус Правительственного комиссара в этом отношении определен четко: его статус не только идентичен статусу судей, он является статусом судьи, так как Правительственный комиссар — один из судей, обязанный осуществлять в ходе процесса определенную функцию. Этим объяснялось, почему Правительственный комиссар выбирался из членов суда председателем суда — процедура, немыслимая в отношении службы государственного советника, какой бы независимой она ни была, чья функция не могла быть ей передана председательствующим судьей, потому что между службой и самим судом имелось изначальное структурное различие.
Правительственный комиссар входит в состав суда до того, как на ограниченное время наделяется соответствующими полномочиями, он останется членом суда и после того, как сложит с себя полномочия, и, самое важное, он остается членом суда на протяжении осуществления функций Правительственного комиссара, как и судья-докладчик: ни больше, ни меньше.
c) Функциональные различия между генеральными адвокатами и Правительственным комиссаром
60. В отличие от функции службы государственного советника, который представляет общество или интересы государства или который гарантирует последовательность судебной правоприменительной практики, задачей Правительственного комиссара является после того, как стороны представили свои доводы, и после того, как закончилось слушание, высказывание коллегам своего собственного мнения с предложением им принять определенное решение по делу. Другими словами, его функция неотличима от функции судьи-докладчика.
В Государственном Совете Франции каждый Правительственный комиссар приписан к одному из подразделений (секций) и находится под оперативным контролем председателя секции, пользуясь в то же время полной свободой выражения своего мнения, как все другие судьи.
После завершения стадии письменного производства по делу, после завершения формирования материалов дела судьи секции собираются для предварительного обсуждения дела, после которого они принимают предварительное решение, являющееся исключительно временным. Правительственный комиссар, принимающий участие в этом рабочем заседании, во время которого судья в должности судьи-докладчика, будучи фактически первым докладчиком (rapporteur) дела, а Правительственный комиссар — вторым, излагает свою точку зрения. Затем дело направляется Правительственному комиссару для тщательного изучения.
Впоследствии дело назначается к открытым слушаниям на дату, выбранную самим Правительственным комиссаром. На этом слушании стороны, если их интересы будут представлены, имеют возможность обратиться к суду через своих представителей. После завершения устных выступлений Правительственный комиссар обращается к суду с собственным мнением по делу; эти замечания представляются публично, и они не обязательно должны быть заранее оформлены в письменном виде.
После этого, обычно незамедлительно, проводится совещание судей, в котором Правительственный комиссар принимает участие в качестве члена суда, то есть настолько естественно, насколько этого можно ожидать. Само собой разумеется, что если в своих доводах Правительственный комиссар затрагивает новый вопрос, который не был прокомментирован сторонами, а судьи считают данный вопрос влияющим на решение по делу, устное производство по делу возобновляется, и дело назначается к слушанию на более поздний срок. Стороны также могут представить на совещание судей меморандум (note en délibéré ).
Поэтому власти Франции сочли, что Правительственный комиссар был тесно связан с коллегиальной работой суда, существенной частью которого он являлся, сфера его деятельности полностью находилась в рамках суда, и его место было среди судей. Его замечания являлись внутренними рабочими документами суда не потому, что они не публиковались (с ними именно так и поступали), а потому, что они исходили от члена суда, обращающегося к своим коллегам, который согласно тексту Постановления по делу «Эсклатин» (Esclatine) (см. выше § 47) «[принимал] участие в осуществлении судом, членом которого являлся, возложенной на него функции».
Как указали власти Франции, известные авторы утверждали, что институт Правительственного комиссара был только «функциональным дублированием судьи-докладчика», что его заявления являлись «открытым сообщением» и, кроме того, фактически представляли собой первую стадию рассмотрения дела, отличительной чертой которой являлась ее публичность, в то время как оставшаяся часть стадии обсуждения дела была закрытой.
Из Постановления Большой палаты Европейского суда по делу «Вермелен против Бельгии» от 20 февраля 1996 г. (Reports 1996-I, § 33) очевидно, что право на соблюдение принципа состязательности сторон относилось только к «доказательствам или замечаниям, представленным» лицами или организацией вне суда, а не к тем, которые исходили от судьи и предназначались для других членов суда. Говоря более обобщенно, принцип, рассмотренный в деле «Вермелен против Бельгии», не распространялся на внутреннюю работу суда, на действия, составляющие процесс принятия коллегиального решения. Так, в Постановлении Большой палаты Европейского суда по делу «Райнхардт и Слиман-Каид против Франции» (упоминавшемся выше, § 105) Европейский суд согласился, что отчет судьи-докладчика, представленный в Кассационный суд Франции, и подготовленное им предварительное решение «законно не определялись как составная часть совещания судей» и что поэтому они не могли быть переданы сторонам или обсуждаться сторонами. Тот факт, что такой отчет оглашался, был на пользу сторонам, но не нарушал норму права.
d) Участие Правительственного комиссара в совещании судей
61. Власти Франции указали, что для Правительственного комиссара было обычным не принимать участие в голосовании в конце совещания судей, на котором он присутствовал. Однако не следует делать вывод, что он не являлся судьей и должен был рассматриваться как вступающая в процесс сторона со всеми вытекающими последствиями. С точки зрения его статуса и положения во время судебного разбирательства, нет таких оснований, почему бы Правительственный комиссар не мог принять участие в голосовании на совещании, и его отстранение являлось скорее формальным и символичным, нежели действительным.
Свое начало такая практика берет в исключительно требовательной и формалистичной концепции тайны совещания судей, принятой в праве Франции, концепции, в соответствии с которой никто за пределами суда не должен знать мнение какого-либо отдельного судьи, чей голос имеет значение при принятии коллегиального решения. Таким образом, отстранение Правительственного комиссара при голосовании делало возможным поддерживать видимость и оставить ненарушенным, как минимум формально, принцип тайны совещания судей: поскольку Правительственный комиссар оглашал свое мнение, он не принимал участие в совещании судей, и, таким образом, соблюдались принципы судопроизводства. Тем не менее Правительственный комиссар, несомненно, являлся членом судебной коллегии и с начала и до конца принимал участие в коллегиальном рассмотрении дела, которое завершалось принятием решения.
Тем более, что решения, в которых выводы Государственного Совета Франции совпадали с утверждениями Правительственного комиссара, часто толковались в свете этих утверждений, которые по способу изложения представляли собой дополнительное основание решения. Если решение не совпадало с замечаниями Правительственного комиссара, последние представляли собой нечто, в теории не имеющее места в праве Франции и даже исключавшееся им, но на практике принимавшееся в административных судах: мнение судьи, не совпадающее с мнением большинства коллег.
62. Власти Франции согласились, что такой судья, как Правительственный комиссар, в глазах адвокатов привыкших к правовым системам, не имеющим эквивалента, мог показаться достаточно любопытной и, возможно, даже вводящей в заблуждение процессуальной фигурой. Но власти Франции сочли, что задачей Европейского суда было не установление единой судебной модели, а обеспечение соблюдения основных принципов справедливой системы правосудия, в то же время с проявлением уважения к различиям в правовых системах при условии, что они не нарушали указанные принципы.
Институт Правительственного комиссара относился к лучшим традициям права Франции, и его роль в административном судопроизводстве была предметом многочисленных изучений, каждое более хвалебное, чем предыдущее. Этот институт пользовался уважением и восхищением среди поколений французских и иностранных юристов.
Во-первых, если бы способ участия Правительственного комиссара в судопроизводстве нарушал права сторон и фундаментальный принцип состязательности судопроизводства, члены коллегии Государственного Совета Франции, представляющие стороны в высшем административном суде, находились бы в самом лучшем положении, чтобы отметить это обстоятельство, и первыми бы обжаловали его, тогда как на практике Коллегия адвокатов при Кассационном суде Франции и Государственном Совете Франции вступила в настоящее дело в защиту рассматриваемого института; она не только не критиковала данный правовой институт, но даже охарактеризовала его как превосходный и высказала пожелание сохранить его в будущем.
Во-вторых, следует уделить также некоторое внимание последнему постановлению Суда Европейских сообществ, касающемуся того обстоятельства, что стороны не имели возможности представить свои объяснения на заявления, сделанные в этом суде Генеральным адвокатом.
Определением от 4 февраля 2000 г. (дело «Эмеса Шугар») Суд Европейских сообществ представил толкование дела «Вермелен против Бельгии», на которое он ссылался, таким же способом, как поступил и Государственный Совет Франции по приведенному выше делу «Эсклатин». Суд Европейских сообществ установил, что то обстоятельство, в соответствии с которым стороны не смогли ответить Генеральному адвокату, не нарушал принципа справедливого судебного разбирательства, поскольку замечания Генерального адвоката не являлись «мнением... исходящим от государственного органа за пределами суда», такого, как Генеральная прокуратура (Procureur Général ), на который указано в деле «Вермелен против Бельгии», а являлись индивидуальным обоснованным мнением члена самого Суда Европейских сообществ, высказанным на открытом заседании.
Таким образом, если бы в данном деле Европейский суд принял решение о том, что нарушена статья 6 Конвенции, он бы, вероятно, косвенно, но неизбежно обрек, путем нарушения требования справедливого судебного разбирательства, систему правосудия, применяемую в Суде Европейских сообществ в Люксембурге с момента его основания. Однако этот Суд вершил правосудие на протяжении почти полувека, пользуясь всеобщим уважением и даже восхищением и создавая исключительно положительный образ европейского правосудия, и никто никогда не оспаривал чистоту его судебного производства.
Поэтому власти Франции убеждены, что нарушение пункта 1 статьи 6 Конвенции отсутствует.
B. Мнение Европейского суда
63. В соответствии с пунктом 1 статьи 6 Конвенции заявитель жаловалась, что ей не было предоставлено справедливое судебное разбирательство в административных судах. Жалоба состояла из двух частей: во-первых, ни заявитель, ни ее адвокат не получили возможности изучить доводы Правительственного комиссара до слушаний или ответить на них после слушаний, так как Правительственный комиссар всегда выступал последним; и, во-вторых, Правительственный комиссар присутствовал на слушаниях, хотя и не голосовал, и это обстоятельство отягощало вмешательство в право на справедливое судебное разбирательство, вызванное несоблюдением принципа равноправия сторон и состязательности судопроизводства.
1. Краткое изложение соответствующей правоприменительной практики
64. Европейский суд отметил, что по приведенным выше основаниям жалоба, mutatis mutandis, затрагивает вопросы, схожие с вопросами, рассмотренными им по нескольким делам, касающимся роли Генерального адвоката или похожих должностных лиц в Кассационном суде или Верховном суде Бельгии, Португалии, Нидерландов и Франции (см. Постановление Европейского суда по делу «Боргерс против Бельгии» от 30 октября 1991 г., Series A, № 214-B; Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Вермелен против Бельгии»; Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Лобу Машаду против Португалии» от 20 февраля 1996 г., Reports 1996-I; Постановление Европейского суда по делу «Ван Орсховен против Бельгии» (Van Orshoven v. Belgium) от 25 июня 1997 г., Reports 1997-III; Постановление Европейского суда по делу «J.J. против Нидерландов» (J.J. v. Netherlands); Постановление Европейского суда по делу «K.D.B. против Нидерландов» (K.D.B. v. Netherlands) от 27 марта 1998 г., Reports 1998-II; Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Райнхардт и Слиман-Каид против Франции» от 31 марта 1998 г., ibid.).
65. По всем указанным делам Европейский суд постановил, что имело место нарушение пункта 1 статьи 6 Конвенции в отношении непредставления для предварительного ознакомления либо замечаний соответствующего чиновника, либо сведений из отчета судьи-докладчика, а также в отношении отсутствия возможности представить ответ на данные замечания. Европейский суд также подчеркнул, что в своем Постановлении по делу «Боргерс против Бельгии», которое касалось роли Генерального адвоката в уголовном судопроизводстве в Кассационном суде Бельгии, Европейский суд постановил, что имело место нарушение пункта 1 статьи 6 Конвенции главным образом из-за участия Генерального адвоката в совещании судей Кассационного суда Бельгии, что нарушало принцип равноправия сторон (см. § 28 Постановления).
Впоследствии отягчающее обстоятельство в виде участия соответствующего должностного лица в совещании судей было принято во внимание только по делам «Вермелен против Бельгии» и «Лобу Машаду против Португалии», в которых указанный вопрос был затронут заявителями (см. в приведенных выше Постановлениях § 34 и 32, соответственно); по всем другим делам Европейский суд подчеркнул необходимость уважать право на состязательность судопроизводства, отмечая, что оно влечет право сторон быть ознакомленными со всеми представленными доказательствами и объяснениями и комментировать их, даже если они представлены независимым членом государственной юридической службы.
В заключение, Европейский суд отметил, что дела «Боргерс против Бельгии», «J.J. против Нидерландов» и «Райнхардт и Слиман-Каид против Франции» касались уголовного судопроизводства или имели к нему косвенное отношение. Дела «Вермелен против Бельгии», «Лобу Машаду против Португалии» и «K.D.B. против Нидерландов» касались гражданского судопроизводства или имели к нему косвенное отношение, в то время как дело «Ван Орсховен против Бельгии» касалось дисциплинарного разбирательства в отношении врача.
2. Предполагаемые особые отличительные черты административных судов
66. Ни одно из указанных дел не касалось рассмотрения спора административным судом, и поэтому Европейский суд должен рассмотреть, применимы ли в данном деле принципы, определенные в перечисленных выше Постановлениях.
67. Европейский суд отметил, что после вынесения Постановления Европейского суда по делу «Боргерс против Бельгии» в 1991 году власти всех государств старались доказать в Европейском суде, что в их правовых системах генеральные адвокаты или главные государственные советники отличались от Генерального прокурора (procureur général ) Бельгии, с точки зрения как организации, так и функций. Например, утверждалось, что их задачи различались в зависимости от характера судопроизводства (уголовное, гражданское и даже дисциплинарное); утверждалось, что они не являлись сторонами судопроизводства или чьими-либо противниками, что их независимость была гарантирована и их роль ограничена функцией лица, не участвующего в деле, но консультирующего суд (amicus curiae), действующего в интересах государства или обеспечивающего последовательность правоприменительной практики.
