Постановление ЕСПЧ от 23.11.2010

«Дело „Гринс и М.Т. (Greens and M.T.) против Соединенного Королевства“ (жалобы № 60041/08 и 60054/08) [рус., англ.]»

[неофициальный перевод] <1>

ЕВРОПЕЙСКИЙ СУД ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА

ЧЕТВЕРТАЯ СЕКЦИЯ

ДЕЛО «ГРИНС И М.Т. (GREENS AND M.T.) ПРОТИВ СОЕДИНЕННОГО КОРОЛЕВСТВА» <1> (Жалобы № 60041/08 и 60054/08)

ПОСТАНОВЛЕНИЕ <2>

(Страсбург, 23 ноября 2010 года)

---

<1> Перевод с английского ООО «Развитие правовых систем» / Под ред. Ю.Ю. Берестнева.

<2> Настоящее Постановление вступило в силу 11 апреля 2011 г. в соответствии с пунктом 2 статьи 44 Конвенции (примеч. редактора).

По делу «Гринс и М.Т. против Соединенного Королевства» Европейский Суд по правам человека (Четвертая Секция), рассматривая дело Палатой в составе:

Леха Гарлицкого, Председателя Палаты,

Николаса Братцы,

Лильяны Мийович,

Дэвида Тора Бьоргвинссона,

Леди Бьянку,

Михая Поалелунджа,

Винсента Энтони де Гаэтано, судей,

а также при участии Лоуренса Эрли, Секретаря Секции Суда,

заседая за закрытыми дверями 16 ноября 2010 г.,

ПРОЦЕДУРА

1. Дело было инициировано двумя жалобами (N 60041/08 и 60054/08), поданными против Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии в Европейский Суд по правам человека (далее — Европейский Суд) в соответствии со статьей 34 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее — Конвенция) двумя подданными Соединенного Королевства: Робертом Гринсом (Robert Greens) и М.Т. (далее — первый и второй заявители соответственно, вместе — заявители), — 14 ноября 2008 года. Председатель Палаты после коммуникации дела согласился с просьбой М.Т. не разглашать его имя (в порядке пункта 3 правила 47 Регламента Суда).

2. Интересы заявителей в Европейском Суде представлял Т. Келли (T. Kelly), адвокат, практикующий в г. Коутбридже (Coatbridge). Интересы властей Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии (далее — власти государства-ответчика) защищал представитель Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии Э. Уилмотт (E. Willmott) из Министерства иностранных дел и по делам Содружества.

3. Заявители жаловались на нарушение статьи 3 Протокола № 1 к Конвенции вследствие отказа властей включить их имена в список избирателей на внутригосударственных выборах и выборах в Европейский парламент. Они также жаловались со ссылкой на статью 13 Конвенции на отсутствие у них эффективного средства правовой защиты.

4. 25 и 28 августа 2009 г. соответственно Председатель Палаты решил направить уведомления о жалобах властям государства-ответчика. В соответствии с пунктом 1 статьи 29 Конвенции было также решено рассмотреть данную жалобу одновременно по вопросу приемлемости и по существу.

5. Комиссии по равенству и правам человека было разрешено вступить в производство по делу в качестве третьей стороны в соответствии с пунктом 2 статьи 36 Конвенции и пунктом 3 правила 44 Регламента Суда.

6. 6 июля 2010 г. Палата решила уведомить стороны о том, что она рассматривает вопрос о целесообразности применения процедуры вынесения пилотного постановления по делу. Письменные замечания по приемлемости процедуры вынесения пилотного постановления были получены от обеих сторон.

ФАКТЫ

I. Обстоятельства дела

7. Первый заявитель, Гринс, отбывал определенный в приговоре срок наказания в виде лишения свободы в тюрьме Ее Величества «Питерхед» (Peterhead), когда его жалоба была подана в Европейский Суд. Он имел право на условно-досрочное освобождение с 29 мая 2010 г. Неизвестно, был ли он условно-досрочно освобожден. Второй заявитель, М.Т., в настоящее время отбывает срок наказания в виде лишения свободы, определенный в приговоре, в тюрьме Ее Величества «Питерхед». Согласно информации, предоставленной властями государства-ответчика, он выйдет на свободу в ноябре 2010 года.

8. 23 июня 2008 г. заявители отослали формуляры регистрации избирателей уполномоченному по регистрации на выборах (далее — УРВ) по г. Грампиану (Grampian). Они добивались регистрации в списке избирателей по своему адресу в тюрьме Ее Величества «Питерхед».

9. 3 июля 2008 г. УРВ ответил, ссылаясь на предыдущие заявления о регистрации, которые были отклонены в 2007 году в соответствии со статьями 3 и 4 Акта о народном представительстве 1983 года с поправками (см. § 19 и 21 настоящего Постановления), исходя из статуса заявителей как осужденных лиц, находящихся в заключении. УРВ просил разъяснить, имело ли место изменение обстоятельств в положении заявителей.

10. 5 августа 2008 г. заявители обратились к УРВ, утверждая, что после вынесения Постановления Большой Палаты Европейского Суда по делу «Херст против Соединенного Королевства (N 2)» (Hirst v. United Kingdom) (N 2) (жалоба № 74025/01, ECHR 2005-IX), и принятия судебной декларации <1> о противоречии, заявленной Апелляционным судом по делам о регистрации избирателей по делу «Смит против Скотта» (Smith v. Scott) (см. § 27 - 30 настоящего Постановления), УРВ был обязан внести их имена в список избирателей.

---

<1> Деклараторным решением суда, не затрагивающим существо спора, разъясняется содержание норм права, подлежащих применению в конкретной спорной ситуации (примеч. редактора).

11. 12 августа 2008 г. УРВ отклонил заявления о регистрации заявителей исходя из их статуса осужденных лиц, в настоящее время находящихся в заключении в учреждении исполнения наказания.

12. Письмом от 14 августа 2008 г. заявители уведомили УРВ о своем намерении обжаловать этот отказ в суде шерифа.

13. 12 сентября 2008 г. шериф рассмотрел жалобы заявителей вместе с жалобами по ряду других аналогичных дел и постановил представить письменные доводы по делам.

14. 25 сентября 2008 г. заявители обратились в суд, представив краткое изложение своих позиций. Они предоставили дополнительные материалы 1 октября 2008 г. Заявители указали, что для этого дела не предусмотрена бесплатная правовая помощь, поэтому они сами представляют свои интересы.

15. 10 ноября 2008 г. жалобы заявителей были отклонены.

16. 20 ноября 2008 г. другой заключенный, отбывающий наказание, жалоба которого была также отклонена 10 ноября 2008 г., Беггс (Beggs), обратился в суд шерифа г. Абердина (Aberdeen) с ходатайством, чтобы данный суд доложил дело для получения мнения Апелляционного суда по делам о регистрации избирателей (см. § 22 настоящего Постановления). 30 декабря 2008 г. шериф отказался докладывать дело. Беггс обратился в суд сессий с ходатайством вынести постановление, обязывающее шерифа доложить дело на том основании, что шериф допустил юридическую ошибку, отказавшись сделать это. Согласно последней информации, имевшейся в распоряжении Европейского Суда, дело еще находилось в производстве. Не ясно, оставалось ли оно на рассмотрении на дату вынесения настоящего Постановления.

17. 4 июня 2009 г. состоялись выборы в Европейский парламент. Заявители не имели права голосовать.

18. 6 мая 2010 г. в Соединенном Королевстве состоялись всеобщие выборы. Заявители не имели права голосовать.

II. Соответствующие внутригосударственное законодательство и практика

A. Законодательство о выборах

1. Акт о народном представительстве 1983 года

19. Статья 3 Акта о народном представительстве 1983 года (далее — Акт 1983 года) предусматривает:

«(1) Осужденное лицо в течение периода содержания под стражей в учреждении исполнения наказания во исполнение вынесенного ему судом приговора... является юридически неправоспособным для голосования на любых парламентских или местных выборах...».

20. Неправоспособность голосовать не распространяется на лиц, заключенных в тюрьму за неуважение к суду (пункт «а» части второй статьи 3 Акта 1983 года), или на тех, кто был осужден только за неявку в суд, например, к уплате штрафа (пункт «c» части второй статьи 3 Акта 1983 года).

21. Статья 4 Акта 1983 года предусматривает:

«(1) Лицо имеет право быть зарегистрированным в списке избирателей в парламент в любом избирательном округе или части избирательного округа, если на соответствующую дату он:»

(a) является жителем в избирательном округе или его части;

(b) не подлежит какой-либо юридической недееспособности голосовать (кроме возраста)...

... (3) Лицо имеет право быть зарегистрированным в списке избирателей в местные органы власти на любом избирательном участке, если на соответствующую дату он:

(a) является жителем в этом участке;

(b) не подлежит какой-либо юридической недееспособности голосовать (кроме возраста)...».

22. Статьи 56 — 57 Акта 1983 года устанавливают право обжаловать решения уполномоченного по регистрации на выборах. В Шотландии жалоба по любому вопросу права на решения шерифа может быть направлена в суд в составе трех судей суда сессий (известный как Апелляционный суд по делам о регистрации избирателей).

2. Акт о выборах в Европейский Парламент 2002 года

23. Часть первая статьи 8 Акта о выборах в Европейский парламент 2002 года (далее — Акт 2002 года) предусматривает, что лицо имеет право голосовать на выборах в Европейский парламент, если на него распространяется одна из частей второй — пятой статьи 8 Акта 2002 года. В частях, имеющих отношение к делу, они предусматривают, в частности, следующее:

«... (2) На лицо распространяется эта часть статьи, если в день голосования он будет иметь право голосовать в качестве избирателя на парламентских выборах...»

(5) На лицо распространяется эта часть статьи, если оно имеет право голоса в избирательном округе на основании положения о выборах в Европейский парламент (право голоса соответствующих граждан Союза) 2001 (S.I.2001/1184) (граждане Европейского союза, иные чем граждане Содружества и Республики Ирландия)».

B. Акт о правах человека

24. Статья 3 Акта о правах человека 1998 года (далее — Акт о правах человека) устанавливает следующее:

«(1) Настолько, насколько это возможно, основное законодательство и подзаконные нормативные акты должны читаться и исполняться таким образом, который совместим с правами, закрепленными в Конвенции.»

(2) Эта статья:

(a) относится к принимаемым основному законодательству и подзаконным нормативным актам...».

25. Статья 4 Акта о правах человека предусматривает:

«(1) Часть вторая статьи применяется в любом деле, в котором суд определяет, является ли норма основного законодательства совместимой с правами, закрепленными в Конвенции.»

(2) Если суд удостоверится, что эта норма несовместима с правами, закрепленными в Конвенции, он может заявить об этом противоречии...».

26. Наконец, часть первая статьи 6 Акта о правах человека предусматривает, что незаконно для государственного органа действовать способом, который является несовместимым с правом, закрепленным в Конвенции. Часть вторая статьи 6 Акта о правах человека разъясняет, что:

«Часть первая статьи не применяется к закону, если:»

(a) в результате действия одного или нескольких положений основного законодательства орган власти не мог поступить иначе, или

(b) в случае, если одно или более положений основного законодательства, которые не могут быть истолкованы или реализованы таким образом, который совместим с правами, закрепленными в Конвенции, орган власти действовал в осуществление или обеспечение соблюдения этих положений».

C. Юридические вызовы запрету на голосование заключенных

1. Дела в Шотландии

(a) Дело «Смит против Скотта» 2007 года, SLT 137

27. По делу «Смит против Скотта» Апелляционный суд по делам о регистрации избирателей рассмотрел отказ УРВ по областям Клакманнаншир, Фолкерк (Clackmannanshire, Falkirk) и Стерлинг (Stirling) включить осужденного в список избирателей на основании статей 3 и 4 Акта 1983 года в преддверии выборов в Парламент Шотландии. Министр внутренних дел в ходе разбирательства установил, что в свете Постановления Большой Палаты Европейского Суда по делу «Херст против Соединенного Королевства (N 2)» часть первая статьи 3 Акта 1983 года была несовместима со статьей 3 Протокола № 1 к Конвенции и что права апеллянта по данной статье были нарушены. Он также признал, что для целей статьи 3 Протокола № 1 к Конвенции Парламент Шотландии являлся законодательным органом. Суд, вынося свое решение 24 января 2007 г., кратко изложил вопросы судебного рассмотрения следующим образом:

«1. Поскольку часть первая статьи 3 Акта 1983 года, вернув формулировкам этого положения их обычное значение, несовместима со статьей 3 Протокола № 1 к Конвенции, суд должен рассмотреть, было ли возможно с точки зрения части первой статьи 3 Акта о правах человека читать ее таким образом, чтобы сделать ее совместимой. Если это возможно, то это следует сделать и удовлетворить жалобу.»

2. Однако если это невозможно, тогда жалоба была бы отклонена, но суд должен рассмотреть, может и должен ли он принять декларацию о противоречии в отношении части первой статьи 3 Акта 1983 года в терминах части второй статьи 4 Акта о правах человека. Если это может быть сделано, оно должно быть сделано.

3. Если суд не сделал этого, то ему следует рассмотреть в контексте требования статьи 6 Акта о правах человека не действовать образом, несовместимым с правами апеллянта по Конвенции, отказав в жалобе и не предоставив апеллянту какого-либо средства правовой защиты, не будет ли он тем самым действовать в нарушение установленного законом требования. Если бы это было так, то суд был обязан предоставить такое средство, что он имел возможность сделать в пределах своих полномочий по общему праву или в соответствии с любым законом. Подобное средство правовой защиты включало бы заявление о том, что права апеллянта, предусмотренные статьей 3 Протокола № 1 к Конвенции, были нарушены. Суд мог это осуществить, реализуя присущие ему полномочия делать такие заявления».

28. Адвокат апеллянта утверждал, что, если существует некое «возможное» толкование (или «прочтение») части первой статьи 3 Акта 1983 года, которая позволит устранить несовместимость, выявленную Европейским Судом по делу «Херст против Соединенного Королевства (N 2)», то Апелляционный суд по делам о регистрации избирателей должен принять его. Адвокат апеллянта считал, что вставка слова о том, что любой запрет на право заключенных голосовать «будет применяться по усмотрению судьи, назначающего наказание», станет правомочным, но не противоречащим «зерну законодательства» и что дело должно решаться соответственно в этом ключе. Адвокат ответчика указал, что в то время как статья 3 Акта о правах человека уполномочивала суд толковать законодательство, где это возможно, определенным образом, это не предоставляет суду право изменять или отменять четкие законодательные положения, не иным образом присваивать законодательную функцию парламента. Суд обобщил аргументы адвоката следующим образом:

«26. ...Часть первая статьи 3 Акта 1983 года четко устанавливает безоговорочный запрет на голосование, который применяется ко всем осужденным лицам, отбывающим наказание в виде лишения свободы. Поэтому не было „зерна законодательства“, которое могло бы исправно служить в качестве отправной точки для любой интерпретации, разработанной с целью наделить некоторых или всех таких заключенных правом голоса. Более того, необходимо признать сложность вопросов, которая была вскрыта Постановлением Большой Палаты Европейского Суда по делу „Херст против Соединенного Королевства (N 2)“, и обширные консультации, которые будет необходимо провести, прежде чем правительство могло бы выработать позицию относительно подходящего пути развития. Поскольку конвенционные права, предусмотренные статьей 3 Протокола № 1 к Конвенции, ни в коей мере не абсолютные, существует множество уровней, на которых возможно провести грань для избирательных прав или лишения прав осужденных в различных категориях, и неинформированный выбор среди таких альтернатив не может являться частью функций суда».

29. Суд далее продолжил:

«...27. На этом фоне мы четко заявляем, что доводы апеллянта должны быть отвергнуты, и мы отказываемся „прочесть“ часть первую статьи 3 Акта 1983 года предложенным способом... По нашему мнению, прочтение части первой статьи 3 Акта 1983 года как предусматривающее полное или частичное лишение избирательных прав осужденных, отбывающих наказание, будет... значительно отходить от основополагающей черты законодательства. Без консультации или советов наш суд будет, в прямом смысле этого слова, законодательствовать по своей инициативе, особенно с учетом широкого спектра политических альтернатив, из которых потребуется выбрать „возможное“ решение...».

30. Однако суд принял судебную декларацию о противоречии в отношении части первой статьи 3 Акта 1983 года.

(b) Дело «Трейнор и другие против министра по делам Шотландии» (Traynor and Another v. Secretary of State for Scotland) (2007), CSOH 78

31. 20 апреля 2007 г. Внешняя палата суда сессий рассмотрела вопрос о лишении избирательных прав осужденных в порядке процедуры судебного надзора, в которой оспаривалась правомерность распоряжения государственного секретаря по делам Шотландии, касающегося организации выборов в Парламент Шотландии в мае 2007 года и участия исполнительной власти Шотландии в этих выборах. Жалоба по делу основывалась на положениях Закона о Шотландии 1998 года и, в частности, на требовании о том, чтобы законодательство Шотландии и акты органов исполнительной власти Шотландии были бы совместимы с положениями Конвенции. Лорд-судья Малколм (Malcolm) отверг требование об издании судебного запрета, подчеркнув, что парламент должен решать, устранять ли противоречия между внутригосударственным законодательством и Конвенцией.

32. Что касается судебной защиты в форме определения прав и обязанностей сторон, он добавил:

«...11. Я должен занести в протокол, что меня попросили повторить судебную декларацию о противоречии, объявленную Апелляционным судом по делам о регистрации избирателей по делу „Смит против Скотта“. В этих ходатайствах не оспаривается несовместимость статьи 3 Акта 1983 года со статьей 3 Протокола № 1 к Конвенции. Обсуждение было сосредоточено на других темах. Вопрос об этом противоречии был авторитетно разрешен Апелляционным судом по делам о регистрации избирателей по делу „Смит против Скотта“. Я доволен, что еще одна судебная декларация по этому делу является ненужной и неуместной...».

2. Дела в Северной Ирландии

(a) Дела «Королева против министра внутренних дел» (R v. Secretary of State), «От имени Тоунера и Уолша» (Ex parte Toner and Walsh) (2007), NIQB 18

33. По делу «От имени Тоунера и Уолша» двое осужденных в свете Постановления Большой Палаты Европейского Суда делу «Херст против Соединенного Королевства (N 2)» добивались принятия судом заявления о том, что неправоспособность голосовать осужденных не распространяется на выборы в Ассамблею Северной Ирландии. После тщательного рассмотрения Постановления Большой Палаты Европейского Суда по делу «Херст против Соединенного Королевства (N 2)» и решения Апелляционного суда по делам о регистрации избирателей по делу «Смит против Скотта» судья Гиллен указал, в частности:

«...9 (iv). Я считаю, что (страсбургский) Суд умышленно оставил метод соблюдения в руках Договаривающихся Сторон, подлежащий отменяющему вето суда... Соответственно, я не вижу ничего вызывающего существенные возражения по поводу различных вариантов, прорабатываемых в предложениях правительства, содержавшихся в консультационном заключении № 14/12/06, что составляет его ответ на Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу „Херст против Соединенного Королевства (N 2)“. Следствием этого является не только то, что мистер Суини (Sweeney) (заместитель директора отдела прав и международных отношений в политическом директорате по делам Северной Ирландии) вправе сказать... что правительство вряд ли предлагает, чтобы осужденные, отбывающие наказание до тех пор, как заявители получат право голосовать во время содержания под стражей, но лично я остаюсь при своем мнении, что заявители смогут в настоящее время или в дальнейшем претендовать на право голоса. Я отвергаю аргумент мистера Ларкина (Larkin) (адвоката заявителей), связанный с тем, что безоговорочный запрет права голоса заключенных несовместим с положениями Конвенции, это каким-то образом превращается в утверждение, что все заключенные в настоящее время имеют право голосовать до тех пор, пока заполняется вакуум. На мой взгляд, это не согласуется ни с принципом, ни с логикой и, конечно, не находит ни одного авторитетного суждения по делу „Херст против Соединенного Королевства (N 2)“, в Постановлении по которому прямо признается, что ограничения статьи 3 Протокола № 1 к Конвенции являются оправданными при условии, что они преследуют законную цель и соразмерны...».

3. Дела в Соединенном Королевстве

(a) Дело «Честер против министра юстиции и других ответчиков» (Chester v. Secretary of State for Justice and Another) (2009), EWHC 2923 (Admin)

34. В производстве в порядке судебного надзора, возбужденном в Высоком суде по делу «Честер против министра юстиции и других ответчиков», заявитель, являвшийся заключенным, утверждал, что его неправоспособность голосовать на проводившихся в июне 2009 года выборах в Европейский парламент нарушила его права по статье 3 Протокола № 1 к Конвенции и законодательства Европейского союза. Он получил разрешение заявить свои исковые требования 27 марта 2009 г. На слушании у судьи Бертона (Burton) он утверждал, что статью 8 Акта 2002 года (см. § 23 настоящего Постановления) следует «прочесть», чтобы позволить ему голосовать или, в ином случае, должна быть заявлена судебная декларация о противоречии в отношении статьи 3 Акта 1983 года и статьи 8 Акта 2002 года. Он признал, что нельзя выдвинуть какой-либо аргумент, что «прочтение» статьи 3 Акта 1983 года не было бы целесообразно в рамках параметров Акта о правах человека.

