Постановление ЕСПЧ от 19.06.2006
Актуально на 04.11.2026.
Как цитировать: Постановление ЕСПЧ от 19.06.2006. 35014/97. 19.06.2006. https://bukva.ai/docs/postanovlenie-3501497
«Дело „Хуттен-Чапска (Hutten-Czapska) против Польши“ (жалоба № 35014/97) [рус., англ.]»
[неофициальный перевод] <*>
ЕВРОПЕЙСКИЙ СУД ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА
ДЕЛО «ХУТТЕН-ЧАПСКА (HUTTEN-CZAPSKA) ПРОТИВ ПОЛЬШИ» (Жалоба № 35014/97)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
<*> Перевод на русский язык Берестнева Ю.Ю.
По делу «Хуттен-Чапска против Польши» Европейский суд по правам человека, заседая Большой палатой в составе:
Л. Вильдхабера, Председателя Палаты,
а также при участии Т.Л. Эрли, Секретаря Секции Суда,
заседая 11 января и 17 мая 2006 г. за закрытыми дверями,
вынес на последнем заседании следующее Постановление:
ПРОЦЕДУРА
1. Дело было инициировано жалобой (N 35014/97), поданной 6 декабря 1994 г. в Европейскую комиссию по правам человека против Республики Польша гражданкой Франции Марией Хуттен-Чапска (Maria Hutten-Czapska) (далее — заявитель) в соответствии с бывшей статьей 25 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.
2. Интересы заявителя в Европейском суде представлял Б. Соханьски ({B. Sochanski} <*>), юрист из г. Щецина (Szczecin), Польша. Власти Польши в Европейском суде были представлены Уполномоченным Польши при Европейском суде по правам человека Я. Воласевичем ({J. Wolasiewicz}), Министерство иностранных дел Польши.
<*> Здесь и далее по тексту слова на национальном языке набраны латинским шрифтом и выделены фигурными скобками.
3. Заявитель, в частности, утверждала, что ситуация, созданная введением законов, налагающих ограничения на права арендодателей (наймодателей) в отношении увеличения размера арендной платы и расторжения договора аренды жилья (жилищного найма), представляла собой нарушение статьи 1 Протокола № 1 к Конвенции.
4. 1 ноября 1998 г., в день вступления в силу Протокола № 11 к Конвенции (пункт 2 статьи 5 Протокола № 11 к Конвенции), жалоба была передана на рассмотрение в Европейский суд.
5. Жалоба была передана на рассмотрение в Четвертую секцию Европейского суда (пункт 1 правила 52 Регламента Суда).
Решением от 16 сентября 2003 г. после проведения слушания по вопросу о приемлемости жалобы и по существу дела Палата этой Секции в составе сэра Николаса Братца, Председателя Палаты, М. Пеллонпяя, В. Стражнички (судьи, назначенной властями Польши для участия в рассмотрении дела), Й. Касадеваля, Р. Марусте, С. Павловского, Х. Боррего Боррего, судей, а также при участии М. О'Бойла, Секретаря Секции Суда, объявила жалобу частично приемлемой для рассмотрения по существу.
6. В Постановлении от 22 февраля 2005 г. (далее — Постановление Палаты) Европейский суд установил, что в данном деле имело место нарушение статьи 1 Протокола № 1 к Конвенции. Кроме того, Европейский суд постановил, что в основе вышеуказанного нарушения лежит системная проблема, связанная с ненадлежащим функционированием национального законодательства, которое заключается в том, что законы устанавливали, и продолжают устанавливать, в отношении арендодателей ограничения по увеличению размера арендной платы за сдаваемое ими в аренду жилье, в результате чего они не могут даже компенсировать свои расходы на содержание и хозяйственно-техническое обслуживание сдаваемого в аренду жилья.
В связи с этим Европейский суд указал, что, чтобы положить конец установленному в настоящем деле структурному нарушению, государство-ответчик должно посредством введения соответствующих правовых или иных мер обеспечить заявителю и иным лицам, находящимся в аналогичной ситуации, возможность получать достаточный размер арендной платы и предоставить им механизм, смягчающий указанные выше последствия контроля со стороны государства в отношении увеличения арендной платы.
В отношении компенсации причиненного заявителю установленным в данном деле нарушением материального ущерба или морального вреда Европейский суд постановил, что вопрос о применении статьи 41 Конвенции не был готов к разрешению, и отложил рассмотрение данного вопроса, предложив властям Польши и заявителю представить в течение шести месяцев с даты, когда Постановление по данному делу вступит в силу, свои дальнейшие замечания по данному вопросу и, в частности, уведомить Европейский суд о возможности заключения ими мирового соглашения.
Кроме того, что касается статьи 41 Конвенции, Европейский суд счел, что данный вопрос должен быть решен не только с учетом мирового соглашения, которое могут заключить стороны, но и в свете тех индивидуальных мер или мер общего характера, которые власти Польши могут принять при исполнении данного Постановления. До принятия соответствующих мер общего характера Европейский суд отложил рассмотрение жалоб, основанных на той же общей причине (см. § 196 Постановления Палаты).
7. 20 мая 2005 г. в соответствии со статьей 43 Конвенции и правилом 73 Регламента Суда власти Польши направили в Европейский суд обращение о передаче дела на рассмотрение в Большую палату. 6 июля 2005 г. коллегия Большой палаты удовлетворила это обращение властей Польши.
8. Состав Большой палаты был определен в соответствии с пунктами 2 и 3 статьи 27 Конвенции и правилом 24 Регламента Суда. Судья В. Стражничка, назначенная властями Польши для участия в рассмотрении дела, отказалась от участия в рассмотрении дела Большой палатой (правило 28 Регламента Суда). Соответственно, власти Польши назначили судью А. Вырозумска (A. Wyrozumska) для участия в рассмотрении дела в качестве судьи ad hoc (пункт 2 статьи 27 Конвенции и пункт 1 правила 29 Регламента Суда).
9. Как заявитель, так и власти Польши представили письменные замечания по существу дела. Впоследствии стороны направили возражения в письменной форме на доводы противоположной стороны.
10. 11 января 2006 г. во Дворце прав человека в г. Страсбурге состоялось открытое слушание по делу (пункт 3 Правила 59 Регламента Суда).
П. Стычень ({P. Styczen}), советник,
Я. Воласевич ({J. Wolasiewicz}), Уполномоченный Польши при Европейском суде по правам человека,
А. Межыковска ({A. Mezykowska}), эксперты;
Б. Соханьски ({B. Sochansky}), советник,
П. Пашковски (P. Paszkowski), эксперт.
Европейский суд заслушал обращения Б. Сохански, Я. Воласевича и П. Стыченя.
ФАКТЫ
I. Обстоятельства дела
11. Заявитель, гражданка Франции, уроженка Польши, родилась в 1931 году. Долгое время она проживала в г. Андреси ({Andresy}), Франция. В настоящее время она проживает в г. Познани ({Poznan}), Польша. Она имеет в собственности дом и земельный участок в г. Гдыне (Gdynia), Польша. Ранее собственниками этого недвижимого имущества являлись ее родители.
A. Общая ситуация
12. В основе польского законодательства по вопросам регулирования размера арендной платы лежат многие исторические и современные факторы. Законодательные схемы, ограничивающие права арендодателей и регулирующие увеличение размера арендной платы, начали действовать еще до Второй мировой войны. Представленное ниже описание общей ситуации основано на фактах, установленных Конституционным Судом Польши ({Trybunal} Konstytucyjny), который 12 января 2000 г. в одном из своих постановлений по вопросу конституционности некоторых аспектов законов по регулированию арендной платы подробно рассмотрел историческую базу этих законов и факторов, способствующих сохранению ограничений, которые относятся к ранней стадии коммунистического режима в Польше.
13. Порядок регулирования размера арендной платы был установлен вследствие введения бывшими коммунистическими властями так называемого «Государственного управления жилищным фондом» (publiczna gospodarka lokalami) (см. ниже § 67 - 70), которое сопровождалось положениями, существенно ограничивающими размер взимаемой арендной платы. В основе применимых положений лежит исключительно жесткое распределение жилищных ресурсов, которое существовало первые 30 лет коммунистического режима в Польше.
14. После падения коммунистического режима в 1989 году обстоятельства существенно не изменились; действительно, в начале 1990-х годов жилищная ситуация в Польше была чрезвычайно сложной, о чем свидетельствовал дефицит жилья, с одной стороны, и высокая цена на квартиры, с другой стороны. Регулируемая государством арендная плата, которая применялась и в отношении зданий, находящихся в частной собственности, покрывала только 30% действительных расходов на содержание и техническое обслуживание зданий.
В 1994 году эти социальные и экономические факторы побудили органы законодательной власти не только сохранить элементы так называемого «особого порядка аренды» ({szczegolny} tryb najmu) (см. также ниже § 73) в отношении государственных жилых помещений, но и продолжать применение этого порядка — временно, в течение 10 лет до 31 декабря 2004 г. — в отношении находящихся в частной собственности зданий и жилых домов. Эта система являлась совокупностью ограничений в отношении размера взимаемой арендной платы и ограничений в отношении прекращения аренды (жилищного найма), даже в отношении арендаторов (нанимателей жилья), которые не выполняли условия договора аренды.
15. Материалы, собранные Конституционным Судом Польши в 2000 году, включали в себя отчет Управления жилищного строительства и городского развития ({Urzad} Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast). Согласно этому отчету в 1998 году, через четыре года после введения в действие порядка регулирования размера арендной платы 1994 года, установленная согласно этому порядку средняя арендная плата покрывала только 60% расходов на содержание и техническое обслуживание жилых зданий. Недостачу средств должны были восполнять арендодатели. Масштаб проблемы оказался очень большим, поскольку на тот момент порядок регулирования размера арендной платы охватывал 2960000 жилых зданий (25,5% всех жилищных ресурсов страны); в это число входили около 600000 квартир, находящихся в зданиях, собственниками которых являлись частные лица. Общее количество квартир в Польше составляло около 11600000. Квартиры в частных домах, на которые распространялся порядок регулирования размера арендной платы, составляли 5,2% всех жилищных ресурсов страны.
В отчете, среди прочего, говорилось:
«До... [1994 года], установленная законом арендная плата, размер которой был определен Кабинетом (Cabinet), покрывала около 30% расходов на текущее содержание и техническое обслуживание зданий. В настоящее время, спустя четыре года после введения в действие порядка регулирования размера арендной платы [1994 года], муниципальные образования устанавливают такой уровень арендной платы, который покрывает 60% расходов на содержание и техническое обслуживание...»
Что касается зданий, находящихся в собственности муниципальных образований, то недостачу покрывают муниципальные власти, которые часто используют для этого избыточную прибыль, получаемую от сдачи в аренду торговых помещений.
Что касается зданий, находящихся в частной собственности, то в тех случаях, когда арендаторы жилья платят регулируемую арендную плату, недостачу восполняют собственники зданий».
16. В 2003 — 2004 годах в ходе подготовки законопроекта, вносящего изменения в законодательство по регулированию размера арендной платы (см. ниже § 114 et seq.), власти Польши собрали большое число материалов, описывающих настоящую общую ситуацию по жилищному вопросу в Польше.
Данная ситуация характеризовалась серьезным дефицитом жилых зданий. По данным Национальной переписи населения и жилищного фонда (National Population and Housing Census) 2002 года соответствующий дефицит, представленный как разница между общим количеством семей и числом квартир, составляет 1500000 квартир. Отмечался крайне острый дефицит квартир, сдаваемых в аренду.
17. Согласно данным, полученным Центральным управлением статистики ({Glowny Urzad} Statystyczny) по общему финансовому положению домашних хозяйств, в 1998 — 2003 годах расходы на содержание домашнего хозяйства, такие, как арендная плата и затраты на электроэнергию, составляли 14,5 — 15,4% от всех расходов (18,6 — 19,0% в домашних хозяйствах пенсионеров). В то же время от 7 до 10 процентов польских семей имели задолженность по арендной плате (1998 год — 7,5%, 1999 год — 7%, 2000 год — 7%, 2002 год — 10%, 2003 год — 9%).
В 2000 году около 54% населения страны находились за чертой бедности, из которых 8% жили в крайней нищете. В 2002 году 58% населения страны находились за чертой бедности, из которых 11% — в крайней нищете.
18. Различные отчеты, полученные Управлением жилищного строительства и городского развития, подтвердили, что правовые положения, касающиеся защиты прав арендаторов жилья, применимые до 31 декабря 2004 г. (см. ниже § 89 - 93), ограничивали наличие квартир для сдачи в аренду. По мнению властей, введение так называемой «коммерческой аренды» (najem komercyjny) — то есть рыночной аренды — посредством отмены ограничений увеличения размера арендной платы в отношении зданий, находящихся в частной собственности, и освобождения частных арендодателей от обязательства предоставлять неплатежеспособным арендаторам альтернативное место для проживания после расторжения их договора аренды, должно побудить частных инвесторов к строительству многоквартирных домов, предназначенных исключительно для сдачи в аренду.
19. Власти Польши привели различные данные, чтобы показать на какое количество человек оказал воздействие введенный порядок регулирования размера арендной платы. Они отметили, что по сведениям, предоставленным Управлением жилищного строительства и городского развития, действие соответствующих законов оказало влияние на около 100000 арендодателей и 600000 арендаторов жилья. По другим источникам, приведенным властями Польши, общее число соответствующих лиц составляло около 100000 арендодателей и 900000 арендаторов жилья.
B. Обстоятельства дела до вынесения Постановления Палаты
1. События, имевшие место до 10 октября 1994 г.
20. Дом заявителя был построен в 1936 году как односемейный дом. Изначально он состоял из двухэтажной квартиры, подвального помещения и чердачного этажа.
21. Во время Второй мировой войны в этом доме проживали офицеры Германской армии (Wehrmacht). В мае 1945 года Красная армия захватила этот дом и разместила в нем на некоторое время своих офицеров.
22. 19 мая 1945 г. глава Департамента по жилищным вопросам Городского совета г. Гдыни (Kierownik Wydzialu Mieszkaniowego Magistratu Miasta Gdynia) вынес решение о предоставлении первого этажа двухэтажной квартиры некоему А.З. (A.Z.).
23. В июне 1945 года городской суд г. Гдыни ({Sad} Grodzki) вынес судебный приказ о возврате дома родителям заявителя. Они начали делать в доме ремонт, но вскоре по распоряжению властей были вынуждены освободить свой дом. В октябре 1945 года А.З. въехал в этот дом.
24. 13 февраля 1946 г. вступил в силу Декрет от 21 декабря 1945 г. о Государственном управлении жилищным фондом и регулировании вопросов аренды (найма) жилья (Dekret o publicznej gospodarce lokalami i kontroli najmu). В силу этого Декрета дом подпадал под регулирование так называемого «Государственного управления жилищным фондом» (см. также выше § 13).
25. В 1948 году на открытом аукционе власти безуспешно пытались продать этот дом А.З., который на тот момент являлся сотрудником Городского совета г. Гдыни — органа, ответственного за Государственное управление жилищным фондом в тот период. Примерно в то же время родители заявителя также безуспешно пытались вернуть свою собственность.
26. 1 августа 1974 г. вступил в силу Закон о жилище (Prawo lokalowe) (далее — Закон 1974 года), который заменил прежний порядок Государственного управления жилищным фондом так называемым «особым порядком аренды» (см. выше § 14 и ниже § 69).
27. В 1975 году, в точно не установленный день, некий В.П. (W.P.), являвшийся на тот момент главой Департамента по жилищным вопросам Городского совета г. Гдыни (Kierownik {Wydzialu} Spraw Lokalowych {Urzedu} Miejskiego), попытался купить этот дом у брата заявителя.
28. 8 июля 1975 г. мэр г. Гдыни вынес Решение, которым позволил В.П. обменять квартиру, арендуемую в другом доме на основании особого порядка аренды, на квартиру на первом этаже дома заявителя. Это Решение было подписано от имени мэра г. Гдыни государственным служащим, который являлся подчиненным В.П. Своим Решением от 28 января 1976 г. Городской совет г. Гдыни подтвердил, что в соответствии с положениями об особом порядке аренды квартира была сдана в аренду В.П. на неопределенный срок. Позже в 1990-х годах заявитель обращалась в суды в попытке добиться признания этого Решения ничтожным, но добилась только того, что было принято Решение о том, что Решение мэра было вынесено в нарушение закона (см. также ниже § 44 - 49).
29. 24 октября 1975 г. глава Управления по административным вопросам и охране окружающей среды Городского совета г. Гдыни (Kierownik {Wydzialu} Gospodarki Terenowej i Ochrony {Srodowiska Urzedu} Miejskiego w Gdyni) вынес Распоряжение о том, что этот дом переходит в государственное управление ({przejecie w zarzad panstwowy}). Данное Решение вступило в силу 2 января 1976 г.
30. 3 августа 1988 г. районный суд Гдыни ({Sad} Rejonowy) по жалобе родственников А.З. постановил, что после смерти А.З. право на аренду первого этажа дома заявителя перешло к его дочери (Я.П. (J.P.)) и зятю (М.П. (M.P.)).
31. 18 сентября 1990 г. районный суд Гдыни вынес Решение о том, что заявитель унаследовала собственность родителей, и 25 октября 1990 г. районный суд Гдыни внес запись о ее праве собственности в соответствующий земельный кадастр.
32. 26 октября 1990 г. мэр г. Гдыни вынес Решение о восстановлении права заявителя на управление своим домом. 31 июля 1991 г. Городской совет г. Гдыни передал управление домом заявителю, которая действовала через своих представителей. Вскоре после этого она начала проводить ремонтные работы в доме.
33. В 1990-х годах, в неустановленный день, заявитель основала частный фонд под названием «Фонд Янтарная тропа» (Fundacja Bursztynowego Szlaku). С 1991 года она пыталась разместить главный офис Фонда в своем доме.
2. События, имевшие место после 10 октября 1994 г.
34. Получив дом в свое управление, заявитель несколько раз обращалась в суды по гражданским делам и в административные суды с исками, требуя отменить вынесенные ранее административные решения и восстановить свое право собственности в отношении находящихся в ее доме квартир.
a) Производство в судах по гражданским делам
i) Производство по вопросу выселения арендаторов из дома заявителя
35. 16 июня 1992 г. заявитель обратилась в районный суд Гдыни с требованием выселить проживающих в ее доме арендаторов. В апреле 1993 года по ходатайству ответчиков производство по этому вопросу было приостановлено. 26 апреля 1996 г. жалоба заявителя была отклонена.
ii) Производство по вопросу переселения арендаторов квартир в доме заявителя и предоставления заявителю компенсации
36. В апреле 1995 года заявитель обратилась в суд воеводства Гданьска ({Sad Wojewodzki}) и попросила суд указать Городскому совету г. Гдыни на необходимость переселить проживающих в ее доме арендаторов в квартиры, находящиеся в муниципальной собственности. Она также попросила суд присудить ей компенсацию, inter alia, за тот факт, что власти лишили ее родителей и ее саму возможности проживать в их собственном доме, ущерба, причиненного собственности, и за произвольное изменение целевого назначения этой собственности, а также за причиненные ей душевные страдания. 5 июля 1996 г. суд воеводства вынес Решение о том, что в соответствии с Законом об аренде жилья и о жилищных субсидиях (Ustawa o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych) от 2 июля 1994 г. (далее — Закон 1994 года) органы власти, выступающие ответчиком по делу, не обязаны переселять арендаторов жилья в дома, находящиеся в собственности муниципальных властей. Суд отклонил остальные требования заявителя. Заявитель обжаловала это Решение в апелляционном порядке.