68. Власти Франции не являются исключением. Они тоже настаивали, что институт Правительственного комиссара в административном судопроизводстве Франции отличался от других институтов, критикуемых в вышеуказанных Постановлениях, потому что в административных судах не проводилось различие между судом и службой государственного советника, потому что Правительственный комиссар ввиду его статуса являлся таким же судьей, как и другие члены Государственного Совета Франции, и потому что ввиду его функций он занимался такой же деятельностью, как и судья-докладчик, за исключением того, что он оглашал свое мнение, но не принимал участия в голосовании.
69. Европейский суд согласился с тем, что по сравнению с судами общей юрисдикции административные суды Франции, в силу исторических причин, обладают рядом особых отличительных черт.
Вероятно, само учреждение и существование административных судов может быть названо самым значительным достижением правового государства, особенно потому, что право этих судов принимать решения относительно действий административных властей было принято не без сопротивления. Даже сегодня способ пополнения кадрового состава административных судов, их особый статус, отличный от судов общей юрисдикции, и особые отличительные черты функционирования системы этих судов (см. выше § 33 - 52) демонстрируют, как сложно было государственному чиновнику исполнительной ветви власти принять то, что его действия могут быть пересмотрены судами.
Относительно Правительственного комиссара Европейский суд также согласился с тем, что неоспоримо несоответствие его роли и роли службы государственного советника и что это редкий (sui generis) институт, свойственный исключительно административному судопроизводству во Франции.
70. Однако то обстоятельство, что административные суды и особенно Правительственный комиссар существовали на протяжении более чем века и, по утверждению властей государства-ответчика, функционировали к общему удовлетворению, не может служить оправданием несоблюдения настоящих требований европейского права (см. Постановление Европейского суда по делу «Делькур против Бельгии» (Delcourt v. Belguim) от 17 января 1970 г., Series A, № 11, § 36). Европейский суд напомнил в связи с этим, что Конвенция - активный инструмент, который должен толковаться в свете данных обстоятельств и идей, доминирующих сегодня в демократических государствах (см., среди других прецедентов, Постановление Европейского суда по делу «Бургхартц против Швейцарии» (Burghartz v. Switzerland) от 22 февраля 1994 г., Series A, № 280-B, § 28).
71. Никто никогда не подвергал сомнению независимость или беспристрастность Правительственного комиссара, и Европейский суд счел, что существование этого института и его международный статус не подлежат сомнению в соответствии с Конвенцией. Однако Европейский суд установил, что независимость Правительственного комиссара и то обстоятельство, что он не отвечает ни перед каким вышестоящим должностным лицом, что неоспоримо, не является достаточным для оправдания утверждения, в соответствии с которым отсутствие у сторон возможности ознакомления с мнением Правительственного комиссара и возможности ответить на него, не могут нарушать принцип справедливого судебного разбирательства.
Действительно, большое внимание следует уделять фактической роли Правительственного комиссара в судопроизводстве и особенно содержанию и последствиям его замечаний (см. также, среди многих других прецедентов, упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу «Ван Орсховен против Бельгии», § 39).
3. Неразглашение доводов Правительственного комиссара до слушаний и отсутствие возможности ответить на них во время слушаний
72. Европейский суд напомнил, что принцип равноправия сторон — один из составных элементов обширной концепции справедливого судебного разбирательства — требует, чтобы каждой стороне была предоставлена разумная возможность изложить свою позицию при условиях, которые не ставят эту сторону в существенно невыгодное положение по отношению к (vis - à - vis) противоположной стороне (см., среди многих других прецедентов, Постановление Европейского суда по делу «Нидерест-Юбер против Швейцарии» ( Nideröst — Huber v. Switzerand) от 18 февраля 1997 г., Reports 1997-I, § 23).
73. Независимо от того обстоятельства, что по большинству дел замечания Правительственного комиссара не оформляются в письменном виде, как отметил Европейский суд, из описания хода судопроизводства в Государственном Совете Франции (см. выше § 40 - 52) ясно следует, что Правительственный комиссар в первый раз оглашает свое мнение устно во время открытого заседания по делу и что стороны, судьи и публика узнают его содержание и заключающиеся в нем рекомендации только в этом случае.
Заявитель не может выводить из права на равенство сторон в судебном процессе, закрепленного в пункте 1 статьи 6 Конвенции, право на извещение заявителя до слушаний о замечаниях, которые не были переданы противоположной стороне, или судье-докладчику, или суду (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу «Нидерест-Юбер против Швейцарии», § 23). Поэтому в деле не выявляется нарушение принципа равноправия сторон.
74. Однако концепция справедливого судебного разбирательства, в принципе, означает предоставленную сторонам возможность ознакомиться со всеми представленными доказательствами и замечаниями и ответить на них, даже если они сделаны независимым членом государственной юридической службы, с учетом оказания влияния на принятие судом Постановления (см. упоминавшееся выше Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Вермелен против Бельгии», § 33; упоминавшееся выше Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Лобу Машаду против Португалии», § 31; упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу «Ван Орсховен против Бельгии», § 41; упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу «K.D.B. против Нидерландов», § 44; и упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу «Нидерест-Юбер против Швейцарии», § 24).
75. Относительно того обстоятельства, что стороны не имеют возможности ответить на замечания Правительственного комиссара в конце слушаний, Европейский суд ссылался на упоминавшееся выше Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Райнхардт и Слиман-Каид против Франции». В этом деле Европейский суд установил нарушение пункта 1 статьи 6 Конвенции, потому что отчет судьи-докладчика, переданный Генеральному адвокату, не был направлен сторонам (см. § 105 Постановления). Вместе с тем, принимая во внимание утверждения Генерального адвоката, Европейский суд в § 106 Постановления указал следующее:
«106. Непредоставление заключений Генерального адвоката заявителям также вызывает вопросы.»
Безусловно, до настоящего времени Генеральный адвокат за день до заседания информирует адвокатов сторон о содержании своих собственных заключений, и в случае если по требованию таких адвокатов последние представляют устно доводы по делу, у них есть возможность представить возражения на рассматриваемые заключения устно или путем письменного представления возражений... Принимая во внимание тот факт, что в Кассационном суде Франции обсуждаются только чисто правовые вопросы и что стороны представлены в суде высокопрофессиональными адвокатами, такая практика может предоставить им возможность ознакомиться с рассматриваемыми заключениями и обсудить их при соответствующих условиях. Вместе с тем, не доказано, что такая практика существовала на момент происходивших событий».
76. Вопреки позиции по делу «Райнхардт и Слиман-Каид против Франции», не оспаривается, что во время процедур в Государственном Совете Франции адвокаты, которые выскажут такое пожелание, могут до слушания просить Правительственного комиссара сообщить им общий смысл его выступления. Также не оспаривалось, что стороны могут ответить на замечания Правительственного комиссара путем направления на совещание судей меморандума. Такая практика, и это существенно с точки зрения Европейского суда, помогает соблюдать принцип состязательности. Это именно то, что в действительности сделал адвокат заявителя по данному делу (см. выше § 26).
В заключение, если Правительственный комиссар в устном выступлении на слушании поднимает вопрос, не затронутый сторонами, председательствующий судья откладывает дело, чтобы дать сторонам возможность представить свои аргументы по данному вопросу (см. выше § 49).
Таким образом, Европейский суд счел, что процедура, применяемая в Государственном Совете Франции, предоставляет сторонам достаточные гарантии и что не возникает проблемы права на справедливое судебное разбирательство в отношении соблюдения принципа состязательности судопроизводства.
Соответственно, в этом отношении отсутствует нарушение пункта 1 статьи 6 Конвенции.
4. Присутствие Правительственного комиссара при совещании судей Государственного Совета Франции
77. Европейский суд отметил, что подход властей Франции к данному вопросу заключается в том, что, так как Правительственный комиссар является полноправным членом суда, в рамках которого он работает в качестве, если можно так выразиться, второго судьи-докладчика, не должно быть никаких препятствий для его присутствия на совещании судей или даже участия в голосовании.
78. Затем, то обстоятельство, что член суда открыто высказывает свое мнение по делу, можно считать вкладом в соблюдение принципа прозрачности процесса принятия решения. Прозрачность скорее способствует более благоприятному принятию решения суда сторонами и общественностью, поскольку доводы Правительственного комиссара, если суд с ними соглашается, представляют собой вид комментариев судебного решения. Если доводы Правительственного комиссара не принимаются и не учитываются при составлении судебного решения, они являются своего рода особым мнением, которое даст пищу для размышлений будущим процессуальным сторонам и писателям-юристам.
Кроме того, открытое высказывание судьей своего мнения не нарушает обязанности соблюдения беспристрастности как таковой, поскольку во время совещания судей Правительственный комиссар является одним из судей среди многих и его мнение не может повлиять на решение судей, по отношению к которым он находится в меньшинстве, независимо от типа суда, рассматривающего дело (секция, совместная секция, отдел или коллегия). Также следует отметить, что в данном деле заявитель не оспаривала субъективную беспристрастность или независимость Правительственного комиссара.
79. Однако Европейский суд отметил, что этот подход не соответствует тем обстоятельствам, в соответствии с которыми, хотя Правительственный комиссар присутствует на совещании судей, он не имеет права голоса. Европейский суд счел, что, запрещая Правительственному комиссару голосовать на том основании, что должна соблюдаться тайна совещания судей, национальное законодательство значительно ослабляет довод властей Франции, согласно которому Правительственный комиссар является на самом деле судьей, так как судья не может воздержаться от участия в голосовании, если только он не уступает свои полномочия. Более того, трудно согласиться с мыслью, что одни судьи могут открыто высказывать свое мнение, в то время как другие могут это делать только во время закрытого судебного совещания.
80. Кроме того, рассматривая, как указано выше, жалобу заявителя на неразглашение мнения Правительственного комиссара до слушаний и отсутствие возможности ответить на него, Европейский суд согласился с тем, что выполняемая Правительственным комиссаром в административном судопроизводстве функция требует процессуальных гарантий, применяемых для обеспечения соблюдения принципа состязательности судопроизводства (см. выше § 76). По данному вопросу основанием для принятия Европейским судом решения, согласно которому отсутствовало бы нарушение статьи 6 Конвенции, был бы не нейтралитет комиссара по отношению (vis - à - vis) к сторонам, а то обстоятельство, что заявитель располагал достаточными процессуальными гарантиями, чтобы уравновесить возможности Правительственного комиссара. Европейский суд счел, что это обстоятельство имеет отношение к жалобе на участие Правительственного комиссара в совещании судей.
81. В заключение, следует рассмотреть принцип внешних проявлений. Так как Правительственный комиссар публично высказывает свое мнение относительно принятия или отклонения доводов сторон, последние могут законно считать Правительственного комиссара сторонником одной из них.
С точки зрения Европейского суда, участник процесса, не знакомый со всеми тонкостями административного судопроизводства, вполне естественно может воспринять как врага Правительственного комиссара, который просит отклонить жалобу участника. И наоборот, участник процесса, чью жалобу Правительственный комиссар поддерживает, посчитает его своим союзником.
Европейский суд может также представить, как сторона может почувствовать себя в неравном положении, если, выслушав в конце судебного заседания замечания Правительственного комиссара, направленные против жалобы, она видит, что Правительственный комиссар удаляется вместе с судом на закрытое совещание (см., mutatis mutandis, упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу «Делькур против Бельгии», p. 17, § 30).
82. После принятия Постановления по делу «Делькур против Бельгии» Европейский суд неоднократно указывал, что, хотя независимость и беспристрастность Генерального адвоката или аналогичного судебного чиновника не подвергались сомнению, повышенная чувствительность общественности к справедливому административному судопроизводству оправдывала растущую важность внешних проявлений судопроизводства (appearances) (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу «Боргерс против Бельгии», § 24).
По этой же причине Европейский суд установил, что, несмотря на признанную объективность Генерального адвоката или аналогичного служащего, это должностное лицо, рекомендуя принятия или отклонение жалобы на законность, становилось, говоря объективно, союзником или противником одной из процессуальных сторон и что его присутствие на совещании судей предоставляло ему, даже если судя только по видимости, дополнительную возможность настоять на своем мнении при закрытых дверях, не опасаясь возражений (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу «Боргерс против Бельгии», § 26; упоминавшееся выше Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Вермелен против Бельгии», § 34; и упоминавшееся выше Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Лобу Машаду против Португалии», § 32).
83. Европейский суд не усмотрел оснований отступать от указанной выше сложившейся практики, даже если дело касается Правительственного комиссара, чье мнение не подкрепляется полномочиями службы государственного советника (см., mutatis mutandis, упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу «J.J. против Нидерландов», § 42; и упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу «K.D.B. против Нидерландов», § 43).
84. Европейский суд также отметил, что в деле не оспаривалось, как в делах «Вермелен против Бельгии» и «Лобу Машаду против Португалии», что присутствие Правительственного комиссара было необходимо для обеспечения последовательности правоприменительной практики или для помощи в составлении предварительного решения (см., mutatis mutandis, упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу «Боргерс против Бельгии», § 28). Как ясно следует из объяснений властей Франции, присутствие Правительственного комиссара оправдано тем, что, являясь лицом, исследовавшим материалы дела последним, он будет во время совещания судей отвечать на любой вопрос, который может быть задан по делу.
85. С позиции Европейского суда, пользу суду от этой исключительно технической помощи необходимо сравнивать с вышестоящим интересом участника процесса, которому должно быть гарантировано, что Правительственный комиссар не сможет повлиять на содержание судебного решения через свое присутствие на судебном совещании. В действующей системе законодательства Франции эта гарантия не предусмотрена.
86. Европейский суд убежден в этом подходе тем обстоятельством, что в Суде Европейских сообществ Генеральный адвокат, чьи функции смоделированы по образцу функций Правительственного комиссара, не присутствует на совещании судей (статья 27 Регламента Суда Европейских сообществ).
87. Следовательно, имело место нарушение пункта 1 статьи 6 Конвенции относительно участия Правительственного комиссара в совещании членов суда.