35. Данные исковые требования были отклонены судьей Бертоном 28 октября 2009 г. Что касается возможности «прочтения» статьи 8 Акта 2002 года, то судья Бертон указал:

«...29. ...Меня просят эффективно подготовить новое законодательство, добавляя к существующему законодательству дополнительные слова, которые не только кардинально изменят его природу, но в ближайшее время будут рассмотрены законодателем. На мое рассмотрение две конкурирующие альтернативы представлены. Одна из них влияет на право голоса, позволяя всем осужденным голосовать. Другая вносит изменения в закон с целью позволить одной категории осужденных к пожизненному лишению свободы голосовать, сохраняя запрет в отношении других заключенных, включая отбывающих очень короткие сроки лишения свободы, на которых, как представляется, на любом основании правительство предлагает распространить право голоса, и предлагается осуществить такую дифференциацию только потому, что истец в данном деле относится к категории заключенных, в пользу которых сейчас в закон будут внесены изменения.»

30. Первое предложение неприемлемо и не в последнюю очередь по тем же причинам, что были сформулированы судьей Гилленом в пункте 9 (iv) его решения (дело «От имени Тоунера и Уолша»), которое я привел ранее. Наделение всех заключенных правом голоса, в том числе заключенных с минимальными обязательными сроками отбывания наказания/с пожизненным сроком отбывания наказания, что может или не может рассмотреть законодатель после полной консультации и обсуждения всех вопросов, но что в корне меняет ситуацию, как указывает судья Гиллен, и не требуется Постановлением Большой Палаты Европейского Суда по делу «Херст против Соединенного Королевства (N 2)». Что касается альтернативы, выбор одной конкретной категории заключенных только по той причине, что одно из лиц этой категории является истцом, на самом деле будет являться внесением существенной поправки в законодательство, но лишь в отношении одной категории осужденных заключенных, что не может являться надлежащим осуществлением юрисдикции. Это приведет к разрозненным и, возможно, непрерывным поправкам законодательства в области важной социальной политики, без их рассмотрения парламентом, и все будет зависеть от того, какой истец предстал перед судом в данный момент».

36. Судья Бертон заключил, что, если и в той мере, в которой статья 8 Акта 2002 года несовместима с положениями Конвенции или законодательством Европейского союза, ее прочтение не является доступным средством правовой защиты.

37. Что касается вопроса об уместности заявления судебной декларации о противоречии в отношении статьи 3 Акта 1983 года, судья Бертон заключил:

«...34. ...Я удовлетворен тем, что могу сказать, что отсутствует необходимость для заявления любой судебной декларации еще одного суда, так как одна уже была заявлена, и она является обязательной для Правительства Соединенного Королевства.»

35. Однако к концу изложения его доводов Саути (Southey) (адвокат истца) выдвинул другую основу, на которой можно поддержать позицию в пользу такой судебной декларации. Он указал, что, поскольку принятие судебной декларации является дискреционным правом суда, то нет какой-либо причины, почему это не может быть сделано вновь, если она заявляется по разным основаниям. Он утверждает, что я могу и должен принять судебную декларацию о том, что статья 3 Акта 1983 года является несовместимой с Конвенцией, и сделать это, ссылаясь на тот факт, что она исключает (вместе со всеми другими осужденными) осужденных к пожизненному лишению свободы. В этом случае был бы смысл принять судебную декларацию, учитывая, что предложенный правительством законопроект не кажется, при учете результатов второй консультации, предназначенным для внесений каких-либо изменений в свою позицию. Следовательно, это была бы судебная декларация о противоречии в отношении действующего законодательства, но она должна быть принята, поскольку не представляется, что будут любые улучшения позиции своего подзащитного путем отсылки к предлагаемому законопроекту. По существу это означало бы просто-напросто судебную декларацию о противоречии, являющуюся колышком, на который Саути может прикрепить свои предметные доводы, к чему я обращусь через минуту. С соблюдением этого довода... я отвергаю его предложение о принятии мною судебной декларации о противоречии...».

38. Что касается заявления о принятии судебной декларации о противоречии в отношении статьи 8 Акта 2002 года, то судья Бертон указал:

«...43. Я доволен, но если бы не „аргумент о предложенном законопроекте“ Саути, этот курс совершенно неуместен как предмет усмотрения.»

(i) Просто в качестве контекста и фона в настоящее время нет намеченных европейских выборов, к которым будет применяться статья 8... Это дело было возбуждено в то время, когда еще только предстояли европейские выборы в июне 2009 года. Теперь таких выборов не будет более пяти лет. К этому времени независимо от того, каким может стать положение заявителя, возможно, каким бы оно ни было, уже будет действовать новое законодательство (и его можно будет обжаловать при необходимости).

(ii) Более существенно то, что очевидно, что обжалование статьи 8 является чисто паразитическим по отношению к реальному обжалованию статьи 3 [Акта 1983 года] <1>. Статья 8 лишь предусматривает, что (с обсужденными исключениями) на европейских выборах могут голосовать те же лица, что и имеющие право голосовать на выборах в Соединенном Королевстве. Когда будет введено новое законодательство вместо статьи 3 [Акта 1983 года], то статья 8 автоматически будет следовать ему. Декларация уже принята в отношении статьи 3 [Акта 1983 года], на которой статья 8 полностью держится, и будет внесено новое законодательство на рассмотрение парламента с намерением устранить противоречие с Конвенцией.

---

<1> В этом абзаце текст в квадратных скобках добавлен при переводе (примеч. редактора).

44. По причинам, которые я изложил, а именно что есть уже судебная декларация о таком противоречии в отношении управляющей статьи, то есть статьи 3 [Акта 1983 года], от которой целиком и полностью зависит статья 8, те же причины приводят меня к заключению, что отсутствуют какие-либо основания использовать мое усмотрение, чтобы предоставить судебную декларацию о противоречии в отношении статьи 8, больше, чем есть в отношении статьи 3 [Акта 1983 года]...».

39. По поводу необходимости принятия еще одной судебной декларации о противоречии в результате, по-видимому, ограниченного объема предлагаемого законодательства, судья Бертон считает, что любое деклараторное или другое средство судебной защиты, которое было призвано вмешиваться в процесс и благодаря которому новое законодательство, вытекающее в результате консультационного процесса, было бы внесено и обсуждено парламентом, являлось бы неуместным и не подлежало принятию. В любом случае он пришел к выводу, что суд:

«...плохо подготовлен, чтобы решить эту проблему социальной политики, и, конечно, недостаточно подготовлен, чтобы законодательствовать и предусматривать последствия любого взгляда, простого и очевидного или иного, относительно того, какой категории заключенных следует предоставить право голоса в результате устранения абсолютного запрета на голосование...».

40. Истец обжаловал решение суда, и 13 мая 2010 г. ему было предоставлено разрешение обратиться в Апелляционный суд с жалобой. Жалоба была заслушана 3 ноября 2010 г., и решение еще не принято.

D. Доклад Объединенного комитета по правам человека

41. В недавно опубликованном докладе «Повышение роли парламента в отношении судебных решений по правам человека» («Enhancing Parliament's role in relation to human rights judgments»), 15-й доклад 2009 — 2010 годов, изданный в марте 2010 года, парламентский комитет, объединенный комитет по правам человека, рассмотрел внутригосударственные меры по исполнению Постановления Большой Палаты Европейского Суда по делу «Херст против Соединенного Королевства (N 2)» и отметил:

«...108. ...Наше основное разочарование относится к отсутствию прогресса в данном случае. Мы сожалеем, что правительство до сих пор не опубликовало итоги своей второй консультации, которая завершилась почти шесть месяцев назад, в сентябре 2009 года. Это, по-видимому, свидетельствует об отсутствии приверженности со стороны правительства предложить внести решение на рассмотрение парламента...»

116. Прошло почти пять лет с момента вынесения Постановления Большой Палаты Европейского Суда по делу «Херст против Соединенного Королевства (N 2)». Правительственная консультация была окончательно завершена в сентябре 2009 года. С тех пор, несмотря на предстоящие скоро всеобщие выборы, правительство не внесло предложения на рассмотрение парламента. Мы подтверждаем наше часто повторяемое мнение, что промедление в данном случае неприемлемо...

117. ...В тех случаях, когда установлено нарушение Конвенции, физические лица имеют право на эффективное средство правовой защиты по статье 13 Конвенции. Поскольку длительный период правительство продолжает затягивать отмену безусловного запрета на голосование заключенных, оно рискует вызвать не только политическое замешательство в Совете Европы, но и потенциально значительные затраты на повторные судебные дела и любые связанные с этим компенсации...».

E. Последние события

42. 2 ноября 2010 г. состоялись краткие прения в Палате общин после внесения вопроса правительству в отношении его планов предоставить заключенным право голоса. В ходе этих прений министр подчеркнул, что на правительстве лежит юридическое обязательство изменить закон после вынесения Постановления Большой Палаты Европейского Суда по делу «Херст против Соединенного Королевства (N 2)». Он указал, что правительство активно рассматривает вопрос, как реализовать это постановление, и, учитывая, что решения были приняты, будут выдвинуты законодательные предложения.

43. 3 ноября 2010 г. в ответ на вопрос в Палате общин премьер-министр также подчеркнул, что правительство было обязано предоставить предложения по реализации Постановления Большой Палаты Европейского Суда по делу «Херст против Соединенного Королевства (N 2)».

III. Соответствующие резолюции и решения Комитета Министров Совета Европы

44. 3 декабря 2009 г. в контексте надзора за исполнением Постановления Большой Палаты Европейского Суда по делу «Херст против Соединенного Королевства (N 2)» Комитетом министров Совета Европы была принята промежуточная Резолюция № CM/ResDH (2009)160, в которой было указано следующее:

«Комитет министров...»

напоминая, что в настоящем Постановлении Европейский Суд установил, что общее, автоматическое и неизбирательное ограничение права голоса осужденных, находящихся под стражей, выходит за рамки приемлемых пределов усмотрения и несовместимо со статьей 3 Протокола № 1 к Конвенции;

напоминая, что Европейский Суд, признавая, что права, предоставленные статьей 3 Протокола № 1 к Конвенции, не являются абсолютными, прямо отметил, что в настоящем деле безоговорочное ограничение применяется автоматически ко всем категориям заключенных независимо от срока наказания, характера или тяжести совершенных ими преступления и их индивидуальных обстоятельств;

напоминая далее, что Европейский Суд «не нашел каких-либо доказательств тому, что парламент стремился сбалансировать конкурирующие интересы или оценить соразмерность полного запрета на право голоса осужденного»;

отмечая, что безоговорочное ограничение, налагаемое статьей 3 Акта о народном представительстве 1983 года остается в силе и действует;

напоминая, что власти Соединенного Королевства в пересмотренном плане действий, представленном в декабре 2006 года, обязались ввести двухэтапный процесс консультаций с целью определить меры, необходимые для осуществления данного Постановления Европейского Суда с целью внесения в парламент необходимых законопроектов в мае 2008 года;

отмечая, что власти Соединенного Королевства предоставили подробную информацию относительно процесса консультаций и что они полны решимости продолжать его;

отмечая вместе с тем, что второй этап консультаций завершился 29 сентября 2009 г., и власти Соединенного Королевства в настоящее время проводят детальный анализ ответов на свои вопросы для того, чтобы определить, как лучше внедрить систему избирательных прав заключенных на основании длительности срока лишения свободы, назначенного заключенным,

выражает серьезную обеспокоенность тем, что существенная задержка в реализации Постановления порождает значительный риск того, что следующие всеобщие выборы в Соединенном Королевстве, которые должны состояться в июне 2010 года, будут проводиться способом, не соответствующим Конвенции;

настоятельно призывает государства-ответчика после окончания второго этапа консультационного периода оперативно принять необходимые меры, чтобы реализовать данное Постановление Европейского Суда...».

45. 4 марта 2010 г. Комитет министров принял решение, в котором отметил, что, несмотря на Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Херст против Соединенного Королевства (N 2)», в судебной декларации о противоречии с Конвенцией по Акту о правах человека, принятой высшим апелляционным судом по гражданским делам в Шотландии по делу «Смит против Скотта», и большое количество затронутых лиц, автоматическое и неизбирательное ограничение избирательных прав заключенных остается в силе. Комитет министров вновь заявил о своей серьезной обеспокоенности тем, что невыполнение постановления Европейского Суда перед всеобщими выборами и увеличение количества лиц, потенциально затронутых ограничением, могут привести к подобным нарушениям, затрагивающим значительную категорию лиц, порождает существенный риск подачи повторных жалоб в Европейский Суд. Комитет министров настоятельно призвал власти срочно принять меры, даже если и промежуточного характера, для обеспечения исполнения постановления Европейского Суда прежде, чем состоятся всеобщие выборы.

46. 3 июня 2010 г. Комитет министров принял еще одно решение, в котором он выразил глубокое сожаление, что, несмотря на неоднократные призывы Комитета, всеобщие выборы в Соединенном Королевстве были проведены 6 мая 2010 г. с тем, что все еще действовал безоговорочный запрет на право голоса осужденных, находящихся под стражей, и выразил уверенность, что новое Правительство Соединенного Королевства примет общие меры по реализации указанного Постановления Европейского Суда в преддверии выборов, запланированных в 2011 году в Шотландии, Уэльсе и Северной Ирландии, и тем самым предотвратит дальнейшие, повторяющиеся жалобы в Европейский Суд.

47. 15 сентября 2010 г. Комитет министров принял свое последнее по времени решение об исполнении Постановления Большой Палаты Европейского Суда по делу «Херст против Соединенного Королевства (N 2)», изложив его в следующих выражениях:

«Заместители министров»

1. напомнили, что в настоящем Постановлении, вынесенном 6 октября 2005 г., Европейский Суд установил, что общее, автоматическое и неизбирательное ограничение права голоса осужденных, находящихся под стражей, выходит за любые приемлемые пределы усмотрения и несовместимо со статьей 3 Протокола № 1 к Конвенции;

2. напомнили, что с момента своего 1059-го заседания (в июне 2009 года) Комитет призвал Соединенное Королевство предотвратить будущие повторяющиеся жалобы путем принятия общих мер по реализации постановления;

3. глубоко сожалеют, что, несмотря на призывы Комитета министров к Соединенному Королевству в течение многих лет реализовать Постановление, риск повторных жалоб в Европейский Суд стал реален, так как Европейский Суд коммуницировал три жалобы правительству государства-ответчика с целью применения процедуры вынесения пилотного постановления и получил более 1 340 жалоб;

4. отметили, что согласно информации, предоставленной властями Соединенного Королевства в ходе заседания, новое правительство активно рассматривает, как наилучшим образом выполнить Постановление;

5. сожалеют, что Комитету министров не было представлено ощутимой и конкретной информации о том, как Соединенное Королевство намерено исполнять Постановление;

6. призвали Соединенное Королевство определить приоритетность реализации этого Постановления без каких-либо дальнейших задержек и информировать Комитет министров о существенных мерах, предпринятых в этом отношении;

7. подчеркнули в этой связи, что подлежащие принятию меры в пределах усмотрения государства должны гарантировать, что, если сохраняется ограничение на право голоса осужденных, находящихся под стражей, то такое ограничение является соразмерным с наличием явной и достаточной связи между наказанием и поведением и обстоятельствами соответствующего лица...».

IV. Соответствующие материалы Европейского Союза

A. Договор о функционировании Европейского Союза

48. Пункт «b» части второй статьи 20 Договора о функционировании Европейского союза (далее — ДФЕС) предусматривает:

«...2. Граждане союза пользуются правами и несут обязанности, предусмотренные в договорах. Они наделены, в частности:»

... (b) правом голосовать и баллотироваться в качестве кандидатов в выборах в Европейский парламент и на муниципальных выборах в государстве-члене проживания на тех же условиях, что и граждане этого государства...».

49. Часть вторая статьи 22 ДФЕС устанавливает:

«Без ущерба части первой статьи 223 и положениям, принятым для ее осуществления, каждый гражданин союза, проживающий в государстве-члене, гражданином которого он не является, имеет право голосовать и баллотироваться в качестве кандидата на выборах в Европейский парламент в государстве-члене, в котором он проживает, на тех же условиях, что и граждане этого государства. Это право осуществляется при соблюдении конкретных условий, принятых Советом, действующим единогласно в соответствии со специальной законодательной процедурой и после консультаций с Европейским парламентом; эти условия могут предусматривать отступления там, где этого требуют конкретные проблемы государства-члена».

50. Согласно статье 223 ДФЕС:

«1. Европейский парламент разрабатывает предложение о положениях, необходимых для избрания его членов прямым всеобщим голосованием в соответствии с единообразной процедурой во всех государствах-членах или в соответствии с принципами, общими для всех государств-членов.»

Совет Европейского союза, действуя единогласно в соответствии со специальной законодательной процедурой и после получения согласия Европейского парламента, который должен действовать большинством составляющих его членов, устанавливает необходимые положения...».

51. На сегодняшнюю дату Совет Европейского союза не принял документа, устанавливающего единообразный порядок выборов. Тем не менее определенные согласованные принципы изложены в Акте 1976 года (см. ниже).

B. Акт об избрании членов Европейского парламента всеобщим прямым голосованием от 20 сентября 1976 г., с последними поправками, внесенными Решением Совета Европейского союза 2002/772/ЕС

52. Статья 1 Акта 1976 года предусматривает:

«1. В каждом государстве-члене члены Европейского парламента избираются на основе пропорционального представительства, используя списочную систему или голосование с указанием кандидатов в порядке предпочтения.»

2. Государства-члены могут разрешить голосование на основе системы предпочтительного списка в соответствии с процедурой, которую они принимают.

3. Выборы производятся путем всеобщего прямого голосования и должны быть свободными и тайными».

53. Акт 1976 года также содержит положения, касающиеся, в частности, распределения мест, расходов на предвыборную агитацию, срока и характера мандатов депутатов и организации выборов.

54. Статья 8 Акта 1976 года разъясняет, что:

«С учетом положений настоящего закона избирательная процедура регулируется в каждом государстве-члене национальными нормами.»

Эти национальные нормы, которые могут, если необходимо, принимать во внимание особенности ситуации в государствах-членах, не затрагивают по существу пропорционального характера избирательной системы».

C. Директива Совета Европейского союза от 6 декабря 1993 г. 93/109/ЕС, устанавливающая детальный порядок осуществления права голоса и права баллотироваться в качестве кандидата на выборах в Европейский парламент для граждан союза, проживающих в государстве-члене, гражданами которого они не являются

55. Статья 1 Директивы 93/109/ЕС предусматривает, что директива устанавливает детальный порядок, согласно которому граждане союза, проживающие в государстве-члене, гражданами которого они не являются, могут осуществлять свое право голоса и право баллотироваться в качестве кандидата на выборах в Европейский парламент.

56. Статья 3 предусматривает:

«Любое лицо, которое по состоянию на дату сбора сведений:»

(a) является гражданином союза...

(b) не является гражданином государства-члена проживания, но отвечает тем же условиям в отношении права голоса и права баллотироваться в качестве кандидата, которые это государство налагает на своих граждан законом,

имеет право голоса и право баллотироваться в качестве кандидата на выборах в Европейский парламент в государстве-члене проживания, если он не лишен этих прав в соответствии со статьями 6 и 7».

57. В частях, имеющих отношение к настоящему делу, статья 9 гласит:

«...2. Для того, чтобы его фамилия была внесена в список избирателей, избиратель сообщества предъявляет те же документы, что и избиратель, который является гражданином. Он должен также сделать официальное заявление...»

3. Государство-член проживания может также потребовать от избирателя сообщества:

(а) указать в своем заявлении в пункте 2, что он не был лишен права голоса в своем родном государстве-члене...».

58. Статья 6 касается права выставлять свою кандидатуру. Статья 7 разрешает государству места жительства проверять, не было ли лицо, стремящееся осуществить свое право на голосование в соответствии с директивой, лишено этого права в его родном государстве. Если предоставленная информация обесценивает содержание заявления, сделанного согласно статье 9, то государство места жительства обязано принять соответствующие меры для недопущения голосования этого лица.

D. Принцип дела «Марлизинг»

59. В предварительной ссылке на Суд Европейского союза по делу C-106/89 «Компания „Марлизинг СА“ против компании „Ла комерциаль интернасиональ де алиментасьон СА“ (Marleasing SA v. La Comercial Internacional de Alimentacion SA), Суду Европейского союза было предложено рассмотреть, в какой степени суды страны должны толковать внутригосударственное законодательство в свете формулировок и цели той или иной директивы Совета Европейского союза, которая не была реализована соответствующим государством-членом. Суд Европейского союза постановил, что:»

«...Обязательство государств-членов, следующее из директивы для достижения результата, предусмотренного директивой, и их обязанности в соответствии со статьей 5 Договора принимать все надлежащие меры общего или частного характера, чтобы обеспечить выполнение этого обязательства, являются обязательными для всех органов государств-членов, в том числе, по вопросам, относящимся к их юрисдикции, судам. Отсюда следует, что в применении внутригосударственного законодательства, будь то положения, о которых идет речь, приняты до или после директивы, внутригосударственные суды призваны толковать его, насколько это возможно, в свете формулировки и цели директивы, чтобы достичь результата, преследуемого последней...».

ПРАВО

I. Приемлемость жалобы

A. Доводы сторон

1. Власти государства-ответчика

60. Власти государства-ответчика утверждали, что заявители не исчерпали внутригосударственные средства правовой защиты в том, что после отклонения их жалобы шерифом (см. § 15 настоящего Постановления) они не просили, чтобы шериф доложил дело для рассмотрения Апелляционным судом по делам о регистрации избирателей, или впоследствии не обратились за приказом суда сессий, чтобы шериф доложил дело. Власти государства-ответчика указали, что Беггс выполнил эти действия и его заявление еще находится на рассмотрении суда сессий (см. § 16 настоящего Постановления).