37. 17 января 1997 г. апелляционный суд ({Sad} Apelacyjny) Гданьска рассмотрел и отклонил апелляционную жалобу заявителя, отметив, что в Законе 1994 года отсутствует норма, обязывающая муниципальные власти переселять арендующих в ее доме жилье лиц или, по ее просьбе, предоставить им альтернативное жилье (lokal {zastepczy}). Соответствующие положения Закона 1994 года, а именно части 4 и 7 статьи 56 (см. также ниже § 77), устанавливали, что арендатор должен освободить занимаемое им жилое помещение только в том случае, если собственник квартиры предложит ему другую квартиру, которая находится в его собственности, или если муниципальные власти согласятся предоставить арендатору альтернативное жилье, находящееся в муниципальной собственности или в управлении муниципальных властей. Что касается требования заявителя о возмещении ей материального ущерба, понесенного в результате решений административных органов, апелляционный суд отметил, что суды общей юрисдикции могут разрешать такие вопросы, только если истец сначала обратился с требованием о компенсации к административным органам власти и исход соответствующего административного производства не удовлетворил истца. Апелляционный суд сослался на Административно-процессуальный кодекс Польши (Kodeks {postepowania} administracyjnego), который регламентирует ответственность органов государственной власти за вынесение неправомерных решений.
В отношении требования заявителя компенсировать ей ущерб, причиненный ее дому и за изменение его целевого назначения, апелляционный суд счел, что орган власти, выступающий ответчиком, не может быть признан ответственным за последствия, к которым приводили законы, действовавшие ранее. В частности, власти не несли ответственность за принятие послевоенных законов, которые ввели ограничительные нормы в отношении аренды жилья в домах, находящихся в частной собственности, и в отношении государственного управления жилищным фондом. Не несли они также ответственность и за введение в действие особого порядка аренды, установленного Законом о жилище 1974 года, и за действие Закона 1994 года, который содержал некоторые похожие нормы в отношении защиты интересов арендаторов, право которых на аренду квартир в домах, находящихся в частной собственности, было предоставлено им на основании решений административных органов (см. также ниже § 71 - 72). Наконец, суд отметил, что ответчик не может нести ответственность за ущерб, причиненный заявителю лицами, арендующими квартиры в ее доме.
38. После этого заявитель подала кассационную жалобу (kasacja) в Верховный суд Польши ({Sad Najwyzszy}). Решением от 13 ноября 1997 г. Верховный суд Польши отклонил жалобу заявителя по процессуальным основаниям, постановив, что заявитель не выполнила необходимые формальные требования; в частности, не указала точно, какие ошибки материального гражданского права предположительно совершили нижестоящие суды.
b) Административное производство
i) Производство об отмене Решения от 19 мая 1945 г.
39. В октябре 1995 года заявитель обратилась в апелляционную коллегию самоуправления Гданьска ({Samorzadowe} Kolegium {Odwolawcze}) с просьбой признать ничтожным Решение главы Департамента по жилищным вопросам Городского совета г. Гдыни от 19 мая 1945 г. На основании этого Решения находившаяся на первом этаже дома квартира была передана А.З. Кроме того, это Решение являлось основанием для предоставления права аренды на эту квартиру наследникам А.З. (см. также выше § 22 - 23 и 30).
40. 26 июня 1997 г. коллегия отклонила ходатайство заявителя, отметив, что оспариваемое Решение было принято на основании положений Декрета Польского комитета национального освобождения от 7 сентября 1944 г. «О жилищных комиссиях» (Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego o komisjach mieszkaniowych) — закона, который на тот момент регулировал все жилищные вопросы. Коллегия пришла к выводу, что Решение не было принято компетентным органом государственной власти и вследствие этого не являлось законным, но отметила, что не может признать его ничтожным ({stwierdzic niewaznosc} decyzji), поскольку в соответствии с частью 2 статьи 156 Административно-процессуального кодекса Польши в том случае, если с даты вынесения незаконного решения прошло более 10 лет, коллегия могла только объявить, что это решение «было вынесено с нарушением закона» ({zostala} wydana z naruszeniem prawa).
41. Заявитель подала жалобу в Высший административный суд (Naczelny {Sad} Administracyjny), который своим Решением от 15 января 1998 г. отклонил жалобу заявителя на том основании, что она не использовала обязательное средство правовой защиты, заключавшееся в необходимости представить в коллегию ходатайство о повторном рассмотрении ее дела (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy).
42. После этого заявитель подала такое ходатайство. Решением от 23 июня 1998 г. коллегия подтвердила свое Решение от 26 июня 1997 г. Заявитель вновь обратилась с жалобой в Высший административный суд. Прокурор воеводства Гданьска (Prokurator {Wojewodzki}) вступил в разбирательство по делу и подал жалобу от имени заявителя.
43. 8 июня 1999 г. Высший административный суд отклонил обе жалобы. Суд подтвердил, что оспариваемое Решение являлось незаконным, и добавил, что в деле имело место несколько процессуальных ошибок (например, родители заявителя не были извещены о судебном разбирательстве и, соответственно, были лишены возможности оспорить это Решение; кроме того, не было приведено правовое основание для принятия этого Решения); однако в соответствии с частью 2 статьи 156 Административно-процессуального кодекса Польши суд не мог отменить Решение, а мог только признать, что оно было принято с нарушением норм закона. Суд также отметил, что вышеуказанные процессуальные ошибки могли быть исправлены посредством возобновления производства по делу.
ii) Производство об отмене Решения от 8 июля 1975 г.
44. В 1992 году заявитель обратилась в апелляционную коллегию самоуправления Гданьска с ходатайством признать ничтожным Решение мэра г. Гдыни от 8 июля 1975 г. На основании этого Решения В.П. было предоставлено право занимать на правах аренды расположенную на первом этаже квартиру в доме заявителя (см. также выше § 33).
45. 27 января 1994 г. коллегия отклонила ходатайство заявителя. Заявитель обжаловала это Решение в Высший административный суд.
46. Решением от 14 июня 1995 г. Высший административный суд отклонил жалобу заявителя, признав, что расположенные в ее доме квартиры были сданы в аренду на основании особого порядка аренды, введенного Законом 1974 года, и что, соответственно, мэр был правомочен вынести рассматриваемое Решение. Кроме того, суд отметил, что, несмотря на некоторые процессуальные ошибки, допущенные мэром г. Гдыни (которые могли быть исправлены посредством возобновления производства по делу), данное Решение имело под собой правовое основание и поэтому не может быть признано ничтожным.
47. 17 сентября 1994 г. заявитель обратилась к мэру г. Гдыни с просьбой возобновить соответствующее производство и признать оспариваемое Решение ничтожным. Мэр отклонил ее обращение как поданное с нарушением сроков.
48. 29 декабря 1995 г. апелляционная коллегия самоуправления Гданьска по своей собственной инициативе возобновила производство по делу заявителя и установила, что оспариваемое Решение было вынесено от имени мэра г. Гдыни государственным служащим, являвшимся подчиненным В.П., и что этот факт сам по себе являлся достаточным основанием для возобновления производства по делу в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 145 Административно-процессуального кодекса Польши. Также на основании этого факта Решение являлось незаконным. Однако поскольку с даты вынесения данного Решения прошло более пяти лет, коллегия не могла его отменить, а могла только объявить, что Решение было вынесено с нарушением положений закона, как установлено в части 1 статьи 146 Административно-процессуального кодекса Польши.
49. Заявитель обратилась в Высший административный суд, утверждая, что оспариваемое ею Решение не было вручено собственникам дома и что оно должно быть признано ничтожным. 28 ноября 1996 г. ее жалоба была отклонена.
iii) Производство об отмене Решения от 24 октября 1975 г.
50. 4 октября 1994 г. ходатайствовала в Городской совет г. Гдыни о возобновлении административного производства, прекращенного на основании Решения главы Управления по административным вопросам и охране окружающей среды Городского совета г. Гдыни от 24 октября 1975 г. В силу этого Решения дом заявителя перешел в государственное управление (см. также выше § 29). Заявитель также попросила объявить это Решение ничтожным, утверждая, что оно не имеет под собой правового основания. В частности, дом неправильно был классифицирован как «многоквартирный жилой дом (сдаваемый в аренду)» (dom wielorodzinny), тогда как в действительности он является, и всегда был, односемейным домом и, как таковой, не может быть передан в государственное управление. Заявитель также добавила, что данное Решение было вынесено исключительно с целью личной выгоды В.П., который в то время являлся главой Департамента по жилищным вопросам Городского совета г. Гдыни. По ее мнению, это Решение было вынесено для того, чтобы утвердить вынесенное ранее — и также незаконное — Решение от 8 июля 1975 г., на основании которого В.П. получил право аренды на квартиру в ее доме.
51. 7 декабря 1994 г. мэр г. Гдыни отклонил ходатайство заявителя, установив, что ходатайство было подано с пропуском установленного срока. 12 июня 1995 г. апелляционная коллегия самоуправления г. Гданьска оставила Решение мэра в силе. После этого заявитель обжаловала данное Решение в Высший административный суд, который 14 ноября 1996 г. отменил оба Решения, поскольку мэр г. Гдыни не был компетентен выносить Решение по ходатайству.
52. 27 февраля 1997 г. апелляционная коллегия самоуправления г. Гданьска возобновила производство по делу заявителя, прекращенное Решением от 24 октября 1975 г. 28 апреля 1997 г. коллегия объявила, что это Решение было вынесено с нарушением положений закона вследствие того, что собственники дома не были уведомлены об этом производстве. Коллегия пришла к выводу, что Городской совет г. Гдыни действовал без должного внимания. В частности, не были предприняты попытки для установления законных наследников собственников дома. Действительно, в то время, когда имели место события рассматриваемого дела, заявитель и ее брат — регулярно — платили Городскому совету соответствующие налоги на собственность. Ссылаясь на часть 1 статьи 146 Административно-процессуального кодекса Польши, коллегия отказалась отменить Решение, поскольку с даты его вынесения прошло более пяти лет.
53. В неустановленный день в 2002 году заявитель обратилась к воеводе Поморья (Wojewoda Pomorski) с ходатайством признать Решение от 24 октября 1997 г. ничтожным. Ее ходатайство было направлено в апелляционную коллегию самоуправления г. Гданьска, которая являлась органом, компетентным рассматривать данный вопрос. Своим Решением от 13 мая 2002 г. коллегия отклонила ходатайство заявителя и постановила, что переданный ей на рассмотрение вопрос являлся res judicata.
3. Положение арендаторов жилой площади в доме заявителя
54. Стороны предоставили разные сведения относительно фактической полезной площади расположенных в доме заявителя квартир, что являлось важным фактором определения размера взимаемой арендной платы.
55. Власти Польши утверждали, что полезная площадь дома заявителя составляла 196 квадратных метров. Они представили описание дома, составленное 1 августа 1991 г. в связи с передачей дома из управления Городского совета г. Гдыни в управление заявителя (см. также выше § 32). По этим оценкам полезная площадь дома составила 196 квадратных метров; общая жилая площадь дома не была указана. В доме имелись четыре квартиры и не было никаких торговых помещений. В этих квартирах было 12 жилых комнат. По проведенным оценкам площадь этих квартир составляла 148 квадратных метров, а общая площадь дома — 255 квадратных метров.
56. Заявитель указала, что общая площадь дома, которую занимали арендаторы и за которую они платили арендную плату, составляла около 250 квадратных метров. В связи с этим она представила заявление от 28 мая 2001 г., сделанное Ассоциацией арендодателей и агентов-управляющих домов г. Гдыни (Zrzeszenie {Wlascicieli i Zarzadcow Domow}), являющейся агентством, управляющим ее собственностью. Согласно этому заявлению, по меньшей мере с 1950-х годов дом заявителя был разделен на три квартиры, сдаваемых в аренду на основании договоров, возникающих из представленных выше Решений административных органов.
57. Полезная площадь этих квартир в контексте определения размера арендной платы составляла: квартира № 1 — 127,38 квадратных метров; квартира № 3 — 67,90 квадратных метров; квартира № 4 — 54,25 квадратных метров. Соответственно, общая полезная площадь, занимаемая арендаторами, составляла 249,53 квадратных метров.
b) Документальные доказательства в отношении арендной платы, выплачиваемой арендаторами жилой площади в доме заявителя
58. В 1995 году в неустановленный день В.П. попросил районный суд Гдыни определить размер арендной платы, которую он должен выплачивать. 20 марта 1996 г. районный суд вынес Решение, которым установил, что ежемесячная арендная плата составляет 33,66 польских злотых. Суд предписал заявителю оплатить расходы в размере 528,90 польских злотых.
59. Согласно заявлению Ассоциации арендодателей и агентов-управляющих домов г. Гдыни от 28 мая 2001 г. (см. выше § 56) арендная плата, подлежащая выплате нанимателями квартир в доме заявителя, являлась следующей: за аренду квартиры № 1 (полезная площадь которой составляла 127,38 квадратных метров), которую занимали Я.П. и М.П., — 500,60 польских злотых; за аренду квартиры № 3 (полезная площадь которой составляла 67,90 квадратных метров), в которой проживал В.П., — 322,65 польских злотых; за аренду квартиры № 4 (бывшее чердачное помещение; полезная площадь которой составляла 54,25 квадратных метров), которую арендовала Я.В. (J.W.), 188,25 польских злотых. Помещение № 2 (как представляется, изначально являвшееся спальней родителей заявителя, которое позже использовалось как помещение для сушки белья), которое ранее использовал В.П., не имея на то права или разрешения, и за пользование которым он не вносил плату, на тот момент заперто и опечатано агентом-управляющим. В.П. получил уведомление с указанием, что он должен заплатить 2982,46 польских злотых за несанкционированное пользование квартирой под угрозой выселения из квартиры.
В ходе слушаний власти Польши сообщили Европейскому суду, что на тот день (26 января 2004 г.) арендная плата, выплачиваемая Я.П. и М.П., составляла 531,63 польских злотых.
c) Финансовое положение арендаторов
60. По просьбе Палаты предоставить доказательства, характеризующие положение арендаторов квартир в доме заявителя, власти Польши представили сертификат, выданный Районным центром социальной помощи г. Гдыни (Dzielnicowy {Osrodek} Pomocy {Spolecznej}) 19 февраля 1993 г. В сертификате указывалось, что с января 1993 года В.П. получал социальную помощь из центра. Он должен был получить периодическое социальное пособие за март и май 1993 года. В 1992 году ему была предоставлена помощь для жилищных нужд. В сертификате также отмечалось, что ранее была проведена оценка состояния здоровья В.П., по результатам которой ему была присвоена «вторая группа инвалидности», и что в мае 1993 года по вопросу инвалидности и группы инвалидности будет проведена медицинская проверка.
61. 12 февраля 2004 г. в ответ на запрос властей Польши в связи с настоящим делом Городской центр социальной помощи г. Гдыни (Miejski {Osrodek} Pomocy {Spolecznej}) указал, что в течение последних нескольких лет, а именно с 1995 года, арендаторы квартир в доме заявителя — В.П., Я.П., М.П. и Я.В. — не получали никакой помощи от Центра, равно как и от социальных служб.
4. Размер регулируемой арендной платы за один квадратный метр в г. Гдыне в 1994 — 2004 годах по данным, предоставленным властями Польши
62. Отвечая на вопрос Палаты о размере арендной платы, которую получает заявитель с 10 октября 1994 г., власти Польши отметили, что у них нет подробных сведений относительно арендной платы, получаемой заявителем в период рассматриваемых в данном деле событий. Однако они предоставили показатели, касающиеся установления размера регулируемой арендной платы, определенного Городским советом г. Гдыни для домов подобного типа.
63. Согласно этой информации в декабре 1994 года арендная плата за один квадратный метр составляла 9817 старых польских злотых; с января по ноябрь 1995 года — 1,04 новых злотых; с декабря 1995 года по октябрь 1996 года — 2,11 злотых; с ноября 1996 года по декабрь 1997 года — 2,63 злотых; с января 1998 года по январь 1999 года — 3,37 злотых; с февраля 1999 года по январь 2000 года — 4,01 злотых; с февраля 2000 года по февраль 2001 года — 4,37 злотых, и с апреля по октябрь 2002 года — 4,61 злотых.
64. 10 октября 2002 г., после вступления в силу Постановления Конституционного Суда Польши от 2 октября 2002 г., арендодатели получили возможность повышать арендную плату, но не более чем на 3% от восстановительной стоимости соответствующего жилого помещения (см. также ниже § 86, 102 - 104 и 113).
С декабря 2002 года по 30 июня 2003 г. соответствующий переводной коэффициент восстановительной стоимости жилого помещения (см. также ниже § 75 и 85) составлял 2525,30 злотых. С 1 июля по 31 декабря 2003 г. этот коэффициент составлял 2471,86 злотых.
В 2004 году переводной коэффициент был установлен в размере 2061,21 злотых. Власти Польши утверждали, что восстановительная стоимость жилого помещения в доме заявителя была рассчитана на основе следующих трех элементов: 3%, как указано выше, полезная площадь квартир и применимый переводной коэффициент (2061,21 злотых). Ежемесячная арендная плата за 1 квадратный метр в доме заявителя соответствовала 3% от переводного коэффициента стоимости реконструкции 1 квадратного метра, разделенным на 12 месяцев (3% х 2061,21 злотых = 61,83 злотых / 12). Соответственно, эта стоимость составляла около 5,15 злотых за 1 квадратный метр. Принимая во внимание полезную площадь дома, указанную властями Польши, максимальная арендная плата за месяц составляла 1009,40 злотых (5,15 злотых х 196 квадратных метров). Учитывая полезную площадь, приведенную заявителем, размер арендной платы за месяц составлял 1285,08 злотых (5,15 злотых х 249,53 квадратных метра).
5. Размер рыночной арендной платы в г. Гдыне в 1994 — 2004 годах по данным, предоставленным заявителем
65. Согласно предоставленной заявителем информации в 1994 — 1999 годах рыночная арендная плата за три квартиры в ее доме составила бы 1700 долларов США за один месяц (800 долларов США + 500 долларов США + 400 долларов США, соответственно, в зависимости от площади квартиры). В 2000 — 2002 годах арендная плата уменьшилась бы до 1250 долларов США за один месяц (600 долларов США + 350 долларов США + 300 долларов США). В 2003 году она бы еще сократилась до 900 долларов США в месяц (450 долларов США + 250 долларов США + 200 долларов США). Заявитель указала, что ее прогноз относительно уменьшения арендной платы был основан на таких факторах, как снижение стоимости дома вследствие его возраста, уменьшение спроса на рынке недвижимости и увеличение числа предлагаемых в аренду квартир.