II. Предполагаемое нарушение пункта 1 статьи 6 Конвенции относительно продолжительности судебного разбирательства
88. Заявитель жаловалась на продолжительность судебного разбирательства в административных судах по поводу ответственности врачей. Она заявляла о нарушении пункта 1 статьи 6 Конвенции, который гласит:
«Каждый в случае спора о его гражданских правах и обязанностях... имеет право на... разбирательство дела в разумный срок... судом...».
89. По утверждениям властей Франции, данное судебное дело не могло быть рассмотрено в быстром порядке. Однако власти Франции признали, что суды первой инстанции и апелляционные по вопросам законности, вероятно, не смогли проявить желательное старание и заявили, что хотели бы оставить этот вопрос на усмотрение Европейского суда.
A. Рассматриваемый период времени
90. Рассматриваемый период начался 22 июня 1987 г., когда было отказано в жалобе о предварительной компенсации, адресованной больнице г. Страсбурга (см. для сравнения Постановление Европейского суда по делу «X. против Франции» (X. v. France) от 31 марта 1992 г., Series A, № 234-C, § 31). Завершился он 30 июля 1997 г. с принятием Судебного постановления Государственным Советом Франции. Следовательно, период судебного разбирательства длился десять лет, один месяц и восемь дней.
B. Разумная продолжительность судебного разбирательства
91. Административный суд принял Решение по данному делу, которое, с точки зрения Европейского суда, не было особо сложным, 5 сентября 1991 г.; административный апелляционный суд г. Нанси принял Решение по жалобе заявителя 8 апреля 1993 г.; в заключение, Государственный Совет Франции принял Постановление по жалобе на законность судебных решений 30 июля 1997 г. Европейский суд счел, что как в суде первой инстанции, так и в апелляционном суде имели место существенные задержки в ходе судебного производства. Например, рассмотрение Государственным Советом Франции жалобы заявителя на законность судебных решений заняло четыре года и чуть более одного месяца.
92. Принимая во внимание свою соответствующую правоприменительную практику, Европейский суд установил, что продолжительность судебного разбирательства в данном деле не соответствует требованию «разумного срока».
Соответственно, имело место нарушение пункта 1 статьи 6 Конвенции.
III. Применение статьи 41 Конвенции
93. Статья 41 Конвенции гласит:
«Если Суд объявляет, что имело место нарушение Конвенции или Протоколов к ней, а внутреннее право Высокой Договаривающейся Стороны допускает возможность лишь частичного устранения последствий этого нарушения, Суд, в случае необходимости, присуждает справедливую компенсацию потерпевшей стороне».
A. Ущерб
94. Заявитель потребовала присудить ей 200000 французских франков в качестве компенсации морального вреда, причиненного, во-первых, значительными волнениями, которые она испытала из-за затянувшегося судебного разбирательства, и, во-вторых, разочарованием из-за невозможности ответить на неблагоприятные для заявителя высказывания Правительственного комиссара.
95. Власти Франции не представили своего мнения по этому вопросу.
96. Относительно жалобы заявителя на справедливость судебного разбирательства в Государственном Совете Франции Европейский суд счел, исходя из своей правоприменительной практики (см. упоминавшееся выше Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Вермелен против Бельгии», § 37), что моральный вред, который заявитель потребовала компенсировать, в достаточной степени возмещается установлением факта нарушения Конвенционного права, указанного выше в § 85 настоящего Постановления.
Вместе с тем заявителю, несомненно, был причинен моральный вред в связи с чрезмерной продолжительностью судебного разбирательства. Исходя из принципа справедливости, как того требует статья 41 Конвенции, Европейский суд присудил заявителю 80000 французских франков в отношении данного требования.
B. Судебные расходы и издержки
97. Во-первых, заявитель потребовала возмещения той части судебных расходов в сумме 72625 французских франков, понесенных в ходе рассмотрения дела заявителя в судах Франции, которая касалась предполагаемых нарушений конвенционных прав (необходимость подать обычную жалобу и жалобу на законность судебных постановлений).
98. Власти Франции не представили своего мнения по этому вопросу.
99. Если Европейский суд устанавливает, что имело место нарушение положений Конвенции, он может присудить заявителю не только компенсацию расходов и издержек, понесенных в процессе рассмотрения дела Конвенционными органами, но и расходы, понесенные в национальных судах в ходе попыток предотвратить правонарушение или компенсировать его (см., в частности, Постановление Европейского суда по делу «Хертель против Швейцарии» (Hertel v. Switzerland) от 25 августа 1998 г., Reports 1998-VI, § 63). В данном деле Европейский суд счел, что заявитель не понесла таких расходов и издержек в ходе рассматриваемых судебных разбирательств. В частности, Европейский суд отметил, что заявитель ни в одном из трех судов, рассматривавших ее дело, никогда не высказывала никаких критических замечаний в адрес Правительственного комиссара. Соответственно, эта часть требований должна быть отклонена.
100. Заявитель также потребовала присудить ей 20000 французских франков в качестве компенсации судебных расходов и издержек, понесенных в ходе рассмотрения ее жалобы в Конвенционных органах.
101. Власти Франции не представили своего мнения по этому вопросу.
102. В соответствии с правоприменительной практикой Европейского суда сумма расходов и издержек может быть компенсирована только в той мере, в какой они были реальными, понесены по необходимости и являлись разумными в своем размере (см., например, Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Боттацци против Италии» (Bottazzi v. Italy), жалоба № 34884/97, § 22, ECHR 1999-V, § 30). В данном деле Европейский суд, учитывая представленные ему сведения и вышеуказанные критерии, счел сумму в 20000 французских франков разумной по отношению к производству в Европейском суде и присудил заявителю указанную сумму.
C. Процентная ставка при просрочке платежей
103. Согласно информации, полученной Европейским судом, годовая процентная ставка, применяемая во Франции на день принятия настоящего Постановления, составляет 4,26 процента.
-
единогласно постановил, что имело место нарушение пункта 1 статьи 6 Конвенции в отношении жалобы заявителя, что ей не были до слушания представлены замечания Правительственного комиссара и что по завершении слушания она не смогла ответить на указанные замечания;
-
постановил десятью голосами против семи, что имело место нарушение пункта 1 статьи 6 Конвенции в отношении участия Правительственного комиссара в совещании судей Государственного Совета Франции;
-
единогласно постановил, что имело место нарушение пункта 1 статьи 6 в отношении чрезмерной продолжительности судебного разбирательства;
a) что государство-ответчик обязано выплатить заявителю в течение трех месяцев следующие суммы:
i) 80000 (восемьдесят тысяч) французских франков в качестве компенсации морального вреда;
ii) 20000 (двадцать тысяч) французских франков в качестве компенсации расходов и издержек плюс сумму любого налога на добавленную стоимость, который может быть начислен на эту сумму;
b) что процент в размере 4,26 процента годовых, подлежит начислению на эти суммы с даты истечения вышеуказанного трехмесячного срока до даты осуществления платежа;
Совершено на английском и французском языках и оглашено на открытом слушании во Дворце прав человека в г. Страсбурге 7 июня 2001 г.
В соответствии с пунктом 2 статьи 45 Конвенции и пунктом 2 правила 74 Регламента Суда к настоящему Постановлению прилагаются следующие особые мнения:
a) совпадающее с мнением большинства мнение судей Х.Л. Розакиса, Ф. Тюлькенс и Й. Касадеваля;
b) совместное частично особое мнение судей Л. Вильдхабера, Ж.-П. Коста, А. Пастора Ридруехо, П. Куриса, К. Бырсана, С. Ботучаровой и М. Угрехилидзе.
СОВПАДАЮЩЕЕ С МНЕНИЕМ БОЛЬШИНСТВА МНЕНИЕ СУДЕЙ Х.Л. РОЗАКИСА, Ф. ТЮЛЬКЕНС И Й. КАСАДЕВАЛЯ
Относительно жалобы заявителя на то, что было невозможно ответить на замечания Правительственного комиссара на слушании, Европейский суд отметил: «Также не оспаривалось, что стороны могут ответить на замечания Правительственного комиссара путем направления на совещание судей меморандума. Такая практика, и это существенно с точки зрения Европейского суда, помогает соблюдать принцип состязательности» (§ 76).
Действительно, нам известно, что при нынешнем положении дел меморандум, представляемый на совещание судей, предназначен, в основном, для того, чтобы отметить какие-либо упущения со стороны Правительственного комиссара, но как таковой он не предназначен для гарантирования соблюдения принципа состязательности судопроизводства. Поэтому хотя сам по себе меморандум не является достаточной гарантией соблюдения этого принципа, но представляемый на совещание судей, он может способствовать этому; и, вне всякого сомнения, он бы способствовал этому еще больше, если бы без затрагивания основополагающих уравновешивающих процессов судопроизводства в Государственном Совете Франции были улучшены регулирующие эту процедуру меры и суд был бы обязан учесть указанные изменения.
СОВМЕСТНОЕ ЧАСТИЧНО ОСОБОЕ МНЕНИЕ СУДЕЙ Л. ВИЛЬДХАБЕРА, Ж.-П. КОСТА, А. ПАСТОРА РИДРУЕХО, П. КУРИСА, К. БЫРСАНА, С. БОТУЧАРОВОЙ И М. УГРЕХИЛИДЗЕ
1. Европейский суд единогласно отклонил жалобу заявителя, что ее не ознакомили с замечаниями Правительственного комиссара до слушаний и что она не имела возможности ответить ему после слушаний. Но решение о том, что имело место нарушение пункта 1 статьи 6 Конвенции относительно участия правительственных комиссаров в совещании судей административных судов, членами которых они являются, было принято в Европейском суде большинством голосов.
2. К нашему сожалению, мы не можем согласиться ни с выводом наших коллег, ни с их анализом дела. В субсидиарной системе защиты прав человека Европейскому суду следовало оставить нетронутым судебный институт, который пользовался уважением и признанием на протяжении более чем 150 лет и который преуспел в работе по укреплению права и прав человека, сохраняя в то же время видимую объективность.
3. Установление факта нарушения положений Конвенции основывается на четырех аргументах, представленных в § 79 - 86 настоящего Постановления. Во-первых, критикуется то обстоятельство, что Правительственный комиссар присутствует на совещании судей, но не имеет права голоса. Во-вторых, относительно указанного участия сказано, что заявителю не были предоставлены такие процессуальные гарантии, которые позволили бы Европейскому суду единогласно отклонить первую часть жалобы. В-третьих, сказано, что должна действовать «доктрина» внешних проявлений. В заключение, Генеральный адвокат Суда Европейских сообществ не присутствует на совещании судей.
4. Мы считаем, что все эти основания должны быть опровергнуты.
5. В своем первом обосновании, представленном в § 79, большинство судей критикует то обстоятельство, что Правительственный комиссар присутствует на совещании судей, не участвуя в голосовании. Указанный довод представляется нам парадоксальным. Будет ли изменение правил судопроизводства в сторону дозволения Правительственному комиссару участвовать в голосовании по предварительному судебному решению достаточным для оправдания с точки зрения Европейского суда присутствия комиссара на совещании судей? Кроме того, в последнем предложении § 79 указано, что либо все судьи должны публично высказывать свое мнение, либо ни один из них. Но это высказывание, на основании которого спорный вопрос считается решенным, не основано ни на каком-либо постановлении нашего Суда, ни на каком-либо официальном разъяснении. Это простое утверждение в чистом виде, и оно едва ли убедительно.
6. Второй аргумент основывается, с нашей точки зрения, на ложной симметрии. Мы разделяем мнение большинства судей, согласно которому стороны в административном судопроизводстве располагают процессуальными гарантиями, так как их адвокаты могут до слушания ознакомиться с общей направленностью замечаний [Правительственного комиссара], могут ответить на них путем представления на совещание судей меморандума и защищены от риска, что Правительственный комиссар может затронуть вопросы, не рассмотренные сторонами (см. § 76). Именно по этой причине Европейский суд отклонил первую часть жалобы заявителя. Большинство судей сделало вывод, что и процессуальная сторона располагает такими же гарантиями в отношении совещания судей. Именно так, но что это означает? Что адвокат частного лица, являющегося стороной в процессе, или представитель органа административной власти, выступающего оппонентом этой стороны в процессе, или они оба также должны присутствовать на совещании судей? Они не будут иметь права голоса и будут пассивны на совещании, как и Правительственный комиссар, но тем не менее их присутствие уравновесит присутствие комиссара. Просто предоставив такую возможность, можно понять, насколько она нереальна. Поэтому мы считаем, что данный аргумент является оригинальным, но придуманным.
7. Третий аргумент Европейского суда основан на принципе внешнего проявления. В соответствии с ним должно быть видно, что правосудие вершится беспристрастно (даже если ни заявитель, ни сам Европейский суд никогда не сомневались в независимости и беспристрастности деятельности комиссара или аналогичного судебного чиновника в верховных судах, как предусмотрено в § 71, 79 и 82 Постановления, и хотя в Постановлении четко указано в § 73: «Не было выявлено... нарушения равенства сторон в процессе»).
8. Многие авторы и даже выдающиеся судьи нашего Суда писали, что принципу внешних проявлений, который в любом случае не принимается в одинаковой степени всеми правовыми системами, представленными в Совете Европы, в последнее время было придано слишком большое значение, в отношении (vis - à - vis) ли Кассационного суда в Бельгии или Франции, Верховного ли суда Португалии или Верховного суда Нидерландов. Несмотря на критику, большинство по-прежнему идет еще дальше. Представляется нелогичным, чтобы одна и та же сторона в процессе, которая никаким образом не подвергает сомнению субъективную беспристрастность судьи или его независимость (см. § 78 Постановления), может оправданно «почувствовать себя в неравном положении», если видит, что судья «удаляется вместе с судом на закрытое совещание» (см. § 81). Это не только нелогично, это подвержено и критике, поскольку любая осведомленная сторона в процессе, а также любой осведомленный адвокат знают, что участие в совещании судей лица, открыто высказавшего свое мнение (opinio juris), не повлияет одним фактом своего присутствия на мнение судей, которые должны провести совещание и голосование. Любое иное мнение являлось бы оскорблением судей и обвинением их в недостаточных независимости и беспристрастности.