61. Власти государства-ответчика далее ссылались на производство в порядке судебного надзора, возбужденное Честером (Chester) в Высоком суде (см. § 34 - 40 настоящего Постановления). Власти государства-ответчика опирались на требование Честера о благожелательном толковании статьи 8 Акта 2002 года, в отношении которой разрешение на подачу жалобы было недавно выдано как свидетельствующее о потенциально эффективном средстве правовой защиты, которое заявители не исчерпали. Власти государства-ответчика добавили, что право голоса на выборах в Европарламент не зависит от осуществления прав на свободное передвижение лица, но гарантировано всем гражданам государств — членов Европейского союза. Соответственно, заявители могли полагаться на их права в соответствии с правом Европейского союза, несмотря на тот факт, что они не осуществляли каких-либо прав на свободное передвижение лица. Власти государства-ответчика подчеркнули, что суды Шотландии не имели возможности изучить аргументы, основанные на праве Европейского союза.

62. Власти государства-ответчика признали, что от заявителей не требовалось воспользоваться средствами правовой защиты, которые в реальности не давали какого-либо шанса на устранение предполагаемого нарушения, но отметили, что, если есть сомнение относительно перспективы успеха в конкретном деле, оно должно быть представлено во внутригосударственные суды для разрешения до обращения в Европейский Суд. В частности, Европейский Суд имел возможность учесть свое Постановление по делу «Херст против Соединенного Королевства (N 2)» в недавно рассмотренных делах «Кальмановичи против Румынии» (Calmanovici v. Romania) (Постановление от 1 июля 2008 г., жалоба № 42250/02) и «Фродль против Австрии» (Frodl v. Austria) (Постановление от 8 апреля 2010 г., жалоба № 20201/04). По мнению властей государства-ответчика, каждое из этих постановлений может оказать существенное влияние на подход, принятый в судах Шотландии. Соответственно, власти государства-ответчика пришли к выводу, что доступные заявителям средства правовой защиты были потенциально эффективными и поэтому требовалось, чтобы они были исчерпаны заявителями.

2. Заявители

63. Заявители оспаривают тот факт, что любые дальнейшие средства правовой защиты были доступны им в отношении их жалобы. В частности, они отметили, что Беггс являлся гражданином Ирландии, и представляется, что его дело основано на том факте, что, проживая в Соединенном Королевстве, он воспользовался своим правом свободного передвижения в рамках права Европейского союза. В связи с этим он утверждал, что был вправе непосредственно рассчитывать на свое право голосовать и баллотироваться в качестве кандидата на выборах в Европейский парламент в своей стране проживания, как того требует пункт «b» части второй статьи 20 ДФЕС (см. § 48 настоящего Постановления). Позиция Беггса, следовательно, отличалась от позиции заявителей, которые являются британскими подданными и не реализовывали свое право на свободу передвижения в соответствии с правом Европейского союза. Далее, никакого права, производного от права Европейского союза, не существует в отношении внутригосударственных выборов. В любом случае судьи суда сессий, заседавшие в качестве Апелляционного суда по делам о регистрации избирателей по делу «Смит против Скотта», уже недвусмысленно заявили, что УРВ действовал на законных основаниях, отказывая отбывающим наказание заключенным во включении в список избирателей (см. § 29 настоящего Постановления). Единственно возможной компенсацией вреда, которую заявители могли бы получить, если бы они решили обжаловать решение шерифа по их делам, была бы еще одна судебная декларация о противоречии, которая, как утверждали заявители, не является средством правовой защиты, которое они были обязаны исчерпать, прежде чем подавать свои жалобы в г. Страсбург.

64. Что касается довода властей государства-ответчика о том, что исковое требование благожелательного толкования статьи 8 Акта 2002 года является потенциальным эффективным средством правовой защиты, которое они не исчерпали, то, во-первых, заявители подчеркнули, что даже в случае успеха подобное исковое требование предоставит им право голосовать только на европейских выборах и не окажет влияния на лишение их права голоса на общенациональных выборах или на выборах в Парламент Шотландии. Во-вторых, заявители считали утверждение властей государства-ответчика сомнительным в свете соображений, высказанных судьями суда сессий по делу «Смит против Скотта» (см. § 29 настоящего Постановления). Эти соображения дали понять, что суды Шотландии не будут даже рассматривать, а тем более отстаивать далее любой аргумент, основанный на сочувственном толковании однозначного законодательства, запрещающего заключенным голосовать на каких-либо выборах. В отношении предположения о том, что дело «Честер против министра юстиции и других ответчиков» следует рассматривать как свидетельство того, что осталось эффективное средство правовой защиты, которое не было исчерпано, заявители считали его неправильным, учитывая, что правовая система Шотландии отличается от английской правовой системы, и решения судов Соединенного Королевства необязательны для суда сессий. Суд сессий ясно выразил собственное мнение по данному вопросу и тому факту, что сочувствующие взгляды судов Соединенного Королевства могут более не иметь значения.

3. Комиссия по равенству и правам человека

65. Комиссия по равенству и правам человека (далее — КРПЧ) отметила, что судебная декларация о противоречии были принята Апелляционным судом по делам о регистрации избирателей по делу «Смит против Скотта», и в ней указывалось, что, как только одна судебная декларация принята, суды, как правило, отказывают в предоставлении какой-либо дальнейшей помощи. КРПЧ ссылалась на постановление суда сессий по делу «Трейнор и другие против министра по делам Шотландии» и постановление Высокого суда по делу «Честер против министра юстиции и других ответчиков» (см. § 32 и 37 настоящего Постановления). КРПЧ пришла к выводу, что у заключенных отсутствует какая-либо возможность подавать дальнейшие жалобы в суд, добиваясь признания их права голоса.

B. Мнение Европейского Суда

66. Европейский Суд повторяет, что, если власти государства-ответчика утверждают о неисчерпании внутригосударственных средств правовой защиты, они должны доказать Европейскому Суду, что предлагаемое средство правовой защиты было эффективным, доступным теоретически и практически в соответствующее время, то есть что оно было доступным, способным обеспечить компенсацию вреда в отношении жалобы заявителя и предлагало разумные перспективы успеха (см., в частности, Постановление Европейского Суда по делу «Акдивар и другие против Турции» (Akdivar and Others v. Turkey) от 16 сентября 1996 г., § 68, Reports of Judgments and Decisions 1996-IV, Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Сейдович против Италии» (Sejdovic v. Italy), жалоба № 56581/00, § 46, ECHR) 2006-II, и Постановление Европейского Суда по делу «Кеннеди против Соединенного Королевства» (Kennedy v. United Kingdom), жалоба № 26839/05, § 109, ECHR 2010-...).

67. В настоящем деле власти государства-ответчика утверждали, что заявители могли продолжать свои жалобы на отказ УРВ зарегистрировать их имена в списке избирателей и могли возбудить иск по статье 3 Акта о правах человека, добиваясь «прочтения» статьи 8 Акта 2002 года.

68. Что касается первого из двух указанных предложенных средств правовой защиты, то Европейский Суд ссылается на постановление Апелляционного суда по делам о регистрации избирателей по делу «Смит против Скотта», в котором он твердо отказался «прочесть» часть первую статьи 3 Акта 1983 года в пользу апеллянта. Подача жалобы на Апелляционный суд по делам о регистрации избирателей, который состоит из трех судей суда сессий, не допускается. Даже если судебная декларация о противоречии должна была бы рассматриваться как эффективное средство правовой защиты, Европейский Суд напоминает в этой связи, что он недавно подтвердил, что практика придания силы внутригосударственными судами судебным декларациям о противоречии путем внесения изменений в правонарушающее законодательство еще недостаточно определенна, чтобы это было так (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу «Кеннеди против Соединенного Королевства», § 109), Европейский Суд отмечает, что Апелляционный суд по делам о регистрации избирателей по делу «Смит против Скотта» уже принял такую судебную декларацию. Не было какой-либо пользы для заявителей в получении второй судебной декларации, как предлагали суд сессий по делу «Трейнор и другие против министра по делам Шотландии» и Высокий суд по делу «Честер против министра юстиции и других ответчиков» (см. § 32 и 37 настоящего Постановления). В этих обстоятельствах заявители ничего не смогли бы достигнуть, настаивая на своих жалобах на решение УРВ в надежде добиться принятия дополнительной судебной декларации о противоречии.

69. Что касается возможности добиться «прочтения» статьи 8 Акта 2002 года ссылкой на статью 3 Акта о правах человека и обязательств, следующих из права Европейского союза, то Европейский Суд подчеркивает прежде всего, что данное заявление представляет интерес только в отношении жалобы заявителей на то, что они не были допущены к голосованию в Европейский парламент на выборах в июне 2009 года. Даже в случае успеха это не имело бы какого-либо отношения к действующему запрету, что касается национальных выборов.

70. По существу предлагаемого средства правовой защиты Европейский Суд отмечает, что статья 8 Акта 2002 года постольку, поскольку она касается заявителей, устанавливает права голоса на выборах в Европейский парламент, «если в день голосования (лицо) будет иметь право голосовать как избиратель на парламентских выборах». Согласно статье 4 Акта 1983 года лицо имеет право быть зарегистрированным в списке избирателей на парламентских выборах, если, в частности, оно не подлежит какой-либо юридической неправоспособности голосовать. Часть первая статьи 3 этого же Акта предусматривает, что осужденный юридически неправоспособен голосовать во время содержания под стражей в учреждении исполнения наказания во исполнение вынесенного ему приговора. Очевидно, что, как указал судья Бертон по делу «Честер против министра юстиции и других ответчиков», обжалование статьи 8 Акта 2002 г. является «чисто паразитическим» по отношению к реальному обжалованию статьи 3 Акта 1983 года (см. § 38 настоящего Постановления). С учетом выводов Апелляционного суда по делам о регистрации избирателей по делу «Смит против Скотта», что касается возможности прочтения статьи 3 Акта 1983 года (см. § 29 настоящего Постановления), и подхода Внешней палаты суда сессий к аргументу, основанному на Акте о Шотландии 1998 года, по делу «Трейнор и другие против министра по делам Шотландии» (см. § 31 настоящего Постановления), Европейский Суд придерживается мнения, что возможность попытки обойти запрет на голосование заключенных на европейских выборах путем подачи «паразитической» жалобы на статью 8 Акта 2002 г. не предлагает заявителям разумных шансов на успех. Придя к данному выводу, Европейский Суд далее ссылается на мнение судьи Бертона в Высоком суде, хотя и не зависит от него (см. § 35 - 36 настоящего Постановления), и выводы судьи Гиллен в Высоком суде Северной Ирландии как к рамкам возможности для внутригосударственных судов предоставить право голоса заключенным в ожидании внесения поправок в законодательство (см. § 33 настоящего Постановления).

71. Европейский Суд отмечает, что истцу по делу «Честер против министра юстиции и других ответчиков» было предоставлено разрешение обжаловать постановление судьи Бертона и что жалоба была заслушана (см. § 40 настоящего Постановления). Постановление о предоставлении разрешения не было представлено Европейскому Суду, следовательно, неясны и основания для предоставления разрешения. В любом случае предоставление разрешения в деле «Честер против министра юстиции и других ответчиков» произошло после выборов в Европейский парламент в июне 2009 года и почти через два года после того, как заявители подали свои жалобы в Европейский Суд. В той степени, в какой предоставление разрешения может в настоящее время считаться указывающим на наличие потенциального средства правовой защиты, до начала выборов 2009 года было невозможно предвидеть, что оно могло бы предложить разумные шансы на успех, поэтому это средство защиты не являлось тем, которое заявители были обязаны исчерпать.

72. Исходя из изложенного Европейский Суд приходит к заключению, что заявители выполнили требования пункта 1 статьи 35 Конвенции. Он также отмечает, что жалоба не является явно необоснованной по смыслу пункта 3 статьи 35 Конвенции, ни неприемлемой для рассмотрения по существу по любым другим основаниям. Соответственно, она должна быть объявлена приемлемой для рассмотрения по существу.

II. Предполагаемое нарушение статьи 3 Протокола № 1 к Конвенции

73. Заявители жаловались, что на них как на осужденных, находящихся под стражей, распространял свое действие безоговорочный запрет на голосование на выборах, поэтому они были лишены права голосовать на выборах в Европейский парламент в июне 2009 года и на всеобщих выборах в мае 2010 года, и им может быть потенциально запрещено голосовать на выборах в Парламент Шотландии в мае 2011 года в нарушение их прав, гарантированных статьей 3 Протокола № 1 к Конвенции, которая гласит следующее:

«Высокие Договаривающиеся Стороны обязуются проводить с разумной периодичностью свободные выборы путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечивали бы свободное волеизъявление народа при выборе законодательной власти».

74. Власти государства-ответчика признали, что, если жалобы будут признаны приемлемыми для рассмотрения по существу, то имеет место нарушение статьи 3 Протокола № 1 к Конвенции по делам заявителей в результате их неправоспособности голосовать на европейских и всеобщих выборах.

75. Комиссия по равенству и правам человека подвергла власти государства-ответчика критике за волокиту в исполнении Постановления Большой Палаты Европейского Суда по делу «Херст против Соединенного Королевства (N 2)», указывая на озабоченность, выраженную объединенным комитетом по правам человека в отношении его длительного неисполнения (см. § 41 настоящего Постановления). Согласно статистическим данным, предоставленным КРПЧ, в Соединенном Королевстве в феврале 2009 года насчитывались около 70 000 отбывающих наказание заключенных. Комиссия по равенству и правам человека подсчитала, что более 100 000 заключенных, скорее всего, были затронуты запретом в тот или иной момент времени после вынесения Постановления Большой Палаты Европейского Суда по делу «Херст против Соединенного Королевства (N 2)».

76. Прежде всего Европейский Суд напоминает, что заявители не были допущены к голосованию на европейских выборах в июне 2009 года и на всеобщих выборах в мае 2010 года ввиду их статуса заключенных. Вместе с тем Гринс 29 мая 2010 г. получил право на освобождение, и М.Т. должен быть выпущен на свободу в ноябре 2010 года. Европейский Суд отмечает, что обе даты приходятся на время задолго до выборов в Парламент Шотландии 5 мая 2011 г. Соответственно, Европейский Суд рассмотрит жалобы заявителей на нарушение статьи 3 Протокола № 1 к Конвенции только в результате их неправоспособности голосовать на выборах в Европейский парламент и на всеобщих выборах.

77. Европейский Суд напоминает, что в упоминавшемся выше Постановлении Большой Палаты по делу «Херст против Соединенного Королевства (N 2)» он пришел к выводу, что:

«...82. Европейский Суд напоминает, что свобода усмотрения государств (применимого к статье 3 Протокола № 1 к Конвенции) широка, но не безгранична. Далее, несмотря на то, что с принятием Акта 2000 года, который впервые наделил правом голосовать на выборах лиц, содержавшихся в предварительном заключении, ситуация в какой-то мере улучшилась, статья 3 Акта 1983 года остается неизбирательным инструментом. Она лишает конвенционного права голосовать на выборах значительную категорию лиц, не делая между ними каких-либо различий. Эта статья предусматривает безоговорочное ограничение, действующее по отношению ко всем заключенным, отбывающим по приговору суда наказание в виде лишения свободы. Она автоматически применяется ко всем заключенным, независимо от срока назначенного им наказания, характера и степени тяжести совершенных ими преступлений и обстоятельств, в которых каждый из них оказался. Такое общее, автоматическое и безоговорочное ограничение чрезвычайно важного конвенционного права следует считать выходящим за рамки любой допустимой свободы усмотрения государства, какой бы широкой она ни была, и нарушающим статью 3 Протокола № 1 к Конвенции...».

78. Закон, о котором идет речь по делу, а именно статья 3 Акта 1983 года, не был изменен после вынесения Постановления Большой Палаты Европейского Суда по делу «Херст против Соединенного Королевства (N 2)». В результате заявители по настоящему делу не имели права голосовать на всеобщих выборах в Соединенном Королевстве в мае 2010 года. Безоговорочное ограничение, установленное статьей 3 Акта 1983 года, было продлено до выборов в Европейский парламент посредством статьи 8 Акта 2002 года, которая является паразитической по отношению к статье 3 Акта 1983 года. В итоге заявители не имели права голосовать на выборах в Европейский парламент в июне 2009 года.

79. На основании изложенных доводов Европейский Суд приходит к выводу, что в обоих случаях по делу властями государства-ответчика было допущено нарушение статьи 3 Протокола № 1 к Конвенции.

III. Предполагаемое нарушение статьи 13 Конвенции

80. Заявители далее жаловались на то, что у них не было эффективного средства правовой защиты в отношении их жалоб по статье 3 Протокола № 1 к Конвенции в нарушение статья 13 Конвенции, которая предусматривает:

«Каждый, чьи права и свободы, признанные в настоящей Конвенции, нарушены, имеет право на эффективное средство правовой защиты в государственном органе, даже если это нарушение было совершено лицами, действовавшими в официальном качестве».

81. Власти государства-ответчика оспорили данный довод.

A. Доводы сторон

1. Заявители

82. Заявители ссылались на ряд дел против Италии, рассмотренных Европейским Судом, в которых, как они утверждали, было установлено, что отсутствие эффективного средства правовой защиты с целью оспорить ограничения на банкротов, не освобожденных от обязательств, которые были изложены в первичном законодательстве и применяются в отношении всех тех, кто объявлен банкротом, составляет нарушение статьи 13 Конвенции (ссылаясь, в частности, на Постановление Европейского Суда по делу «Нерони против Италии» (Neroni v. Italy) от 22 апреля 2004 г., жалоба № 7503/02, Постановление Европейского Суда по делу «Альбанезе против Италии» (Albanese v. Italy) от 23 марта 2006 г., жалоба № 77924/01, Постановление Европейского Суда по делу «Кампаньяно против Италии» (Campagnano v. Italy), жалоба № 77955/01, ECHR 2006-IV, а также Постановление Европейского Суда по делу «Де Блази против Италии» (De Blasi v. Italy) от 5 октября 2006 г., жалоба № 1595/02). Поэтому они утверждали, что факт того, что нарушение в настоящем деле возникло в результате первичного законодательства, не препятствовал установлению нарушения статьи 13 Конвенции.

83. Заявители считали, что единственным средством правовой защиты, доступным заключенным для обжалования их неправоспособности голосовать на выборах, является судебная декларация о противоречии. Заявители утверждали, что судебная декларация не представляет собой эффективное средство правовой защиты. В частности, заявители подчеркнули, что они не могли добиться получения компенсации за нарушение своих конвенционных прав.

2. Власти государства-ответчика

84. Власти государства-ответчика утверждали, что прочно установлено, что статья 13 Конвенции не требует, чтобы средство правовой защиты предоставлялось для того, чтобы позволить лицам оспаривать положения внутригосударственного законодательства на том основании, что оно противоречит Конвенции (со ссылкой на Постановление Европейского Суда по делу «Леандер против Швеции» (Leander v. Sweden) от 26 марта 1987 г., § 77, Series А, № 116, и на Постановление Европейского Суда по делу «P.M. против Соединенного Королевства (P.M. v. United Kingdom) от 19 июля 2005 г., жалоба № 6638/03, § 32 — 34). Власти государства-ответчика считали, что это относится и к настоящему делу, в котором заявители жаловались на применение статей 8 и 3 Актов 2002 и 1983 годов, соответственно. Следовательно, требуется наличие какого-либо средства правовой защиты в соответствии со статьей 13 Конвенции. Дела против Италии отличаются, так как жалобы по ним касались индивидуальных мер по применению внутригосударственного законодательства, а не внутригосударственного законодательства самого по себе, и ключевым моментом для целей статьи 13 Конвенции было то, что имелось средство для оспаривания мер, но срок для обращения к средству правовой защиты был слишком коротким, чтобы быть эффективным.»

85. Далее, несмотря на общий принцип о том, что статья 13 Конвенции не требует средства правовой защиты в делах, касающихся первичного законодательства, власти государства-ответчика утверждали, что два средства правовой защиты были фактически доступны заявителям в отношении их жалобы по поводу неправоспособности голосовать на европейских выборах в июне 2009 года, а именно возможность обратиться во внутригосударственные суды с просьбой о «прочтении» статьи 8 Акта 2002 года и возможность опереться на права граждан Европейского союза для того, чтобы обжаловать «непропорциональное» ограничение их избирательных прав.

86. В отношении жалобы относительно отсутствия бесплатной юридической помощи в делах на внутригосударственном уровне власти государства-ответчика считали, что не существует закона или политики, препятствующих заявителям обращаться за предоставлением бесплатной юридической помощи в обстоятельствах настоящего дела, заявители не обращались за бесплатной юридической помощью, а в случае отказа в ней они могли его обжаловать. В любом случае власти государства-ответчика полагали, что, даже если бесплатная юридическая помощь была недоступна, это само по себе не порождало нарушение статьи 13 Конвенции в конкретных обстоятельствах настоящего дела, учитывая значение дела для заявителей, его сложность и способности заявителей эффективно представлять самих себя. Было ясно, что у заявителей была возможность воспользоваться некоторой юридической консультацией: их жалобы шерифу содержали убедительно аргументированные юридические доводы.

87. В заключение власти государства-ответчика предложили Европейскому Суду не устанавливать нарушения статьи 13 Конвенции по делу заявителей.

3. Комиссия по равенству и правам человека

88. Комиссия по равенству и правам человека разъяснила, что, так как статья 46 Конвенции, которая требует от Договаривающихся Сторон исполнять окончательные постановления Европейского Суда в любом деле, участниками которого они являются, не вошла в перечень прав, защищаемых Актом о правах человека 1998 года, внутригосударственные суды были не в состоянии обеспечить ее исполнение непосредственно из-за дуалистической природы британской правовой системы.