C. Факты, приведенные властями Польши после вынесения Палатой своего Решения
66. В своем обращении к Европейскому суду о передаче дела на рассмотрение в Большую палату от 20 мая 2005 г. власти Польши сообщили Европейскому суду, что две квартиры заявителя были освобождены, поскольку 2 июня 2003 г. В.П., а 6 сентября 2004 г. Я.П. и М.П. выехали из дома заявителя. Власти Польши также указали, что недавно Я.В. была предложена муниципальная квартира, поэтому она также должна была в ближайшем будущем съехать.
На устном слушании в Европейском суде власти Польши отметили, что Я.В. по-прежнему проживает в квартире заявителя, но она должна освободить квартиру в ближайшие недели.
18 апреля 2006 г. власти Польши сообщили Европейскому суду, что 15 февраля 2006 г. Я.В. переехала в муниципальную квартиру.
II. Применимое национальное законодательство и правоприменительная практика
A. «Государственное управление жилищным фондом» и «особый порядок аренды»
67. Декрет Совета министров от 21 декабря 1945 г. «О государственном управлении жилищным фондом и регулировании вопросов аренды (найма) жилья» (Dekret z 21 grudnia 1945 r. o publicznej gospodarce lokalami i kontroli najmu), который вступил в силу 13 февраля 1946 г., содержал раздел «Государственное управление жилищным фондом», который также применялся и в отношении жилых помещений и торговых построек, расположенных в зданиях, находящихся в частной собственности (см. также выше § 13).
68. Позже, 1 сентября 1948 г. вступил в силу Декрет от 28 июля 1948 г. «Об аренде помещений» (Dekret o najmie lokali). Согласно этому Декрету государственные органы регулировали все жилищные вопросы как в государственном, так и в частном секторе. Государственные органы получили право принимать решение о предоставлении арендатору конкретной квартиры в доме, находящемся в частной собственности. Кроме того, этот Декрет устанавливал правила в отношении регулирования размера арендной платы.
69. Закон 1974 года о жилище ввел «особый порядок аренды», заменивший «Государственное управление жилищным фондом», хотя существенно и не изменил принципы, на которых основано право аренды. Например, право аренды на квартиру в доме, находящемся в сфере «государственного регулирования», не возникало из гражданского договора, а предоставлялось арендатору на основании решения административного органа. Собственник такого дома не имел права голоса в вопросе, кто может жить в его доме и в течение какого периода. Особый порядок аренды распространялся на жилые и торговые помещения.
70. Решения о «распределении жилья» ({przydzial} lokalu) фактически были эквивалентны «предоставлению» права сдавать/брать в аренду жилое помещение (или торговое помещение) по особому порядку аренды. Такие решения принимали соответствующие департаменты местного совета (в зависимости от того, какая из многочисленных реформ системы государственного управления проводилась); эти департаменты носили разные названия: «департамент по жилищным вопросам», «департамент по административным вопросам и охране окружающей среды», «жилищные департаменты», и т.д.).
B. Закон 1994 года
1. Отмена «особого порядка аренды» и введение нового порядка регулирования размера арендной платы
71. Этот Закон вступил в силу 12 ноября 1994 г. и был направлен на проведение реформы законов, регулирующих отношения между арендодателями и арендаторами жилья. Хотя этот Закон отменил «особый порядок аренды» и ослабил степень регулирования размера арендной платы тем, что, например, размер арендной платы за торговое помещение регулировался, исходя из рыночной стоимости, и определялся свободно, а арендная плата за жилые помещения устанавливалась свободно в гражданско-правовых договорах между арендодателями и арендаторами таких помещений, однако этот Закон сохранил регулирование арендной платы за жилые помещения в тех случаях, когда право аренды на квартиру было ранее предоставлено арендатору решением административного органа.
72. Закон 1994 года ввел систему «регулируемой арендной платы» (czynsz regulowany) и установил подробные правила расчета арендной платы для жилых помещений, на которые до того времени распространялся «особый порядок аренды». Положения, касающиеся регулируемой арендной платы, ratio legis которых была защита арендаторов, оказавшихся в трудном финансовом положении в период перехода от регулируемой государством до свободной рыночной жилищной системы, оставались в силе до 31 декабря 2004 г.
В Законе 1994 года были сохранены, хотя и несколько в измененной формулировке, нормы о защите арендаторов от прекращения арендных отношений, продолжающихся на основании вынесенных ранее решений административных органов, и о наследовании права аренды жилого помещения.
2. Наследование права аренды жилого помещения
73. Часть 1 статьи 8 Закона гласит:
«1. В случае смерти арендатора квартиры его родственники по прямой нисходящей линии, по прямой восходящей линии, совершеннолетние родные братья и сестры, приемные родители или приемные дети или лицо, которое состояло с арендатором в брачном сожительстве de facto, при условии, что они проживали в семье арендатора до его смерти, наследуют договор аренды и приобретают права и обязанности арендатора, связанные с [арендой] квартиры, до тех пор, пока не откажутся от этого права в пользу арендодателя. Это положение не применяется к лицам, которые на момент смерти [первоначального] арендатора имели право на другое жилое помещение.»
2. В тех случаях, когда отсутствуют лица, наследующие договор аренды, или если наследники отказались от своих прав, аренда прекращается».
3. Регулируемая арендная плата
74. Статья 20 Закона устанавливает следующее:
«1. В соответствии с договором аренды арендатор обязан платить арендную плату.»
2. В случаях, предусмотренных настоящим Законом, размер арендной платы определяется указанным в настоящем Законе образом (регулируемая арендная плата). В других случаях размер арендной платы определяется свободно.
3. Размер арендной платы определяется, исходя из технического состояния соответствующего здания, его площади и состояния квартиры, а также иных факторов, увеличивающих или уменьшающих стоимость квартиры.
4. Стороны должны указывать размер арендной платы в договоре аренды».
75. Статья 25 Закона, которая в соответствии с частью 2 статьи 56 (см. также ниже § 77) также применяется к находящимся в частной собственности квартирам, на которые распространялся существовавший ранее особый порядок аренды, предусматривает:
«1. При условии соблюдения оговорки, указанной в статье 66 настоящего Закона, регулируемую арендную плату выплачивают арендаторы помещений, находящихся в собственности муниципальных органов власти, Казны Государства (State Treasury), государственных юридических лиц или юридических лиц, использующих помещения в некоммерческих целях, за исключением жилищных кооперативов.»
2. Максимальный размер регулируемой арендной платы не должен превышать 3% от восстановительной стоимости помещения ({wartosc} odtworzeniowa lokalu) в год.
3. Стоимость капитального ремонта квартиры определяется как произведение полезной площади этой квартиры на переводной коэффициент одного квадратного метра полезной площади здания.
4. Глава [соответствующего] воеводства ежеквартальным постановлением устанавливает переводной коэффициент 1 квадратного метра полезной площади жилого здания».
4. Переход от «административной аренды» к «основанной на договоре аренде»
76. В соответствии с переходными положениями Закона право аренды на квартиру, предоставленное арендатору решением административного органа, рассматривалось как аренда, возникшая из договора аренды, заключенного в соответствии с соответствующими положениями Гражданского кодекса Польши. Арендаторы таких квартир должны были выплачивать регулируемую арендную плату до 31 декабря 2004 г.
Согласно статье 55 Закона арендные отношения, возникшие на основании решения административного органа, вынесенного в соответствии с Законом 1974 года о жилище, оставались в силе.
77. Статья 56 Закона устанавливала дополнительные правила в отношении такой «административной аренды». Данная статья в части, применимой к настоящему делу, гласила:
«1. Согласно настоящему Закону аренда помещений, возникшая из решения административного органа о предоставлении квартиры или имеющая иное правовое основание [существовавшее] до введения в той или иной территориальной единице государственного управления жилищными вопросами или особого порядка аренды, должна рассматриваться как аренда, основанная на договоре, заключенном на неопределенный срок в соответствии с положениями настоящего Закона.»
2. До 31 декабря 2004 г. включительно размер арендной платы за аренду квартир, сдаваемых в аренду указанным в части 1 настоящей статьи способом и расположенных в зданиях, принадлежащих на праве собственности физическим лицам, определяется в соответствии с положениями о регулируемой арендной плате.
4. Если собственник, указанный в части 2 настоящей статьи, намерен проживать в своей квартире и с этой целью освободил квартиру, которую до этого времени он снимал в аренду... у муниципальных властей, то арендатор этой квартиры обязан освободить квартиру собственника и переехать в [предложенную ему] квартиру, при условии, что [состояние] этой квартиры соответствует требованиям, установленным настоящим Законом в отношении альтернативного жилья. В таком случае собственник квартиры вправе расторгнуть договор аренды на основании части 2 статьи 32.
6. Если совершеннолетний ребенок или родители собственника жилого помещения намерены проживать в его квартире, то по аналогии применяется часть 4 настоящей статьи...
7. Если арендодатель предложил арендатору альтернативное жилье, которое принадлежит ему на праве собственности, или если по просьбе собственника такое альтернативное жилье предоставлено муниципальными властями, то по аналогии применяется часть 4 настоящей статьи».
5. Обязанности арендодателей по содержанию жилых помещений
78. Статья 9 Закона содержит подробный перечень обязанностей арендодателей в отношении аренды помещений. Она применяется как в отношении арендодателей, сдающих квартиры по свободно установленной, рыночной арендной плате, так и в отношении арендодателей, получающих регулируемый размер арендной платы. Данная статья также устанавливает виды работ по техническому обслуживанию жилых помещений, которые должны осуществлять арендодатели по договору аренды. Данная статья в части, применимой к настоящему делу, устанавливает следующее:
«1. Арендодатель поддерживает в надлежащем рабочем состоянии существующие технические средства в здании, обеспечивает освещение и отопление в сдаваемом в аренду помещении, водоснабжение горячей и холодной водой, а также пользование лифтом, коллективной антенной и иными техническими средствами здания;»
-
поддерживает в надлежащем техническом состоянии и чистоте все помещения общего пользования и все технические средства здания; то же относится и к прилежащей к зданию территории;
-
осуществляет ремонт здания, его помещений и оборудования и восстанавливает поврежденное здание независимо от причины такого повреждения; при этом арендатор несет материальную ответственность за причиненный им ущерб;
-
производит ремонт помещений, ремонт или замену установок и технического оборудования и, в особенности, ремонт таких повреждений, за которые арендатор не несет ответственность; в частности, он:
a) осуществляет ремонт и замену установки водоснабжения в здании, газификации и горячего водоснабжения, а также ремонт и замену канализационных сетей, центрального отопления (вместе с радиаторами), электрических, телефонных установок и коллективной антенны — при этом установку антенны производит без предоставления арматуры;
b) осуществляет ремонт или замену печей, деревянных панелей окон и дверей, полов, покрытий полов и штукатурные работы.
6. Прекращение договора аренды в отношении арендаторов, выплачивающих регулируемую арендную плату
79. На практике в случае, если у такого арендатора отсутствует задолженность по выплате арендной платы более чем за два месяца, аренда не может быть прекращена, если только он не использует квартиру «не по назначению», наносит ущерб квартире или зданию, в котором находится квартира, регулярно или грубо нарушает покой и порядок или сдал квартиру в субаренду без предварительного согласия арендодателя данной квартиры (статьи 31 и 32 Закона 1994 года).
Однако даже если у арендатора имеется просрочка по выплате арендной платы более чем за два месяца, арендодатель должен предупредить его в письменном форме о своем намерении расторгнуть договор аренды и предоставить ему один месяц для погашения задолженности и выплаты арендной платы за текущий месяц.
Если после расторжения договора аренды арендатор не освобождает квартиру (что часто имело место с учетом острого дефицита дешевых квартир, сдаваемых в аренду, и высоких цен на приобретение квартиры), арендодатель должен предъявить ему иск о выселении из квартиры. В случае вынесения судебного приказа о выселении арендодатель с целью обеспечения исполнения этого приказа и освобождения квартиры должен попросить соответствующие муниципальные органы предоставить арендатору «жилье в качестве замены». Поскольку такого жилья было очень мало в наличии, исполнение приказа и освобождение квартиры могло затянуться на долгие годы. Как только приказ о выселении становился окончательным, арендатор, если он проживал в течение того периода в квартире, был обязан выплатить так называемую «компенсацию за пользование квартирой по истечении срока договора аренды» (odszkodowanie za bezumowne korzystanie), равную 200% текущей арендной платы. Если эта сумма не покрывала убытков, понесенных арендодателем в связи с содержанием квартиры, он был вправе предъявить иск арендатору о дополнительной компенсации.
C. Постановления Конституционного Суда Польши о признании некоторых положений Закона не соответствующими Конституции
1. Постановление от 12 января 2000 г.
80. 12 января 2000 г., вынося Решение по вопросу права, переданному ему на рассмотрение Верховным судом Польши, Конституционный Суд Польши признал неконституционной часть 2 статьи 56, взятую в совокупности, inter alia, со статьей 25 Закона 1994 года (см. выше § 75 и 77). Суд пришел к выводу, что эти положения нарушали часть 3 статьи 64 Конституции Польши (допустимые ограничения прав собственности), взятой в совокупности со статьей 2 (принципы верховенства права и социальной справедливости) и частью 3 статьи 31 (принцип соразмерности) Конституции (см. также ниже § 107 и 109 - 110), и статью 1 Протокола № 1 к Конвенции, поскольку они налагали чрезмерное и, с точки зрения допустимых ограничений права собственности, излишнее финансовое бремя на право собственности арендодателей, имеющих в собственности квартиры, размер арендной платы которых регулировался.
Суд постановил, что не соответствующие Конституции положения должны быть отменены с 11 июля 2001 г. На практике это означало, что до этой даты парламент должен принять новые соответствующие Конституции законодательные акты по данному вопросу.
81. Прежде чем вынести свое Постановление, Конституционный Суд направил председателю Управления жилищного строительства и городского развития (Prezes {Urzedu} Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast) запрос относительно информации о выполнении Закона 1994 года и, в частности, способа определения «переводного коэффициента 1 квадратного метра полезной площади жилого здания», как указано в статье 25 Закона. Согласно полученной информации размер регулируемой арендной платы никогда не достигал предусмотренной законом ставки в 3% от восстановительной стоимости жилого помещения, которая установлена в части 2 статьи 25 Закона, а определялся муниципальными властями в размере 1,3% от этого показателя, в результате чего размер регулируемой арендной платы покрывал лишь 60% расходов по содержанию и техническому обслуживанию жилых помещений. Остальные расходы должны были компенсировать арендодатели из своих собственных источников. Такая ситуация не позволяла им накапливать денежные суммы для проведения ремонтных работ в отношении дома.
82. В своем Постановлении Конституционный Суд особо подчеркнул тот факт, что применимые правила, касающиеся регулируемой арендной платы, привели к возникновению ситуации, когда расходы, понесенные собственниками помещений, были значительно выше, чем выплачиваемая арендаторами этих помещений арендная плата, и что арендодатели «никак не влияли на определение ставок регулируемой арендной платы». По мнению суда, такой низкий размер фактически полученной арендной платы приводил к постоянному уменьшению стоимости сдаваемых в аренду домов, что по прошествии времени имело последствия, похожие на экспроприацию собственности.
Постановление имело объемную мотивировочную часть, суть которой может быть представлена следующим образом:
«Одним из основных элементов права собственности является возможность получения прибыли от предмета собственности, что имеет особое значение при рыночной экономике. Законодатель может регулировать и ограничивать данное право ввиду, среди прочего, социального фактора пользования имуществом и обязанностей по отношению к обществу, которые являются неотъемлемой частью права собственности. В исключительных случаях... [допустимо] даже временно исключать возможность... получения прибыли от товаров, являющихся предметом права собственности. Однако в том случае, если законодатель идет дальше, вводя новые ограничения в отношении права собственности, и создает для собственника ситуацию, в которой его имущество неизбежно приносит ему убытки, хотя и налагая на него в то же время обязанность содержать свое имущество в определенном состоянии, можно утверждать о наличии ограничений, которые нарушают саму сущность данного права...»
Конституционный Суд отметил, что применимые правовые положения в значительной степени ограничивают возможность арендодателя пользоваться и распоряжаться своим имуществом, как указано в части 1 статьи 56 Закона 1994 года. В частности, согласно этой статье все ранее созданные арендные отношения, поскольку они возникли на основании решения административных органов о предоставлении жилья..., были преобразованы в основанную на договоре аренду, заключаемом на неопределенный срок...
Конституционный Суд не берется оценивать соответствие этих правил Конституции, так как этот вопрос не входит в сферу его компетенции. Он лишь отмечает, что при таких обстоятельствах собственник здания практически лишен возможности оказывать какое-либо влияние на выбор лиц, арендующих квартиры в его здании, и на то, следует ли продолжать арендные отношения с этими лицами...
Таким образом, возможность [арендодателя] пользоваться и распоряжаться своим имуществом существенно ограничена. Хотя эта возможность и не исключена полностью, так как арендодатель по-прежнему может продавать свое здание (помещение) или брать ипотечный кредит, и в отношении прав передачи собственности по наследству отсутствуют какие-либо ограничения, но лишение собственника права распоряжаться своим недвижимым имуществом, которое регулируется положениями Закона 1994 года, приводит к снижению рыночной стоимости здания. По той же причине другие права, которых до настоящего времени собственник не был лишен, такие, как возможность пользоваться и распоряжаться [своим имуществом], существенным образом ограничены, и его право собственности становится иллюзорным.
В то же время правовые нормы налагают на собственника здания ряд обременительных обязанностей... Большинство применимых законов не только налагают на собственника особые обязанности, но и предусматривают особые наказания за неисполнение этих обязанностей или ненадлежащее их исполнение...
Конституционный Суд считает, что Закон 1994 года и особенно его практическое применение не обеспечивают наличие достаточного механизма для равномерного распределения расходов на содержание и техническое обслуживание здания, его оборудования и прилегающей территории и получаемого от регулируемой арендной платы дохода...
Конституционный Суд считает необходимым рассмотреть два следующих важных для положения арендодателя фактора.
Во-первых, несоответствие регулируемой арендной платы {vis-a-vis} фактическим расходам на содержание и техническое обслуживание здания не позволяет... [арендодателям] накапливать денежные средства для проведения ремонтных работ и для содержания здания в хорошем состоянии. В результате этого многоквартирные сдаваемые в аренду жилые дома постепенно падают в цене. В рамках права собственности такая ситуация должна восприниматься как процесс постепенного лишения такого права, который со временем может привести к результатам, характерным для экспроприации. Кроме того, такая ситуация оказывает общее влияние на общество, поскольку многие сдаваемые в аренду дома приближаются к своей «технической смерти», и, как следствие, не только собственники таких домов утратят свое недвижимое имущество, но и арендаторы жилья также будут лишены жилищных возможностей, что едва ли будет совместимо с частью 1 статьи 75 Конституции Польши.
Во-вторых, несоответствие регулируемой арендной платы {vis-a-vis} фактическим расходам на содержание и техническое обслуживание здания должным образом не отражено в налоговом законодательстве... [Согласно таким законам] арендодатели имеют такой же правовой статус, как и предприниматели или лица, сдающие жилые помещения в аренду ради получения прибыли, и они должны нести финансовое бремя всех убытков, причиненных арендой принадлежащих им помещений...