9. Даже если предположить, что принцип внешних проявлений будет признан, неужели Европейскому суду, полагающемуся на такой принцип, в системе, основанной на субсидиарности и уважении национальных судов, придется испортить репутацию правового института, который к общему удовлетворению функционировал на протяжении 150 лет, который играет существенную роль в правовом государстве и которым проделана существенная работа на благо правосудия и прав человека (см. по этим вопросам § 41, 46, 47 и особенно 69 - 71)?
10. И не были ли достигнуты или нарушены границы «европейского контроля» в отношении характерных национальных институтов, которые законны до тех пор, пока выполняют свои конвенционные обязанности по представлению определенных результатов? По нашему скромному, но непреклонному мнению, наш Суд уже далеко зашел в этом отношении в прошлом (фактически, с Постановления по делу «Боргерс против Бельгии» в 1991 году, которое представляло собой отступление от принципа, установленного Постановлением по делу «Делькур против Бельгии» 1970 года), и в данном деле большинство членов Большой палаты зашло слишком далеко, несмотря на пункт 1 резолютивной части Постановления.
11. Верно, что большинство судей прибегает к четвертому и последнему аргументу: в Люксембургском суде, принявшем Постановление по делу организации «Эмеса Шугар», в соответствии с которым институт Генерального адвоката не являлся несовместимым с требованиями пункта 1 статьи 6 Конвенции, несмотря на Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Вермелен против Бельгии» (см. § 53 и 54 Постановления), Генеральный адвокат не присутствует на совещании судей. Это сказано в подтверждение подхода большинства судей (см. § 86). Институт Генерального адвоката в Суде Европейских сообществ действительно был «смоделирован практически по образцу» института Правительственного комиссара в Государственном Совете Франции. Однако неуместно придавать какое-либо решающее значение имеющимся различиям. Само обстоятельство, что по делу «Эмеса Шугар» Суд Европейских сообществ постановил, что должность Генерального адвоката, носитель которой не присутствовал на совещании судей, соответствовала основополагающим правам, не означает, что Европейский суд должен был постановить, что присутствие Правительственного комиссара на совещании судей административных судов нарушало пункт 1 статьи 6 Конвенции. Кроме того, это случайное различие, которое берет свое начало в 50-х годах ХХ века, разумеется, не является результатом какого-либо осуждения правовой системы Франции со стороны Люксембургского суда более, чем результатом боязни несоответствия положениям Конвенции, на которую Суд Европейских сообществ ссылался начиная с 1975 года. В заключение, в то время как нормальным является то, что оба суда пришли к одинаковому мнению по жалобе, отклоненной нашим Судом, не было бы никакого вопиющего противоречия, если бы они не осудили ни Генерального адвоката, ни Правительственного комиссара, независимо от того, что Правительственный комиссар присутствовал на совещании судей, или Генеральный адвокат не присутствовал на них.
12. В результате, мы не усматриваем какого-либо решающего основания осуждать, даже по причине, которая кому-то может показаться малозначительной, систему, которая доказала свою ценность и чьи результаты, судя по критериям в виде задач Конвенции, были в целом более чем удовлетворительными. Мы также осмелимся обратить внимание на то решающее влияние, которое некоторые правительственные комиссары, являющиеся членами Государственного Совета Франции, оказали на интеграцию Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод в правовую систему Франции либо по вопросу преобладающей юридической силы Конвенции над правом Франции, если и установленной позднее, либо по вопросу правоприменительной практики относительно статьи 8 Конвенции и правовых норм об иностранцах, относительно статьи 10 Конвенции, статьи 1 Протокола № 1 к Конвенции и даже пункта 1 статьи 6 Конвенции, рассматриваемого в данном деле.
13. Данное Постановление, очевидно, с достойным похвалы усилием претендует на прагматичность и реалистичность в том, что в нем очень четко отклонено первое требование по жалобе. Жаль, что это попытка не была более радикальной, и было бы, с нашей точки зрения, желательно, если бы Европейский суд пересмотрел всю свою практику относительно судопроизводства в верховных судах стран Европы — практику, которая слишком большое внимание уделяет внешним проявлениям судебного производства в ущерб пользующимся уважением национальным традициям и, в конечном счете, действительным интересам сторон в процессе.
EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS
CASE OF KRESS v. FRANCE (Application No. 39594/98)
JUDGMENT
In the case of Kress v. France,
The European Court of Human Rights, sitting as a Grand Chamber composed of the following judges:
and also of Mr M. De Salvia, Registrar,
Having deliberated in private on 11 October 2000 and 16 May 2001,
Delivers the following judgment, which was adopted on the last-mentioned date:
PROCEDURE
1. The case originated in an application (No. 39594/98) against the French Republic lodged with the European Commission of Human Rights («the Commission») under former Article 25 of the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms («the Convention») by a French national, Mrs Marlène Kress («the applicant»), on 30 December 1997.
2. The applicant was represented by her counsel. The French Government («the Government») were represented by their Agent.
3. Relying on Article 6 § 1 of the Convention, the applicant complained of the excessive length of administrative proceedings she had brought against Strasbourg Hospital. She also complained under Article 6 of the Convention that she had not had a fair trial, because it had been impossible to inspect the submissions of the Government Commissioner (commissaire du gouvernement) before the hearing and reply to them at the hearing, and because the Commissioner had taken part in the deliberations.
4. The application was transmitted to the Court on 1 November 1998, when Protocol No. 11 to the Convention came into force (Article 5 § 2 of Protocol No. 11).
5. It was allocated to the Third Section of the Court (Rule 52 § 1 of the Rules of Court). In a decision of 2 February 1999 the Third Section decided to communicate the application to the Government for written observations.
6. On 29 February 2000, in the light of the observations submitted by the parties, the application was declared admissible by a Chamber of the Third Section, composed of the following judges: Sir Nicolas Bratza, President, Mr J.-P. Costa, Mrs F. Tulkens, Mr W. Fuhrmann, Mr K. Jungwiert, Mr K. Traja, Mr M. Ugrekhelidze, and also of Mrs S.Dollé , Section Registrar [Note by the Registry. The Court's decision is obtainable from the Registry]. On the same day, the Section announced its intention of relinquishing jurisdiction in favour of the Grand Chamber, under Article 30 of the Convention.
7. On 23 May 2000, there having been no objections from the parties, the Third Section confirmed its decision to relinquish jurisdiction, in accordance with Rule 72 § 2.
8. The composition of the Grand Chamber was determined according to the provisions of Article 27 §§ 2 and 3 of the Convention and Rule 24.
9. On 18 April 2000 the Court of Cassation and the Conseil d'Etat Bar applied for leave to intervene under Article 36 § 2 of the Convention and Rule 61. The President of the Court gave leave and the Bar produced a memorial on 3 July 2000.
10. A hearing took place in public in the Human Rights Building, Strasbourg, on 11 October 2000 (Rule 59 § 2).
There appeared before the Court:
Mr R. Abraham, Director of Legal Affairs,
Ministry of Foreign Affairs, Agent;
Mr A. Schwab, of the Saverne Bar, Counsel.
The Court heard addresses by them.
THE FACTS
I. The circumstances of the case
11. On 8 April 1986 the applicant, who was then aged 44, underwent a gynaecological operation under general anaesthetic at Strasbourg Hospital.
12. On wakening, she suffered a neurological syndrome. In the days that followed she suffered a further vascular accident and her shoulder was scalded when a cup of tea was upset. Since then she has been 90% disabled; she is hemiplegic, has difficulty coordinating her upper limbs, can speak only with difficulty and suffers from double vision.
13. On 27 May 1986 the applicant made an urgent application to the President of the Strasbourg Administrative Court seeking the appointment of an expert. In an order of 28 May 1986 the President appointed an expert, who filed a report on 2 June 1986 in which he concluded that there had not been any medical error.
14. On 6 August 1987 (after a preliminary claim of 22 June 1987 had been refused) the applicant brought an action for damages against Strasbourg Hospital in the Strasbourg Administrative Court.
15. In submissions of 21 October 1987 the applicant criticised the findings set out in the report of 2 June 1986 and applied for a detailed, thorough expert opinion.
16. In letters of 10 November 1988 and 11 January 1989 the applicant's lawyers sought to have the case set down for hearing. The clerk of the Administrative Court replied (in letters of 18 November 1988 and 13 January 1989) that on account of the backlog of work, it was not currently possible to foresee the date on which the case might be set down for hearing.
17. The hearing was eventually listed for 19 April 1990.
18. In a judgment delivered on 25 May 1990 the Strasbourg Administrative Court ordered further inquiries into the facts with a view to commissioning a report from a panel of two experts.
19. On 23 October 1990 the experts filed the following findings:
«As regards the cerebral arterial thromboses that occurred on 8 April and 17 April 1986, nothing in Mrs Kress's clinical condition or in the results of the tests made them foreseeable. The treatment of this complication was appropriate to the patient's state of health and in accordance with the current state of scientific knowledge. As regards the scald on the left shoulder, the experts attribute it to a lack of assistance and organisation in the department.»
20. The applicant criticised that expert report and in reasoned submissions of 22 March 1991 quantified the damage she had sustained.
21. At the request of Strasbourg Hospital the hearing set down for 4 April 1991 was postponed to 13 June 1991.
22. In a judgment delivered on 5 September 1991 the Strasbourg Administrative Court assessed the amount of damage sustained by the applicant as a result of her scalded shoulder at 5,000 French francs and dismissed the rest of the claim for damages.
23. The applicant appealed against that judgment to the Nancy Administrative Court of Appeal. In a judgment of 8 April 1993 that court dismissed the appeal on the ground that whatever the seriousness of the consequences of the surgical operation, the circumstances of the hospitalisation had not disclosed any failure to provide information about the nature of the operation and its foreseeable consequences or any negligence or presumption of negligence in the organisation or running of the relevant department.
24. On 11 June 1993 the applicant, represented by a member of the Court of Cassation and Conseil d'Etat Bar, appealed on points of law against that judgment to the Conseil d'Etat and filed full pleadings on 11 October 1993. She referred to a judgment of the Judicial Assembly of the Conseil d'Etat of 9 April 1993 that had been delivered in the meantime (the Bianchi judgment of 9 April 1993, Revue française de droit administratif 1993, p. 574), in which no-fault liability in hospital cases had been extended to cover the risks of treatment, and in her sole ground of appeal relied on the fact that the hospital should in her case have been found liable without fault. She submitted that there had been a causal link between the operation and the damage, that the existence of the risk had been known, even if it was statistically only a very slight one, and that she had, within the meaning of the Bianchi judgment, sustained extremely serious special damage.
25. Strasbourg Hospital filed a defence on 12 September 1994 and the applicant replied on 16 January 1995. The hospital lodged a rejoinder on 10 March 1995.
26. The case was heard in public on 18 June 1997 by the 5th and 3rd sections sitting together and considered on the basis of a report by the 5th section. After hearing the observations of the reporting judge, those of the parties' lawyers and, last, the Government Commissioner's submissions, the Conseil d'Etat reserved judgment. Counsel for the applicant then produced a memorandum for the deliberations (note en délibéré ) in which it was argued that the Government Commissioner had wrongly expressed doubts as to the extreme seriousness of the applicant's afflictions since the operation of 8 April 1986.
27. In a judgment delivered on 30 July 1997 the Conseil d'Etat dismissed the applicant's appeal on the following grounds:
«It appears from the evidence submitted to the courts below that Mrs Kress underwent a hysterectomy on 8 April 1986 at the Strasbourg Regional Hospital Centre. Following that operation, which took place normally, post-operative complications, which supervened twice, caused serious, disabling after-effects and damage for which Mr and Mrs Kress sought compensation, relying in the courts below on mistakes that they alleged had been made by the hospital. Before this Court Mr and Mrs Kress have maintained for the first time that the hospital should have been held liable without fault.»
On the basis of the unappealable assessment it made of the facts, the Nancy Administrative Court of Appeal inevitably held that no-fault liability on the part of the Strasbourg Regional Hospital Centre for the damage relied on by Mrs Kress had not been made out. In so doing, that court did not make any error of law, seeing that it is apparent from the evidence submitted to the courts below that the circumstances in which such liability could be incurred did not obtain.»
II. Relevant domestic law and practice
A. Origins and development of the administrative courts
28. The history of France's administrative courts is essentially that of the Conseil d'Etat. In 1790 the Constituent Assembly implemented the theory of the separation of powers and organised matters so that the executive would not be subject to the judiciary. It preserved the ancien régime principle that administrative authorities should be tried by a special court, in accordance with the idea that judging the administrative authorities was «also an administrative act». Such a special court was set up by the Consulate in 1799. This was the Conseil d'Etat, which was instituted by Article 52 of the Constitution of 22 Frimaire Year VIII (13 December 1799). It was given responsibilities in two areas: administrative (contributing to the drafting of major enactments) and judicial (settling disputes connected with the administrative authorities).
29. In 1849 an Act vested it with the administration of «delegated» justice (la justice déléguée ), and thereafter it accordingly gave its rulings «in the name of the French people». During the Third Republic the Conseil d'Etat acquired an organisational pattern that it still largely has today. Its function was laid down in the Act of 24 May 1872, which amended the 1849 Act and established delegated justice permanently.
30. The main feature of the post-war period was the organisation of the administrative jurisdiction. In 1953 the administrative courts (of first instance) succeeded the prefectural councils, which had existed since 1799. The 1958 Constitution, which contains only three Articles — 64, 65 and 66 — relating to the judiciary, in particular, to provide that judges (but not members of State Counsel's offices) are irremovable, does not mention the Conseil d'Etat or the other administrative courts under this head. The Act of 31 December 1987, which came into force in 1989, added to the courts vested with administrative jurisdiction the administrative courts of appeal, to which the bulk of the appellate jurisdiction was transferred. From these new courts and various specialised courts, such as the Court of Audit, an appeal on points of law lies to the Conseil d'Etat as the supreme administrative court.