89. По делу, в котором национальная жалоба по поводу прав человека была основана на положениях первичного законодательства, которые не могут быть прочитаны соответствующим Конвенции образом, КРПЧ считает проблематичным, что единственным средством правовой защиты, доступным заявителям, является судебная декларация о противоречии по части второй статьи 4 Акта о правах человека. Комиссия по равенству и правам человека отметила, что власти государства-ответчика не были обязаны реформировать законодательство, признанное несовместимым, и пришла к выводу о неадекватности существующего механизма, чтобы удовлетворять гарантиям статьи 13 Конвенции.

B. Мнение Европейского Суда

90. По делу «Джеймс и другие против Соединенного Королевства» (James and Others v. United Kingdom) (Постановление от 21 февраля 1986 г., § 85, Series А, № 98) Европейский Суд постановил, что статья 13 Конвенции не заходит настолько далеко, чтобы гарантировать средство правовой защиты, допускающее, чтобы законы Договаривающейся Стороны как таковые были бы оспорены в государственном органе на том основании, что они противоречат Конвенции или эквивалентным внутригосударственным правовым нормам. Данная позиция была подтверждена в многочисленных последующих делах (см., inter alia <1>, упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу «Леандер против Швеции», § 77 (d), Постановление Европейского Суда по делу «Уиллис против Соединенного Королевства» (Willis v. United Kingdom), жалоба № 36042/97, § 62, ECHR 2002-IV, Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Роше против Соединенного Королевства» (Roche v. United Kingdom), жалоба № 32555/96, § 137, ECHR 2005-Х, Постановление Европейского Суда по делу «Бранко Томашич и другие против Хорватии» (Branko Tomašiæ and Others v. Croatia), жалоба № 46598/06, § 73, ECHR 2009-... (извлечения), Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «А. и другие против Соединенного Королевства (A. and Others v. United Kingdom), жалоба № 3455/05, § 135, ECHR 2009-... и из недавних упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу „Кеннеди против Соединенного Королевства“, § 197). Дела против Италии, на которые ссылались заявители, не являются авторитетным источником для противного: поскольку власти государства-ответчика указали, что эти дела касались способа реализации соответствующих законодательных положений и поэтому их следует отличать от настоящего дела.»

---

<1> Inter alia (лат.) — в числе прочего, в частности (примеч. переводчика).

91. Европейский Суд отмечает, что он установил нарушение статьи 3 Протокола № 1 к Конвенции в результате статьи 3 Акта 1983 года и своей подразумеваемой ссылкой на содержание этой статьи и статьи 8 Акта 2002 года. Обе нормы являются нормами первичного законодательства.

92. Соответственно, Европейский Суд приходит к заключению, что по делу не было допущено нарушения требований статьи 13 Конвенции.

IV. Применение статьи 41 Конвенции

93. Статья 41 Конвенции гласит:

«Если Европейский Суд объявляет, что имело место нарушение Конвенции или Протоколов к ней, а внутреннее право Высокой Договаривающейся Стороны допускает возможность лишь частичного устранения последствий этого нарушения, Европейский Суд, в случае необходимости, присуждает справедливую компенсацию потерпевшей стороне».

A. Ущерб

94. Заявители требовали взыскать в их пользу неустановленную сумму в качестве компенсации морального вреда. Они отметили, что, хотя Европейский Суд ничего не присудил по делу «Херст против Соединенного Королевства (N 2)», он впоследствии присудил 1 500 евро по семи делам против Италии, касавшимся запрета на голосование в отношении банкротов, не освобожденных от обязательств (в частности, со ссылкой на Постановление Европейского Суда по делу «Бова против Италии» (Bova v. Italy), жалоба № 25513/02, Постановление Европейского Суда по делу «Пантусо против Италии» (Pantuso v. Italy) от 24 мая 2006 г., жалоба № 21120/02, Постановление Европейского Суда по делу «Ла Фразия против Италии» (La Frazia v. Italy) от 29 июня 2006 г., жалоба № 3653/02, Постановление Европейского Суда по делу «Пио и Эрмелинда Тайани против Италии» от 20 июля 2006 г., жалоба № 3641/02. Подчеркивая тот факт, что власти государства-ответчика на протяжении длительного времени не вносят поправки в закон об избирательных правах заключенных в соответствии с Постановлением Большой Палаты Европейского Суда по делу «Херст против Соединенного Королевства (N 2)», заявители утверждали, что взыскание компенсации в их пользу будет уместно.

95. Власти государства-ответчика считали нецелесообразным присуждать компенсацию в настоящем деле. Власти государства-ответчика отмечали, что Большая Палата Европейского Суда по делу «Херст против Соединенного Королевства (N 2)» не присудила какой-либо компенсации морального вреда, подход, который применялся в последующем деле, в котором определенная категория лиц была лишена права голоса (см. Постановление Европейского Суда по делу «Азиз против Кипра» (Aziz v. Cyprus) от 20 июля 2006 г., жалоба № 69949/01, ECHR 2004-V). Дела против Италии необходимо отличить от настоящего, так как ограничения в отношении банкротов в тех делах были далеко идущими и породили серьезные нарушения Конвенции. В частности, в отличие от дела «Херст против Соединенного Королевства (N 2)», Европейский Суд постановил по делам против Италии, что соответствующие положения итальянского закона не преследовали законной цели. Власти государства-ответчика пришли к выводу об отсутствии существенной разницы между указанным делом и делом «Херст против Соединенного Королевства (N 2)» и предложили Европейскому Суду заключить, что предстоящие поправки статьи 3 Акта 1983 года составят достаточную справедливую компенсацию. В частности, задержки с внесением поправки в законодательство являются делом Комитета министров Совета Европы, и это, по мнению властей государства-ответчика, неактуально для требований заявителей о выплате справедливой компенсации.

96. Европейский Суд отмечает, что по делу «Херст против Соединенного Королевства (N 2)» Большая Палата поддержала вывод Палаты по вопросу компенсации морального вреда, указав, что:

«...Европейский Суд отмечает, что власти Соединенного Королевства должны будут в надлежащее время принять меры, которые они считают необходимыми для выполнения своих обязательств по обеспечению активного избирательного права в соответствии с настоящим Постановлением. При таких обстоятельствах Европейский Суд полагает, что это можно считать справедливой компенсацией заявителю за установленное в настоящем деле нарушение его прав...».

97. Не может не вызывать сожаление и обеспокоенность то, что за пять лет, которые прошли с момента вынесения Постановления Большой Палаты Европейского Суда по делу «Херст против Соединенного Королевства (N 2)», власти государства-ответчика не приняли каких-либо мер по изменению законодательства, к этому вопросу Европейский Суд обратится далее (см. § 103 - 122 настоящего Постановления). Однако, что касается морального вреда, Европейский Суд напоминает, что он ранее рассматривал требования заявителей о взыскании штрафных убытков для отражения определенного характера нарушений, которыми им был причинен вред, и для того, чтобы послужить сдерживающим средством в отношении нарушений аналогичного характера властями государства-ответчика, и о взыскании усиленной компенсации вреда для констатации того факта, что они стали жертвами административной практики. Европейский Суд отказался от таких взысканий (см. Постановление Европейского Суда по делу «Акдивар и другие против Турции (статья 50)» (Akdivar and Others v. Turkey) (article 50)) от 1 апреля 1998 г., § 35 — 38, Reports 1998-II, Постановление Европейского Суда по делу «Сельчук и Аскер против Турции» ( Selçuk and Asker v. Turkey) от 24 апреля 1998 г., § 116 — 119, Reports 1998-II, Постановление Европейского Суда по делу «Ментеш и другие против Турции (статья 50)» ( Menteº and Others v. Turkey) (article 50)) от 24 июля 1998 г. § 18 - 21, Reports 1998-IV, Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Худ против Соединенного Королевства» (Hood v. United Kingdom) от 1 апреля 1998 г., жалоба № 27267/95, § 88 — 89, ECHR 1999-I, Постановление Европейского Суда по делу «B.B. против Соединенного Королевства» (B.B. v. United Kingdom) от 10 февраля 2004 г., жалоба № 53760/00, § 36). Аналогичным образом Европейский Суд не считает, что усиленные или штрафные убытки являются подходящими в настоящем деле.

98. Европейский Суд отмечает недавнее решение Комитета министров Совета Европы, в котором содержалась ссылка на тот факт, что «новое правительство активно рассматривает наилучший способ для исполнения Постановления по делу „Херст против Соединенного Королевства (N 2)“ (см. § 47 настоящего Постановления). Хотя Европейский Суд соглашается, что продолжающийся запрет на голосование может породить чувства разочарования у тех заключенных, которые могут разумно ожидать потенциально получить выгоду от каких-либо изменений в законе, он, тем не менее, приходит к выводу, что установление факта нарушения Конвенции в совокупности с указанием Европейского Суда по статье 46 Конвенции (см. § 115 настоящего Постановления) представляет собой достаточную справедливую компенсацию в настоящем деле.»

B. Судебные расходы и издержки

99. Заявители также требовали компенсации судебных расходов и издержек, понесенных ими при рассмотрении дела в Европейском Суде. Гринс требовал 6 991 фунта стерлингов 26 пенсов с учетом налога на добавленную стоимость, включая 2 408 фунтов стерлингов 76 пенсов в отношении вознаграждения солиситорам и 4 582 фунта стерлингов 50 пенсов в качестве оплаты услуг адвокатов (что составляет половину платы, взимаемой адвокатами в отношении проделанной работы для обоих заявителей). М.Т. требовал компенсации судебных расходов и издержек в размере 1 802 фунта стерлингов 91 пенс в отношении гонораров солиситоров и 4 582 фунтов стерлингов 50 пенсов в качестве оплаты услуг адвокатов на общую сумму в размере 6 385 фунтов стерлингов 41 пенс с учетом налога на добавленную стоимость. Оба заявителя предоставили детализированные отчеты о требуемых суммах вознаграждений.

100. Власти государства-ответчика утверждали, что судебные расходы, требуемые заявителями, являются чрезмерными и необоснованными, указывая на то, что дела следовали за Постановлением Большой Палаты Европейского Суда по делу «Херст против Соединенного Королевства (N 2)». Более конкретно власти государства-ответчика указали, что объявленные расценки неоправданно высоки, особенно для фирмы солиситоров, базирующейся за пределами центра г. Лондона. Власти государства-ответчика полагали, что не более 2 000 фунтов стерлингов должны быть разрешены на выплаты гонораров солиситоров и что общая сумма заявленных в отношении адвоката вознаграждений, более 9 000 фунтов стерлингов за 19 отработанных часов, должна быть сокращена в общей сложности до 3 000 фунтов стерлингов.

101. В соответствии с прецедентной практикой Европейского Суда заявитель имеет право на возмещение расходов и издержек только в той части, в которой они были действительно понесены, являлись необходимыми и разумными по размеру. В настоящем деле Европейский Суд соглашается с тем, что заявленные суммы являются чрезмерными. В частности, Европейский Суд отмечает, что власти государства-ответчика признали, что, если жалобы являются приемлемыми для рассмотрения по существу, то имело место нарушение статьи 3 Протокола № 1 к Конвенции. Европейский Суд далее напоминает, что в настоящем деле он не установил нарушения статьи 13 Конвенции. При таких обстоятельствах и с учетом имеющихся в его распоряжении документов Европейский Суд считает разумным присудить заявителям совместно 5 000 евро в качестве компенсации судебных расходов и издержек по этим двум жалобам в Европейском Суде.

C. Процентная ставка при просрочке платежей

102. Европейский Суд полагает, что процентная ставка при просрочке платежей должна определяться исходя из предельной кредитной ставки Европейского центрального банка плюс три процента.

V. Применение статьи 46 Конвенции

103. Статья 46 Конвенции предусматривает:

«1. Высокие Договаривающиеся Стороны обязуются исполнять окончательные постановления Суда по делам, в которых они являются сторонами.»

2. Окончательное постановление Суда направляется Комитету министров, который осуществляет надзор за его исполнением».

A. Применение процедуры вынесения пилотного постановления

104. В июле 2010 года стороны в деле были извещены, что Европейский Суд рассматривает вопрос о целесообразности применения процедуры вынесения по делу пилотного постановления (см. Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Брониовский против Польши» (Broniowski v. Poland), жалоба № 31443/96, § 189 — 194, ECHR 2004-V). Заявители не возражали против применения процедуры вынесения пилотного постановления. Власти государства-ответчика считали, что особенности настоящих жалоб сделают трудным эффективное функционирование процедуры вынесения пилотного постановления. Первая трудность возникает в силу широкой свободы усмотрения, которая, как указали власти государства-ответчика, была предоставлена Большой Палатой государству по делу «Херст против Соединенного Королевства (N 2)». Вторая трудность обусловлена недавно вынесенным Постановлением Европейского Суда по делу «Фродль против Австрии», которое, как полагали власти государства-ответчика, значительно отходит от принципов, изложенных в деле «Херст против Соединенного Королевства (N 2)», и которое во время представления государства-ответчика по делу находилось на рассмотрении коллегии судей Большой Палаты Европейского Суда.

105. Европейский Суд отмечает, что 4 октября 2010 г. коллегия судей Большой Палаты Европейского Суда отказалась принять ходатайство государства-ответчика о передаче дела «Фродль против Австрии» на рассмотрение Большой Палаты. Постановление Палаты по этому делу, соответственно, вступило в силу в соответствии с подпунктом «c» пункта 2 статьи 44 Конвенции. Европейский Суд считает, что, несмотря на широкую свободу усмотрения, предоставленную властям государства-ответчика Постановлением Большой Палаты Европейского Суда по делу «Херст против Соединенного Королевства (N 2)», в свете длительной задержки в реализации этого Постановления, а также значительного количества повторяющихся жалоб, поступающих в Европейский Суд, в настоящем деле целесообразно сделать выводы в соответствии со статьей 46 Конвенции.

B. Общие принципы

106. Европейский Суд напоминает, что статья 46 Конвенции, как она толкуется в свете статьи 1 Конвенции, налагает на государство-ответчика правовое обязательство принимать под наблюдением Комитета министров Совета Европы надлежащие общие и (или) индивидуальные меры, чтобы обеспечить право заявителя, которое, как установил Европейский Суд, было нарушено. Данные меры должны быть также приняты в отношении других лиц, находящихся в положении заявителя, в частности, должны быть решены проблемы, которые привели к выводам Европейского Суда (см. Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Скоццари и Джунта против Италии» (Scozzari and Giunta v. Italy), жалобы № 39221/98 и 41963/98, § 249, ECHR 2000-VIII, Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «S. и Марпер против Соединенного Королевства (S. and Marper v. United Kingdom) от 4 декабря 2008 г., жалобы № 30562/04 и 30566/04, § 134, Постановление Европейского Суда по делу „Бурдов против Российской Федерации (N 2)“ (Burdov v. Russia) (N 2), жалоба № 33509/04 <1>, § 125, ECHR 2009-... Постановление Европейского Суда по делу „Олару и другие против Молдавии“ (Olaru and Others v. Moldova) от 28 июля 2009 г., жалобы № 476/07, 22539/05, 17911/08 и 13136/07, § 49). Это обязательство последовательно подчеркивалось Комитетом министров в процессе надзора за исполнением постановлений Европейского Суда (см. среди многих прочих примеров промежуточные Резолюции DH (97)336 по делам о длительности судебных разбирательств в Италии, DH (99)434 по делам, касающимся действий сил безопасности в Турции, ResDH (2001)65 по делу „Скодзари и Джунта против Италии“, ResDH (2006)1 по делам „Рябых против Российской Федерации“ и „Волкова против Российской Федерации“, и ResDH (2007) по 75 делам в отношении длительности предварительного заключения в Польше).»

---

<1> Опубликовано в «Российской хронике Европейского Суда» № 4/2009 (примеч. редактора).

107. В целях облегчения эффективного исполнения своих постановлений Европейский Суд может принять процедуру вынесения пилотного постановления, позволяющую ему однозначно идентифицировать в постановлении существование структурных проблем, лежащих в основе нарушений, и указать конкретные меры или действия, которые необходимо предпринять государству-ответчику для их исправления (см. упоминавшееся выше Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Брониовский против Польши», § 189 — 194 и резолютивную часть, Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Хуттен-Чапска против Польши» (Hutten-Czapska v. Poland), жалоба № 35014/97, ECHR 2006-VIII, § 231 - 239 и резолютивную часть). Данный судебный подход, однако, применяется при надлежащем соблюдении соответствующих функций органов Конвенции: Комитет министров должен оценивать реализацию индивидуальных и общих мер в соответствии с пунктом 2 статьи 46 Конвенции (см. mutatis mutandis <1> Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Брониовский против Польши (мировое соглашение)» (жалоба № 31443/96), § 42, ECHR 2005-IX, Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Хуттен-Чапска против Польши (мировое соглашение)» от 28 апреля 2008 г., жалоба № 35014/97, § 42).

---

<1> Mutatis mutandis (лат.) — с соответствующими изменениями (примеч. редактора).

108. Другая важная цель процедуры вынесения пилотного постановления заключается в том, чтобы побудить государство-ответчика к разрешению большого количества индивидуальных дел, следующих из той же структурной проблемы на внутригосударственном уровне, реализуя тем самым принцип субсидиарности <2>, который лежит в основе системы Конвенции. Действительно, задача Европейского Суда, как она определена статьей 19 Конвенции, «обеспечение соблюдения обязательств, принятых на себя Высокими Договаривающимися Сторонами по настоящей Конвенции и Протоколам к ней», необязательно лучше всего достигается путем повторения одного и того же вывода в большой серии дел (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу «Бурдов против Российской Федерации (N 2)», § 127, и упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу «Олару и другие против Молдавии», § 51). Цель процедуры вынесения пилотного постановления заключается в содействии скорейшему и наиболее эффективному разрешению дисфункции, затрагивающей защиту конвенционных прав в национальной правовой системе (см. Решение Европейского Суда по жалобе «Фолкенберг и другие против Польши» (Wolkenberg and Others v. Poland), жалоба № 50003/99, § 34, ECHR 2007-... (извлечения)). В то время, как действия государства-ответчика должны в первую очередь быть направлены на устранение такой дисфункции и во введении, где это целесообразно, эффективных внутригосударственных средств правовой защиты в отношении нарушения, они также могут включать специальные разовые решения, такие как мировые соглашения с заявителями или односторонние предложения по исправлению положения в соответствии с требованиями Конвенции. Европейский Суд может решить отложить рассмотрение всех аналогичных дел, таким образом предоставляя государству-ответчику возможность урегулировать их различными способами (см. mutatis mutandis упоминавшееся выше Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Брониовский против Польши», § 198, Постановление Европейского Суда по делу «Ксенидес-Арестис против Турции» (Xenides-Arestis v. Turkey) от 22 декабря 2005 г., жалоба № 46347/99, § 50).

---

<2> Субсидиарность (от лат. subsidiarius — вспомогательный) — организационный и правовой принцип, согласно которому задачи должны решаться на самом низком, малом или удаленном от центра уровне, на котором их решение возможно и эффективно. В контексте функционирования европейского правозащитного механизма субсидиарность означает, что Европейский Суд по правам человека играет вспомогательную роль в том смысле, что в деле защиты прав человека основную роль должны играть соответствующие органы власти государств — участников Конвенции (примеч. редактора).

109. Однако Европейский Суд ранее указывал, что, если государство-ответчик не принимает меры после вынесения пилотного постановления и продолжает нарушать Конвенцию, то у Европейского Суда не будет иного выбора, кроме как возобновить рассмотрение всех аналогичных жалоб в его производстве и принимать по ним постановления с целью гарантировать эффективное соблюдение Конвенции (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу «Бурдов против Российской Федерации (N 2)», § 128, упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу «Олару и другие против Молдавии», § 52).

C. Мнение Европейского Суда

1. Указание на конкретные меры для исполнения настоящего Постановления

110. Европейский Суд напоминает вывод Большой Палаты Европейского Суда в своем Постановлении по делу «Херст против Соединенного Королевства (N 2)» 2005 года о том, что общее, автоматическое и безоговорочное ограничение права на голосование, введенное статьей 3 Акта 1983 года, следует считать выходящим за рамки любой допустимой свободы усмотрения государства, какими бы широкими они ни были. Европейский Суд подчеркивает, что установление факта нарушения статьи 3 Протокола № 1 к Конвенции в настоящем деле было прямым результатом неспособности властей принять меры для обеспечения соблюдения Постановления Большой Палаты Европейского Суда по делу «Херст против Соединенного Королевства (N 2)» (см. § 78 - 79 настоящего Постановления).

111. Одним из фундаментальных последствий процедуры вынесения пилотного постановления является то, что оценка Европейским Судом ситуации, обжалуемой в «пилотном» деле, обязательно выходит за рамки интересов отдельного заявителя и требует от него рассмотреть это дело также с точки зрения мер общего характера, которые необходимо принять в интересах других потенциально затрагиваемых лиц (см. упоминавшееся выше Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Брониовский против Польши (мировое соглашение)», § 36, и упоминавшееся выше Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Хуттен-Чапска против Польши (мировое соглашение)», § 33). Как уже указывал Европейский Суд, сложившаяся ситуация породила подачу последующих многочисленных обоснованных жалоб. В настоящее время подано около 2 500 жалоб, в которых поднимается аналогичная проблема, около 1 500 из них было зарегистрировано и ожидает рассмотрения. Это количество продолжает расти, и с каждыми соответствующими выборами, которые проходят в отсутствие поправок в законодательстве, существует риск для подачи многочисленных новых жалоб: согласно статистическим данным, предоставленным КРПЧ, в Соединенном Королевстве на тот или иной момент времени насчитывалось около 70 000 отбывающих наказание заключенных (см. § 75 настоящего Постановления), и все они являются потенциальными заявителями. Неспособность властей государства-ответчика представить законодательные предложения для того, чтобы положить конец нынешней несовместимости избирательного законодательства со статьей 3 Протокола № 1 к Конвенции, является не только отягчающим обстоятельством, что касается ответственности государства согласно Конвенции за существующее или прошлое состояние дел, но также представляет угрозу будущей эффективности механизма Конвенции (см. упоминавшееся выше Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Брониовский против Польши», § 193).