[Что касается принципа соразмерности, закрепленного частью 3 статьи 31 Конституции]
...установление размера арендной платы соразмерно финансовому положению арендаторов жилья, так чтобы после выплаты арендной платы они сохраняли достойный уровень жизни (или, по крайней мере, минимальный стандарт), может быть обоснованным. Итак, требование от всех членов общества принесения некоторых жертв в пользу тех, кто не может обеспечить себе и своей семье нормальное существование, соответствует современному пониманию «социального государства». Естественно, степень таких жертв зависит от уровня дохода и возлагает более тяжелое бремя на более состоятельных лиц. Разумеется, в соответствии с принципом, согласно которому «право собственности влечет за собой обязанности», от собственников имущества могут потребоваться некоторые жертвы. Однако распределение бремени между отдельными членами общества не может носить произвольный характер и должно сохранять разумные пропорции.
Согласно части 3 статьи 31 Конституции в обстоятельствах, сложившихся в Польше, обоснованным может считаться сохранение норм, ограничивающих имущественные права арендодателей, и, в частности, исключающих неограниченную свободу при установлении ставок арендной платы и иных платежей, взимаемых с арендаторов жилья... Однако — в любом случае, в переходный период — может считаться обоснованным наложение на право собственности ограничений с более отдаленными последствиями, препятствующих осуществлению свободы получать прибыль, при установлении такого размера арендной платы, который мог бы покрыть только расходы на содержание и техническое обслуживание и текущий ремонт здания.
Однако анализ Закона 1994 года приводит к выводу, что применимые ограничения на этом не заканчиваются. Настоящие правила сознательно устанавливают размеры регулируемой арендной платы ниже расходов и издержек, действительно понесенных собственниками. Этот факт сам по себе необязательно следовало бы считать неконституционным, если бы существовал какой-либо параллельный правовой механизм предоставления компенсации за понесенные убытки. Однако таких механизмов создано не было. Следовательно, применимые нормы основаны на той предпосылке, что собственность должна — до конца 2004 года — приносить собственнику убытки, и что, вместе с тем, собственник обязан нести расходы по содержанию своего имущества в надлежащем состоянии.
Это означает, что Закон 1994 года возложил основное бремя жертв, которые общество должно приносить в пользу арендаторов жилья, или, по меньшей мере, арендаторов, оказавшихся в трудном финансовом положении, на собственников имущества. Кроме того, иные средства — такие, как, например, предоставление субсидий из государственных фондов для покрытия расходов на содержание и ремонт зданий, указанных в части 1 статьи 56, отражение в налоговом законодательстве убытков и расходов, понесенных арендодателями, и зависимость размера арендной платы от дохода арендатора жилья — не были использованы. Вместо этого были применены самые простые способы (являющиеся, очевидно, самыми дешевыми в социальном смысле), а именно установление низкого максимального размера арендной платы и позволение муниципальным властям делать исключения из этого размера. Поэтому было сделано предположение, что собственники будут покрывать остальные расходы по содержанию и техническому обслуживанию их недвижимого имущества за счет своих собственных средств. В отношении распределения бремени (жертв) между собственниками имущества и остальными членами общества не было соблюдено пропорциональное соотношение.
Конституционный Суд хотел бы еще раз подчеркнуть, что в данном контексте существует признанная с точки зрения Конституции необходимость защищать права арендаторов жилья..., и это может быть отражено, среди прочего, в нормах, устанавливающих максимальный размер арендной платы. Однако отсутствует конституционная необходимость предоставления им такой защиты, главным образом в ущерб частных лиц — собственников жилья — поскольку обязанность оказывать помощь малоимущим и [обязанности, связанные с] социальной солидарностью лежат не только на этих лицах. Возможно принятие других правовых решений, с тем чтобы одновременно предоставить необходимую защиту арендаторам жилья и обеспечить арендодателям минимальные финансовые средства, требуемые для покрытия необходимых расходов... В задачу Конституционного Суда не входит указание на конкретные решения проблемы и определение соотношения расходов, которые должны нести арендаторы жилья, арендодатели и общество в целом. Однако Суд считает, что для обоснования возложения большей части этих расходов на арендодателей конституционных оснований не имеется...
Следовательно, часть 2 статьи 56 Закона 1994 года не соответствует Конституции Республики Польша. Ограничение права собственности... которое не является «необходимым», не отвечает требованиям соразмерности.
Вследствие вывода о том, что часть 2 статьи 56 нарушает принцип соразмерности, Конституционному Суду нет необходимости определять, нарушает ли данная норма также и саму сущность права собственности, поскольку [дополнительный вывод об этом] не повлияет на суть данного решения. В связи с этим Конституционный Суд считает необходимым лишь отметить, что вопрос о том, была ли сохранена «сущность» права собственности, также должен рассматриваться... исходя из сочетания существующих ограничений этого права... То, каким образом часть 2 статьи 56, взятая в совокупности с иными положениями о находящихся в частной собственности зданиях, повлияла на [регулирование арендной платы], [привело] к тому, что собственники таких зданий были лишены даже малейшей сущности своих имущественных прав.
Конституционный Суд считает, что вследствие этого право извлекать прибыль из своего имущества, которое является важным элементом права собственности, было уничтожено и вместе с тем второй элемент — право распоряжаться своим имуществом — было лишено своей сущности. Вследствие этого право собственности стало иллюзорным и неспособным выполнить свое назначение в правовой системе, основанной на принципах, закрепленных в статье 20 Конституции Республики Польша [принципы социальной рыночной экономики, свободы экономической деятельности, частной собственности, солидарности, диалога и сотрудничества].
[Что касается конституционных аспектов положения арендаторов жилья]
На законодателя было возложено своего рода обязательство — обеспечить, чтобы до 31 декабря 2004 г. арендные отношения, касающиеся жилых помещений из муниципального жилищного фонда и [находящихся в частной собственности] помещений сохранили свою существующую форму, включая размер арендной платы [3% от восстановительной стоимости помещения]... Конституционный Суд считает, что, принимая во внимание принцип сохранения доверия граждан к Государству и принятым им законам и принципу правовой определенности, вытекающему из закрепленного в статье 2 Конституции принципа верховенства права и обязательному для законодательных органов, отказ от этой обязанности будет допустим только в случае исключительной общественной необходимости. В настоящее время такая необходимость отсутствует... В связи с этим следует отметить, что установление предельного срока для действия порядка регулирования арендной платы в отношении зданий, находящихся в собственности физических лиц, также возлагает обязательство на законодателя — в интересах арендодателей — отменить этот порядок в его нынешнем виде к концу 2004 года. Данное обязательство необходимо также рассматривать с точки зрения принципа сохранения доверия граждан к государству.
С точки зрения Конституции недопустимость установления получаемого арендодателями дохода ниже определенного минимума не означает автоматически, что размер арендной платы, взимаемой с арендаторов жилья, должен быть увеличен, поскольку данная проблема может быть решена путем выделения средств из государственных финансовых ресурсов».
2. Постановление от 10 октября 2000 г.
83. В своем Постановлении от 10 октября 2000 г. Конституционный Суд Польши пришел к выводу, что статья 9 Закона 1994 года (см. выше § 78), устанавливающая обязанности арендодателей, не соответствовала конституционным принципам защиты права собственности и социальной справедливости, так как, в частности, она возлагала чрезмерное финансовое бремя на арендодателей, и это бремя ни в коей мере не было соразмерно с доходом, получаемым от регулируемой арендной платы. Конституционный Суд постановил, что данная статья должна быть отменена до 11 июля 2001 г.
3. Изменения, внесенные в законодательные акты по итогам вынесения постановлений Конституционного Суда Польши
84. После вынесения Конституционным Судом Польши Постановлений от 12 января и 10 октября 2000 г. парламент Польши принял новый закон, регулирующий жилищные вопросы и отношения между арендодателями и арендаторами жилья. Этот закон — а именно Закон от 21 июня 2001 г. о защите прав арендаторов жилья, жилищном фонде органов муниципальной власти и о внесении изменений в Гражданский кодекс Польши (Ustawa o ochronie praw {lokatorow}, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego) (далее — Закон 2001 года) — вступил в силу 10 июля 2001 г. Этот Закон отменил Закон 1994 года и заменил действовавший ранее порядок регулирования арендной платы на другой основанный на законе механизм регулирования размера арендной платы, который ограничивал возможность арендодателей увеличивать размеры арендной платы.
Впоследствии в Закон 2001 года вносились изменения. Наиболее важные изменения, принятые парламентом 17 и 22 декабря 2004 г., вступили в силу 1 января 2005 г. (см. ниже § 124 - 132).
D. Закон 2001 года
1. Ограничения на увеличение размера арендной платы
85. Статья 9 Закона 2001 года перечисляет случаи, когда арендодатель вправе повышать размер арендной платы. Применимые положения данной статьи в редакции, действовавшей до 10 октября 2002 г. (см. ниже § 102), гласили:
«1. Увеличение размера арендной платы или иных платежей за пользование жилым помещением, за исключением платежей, не зависящих от арендодателя [например платежи за электроэнергию, водоснабжение, центральное отопление, и т.д.], допускается не более одного раза в шесть месяцев.»
2. Если арендодатель повышает иные платежи, которые не зависят от арендодателя, он обязан предоставить арендатору помещения расчет начисления таких платежей и основания увеличения этих платежей.
3. В соответствующем году увеличение размера арендной платы или иных платежей, за исключением платежей, не зависящих от арендодателя, не должно превышать средний общий ежегодный рост цен на потребительские товары и услуги за предыдущий год по отношению к предшествующему году, на:
-
50% — если годовая арендная плата не превышает 1% от восстановительной стоимости жилого помещения;
-
25% — если годовая арендная плата превышает 1%, но не более 2%, от восстановительной стоимости жилого помещения;
-
15% — если годовая арендная плата выше 2% от восстановительной стоимости жилого помещения.
Информация о повышении цен, указанных в первом предложении [настоящей части], представляется в официальных бюллетенях Председателю Центрального управления статистики.
8. Восстановительная стоимость жилого помещения равна произведению полезной площади этого помещения на переводной коэффициент восстановительной стоимости 1 квадратного метра полезной площади жилого здания...».
86. Другое ограничение в отношении повышения арендной платы арендодателями вытекало из части 2 статьи 28 Закона 2001 года, которая предусматривала, что размер регулируемой арендной платы не мог превышать 3% от восстановительной стоимости квартиры. Данное положение было в силе до 31 декабря 2004 г. — окончательного срока, который ранее уже устанавливался Законом 1994 года (см. выше § 77).
Часть 2 статьи 28 устанавливала следующее:
«До 31 декабря 2004 г. во всех арендных отношениях, существовавших до даты вступления в силу настоящего Закона, размер арендной платы в отношении помещений, на которые на день вступления настоящего Закона в силу распространялся порядок регулируемой арендной платы, не может превышать 3% от восстановительной стоимости помещения за один год».
2. Прекращение аренды
87. Статья 11 Закона 2001 года перечисляет случаи, когда арендодатель вправе расторгнуть договор аренды, заключенный на основании решения административного органа.
Применимые положения частей 1 и 2 статьи 11 устанавливают следующее:
«1. Если арендатор имеет право пользоваться помещением на правах аренды, то арендодатель может направить уведомление только по основаниям, перечисленным в настоящей статье... Такое уведомление не является ничтожным, если оно представлено в письменной форме.»
2. Арендодатель вправе не позднее, чем за месяц до прекращения договора аренды, направить уведомление, которое вступает в силу в последний день календарного месяца, если:
-
арендатор, несмотря на письменное уведомление, продолжает пользоваться помещением способом, противоречащим условиям договора аренды, или способом, не совместимым с предназначением помещения, тем самым причиняя ущерб помещению; или причинил ущерб оборудованию, предназначенному для общего пользования жильцов; или грубо или неоднократно нарушил порядок, чем существенно осложнил ({czyniac uciazliwym}) пользование другими помещениями; или
-
арендатор помещения просрочил выплату арендной платы или иных платежей за пользование помещением более чем на три месяца и, несмотря на письменное уведомление о намерении арендодателя расторгнуть договор аренды и на предоставленный ему один месяц для погашения задолженности и выплаты арендной платы за текущий месяц, не производит эти выплаты; или
-
арендатор сдал квартиру или ее часть в субаренду или предоставил данную квартиру или ее часть другому лицу на бесплатной основе без разрешения арендодателя; или
-
арендатор пользуется квартирой, которая должна быть освобождена ввиду предстоящего сноса здания или его капитального ремонта...».
88. В соответствии с частью 3 статьи 11 арендодатель, который получал арендную плату, составлявшую меньше 3% от восстановительной стоимости жилого помещения, мог расторгнуть договор аренды, если арендатор не проживал в квартире более 12 месяцев или если имел право на другую квартиру в том же городе.
Часть 4 статьи 11 предусматривала, что арендодатель был вправе расторгнуть договор аренды, направив уведомление об этом за шесть месяцев до предполагаемой даты расторжения договора, если он был намерен проживать в своей собственной квартире и предоставил арендатору «альтернативное жилье» (lokal {zastepczy}) или если арендатор имел право на получение жилого помещения, которое отвечало условиям «альтернативного жилья».
Согласно части 5 статьи 11 арендодатель мог расторгнуть договор аренды, направив уведомление за три года, если был намерен проживать в своей квартире, но не предоставил арендатору «жилье в качестве замены».
89. Однако часть 2 статьи 12 еще более ограничивает возможность прекращения аренды, устанавливая, что если арендодатель намерен расторгнуть договор аренды по основаниям, указанным в пункте 2 части 2 статьи 11 (непогашенная задолженность по арендной плате, несмотря на наличие уведомления с предупреждением и установление дополнительного срока для произведения выплат по задолженности) и если доход арендатора позволит ему получить в аренду «социальное жилье» (lokal socjalny), принадлежащее муниципальным властям, арендодатель не вправе направить уведомление о расторжении договора аренды, пока не договорится с арендатором по вопросам задолженности и текущим выплатам.
Что касается случаев, когда, несмотря на расторжение договора аренды, арендатор не освобождает квартиру, арендодатель должен — как и в соответствии с ранее действовавшими положениями — предъявить ему иск о выселении и, даже получив приказ о выселении, не мог восстановить свое право собственности на эту квартиру до тех пор, пока муниципальные органы власти не предоставили бы арендатору жилье в качестве замены.
3. Обязанности в отношении содержания и хозяйственно-технического обслуживания и ремонта помещения
90. Закон 2001 года в редакции, действовавшей до 1 января 2005 г., не содержал каких-либо определенных положений относительно обязанностей арендодателей и арендаторов в отношении содержания и хозяйственно-технического обслуживания и ремонта жилых помещений и жилых зданий. Эти вопросы регулировались частично соответствующими положениями Гражданского кодекса Польши (которые применялись в той части, в какой соответствующий вопрос не регулировался Законом 2001 года) и частично Законом о строительстве от 7 июля 1994 г. (Prawo budowlane) (далее — Закон о строительстве), который устанавливал основные обязанности собственников зданий.
91. Статья 662 Гражданского кодекса Польши, устанавливающая основное правило, в части, применимой к настоящему делу, устанавливает следующее:
«1. Арендодатель обязан передать арендатору объект [аренды] в состоянии, пригодном для эксплуатации, и обязан содержать его в таком состоянии на протяжении всего срока аренды.»
2. Арендатор обязан производить текущий ремонт, связанный с надлежащим функционированием объекта [аренды]».
92. Статья 675 Гражданского кодекса Польши в части, применимой к настоящему делу, устанавливает следующее:
«1. После расторжения договора аренды арендатор обязан вернуть объект [аренды] в состоянии не хуже [того состояния, в каком он его получил]; однако арендатор не несет ответственность за ухудшение состояния объекта, вызванное обычным износом».
93. Статья 681 Гражданского кодекса Польши содержит перечень видов текущего ремонта, который обязан производить арендатор жилья:
«Текущий ремонт, который обязаны производить арендаторы, в частности включает в себя: ремонт полов, дверей и окон, покраску стен и полов и внутренней поверхности входной двери квартиры, а также ремонт оборудования и технических устройств, которые обеспечивают пользование электроэнергией, отоплением, водоснабжением и канализационной системой».
94. Статья 61 Закона о строительстве предусматривает:
«Собственник или управляющий домом обязан содержать и использовать здание в соответствии с правилами, установленными в части 2 статьи 5 настоящего Закона».
Часть 2 статьи 5 Закона о строительстве гласит:
«Условия использования здания должны соответствовать его назначению, в частности в отношении:»
a) водо- и энергоснабжения и, при необходимости, теплоснабжения и подачи топлива с учетом их эффективного использования;
b) канализационной системы, вывоза мусора и ливнесброса».
4. Переход права аренды по наследству
95. Статья 691 Гражданского кодекса Польши в части, применимой к настоящему делу, гласит:
«1. В случае смерти арендатора наследниками по договору аренды становятся следующие лица: супруг арендатора, если он не являлся стороной данного договора аренды, дети арендатора, дети супруга арендатора, иные лица, которым арендатор обязан был выплачивать алименты, и лицо, состоящее с арендатором в брачном сожительстве de facto.»
2. Указанные в части 1 настоящей статьи лица наследуют права по договору аренды в том случае, если они проживали в жилом помещении арендатора до его смерти.
3. При отсутствии лиц, указанных в части 1 настоящей статьи, договор аренды прекращается».
E. Постановление Конституционного Суда от 2 октября 2002 г.
96. 11 декабря 2001 г. Уполномоченный по правам человека Польши (Rzecznik Praw Obywatelskich) обратился с ходатайством в Конституционный Суд Польши, в котором просил, inter alia, признать часть 3 статьи 9 Закона 2001 года (см. выше § 89) не соответствующей конституционному принципу защиты имущественных прав. Уполномоченный по правам человека сослался на многочисленные жалобы, полученные от арендодателей, которые жаловались на то, что размеры арендной платы, устанавливаемые в соответствии с этой статьей, не покрывали основные расходы на содержание жилых зданий. Он также отметил, что введенные недавно правила определения размера арендной платы ущемляли интересы арендодателей по сравнению с правилами, которые были установлены Законом 1994 года и которые были признаны неконституционными.
Уполномоченный по правам человека подверг резкой критике законодательную базу, поскольку она являлась исключительно противоречивой. В частности, он сослался на — по его мнению, ошибочную — предусмотренную законом взаимосвязь между увеличением арендной платы и ростом цен на потребительские товары и услуги, которые в действительности не были связаны с расходами на содержание здания. Кроме того, он добавил, что по-прежнему не были приняты положения, позволяющие арендодателям покрыть убытки, понесенные в связи с расходами на содержание их собственности.
97. Представители парламента и Генеральный прокурор (Prokurator Generalny) обратились в Конституционный Суд с просьбой отклонить данное ходатайство.