B. Status of judges of the administrative courts
31. The judges of the administrative courts have a special status different from that of the judges of the ordinary courts and the members of State Counsel's Office at those courts. They are governed by the general rules on the civil service; however, they are in practice both independent and irremovable (see paragraph 35 below). In 1980 a decision of the Constitutional Council (22 July 1980, Official Gazette of 24 July, p. 1868) established the existence and independence of the administrative jurisdiction as being among the fundamental principles recognised in the laws of the Republic having constitutional rank.
32. The Conseil d'Etat has about 300 members, two-thirds of whom work within the Conseil and one-third outside it. Its nominal President is the Prime Minister and in practice the Vice-President of the Conseil d'Etat presides. By Article 13, third paragraph, of the Constitution, concerning the powers of appointment of the President of the Republic, all the senior members of the Conseil d'Etat (conseillers d'Etat) are appointed by decree of the President of the Republic adopted in Cabinet, while the junior legal assistants (auditeurs) and the middle-ranking maîtres des requêtes are appointed by an ordinary presidential decree, under section 2 of the Ordinance of 28 November 1958 on civil and military appointments.
1. Recruitment of members of the Conseil d'Etat
33. The members of the Conseil d'Etat are recruited in one of two ways: through competitive examination or directly from other parts of the civil service. Legal assistants, recruited through competitive examination, are promoted to the rank of maîtres des requêtes after about three years' service and become conseillers d'Etat about twelve years later. External appointments are subject to approval by the Vice-President of the Conseil d'Etat.
2. Guarantees of independence
34. The status of the members of the Conseil d'Etat is not so much laid down in writing as guaranteed in practice. As regards written rules, mention must be made of the decree of 30 July 1963 laying down the rights and duties of members of the Conseil d'Etat. These rights and duties are very similar to those applying to the civil service (and, in particular, no provision is made for irremovability), with a number of exceptions: no provision is made for assessment, no promotions table is drawn up and an advisory committee replaces both the Joint Administrative Committee and the Joint Technical Committee.
35. It is thus, rather, practice which provides the guarantees enjoyed by the members of the Conseil d'Etat. Three traditional practices are both very long-standing and decisive: firstly, the Conseil d'Etat and its members are managed internally by the Executive Committee (bureau) of the Conseil d'Etat, consisting of the Vice-President, the six division presidents and the Secretary-General of the Conseil d'Etat, without any outside interference. In particular, there is no distinction in the Conseil d'Etat between judges and members of State Counsel's Office as there is in the ordinary courts, where the members of State Counsel's Office are subordinated to the Minister of Justice.
Secondly, even though there is no written provision guaranteeing the irremovability of members of the Conseil, that guarantee exists in practice. Lastly, while promotion is theoretically by selection, it is in practice — by a custom which goes back to the middle of the nineteenth century — strictly by seniority, and this guarantees the members of the Conseil d'Etat great independence, vis — à - vis both the political authorities and the authorities of the Conseil d'Etat themselves.
36. Most duties within the Conseil d'Etat can be performed by members of any grade. Thus the duties of Government Commissioner, although generally given to maîtres des requêtes , can also be carried out by auditeurs or conseillers d'Etat.
37. The Act of 31 December 1987 instituted a National Council of Administrative Courts and Administrative Courts of Appeal, whose membership ensures that it is independent and representative. The Council has a general advisory role in relation to matters concerning the staff of all the administrative courts (individual measures affecting judges' careers, promotion and discipline).
C. Judicial work
38. Procedure in the administrative courts has developed essentially under the influence of the courts themselves. It attempts to achieve a compromise between the public interest — represented in the proceedings by the administrative authorities — and the interests of individuals, who must be effectively protected from misuse of public authority. The procedure is inquisitorial, written and inexpensive, and its distinctive feature is that one of the parties is a public body.
39. The Conseil d'Etat consists of five administrative divisions (Interior, Finance, Public Works, Social, and Report and Research) and a Judicial Division, itself subdivided into ten sections (sous-sections).
D. The course of proceedings in the Conseil d'Etat
1. The role of the reporting judge
40. Where a case has been assigned to a section, the president of the section appoints one of its members as reporting judge to examine the case. After careful study of the file the reporting judge draws up a draft decision. The draft is accompanied by a memorandum whose purpose is to set out the reasoning leading from the application to the draft. The memorandum includes a consideration of admissibility issues (including jurisdiction and verification that there is no defect rendering the application inadmissible as a matter of public policy) and must answer each ground raised in the application, with reference either to the evidence or to legal provisions or to case-law. The reporting judge appends to the memorandum a copy of the provisions and case-law relied on in the draft decision.
The file subsequently goes to the reviser, an office assumed in each section by the president or one of the other two assesseurs constituting the bench. The reviser re-examines the evidence and forms a view as to how the case should be decided. He may himself prepare another draft decision in the event of disagreement with the reporting judge. Once the draft decision has been revised, the case is listed for consideration at a preparatory sitting of the section, at which it will be discussed in the presence of the Government Commissioner, who does not, however, take part in the vote on the draft. Only when the draft decision has been adopted by the section will the file be forwarded to the Government Commissioner to enable him either to prepare his submissions or to ask for a fresh preparatory sitting to be convened or for the case to be transferred to a differently constituted court.
2. The role of the Government Commissioner
41. The institution of Government Commissioner dates from an ordinance of 12 March 1831. Originally, as its name indicates, it was designed to represent the government's point of view, but that function very rapidly disappeared (at the latest in 1852). The title has remained but is now a misnomer. Since then the institution has become, to the outside observer, one of the most distinctive features of French administrative justice, in particular because Government Commissioners rapidly established themselves as judicial officers totally independent of the parties.
The Government Commissioner plays a traditionally very important role in the creation of administrative case-law and most of the major judicial innovations have come about as a result of celebrated submissions by the Government Commissioner. Furthermore, given that the judgments of the Conseil d'Etat are always drafted very elliptically, it is often only by reading the submissions of the Government Commissioner, where published, that one can discern the ratio decidendi of the judgments.
42. By the terms of Decree No. 63-766 of 30 July 1963 on the organisation and functioning of the Conseil d'Etat, Government Commissioners are taken from among the maîtres des requêtes and auditeurs at the Conseil d'Etat or, exceptionally, from among the conseillers. By Article R 122-5 of the Administrative Courts Code, they are appointed by a decree of the Prime Minister, adopted on a proposal by the Minister of Justice, after being put forward by the Vice-President of the Conseil d'Etat in consultation with the division presidents. In practice, the Conseil d'Etat's proposals are always endorsed. Appointment as Government Commissioner — which is not a rank — is for an unlimited duration but a Government Commissioner cannot remain in post for more than ten years and in practice does not generally do so for more than two or three years.
There are two Government Commissioners for each of the ten sections that make up the Judicial Division but there is no hierarchy of Government Commissioners, who do not constitute a separate «corps».
(b) Role of the Government Commissioner during the preparation of the case for trial
43. The Government Commissioner is a member of the Conseil d'Etat who is attached to the section from which the bench designated to hear a case is constituted and he attends — without voting and generally without speaking — the sitting at which the cases are prepared for trial, when the cases are presented by the reporting judges, and he receives a copy of the draft judgment adopted by the section and revised by the reviser. When his view of a case differs from that of the section, he can come and discuss it with the section at another preparatory sitting. If the disagreement remains and he considers that the case is of sufficient importance, he has the right (rarely exercised in practice) to request that the case should be referred to the Judicial Division or to the Judicial Assembly (Article 39 of the decree of 30 July 1963 on the organisation and functioning of the Conseil d'Etat). Only after that will he prepare his submissions for the actual trial, which is open to the public. These submissions, which are generally exclusively oral ones, are not communicated either to the parties or to the reporting judge or to the members of the trial bench.
(c) Role of the Government Commissioner at the hearing
44. It has become an established practice to communicate to lawyers who so request, before the hearing, the general tenor of the submissions which the Government Commissioner will make at the hearing. In view of the number of cases to be tried (about 500 a year for each Government Commissioner), the Government Commissioner's submissions, which remain his exclusive property, are often solely oral. He has complete freedom as to whether or not to place those he has decided to put in writing in the Conseil d'Etat's archives or to publish them in important cases as an annex to Conseil d'Etat judgments reported in the official reports or in legal periodicals.
45. At the hearing the Government Commissioner is under an obligation to make his submissions, which must be reasoned, since he is not allowed to say that he wishes to leave matters to the court's discretion.
46. The Government Commissioner's role at the hearing was described as follows by a former member of the Conseil d'Etat, T. Sauvel, in 1949:
«Once the case has reached the public hearing, and the reporting judge has read his report, which is merely a summary of the evidence and makes no mention of the section's opinion, and the lawyers have made oral submissions if they considered it appropriate, the Commissioner stands up and is the one who speaks last, even after counsel for the defence. He sets out the whole case, making a critical analysis of all the grounds and of all the case-law that could be relied on; often he will indicate how the case-law has developed, highlighting the stages it has already gone through and hinting at possible future developments. Lastly, he will submit that the application should be dismissed or allowed. He does so in his own name, without any obligation to share the section's opinion or to take instructions either from Principal State Counsel (for there is none) or from any superior, presiding judge or minister. He is answerable only to his own conscience. He is a vital cog in the machinery of administrative procedure, which perhaps owes its real distinctiveness to him. The submissions in many cases go far beyond the bounds of the individual case and amount to legal treatises, to which litigants and commentators will long refer.»
47. In the terms used by the Conseil d'Etat itself (10 July 1957, Gervaise, Recueil Lebon, p. 466, reiterated on 29 July 1998 in Esclatine) the Government Commissioner's function is
«to set out for the Conseil the issues which each application raises for decision and to make known, by making his submissions completely independently, his own assessment, which must be impartial, of the facts of the case and the applicable rules of law, together with his opinion as to whether the manner in which, according to his conscience, the case submitted to the Court to which he belongs should be disposed of.»
48. At the hearing, therefore, the parties to the case cannot speak after the Government Commissioner, since he speaks after counsel for the opposing parties have addressed the court. Even if they are not represented by a lawyer, they do, however, have the possibility, hallowed by usage, of sending the trial bench a «memorandum for the deliberations» to supplement the observations they have made orally or to reply to the Government Commissioner's submissions. This memorandum for the deliberations is read out by the reporting judge before he reads out the draft judgment and before the discussion begins.
49. Furthermore, it is settled case-law of the Conseil d'Etat that if the Government Commissioner were to raise a ground — even one involving an issue of public policy — that had not been relied on by the parties during the proceedings, the presiding judge would stay the proceedings, communicate the ground to the parties so that they could present argument on it, and relist the case for a fresh hearing some weeks later, since grounds raised of the court's own motion have to be notified to the parties.
(d) The role of the Government Commissioner during the deliberations
50. After the public hearing it is customary for the Government Commissioner to attend the deliberations but he has no vote. As a general rule, he intervenes orally only to answer any specific questions that are put to him. He is, after all, the member of the Court who has seen the case file most recently and is therefore supposed to have the most detailed knowledge of it.
51. Cases in the Conseil d'Etat may be tried either by a single section (and in that event all the members of the trial bench already know the case) or by combined sections (in that event, four members, representing the section which prepared the case for trial, out of the nine judges who have to deliberate on it know the case) or by the Judicial Division or the Judicial Assembly (so-called solemn constitutions of the court for hearing the most important cases), in which only the President and the reporting judge, out of the seventeen or twelve judges who will have to deliberate on it, know the case.
52. Lastly, it should be pointed out that there are Government Commissioners not only at the Conseil d'Etat but also at the other administrative courts (of first instance and appeal) and at the Jurisdiction Disputes Court. Furthermore, the function of Advocate General at the Court of Justice of the European Communities was closely modelled on the institution of Government Commissioner, with the difference that under Article 27 § 2 of the Rules of Procedure of the Court of Justice, only the judges who sat at the hearing may take part in the deliberations — to the exclusion, therefore, of the Advocate General.
E. The case-law of the Court of Justice of the European Communities
53. In connection with the hearing of a reference for a preliminary ruling made to the Court of Justice at the European Communities by a Dutch court (the Arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage), Emesa Sugar (Free Zone) N.V. (a company), relying on Article 6 § 1 of the Convention, applied on 11 June 1999 to submit written observations after the Advocate General had delivered his opinion at the hearing on 1 June.
54. In an order of 4 February 2000 the Court of Justice refused that application on the following grounds:
11. In accordance with Articles 221 and 222 of the EC Treaty, the Court of Justice consists of Judges and is assisted by Advocates General. Article 223 lays down identical conditions and the same procedure for appointing both Judges and Advocates General. In addition, it is clear from Title I of the EC Statute of the Court of Justice, which, in law, is equal in rank to the Treaty itself, that the Advocates General have the same status as the Judges, particularly so far as concerns immunity and the grounds on which they may be deprived of their office, which guarantees their full impartiality and total independence.
12. Moreover, the Advocates General, none of whom is subordinate to any other, are not public prosecutors nor are they subject to any authority, in contrast to the manner in which the administration of justice is organised in certain Member States. They are not entrusted with the defence of any particular interest in the exercise of their duties.
13. The role of the Advocate General must be viewed in that context. In accordance with Article 222 of the EC Treaty, his duty is to make, in open court, acting with complete impartiality and independence, reasoned submissions on cases brought before the Court of Justice, in order to assist the Court in the performance of the task assigned to it, which is to ensure that in the interpretation and application of the Treaty, the law is observed.
14. Under Article 18 of the EC Statute of the Court of Justice and Article 59 of the Rules of Procedure of the Court, the Opinion of the Advocate General brings the oral procedure to an end. It does not form part of the proceedings between the parties, but rather opens the stage of deliberation by the Court. It is not therefore an opinion addressed to the judges or to the parties which stems from an authority outside the Court or which «derives its authority from that of the procureur général's department...» (judgment in Vermeulen v. Belgium, cited above, paragraph 31). Rather, it constitutes the individual reasoned opinion, expressed in open court, of a Member of the Court of Justice itself.
15. The Advocate General thus takes part, publicly and individually, in the process by which the Court reaches its judgment, and therefore in carrying out the judicial function entrusted to it. Furthermore, the Opinion is published together with the Court's judgment.