112. Европейский Суд напоминает, что по делу «Херст против Соединенного Королевства (N 2)», признав нарушение права голосовать, Большая Палата оставила на усмотрение властей государства-ответчика решение о том, как именно обеспечить права, предусмотренные в Конвенции. Согласно пункту 2 статьи 46 Конвенции исполнение Постановления по делу «Херст против Соединенного Королевства (N 2)» находится в настоящее время под наблюдением Комитета министров, который регулярно изучал ход событий в стране и добивался скорейшего прекращения сложившейся ситуации неисполнения Постановления (см. § 44 - 47 настоящего Постановления). По делу властями государства-ответчика не оспаривается, что меры общего характера на внутригосударственном уровне призваны обеспечить надлежащее исполнение Постановления по делу «Херст против Соединенного Королевства (N 2)». Также ясно, что законодательные поправки необходимы для того, чтобы сделать избирательный закон совместимым с требованиями Конвенции (см., в частности, § 42 - 43 настоящего Постановления). С учетом длительных задержек, которые уже произошли, и результатов задержек в плане последующих жалоб Европейский Суд, как и Комитет министров, стремится стимулировать скорейшее и наиболее эффективное разрешение ситуации таким образом, который соответствует гарантиям Конвенции. Следовательно, возникает вопрос: будет ли сейчас уместно Европейскому Суду дать властям государства-ответчика некоторые указания относительно того, что требуется сделать для надлежащего исполнения настоящего Постановления?

113. Европейский Суд отмечает, что он недавно заключил по упоминавшемуся делу «Фродль против Австрии», § 32, что, принимая во внимание особые обстоятельства, любое решение о лишении права голоса должно быть вынесено судьей и должна существовать связь между совершенным преступлением и вопросами, касающимися выборов и демократических институтов. На этом основании по указанному делу было допущено нарушение статьи 3 Протокола № 1 к Конвенции. Тем не менее Европейский Суд напоминает, что Большая Палата по делу «Херст против Соединенного Королевства (N 2)» отказалась дать какие-либо подробные указания относительно мер, которые Соединенное Королевство должно принять с целью сделать свой режим выборов совместимым со статьей 3 Протокола № 1 к Конвенции, несмотря на утверждение властей государства-ответчика в этом деле о том, что данные указания необходимы (см. Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Херст против Соединенного Королевства (N 2)», § 52). Как подчеркнул Европейский Суд по делу «Херст против Соединенного Королевства (N 2)», есть множество способов организации избирательных систем и управления ими и множество различий, inter alia, в историческом развитии, культурном разнообразии и политическом мышлении в Европе, которые для каждого Договаривающегося Государства должны формировать его собственное демократическое видение (см. § 61 указанного Постановления). Европейский Суд напоминает, что его роль в этой области является субсидиарной: внутригосударственные власти в принципе находятся в лучшем положении, чем международный суд, чтобы оценивать местные потребности и условия и, как следствие, в лучшем положении в вопросах общей политики, по которым мнения в демократическом обществе могут разумно отличаться, при том, что роли внутригосударственного разработчика политики должен быть придан особый вес (см. Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Хэттон и другие против Соединенного Королевства» (Hatton and Others v. United Kingdom), жалоба № 36022/97, § 97, ECHR 2003-VIII, и Постановление Европейского Суда по делу «Суховецкий против Украины» (Sukhovetskyy v. Ukraine), жалоба № 13716/02, § 68 - 69, ECHR 2006-VI).

114. Подобно Апелляционному суду по делам о регистрации избирателей (см. § 29 настоящего Постановления) и судье Бертону в Высоком суде (см. § 35 и 39 настоящего Постановления) Европейский Суд считает, что в данном контексте властям государства-ответчика доступен широкий круг политических альтернатив. В этой связи Европейский Суд отмечает, что правительство государства-ответчика провело консультации относительно предлагаемых законодательных изменений и в настоящее время активно работает над проектом предложений (см. § 42 - 44 и 47 настоящего Постановления). Подчеркивая широкие рамки свободы усмотрения в этой области (см. Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Херст против Соединенного Королевства (N 2)», § 61), Европейский Суд считает, что именно власти государства-ответчика после соответствующих консультаций должны решить в первую очередь, как при внесении законодательных предложений достичь соответствия статье 3 Протокола № 1 к Конвенции. Эти законодательные предложения будут рассмотрены в установленном порядке Комитетом министров в контексте надзора за исполнением Постановления по делу «Херст против Соединенного Королевства (N 2)». Далее Европейскому Суду может потребоваться в будущем при осуществлении своей надзорной роли и в контексте новых жалоб по статье 34 Конвенции оценить совместимость нового режима выборов с требованиями Конвенции.

115. Хотя Европейский Суд не считает целесообразным конкретизировать, каким должно быть содержание будущих законодательных предложений, он считает, что длительная задержка на сегодняшний день свидетельствует о необходимости ввести график внедрения предложений по изменению избирательного законодательства. Следовательно, Европейский Суд заключает, что власти государства-ответчика должны принять законодательные предложения по внесению поправок в статью 3 Акта 1983 года и, если это уместно, в статью 8 Акта 2002 года в течение шести месяцев с даты, когда настоящее Постановление вступит в силу, в целях принятия избирательного законодательства для достижения соответствия с Постановлением Большой Палаты Европейского Суда по делу «Херст против Соединенного Королевства (N 2)» согласно графику, устанавливаемому Комитетом министров.

2. Рассмотрение сопоставимых дел

116. Учитывая выводы, сделанные в настоящем Постановлении и Постановлении по делу «Херст против Соединенного Королевства (N 2)», очевидно, что каждое сопоставимое дело, находящееся на рассмотрении Европейского Суда, которое удовлетворяет критериям приемлемости для рассмотрения по существу, вызовет нарушение статьи 3 Протокола № 1 к Конвенции. В связи с этим можно только сожалеть, что власти государства-ответчика не действовали оперативно, чтобы исправить ситуацию перед выборами в Европейский парламент в 2009 году и всеобщими выборами в 2010 году. Кроме того, хотя хотелось бы надеяться, что новое законодательство будет принято настолько скоро, насколько это практически возможно, далеко не ясно, что соответствующее решение будет принято до выборов в Шотландии, которые состоятся в мае 2011 года, и вероятным следствием этого будет волна новых жалоб в Европейский Суд от отбывающих наказание заключенных, содержавшихся под стражей в данное время, которые в противном случае имели бы право голоса на выборах.

117. Европейский Суд уже подчеркивал двойственный характер процедуры вынесения пилотного постановления: с одной стороны, она предназначена для оказания помощи государству-ответчику в исправлении выявленных недостатков, возникших в результате широко распространенной или системной проблемы, с другой стороны, она призвана обеспечить эффективное рассмотрение последующих дел (см. § 107 - 108 настоящего Постановления). Соответственно, остается вопрос о том, что сделать с многочисленными делами, уже поступившими в Европейский Суд, и с потенциальными будущими жалобами, поданными до того, как в избирательный закон были внесены поправки.

118. Европейский Суд отмечает, что обстоятельства настоящего дела отличаются от обстоятельств, которые возникали в предыдущих делах с пилотными постановлениями. В предыдущих делах процедура вынесения пилотного постановления обычно использовалась для выявления нарушения Конвенции и требования от властей государства-ответчика, как правило, в течение заданного графика, ввести какое-либо средство правовой защиты или предложить адекватную компенсацию всем пострадавшим. В то же время рассмотрение всех жалоб в производстве Европейского Суда откладывалось (см., например, подход в упоминавшемся выше Постановлении Большой Палаты Европейского Суда по делу «Брониовский против Польши», § 198, упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу «Бурдов против Российской Федерации (N 2)», § 146, упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу «Олару и другие против Молдавии», § 61). Однако эти дела были связаны с имущественными жалобами или претензиями относительно неисполнения решений внутригосударственных судов. При таких обстоятельствах были ясны преимущества требования к внутригосударственным властям ввести средство правовой защиты или предложить конкретное возмещение по всем рассматриваемым делам. В настоящем деле нарушение Конвенции носит совершенно иной характер. Не требуется индивидуального рассмотрения конкретных дел, необходимых для оценки соответствующей компенсации. Кроме того, какая-либо финансовая компенсация не выплачивается: компенсация, доступная от Европейского Суда, носит деклараторный характер. Единственным значимым средством правовой защиты является изменение законодательства, которое, хотя без сомнения обеспечивает удовлетворенность лиц, кто был или может быть затронут существующим безоговорочным запретом голосовать, не может устранить прошлые нарушения Конвенции в отношении конкретных лиц.

119. Европейский Суд напоминает условия пункта 1 статьи 37 Конвенции, которая в частях, относящих к настоящему делу, предусматривает следующее:

«1. Суд может на любой стадии разбирательства принять решение о прекращении производства по делу, если обстоятельства позволяют сделать вывод о том, что:»

... (c) по любой другой причине, установленной Судом, если дальнейшее рассмотрение жалобы является неоправданным.

Тем не менее Суд продолжает рассмотрение жалобы, если этого требует соблюдение прав человека, гарантированных настоящей Конвенцией и Протоколами к ней».

120. С учетом вышеизложенного (см. § 116 - 118 настоящего Постановления) и шестимесячного предельного срока, установленного Европейским Судом в настоящем Постановлении для выдвижения законодательных предложений, Европейский Суд считает, что дальнейшее рассмотрение каждой жалобы о нарушении статьи 3 Протокола № 1 к Конвенции в результате действующего безоговорочного запрета на голосование, применимого к отбывающим наказание заключенным, более не является оправданным. Такие жалобы могут отличаться от дел, в которых та или иная форма индивидуальной меры может быть необходима для реализации любого будущего постановления. Примеры последнего типа дела включают жалобы на неисполнение решений внутригосударственных судов или излишнюю продолжительность производства по делу на национальном уровне, когда, как правило, требуется финансовая компенсация. Европейский Суд подчеркивает, что четко установлено как в настоящем Постановлении, так и в Постановлении по делу «Херст против Соединенного Королевства (N 2)», что сложившаяся ситуация вызвала и продолжает вызывать нарушение статьи 3 Протокола № 1 к Конвенции в отношении каждого заключенного, который не может голосовать на выборах в законодательный орган и неправоспособность которого возникает исключительно в силу его статуса заключенного. Европейский Суд также отказался присудить компенсацию морального вреда в отношении этого нарушения. Присуждение возмещения судебных расходов в настоящем деле было ограничено разбирательством в Европейском Суде и отражало тот факт, что были поданы обширные письменные документы. В будущем в последующих делах подобного рода в свете вышеизложенных соображений Европейский Суд, скорее всего, будет считать, что судебные издержки не были обоснованно и необходимо понесены, и не будет присуждать возмещение судебных расходов в соответствии со статьей 41 Конвенции. Вследствие подхода Европейского Суда к справедливой компенсации, изложенного выше, поправки в избирательное законодательство, вносимые с целью обеспечить соблюдение Постановления Большой Палаты Европейского Суда по делу «Херст против Соединенного Королевства (N 2)», также приведут к соответствию с постановлением в настоящем деле и с любым будущим постановлением, вынесенным по любым аналогичным делам, в настоящее время находящимся в производстве Европейского Суда. При таких обстоятельствах Европейский Суд считает, что он исполнил свою обязанность согласно статье 19 Конвенции «обеспечивать соблюдение обязательств, принятых на себя Высокими Договаривающимися Сторонами по настоящей Конвенции и Протоколам к ней» и приходит к выводу, что не будет достигнуто какой-либо цели, и не будет отвечать интересам справедливости, если повторять свои выводы в длинной серии аналогичных дел при значительной нагрузке на собственные ресурсы и с учетом последствий для значительного объема работы. В частности, данные действия не внесли бы полезный или любой значащий вклад в дело укрепления защиты прав человека в рамках Конвенции.

121. Европейский Суд считает целесообразным прекратить рассмотрение жалоб, зарегистрированных до даты вынесения настоящего Постановления и поднимающих проблемы, аналогичные в деле «Херст против Соединенного Королевства (N 2)», в ожидании соблюдения властями государства-ответчика условий пункта 6 (a) резолютивной части настоящего Постановления. Европейский Суд предложил бы в случае такого соблюдения исключить эти жалобы из списка дел, подлежащих рассмотрению, согласно подпункту «c» пункта 1 статьи 37 Конвенции без ущерба для права Европейского Суда решать в соответствии с пунктом 2 статьи 37 Конвенции восстановить такие жалобы в списке дел, подлежащих рассмотрению, если власти государства-ответчика не внесут изменения в избирательное законодательство с целью обеспечить соблюдение Постановления Большой Палаты Европейского Суда по делу «Херст против Соединенного Королевства (N 2)» в соответствии с пунктом 6 (b) резолютивной части настоящего Постановления.

122. Аналогичным образом Европейский Суд находит целесообразным приостановить рассмотрение любой жалобы, еще не зарегистрированной на дату вынесения настоящего Постановления, а также будущих жалоб, поднимающих аналогичные проблемы, без ущерба для решения возобновить рассмотрение этих дел в случае любого несоответствия условиям пункта 6 (a) резолютивной части настоящего Постановления или в другом случае, который может оправдать подобные действия.

НА ОСНОВАНИИ ИЗЛОЖЕННОГО СУД ЕДИНОГЛАСНО:

1. объединил жалобы в одно производство;

2. объявил жалобы приемлемыми для рассмотрения по существу;

3. постановил, что имело место нарушение требований статьи 3 Протокола № 1 к Конвенции;

4. постановил, что не было допущено нарушений требований статьи 13 Конвенции;

5. постановил, что установленное нарушение следует из неисполнения государством-ответчиком Постановления Большой Палаты Европейского Суда по делу «Херст против Соединенного Королевства (N 2)» (жалоба № 74025/01, ECHR 2005-IX);

6. постановил, что государство-ответчик должно:

(a) внести в течение шести месяцев с даты, на которую настоящее Постановление вступит в силу, законодательные предложения с целью внесения изменений в Акт 1983 года и, если это уместно, в Акт 2002 года таким образом, чтобы соответствовать требованиям Конвенции;

(b) принять требуемое законодательство в пределах периода времени, как может быть определено Комитетом министров;

7. постановил, что:

(a) государство-ответчик обязано в течение трех месяцев со дня вступления настоящего Постановления в силу в соответствии с пунктом 2 статьи 44 Конвенции выплатить заявителям в качестве возмещения судебных расходов и издержек 5 000 евро (пять тысяч евро), включая сумму любых налогов, которые могут подлежать уплате с указанной суммы, с переводом ее в фунты стерлингов по курсу обмена валюты на дату выплаты;

(b) с даты истечения указанного трехмесячного срока и до момента выплаты на эти суммы должны начисляться простые проценты, размер которых определяется предельной кредитной ставкой Европейского центрального банка, действующей в период неуплаты, плюс три процента;

8. отклонил оставшуюся часть требований заявителей о справедливой компенсации.

Совершено на английском языке, уведомление о Постановлении направлено в письменном виде 23 ноября 2010 г. в соответствии с пунктами 2 и 3 правила 77 Регламента Суда.

Секретарь Секции Суда Лоуренс ЭРЛИ

EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS

FOURTH SECTION

CASE OF GREENS AND M.T. v. THE UNITED KINGDOM (Applications nos. 60041/08 and 60054/08)

JUDGMENT <*>

FINAL (11.IV.2011)

(Strasbourg, 23.XI.2010)

---

<*> This judgment has become final under Article 44 § 2 (c) of the Convention. It may be subject to editorial revision.

In the cases of Greens and M.T. v. the United Kingdom,

The European Court of Human Rights (Fourth Section), sitting as a Chamber composed of:

Lech Garlicki, President,

Nicolas Bratza,

Ljiljana Mijoviæ ,

David Thór Björgvinsson ,

Ledi Bianku,

Mihai Poalelungi,

Vincent Anthony de Gaetano, judges,

Having deliberated in private on 16 November 2010,

Delivers the following judgment, which was adopted on that date:

PROCEDURE

1. The case originated in two applications (nos. 60041/08 and 60054/08) against the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland lodged with the Court under Article 34 of the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms («the Convention») by two British nationals, Mr Robert Greens and M.T. («the applicants»), on 14 November 2008. The President of the Chamber acceded to M.T.'s request, following communication of the case, not to have his name disclosed (Rule 47 § 3 of the Rules of Court).

2. The applicants were represented by Mr T. Kelly, a solicitor practising in Coatbridge. The United Kingdom Government («the Government») were represented by their Agent, Ms E. Willmott, of the Foreign and Commonwealth Office.

3. The applicants alleged a violation of Article 3 of Protocol No. 1 to the Convention as a result of the refusal to enrol them on the electoral register for domestic elections and for elections to the European Parliament. They further complained under Article 13 that they did not have an effective remedy.

4. On 25 and 28 August 2009 respectively the President of the Chamber decided to give notice of the applications to the Government. It was also decided to rule on the admissibility and merits of the applications at the same time (Article 29 § 1).

5. The Equality and Human Rights Commission was granted leave to intervene in the proceedings as a third party pursuant to Article 36 § 2 of the Convention and Rule 44 § 3 of the Rules of Court.

6. On 6 July 2010 the Chamber decided to notify the parties that it was considering the suitability of applying the pilot judgment procedure in the cases. Written comments on the suitability of the pilot judgment procedure were received from both parties.

THE FACTS

I. The circumstances of the case

7. The first applicant, Mr Greens, was serving a determinate sentence of imprisonment at HM Prison Peterhead at the time his application was lodged with the Court. He was eligible for release on parole from 29 May 2010. It is not known whether he has been released on parole. The second applicant, M.T., is currently serving a determinate sentence of imprisonment at HM Prison Peterhead. According to information provided by the Government, he is scheduled to be released in November 2010.

8. On 23 June 2008 the applicants posted voter registration forms to the Electoral Registration Officer («ERO») for Grampian. They sought registration on the electoral register at their address in HM Prison Peterhead.

9. On 3 July 2008, the ERO replied referring to previous applications for registration which were refused in 2007 under sections 3 and 4 of the Representation of the People Act 1983, as amended, (see paragraph 19 and 21 below) on the basis of the applicants' status as convicted persons currently detained. The ERO requested clarification of whether there had been a change in circumstances in the applicants' cases.

10. On 5 August 2008 the applicants wrote to the ERO arguing that following the Court's decision in Hirst v. the United Kingdom (no. 2) [GC], no. 74025/01, ECHR 2005-IX, and the declaration of incompatibility made by the Registration Appeal Court in the case of Smith v. Scott (see paragraphs 27 — 30 below), the ERO was obliged to add their names to the electoral register.

11. On 12 August 2008, the ERO refused the applicants' registration applications on the basis of their status as convicted persons detained in a penal institution.

12. By letter of 14 August 2008 the applicants informed the ERO of their wish to appeal to the Sheriff Court against the refusal.

13. On 12 September 2008 the Sheriff considered the applicants' appeals together with appeals in a number of other similar cases and ordered written representations to be lodged.

14. On 25 September 2008 the applicants wrote to the court summarising their position. They provided further submissions on 1 October 2008. The applicants alleged that legal aid was not available for the proceedings and they therefore represented themselves.

16. On 20 November 2008 another serving prisoner whose appeal was also refused on 10 November 2008, Mr Beggs, applied to Aberdeen Sheriff Court to request that it state a case for the opinion of the Registration Appeal Court (see paragraph 22 below). On 30 December 2008, the Sheriff refused to state a case. Mr Beggs subsequently applied to the Court of Session for an order requiring the Sheriff to state a case, on the ground that the Sheriff had erred in law in refusing to do so. The most recent information available to the Court was that those proceedings were pending. It is not clear whether that remains the case.

17. On 4 June 2009, elections to the European Parliament took place. The applicants were ineligible to vote.

18. On 6 May 2010 a general election took place in the United Kingdom. The applicants were ineligible to vote.

II. Relevant domestic law and practice

A. Electoral legislation

1. The Representation of the People Act 1983

19. Section 3 of the Representation of the People Act 1983 («the 1983 Act») provides:

«(1) A convicted person during the time that he is detained in a penal institution in pursuance of his sentence ... is legally incapable of voting at any parliamentary or local election.»

20. The disqualification does not apply to persons imprisoned for contempt of court (section 3(2)(a)) or to those imprisoned only for default in, for example, paying a fine (section 3(2)(c)).

21. Section 4 of the 1983 Act provides:

«(1) A person is entitled to be registered in the register of parliamentary electors for any constituency or part of a constituency if on the relevant date he-»

(a) is resident in the constituency or that part of it;

(b) is not subject to any legal incapacity to vote (age apart);

...

(3) A person is entitled to be registered in the register of local government electors for any electoral area if on the relevant date he-

(a) is resident in that area;

(b) is not subject to any legal incapacity to vote (age apart);

...»