98. Конституционный Суд предложил объединениям арендодателей и арендаторов принять участие в судебном разбирательстве и представить свои замечания в письменном виде. 16, 17 и 18 сентября 2002 г., соответственно, Польская ассоциация арендаторов (Polish Association of Tenants), Польский союз владельцев недвижимости (Polska Unia {Wlascicieli Nieruchomosci}) и Всепольская ассоциация владельцев недвижимости ({Ogolnopolskie} Stowarzyszenie {Wlascicieli Nieruchomosci}) представили свои заявления.
99. Польский союз собственников недвижимости представил суду большое число статистических материалов, показывающих, что размер регулируемой арендной платы в среднем составлял около 1,5% от восстановительной стоимости здания, что, в свою очередь, составляло 40% расходов на содержание жилых зданий. Члены союза представили примерный расчет арендной платы за один месяц, исходя из средней величины восстановительной стоимости жилого помещения, средней площади квартиры и среднего валового дохода.
Предполагая, что средняя величина восстановительной стоимости равна 2200 польских злотых, что 1,5% от этой стоимости составляют средний максимум, которого достигает регулируемая арендная плата, и что средняя квартира имеет площадь в 40 квадратных метров, то средняя арендная плата за один месяц составляла 110 польских злотых. Они подчеркнули, что эта сумма составляла 5% от среднего валового дохода, тогда как, согласно их утверждению, в странах Европейского Союза арендная плата составляла 25 — 30% среднего валового дохода.
100. Представители Всепольской ассоциации владельцев недвижимости, среди прочего, утверждали, что оспариваемый законодательный акт нарушал конституционный принцип соразмерности, поскольку 100000 арендодателей были вынуждены нести основное бремя социальной защиты, предоставленной польским государством около 900000 арендаторам, не получив при этом никакой финансовой поддержки со стороны 15000000 налогоплательщиков Польши.
101. Представители Польской ассоциации арендаторов считали, что оспариваемые правовые нормы не противоречили Конституции. Они обратили внимание на тот факт, что большая группа арендаторов, особенно тех, которым право аренды было предоставлено на основании решения административных органов, находились в тяжелом финансовом положении. Они подчеркнули, что в течение периода государственного управления жилищными вопросами такие арендаторы производили капиталовложения и тем самым внесли свой вклад в расходы на содержание зданий, даже несмотря на то, что юридически не были обязаны этого делать. В ходе слушания в ответ на вопросы судей председатель Ассоциации признал, что в числе арендаторов, плативших регулируемую арендную плату, были и обеспеченные лица, в отношении которых увеличение арендной платы было бы обоснованным.
102. 2 октября 2002 г. Конституционный Суд Польши на пленарном заседании признал часть 3 статьи 9 Закона 2001 года неконституционной, так как она не соответствовала частям 1 и 2 статьи 64 и части 3 статьи 31 Конституции (см. также ниже § 109 и 110). Таким образом, с 10 октября 2002 г., даты опубликования Постановления Конституционного Суда в Вестнике законов (Dziennik Ustaw), данная статья была отменена.
103. В мотивировочной части своего Постановления Конституционный Суд Польши неоднократно ссылался на свое Постановление от 12 января 2000 г. (см. выше § 84 - 86).
В заключение, Конституционный Суд установил, что тот факт, что Закон 2001 года отменил порядок регулированной арендной платы, не улучшил положение арендодателей, поскольку вместо этого данный Закон ввел имеющий недостатки механизм регулирования увеличения размера арендной платы. Конституционный Суд счел, что часть 3 статьи 9 не только «заморозила» неблагоприятное положение арендодателей — такая ситуация уже была признана не соответствующей Конституции Польши — но и вследствие изменяющихся экономических условий существенно уменьшила возможность увеличения размера арендной платы для того, чтобы покрыть расходы, понесенные арендодателями на содержание их собственности.
Суд повторил свои замечания, которые сделал в своем Постановлении от 12 января 2000 г., а именно, что применимые правовые нормы возложили основное бремя жертв, которые общество должно приносить в пользу арендаторов, находящихся в тяжелом финансовом положении, на собственников имущества. Суд также пришел к выводу, что часть 3 статьи 9 сохранила нарушение имущественных прав, которое существовало в Законе 1994 года, особенно ввиду того, так как арендодатели не были освобождены от каких-либо из своих прежних обязанностей в отношении содержания собственности.
104. Мотивировочная часть Постановления Конституционного Суда гласила:
«При переходе от регулируемой арендной платы к договорной необходимо контролировать увеличение размера арендной платы... В большинстве государств Европы законодательные органы осуществляют контроль за увеличением арендной платы. Введение такого механизма в законодательство Польши представляется обоснованным, а потребность в таком механизме вполне очевидно следует из дефицита квартир и отсутствия рынка аренды, что могло бы повлиять на ставки арендной платы. Такое чрезвычайно низкое предложение квартир для аренды привело к возникновению ситуации, когда арендаторы подвергаются чрезмерным требованиям со стороны арендодателей. Соответственно, существует необходимость регулировать увеличение арендной платы.»
Хотя и признавая наличие такой необходимости, Конституционный Суд убежден, что механизм, введенный оспариваемым правовым положением, имеет недостатки и объективно непригоден для выполнения целей, преследуемых законодателем...
Прежде всего, Конституционный Суд рассмотрит влияние части 3 статьи 9 Закона 2001 года на положение арендодателей, на которых распространялись положения о регулируемой арендной плате по Закону 1994 года.
Суд считает, что оспариваемая правовая норма не только «заморозила» неблагоприятное положение арендодателей, существующее по Закону 1994 года — такая ситуация уже была признана не соответствующей Конституции — но и действительно ухудшила эту ситуацию вследствие меняющихся экономических условий...
В то время, когда настоящий Закон вступил в силу, арендаторы платили арендную плату, установленную муниципальными властями. Согласно информации, предоставленной Управлением жилищного строительства и городского развития, [выплачиваемая арендная плата] покрывала только 60% расходов на содержание и техническое обслуживание жилых зданий. Закон 2001 года не повысил размер арендной платы до размера, который мог быть установлен в соответствии с принципами, изложенными Конституционным Судом в [Постановлении от 12 января 2000 г.]. Также законодательные органы не дали арендодателям возможности повышать арендную плату до размера, покрывающего их расходы. Закон 2001 года заморозил ставки арендной платы и зафиксировал их как исходный уровень для расчета увеличения арендной платы в будущем...
По мнению Конституционного Суда, для того чтобы установить обоснованный размер арендной платы, было необходимо принять одну из двух следующих мер: либо провести однократное увеличение дефлированных ставок регулируемой арендной платы, сопровождаемое ограничительной защитой арендаторов от дальнейшего повышения арендной платы, либо, хотя и замораживая применимые ставки арендной платы, разрешить существенные увеличения относительно быстрой преемственности, пока не будет достигнут приемлемый уровень арендной платы. Однако законодатель установил необоснованно низкий базовый размер арендной платы и разрешил только строго регулируемое увеличение этого размера в соответствии с уровнем инфляции. Законодатель не учел тот факт, что уровень инфляции постоянно снижался, что означает, что допускаемые увеличения размера арендной платы являлись незначительными, составляющими только несколько процентов от начального размера арендной платы и не дающими никакой возможности исключительно в силу математических причин достичь такого размера, который мог бы обеспечить прибыльность или, по меньшей мере, покрытие расходов на содержание и техническое обслуживание жилого помещения. Снижение уровня инфляции, хотя и являясь в целом позитивным показателем экономической стабильности, привело к удержанию арендной платы на низких уровнях.
Об ухудшении положения арендодателей, получающих регулируемую арендную плату, также свидетельствует сравнительный анализ повышения арендной платы на основании Закона 1994 года и допустимого повышения арендной платы по Закону 2001 года. Согласно информации, предоставленной Управлением жилищного строительства и городского развития [в отношении действия Закона 1994 года], в соответствующий период времени органы муниципальной власти ежегодно значительно повышали регулируемую арендную плату: в 1996 году, когда уровень инфляции составлял около 20%, — в среднем на 30%, а в 1997 году, когда уровень инфляции был 13%, — на 31%. Скорость перехода к разумному размеру арендной платы была выше, чем в настоящее время, хотя бы только потому, что муниципальные власти, которые сами имеют в собственности жилые здания, крайне заинтересованы в обеспечении действительного повышения арендной платы. Наконец, предыдущие нормативные акты давали арендодателям надежду на смягчение политики относительно арендной платы. Независимо от ставок регулируемой арендной платы, устанавливаемых для них муниципальными властями, арендодатели знали, что с 2005 года они смогут свободно договариваться о размере арендной платы. Однако такая обнадеживающая перспектива была уничтожена частью 3 статьи 9 Закона 2001 года, даже несмотря на то, что после [31 декабря] 2004 г. верхний предел в 3% не будет больше применяться, но, с учетом положений части 3 статьи 9, в действительности этот верхний предел не будет достигнут.
Конституционный Суд счел, что вышеуказанные обстоятельства давали достаточные основания для вывода, что положение арендодателей, которые раньше получали регулируемую арендную плату, в настоящее время, бесспорно, является менее благоприятным по сравнению с их положением по Закону 1994 года... Напротив, часть 3 статьи 9 оставила в силе нарушение права собственности. Теперь необходимо определить, каким является положение арендодателей по другим аспектам, за исключением ограничения повышать арендную плату. Если бы после вынесения... Постановления от 12 января 2000 г. законодательные органы существенным образом изменили какой-либо аспект правового положения арендодателей, тем самым, возместив убытки, понесенные в результате уменьшения размера арендной платы, то оценивать размеры арендной платы в настоящем деле следовало бы, исходя из критериев, отличных от тех, на которые ссылался настоящий Суд в 2000 году.
С 12 января 2000 г. в законодательные акты не вносились изменения, за исключением принятия Закона 2001 года, который значительно ухудшил положение арендодателей. Они по-прежнему несут бремя обязательств, возложенных на них Законом о строительстве, неисполнение которых, как было подчеркнуто Уполномоченным по правам человека, подлежит наказанию. Не вносились изменения в нормативные правовые акты о подоходном налоге, по меньшей мере, в отношении вычетов из налога (или из облагаемого налогом дохода) денежных сумм, потраченных на содержание и техническое обслуживание зданий, квартиры в которых сдаются нанимателям в аренду. Законодатель не предоставил также и льготные ссуды для осуществления ремонта жилых помещений и зданий... Конституционный Суд отмечает также, что Закон 2001 года существенно не улучшил положение арендодателей в отношении вопроса расторжения договора аренды...
Соответственно, вполне обоснованными являются ссылки на выводы настоящего Суда в отношении части 2 статьи 56 Закона 1994 года. Даже хотя рассматриваемые положения изменились и Суд сейчас рассматривает совершенно иные правовые инструменты (регулирование повышения размера арендной платы в отличие от порядка регулирования арендной платы по Закону 1994 года), суть спора и рассматриваемых вопросов, в принципе, не изменилась: это положение арендодателей, в отношении которых законодатель ввел сниженные ставки арендной платы. Кроме того, часть 3 статьи 9 влечет за собой разное отношение к арендодателям в зависимости от того, являются ли они участниками арендных отношений, на которые ранее распространялся порядок регулирования арендной платы, или сторонами договоров аренды, основанных на свободно устанавливаемой арендной плате. Как показано выше, на практике механизм увеличения размера арендной платы отрицательно влияет на первую категорию арендодателей и вместе с тем неоправданно и за счет арендаторов поддерживает вторую категорию арендодателей.
Ввиду вышесказанного Конституционный Суд считает, что [действие] оспариваемой правовой нормы равнозначно длящемуся нарушению права собственности, предоставленного особой категории арендодателей, а именно тем, которые вступили в арендные отношения на основании решения административного органа о предоставлении жилья или на каком-либо ином основании до введения государственного управления жилищными вопросами в том или ином муниципальном образовании. Законодательные органы не только не смогли привести в соответствие ставки регулируемой арендной платы, несмотря на тот факт, что они были признаны неконституционными, но и, в сущности, посредством введения ограничительных норм об увеличении арендной платы практически зафиксировали такие размеры арендной платы на уровне, который не может считаться соответствующим конституционным гарантиям права собственности...
Принимая во внимание [Постановление от 12 января 2000 г.], Конституционный Суд считает целесообразным повторить, что рассматриваемые ограничения, несомненно, определяются необходимостью защитить публичный порядок и права других лиц, в частности арендаторов. Однако согласно прецедентному праву Конституционного Суда часть 3 статьи 31 Конституции предполагает, что ограничения гарантированных Конституцией прав являются необходимыми. Что касается [порядка регулирования] арендной платы, Конституционный Суд квалифицировал в качестве «необходимого» — по крайней мере, в переходный период — ограничение права собственности, «препятствующее осуществлению свободы получать прибыль, устанавливая такой размер арендной платы, который мог бы покрыть только расходы на содержание и техническое обслуживание здания». Суд счел сокращение размера арендной платы ниже этого минимума не соответствующим Конституции. Возложение финансового бремени по субсидированию арендной платы на одну социальную группу, а именно арендодателей, также было признано неконституционным, поскольку «обязанность оказывать помощь малоимущим и [обязанности, связанные с] социальной солидарностью лежат только на этих лицах». Конституционный Суд рассматривал и по-прежнему рассматривает возможность иных правовых решений..., которые привели бы к более единообразному распределению бремени, связанного с необходимостью удовлетворять жилищные потребности. Поэтому нет необходимости возлагать все бремя на одну группу арендодателей. Таким образом, Конституционный Суд считает, что ограничение, вытекающее из части 3 статьи 9... не отвечает критериям, установленным принципом соразмерности, и выходит за допустимые рамки ограничений права собственности, предусмотренных частью 3 статьи 31 Конституции Польши.
Конституционный Суд не компетентен устанавливать минимальный размер арендной платы... [Однако] с точки зрения защиты прав арендодателей, [он] вновь подчеркивает решающее значение точного определения суммы расходов на содержание и техническое обслуживание жилых зданий. Это представляет собой абсолютно минимальную ставку...
Что касается осуществления конституционных прав арендаторов, Конституционный Суд подчеркивает, что, несмотря на признание в настоящем Постановлении части 3 статьи 9 Закона 2001 года не соответствующей Конституции, Закон 2001 года по-прежнему налагает существенные ограничения в отношении свободы увеличивать размер арендной платы. Наиболее важными из них, несомненно, является часть 2 статьи 28, которая остается в силе и которая предусматривает, что... до 31 декабря 2004 г. включительно ежегодная арендная плата не может превышать 3% от восстановительной стоимости жилого помещения».
F. Постановление Конституционного Суда Польши от 12 мая 2004 г.
105. 12 мая 2004 г. Конституционный Суд Польши провел слушание по рассмотрению конституционной жалобы, которая была подана неким Я.-М.О. (J.-M.O.), оспаривавшим конституционность части 3 статьи 9 и части 3 статьи 28 Закона 2001 года (см. выше § 85 и 86). Он утверждал, что эти положения противоречили части 1 статьи 64 (защита имущественных прав) Конституции Польши, взятой в совокупности с частью 3 статьи 31 Конституции (принцип соразмерности).
В своих письменных замечаниях Генеральный прокурор Польши и представители парламента попросили суд прекратить производство по делу в той части, которая касалась вопроса о конституционности части 3 статьи 9, поскольку данное правовое положение уже было отменено Постановлением Конституционного Суда от 2 октября 2002 г., и постановить, что часть 3 статьи 28 соответствовала Конституции.
В ходе слушаний Я.-М.О. заявил о своем намерении поддержать только ту часть жалобы, которая касалась части 3 статьи 28.
106. Конституционный Суд пришел к выводу, что часть 3 статьи 28 соответствовала Конституции Польши, и постановил:
«Как следует из [Постановлений Конституционного Суда от 12 января 2000 г. и 2 октября 2002 г.], вопрос о сохранении максимальной предельной ставки арендной платы уже рассматривался настоящим Судом, и данная мера была признана необходимой с точки зрения публичного порядка — по меньшей мере, в течение переходного периода. Необходимость защиты арендаторов от необоснованно высокой арендной платы оправдана жилищной ситуацией в Польше, которая является следствием государственного управления жилищными вопросами и привела к повсеместному дефициту квартир.»
Ограничение размера арендной платы — как то, что было введено оспариваемым правовым положением — не нарушает сущность права собственности, поскольку не лишает собственников главных элементов этого права. Необходимо отметить, что право аренды является одним из имущественных прав, охраняемых частями 1 и 2 статьи 64 Конституции Польши, и что ограничения права собственности характерны многим имущественным правам, в том числе и праву аренды. Оспариваемая в данной жалобе статья устанавливает максимальный размер арендной платы с указанием точных временных рамок — до конца 2004 года — и данный факт также влияет на то, можно ли временное ограничение права собственности рассматривать как не нарушающее сущность данного права.
Кроме того, необходимо подчеркнуть, что установление в части 3 статьи 28 точного срока подразумевает обязательство законодательных органов по отношению к арендодателям, что следует оценивать с точки зрения принципа доверия граждан к государству и к принимаемым им законам».
G. Применимые положения Конституции Польши
107. Статья 2 Конституции гласит:
«Республика Польша есть демократическое правовое государство, осуществляющее принципы социальной справедливости».
108. Статья 20 закрепляет основные принципы экономической системы Польши:
«Социальное рыночное хозяйство, основанное на свободной экономической деятельности, частной собственности, а также солидарности, диалоге и сотрудничестве социальных партнеров, образует основу экономического устройства Республики Польша».
109. Часть 3 статьи 31 Конституции предусматривает:
«Ограничения в области пользования конституционными правами и свободами могут быть установлены только законом и только тогда, когда они необходимы в демократическом государстве для его безопасности или публичного порядка либо для охраны окружающей среды, здоровья и публичной морали или же свобод и прав других лиц. Эти ограничения не могут нарушать сущность свобод и прав».
110. Статья 64 охраняет право собственности:
«1. Каждый имеет право на собственность, иные имущественные права, а также право наследования.»
2. Собственность, иные имущественные права, а также право наследования подлежат равной для всех правовой защите.
3. Собственность может быть ограничена только посредством закона и только в объеме, в котором он не нарушает сущности права собственности».
111. Статья 75 говорит о защите интересов арендаторов и устанавливает следующее:
«1. Публичные власти проводят политику, благоприятствующую удовлетворению жилищных потребностей граждан, в частности противодействуют бездомности, поддерживают развитие социального строительства, а также способствуют действиям граждан, направленным на приобретение собственного жилища.»
2. Охрана прав арендаторов жилья определяется законом».
«Публичные власти охраняют потребителей, пользователей, наследников и арендаторов от действий, угрожающих их здоровью, частной жизни и безопасности, а также от нечестной рыночной практики. Объем такой охраны определяется законом».
H. Общие последствия отмены части 3 статьи 9 Закона 2001 года
113. После 10 октября 2002 г. на основании Постановления Конституционного Суда Польши у арендодателей появилась возможность увеличивать арендную плату на 3% от восстановительной стоимости жилого помещения. В конце 2002 года ставки арендной платы в целом возросли. По заявлению властей Польши, в Варшаве, где ранее ставка составляла 2,17 польских злотых за 1 квадратный метр, размер арендной платы увеличился в четыре раза и в 2004 году составил около 10,00 польских злотых за квадратный метр. Согласно отчетам, опубликованным польской прессой, в большинстве других городов 3% от восстановительной стоимости помещения соответствовали 5,00 — 6,00 польским злотым за 1 квадратный метр. Размер свободно устанавливаемой на основе договора арендной платы по-прежнему оставался высоким; иногда, особенно в крупных городах, разница могла составлять даже 200 — 300%.