16. Having regard to both the organic and the functional link between the Advocate General and the Court..., the aforesaid case-law of the European Court of Human Rights does not appear to be transposable to the Opinion of the Court's Advocates General.
17. Moreover, given the special constraints inherent in Community judicial procedure, connected in particular with its language regime, to confer on the parties the right to submit observations in response to the Opinion of the Advocate General, with a corresponding right for the other parties (and, in preliminary ruling proceedings, which constitute the majority of cases brought before the Court, all the Member States, the Commission and the other institutions concerned) to reply to those observations, would cause serious difficulties and considerably extend the length of the procedure.
18. Admittedly, constraints inherent in the manner in which the administration of justice is organised within the Community cannot justify infringing a fundamental right to adversarial procedure. However, no such situation arises in that, with a view to the very purpose of adversarial procedure, which is to prevent the Court from being influenced by arguments which the parties have been unable to discuss, the Court may of its own motion, on a proposal from the Advocate General or at the request of the parties, reopen the oral procedure, in accordance with Article 61 of its Rules of Procedure, if it considers that it lacks sufficient information, or that the case must be dealt with on the basis of an argument which has not been debated between the parties...
19. In the instant case, however, Emesa's application does not relate to the reopening of the oral procedure, nor does it rely on any specific factor indicating that it would be either useful or necessary to do so.»
THE LAW
I. Alleged violation of Article 6 § 1 of the Convention with respect to the fairness of the proceedings
55. Mrs Kress alleged a violation of Article 6 § 1 of the Convention, which provides:
«In the determination of his civil rights and obligations..., everyone is entitled to a fair... hearing... by [a]... tribunal...»
A. Submissions of the parties
1. The applicant
56. Referring to Borgers v. Belgium (judgment of 30 October 1991, Series A No. 214-B), Lobo Machado v. Portugal (judgment of 20 February 1996, Reports of Judgments and Decisions 1996-I) and Reinhardt and Slimane — Kaïd v. France (judgment of 31 March 1998, Reports 1998-II), the applicant firstly complained that the Government Commissioner's submissions had not been communicated to her before the hearing and that she had not been able to reply to him at the hearing or speak last; secondly, she complained that the fact that the Government Commissioner had been present at the trial bench's deliberations — which were held in private — when he had earlier submitted that her appeal should be dismissed, offended against the principle of equality of arms and cast doubt on the court's impartiality.
She pointed out that at each stage of the proceedings — firstly in the Administrative Court, then in the Administrative Court of Appeal and, lastly, in her appeal on points of law to the Conseil d'Etat — a Government Commissioner had intervened at the end of each hearing to express his view of the case without that view having been known to the parties beforehand and without it being possible to reply.
The fact that the Government Commissioner was not a party to the administrative proceedings did not exclude the application to him of the adversarial principle, according to which, in the applicant's submission, no document could be lawfully submitted to the court without the parties having previously been able to study it. Under the case-law of the European Court, the same was true of observations by a third party intervening in the proceedings, even if that person was an independent judicial officer.
The applicant submitted that the Government Commissioner could not be equated with a member of the trial court since, although he did not vote at the deliberations, the fact that he intervened at the hearing, after the parties and without their having any opportunity to reply, made him, objectively speaking, an ally or an opponent of one of the parties to the proceedings, seeing that at the deliberations he might defend his point of view again in the absence of the parties. The applicant considered that the Government Commissioner's intervention in the proceedings was comparable to that of the Advocate-General in the French Court of Cassation — and in Reinhardt and Slimane — Kaïd , cited above, the Court had held that the imbalance created between the parties and the Advocate-General by the disclosure before the hearing to the Advocate-General, but not to the parties, of the report and draft judgment of the reporting judge was not reconcilable with the requirements of a fair trial.
Lastly, the practice of the memorandum for the deliberations did not enable a party to put forward all his arguments again and was therefore not sufficient to ensure that the adversarial principle was respected. It was also clear from the Conseil d'Etat's case-law that memoranda for the deliberations did not form part of the case file.
2. The Government
57. The Government maintained, firstly, that the judgments relied on by the applicant, which related to an institution — State Counsel's Office at certain supreme courts in Europe — which had nothing to do with the Government Commissioner, were irrelevant authorities in the instant case. The only precedent in which the issue had been directly determined was the decision of the European Commission of Human Rights in Bazerque v. France (No. 13672/88, decision of 3 September 1991, unreported). In that decision the plenary Commission had rejected the complaint as manifestly ill-founded, taking the view that the Government Commissioner was a judicial officer who played a totally independent role vis — à - vis the parties and that his observations were in the nature solely of an internal working paper of the court, not communicated to the parties but made available to the judges who had to decide the case.
The Government observed that when the Commission delivered the decision in Bazerque, cited above, the hearing in Borgers, during which the Commission had asked the Court to find that there had been a violation of Article 6 § 1 of the Convention, had already taken place. It was therefore clear that, in the Commission's view, there had been no contradiction between the finding it had recommended — and which was adopted — in Borgers and the one it adopted at the same time, with the force of a unanimous decision, in Bazerque.
58. The judgments delivered by the Court since Borgers, cited above, in which it had been held that where it was impossible for the parties to reply to submissions by Crown Counsel's Office at the Belgian Court of Cassation and by similar offices at a number of supreme courts, the adversarial principle and therefore also Article 6 of the Convention were contravened related to institutions that were radically different in nature from that of Government Commissioner.
(b) Institutional difference between advocates-general at supreme courts and the Government Commissioner
59. The Government maintained that there was a fundamental difference between the Government Commissioner and a State counsel's office of the type that existed at the Court of Cassation in Belgium or in France in that the Commissioner was quite simply a member of the court, being himself a judge. It was well known that this Commissioner, despite his misleading title, in no way represented the Government or the administrative authorities, who were the defendant in proceedings in the administrative courts. He set out his personal opinion of cases wholly independently and wholly impartially, in the light of the parties' submissions and without being prejudiced in favour of either party.
The Government admitted that that was not sufficient to distinguish him from Principal State Counsel's Office — Principal State Counsel and the advocates-general — at the Court of Cassation, which was likewise independent and impartial, a factor that the European Court had not regarded as a sufficient reason for exempting his submissions from adversarial argument by the parties.
But the Government Commissioner's status was unambiguous in this respect: it was not merely identical with that of the judges but it was that of the judges, since the Commissioner was one of them, vested with a particular function in the course of the proceedings. That explained why the Commissioner was chosen from among the members of the court by its President, a procedure that was inconceivable in the case of a State counsel's office, however independent, whose role could not be conferred on it by the presiding judge of a court since there was an inbuilt structural separation between State Counsel's Office and the court itself.
The Commissioner was part of the court before being appointed to his duties for a limited period of time; he would continue to be part of it when he had ceased to perform those duties and, most important of all, he continued to be part of it throughout the period during which he performed them, just like a reporting judge, neither more nor less.
(c) Functional difference between advocates-general and the Government Commissioner
60. Unlike the function of a State counsel's office, which represented society or the public interest or whose function was to ensure the consistency of case-law, that of the Government Commissioner was, after the parties had finished making their submissions in accordance with the adversarial principle, and once the hearing had ended, to put his personal opinion to his colleagues, inviting them to decide the case in a particular way. In other words, his function was indistinguishable from that of a reporting judge.
At the Conseil d'Etat each Government Commissioner belonged to one of the subdivisions (sections) and worked under the operational authority of the section president, while enjoying complete freedom of opinion, like all the judges.
Once the written stage of the proceedings was over, when the case file was complete, the judges of the section met for an initial consideration of the case, after which they adopted a draft judgment, which was purely provisional. The Commissioner took part in that working session, during which the judge who had the title of reporting judge and was in fact the initial rapporteur for the case — the Commissioner being the second one — set out his view. The file was then sent to the Commissioner for him to study thoroughly.
Subsequently, the case would be listed for a public hearing on a date chosen by the Commissioner himself. At that hearing the parties, if they were represented, would be able to address the court through their counsel. Once the oral submissions had been made, the Commissioner would address the court in order to express his personal opinion on the case; these submissions (conclusions) were made in public and were not necessarily drawn up in writing in advance.
After that, generally immediately afterwards, the deliberations took place, in which the Commissioner participated as a member of the court, that is to say as naturally as one might expect. It went without saying that if in his submissions the Commissioner raised a fresh issue, on which the parties had not had an opportunity to present argument, and the trial bench considered the issue relevant to the determination of the case, the oral proceedings would be reopened and the case set down for a later hearing. It was also open to the parties to file a memorandum for the deliberations (note en délibéré ).
The Government therefore considered that the Commissioner was intimately bound up with the collegial work of the court, of which he was an essential component; his sphere of activity was entirely within the court and his place was among the judges. His submissions were an internal working paper of the court, not because they would not be made public — they were — but because they emanated from a member of the court, who was addressing his colleagues and who, in the wording of Esclatine (see paragraph 47 above) «[took] part in the judicial function devolving on the court of which he [was] a member».
The Government pointed out that distinguished authors had stated that the Commissioner was merely a «functional duplication of the reporting judge», that his submissions were a «public report» and, furthermore, that they in actual fact represented the first stage of the deliberations, a distinctive feature of which was that it was public whereas the remaining stage of the deliberations was secret.
It was apparent from Vermeulen v. Belgium (judgment of 20 February 1996, Reports 1996-I, p. 234, § 33), that the right to observance of the adversarial principle covered only «evidence adduced or observations filed» by a person or body outside the court and not those which came from a judge and were intended for the other members of the bench. More generally, the principle in Vermeulen did not apply to the court's internal work, the acts which contributed to the very process of reaching the collegial decision. Thus in Reinhardt and Slimane — Kaïd (cited above, pp. 665 — 66, § 105) the Court had accepted that the reporting judge's report to the Court of Cassation and the draft judgment he had prepared were «legitimately privileged from disclosure as forming part of the deliberations» and that they could therefore not be communicated to the parties or be the subject of argument by them. The fact that such a report was presented in public — an advantage to parties — did not in any way alter the rule.
(d) The Government Commissioner's participation in the deliberations
61. The Government pointed out that it was customary for the Commissioner not to take part in the vote at the end of the deliberations in which he had sat. It should not, however, be inferred that he was not a judge and was to be regarded as an intervener, with the attendant consequences. From the point of view of his status and his position in the proceedings, there was no reason why the Commissioner should not take part in the vote at the deliberations, and his abstention was formal and symbolic rather than real.
The origin of the practice lay in the very demanding and formalistic conception of the secrecy of the deliberations adopted in French law, a conception according to which no one outside the court was to know the view of any individual judge whose vote had contributed to the collegial decision. That being so, the Commissioner's abstention when the vote was taken made it possible to keep up appearances and to leave intact, at least formally, the principle that the deliberations were secret: since the Commissioner made known his opinion publicly, he did not vote and in that way the principles were preserved. Nevertheless, the Commissioner was definitely a member of the trial bench and took part from start to finish in the collegial consideration of a case that ended in the decision.
So much so, that the judgments in which the Conseil d'Etat's decision corresponded to the Commissioner's submissions were often interpreted in the light of those submissions, which, in a manner of speaking, formed additional reasoning for the judgment. Where the decision went against the submissions, the latter amounted to something that in theory had no place in French law and was even excluded by it, but which was in practice accepted in the administrative courts, namely the opinion of a judge who dissented from the opinion of the majority of his colleagues.
62. The Government accepted that a judge such as the Government Commissioner might, in the eyes of lawyers accustomed to legal systems that had no equivalent, appear to have rather curious features, and perhaps even disconcerting ones. But they considered that the Court's role was not to impose a single judicial pattern but to ensure compliance with the vital principles of a fair system of justice, while respecting the differences between legal systems so long as the differences were consistent with observance of those principles.
The Government Commissioner belonged to the best traditions of French law, and his role in administrative proceedings had been the subject of innumerable studies, each more laudatory than the one before it. The institution had commanded the respect and admiration of generations of French and non-French lawyers.
Firstly, if the manner in which the Commissioner contributed to proceedings infringed the rights of the parties and the fundamental principle of adversarial procedure, the members of the Conseil d'Etat Bar, who represented parties in the highest administrative court, would have been the best placed to notice the fact and the first to have complained of it, whereas in fact the Council of the Conseil d'Etat and Court of Cassation Bar had intervened in the instant case to support the system in question; not only did the Council not criticise it, but it even considered it to be excellent and wished to retain it.
Secondly, some importance should also be attached to the recent ruling of the Court of Justice of the European Communities concerning the fact that it was impossible for parties to present argument on the submissions made to that court by the Advocate General.
In an order of 4 February 2000 (Emesa Sugar) the Court of Justice had interpreted Vermeulen, to which it referred, in much the same manner as the French Conseil d'Etat had done in Esclatine, cited earlier. The fact that the parties had no opportunity to reply to the Advocate General did not infringe the principles of a fair trial, the Court of Justice had said, since his submissions did not constitute «an opinion... which stem[med] from an authority outside the Court» — like the procureur général's department referred to in Vermeulen — but the individual reasoned opinion, expressed in open court, of a member of the Court of Justice itself.
That being so, if in the instant case the Court were to hold that there had been a violation of Article 6, it would — admittedly by implication, but necessarily — be condemning, as being contrary to the requirements of a fair trial, the system applied by the Court of Justice at Luxembourg from its inception. That Court, however, had been dispensing justice for nearly half a century, respected and even admired by all, and likewise projected a very good image of European justice, and no one had ever challenged the integrity of its procedure.
The Government therefore submitted that there had been no violation of Article 6 § 1 of the Convention.
B. The Court's assessment
63. The applicant complained, under Article 6 § 1 of the Convention, that she had not had a fair trial in the administrative courts. That complaint had two limbs: firstly, the applicant or her lawyer had not been able to study the Government Commissioner's submissions before the hearing or reply to them after it as the Government Commissioner always spoke last; and secondly, the Commissioner attended the deliberations, even if he did not vote, and that made worse the infringement of the right to a fair trial resulting from the failure to respect the principle of equality of arms and the right to adversarial procedure.