22. Sections 56 — 57 set out that there is a right of appeal against a decision of the registration officer. In Scotland, a further appeal lies on any point of law from a decision of the Sheriff to a court of three judges of the Court of Session (known as the «Registration Appeal Court»).

2. The European Parliamentary Elections Act 2002

23. Section 8(1) of the European Parliamentary Elections Act 2002 («the 2002 Act») provides that a person is entitled to vote at an election to the European Parliament if he is within any of subsections (2) to (5) of section 8. These subsections provide, in so far as relevant, as follows:

«(2) A person is within this subsection if on the day of the poll he would be entitled to vote as an elector at a parliamentary election ...»

(5) A person is within this subsection if he is entitled to vote in the electoral region by virtue of the European Parliamentary Elections (Franchise of Relevant Citizens of the Union) Regulations 2001 (S.I. 2001/1184) (citizens of the European Union other than Commonwealth and Republic of Ireland citizens).»

B. The Human Rights Act

24. Section 3 of the Human Rights Act 1998 («the Human Rights Act») provides as follows:

«(1) So far as it is possible to do so, primary legislation and subordinate legislation must be read and given effect in a way which is compatible with the Convention rights.»

(2) This section-

(a) applies to primary legislation and subordinate legislation whenever enacted;

...»

25. Section 4 of the Act provides:

«(1) Subsection (2) applies in any proceedings in which a court determines whether a provision of primary legislation is compatible with a Convention right.»

(2) If the court is satisfied that the provision is incompatible with a Convention right, it may make a declaration of that incompatibility.

...»

26. Finally, section 6(1) of the Act provides that it is unlawful for a public authority to act in a way which is incompatible with a Convention right. Section 6(2) clarifies that:

«Subsection (1) does not apply to an act if-»

(a) as the result of one or more provisions of primary legislation, the authority could not have acted differently; or

(b) in the case of one or more provisions of, or made under, primary legislation which cannot be read or given effect in a way which is compatible with the Convention rights, the authority was acting so as to give effect to or enforce those provisions.»

C. Legal challenges to the ban on prisoners voting

1. Proceedings in Scotland

a. Smith v. Scott 2007 SLT 137

27. In Smith v. Scott, the Registration Appeal Court considered the refusal of the ERO for Clackmannanshire, Falkirk and Stirling to enrol a convicted prisoner on the electoral register on the basis of sections 3 and 4 of the 1983 Act, in anticipation of elections to the Scottish Parliament. The Secretary of State conceded in the proceedings that in light of the judgment of this Court in Hirst section 3(1) of the 1983 Act was incompatible with Article 3 of Protocol No. 1 to the Convention and that the appellant's rights under that Article had been violated. He also accepted that for the purposes of Article 3 of Protocol No. 1 the Scottish Parliament was a legislature. The court, handing down its judgment on 24 January 2007, summarised the matters for examination in the following terms:

«1. Since section 3(1) of the 1983 Act, giving the words of that provision their ordinary meaning, was incompatible with Article 3 of the First Protocol, the Court should consider whether it was possible, in terms of section 3(1) of the Human Rights Act, to read it down in such a way as to make it compatible. If that was possible, it should be done and the appeal should be allowed.»

2. If, however, that was not possible, then the appeal would be refused but the Court should consider whether it could and should make a declaration of incompatibility in respect of section 3(1) of the 1983 Act in terms of the Human Rights Act section 4(2). If that could be done, it should be.

3. If the Court did not take that course, it should consider, in the context of the requirement in terms of section 6 of the Human Rights Act for the Court not to act in a manner incompatible with the appellant's Convention rights, whether by refusing the appeal and providing the appellant with no remedy it would be acting in breach of that statutory requirement. If it would, then the Court was obliged to give such remedy as was open to it within its powers at common law or under any statute. Such a remedy would include granting a declarator that the appellant's rights under Article 3 of the First Protocol of the Convention had been violated. It was open to the Court in the exercise of its inherent jurisdiction to grant such a declarator.»

28. Counsel for the appellant argued that if there was some «possible» interpretation (or «reading down») of section 3(1) of the 1983 Act which would remove the incompatibility identified by this Court in Hirst, the Registration Appeal Court should adopt it. He considered that insertion of words to the effect that any ban on prisoner voting «would apply at the discretion of the sentencing judge» would qualify, but not contradict, the «grain of the legislation» and that the case should accordingly be resolved along those lines. Counsel for the respondent submitted that while section 3 of the Human Rights Act empowered the court to interpret legislation, where possible, in a certain way, it did not entitle the court to amend or reverse clear legislative provisions, nor otherwise to usurp the legislative function of Parliament. The court summarised counsel's argument as follows:

«26. ... section 3(1) of the 1983 Act clearly provided for a blanket ban on voting which applied to all convicted prisoners serving custodial sentences. There was thus no „grain of the legislation“ which could properly serve as a starting point for any interpretation designed to clothe some or all of such prisoners with voting rights. Over and above that, it was necessary to recognise the complexity of the issues which had been opened up by the decision of the European Court of Human Rights in Hirst, and the extensive consultation which would have to be undertaken before the Government could form a view as to the appropriate way forward. Since the Convention rights conferred by Article 3 of the First Protocol were in no way absolute, there were many possible levels at which the line might be drawn for the enfranchisement or disenfranchisement of convicted prisoners in different categories, and it could be no part of this Court's function to make an uninformed choice among such alternatives.»

29. The court continued:

«27. Against that background, we are clearly of the opinion that the appellant's submission must be rejected and we decline to „read down“ section 3(1) of the 1983 Act in the manner proposed ... In our opinion to read down section 3(1) of the 1983 Act as providing for full or partial enfranchisement of convicted prisoners serving custodial sentences would be ... to depart substantially from a fundamental feature of the legislation. Without the benefit of consultation or advice, this Court would, in a real sense, be legislating on its own account, especially in view of the wide range of policy alternatives from which a „possible“ solution would require to be selected ...»

30. The court, however, made a declaration of incompatibility in respect of section 3(1) of the 1983 Act.

b. Traynor and another v. Secretary of State for Scotland [2007] CSOH 78

31. On 20 April 2007, the Outer House of the Court of Session considered the disenfranchisement of prisoners in judicial review proceedings challenging the legality of an order made by the Secretary of State for Scotland regarding the organisation of the elections to the Scottish Parliament in May 2007 and the involvement of the Scottish Executive in those elections. The challenge was based on the provisions of the Scotland Act 1998 and in particular the requirement that Scottish legislation and acts of the Scottish Executive be compatible with the Convention. Lord Malcolm rejected the claim for interdict (injunction), emphasising that it was for Parliament to decide whether to remove the incompatibility between domestic legislation and the Convention.

32. On the question of declaratory relief, he added:

«11. I should record that I was asked to repeat the declarator of incompatibility pronounced in Smith. There is no dispute in these petitions as to the incompatibility between section 3 of the 1983 Act and article 3 of the first protocol. The discussion focused on other matters. That incompatibility has been authoritatively determined in Smith. I am satisfied that a further declarator in these proceedings is unnecessary and inappropriate ...»

2. Proceedings in Northern Ireland

a. R v. Secretary of State, ex parte Toner and Walsh [2007] NIQB 18

33. In the case of Toner and Walsh, two convicted prisoners sought, in light of Hirst, a declaration that the disqualification of convicted prisoners from voting did not apply to elections to the Northern Ireland Assembly. After careful consideration of the judgment of this Court in Hirst and the decision of the Registration Appeal Court in Scott v. Smith, Gillen J held:

«9(iv). I consider that the [Strasbourg] court has deliberately left the method of compliance in the hands of the Contracting States subject to the overriding veto of the court ... Accordingly I see nothing intrinsically objectionable about the various options being explored by the Government proposals contained in the consultation paper of 14/12/06 which makes up its response to the Hirst decision. The consequence of this is that not only is Mr Sweeney [Deputy Director, Rights and International Relations in the Political Directorate at the Northern Ireland Office] entitled to say ... that the Government is unlikely to propose that prisoners serving sentences as long as those of the applicants should become entitled to vote whilst detained, but I am left singularly unconvinced that the applicants are currently or will ever be able to lay claim to a right to vote. I reject the argument of Mr Larkin [for the applicants] that because a blanket prohibition on prisoners is incompatible with the Convention that somehow converts into the proposition that all prisoners are currently entitled to vote until the vacuum is filled. In my view that conforms neither with principle nor logic and certainly does not find any authority in Hirst which expressly recognises that restraints on Article 3 Protocol 1 are justifiable provided they pursue a legitimate aim and are proportionate.»

3. Proceedings in England

a. Chester v. Secretary of State for Justice and another [2009] EWHC 2923 (Admin)

34. In judicial review proceedings brought in the High Court in Chester v. Secretary of State for Justice and another, the claimant, a prisoner, argued that his disqualification from voting in the then pending June 2009 European Parliament elections breached his rights under Article 3 of Protocol No. 1 and under European Union law. He was granted permission to bring his claim on 27 March 2009. At the hearing before Burton J, he argued that section 8 of the 2002 (see paragraph 23 above) Act should be «read down» in order to enable him to vote or, in the alternative, a declaration of incompatibility as regards section 3 of the 1983 Act and section 8 of the 2002 Act should be made. He accepted that no argument could be mounted that a «reading down» of section 3 of the 1983 Act would be feasible, within the parameters of the Human Rights Act.

35. The claim was dismissed by Burton J on 28 October 2009. As to the possibility of «reading down» section 8, Burton J held:

«29. ... I am being asked effectively to draft fresh legislation by bolting on to existing legislation additional words which not only dramatically change its nature, but are imminently to be considered by the Legislature. Two competing alternatives are presented to me for consideration. One of these affects the franchise by allowing all convicted prisoners to vote. The other amends the statute so as to allow one particular category of convicted prisoners, the post-tariff lifers, to vote, while still retaining a bar on all other prisoners, including those only serving very short terms of imprisonment, to whom it seems, on any basis, the Government is proposing that the franchise should be extended; and to make such differentiation simply because the claimant in this case happens to be one of the category in whose favour the statute would now be amended.»

30. The first proposal is not acceptable, not least for the same reasons as were enunciated by Gillen J in paragraph 9(iv) of his judgment [in Toner and Walsh], which I have cited earlier. Enfranchisement of all prisoners, including those with a minimum term/tariff of life which may or may not be what the legislature after full consultation and discussion of all the issues may consider, but it would be a dramatic change, was not, as Gillen J points out, required by Hirst. As for the alternative, selection of one particular category of prisoner simply because one of that category happens to be the Claimant, to effect what would in fact be a substantial amendment of the legislation, but only as to one category of convicted prisoner, cannot be an appropriate exercise of this jurisdiction. It would lead to piecemeal and possibly continuous amendments, without consideration by Parliament, of legislation dealing with matters of important social policy, all depending upon which claimant happened to be before the Court at any one time.»

36. Burton J concluded that if and in so far as section 8 of the 2002 Act was incompatible with the Convention or with EU law, reading it down was not an available remedy.

37. As to whether it would be appropriate to make a declaration of incompatibility in respect of section 3 of the 1983 Act, Burton J concluded:

«34. ... I am content to say that there is no need for any declaration to be made by yet another court, as one has already been made which is binding on the UK Government.»

35. However, towards the end of his submissions, Mr Southey [for the claimant] put forward another basis upon which to support his case for such a declaration. He submitted that, as the grant of a declaration is discretionary, there is no reason why it cannot be made again, if it is made on different grounds. He submits that I can and should make a declaration that s3 of the 1983 Act is incompatible with the ECHR, and do so by reference to the fact that it excludes (together with all other convicted prisoners) post-tariff lifers. Then there would be some point in making the declaration, given that the Government's proposed legislation seems, subject to what may have emerged from the second consultation, to be intended not to make any change in their position. Hence, it would be a declaration as to the incompatibility with regard to the present legislation, but to be made because it does not appear as if there is going to be any amelioration of his client's position by reference to the proposed legislation. This would effectively simply amount to the declaration of incompatibility being a peg upon which Mr Southey can hang his substantive submissions, to which I shall come in a moment. Subject however to that argument ... I reject his suggestion that I should make a declaration of incompatibility.»

38. In respect of the application for a declaration of incompatibility as regards section 8 of the 2002 Act, Burton J said:

«43. I am satisfied that, but for Mr Southey's „proposed legislation argument“, this course is wholly inappropriate as a matter of discretion:»

(i) Simply as a matter of context and background, there is no presently intended European election, to which alone s8 would apply ... These proceedings were brought at the time when the June 2009 European elections were still in the future. There will now not be further such elections for 5 years. By that time, whatever the Claimant's personal position may be, new legislation, whatever it may be, will be well in place (and will have been capable of challenge, if appropriate).

(ii) More significantly, it is plain that the challenge to s8 is purely parasitic to the real challenge, which is to s3. S8 merely provides that (with the exceptions discussed) the same people can vote in European elections as can vote in UK elections. When there is new legislation in place of s3, s8 will automatically follow. A declaration has already been made in relation to s3, upon which s8 wholly hangs, and legislation is to be put before Parliament with the intention of curing the contravention of the ECHR.

44. For the reasons I have given, namely that there is already a declaration of such incompatibility in relation to the governing section, s3, upon which s8 entirely depends, the same reasons drive me to conclude that there is no basis in the exercise of my discretion to grant a declaration of incompatibility in relation to s8, any more than there is to s3 ...»

39. On the need for a further declaration of incompatibility as a result of the apparently limited scope of the proposed legislation, Burton J considered that any declaratory or other relief which was intended to interfere with the process by which new legislation resulting from the consultation process was put before and debated by Parliament was inappropriate and was not to be granted. In any case, he concluded that the court was:

«... ill-equipped to decide this issue of social policy, and certainly ill-equipped to legislate and provide for the consequences of any view, plain and obvious or otherwise, as to which category of prisoners ought to be enfranchised as a result of the removal of the absolute ban.»

40. The claimant appealed and on 13 May 2010, was granted leave to appeal by the Court of Appeal. The appeal was heard on 3 November 2010 and the judgment is pending.

D. The report of the Joint Committee on Human Rights

41. In its recent report, «Enhancing Parliament's role in relation to human rights judgments», 15th Report of 2009-10, published in March 2010, a parliamentary committee, the Joint Committee on Human Rights, considered domestic developments in the execution of the Grand Chamber's judgment in Hirst and noted:

«108. ... our overriding disappointment is at the lack of progress in this case. We regret that the Government has not yet published the outcome of its second consultation, which closed almost 6 months ago, in September 2009. This appears to show a lack of commitment on the part of the Government to proposing a solution for Parliament to consider.»

...

116. It is now almost 5 years since the judgment of the Grand Chamber in Hirst v UK. The Government consultation was finally completed in September 2009. Since then, despite the imminent general election, the Government has not brought forward proposals for consideration by Parliament. We reiterate our view, often repeated, that the delay in this case has been unacceptable.

...

117. ... Where a breach of the Convention is identified, individuals are entitled to an effective remedy by Article 13 ECHR. So long as the Government continues to delay removal of the blanket ban on prisoner voting, it risks not only political embarrassment at the Council of Europe, but also the potentially significant cost of repeat litigation and any associated compensation.»

E. Recent developments

42. On 2 November 2010 a short debate took place in the House of Commons following a question to the Government regarding their plans to give prisoners the right to vote. In the course of that debate, the Minister emphasised that the Government were under a legal obligation to change the law following the judgment in Hirst. He said that the Government were actively considering how to implement the judgment and that once decisions had been made, legislative proposals would be brought forward.

43. On 3 November 2010, in response to a question in the House of Commons, the Prime Minister also emphasised that the Government were required to come forward with proposals to implement the Court's judgment in Hirst.

III. Relevant resolutions and decisions of the Committee of Ministers

44. On 3 December 2009, in the context of their supervision of the execution of the Court's judgment in Hirst, the Committee of Ministers adopted Interim Resolution CM/ResDH(2009)160, which stated as follows:

«The Committee of Ministers, ...»

Recalling that, in the present judgment, the Court found that the general, automatic and indiscriminate restriction on the right of convicted prisoners in custody to vote, fell outside any acceptable margin of appreciation and was incompatible with Article 3 of Protocol No. 1 to the Convention;

Recalling that the Court, while acknowledging that the rights bestowed by Article 3 of Protocol 1 are not absolute, expressly noted that in the present case the blanket restriction applied automatically to all prisoners, irrespective of the length of their sentence, the nature or gravity of their offence and their individual circumstances;

Recalling further that the Court found «no evidence that Parliament has ever sought to weigh the competing interests or to assess the proportionality of a blanket ban on the right of a convicted prisoner to vote»;

Noting that the blanket restriction imposed by Section 3 of the Representation of the People Act 1983 remains in full force and effect;

Recalling that the United Kingdom authorities, in a revised Action Plan submitted in December 2006, committed to undertaking a two-stage consultation process to determine the measures necessary to implement the judgment of the Court, with a view to introducing the necessary draft legislation before Parliament in May 2008;

Noting that the United Kingdom authorities have provided detailed information as regards the consultation process, and that they are committed to continuing to do so;

Noting however that the second consultation stage ended on 29 September 2009, and the United Kingdom authorities are now undertaking a detailed analysis of the responses thereto, in order to determine how best to implement a system of prisoner enfranchisement based on the length of custodial sentence handed down to prisoners,

EXPRESSES SERIOUS CONCERN that the substantial delay in implementing the judgment has given rise to a significant risk that the next United Kingdom general election, which must take place by June 2010, will be performed in a way that fails to comply with the Convention;

URGES the respondent state, following the end of the second stage consultation period, to rapidly adopt the measures necessary to implement the judgment of the Court;

...»

45. On 4 March 2010 the Committee of Ministers adopted a decision in which they noted that notwithstanding the Grand Chamber's judgment in Hirst, a declaration of incompatibility with the Convention under the Human Rights Act by the highest civil appeal court in Scotland in the case of Smith v. Scott and the large number of persons affected, the automatic and indiscriminate restriction on prisoners' voting rights remained in force; reiterated their serious concern that a failure to implement the Court's judgment before the general election and the increasing number of persons potentially affected by the restriction could result in similar violations affecting a significant category of persons, giving rise to a substantial risk of repetitive applications to the European Court; and strongly urged the authorities rapidly to adopt measures, even if of an interim nature, to ensure the execution of the Court's judgment before the then pending general election.

46. On 3 June 2010 the Committee of Ministers adopted a further decision in which they expressed profound regret that despite the repeated calls of the Committee, the United Kingdom general election had been held on 6 May 2010 with the blanket ban on the right of convicted prisoners in custody to vote still in place; and expressed confidence that the new United Kingdom government would adopt general measures to implement the judgment ahead of elections scheduled for 2011 in Scotland, Wales and Northern Ireland, and thereby also prevent further, repetitive applications to the European Court.

47. On 15 September 2010 the Committee of Ministers adopted their most recent decision on the execution of Hirst, in the following terms:

«The Deputies,»

1. recalled that in the present judgment, delivered on 6 October 2005, the Court found that the general, automatic and indiscriminate restriction of the right of convicted prisoners in custody to vote, fell outside any acceptable margin of appreciation and was incompatible with Article 3 of Protocol No. 1 to the Convention;

2. recalled that since its 1059th meeting (June 2009), the Committee has urged the United Kingdom to prevent future, repetitive applications by adopting general measures to implement the judgment;

3. deeply regretted that despite the Committee's calls to the United Kingdom over the years to implement the judgment, the risk of repetitive applications to the European Court has materialised as the Court has communicated 3 applications to the government with a view to adopting the pilot judgment procedure and has received over 1 340 applications;

4. noted, that according to the information provided by the United Kingdom authorities during the meeting, the new government is actively considering the best way of implementing the judgment;

5. regretted, however, that no tangible and concrete information was presented to the Committee on how the United Kingdom now intends to abide by the judgment;

6. called upon the United Kingdom, to prioritise implementation of this judgment without any further delay and to inform the Committee of Ministers on the substantive steps taken in this respect;

7. highlighted in this connection that, within the margin of appreciation of the state, the measures to be adopted should ensure that if a restriction is maintained on the right of convicted persons in custody to vote, such a restriction is proportionate with a discernible and sufficient link between the sanction, and the conduct and circumstances of the individual concerned;

...»

IV. Relevant European Union material

A. The Treaty on the Functioning of the Union («TFEU»)

48. Article 20(2)(b) TFEU provides:

«2. Citizens of the Union shall enjoy the rights and be subject to the duties provided for in the Treaties. They shall have, inter alia:»

...

(b) the right to vote and to stand as candidates in elections to the European Parliament and in municipal elections in their Member State of residence, under the same conditions as nationals of that State;

...»

49. Article 22(2) TFEU provides:

«Without prejudice to Article 223(1) and to the provisions adopted for its implementation, every citizen of the Union residing in a Member State of which he is not a national shall have the right to vote and to stand as a candidate in elections to the European Parliament in the Member State in which he resides, under the same conditions as nationals of that State. This right shall be exercised subject to detailed arrangements adopted by the Council, acting unanimously in accordance with a special legislative procedure and after consulting the European Parliament; these arrangements may provide for derogations where warranted by problems specific to a Member State.»

50. Article 223 TFEU provides:

«1. The European Parliament shall draw up a proposal to lay down the provisions necessary for the election of its Members by direct universal suffrage in accordance with a uniform procedure in all Member States or in accordance with principles common to all Member States.»

The Council, acting unanimously in accordance with a special legislative procedure and after obtaining the consent of the European Parliament, which shall act by a majority of its component Members, shall lay down the necessary provisions ...»

51. To date, the Council has not adopted an instrument setting out a uniform election procedure. However, certain agreed principles are set out in the 1976 Act (see below).