I. Изменения, внесенные в законодательные акты в декабре 2004 года
1. Подготовительная работа и принятие парламентом
a) Законопроект, внесенный Правительством Польши
114. В начале 2003 года Правительство Польши начало подготовку законопроекта о внесении изменений в Закон 2001 года. Правительственный законопроект был представлен на рассмотрение в парламент 30 декабря 2003 г.
115. В пояснительной записке к законопроекту указывалось, что предложенные изменения направлены на то, чтобы, среди прочего, «определить права и обязанности арендодателя и арендатора с тем, чтобы усилить защиту более слабой стороны», «ввести новые нормы по защите арендаторов от чрезмерного повышения арендной платы и иных платежей за пользование жилыми помещениями»,; и «уменьшить несоответствие между гарантированной Конституцией защитой арендаторов и конституционными правами арендодателей».
116. Власти Польши предложили внести ряд изменений в существующие нормы. Наиболее важной и противоречивой нормой являлась предложенная статья 28, согласно которой (в части 2) порядок регулирования арендной платы, несмотря на тот факт, что предельный срок действия этого порядка был установлен законодательными органами как 31 декабря 2004 г., подлежал продлению до конца 2008 года в отношении всех договоров аренды, вступивших в силу до 10 июля 2001 г., и на основании которых арендаторы платили регулируемую арендную плату. На практике это охватывало все арендные отношения, возникшие на основании решений административных органов в отношении зданий, находящихся в частной собственности.
Данная норма подлежала применению, главным образом, в отношении всех частных арендодателей, при этом действие этой нормы на государственные жилищные организации и жилищные кооперативы являлось минимальным. В пояснительной записке указывалось, что полная отмена порядка регулируемой арендной платы «могла спровоцировать резкий рост арендной платы» в конце 2004 года и что ограничение «позволит осуществить плавный переход от размеров арендной платы по состоянию на конец 2004 года к размерам, устанавливаемым в соответствии с общими принципами».
Таким образом, власти Польши предложили зафиксировать регулируемую арендную плату на уровне 3% от восстановительной стоимости помещения до 31 декабря 2004 г. включительно; 3,25% — до конца 2005 года; 3,5% — до конца 2006 года; 3,75% — до конца 2007 года и 4% — до конца 2008 года.
117. Предложенная фиксация размера арендной платы в отношении имущественных прав индивидуальных арендодателей привлекла значительное внимание со стороны средств массовой информации и вызвала жаркие споры в обществе. Данное предложение подверглось резкой критике со стороны всех объединений арендодателей.
118. В итоге, 5 октября 2004 г. Правительство Польши представило парламенту изменения в свой законопроект. Оно отказалось от первоначального предложения зафиксировать размеры арендной платы после 31 декабря 2004 г., но оставили в силе свое предложение ограничить повышение арендной платы в отношении арендных отношений, возникших на основании решений административных органов.
b) Законопроект, предложенный депутатами
119. 22 июня 2004 г. группа депутатов из партии «Право и справедливость» (Prawo i {Sprawiedliwosc}) представила законопроект, предлагая внести изменения в Закон 2001 года.
120. Основная идея предложенных ими изменений, как представлено в пояснительной записке, заключалась в следующем:
«Обеспечение эффективной защиты прав арендаторов, гарантированных частью 1 статьи 75 и статьей 76 Конституции Польши, путем:»
a) недопущения злоупотребления арендодателями правом расторгать договор аренды на основании части 5 статьи 11 Закона 2001 года;
b) недопущения нарушения нормальной деятельности, возникающего в результате невыполнения арендодателями обязанностей, возложенных на них при сдаче помещений в аренду (даже в тех случаях, когда арендодатели неизвестны и собственность не находится в управлении органов муниципальной власти)».
121. Парламент решил рассмотреть оба законопроекта одновременно. Первое чтение проектов было проведено 6 октября 2004 г. Второе чтение, проведенное после доклада Парламентского комитета по инфраструктуре (Parliamentary Committee on Infrastructure), Комитета по семейным вопросам и социальной политике (Committee for Family and Social Policy) и Комитета по вопросам самоуправления и региональной политике (Committee on Self-Government and Regional Policy) и внесения изменений, состоялось 17 ноября 2004 г. После третьего чтения, которое состоялось 19 ноября 2004 г., законопроекты были приняты Сеймом (Sejm) (Нижней палатой парламента Польши) и в тот же день направлены Сенату (Senate) и Президенту Республики Польша.
6 декабря 2004 г. Сенат внес на рассмотрение несколько изменений, самыми важными из которых были изменения в статью 9 Закона 2001 года о максимальном увеличении арендной платы до 10% в год в тех случаях, когда выплачиваемая арендная плата превышала 3% от восстановительной стоимости жилого помещения.
122. 17 декабря 2004 г. Сейм принял некоторые из предложенных Сенатом изменений, в основном изменения в статью 9. В тот же день принятый парламентом закон был направлен на подпись Президенту Польши, который подписал его 23 декабря 2004 г.
123. 22 декабря 2004 г., после, среди прочего, появления в прессе сообщений о том, что новое положение статьи 9 Закона 2001 года не исключило возможность однократного увеличения арендной платы даже в тех случаях, когда арендная плата была равна или составляла меньше 3% от восстановительной стоимости жилого помещения, Парламент в упрощенной процедуре утвердил еще один законопроект, вносящий изменения в Закон 2001 года. Данный законопроект был внесен группой депутатов и содержал только одно предложение, а именно предложение добавить еще одну часть в статью 9 Закона 2001 года (см. ниже § 132). В тот же день законопроект был направлен в Сенат и был им одобрен. Президент Республики Польша подписал Парламентский закон 23 декабря 2004 г.
2. Закон о внесении изменений от 17 декабря 2004 г.
124. Закон от 17 декабря 2004 г. о внесении изменений в Закон 2001 года о защите прав арендаторов жилья, жилищном фонде органов муниципальной власти и о внесении изменений в Гражданский кодекс Польши и некоторые законы (Ustawa o zmianie ustawy o ochronie praw {lokatorow}, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz o zmianie {niektorych} ustaw) (далее — Закон о внесении изменений от 17 декабря 2004 г.) вступил в силу 1 января 2005 г.
a) Ограничения на увеличение арендной платы
125. Часть 8 статьи 1 Закона о внесении изменений от 17 декабря 2004 г. внесла в Закон 2001 года новую статью 8a, которая была разработана с тем, чтобы исполнить Решение Конституционного Суда Польши от 2 октября 2002 г. и реализовать конституционный принцип о защите прав арендаторов. Эта новая статья ограничивала возможность повышения арендной платы различными условиями.
Статья 8a в части, применимой к настоящему делу, гласит:
«1. Арендодатель может увеличить размер арендной платы или иных платежей за пользование жилым помещением, уведомив [арендатора] о повышении арендной платы не позднее, чем до конца календарного месяца [и] в соответствии с условиями предоставления такого уведомления.»
2. Срок для направления уведомления о повышении арендной платы или иных платежей за пользование жилым помещением составляет три месяца, если стороны в договоре не установили более длительный срок;
4. Увеличение размера арендной платы или иных платежей за пользование жилым помещением, которое превышает 3% от восстановительной стоимости жилого помещения в течение одного года, допускается только в обоснованных случаях. По письменной просьбе арендатора арендодатель в течение семи дней должен в письменной форме представить основания увеличения размера арендной платы и расчет такого увеличения.
5. В течение двух месяцев после получения уведомления о повышении арендной платы арендатор вправе оспорить увеличение размера арендной платы, указанное в части 4 настоящей статьи, в суде с целью признания такого увеличения арендной платы необоснованным или обоснованным, но в ином размере [; арендатор может также] отказаться принимать такое увеличение размера арендной платы, при этом договор аренды прекращается датой окончания срока уведомления. Бремя доказывания в отношении обоснованности повышения арендной платы лежит на арендодателе.
7. Положения частей 1 - 6 настоящей статьи не применяются в случае увеличения арендной платы:
- не превышающего 10% от текущего размера арендной платы или текущих платежей за пользование жилым помещением в течение одного года;
126. В соответствии с пунктом «a» части 9 статьи 1 Закона о внесении изменений от 17 декабря 2004 г. текст частей 1 и 2 статьи 9 Закона 2001 года был изменен следующим образом:
«1. Увеличение размера арендной платы или иных платежей за пользование жилым помещением, за исключением платежей, не зависящих от арендодателя [например, платежи за электроэнергию, водоснабжение, центральное отопление, и т.д.], допускается не более одного раза в шесть месяцев, но в том случае, если размер годовой арендной платы или иных платежей за пользование жилым помещением, за исключением платежей, не зависящих от арендодателя, превышает 3% от восстановительной стоимости жилого помещения, то ежегодное увеличение арендной платы не может превышать 10% от текущего размера арендной платы или текущих платежей за пользование жилым помещением [; такое повышение арендной платы] рассчитывается без учета платежей, которые не зависят от арендодателя.»
2. В случае, если увеличиваются иные платежи, которые не зависят от арендодателя, арендодатель обязан предоставить арендатору жилого помещения письменное объяснение с указанием платежей и оснований их увеличения. Арендатор обязан платить увеличенные платежи только в тех пределах, которые необходимы арендодателю для покрытия расходов по обеспечению пользования коммунальными услугами, указанными в части 8 статьи 2 [например электроэнергией, водоснабжением, отоплением]».
127. Пункт «a» части 11 статьи 1 Закона о внесении изменений от 17 декабря 2004 г. внес ряд изменений по вопросу прекращения договора аренды индивидуальными арендодателями. Однако новая редакция статьи 11 Закона 2001 года лишь незначительно отличается от прежнего положения о прекращении аренды (см. выше § 87 - 88).
Новая редакция части 1 статьи 11 в части, применимой к настоящему делу, гласит:
«1. Если арендатор имеет право пользования жилым помещением на правах аренды, то арендодатель может направить уведомление только по основаниям, указанным в частях 2 — 5 настоящей статьи... Такое уведомление является действительным, если оно представлено в письменной форме».
Части 2, 4 и 5 статьи 11 остались без изменений. Часть 3 теперь устанавливала следующее:
«Арендодатель жилого помещения, арендная плата за аренду которого составляет менее 3% от восстановительной стоимости жилого помещения за соответствующий год, праве расторгнуть договор аренды:»
-
направив письменное уведомление о расторжении договора за шесть месяцев, если арендатор не проживал в квартире в течение более 12 месяцев;
-
направив уведомление о расторжении договора за один месяц, с истечением срока в последний день календарного месяца, лицу, которое имело право на получение другого жилого помещения в той же или в расположенной рядом местности и при условии, что это жилое помещение отвечает требованиям жилья в качестве замены».
128. Что касается случаев, когда арендодатель, его совершеннолетние родственники по нисходящей линии или лицо, которому он обязан выплачивать алименты, намерены проживать в квартире арендодателя (см. выше § 93), то согласно новой редакции части 7 статьи 11 чтобы уведомление арендатору о расторжении договора аренды было действительным, в нем должно быть указано лицо, намеревающееся въехать в эту квартиру. Условия направления уведомления (шесть месяцев и три года, соответственно) остались без изменений.
129. В соответствии с частью 12 статьи 11 прекращение аренды с арендатором, возраст которого на день направления предупреждения о расторжении договора аренды составляет более 75 лет и который после истечения применимого предупреждения за три года не будет иметь права на получение другого жилья и при отсутствии лиц, обязанных его содержать, вступает в силу после смерти такого арендатора.
c) Обязанности по содержанию жилого помещения и его ремонту
130. Статья 5 Закона о внесении изменений от 17 декабря 2004 г. внесла новое положение — статью 6a — с указанием перечня обязанностей арендодателя по договору аренды. В сущности, это положение повторяет положения статьи 9 Закона 1994 года (см. выше § 78).
131. Статья 6b, введенная той же статьей 5 Закона о внесении изменений от 17 декабря 2004 г., устанавливает обязанности арендатора. Эта статья в части, применимой к настоящему делу, гласит:
«1. Арендатор обязан поддерживать надлежащее техническое, санитарное и гигиеническое состояние жилого помещения, предусмотренное другими отдельными положениями, и соблюдать правила хорошего поведения в здании. Арендатор также обязан заботиться и защищать от повреждений или разрушений части здания, предназначенные для общего пользования, такие, как лифты, лестницы, коридоры, мусоропровод, иные [подобные] объекты и прилегающую к зданию территорию».
Часть 2 этой статьи содержит подробный список ремонтных работ, необходимых для поддержания квартиры в надлежащем состоянии.
3. Закон о внесении изменений от 22 декабря 2004 г.
132. Закон от 22 декабря 2004 г. о внесении изменений в Закон 2001 года о защите прав арендаторов жилья, жилищном фонде органов муниципальной власти и о внесении изменений в Гражданский кодекс и в некоторые законы (Ustawa o zmianie ustawy o ochronie praw {lokatorow}, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego) (далее — Закон о внесении изменений от 22 декабря 2004 г.) вступил в силу 1 января 2005 г. Статья 1 этого Закона в части, применимой к настоящему делу, гласит:
«Включить в часть 1 статьи 9 [Закона 2001 года] часть 1 „a“ следующего содержания:»
«Положения части 1 настоящей статьи применяются также в случае увеличения арендной платы или иных платежей за пользование жилым помещением, за исключением платежей, не зависящих от арендодателя, если после такого увеличения размер годовой арендной платы или иных платежей за пользование жилым помещением, за исключением платежей, не зависящих от арендодателя, превышает 3% от восстановительной стоимости жилого помещения».
J. Постановление Конституционного Суда от 19 апреля 2005 г.
1. Оспаривание конституционности Законов о внесении изменений от 17 и 22 декабря 2004 г.
133. 4 января 2005 г. Польский союз собственников недвижимости направил в Конституционный Суд ходатайство, оспаривая конституционность Законов о внесении изменений от 17 и 22 декабря 2004 г. В частности, Союз утверждал, что положения, распространяющие государственное управление на вопросы, связанные с увеличением арендной платы за пользование жилым помещением, находящимся в собственности частных лиц, противоречили конституционным принципам защиты законно приобретенных прав и доверия граждан к государству и к принимаемым им законам.
В связи с этим они подчеркнули, что польские власти в нарушение своего обязательства об отмене порядка регулирования арендной платы 31 декабря 2004 г., которое они взяли на себя в силу двух последовательно принятых законов, а именно Закона 1994 года и Закона 2001 года, не отменили оспариваемый порядок, а просто заменили его новыми ограничениями в отношении увеличения арендной платы.
134. 19 января 2005 г. Генеральный прокурор Польши направил в Конституционный Суд Польши запрос, оспаривая конституционность Законов о внесении изменений от 17 декабря и 22 декабря 2004 г. В частности, он оспорил положения, ограничивающие повышение арендной платы до 10%, и утверждал, inter alia, что эти ограничения представляли собой необоснованное вмешательство в имущественные права арендодателей. Кроме того, он отметил, что парламент нарушил свою обязанность «достойно вести законотворческую деятельность» (zasada «przyzwoitej legislacji»), особенно обязанность формулировать правовые положения точным и ясным способом.
135. Конституционный Суд Польши пригласил спикера Сейма, выступающего от имени парламента, представителей Всепольской ассоциации владельцев недвижимости и Польской ассоциации арендаторов принять участие в судебном разбирательстве и представить свои письменные замечания. Спикер Сейма и Всепольская ассоциация владельцев недвижимости полностью поддержали ходатайство Генерального прокурора Польши. Ассоциация представила подробные расчеты размера арендной платы, необходимого для покрытия расходов на содержание жилых зданий. Они утверждали, что в отношении большинства таких зданий отмечалась «нехватка средств для проведения ремонта» (luka remontowa), которые покрывали только 60% расходов, необходимых для восстановления стоимости жилых помещений посредством проведения капитального ремонта, и что для того, чтобы обеспечить достаточные средства для таких целей, размер арендной платы должен составлять 6% от восстановительной стоимости в год.
Представители Польской ассоциации арендаторов считали, что существующая на тот момент возможность увеличения арендной платы, установленной на уровне 3% от восстановительной стоимости, до 10% в год уже возложила чрезмерное бремя на арендаторов. Они утверждали, что ассоциация арендодателей представила завышенные цифры в отношении расходов на необходимый ремонт. Что касается увеличения арендной платы, они подчеркнули, что государство практически не оказывало никакой финансовой помощи арендаторам.
2. Постановление Конституционного Суда Польши от 19 апреля 2005 г.
136. 19 апреля 2005 г. Конституционный Суд Польши провел слушание по рассмотрению ходатайства Генерального прокурора. Суд объявил неконституционными пункт «a» части 9 статьи 1 Закона о внесении изменений от 17 декабря 2004 г. в той части, в которой он ограничивал увеличение арендной платы более чем на 3% от восстановительной стоимости жилого помещения максимальным ежегодным пределом в 10% от текущего размера арендной платы, и статью 1 Закона о внесении изменений от 22 декабря 2004 г. полностью.
В своем Постановлении Конституционный Суд Польши провел подробный анализ жилищных законов, применявшихся с 1994 по 2004 год, и их исторического и социального контекста. Суд сослался на свои вынесенные ранее Постановления об отмене последовательно принятых дефектных правовых положений и их предпосылок.
Данное Постановление содержало объемную мотивировочную часть и подробный анализ различных социальных, политических и экономических обстоятельств, влияющих на современное состояние законодательной базы по жилищным вопросам Польши. Основное содержание доводов Конституционного Суда Польши приведено ниже.
137. Прежде всего, Конституционный Суд Польши проанализировал оспариваемые положения с точки зрения принципа верховенства права, закрепленного в статье 2 Конституции Польши (см. также выше § 107):
«По мнению [суда], введение оспариваемых правовых положений явно нарушало принцип надлежащего законодательства, что неизбежно ведет к признанию этих положений не соответствующими принципу верховенства права, закрепленному в статье 2 Конституции. Изменения, вопреки намерениям самих законодательных органов — что подтверждено содержанием письменных замечаний Сейма [представленных по данному делу] — уничтожили рыночный механизм, в то время как действительная цель введения ограничений на увеличение арендной платы состояла в защите арендаторов, то есть лиц, которые в соответствующем случае не принимают предложенное увеличение арендной платы. Между положениями изменений, представленных в первоначальном законопроекте, и положениями, предложенными после парламентских дебатов, существует явное несоответствие, вследствие чего ни одна из заявленных целей [законов] не была достигнута. Размер арендной платы не был сокращен до разумных пределов, заключающих в себе требования справедливости и защиты прав арендодателей, а процедуры, введенные для защиты прав арендаторов от злоупотребления [правом арендодателей] свободно устанавливать размер арендной платы, оказались неэффективными и неточно установленными.»