1. Recapitulation of the relevant case-law
64. The Court notes that on the points mentioned above the application raises, mutatis mutandis, issues similar to those examined by the Court in several cases concerning the role of the Advocate-General or similar officers at the Court of Cassation or Supreme Court in Belgium, Portugal, the Netherlands and France (see the following judgments: Borgers, Vermeulen, and Lobo Machado, cited above; Van Orshoven v. Belgium, 25 June 1997, Reports 1997-III; and J.J. v. the Netherlands and K.D.B. v. the Netherlands, 27 March 1998, Reports 1998-II; see also Reinhardt and Slimane — Kaïd , cited above).
65. In all these cases the Court held that there had been a violation of Article 6 § 1 of the Convention on account of the failure to disclose in advance either the submissions of the officer concerned or those contained in the reporting judge's report and the impossibility of replying to them. The Court also points out that in Borgers, which concerned the role of the Advocate-General at the Court of Cassation in criminal proceedings, it held that there had been a breach of Article 6 § 1 of the Convention, principally because of the Advocate-General's participation in the Court of Cassation's deliberations, which had infringed the principle of equality of arms. Subsequently, the aggravating factor of the relevant officer's participation in the deliberations was taken into account only in Vermeulen and Lobo Machado (cited above, p. 234, § 34, and p. 207, § 32, respectively), in which it had been raised by the applicants; in all the other cases, the Court has emphasised the need to respect the right to adversarial procedure, noting that this entails the parties' right to have knowledge of and comment on all evidence adduced or observations filed, even by an independent member of the national legal service.
Lastly, the Court points out that Borgers, J.J. v. the Netherlands and Reinhardt and Slimane — Kaïd concerned criminal proceedings or ones with a criminal connotation. Vermeulen, Lobo Machado and K.D.B. v. the Netherlands were concerned with civil proceedings or ones with a civil connotation, while Van Orshoven concerned disciplinary procedures against a doctor.
2. As to the alleged special character of the administrative courts
66. None of those cases concerned a dispute brought before the administrative courts, and the Court must therefore consider whether the principles identified in its case-law as recapitulated above apply in the instant case.
67. It observes that since Borgers, cited above, all the governments have endeavoured to show before the Court that in their legal systems their advocates-general or principal State counsel were different from the Belgian procureur général , from the point of view both of organisation and of function. Their role was said, for instance, to differ according to the nature of the proceedings (criminal, civil or even disciplinary); they were said not to be parties to the proceedings or the adversaries of anyone; their independence was said to be guaranteed and their role limited to that of an amicus curiae acting in the public interest or to ensure that case-law was consistent.
68. The Government are no exception. They too maintained that the institution of Government Commissioner in French administrative proceedings differed from the other institutions criticised in the judgments cited above, because there was no distinction between the bench and State Counsel's Office within the administrative courts; because the Government Commissioner, from the point of view of his status, was a judge in the same way as all the other members of the Conseil d'Etat; and because, from the point of view of his function, he was in exactly the same position as the reporting judge, except that he expressed his opinion publicly but did not vote.
69. The Court accepts that, in comparison with the ordinary courts, the administrative courts in France display a number of special features, for historical reasons.
Admittedly, the very establishment and existence of administrative courts can be hailed as one of the most conspicuous achievements of a State based on the rule of law, in particular because the jurisdiction of those courts to adjudicate on acts of the administrative authorities was not accepted without a struggle. Even today, the way in which administrative judges are recruited, their special status, distinct from that of the ordinary judiciary, and the special features of the way in which the system of administrative justice works (see paragraphs 33 — 52 above) show how difficult it was for the executive to accept that its acts should be subject to review by the courts.
As to the Government Commissioner, the Court equally accepts that it is undisputed that his role is not that of a State counsel's office and that it is a sui generis institution peculiar to the organisation of administrative-court proceedings in France.
70. However, the mere fact that the administrative courts, and the Government Commissioner in particular, have existed for more than a century and, according to the Government, function to everyone's satisfaction cannot justify a failure to comply with the present requirements of European law (see Delcourt v. Belgium, judgment of 17 January 1970, Series A No. 11, p. 19, § 36). The Court reiterates in this connection that the Convention is a living instrument to be interpreted in the light of current conditions and of the ideas prevailing in democratic States today (see, among other authorities, Burghartz v. Switzerland, judgment of 22 February 1994, Series A No. 280-B, p. 29, § 28).
71. No one has ever cast doubt on the independence or impartiality of the Government Commissioner, and the Court considers that his existence and institutional status are not in question under the Convention. However, the Court is of the view that the Commissioner's independence and the fact that he is not responsible to any hierarchical superior, which is not disputed, are not in themselves sufficient to justify the assertion that the nondisclosure of his submissions to the parties and the fact that it is impossible for the parties to reply to them are not capable of offending against the principle of a fair trial.
Indeed, great importance must be attached to the part actually played in the proceedings by the Government Commissioner, and more particularly to the content and effects of his submissions (see, by analogy, among many other authorities, Van Orshoven, cited above, p. 1051, § 39).
3. As regards the non-disclosure of the Government Commissioner's submissions in advance and the impossibility of replying to them at the hearing
72. The Court reiterates that the principle of equality of arms — one of the elements of the broader concept of a fair trial — requires each party to be given a reasonable opportunity to present his case under conditions that do not place him at a substantial disadvantage vis — à - vis his opponent (see, among many other authorities, Nideröst — Huber v. Switzerland, judgment of 18 February 1997, Reports 1997-I, pp. 107 — 08, § 23).
73. Irrespective of the fact that in most cases the Government Commissioner's submissions are not committed to writing, the Court notes that it is clear from the description of the course of proceedings in the Conseil d'Etat (see paragraphs 40 — 52 above) that the Government Commissioner makes his submissions for the first time orally at the public hearing of the case and that the parties to the proceedings, the judges and the public all learn of their content and the recommendation made in them on that occasion.
The applicant cannot derive from the right to equality of arms that is conferred by Article 6 § 1 of the Convention a right to have disclosed to her, before the hearing, submissions which have not been disclosed to the other party to the proceedings or to the reporting judge or to the judges of the trial bench (see Nideröst — Huber , cited above, ibid.). No breach of equality of arms has therefore been made out.
74. However, the concept of a fair trial also means in principle the opportunity for the parties to a trial to have knowledge of and comment on all evidence adduced or observations filed, even by an independent member of the national legal service, with a view to influencing the court's decision (see the following judgments, cited above: Vermeulen, p. 234, § 33; Lobo Machado, pp. 206 — 07, § 31; Van Orshoven, p. 1051, § 41; K.D.B., p. 631, § 44; and Nideröst — Huber , p. 108, § 24).
75. As regards the fact that it is not possible for parties to reply to the Government Commissioner's submissions at the end of the hearing, the Court refers to Reinhardt and Slimane — Kaïd , cited above. In that case the Court found a breach of Article 6 § 1 because the reporting judge's report, which had been disclosed to the Advocate-General, had not been communicated to the parties (ibid., pp. 665 — 66, § 105). On the other hand, with respect to the Advocate-General's submissions, the Court stated:
«The fact that the Advocate-General's submissions were not communicated to the applicants is likewise questionable.»
Admittedly, current practice is for the Advocate-General to inform the parties' lawyers no later than the day preceding the hearing of the tenor of his submissions and in cases where, at the request of the lawyers, there is an oral hearing, they are entitled to reply to his submissions orally and by a note sent to the court in deliberations... In the light of the fact that only questions of pure law are argued before the Court of Cassation and that the parties are represented in that court by highly specialised lawyers, that practice affords parties an opportunity of apprising themselves of the Advocate-General's submissions and commenting on them in a satisfactory manner. It has not, however, been shown that such a practice existed at the material time.» (p. 666, § 106)
76. Contrary to the position in Reinhardt and Slimane — Kaïd , it is not disputed that in proceedings in the Conseil d'Etat lawyers who so wish can ask the Government Commissioner, before the hearing, to indicate the general tenor of his submissions. Nor is it contested that the parties may reply to the Government Commissioner's submissions by means of a memorandum for the deliberations, a practice which — and this is vital in the Court's view — helps to ensure compliance with the adversarial principle. That was in fact what the applicant's lawyer did in the instant case (see paragraph 26 above).
Lastly, in the event of the Government Commissioner's raising orally at the hearing a ground not raised by the parties, the presiding judge would adjourn the case to enable the parties to present argument on the point (see paragraph 49 above).
That being so, the Court considers that the procedure followed in the Conseil d'Etat affords litigants sufficient safeguards and that no problem arises from the point of view of the right to a fair trial as regards compliance with the principle that proceedings should be adversarial.
There has consequently been no violation of Article 6 § 1 of the Convention in this respect.
4. As regards the presence of the Government Commissioner at the Conseil d'Etat's deliberations
77. The Court notes that the Government's approach to this question is to say that since the Government Commissioner is a full member of the trial bench, on which he functions, in a manner of speaking, like a second reporting judge, there should be no objection to his attending the deliberations or even to his voting.
78. The fact that a member of the trial bench has publicly expressed his view of a case could then be regarded as contributing to the transparency of the decision-making process. This transparency is likely to promote a more willing acceptance of the decision by litigants and the public inasmuch as the Government Commissioner's submissions, if they are accepted by the trial bench, constitute a kind of commentary on the judgment. Where they are not so accepted and the Government Commissioner's submissions are not reflected in the decision adopted in the judgment, they constitute a kind of dissenting opinion which will provide food for thought for future litigants and legal writers.
Furthermore, this public presentation of a judge's opinion would not breach the duty of impartiality inasmuch as the Government Commissioner, during the deliberations, is only one judge among others and his view cannot affect the decision of the other judges where he is in a minority, whatever type of bench is considering the case (section, combined sections, Division or Assembly). It should also be noted that in the instant case the applicant did not in any way call in question the Government Commissioner's subjective impartiality or independence.
79. However, the Court observes that this approach is not consistent with the fact that although the Government Commissioner attends the deliberations, he has no right to vote. The Court considers that by forbidding him to vote, on the ground that the secrecy of the deliberations must be preserved, domestic law considerably weakens the Government's argument that the Government Commissioner is truly a judge, as a judge cannot abstain from voting unless he stands down. Moreover, it is hard to accept the idea that some judges may express their views in public while the others may do so only during secret deliberations.
80. Furthermore, in examining, above, the applicant's complaint concerning the failure to disclose the Government Commissioner's submissions in advance and the impossibility of replying to him, the Court accepted that the role played by the Commissioner during administrative proceedings requires procedural safeguards to be applied with a view to ensuring that the adversarial principle is observed (see paragraph 76 above). The reason why the Court concluded that there had been no violation of Article 6 on this point was not the Commissioner's neutrality vis — à - vis the parties but the fact that the applicant enjoyed sufficient safeguards to counterbalance the Commissioner's power. The Court considers that that finding is also relevant to the complaint concerning the Government Commissioner's participation in the deliberations.
81. Lastly, the doctrine of appearances must also come into play. In publicly expressing his opinion on the rejection or acceptance of the grounds submitted by one of the parties, the Government Commissioner could legitimately be regarded by the parties as taking sides with one or other of them.
In the Court's view, a litigant not familiar with the mysteries of administrative proceedings may quite naturally be inclined to view as an adversary a Government Commissioner who submits that his appeal on points of law should be dismissed. Conversely, a litigant whose case is supported by the Commissioner would see him as his ally.
The Court can also imagine that a party may have a feeling of inequality if, after hearing the Commissioner make submissions unfavourable to his case at the end of the public hearing, he sees him withdraw with the judges of the trial bench to attend the deliberations held in the privacy of chambers (see, mutatis mutandis, Delcourt, cited above, pp. 16 — 17, § 30).
82. Since Delcourt, the Court has noted on numerous occasions that while the independence and impartiality of the Advocate-General or similar officer at certain supreme courts were not open to criticism, the public's increased sensitivity to the fair administration of justice justified the growing importance attached to appearances (see Borgers, cited above, p. 31, § 24).
It is for this reason that the Court has held that regardless of the acknowledged objectivity of the Advocate-General or his equivalent, that officer, in recommending that an appeal on points of law should be allowed or dismissed, became objectively speaking the ally or opponent of one of the parties and that his presence at the deliberations afforded him, if only to outward appearances, an additional opportunity to bolster his submissions in private, without fear of contradiction (see Borgers, Vermeulen and Lobo Machado, cited above, pp. 31 — 32, § 26, p. 234, § 34, and p. 207, § 32, respectively).
83. The Court sees no reason to depart from the settled case-law referred to above, even though it is the Government Commissioner who is in issue, whose opinion does not derive its authority from that of a State counsel's office (see, mutatis mutandis, J.J. and K.D.B., cited above, pp. 612 — 13, § 42, and p. 631, § 43, respectively).
84. The Court also observes that it was not argued, as in Vermeulen and Lobo Machado, that the Government Commissioner's presence was necessary to help ensure the consistency of case-law or to assist in the final drafting of the judgment (see, mutatis mutandis, Borgers, cited above, p. 32, § 28). It is clear from the Government's explanations that the presence of the Government Commissioner is justified by the fact that, having been the last person to have seen and studied the file, he will be in a position during the deliberations to answer any question which might be put to him about the case.
85. In the Court's opinion, the benefit for the trial bench of this purely technical assistance is to be weighed against the higher interest of the litigant, who must have a guarantee that the Government Commissioner will not be able, through his presence at the deliberations, to influence their outcome. That guarantee is not afforded by the current French system.
86. The Court is confirmed in this approach by the fact that at the Court of Justice of the European Communities the Advocate General, whose role is closely modelled on that of the Government Commissioner, does not attend the deliberations (Article 27 of the Rules of Procedure of the Court of Justice).
87. In conclusion, there has been a violation of Article 6 § 1 of the Convention on account of the Government Commissioner's participation in the deliberations of the trial bench.