B. The Act of 20 September 1976 concerning the election of the Members of the European Parliament by direct universal suffrage, as last amended by Council Decision 2002/772/EC («the 1976 Act»)

52. Article 1 of the 1976 Act provides:

«1. In each Member State, members of the European Parliament shall be elected on the basis of proportional representation, using the list system or the single transferable vote.»

2. Member States may authorise voting based on a preferential list system in accordance with the procedure they adopt.

3. Elections shall be by direct universal suffrage and shall be free and secret.»

53. The 1976 Act also contains provisions on, inter alia, the allocation of seats, campaign expenses, the term and nature of members' mandates and the organisation of elections.

54. Article 8 clarifies that:

«Subject to the provisions of this Act, the electoral procedure shall be governed in each Member State by its national provisions.»

These national provisions, which may if appropriate take account of the specific situation in the Member States, shall not affect the essentially proportional nature of the voting system.»

C. Council Directive 93/109/EC of 6 December 1993 laying down detailed arrangements for the exercise of the right to vote and stand as a candidate in elections to the European Parliament for citizens of the Union residing in a Member State of which they are not nationals

55. Article 1 of Directive 93/109/EC stipulates that the directive lays down the detailed arrangements whereby citizens of the Union residing in a Member State of which they are not nationals may exercise the right to vote and to stand as a candidate in elections to the European Parliament.

56. Article 3 provides:

«Any person who, on the reference date:»

(a) is a citizen of the Union ...;

(b) is not a national of the Member State of residence, but satisfies the same conditions in respect of the right to vote and to stand as a candidate as that State imposes by law on its own nationals,

shall have the right to vote and to stand as a candidate in elections to the European Parliament in the Member State of residence unless deprived of those rights pursuant to Articles 6 and 7.»

57. In so far as relevant, Article 9 provides:

«...»

2. In order to have his name entered on the electoral roll, a Community voter shall produce the same documents as a voter who is a national. He shall also produce a formal declaration ...

3. The Member State of residence may also require a Community voter to:

(a) state in his declaration under paragraph 2 that he has not been deprived of the right to vote in his home Member State;

...»

58. Article 6 refers to the right to stand as a candidate. Article 7 allows the State of residence to verify whether a person seeking to exercise his right to vote under the Directive has been deprived of that right in the home State. If the information provided invalidates the content of the declaration made under Article 9, the State of residence is required to take the appropriate steps to prevent the person concerned from voting.

D. The Marleasing principle

59. In a preliminary reference to the European Court of Justice («ECJ») in case C-106/89 Marleasing SA v La Comercial Internacional de Alimentacion SA, the ECJ was asked to consider the extent to which national courts were required to interpret national law in light of the wording and the purpose of an EC directive which had not been implemented by the Member State in question. The ECJ held that:

«... the Member States' obligation arising from a directive to achieve the result envisaged by the directive and their duty under Article 5 of the Treaty to take all appropriate measures, whether general or particular, to ensure the fulfilment of that obligation, is binding on all the authorities of Member States including, for matters within their jurisdiction, the courts. It follows that, in applying national law, whether the provisions in question were adopted before or after the directive, the national court called upon to interpret it is required to do so, as far as possible, in the light of the wording and the purpose of the directive in order to achieve the result pursued by the latter ...»

THE LAW

I. Admissibility issues

A. The parties' submissions

1. The Government

60. The Government argued that the applicants had failed to exhaust domestic remedies in that following the rejection of their appeals by the Sheriff (see paragraph 15 above), they had not requested that the Sheriff state a case for the consideration of the Registration Appeals Court or, subsequently, applied for an order from the Court of Session that the Sheriff state a case. The Government pointed out that Mr Beggs had taken these steps and that his application was still pending before the Court of Session (see paragraph 16 above).

61. The Government further referred to the judicial review proceedings commenced by Mr Chester in the High Court (see paragraphs 34 — 40 above). They relied on Mr Chester's claim for sympathetic interpretation of section 8 of the 2002 Act, in respect of which permission to appeal had recently been granted, as evidencing a potential effective remedy which the applicants had not exhausted. They added that the right to vote in European Parliament elections did not depend on the exercise of free movement rights but was guaranteed to all nationals of EU Member States. Accordingly, the applicants could have relied upon their rights under EU law, notwithstanding the fact that they had not exercised any free movement rights. The Government emphasised that the Scottish courts had not been given the opportunity to examine arguments based on EU law.

62. The Government accepted that applicants were not required to pursue remedies which did not in reality offer any chance of redressing the alleged violation but emphasised that where there was doubt as to the prospects of success of a particular case it should be submitted to the domestic courts for resolution prior to an application being made to the Court. In particular, this Court had had occasion to consider Hirst in the recent cases of Calmanovici v. Romania, no. 42250/02, 1 July 2008 and Frodl v. Austria, no. 20201/04, 8 April 2010; in the Government's view each of those judgments might have had a significant impact upon the approach adopted by the Scottish courts. Accordingly, the Government concluded that the remedies available were potentially effective and therefore required to be exhausted by the applicants.

2. The applicants

63. The applicants disputed that any further remedy was open to them in respect of their complaint. In particular, they pointed out that Mr Beggs was an Irish citizen and that it appeared that his case was based upon the fact that in residing in the United Kingdom he was exercising his right of free movement under European Union law. He therefore sought to argue that he was entitled to rely directly upon his right to vote and stand as a candidate in European Parliament elections in his country of residence, as guaranteed by Article 20(2)(b) of the Treaty on the Functioning of the European Union (see paragraph 48 above). Mr Beggs' position was therefore to be distinguished from that of the applicants, who were both British nationals and were not exercising their free movement rights under EU law. Further, no right derived from EU law existed in respect of national elections. In any event, the judges of the Court of Session, sitting as the Registration Appeals Court in Smith v. Scott, had already stated unequivocally that the ERO had acted lawfully in refusing to enrol serving prisoners on the electoral register (see paragraph 29 above). The only possible relief which the applicants could have obtained had they sought to appeal the decision of the Sheriff in their cases was another declaration of incompatibility, which the applicants contended was not a remedy which they were required to exhaust before bringing their complaints to Strasbourg.

64. As to the Government's suggestion that a claim for a sympathetic interpretation of section 8 of the 2002 Act constituted a potential effective remedy which they had failed to exhaust, the applicants first emphasised that even if successful, such a claim would entitle them to vote only in the European elections and would have had no impact on their disenfranchisement in national elections or elections to the Scottish Parliament. Second, the applicants considered the Government's contention fanciful in light of the observations made by the judges of the Court of Session in Smith v. Scott (see paragraph 29 above). These observations made it clear that courts in Scotland would not even consider, let alone uphold, any further argument based on a sympathetic interpretation of unequivocal legislation banning prisoners from voting in any election. Any suggestion that the proceedings in Chester should be viewed as evidence that there remained an effective remedy which had not been exhausted was, the applicants contended, simply wrong given that the Scottish legal system remained distinct from the English legal system and that decisions of the English courts were not binding on the Court of Session. The Court of Session had made its own views on the matter clear and the fact that English courts might adopt more sympathetic views was irrelevant.

3. The Equality and Human Rights Commission

65. The Equality and Human Right Commission («EHRC») noted that a declaration of incompatibility had been made by the Registration Appeal Court in Smith v. Scott and were of the view that once one declaration had been made, the courts would generally decline to offer any further relief. They pointed to the judgment of the Court of Session in Traynor and another and the High Court judgment in Chester (see paragraphs 32 and 37 above). They concluded that there was no possibility for prisoners to bring further applications to court seeking the right to vote.

B. The Court's assessment

66. The Court reiterates that where the Government claims non-exhaustion they must satisfy the Court that the remedy proposed was an effective one available in theory and in practice at the relevant time, that is to say, that it was accessible, was capable of providing redress in respect of the applicant's complaints and offered reasonable prospects of success (see, inter alia, Akdivar and Others v. Turkey, 16 September 1996, § 68, Reports of Judgments and Decisions 1996-IV; Sejdovic v. Italy [GC], no. 56581/00, § 46, ECHR 2006-II; and Kennedy v. the United Kingdom, no. 26839/05, § 109, ECHR 2010-...).

67. In the present case, the Government have argued that the applicants could have continued with their challenges to the refusal of the ERO to register their names on the electoral register and could have brought a claim under section 3 of the Human Rights Act seeking the «reading down» of section 8 of the 2002 Act.

68. As to the former of these two proposed remedies, the Court refers to the judgment of the Registration Appeal Court in Smith v. Scott, in which it declined, in firm terms, to «read-down» section 3(1) of the 1983 Act in favour of the appellant in that case. No further appeal from the Registration Appeal Court, which is composed of three judges of the Court of Session, is possible. Even if a declaration of incompatibility were to be considered an effective remedy, and the Court recalls in this regard that it has recently reiterated that the practice of giving effect to the national courts' declarations of incompatibility by amending offending legislation is not yet sufficiently certain for this to be so (see Kennedy, cited above, § 109), the Court emphasises that the Registration Appeal Court in Smith v. Scott had already made such a declaration. There was no advantage in obtaining a second one, a point made by the Court of Session in Traynor and another and by the High Court in Chester (see paragraphs 32 and 37 above). In the circumstances, there was nothing to be achieved by the applicants in pursuing their legal challenges to the decision of the ERO in the hope of obtaining a further declaration of incompatibility.

69. As to the possibility of seeking the «reading down» of section 8 of the 2002 Act by reference to section 3 of the Human Rights Act and obligations arising under EU law, the Court emphasises at the outset that such an application was of interest only in respect of the applicants' complaint that they were prevented from voting in the European Parliament elections of June 2009. Even if successful, it would have had no bearing on the ban in place as regards national elections.

70. On the substance of the proposed remedy, the Court notes that section 8 of the 2002 Act, so far as it applies to the applicants, establishes a right to vote in elections to the European Parliament «if on the day of the poll [a person] would be entitled to vote as an elector at a parliamentary election». Section 4 of the 1983 Act provides that a person is entitled to be registered in the register of parliamentary electors if, inter alia, he is not subject to any legal incapacity to vote. Section 3(1) of the same Act stipulates that a convicted person is legally incapable of voting during the time that he is detained in a penal institution in pursuance of his sentence. It is clear that, as Burton J said in Chester, a challenge to section 8 of the 2002 Act is «purely parasitic» to the real challenge which is to section 3 of the 1983 Act (see paragraph 38 above). Given the findings of the Registration Appeal Court in Smith v. Scott as regards the possibility of reading down section 3 of the 1983 Act (see paragraph 29 above) and the approach of the Outer House to an argument based on the Scotland Act 1998 in Traynor and another (see paragraph 31 above), the Court is of the view that the possibility of seeking to circumvent the ban on prisoners voting in European elections by lodging a «parasitic» challenge to section 8 of the 2002 Act did not offer to the applicants reasonable prospects of success. In reaching this conclusion, the Court further refers to, although does not depend on, the opinion of Burton J in the High Court (see paragraphs 35 — 36 above) and the findings of Gillen J in the High Court of Northern Ireland as to the scope for domestic courts to extend the right to vote to prisoners pending amending legislation (see paragraph 33 above).

71. The Court notes that the claimant in Chester has now been granted permission to appeal the judgment of Burton J and that the appeal has been heard (see paragraph 40 above). The order granting leave has not been provided to the Court and the grounds for granting leave are therefore not clear. In any event, the granting of leave in Chester occurred well after the elections to the European Parliament of June 2009 and almost two years after the applicants had lodged their applications with this Court. To the extent that the grant of leave can now be considered to indicate the availability of a potential remedy, it was not foreseeable prior to the 2009 elections that such an argument could offer reasonable prospects of success and was therefore not a remedy that the applicants in the present case were required to exhaust.

72. The Court therefore concludes that the applicants have satisfied the requirements of Article 35 § 1. It further notes that the application is not manifestly ill-founded within the meaning of Article 35 § 3 of the Convention, nor is it inadmissible on any other grounds. It must therefore be declared admissible.

II. Alleged violation of Article 3 of Protocol No. 1 to the Convention

73. The applicants complained that as convicted prisoners in detention they had been subject to a blanket ban on voting in elections and had accordingly been prevented from voting in elections to the European Parliament in June 2009 and in the general election of May 2010 and would potentially be banned from voting in the elections to the Scottish Parliament of May 2011, in violation of their rights guaranteed by Article 3 of Protocol No. 1 to the Convention, which reads as follows:

«The High Contracting Parties undertake to hold free elections at reasonable intervals by secret ballot, under conditions which will ensure the free expression of the opinion of the people in the choice of the legislature.»

74. The Government accepted that, if the applications were declared admissible, then there had been a violation of Article 3 of Protocol No. 1 in the applicants' cases as a result of their ineligibility to vote in the European and general elections.

75. The EHRC criticised the Government's delay in implementing this Court's judgment in Hirst, pointing to the concerns expressed by the Joint Committee on Human Rights regarding the delay (see paragraph 41 above). According to statistics provided by the EHRC, there were approximately 70,000 serving prisoners in the United Kingdom in February 2009. They estimated that more than 100,000 prisoners were likely to have been affected by the ban at one time or another since the Court's judgment in Hirst.

76. The Court notes at the outset that the applicants have already been prevented from voting in the European elections of June 2009 and in the general election of May 2010 as a result of their status as detained prisoners. However, Mr Greens became eligible for release on 29 May 2010 and M.T. is scheduled to be released in November 2010. The Court observes that both dates fall well before the elections to the Scottish Parliament on 5 May 2011. Accordingly, the Court will examine the applicants' complaints of a violation of Article 3 of Protocol No. 1 as a result of their ineligibility to vote in the European elections and the general election only.

77. The Court recalls that in Hirst, cited above, it concluded that:

«82. ... while the Court reiterates that the margin of appreciation [applicable to Article 3 of Protocol No. 1] is wide, it is not all-embracing. Further, although the situation was somewhat improved by the 2000 Act which for the first time granted the vote to persons detained on remand, section 3 of the 1983 Act remains a blunt instrument. It strips of their Convention right to vote a significant category of persons and it does so in a way which is indiscriminate. The provision imposes a blanket restriction on all convicted prisoners in prison. It applies automatically to such prisoners, irrespective of the length of their sentence and irrespective of the nature or gravity of their offence and their individual circumstances. Such a general, automatic and indiscriminate restriction on a vitally important Convention right must be seen as falling outside any acceptable margin of appreciation, however wide that margin might be, and as being incompatible with Article 3 of Protocol No. 1.»

78. The legislation in question, namely section 3 of the 1983 Act, has not been amended since Hirst. As a result, the present applicants were ineligible to vote in the general election in the United Kingdom in May 2010. The blanket restriction introduced by section 3 of the 1983 Act has been extended to elections to the European Parliament by section 8 of the 2002 Act, which is parasitic upon the former section. As a result, the present applicants were ineligible to vote in the elections of June 2009 to the European Parliament.

79. These considerations are sufficient for the Court to conclude that there has been a violation of Article 3 of Protocol No. 1 to the Convention in both cases.

III. Alleged violation of Article 13 of the Convention

80. The applicants further complained that they had no effective remedy to address their complaints under Article 3 of Protocol No. 1, in violation of Article 13 which provides:

«Everyone whose rights and freedoms as set forth in [the] Convention are violated shall have an effective remedy before a national authority notwithstanding that the violation has been committed by persons acting in an official capacity.»

81. The Government contested that argument.

A. The parties' submissions

1. The applicants

82. The applicants referred to a number of cases against Italy decided by the Court in which, they argued, it had found that the absence of an effective remedy to challenge restrictions on undischarged bankrupts which were set out in primary legislation and applied to all those declared bankrupt amounted to a violation of Article 13 (citing, inter alia, Neroni v. Italy, no. 7503/02, 22 April 2004; Albanese v. Italy, no. 77924/01, 23 March 2006; Campagnano v. Italy, no. 77955/01, ECHR 2006-IV; and De Blasi v. Italy, no. 1595/02, 5 October 2006). They therefore contended that the fact that the violation in the present case arose as a result of primary legislation did not prevent a finding of a violation of Article 13.

83. They concluded that the only remedy available to prisoners complaining about their disqualification from voting was a declaration of incompatibility. The applicants argued that such a declaration did not constitute an effective remedy. In particular, they emphasised that they could not obtain damages for the violation of their Convention rights.

2. The Government

84. The Government contended that it was well-established that Article 13 did not require a remedy to be provided in order to allow individuals to challenge provisions of domestic legislation on the grounds that it was contrary to the Convention (citing Leander v. Sweden, 26 March 1987, § 77, Series A no. 116; and P.M. v. the United Kingdom, no. 6638/03, §§ 32 — 34, 19 July 2005). They argued that this was the position in the present case, where the applicants complained of the application of section 8 of the 2002 Act and section 3 of the 1983 Act. No remedy was therefore required under Article 13. The Italian cases could be distinguished as the complaints in those cases concerned individual measures of implementation of domestic legislation, rather than domestic legislation itself, and the key point for the purposes of Article 13 was that there was a means of challenge to the measures but the time limit for invoking the remedy was too short to be effective.

85. Further, notwithstanding the general principle that Article 13 did not require a remedy in cases concerning primary legislation, the Government contended that two remedies were in fact available to the applicants in respect of their complaint regarding their disqualification from voting in the European elections of June 2009, namely the possibility of requesting the domestic courts to «read-down» section 8 of the 2002 Act and the possibility of relying on EU rights in order to challenge the «disproportionate» restriction on their voting rights.

86. In respect of any complaint regarding the non-availability of legal aid for domestic proceedings, the Government submitted that there was no law or policy in place preventing the applicants from seeking legal aid in the circumstances of the present cases, the applicants did not apply for legal aid and, in the event that legal aid had been refused, the applicants could have appealed any such refusal. In any case, the Government argued that even if legal aid had been unavailable, this did not in itself give rise to a breach of Article 13 in the circumstances of the present cases, having regard to what was at stake for the applicants, the complexity of the proceedings and the applicants' capacity to represent themselves effectively. It was clear that the applicants had had the benefit of some legal advice: their appeals to the Sheriff contained cogently-argued legal submissions.

87. In conclusion, the Government invited the Court to find no violation of Article 13 in the applicants' cases.

3. The Equality and Human Rights Commission

88. The EHRC explained that as Article 46 of the Convention, which required Contracting States to abide by the final judgment of the Court in any case to which they were parties, was not included in the rights protected by the Human Rights Act 1998, the domestic courts were unable to enforce it directly due to the dualist nature of the British legal system.

89. In a case where the domestic human-rights challenge was based on a provision of primary legislation which could not be read in a Convention-compliant way, the EHRC considered it problematic that the only remedy available to claimants was a declaration of incompatibility under section 4(2) of the Human Rights Act. They pointed out that the Government was not obliged to reform legislation found to be incompatible and concluded that the mechanism was inadequate to satisfy the guarantees of Article 13.

B. The Court's assessment

90. In James and Others v. the United Kingdom, 21 February 1986, § 85, Series A no. 98, the Court held that Article 13 did not go so far as to guarantee a remedy allowing a Contracting State's laws as such to be challenged before a national authority on the ground of being contrary to the Convention or to equivalent domestic legal norms. This position has been confirmed in numerous subsequent cases (see, inter alia, Leander, cited above, § 77 (d); Willis v. United Kingdom, no. 36042/97, § 62, ECHR 2002-IV; Roche v. the United Kingdom [GC], no. 32555/96, § 137, ECHR 2005-X; Branko Tomašiæ and Others v. Croatia, no. 46598/06, § 73, ECHR 2009-... (extracts); A. and Others v. the United Kingdom [GC], no. 3455/05, § 135, ECHR 2009-...; and most recently Kennedy, cited above, § 197). The Italian cases to which the applicants referred are not authority for the contrary position: as the Government pointed out, these cases were concerned with the manner of implementation of the relevant legislative provisions and can therefore be distinguished from the present cases.

91. The Court notes that it has found a violation of Article 3 of Protocol No. 1 as a result of section 3 of the 1983 Act and, by its implicit reference to the contents of that section, section 8 of the 2002 Act. Both of these provisions are provisions of primary legislation.

92. The Court accordingly concludes that there has been no violation of Article 13.

IV. Application of Article 41 of the Convention

93. Article 41 of the Convention provides:

«If the Court finds that there has been a violation of the Convention or the Protocols thereto, and if the internal law of the High Contracting Party concerned allows only partial reparation to be made, the Court shall, if necessary, afford just satisfaction to the injured party.»

A. Damage

94. The applicants claimed an unspecified sum in respect of non-pecuniary damage. They noted that although the Court had awarded no damages in the case of Hirst, it had subsequently awarded the sum of 1,500 euros (EUR) in seven cases against Italy involving a ban on voting in respect of undischarged bankrupts (citing, inter alia, Bova, cited above; Pantuso v. Italy, no. 21120/02, 24 May 2006; La Frazia v. Italy, no. 3653/02, 29 June 2006; and Pio and Ermelinda Taiani v. Italy, no. 3641/02, 20 July 2006). Emphasising the continuing failure of the Government to amend the law on prisoners' voting rights in order to comply with the Court's judgment in Hirst, the applicants argued that an award of damages would be appropriate.