Новый текст пункта «a» части 1 статьи 9 также нарушал принцип... доверия к государству и к принимаемым им законам. Таким образом, как уже было отмечено, нет никаких сомнений в том, что до принятия Закона о внесении изменений от 17 декабря 2004 г. законодательная база последнего десятилетия постоянно заверяла общество, и особенно лиц, непосредственно заинтересованных в положении арендодателей и арендаторов, что размер арендной платы, который являлся регулируемым и в то же время ограниченным до уровня в 3% от восстановительной стоимости жилого помещения исключительно в отношении определенной категории сооружений, подлежал применению в течение переходного периода, а именно до 31 декабря 2004 г. Этот период был [установлен] для того, чтобы дать Правительству и законодательным органам возможность разработать новую, всеобъемлющую и многостороннюю систему, регулирующую отношения между арендодателями и арендаторами, в полной мере учитывающую обоснованные интересы сторон, а также реалистично позволяющую этим сторонам пережить наиболее трудный период и полностью принять существующее положение дел, с тем чтобы сформировать взаимоотношения между сторонами арендных отношений (или аналогичных отношений) рациональным образом и, прежде всего, с должным вниманием к конкретным условиям, определяющим размер арендной платы. Дата 31 декабря 2004 г. как предельный срок переходного периода была также подтверждена Законом 2001 года, который еще более усилил уверенность в том, что после этой даты механизм определения размера арендной платы будет соответствовать принципу свободы договоров.
Такая убежденность общественности была еще более подкреплена ясными положениями прецедентного права Конституционного Суда, который многократно подчеркивал переходный характер порядка регулируемой арендной платы. Таким образом, из этого следует, что в 1994 — 2004 годах были установлены четкие «правила игры», срок действия которых был ясно определен Законом 1994 года (в части 2 статьи 56), а потом в некотором смысле подтвержден частью 2 статьи 28 Закона 2001 года...
В прецедентном праве Конституционного Суда неоднократно указывалось на то, что законодательные органы обязательно должны выдерживать предельные сроки в отношении тех «правил игры», которые сами и установили. Такая точка зрения была представлена, inter alia, и в... мотивировочной части [Постановления от 12 января 2000 г.]. В своем Постановлении... Конституционный Суд высказал мнение, что отмена принципа регулируемой арендной платы на десятилетний переходный период будет приемлема только в исключительных обстоятельствах, так как в противном случае будет иметь место нарушение принципа правовой определенности, закрепленного в статье 2 Конституции.
Такие рассуждения приводят к выводу, что принятие оспариваемого Закона и его опубликование 29 декабря 2004 г. со вступлением в силу 1 января 2005 г. нарушило «правила игры», которые были установлены прежним законом и которые были ограничены точным сроком [. Такое положение имело место в той ситуации, когда] отсутствовали исключительные обстоятельства или события, которые могли бы оправдать или объяснить продление [этих правил] на более длительный период.
Нарушение того, что являлось обещанием, закрепленным в законодательном акте, должно рассматриваться как особый вид безответственности со стороны публичных властей и, следовательно, как исключительно грубое нарушение принципа доверия к государству и к принимаемым им законам — принцип, который составлял одну из основ принципа верховенства права».
138. Далее Конституционный Суд Польши сослался на принцип защиты собственности и принцип соразмерности:
«Части 1 и 2 статьи 64 Конституции Республики Польша гарантируют защиту собственности и иных имущественных прав в равной степени для всех. В число этих „иных имущественных прав“ входят право аренды жилых помещений и другие права, касающиеся помещений, которые служат для удовлетворения жилищных потребностей. На каждое из этих прав, возникающих как в отношении арендодателей, так и арендаторов, распространяется конституционная защита, но разными способами. Как правило, эти права вступают в противоречие, но, как уже отмечалось [в одном из ранее вынесенных постановлений Конституционного Суда], было бы упрощением рассматривать данный конфликт в узких рамках и предполагать, что предоставление определенной степени защиты одному из этих прав неизбежно должно привести к ослаблению степени защиты, предоставленной другому праву.»
Части 1 и 2 статьи 9 и пункт «a» части 1 статьи 9... были основаны на неоправданном убеждении, что отношения между арендодателями и арендаторами всегда имеют враждебный характер, что неизбежно приводит к «игре с нулевым исходом». Однако, в действительности, это необязательно так; напротив, надлежащим образом установленные отношения между сторонами договора аренды выгодны как для арендодателей, так и для арендаторов, при условии, что ни одна из сторон не злоупотребляет своими правами, поскольку каждый обязан уважать права и свободы других лиц (часть 2 статьи 31 Конституции).
Конституционный Суд в полной мере осознает, насколько трудно сбалансировать законные интересы арендодателей и арендаторов и создать наилучшие способы для формирования их отношений. Такая ситуация особенно применима к Польше, в которой права арендодателей не соблюдались в течение длительного времени, а жилищные вопросы регулировались государством на протяжении десятилетий [. Этот факт] в совокупности с другими системными и экономическими факторами привел к снижению жилищных ресурсов, незнакомому странам западной Европы, последствия которого оказали и до сих пор оказывают влияние не только на арендодателей, но и, в конечном счете, на арендаторов. Выбраться из этой пропасти будет трудно, и на это потребуются долгие годы, а эффективное изменение нынешней ситуации, вероятно, будет невозможно без использования государственных фондов, приспособленных к конкретным ситуациям (см. Постановление Конституционного Суда [от 12 января 2000 г.]).
Таким образом, обязанность законодательных органов власти заключается в том, чтобы постараться сформировать гармоничное правовое положение для арендодателей и арендаторов, так чтобы их отношения могли считаться взаимодополняющими, а не характеризоваться неизбежной враждебностью. Платежи за пользование жилым помещением, в том числе и арендная плата, являются особым элементом этих отношений. Они должны обеспечивать арендодателю возможность не только покрывать расходы на содержание и ремонт здания, но и возможность получать возврат инвестированного капитала (амортизация) и достойную прибыль, так как никакие правовые нормы не могут отменить один из основных компонентов права собственности, а именно право на получение от собственности дохода... Как уже установлено Конституционным Судом [в его вынесенном ранее Постановлении], это было возможно в переходный период, в течение которого ограничивать прибыль [путем фиксации] такого размера арендной платы, который мог покрыть только расходы на содержание и техническое обслуживание здания, считалось обоснованным. Теперь необходимы исчерпывающие нормативные положения, полно и точно определяющие элементы арендной платы. Закон 2001 года указал, какие платежи считаются платежами, не зависящими от арендодателя..., но не указал... элементы арендной платы как таковой. В результате этого судебный контроль оснований повышения арендной платы в большой степени является иллюзорным...
Вместе с тем Конституционный Суд считает необходимым принимать во внимание законные интересы арендаторов и создавать эффективные механизмы для их защиты от злоупотребления их правами со стороны арендодателей. Кроме того, необходимо сформировать ряд инструментов, которые помогли бы оказать поддержку арендаторам, оказавшимся в трудной финансовой ситуации и тяжелых жизненных обстоятельствах. Однако это не должно осуществляться, как до настоящего времени, главным образом, за счет арендодателей, а, преимущественно, посредством перераспределения специальных государственных ресурсов. Таким образом, обязанности, присущие социальной солидарности, и обязанность оказывать помощь малоимущим категориям населения являются обязанностями всего общества в целом...
За последнее десятилетие в Польше предпринимались попытки для защиты правовых интересов... арендаторов при помощи установления в законах процентных ставок увеличения арендной платы или максимального размера арендной платы или посредством введения определенных более сильных контрольных механизмов после превышения определенного предельного размера, но фактически эти попытки всегда предпринимались в отрыве от конкретных обстоятельств тех или иных арендодателей или тех или иных арендаторов. Исключением в этом отношении является обязанность официально устанавливать так называемый «переводной коэффициент», который, безусловно, регулирует расчет размера арендной платы, но только локально и, кроме того, является чрезвычайно формализованным и механическим по своей природе.
Окончание переходного периода порядка регулируемой арендной платы должен означать действительный разрыв с предусмотренным законом автоматизмом в отношении установления размера арендной платы, определения предельного размера арендной платы или наложения ограничений на повышение арендной платы. Можно было бы ожидать создание системы, предусматривающей гибкие решения проблемы, приведенные в соответствие с требованиями современного жилищного рынка, которая — подчеркивая свободу сторон в установлении размеров арендной платы — обеспечивала бы также и эффективный контроль с целью предотвращения произвола и злоупотребления этой свободой.
Оспариваемые правовые положения предоставляют сторонам... очень незначительную свободу действий, которая не учитывает конкретные обстоятельства, такие, как технические условия строений и зданий, личную ситуацию и финансовое положение арендаторов или местные факторы. Законодательные органы считают, что устранение неравномерного увеличения арендной платы, помимо того, что размер арендной платы ограничен арифметическим пределом, может быть реализовано посредством специальной процедуры судебного контроля, предусмотренной в статье 8a в совокупности с механизмом, ограничивающим повышение арендной платы, установленным в статье 9 Закона 2001 года, в частности в части 1 и пункте 1 части 1 статьи 9.
Законодательные органы, заявляя, что в будущем регулируемая арендная плата будет отменена, никогда не обещали, что с 1 января 2005 г. размеры арендной платы, определяемые сторонами, вообще не будут регулироваться. Однако судебный контроль, осуществляемый с этой целью, был бы эффективен, если бы закон ясно определил элементы арендной платы и формулировал точные критерии для ее расчета. Но это не имело места. Закон 2001 года совершенно не указывает, каким образом должна определяться арендная плата (поскольку повышение арендной платы как таковое — это другой вопрос), даже таким фрагментарным образом, как было сделано в статье 20 Закона 1994 года. Тем самым он лишил суд, рассматривающий вопрос о повышении арендной платы, возможности объективно проверить, исходя из конкретно перечисленных элементов арендной платы и четких критериев их оценки, было ли такое повышение обоснованным (часть 5 статьи 8a Закона 2001 года), и, таким образом, создавал опасность расхождения между судебными решениями. Следует также отметить, что в определенных ситуациях ограничивающий механизм, введенный частью 1 и пунктом «a» части 1 статьи 9, либо полностью исключает судебный контроль в отношении арендной платы, либо делает его совершенно иллюзорным...
В результате этого... оба оспариваемых изменения представляют собой нарушение принципа соразмерности, закрепленного в части 3 статьи 31 Конституции, [в частности] вследствие имеющей недостатки формулировки правил определения размера [арендной платы], которая не предоставляет надлежащей защиты ни арендодателям, ни арендаторам».
139. В контексте принципа соразмерности Конституционный Суд Польши сослался также на Постановление Палаты Европейского суда:
«Конституционный суд обратил особое внимание на Постановление Европейского суда по правам человека по делу „Хуттен-Чапска против Польши“ от 22 февраля 2005 г. ...»
Учитывая дату вынесения этого Постановления, [оценка] Европейского суда по правам человека была основана на правовом положении по состоянию на 1 января 2005 г. Следовательно, эта оценка охватывала как Законы о внесении изменений в Закон 2001 года от 17 и 22 декабря 2004 г., так и запрос Генерального прокурора Польши. Конституционный Суд счел, что выраженное Европейским судом по правам человека мнение предоставляет дополнительные доводы в пользу вывода о том, что эти изменения в тех частях, которые оспариваются в запросе, нарушают принцип сохранения доверия государству и к принимаемым им законов, закрепленном в статье 2 Конституции Республики Польша, и недопустимым образом нарушают стандарты защиты собственности, единые для всех государств-членов Совета Европы».
140. Далее Конституционный Суд Польши подробно рассмотрел общую ситуацию:
«Конституционный Суд по-прежнему придерживается мнения (выраженного в его Постановлении от 12 января 2000 г. ...), что»
«требовать от всех членов общества некоторых жертв в пользу тех, кто не может обеспечить себе и своей семье нормальное существование соответствует современному пониманию „социального государства“... Согласно части 3 статьи 31 [Конституции] в обстоятельствах, сложившихся в Польше, обоснованным может считаться сохранение норм, ограничивающих имущественные права арендодателей и, в частности, исключающих неограниченную свободу при установлении ставок арендной платы и иных платежей, взимаемых с арендаторов жилья».
Последнее замечание являлось особенно важным для оценки законодательной базы в переходный период, однако его нельзя рассматривать как полностью утратившее свое значение к концу этого периода.
Таким образом, государства, которые, как Польша, претерпевают системные и экономические преобразования, должны создавать законодательные инструменты, которые позволили бы им преодолеть последствия исторических событий (произвольного, абсолютного вмешательства государства в частную собственность) и обеспечить переход к условиям, свойственным демократическим, либеральным правовым государствам. Эта задача является очень трудной, особенно с учетом отсутствия проверенной практики в таких случаях. Масштаб этого феномена выходит далеко за пределы послевоенного опыта стран Западной Европы. Изменения в этой области происходят методом проб и ошибок; они медленны и недостаточно эффективны — что подчеркивал Конституционный Суд в своих Постановлениях, указанных выше.
Таким образом, в том, что касается прав арендодателей, которые ранее были лишены возможности в полной мере пользоваться своей собственностью, невозможно просто вернуть им эту возможность в форме установления неограниченного рыночного размера арендной платы. В ситуации, когда частные дома, которые раньше были сняты в аренду в связи с так называемым «государственным управлением жилищными вопросами», упали в цене и требуют весьма крупных капиталовложений в их ремонт и высокие расходы на их текущее содержание, такая мера означала бы возложение на арендаторов чрезмерного бремени, подрывающего их существование...
Необходимо принять во внимание, что тот факт, что права арендодателей нарушались на протяжении нескольких десятилетий, не был следствием действий арендаторов, а, прежде всего, был вызван несовершенным законодательством. Таким образом, устранение, спустя годы пренебрежения, всех этих пагубных последствий не должно происходить за счет арендаторов и, безусловно, не только за их счет, а должно, прежде всего, побудить сами публичные власти принять надлежащие меры».
141. В своих заключительных замечаниях Конституционный Суд Польши подчеркнул, что, учитывая, что его Постановление по своей природе ограничено рамками запроса Генерального прокурора Польши, он не мог всесторонне и точно разрешить основополагающие системные вопросы, возникающие в связи с действием порядка регулируемой арендной платы. В частности, он не мог рассмотреть действие механизма, обеспечивающего баланс между интересами арендодателей и интересами арендаторов, — механизма, который по-прежнему отсутствовал в существующей правовой системе.
Принимая во внимание тот факт, что статьи 8a и 9 Закона 2001 года (в той их части, которые оставались в силе после отмены) не предусмотрели достаточный и согласованный механизм и что отсутствовала какая-либо надлежащая законодательная инициатива по этому вопросу, Конституционный Суд Польши решил подготовить рекомендации (sygnalizacja) для парламента Польши, который должен был сформулировать четкие требования для создания механизма, предоставляя возможность сформулировать точные критерии в отношении судебного контроля арендной платы и связанные с ней платежи.
K. Рекомендации Конституционного Суда от 29 июня 2005 г.
142. 29 июня 2005 г. Конституционный Суд Польши вынес Постановление (postanowienie), в котором представил рекомендации для парламента (далее — Рекомендации июня 2005 года), указанные в его Постановлении от 19 апреля 2005 г. Постановление в части, применимой к настоящему делу, гласит:
...Согласно существующей законодательной базе с изменениями, внесенными Постановлением Конституционного Суда [от 19 апреля 2005 г.], арендодатели вправе повышать размер арендной платы и иных платежей за пользование жилым помещением не более одного раза в шесть месяцев, однако повышение арендной платы или иных платежей, за исключением тех, которые не зависят от арендодателя, в силу чего размер арендной платы превышал бы 3% от восстановительной стоимости жилого помещения в течение одного года, может производиться только в обоснованных случаях... Арендатор вправе оспорить увеличение размера арендной платы в суде с целью признания такого увеличения необоснованным или обоснованным, но в ином размере, или может отказаться принимать такое увеличение размера арендной платы, при этом договор аренды прекращается датой окончания срока уведомления.
При этом судебный контроль увеличения размера арендной платы и процедуры такого увеличения не применяется, если увеличение арендной платы не превышает 10% текущей арендной платы или иных текущих платежей за пользование жилым помещением.
2. Отсутствие предусмотренных Законом критериев для осуществления судебного контроля
[Закон 2001 года] не содержит, и это является его главным недостатком, критерии, на основе которых суды должны осуществлять контроль за повышением арендной платы или иных платежей за пользование жилым помещением. Такая ситуация неблагоприятна как для арендодателей, так и для арендаторов. Соответственно, осуществление судебного контроля при отсутствии установленных законом критериев, безусловно, становится очень трудным и непредвидимым, если не иллюзорным. Это может привести к вынесению совершенно произвольных решений. Вероятно, в такой правовой ситуации суды были бы вынуждены создать систему ad hoc критериев для будущей оценки [увеличения арендной платы], а не анализировать правовые основания такого увеличения. В связи с этим необходимо подчеркнуть, что исключение судебного контроля в отношении увеличения арендной платы и платежей за пользование жилым помещением, не превышающих 10%, во многих случаях лишит арендаторов необходимой защиты и в течение нескольких лет приведет к увеличению арендной платы до объективно необоснованного уровня.
Изложенные выше соображения ведут к выводу, что предусмотренная законом система фиксации максимального размера арендной платы и иных платежей за пользование жилым помещением, а также система регулирования повышения арендной платы, устанавливаемого алгоритмически, что было оправдано в переходный период..., не может ни удовлетворительно отвечать интересам арендодателей, ни защищать обоснованные интересы арендаторов. Поэтому необходимо урегулировать эти вопросы совокупно, сохраняя при этом возможность принятия гибких вариантов решений проблемы...
3. Факторы, влияющие на уровень так называемой «базовой арендной платы» [czynsz {poczatkowy}]
Вопрос определения размера арендной платы и платежей за пользование жилым помещением нельзя рассматривать только с точки зрения критериев и норм об увеличении их размера. Прежде всего, необходимо задать исходную точку — то есть элементы арендной платы, которые соответствующим образом учитывали бы права арендодателей.
Вместе с тем, не упуская из виду неизбежно дополняющие друг друга отношения между арендодателем и арендатором, следует принимать во внимание тот факт, что главная обязанность арендатора заключается в том, чтобы платить обоснованный с экономической точки зрения размер арендной платы, то есть не слишком высокий и соответствующий обоснованному экономическому интересу арендодателя.
Исходной точкой определения такого... размера арендной платы должно быть указание на то, что ее элементы не могут быть [установлены без учета] стоимости текущего ремонта и расходов на содержание здания, соответствующим образом определенной амортизации и достойной прибыли...
Необходимость включения расходов на проведение ремонта и на содержание здания не нуждается в дополнительном объяснении — это очевидно. Подобным образом получение достойной прибыли, вытекающее из осуществления права собственности, является неотъемлемым элементом истинной защиты имущественных прав. Без прибыли нет капиталовложений или даже модернизации, которые диктуются технологическим прогрессом и которые также выгодны и для арендаторов. Однако в будущем при принятии правовых решений необходимо принимать во внимание тот факт, что цели, преследуемые публичными властями (Казной Государства, иными государственными органами власти и муниципальными властями), отличаются от целей, преследуемых частными лицами и органами (такими, как жилищные кооперативы), и что ожидаемые результаты [этих двух групп] в отношении достаточного размера арендной платы должны устанавливаться на разных уровнях.