II. Alleged violation of Article 6 § 1 of the Convention as to the length of the proceedings
88. The applicant complained of the length of the medical-liability proceedings in the administrative courts. She alleged a violation of Article 6 § 1 of the Convention, which provides:
«In the determination of his civil rights and obligations..., everyone is entitled to a... hearing within a reasonable time by [a]... tribunal...»
89. In the Government's submission, the case did not lend itself to a rapid disposal of the proceedings. The Government admitted, however, that the courts of first instance and appeal on points of law had probably been unable to show all the desirable diligence and they stated that they wished to leave the matter to the Court's discretion.
A. Period to be taken into consideration
90. The period to be taken into consideration began on 22 June 1987, when the preliminary compensation claim made to Strasbourg Hospital was refused (see X v. France, judgment of 31 March 1992, Series A No. 234-C, p. 90, § 31). It ended on 30 July 1997, with the delivery of the Conseil d'Etat's judgment. It therefore lasted ten years, one month and eight days.
B. Reasonableness of the length of the proceedings
91. The Administrative Court ruled on this case — which, in the Court's opinion, was not especially complex — on 5 September 1991; the Nancy Administrative Court of Appeal ruled on the applicant's appeal on 8 April 1993; lastly, the Conseil d'Etat gave its judgment on the appeal on points of law on 30 July 1997. The Court considers that both at first instance and in the appeal on points of law there were substantial delays in the proceedings. The Conseil d'Etat's examination of the applicant's appeal on points of law, in particular, took four years and a little over one month.
92. Having regard to its case-law on the subject, the Court holds that the length of the proceedings in issue did not satisfy the «reasonable time» requirement.
There has consequently been a violation of Article 6 § 1 of the Convention.
III. Application of Article 41 of the Convention
93. Article 41 of the Convention provides:
«If the Court finds that there has been a violation of the Convention or the Protocols thereto, and if the internal law of the High Contracting Party concerned allows only partial reparation to be made, the Court shall, if necessary, afford just satisfaction to the injured party.»
A. Damage
94. The applicant sought 200,000 French francs (FRF) in respect of non-pecuniary damage, on account, firstly, of the considerable anxiety she had suffered because of the excessive length of the proceedings and, secondly, of the frustration she had felt at not being able to reply to the Government Commissioner's submissions, which were unfavourable to her.
95. The Government did not express a view.
96. As regards the applicant's complaint concerning the fairness of the proceedings in the Conseil d'Etat, the Court considers, in keeping with its case-law (see Vermeulen, cited above, p. 235, § 37), that the non-pecuniary damage alleged by the applicant is sufficiently compensated by the finding of a violation in paragraph 85 above.
The applicant has, on the other hand, indisputably sustained non-pecuniary damage on account of the excessive length of the proceedings. Making its assessment on an equitable basis, as required by Article 41 of the Convention, the Court awards her FRF 80,000 under this head.
B. Costs and expenses
97. The applicant sought, firstly, reimbursement of that part of the costs of FRF 72,625 incurred in the proceedings in the French courts which was related to the alleged violations (the need to lodge an ordinary appeal and an appeal on points of law).
98. The Government did not express a view.
99. If the Court finds that there has been a violation of the Convention, it may award the applicant not only the costs and expenses incurred before the Convention institutions but also those incurred in the national courts for the prevention or redress of the violation (see, in particular, Hertel v. Switzerland, judgment of 25 August 1998, Reports 1998-VI, p. 2334, § 63). In the instant case the Court finds that the applicant did not incur such costs and expenses during the proceedings in issue. It notes, in particular, that at no time did the applicant make any criticism of the Government Commissioner in the three courts that dealt with her case. This part of the claim must consequently be dismissed.
100. The applicant also sought compensation of FRF 20,000 in respect of the costs and expenses she had incurred before the Convention institutions.
101. The Government did not express a view.
102. According to the Court's case-law, an award can be made in respect of costs and expenses only in so far as they have been actually and necessarily incurred by the applicant and are reasonable as to quantum (see, for example, Bottazzi v. Italy [GC], No. 34884/97, § 30, ECHR 1999-V). In the instant case, having regard to the information before it and the aforementioned criteria, the Court considers the sum of FRF 20,000 reasonable for the proceedings before it and awards the applicant that sum.
C. Default interest
103. According to the information available to the Court, the statutory rate of interest applicable in France at the date of adoption of the present judgment is 4.26% per annum.
FOR THESE REASONS, THE COURT
1. Holds unanimously that there has been no violation of Article 6 § 1 of the Convention with regard to the applicant's complaint that she did not receive the Government Commissioner's submissions in advance of the hearing and was unable to reply to him at the end of it;
2. Holds by ten votes to seven that there has been a violation of Article 6 § 1 of the Convention on account of the Government Commissioner's participation in the Conseil d'Etat's deliberations;
3. Holds unanimously that there has been a violation of Article 6 § 1 on account of the excessive length of the proceedings;
(a) that the respondent State is to pay the applicant, within three months, the following sums:
(i) FRF 80,000 (eighty thousand French francs) in respect of non-pecuniary damage;
(ii) FRF 20,000 (twenty thousand French francs) in respect of costs and expenses, together with any value-added tax that may be chargeable;
(b) that simple interest at an annual rate of 4.26% shall be payable from the expiry of the above-mentioned three months until settlement;
5. Dismisses unanimously the remainder of the applicant's claim for just satisfaction.
Done in English and in French, and delivered at a public hearing in the Human Rights Building, Strasbourg, on 7 April 2001.
In accordance with Article 45 § 2 of the Convention and Rule 74 § 2 of the Rules of Court, the following separate opinions are annexed to this judgment:
(a) concurring opinion of Mr Rozakis, Mrs Tulkens and Mr Casadevall;
(b) joint partly dissenting opinion of Mr Wildhaber, Mr Costa, Mr Pastor Ridruejo, Mr Kûris , Mr Bîrsan , Mrs Botoucharova and Mr Ugrekhelidze.
CONCURRING OPINION OF JUDGES ROZAKIS, TULKENS AND CASADEVALL
As regards the applicant's complaint that it was impossible to reply to the Government Commissioner's submissions at the hearing, the Court observes: «Nor was it contested that the parties may reply to the Government Commissioner's submissions by means of a memorandum for the deliberations, a practice which — and this is vital in the Court's view — helps to ensure compliance with the adversarial principle» (see paragraph 76 of the judgment).
Admittedly, we know that as things stand at present, the memorandum for the deliberations is intended mainly to afford an opportunity to raise any omissions on the part of the Government Commissioner and that it is not, as such, meant to guarantee compliance with the adversarial principle. While it therefore does not suffice on its own to guarantee compliance with that principle, the memorandum for the deliberations may, however, contribute to doing so; and no doubt it could so contribute even more if, without upsetting the fundamental balance proceedings in the Conseil d'Etat, the arrangements governing it were improved and the court were obliged to take it into account.
JOINT PARTLY DISSENTING OPINION OF JUDGES WILDHABER, COSTA, PASTOR RIDRUEJO, KÛRIS , BОRSAN , BOTOUCHAROVA AND UGREKHELIDZE
1. The Court unanimously dismissed the applicant's complaint that she had not received the Government Commissioner's submissions in advance of the hearing, and was unable to reply to him at the end of it. But it was by a majority that it found a violation of Article 6 § 1 of the Convention on account of the fact that Government commissioners take part in the deliberations of the administrative courts of which they are members.
2. To our regret, we cannot concur in that conclusion of our colleagues or their analysis. In a subsidiary system of human-rights protection the Court should have left intact an institution that has been respected and acknowledged for over a century and a half and has succeeded in working for the rule of law and human rights, while preserving objective appearances.
3. The finding of a violation of the Convention rests on four main arguments, set out in paragraphs 79 to 86 of the judgment. Firstly, criticism is made of the fact that the Government Commissioner attends the deliberations but has no right to vote. Secondly, it is said that on account of that participation, the applicant did not enjoy procedural safeguards such as those which led the Court unanimously to dismiss the first complaint. Thirdly, it is said that the «doctrine» of appearances must come into play. Lastly, the Advocate General at the Court of Justice of the European Communities does not attend the deliberations.
4. We consider that all those reasons must be refuted.
5. In its first argument, set out in paragraph 79 of the judgment, the majority of the Court criticise the fact that the Government Commissioner participates in the deliberations without voting. That argument strikes us as being paradoxical. Would amending the rules to provide that the Government Commissioner votes on the draft judgment really be sufficient for his attendance at the deliberations to be given the Court's blessing? Secondly, the last sentence of paragraph 79 adds that all judges must express their views in public — or none must. But that statement, which begs the question, is not based on any precedent of our Court and is not founded on any authoritative argument. It is an affirmation pure and simple, and is scarcely persuasive.
6. The second argument rests, in our view, on a false symmetry. We share the opinion of the majority of the Court that litigants in the administrative courts enjoy procedural safeguards since their lawyers can acquaint themselves before the hearing with the tenor of the submissions, can reply to them by means of a memorandum for the deliberations and are protected from the risk that the Commissioner may raise a ground not raised by the parties (see paragraph 76 of the judgment). It was for that reason that the Court dismissed Mrs Kress's first complaint. The majority of the Court infer that a litigant should enjoy similar safeguards in respect of the deliberations. Yes, but what does that mean? That the private party's lawyer, or the representative of the administrative authority in dispute with that party, or both, should also attend the deliberations? They would be silent and passive, as the Government Commissioner is, and yet their presence would neutralise his own? Merely to imagine such possibilities is to demonstrate how unrealistic they are. We therefore consider that this argument is ingenious but contrived.
7. The Court's third argument is based on the doctrine of appearances. According to that doctrine, justice must be seen to be done impartially (even though neither the applicant nor the Court itself has ever cast doubt on the independence or impartiality of the Commissioner or of similar institutions at supreme courts, as the judgment states in paragraphs 71, 79 and 82, and although the judgment states very clearly, in paragraph 73, «No breach of equality of arms has... been made out»).
8. Many authors and even eminent judges of this Court have written that the doctrine of appearances, which is in any case not accepted to the same extent in all the legal systems represented in the Council of Europe, has in the past been pushed much too far, whether vis — à - vis the Court of Cassation in Belgium or France, the Supreme Court in Portugal or the Supreme Court of the Netherlands. Despite those criticisms, the majority go further still. It is illogical that the same applicant, who in no way calls in question the subjective impartiality of a judge or his independence (see paragraph 78 of the judgment), may justifiably «have a feeling of inequality» if she sees him «withdraw with the judges of the trial bench to attend the deliberations held in the privacy of chambers» (see paragraph 81 of the judgment). It is not only illogical; it is open to criticism, since any informed litigant, and at all events any informed lawyer, knows that the participation in the deliberations of someone who has publicly expressed his «opinio juris» is not, by the mere fact of his presence, going to increase the impact of that opinion on the judges who have to deliberate and vote. To hold any differently would be to insult the latter and impute to them a lack of independence and impartiality.
9. Even supposing that the doctrine of appearances finds acceptance, does a European court, relying on it, in a system based on subsidiarity and respect for national courts, have to dent the reputation of an institution that has functioned to general satisfaction for a century and a half, that plays a vital role in a State based on the rule of law and that has done substantial work on behalf of justice and human rights (see on these points paragraphs 41, 46 — 47 and especially 69 — 71 of the judgment)?
10. And have the limits of «European supervision» in relation to characteristic national institutions — which are legitimate so long as they fulfil their Convention obligations to produce a specific result — not here been reached or overstepped? In our humble but firm opinion, our Court has already gone very far in this area in the past (since Borgers v. Belgium, judgment of 30 October 1991 (Series A No. 214-B), in fact, which represented a departure from doctrine previously established in Delcourt v. Belgium, judgment of 17 January 1970 (Series A No. 11)), and the majority of the Grand Chamber in this case go too far, despite the first point of the operative provisions.
11. It is true that the majority resort to a fourth and last argument: at the Luxembourg Court, which made the Emesa Sugar order, according to which the institution of Advocate General is not incompatible with Article 6 § 1, despite Vermeulen v. Belgium (judgment of 20 February 1996, Reports of Judgments and Decisions 1996-I, Commission decision, p. 246, §§ 53 — 54), the Advocate General does not attend the deliberations. This is said to confirm the majority's approach (see paragraph 86 of the judgment). The Advocate General at the Court of Justice of the European Communities was indeed «closely modelled» on the Government Commissioner at the French Conseil d'Etat. But it is inappropriate to attach any decisive importance to the difference. The mere fact that in its order in the Emesa Sugar case the Court of Justice held that the office of Advocate General, whose holder does not take part in the deliberations, was compatible with fundamental rights does not mean that our Court had to hold that the Commissioner's presence at the deliberations of administrative courts breached Article 6 § 1 of the Convention. Secondly, this incidental difference, which goes back to the 1950s, is certainly not due to some sort of condemnation of the French system by the Luxembourg Court, any more than it is to the fear of any incompatibility with the Convention, to which the judgments of the Court of Justice of the European Communities have referred only since 1975. Lastly, while it is satisfactory that both courts have reached the same conclusion in respect of the complaint which our Court has dismissed, there would be no flagrant contradiction if they condemned neither the Advocate General nor the Government Commissioner, irrespective of whether the latter attended the deliberations or the former did not.
12. In sum, we see no decisive reason to condemn — even on a point that some will deem minor — a system that has proved its worth and whose results, judging by the yardstick of the Convention's objectives, have on the whole been more than satisfactory. We would venture also to draw attention to the determining influence of several Government commissioners, members of the Conseil d'Etat, in regard to the incorporation of the European Convention on Human Rights into the French legal system, whether in the matter of the Convention's primacy over French law, even that enacted subsequently, or in the matter of the case-law on Article 8 and the law on aliens, on Article 10, on Article 1 of Protocol No. 1 and even on Article 6 § 1, in issue in the instant case.
13. The present judgment admittedly makes a praiseworthy effort to be pragmatic and realistic in very clearly dismissing the first complaint in the application. It is regrettable that that effort was not more thoroughgoing, and it would be desirable, in our view, that the Court should review the whole of its case-law on proceedings in supreme courts in Europe, case-law which places too much emphasis on appearances, to the detriment of respectable national traditions and, ultimately, of litigants' real interests.