95. The Government considered that it was not appropriate to award damages in the present cases. They pointed out that the Grand Chamber in Hirst had awarded no compensation for non-pecuniary damage, an approach which had been followed in a subsequent case in which a category of persons had been excluded from the right to vote (see Aziz v. Cyprus, no. 69949/01, ECHR 2004-V). The Italian cases could be distinguished as the restrictions on bankrupts in those cases were far-reaching and gave rise to serious breaches of the Convention. In particular, and unlike in Hirst, the Court held in the Italian cases that the relevant provisions of Italian law did not pursue a legitimate aim. The Government concluded that there was no material difference between the present cases and Hirst and invited the Court to conclude that the forthcoming amendment of section 3 of the 1983 Act constituted sufficient just satisfaction. In particular, the delay in introducing amended legislation was a matter for the Committee of Ministers and was, in the Government's view, irrelevant to the applicants' just satisfaction claims.

96. The Court notes that in Hirst, the Grand Chamber endorsed the conclusion of the Chamber on the question of non-pecuniary damage that:

«... the Court notes that it will be for the United Kingdom Government in due course to implement such measures as it considers appropriate to fulfil its obligations to secure the right to vote in compliance with this judgment. In the circumstances, it considers that this may be regarded as providing the applicant with just satisfaction for the breach in this case.»

97. It is a cause for regret and concern that in the five years which have passed since the judgment of the Grand Chamber in Hirst, no amending measures have been brought forward by the Government, a matter to which the Court returns below (see paragraphs 103 — 122). However, as regards non-pecuniary damage, the Court recalls that it has in the past examined claims by applicants for punitive damages to reflect the particular character of the violations suffered by them and to serve as a deterrent in respect of violations of a similar nature by the respondent State, and for aggravated damages to reflect the fact that they were victims of an administrative practice. It has declined to make any such awards (see Akdivar and Others v. Turkey (Article 50), 1 April 1998, §§ 35 — 38, Reports 1998-II; Selçuk and Asker v. Turkey, 24 April 1998, §§ 116 — 119, Reports 1998-II; Menteº and Others v. Turkey (Article 50), 24 July 1998, §§ 18 — 21, Reports 1998-IV; Hood v. the United Kingdom [GC], no. 27267/95, §§ 88 — 89, ECHR 1999-I; and B.B. v. the United Kingdom, no. 53760/00, § 36, 10 February 2004). Similarly, the Court does not consider that aggravated or punitive damages are appropriate in the present case.

98. The Court notes the recent decision of the Committee of Ministers, which made reference to the fact that «the new government is actively considering the best way of implementing the judgment» in Hirst (see paragraph 47 above). While the Court accepts that the continuing prohibition on voting may give rise to some feelings of frustration in respect of those prisoners who can reasonably expect potentially to benefit from any change in the law, it nonetheless concludes that the finding of a violation, when viewed in tandem with the Court's direction under Article 46 below (see paragraph 115), constitutes sufficient just satisfaction in the present cases.

B. Costs and expenses

99. The applicants also claimed costs and expenses incurred in the proceedings before the Court. Mr Greens claimed the total sum of 6,991.26 pounds sterling (GBP) inclusive of VAT, which was comprised of GBP 2,408.76 in respect of solicitors' fees and GBP 4,582.50 in respect of counsel's fees (representing one half of the fees charged by counsel in respect of work done for both applicants). M.T. claimed the sum of GBP 1,802.91 in respect of solicitors' fees and GBP 4,582.50 in respect of counsel's fees, amounting to a total of GBP 6,385.41 inclusive of VAT. Both applicants provided a detailed break down of the fees claimed.

100. The Government argued that the costs claimed by the applicants were excessive and unreasonable, pointing out that the cases were follow-ups to Hirst. More specifically, the Government considered the rates charged to be unduly high, particularly for a solicitors' firm based outside central London. They contended that no more than GBP 2,000 should be allowed for solicitors' fees in total and that the overall sum claimed in respect of counsel's fees — over GBP 9,000 for 19 hours worked — should be reduced to GBP 3,000 in total.

101. According to the Court's case-law, an applicant is entitled to the reimbursement of costs and expenses only in so far as it has been shown that these have been actually and necessarily incurred and were reasonable as to quantum. In the present case, the Court agrees that the sums claimed were excessive. In particular, the Court notes that the Government accepted that, if the applications were admissible, there had been a violation of Article 3 of Protocol No. 1. The Court further recalls that it has found no violation of Article 13 in the present cases. In the circumstances, regard being had to the documents in its possession, the Court considers it reasonable to award to the applicants a total sum of EUR 5,000 for the costs of the proceedings before the Court in these two applications.

C. Default interest

102. The Court considers it appropriate that the default interest should be based on the marginal lending rate of the European Central Bank, to which should be added three percentage points.

V. Article 46 of the Convention

103. Article 46 of the Convention provides:

«1. The High Contracting Parties undertake to abide by the final judgment of the Court in any case to which they are parties.»

2. The final judgment of the Court shall be transmitted to the Committee of Ministers, which shall supervise its execution.»

A. Application of the pilot judgment procedure

104. In July 2010, the parties were advised that the Court was considering the suitability of applying the pilot judgment procedure (see Broniowski v. Poland [GC], no. 31443/96, § 189 — 194, ECHR 2004-V) in the cases. The applicants had no objection to the application of the pilot judgment procedure. The Government submitted that features of the present applications made the effective operation of the pilot judgment procedure difficult. The first difficulty arose as a result of the wide margin of appreciation which, the Government submitted, the Grand Chamber had afforded to the State in Hirst. The second difficulty resulted from the recent judgment of the Court in Frodl, which the Government considered departed significantly from the principles set out in Hirst and which, at the time of the Government's submission, was pending before the panel of the Grand Chamber.

105. The Court observes that on 4 October 2010 the panel of the Grand Chamber declined to accept a referral request from the respondent Government in Frodl. The judgment of the Chamber in that case is accordingly final in accordance with Article 44 § 2 (c). The Court considers that notwithstanding the wide margin of appreciation afforded to the respondent State by its judgment in Hirst, in light of the lengthy delay in implementing that decision and the significant number of repetitive applications now being received by the Court, it is appropriate to make findings under Article 46 of the Convention in the present cases.

B. General principles

106. The Court recalls that Article 46 of the Convention, as interpreted in the light of Article 1, imposes on the respondent State a legal obligation to implement, under the supervision of the Committee of Ministers, appropriate general and/or individual measures to secure the right of the applicant which the Court found to be violated. Such measures must also be taken in respect of other persons in the applicant's position, notably by solving the problems that have led to the Court's findings (see Scozzari and Giunta v. Italy [GC], nos. 39221/98 and 41963/98, § 249, ECHR 2000 VIII; S. and Marper v. the United Kingdom [GC], nos. 30562/04 and 30566/04, § 134, 4 December 2008; Burdov v. Russia (no. 2), no. 33509/04, § 125, ECHR 2009-...; and Olaru and Others v. Moldova, nos. 476/07, 22539/05, 17911/08 and 13136/07, § 49, 28 July 2009). This obligation was consistently emphasised by the Committee of Ministers in the supervision of the execution of the Court's judgments (see, among many authorities, Interim Resolutions DH(97)336 in cases concerning the length of proceedings in Italy; DH(99)434 in cases concerning the action of the security forces in Turkey; ResDH(2001)65 in the case of Scozzari and Giunta v. Italy; ResDH(2006)1 in the cases of Ryabykh and Volkova; and ResDH(2007) 75 in cases concerning the length of detention on remand in Poland).

107. In order to facilitate effective implementation of its judgments along these lines, the Court may adopt a pilot judgment procedure allowing it clearly to identify in a judgment the existence of structural problems underlying the violations and to indicate specific measures or actions to be taken by the respondent state to remedy them (see Broniowski v. Poland, cited above, §§ 189 — 194 and the operative part; and Hutten-Czapska v. Poland [GC] no. 35014/97, ECHR 2006-VIII §§ 231 — 239 and the operative part). This adjudicative approach is however pursued with due respect for the Convention organs' respective functions: it falls to the Committee of Ministers to evaluate the implementation of individual and general measures under Article 46 § 2 of the Convention (see, mutatis mutandis, Broniowski v. Poland (friendly settlement) [GC], no. 31443/96, § 42, ECHR 2005-IX, and Hutten-Czapska v. Poland (friendly settlement) [GC], no. 35014/97, § 42, 28 April 2008).

108. Another important aim of the pilot judgment procedure is to induce the respondent State to resolve large numbers of individual cases arising from the same structural problem at the domestic level, thus implementing the principle of subsidiarity which underpins the Convention system. Indeed, the Court's task, as defined by Article 19, to «ensure the observance of the engagements undertaken by the High Contracting Parties in the Convention and the Protocols thereto» is not necessarily best achieved by repeating the same findings in large series of cases (see Burdov, cited above, § 127; and Olaru, cited above, § 51). The object of the pilot judgment procedure is to facilitate the speediest and most effective resolution of a dysfunction affecting the protection of the Convention rights in question in the national legal order (see Wolkenberg and Others v. Poland (dec.), no. 50003/99, § 34, ECHR 2007-... (extracts)). While the respondent State's action should primarily aim at the resolution of such a dysfunction and at the introduction, where appropriate, of effective domestic remedies in respect of the violations in question, it may also include ad hoc solutions such as friendly settlements with the applicants or unilateral remedial offers in line with the Convention requirements. The Court may decide to adjourn examination of all similar cases, thus giving the respondent State an opportunity to settle them in such various ways (see, mutatis mutandis, Broniowski, cited above, § 198; and Xenides-Arestis v. Turkey, no. 46347/99, § 50, 22 December 2005).

109. However, the Court has previously indicated that if the respondent State fails to adopt such measures following a pilot judgment and continues to violate the Convention, the Court would have no choice but to resume examination of all similar applications pending before it and to take them to judgment so as to ensure effective observance of the Convention (see Burdov, cited above, § 128; and Olaru, cited above, § 52).

C. The Court's assessment

1. Indication of specific measures to implement the present judgment

110. The Court recalls the finding of the Grand Chamber in Hirst in its judgment of 2005 that the general, automatic and indiscriminate restriction on the right to vote imposed by section 3 of the 1983 Act must be seen as falling outside any acceptable margin of appreciation, however wide that margin may be. It emphasises that the finding of a violation of Article 3 of Protocol No. 1 in the present two cases was the direct result of the failure of the authorities to introduce measures to ensure compliance with the Grand Chamber's judgment in Hirst (see paragraphs 78 — 79 above).

111. One of the fundamental implications of the pilot judgment procedure is that the Court's assessment of the situation complained of in a «pilot» case necessarily extends beyond the sole interests of the individual applicant and requires it to examine that case also from the perspective of the general measures that need to be taken in the interest of other potentially affected persons (see Broniowski (friendly settlement), cited above, § 36; and Hutten-Czapska (friendly settlement), cited above, § 33). As the Court has already indicated, the prevailing situation has given rise to the lodging of numerous subsequent well-founded applications. There are currently approximately 2,500 applications in which a similar complaint is made, around 1,500 of which have been registered and are awaiting a decision. The number continues to grow, and with each relevant election which passes in the absence of amended legislation there is the potential for numerous new cases to be lodged: according to statistics submitted by EHRC, there are approximately 70,000 serving prisoners in the United Kingdom at any one time (see paragraph 75 above), all of whom are potential applicants. The failure of the respondent State to introduce legislative proposals to put an end to the current incompatibility of the electoral law with Article 3 of Protocol No. 1 is not only an aggravating factor as regards the State's responsibility under the Convention for an existing or past state of affairs, but also represents a threat to the future effectiveness of the Convention machinery (see Broniowski, cited above, § 193).

112. The Court recalls that in Hirst, while finding a violation of the right to vote, the Grand Chamber left to the discretion of the respondent State the decision as to how precisely to secure the rights afforded by the Convention. Pursuant to Article 46 § 2, Hirst is currently under the supervision of the Committee of Ministers, which has regularly examined domestic developments and sought a speedy end to the prevailing situation of non-compliance (see paragraphs 44 — 47 above). It is not disputed by the Government that general measures at national level are called for in order to ensure the proper execution of the Hirst judgment. It is further clear that legislative amendment is required in order to render the electoral law compatible with the requirements of the Convention (see, inter alia, paragraphs 42 — 43 above). In light of the lengthy delay which has already occurred and the results of the delay in terms of follow-up applications, the Court, like the Committee of Ministers, is anxious to encourage the speediest and most effective resolution of the situation in a manner which complies with the Convention's guarantees. The question therefore arises whether it is now appropriate for the Court to provide the respondent Government with some guidance as to what is required for the proper execution of the present judgment.

113. The Court observes that it was recently held in Frodl, cited above, § 32, that, taking into account the particular circumstances, any decision on disenfranchisement should be taken by a judge and there must be a link between the offence committed and issues relating to elections and democratic institutions. On that basis, there was a violation of Article 3 of Protocol No. 1 in that case. However, the Court recalls that the Grand Chamber in Hirst declined to provide any detailed guidance as to the steps which the United Kingdom should take to render its regime compatible with Article 3 of Protocol No. 1, despite the Government's contention in that case that such guidance was necessary (see Hirst, § 52). As the Court emphasised in Hirst, there are numerous ways of organising and running electoral systems and a wealth of differences, inter alia, in historical development, cultural diversity and political thought within Europe which it is for each Contracting State to mould into their own democratic vision (see § 61 of its judgment). The Court recalls that its role in this area is a subsidiary one: the national authorities are, in principle, better placed than an international court to evaluate local needs and conditions and, as a result, in matters of general policy, on which opinions within a democratic society may reasonably differ, the role of the domestic policy-maker should be given special weight (see Hatton and Others v. the United Kingdom [GC], no. 36022/97, § 97, ECHR 2003-VIII; and Sukhovetskyy v. Ukraine, no. 13716/02, §§ 68 — 69, ECHR 2006-VI).

114. Like the Registration Appeal Court (see paragraph 29 above) and Burton J in the High Court (see paragraphs 35 and 39 above), the Court considers that a wide range of policy alternatives are available to the Government in the present context. In this regard, the Court observes that the Government of the respondent State have carried out consultations regarding proposed legislative change and are currently actively working on draft proposals (see paragraphs 42 — 44 and 47 above). Emphasising the wide margin of appreciation in this area (see Hirst, § 61), the Court is of the view that it is for the Government, following appropriate consultation, to decide in the first instance how to achieve compliance with Article 3 of Protocol No. 1 when introducing legislative proposals. Such legislative proposals will be examined in due course by the Committee of Ministers in the context of its supervision of the execution of the Hirst judgment. Further, it may fall to the Court at some future point, in the exercise of its supervisory role and in the context of any new application under Article 34 of the Convention, to assess the compatibility of the new regime with the requirements of the Convention.

115. However, while the Court does not consider it appropriate to specify what should be the content of future legislative proposals, it is of the view that the lengthy delay to date has demonstrated the need for a timetable for the introduction of proposals to amend the electoral law to be imposed. Accordingly, the Court concludes that the respondent State must introduce legislative proposals to amend section 3 of the 1983 Act and, if appropriate, section 8 of the 2002 Act, within six months of the date on which the present judgment becomes final, with a view to the enactment of an electoral law to achieve compliance with the Court's judgment in Hirst according to any time-scale determined by the Committee of Ministers.

2. Disposal of comparable cases

116. Given the findings in the present judgment and in Hirst, it is clear that every comparable case pending before the Court which satisfies the admissibility criteria will give rise to a violation of Article 3 of Protocol No. 1. It is therefore to be regretted that the Government did not act more quickly to rectify the situation before the elections to the European Parliament in 2009 and the general election in 2010. Further, while it is to be hoped that new legislation will be in place as soon as practically possible, it is far from apparent that an appropriate solution will be in place prior to the Scottish elections scheduled to take place in May 2011 and the likely consequence of this failure will be a wave of new applications to the Court from serving prisoners detained at that time who would otherwise be eligible to vote in those elections.

117. The Court has already emphasised the dual nature of the pilot judgment procedure: on the one hand, it is intended to assist respondent States in remedying an identified defect arising from a widespread or systemic problem; on the other, it aims to ensure the effective treatment of follow-up cases (see paragraphs 107 — 108 above). The question accordingly remains as to how to dispose of the numerous cases already lodged with the Court and how to deal with potential future applications lodged before the electoral law has been amended.

118. The Court observes that the circumstances of the present cases differ from those arising in previous pilot judgment cases. In previous cases the pilot judgment procedure has generally been employed to identify a violation of the Convention and to require the respondent State, usually within a given time-frame, to introduce some form of remedy or to offer adequate redress to all those affected. In the meantime, all pending applications before the Court were adjourned (see, for example, the approach in Broniowski, cited above, § 198; Burdov, cited above, § 146; and Olaru, cited above, § 61). However, those cases involved property complaints or complaints regarding non-enforcement of domestic judgments. In those circumstances, the benefits of requiring the domestic authorities to introduce a remedy or to offer specific redress in all pending cases were clear. In the present cases, the violation is of an entirely different nature. No individual examination of specific cases is required in order to assess the appropriate redress. Further, no financial compensation is payable: the relief available from this Court is of a declaratory nature. The only relevant remedy is a change in the law, which while no doubt affording satisfaction to all those who have been or may be affected by the current blanket ban is unable to undo past violations of the Convention in respect of particular individuals.

119. The Court recalls the terms of Article 37 § 1, which provides in so far as relevant:

«1. The Court may at any stage of the proceedings decide to strike an application out of its list of cases where the circumstances lead to the conclusion that»

(c) for any other reason established by the Court, it is no longer justified to continue the examination of the application.

However, the Court shall continue the examination of the application if respect for human rights as defined in the Convention and the Protocols thereto so requires.»

120. In light of the considerations set out above (see paragraphs 116 — 118) and the six-month deadline fixed by the Court in the present judgment for the bringing forward of legislative proposals, the Court is of the view that the continued examination of every application asserting a violation of Article 3 of Protocol No. 1 as a result of the current blanket ban on voting applicable to serving prisoners is no longer justified. Such applications can be distinguished from cases where some form of individual measure might be necessary in order for any future judgment to be implemented. Examples of the latter type of case include applications complaining of non-enforcement of domestic judgments or length of domestic proceedings, where financial recompense is usually required. The Court emphasises that it has clearly established, both in the present judgment and in its judgment in Hirst, that the prevailing situation has given rise and continues to give rise to a violation of Article 3 of Protocol No. 1 in respect of every prisoner who is unable to vote in an election to the legislature and whose ineligibility arises solely by virtue of his status of prisoner. It has further declined to award non-pecuniary damages in respect of this violation. The award made in respect of costs in the present cases was limited to the proceedings before this Court and reflected the fact that extensive written submissions were lodged. In future follow-up cases, in light of the above considerations, the Court would be likely to consider that legal costs were not reasonably and necessarily incurred and would not, therefore, be likely to award costs under Article 41. As a consequence of the Court's approach to just satisfaction outlined above, an amendment to the electoral law to achieve compliance with the Court's judgment in Hirst will also result in compliance with the judgment in the present cases and with any future judgment handed down in any of the comparable cases currently pending before the Court. In these circumstances, the Court considers that it has discharged its obligation under Article 19 of the Convention, «to ensure the observance of the engagements undertaken by the High Contracting Parties in the Convention and the Protocols thereto» and concludes that nothing is to be gained, nor will justice be best served, by the repetition of its findings in a lengthy series of comparable cases, at a significant burden on its own resources and with the resulting impact on its considerable caseload. In particular, such an exercise would not contribute usefully or in any meaningful way to the strengthening of human rights protection under the Convention.

121. The Court accordingly considers it appropriate to discontinue its examination of applications registered prior to the date of delivery of this judgment and raising complaints similar to those in the case of Hirst pending compliance by the respondent State with the terms of point 6(a) of the operative part of this judgment. It would propose, in the event of such compliance, to strike out such complaints pursuant to Article 37 § 1 (c), without prejudice to the Court's power to decide, pursuant to Article 37 § 2, to restore such applications to the list should the respondent State fail to enact an amendment to the electoral law to achieve compliance with the Court's judgment in Hirst in accordance with point 6(b) of the operative part of this judgment.

122. The Court similarly considers it appropriate to suspend the treatment of any applications not yet registered at the date of delivery of this judgment, as well as future applications, raising such complaints, without prejudice to any decision to recommence the treatment of these cases in the event of any non-compliance with the terms of point 6(a) of the operative part of this judgment or in such other event as may justify such course.

FOR THESE REASONS, THE COURT UNANIMOUSLY

1. Joins the applications;

2. Declares the applications admissible;

3. Holds that there has been a violation of Article 3 of Protocol No. 1 to the Convention;

4. Holds that there has been no violation of Article 13 of the Convention;

5. Holds that the above violation has originated in the failure of the respondent State to execute the judgment of this Court in Hirst v. the United Kingdom (no. 2) [GC], no. 74025/01, ECHR 2005-IX;

6. Holds that the respondent State must:

(a) bring forward, within six months of the date upon which the present judgment becomes final, legislative proposals intended to amend the 1983 Act and, if appropriate, the 2002 Act in a manner which is Convention-compliant; and

(b) enact the required legislation within any such period as may be determined by the Committee of Ministers;

7. Holds

(a) that the respondent State is to pay the applicants, within three months from the date on which the judgment becomes final in accordance with Article 44 § 2 of the Convention, EUR 5,000 (five thousand euros), inclusive of any tax that may be chargeable, in respect of costs and expenses, to be converted into pounds sterling at the rate applicable at the date of settlement;

(b) that from the expiry of the above-mentioned three months until settlement simple interest shall be payable on the above amount at a rate equal to the marginal lending rate of the European Central Bank during the default period plus three percentage points;

8. Dismisses the remainder of the applicants' claim for just satisfaction.

Done in English, and notified in writing on 23 November 2010, pursuant to Rule 77 §§ 2 and 3 of the Rules of Court.

Lech GARLICKI President

Lawrence EARLY Registrar

---