Также необходимо включить в число элементов арендной платы прибыль арендодателей на инвестированный ими капитал в строительство и модернизацию здания в положенный срок, при этом такая прибыль рассматривается как основа для надлежащего определения уровня амортизации...
4. Дополнительные средства контроля ставок арендной платы
Дополнительное средство, позволяющее судам всесторонне оценивать основу определения и повышения арендной платы, может повлечь за собой, среди прочего, создание публичными властями в процессе честного социального диалога с объединениями арендодателей и арендаторов систему контроля размеров арендной платы во всех территориальных единицах, которая, например, будет предоставлять информацию о среднем размере арендной платы в том или ином регионе. Такие системы известны в некоторых европейских странах под названием «зеркало арендной платы».
Часто обоснованная «базовая арендная плата», определяемая указанным выше образом в отношении каждого жилого здания, может не соответствовать финансовому положению арендаторов... В таких случаях более бедные арендаторы должны быть включены в систему индивидуальных льгот, оправданных их [индивидуальными] жизненными обстоятельствами, которые предоставляются из государственных фондов и которые действительно могут помочь им исполнять свою обязанность регулярно платить арендную плату в пределах определенной установленной суммы.
8. Средства необходимой поддержки арендодателей
В определенных ситуациях (особенно в отношении зданий, входящих в состав национального наследия) возможно, что [даже] надлежащим образом установленная арендная плата не будет в достаточной мере покрывать все расходы на необходимый ремонт или модернизацию здания. В таких прямо указанных случаях система государственного финансирования предусматривает в отношении арендодателей индивидуальную поддержку, предназначенную для покрытия дополнительных расходов на содержание зданий. Такая поддержка может выражаться в разных формах, от жилищных субсидий, льготных ссуд на определенные инвестиции и до налоговых льгот...
10. Противоречивое регулирование прав и обязанностей сторон по договору аренды
Конституционный Суд считает необходимым указать на несоответствия в том, что касается изложения перечня обязанностей арендодателей и арендаторов, между новыми статьями 6a — 6f Закона 2001 года и положениями Уголовного кодекса, касающимися аренды жилого помещения. Включение норм, регулирующих вопросы аренды жилых помещений, не в Гражданский кодекс, который содержит полный перечень нормативных положений по арендным отношениям, а в закон, целью которого является защита арендаторов в общей форме, а не в регулировании арендных отношений, противоречит правилам надлежащего законодательства.
Целью настоящих рекомендаций Конституционного Суда является определение недостатков и пробелов, на которые он указывал ранее либо в своих постановлениях, либо в документах, представляющих информацию о его деятельности... Их устранение в ближайшем будущем необходимо также и ввиду принципа социальной рыночной экономики, которая имеет особенно важное значение в данном контексте. В настоящее время больше не представляется возможным регулировать эти вопросы во фрагментарной или временной форме. Необходимо еще раз подчеркнуть, что данные вопросы должны разрешаться посредством комплексных решений, преследующих четко установленные цели, которые соответствуют положениям Конституции Польши».
L. Оспаривание Уполномоченным по правам человека Польши конституционности остальных положений Закона 2001 года, касающихся увеличения арендной платы
143. 24 августа 2005 г. Уполномоченный по правам человека Польши заявил в Конституционный Суд Польши ходатайство о признании некоторых положений Закона 2001 года неконституционными. Он просил, inter alia, признать части 4 — 5 - 7.1 статьи 8a Закона 2001 года (с внесенными в декабре 2004 года изменениями) не соответствующими частям 1 и 2 статьи 64 Конституции (принцип охраны имущественных прав), взятым в совокупности с частью 3 статьи 31 (принцип соразмерности) и статьей 76 Конституции (принцип защиты потребителей от нечестной рыночной практики). Он также просил признать часть 1 статьи 9 Закона 2001 года не соответствующей статье 2 Конституции (принцип верховенства права).
144. Уполномоченный по правам человека Польши, прежде всего, ссылался на Постановление Конституционного Суда от 19 апреля 2005 г., утверждая, что это Постановление не оставляло никаких сомнений относительно того, что главной обязанностью законодательных органов является создание правового механизма, обеспечивающего справедливый баланс между охраняемыми Конституцией правами арендодателей и правами арендаторов. Действительно, предпринимаемые до настоящего времени попытки оказались безрезультатными, главным образом, вследствие того, что публичные власти предпочли предоставить приоритет существующим политическим интересам, а не закону, о чем свидетельствуют многие вынесенные ранее постановления Конституционного Суда.
145. В отношении оспариваемых положений статьи 8a Уполномоченный по правам человека Польши, прежде всего, подчеркнул их внутреннюю противоречивость, утверждая, что, с одной стороны, части 4 и 5 подвергали увеличение арендной платы более чем на 3% от восстановительной стоимости жилого помещения за один год, «судебному контролю» и требовали, чтобы такое увеличение арендной платы было «обоснованным», но, с другой стороны, часть 5, взятая a contrario, означала, что любое иное увеличение арендной платы не обязательно должно быть обоснованным. Далее он сослался на рекомендации Конституционного Суда Польши, указывая на то, что в отношении того, что следует считать «обоснованным увеличением арендной платы», отсутствуют установленные законом критерии. Он утверждал, что, в сущности, с точки зрения арендодателя каждый случай повышения арендной платы являлся обоснованным, поскольку такое повышение либо увеличивало его доход, либо сокращало расходы на содержание здания, тогда как с точки зрения арендатора каждое такое повышение арендной платы было «необоснованным», поскольку означало для него больше расходов.
В отношении части 1 статьи 9 Уполномоченный по правам человека Польши утверждал, что это положение было неясным и несовместимым с принципом надлежащего законодательства, вытекающего из принципа верховенства права в том смысле, что, например, данная статья не уточняет, с какого момента должен исчисляться шестимесячный период — необходимый для определения момента, с которого применялось повышение арендной платы. Уполномоченный по правам человека Польши считал, что такую неясность нельзя устранить лишь толкованием данного положения и что она могла привести к конфликтам между арендодателями и арендаторами.
146. На день вынесения Европейским судом своего Постановления ходатайство Уполномоченного по правам человека Польши находилось в производстве Конституционного Суда Польши. Слушание по данному ходатайству назначено на 17 мая 2006 г.
ПРАВО
I. Возражение властей Польши о несовместимости жалобы заявителя ratione temporis с положениями Конвенции и Протоколов к ней
147. Власти Польши как и на стадии рассмотрения вопроса о приемлемости жалобы к рассмотрению в Палате Европейского суда, утверждали, что предполагаемое нарушение имущественных прав заявителя имело место до 10 октября 1994 г. — даты ратификации Протокола № 1 к Конвенции Республикой Польша.
A. Решение Палаты по вопросу о приемлемости жалобы
148. В своем Решении от 16 сентября 2003 г. Палата отклонила возражение властей Польши о несовместимости жалобы заявителя ratione temporis с положениями Конвенции и Протоколов к ней по следующим основаниям:
«Юрисдикция Европейского суда ratione temporis распространяется только на период, следующий за ратификацией Конвенции или Протоколов к ней государством-ответчиком. Начиная с даты ратификации все предполагаемые действия и бездействие государства должны обязательно соответствовать положениям Конвенции и Протоколов к ней, и последующие факты подпадают под юрисдикцию Европейского суда даже в тех случаях, когда они просто являются продолжением уже существующей ситуации (см., например, Постановление Европейского суда по делу „Ягчи и Саргин против Турции“ ({Yagci} and Sargin v. Turkey) от 8 июня 1995 г., Series A, № 319-A, p. 16, § 40, и Постановление Европейского суда по делу „Алмейда Гарретт, Маскареньяш Фалькао и другие против Португалии“ (Almeida Garrett, Mascarenhas {Falcao} and Others v. Portugal), жалобы № 29813/96 и 30229/96, § 43, ECHR 2000-I).»
Соответственно, Европейский суд обладает компетенцией рассматривать факты настоящего дела на предмет их совместимости с положениями Конвенции только в отношении тех фактов, которые имели место после 10 октября 1994 г. — даты ратификации Польшей Протокола № 1 к Конвенции. Однако он может принять во внимание и факты, имевшие место до ратификации, в той мере, в какой можно считать, что они создали ситуацию, выходящую за временные рамки этой даты, или важны для понимания фактов, возникших после этой даты (см. Решение Большой палаты Европейского суда по делу «Брониовски против Польши» (Broniowski v. Poland), жалоба № 31443/96, § 74 от 19 декабря 2002 г.).
Далее Европейский суд отметил, что жалоба заявителя, действительно, направлена не в отношении одномоментной меры или решения, принятого до, или даже после, 10 октября 1994 г., а отсылает к длящейся невозможности восстановления своего права собственности на имущество и получения арендной платы в достаточном размере за аренду дома.
Кроме того, Европейский суд указал на общность позиции сторон в том, что обжалуемая ситуация возникла на основании законов, которые применялись до вступления в силу Протокола № 1 к Конвенции в отношении Польши, на момент вступления Протокола в силу и применяются до настоящего времени.
Таким образом, возражение властей Польши о неприемлемости жалобы на основании отсутствия у Европейского суда юрисдикции ratione temporis должно быть отклонено».
B. Доводы сторон
149. Власти Польши в своих устных и письменных доводах, представленных в Большую палату, ссылались на решение Палаты и, в частности, на вывод Палаты о том, что она не будет рассматривать возможное воздействие на имущественные права заявителя решений, принятых, или законов, применимых до 10 октября 1994 г. Кроме того, они сослались на Постановление Палаты, отметив, что при определении объема дела и особенно своей юрисдикции ratione temporis Европейский суд установил, что не будет изучать решения публичных властей о передаче дома заявителя в государственное управление или о размещении арендаторов в ее квартирах и что находящийся у него на рассмотрении вопрос заключался в том, имело ли место нарушение статьи 1 Протокола № 1 к Конвенции на основании правовых положений, действующих с 10 октября 1994 г.
150. В этом контексте они считали необходимым отметить, что государственное управление жилищными вопросами, введенное в период коммунистического режима, лишило собственников даже теоретических прав в отношении их имущества. Таким образом, на дату вступления Протокола № 1 к Конвенции в силу в отношении Польши заявитель не имела никаких прав в отношении расторжения договора аренды ее квартир или установления размера арендной платы. Последующие законы, применимые с 10 октября 1994 г. по настоящий день, не ввели никаких ограничений, которые могли бы уменьшить до настоящего времени практически несуществующие права заявителя, а, напротив, постепенно увеличивали объем ее имущественных прав и прав других арендодателей в отношении аренды находящихся в их собственности жилых помещений.
По мнению властей Польши, при таких обстоятельствах в течение периода, на который распространяется временная юрисдикция Европейского суда, не имело места вмешательство в имущественные права заявителя.
151. Заявитель подчеркнула, что обжалуемая ею ситуация была вызвана введением последовательно принятых законов, которые — как до, так и после 10 октября 1994 г. — ограничивали права арендодателей и лишили ее возможности пользоваться своим имуществом.
C. Мнение Европейского суда
152. Прежде всего, Европейский суд хотел бы отметить, что, как ясно следует из жалобы заявителя на основании Конвенции, предметом настоящей жалобы является ее утверждение о наличии длящегося нарушения ее имущественных прав, «созданного введением в силу законов, навязывающих ей договоры аренды и устанавливающих недостаточный размер арендной платы» (см. ниже § 154).
Хотя верным является тот факт, что в основе «навязывания договоров аренды» заявителю лежит «особый порядок аренды», датируемый 1974 годом (см. выше § 71 и 76), тем не менее именно Закон 1994 года, вступив в силу 12 ноября 1994 г., ввел систему «регулируемой арендной платы» и распространил действие этой системы на дом заявителя. В глазах закона это уравняло так называемую «административную аренду» квартир заявителя и аренду, основанную на свободной воле сторон, с обычным гражданским договором (см. выше § 72 - 79). Последующие жилищные законы, которые были приняты после этой даты и до настоящего времени остаются в силе, сохранили эту систему (см. выше § 80 - 145).
Наконец, Европейский суд счел, что довод властей Польши о том, что на дату вступления Протокола в силу заявитель не имела никаких прав в отношении расторжения договора аренды или установления размера арендной платы и что законы, принятые после 10 октября 1994 г., в действительности не ухудшили, а улучшили ее положение (см. выше § 150), было бы целесообразнее рассмотреть при изучении вопроса о том, установили ли власти Польши справедливый баланс между интересами сторон по данному делу.
153. Соответственно, Большая палата не видит оснований отходить от вывода Палаты о том, что возражение властей Польши о неприемлемости данной жалобы на основании отсутствия у Европейского суда юрисдикции ratione temporis должно быть отклонено.
II. Предполагаемое нарушение статьи 1 Протокола № 1 к Конвенции
154. Заявитель жаловалась, ссылаясь на статью 1 Протокола № 1 к Конвенции, на то, что ситуация, созданная введением в силу законов, навязывающих ей договоры аренды и устанавливающих недостаточный размер арендной платы, являлась длящимся нарушением ее прав на пользование своим имуществом. Она утверждала, что была нарушена сама сущность ее права собственности, поскольку она не только была лишена возможности получать какую-либо прибыль от своей собственности, но и вследствие ограничений в отношении расторжения договоров аренды квартиры, на которые распространялся порядок регулирования арендной платы, она не могла вернуть право владения и пользования своим имуществом.
Статья 1 Протокола № 1 к Конвенции гласит:
«Каждое физическое или юридическое лицо имеет право беспрепятственно пользоваться своим имуществом. Никто не может быть лишен своего имущества, иначе как в интересах общества и на условиях, предусмотренных законом и общими принципами международного права.»
Предыдущие положения не умаляют права государства обеспечивать выполнение таких законов, какие ему представляются необходимыми для осуществления контроля за использованием собственности в соответствии с общими интересами или для обеспечения уплаты налогов или других сборов или штрафов».
A. Объем дела
155. Палата, ссылаясь на частный и общий характер данного дела (см. выше § 141 Постановления Палаты), постановила, inter alia:
«...Предполагаемое длящееся нарушение статьи 1 Протокола № 1 к Конвенции касается не только отдельного заявителя по настоящему делу, но и имеет большое — социальное, правовое и экономическое — значение по смыслу последствий оспариваемых законов в отношении прав большого числа иных лиц. Таким образом, согласно предоставленной властями Польши информации действующий в Польше порядок регулирования арендной платы уже оказал влияние на 100000 арендодателей, имущество которых ограничивалось теми же условиями, на которые жаловалась заявитель по данному делу. Кроме того, от 600000 до 900000 арендаторов в Польше воспользовались преимуществами особых норм, определяющих размер регулируемой арендной платы и вопросы расторжения договоров аренды в рамках данного порядка...»
Таким образом, изучение фактов данного дела неизбежно будет иметь последствия и в отношении имущественных прав большого числа частных лиц. Это потребует от Европейского суда рассмотреть вопрос о соблюдении Польшей положений статьи 1 Протокола № 1 к Конвенции не только с точки зрения воздействия оспариваемых ограничений на право собственности заявителя в рассматриваемый в данном деле период, но и в более широком контексте, выходящем за рамки индивидуальной жалобы заявителя о нарушении положений Конвенции и учитывающем последствия действия порядка регулируемой арендной платы в отношении охраняемых Конвенцией прав всей категории потенциально заинтересованных лиц (см. Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Брониовски против Польши» (Broniowski v. Poland), жалоба № 31443/96, § 189 et seq., ECHR 2004)».
156. Большая палата сочла, что, не предрешая вопрос о том, соответствует ли настоящее дело или — как утверждали власти Польши — не соответствует требованиям процедуры «пилотного постановления» (см. ниже § 227 - 228), общий контекст данного дела и особенно, как верно отметила Палата, количество лиц, интересы которых мог потенциально затронуть порядок регулирования арендной платы в Польше и на которых могли повлиять последствия данного порядка в отношении гарантированных Конвенцией прав, можно с полным основанием принять во внимание при рассмотрении отдельного дела заявителя.
B. Соблюдение требований статьи 1 Протокола № 1 к Конвенции
1. Применимые нормы статьи 1 Протокола № 1 к Конвенции
157. Статья 1 Протокола № 1 к Конвенции содержит три отдельных правила: первое правило, изложенное в первом предложении пункта 1, является основным правилом и формулирует принцип уважения собственности; второе правило, изложенное во втором предложении пункта 1, охватывает вопрос о лишении собственности и ставит ее в зависимость от определенных условий; третье правило, изложенное в пункте 2, признает, что Договаривающиеся Стороны имеют право помимо других действий осуществлять контроль за использованием собственности в соответствии с общими интересами... Тем не менее, эти три правила не являются взаимосвязанными. Второе и третье правила касаются определенных случаев ущемления права на уважение собственности и поэтому должны толковаться в свете основного принципа, отраженного в первом правиле (см., среди прочих прецедентов, Постановление Европейского суда по делу «Джеймс и другие против Соединенного Королевства» (James and Others v. the United Kingdom) от 21 февраля 1986 г., Series A, № 98, pp. 29 — 30, § 37, которое частично повторяет принципы, сформулированные Европейским судом в его Постановлении по делу «Спорронг и Леннрот против Швеции» (Sporrong and {Lonnroth} v. Sweden) от 23 сентября 1982 г., Series A, № 52, p. 24, § 61; см. также Постановление Большой палаты по делу «Брониовски против Польши» (Broniowski v. Poland), жалоба № 31443/96, § 134, ECHR 2004-V).
2. Доводы сторон
158. Заявитель ссылалась на свои доводы, представленные Палате. Она считала, что оспариваемые ограничения выходили за рамки того, что может считаться простым «контролем за использованием собственности». Длящийся характер применения этих ограничений на протяжении многих лет привел к тому, что основные элементы ее права собственности практически были уничтожены. Фактически, она была собственницей только «на бумаге». Она не имела возможности решать, кто будет проживать в ее доме и в течение какого времени. Аренда квартир была навязана ей незаконными административными решениями, но, несмотря на этот факт, она не могла расторгнуть договоры аренды и вернуть себе право пользования и распоряжения своим домом, поскольку на практике установленные законом условия, связанные с расторжением договора аренды, включая обязанность предоставить арендатору жилье взамен арендуемого, не давали никакой возможности сделать это.
Заявитель также подчеркивала, что она никаким образом не могла влиять на размер арендной платы, выплачиваемой ей арендаторами. Согласно оспариваемым законодательным актам размеры арендной платы устанавливались без учета расходов на содержание имущества в хорошем состоянии. Это привело к значительному снижению стоимости и ухудшению состояния ее дома. Она утверждала, что совокупный результат всех этих факторов привел к возникновению ситуации, похожей на экспроприацию собственности.
159. Власти Польши не согласились с доводами заявителя и попросили Европейский суд поддержать вывод Палаты о том, что предполагаемое вмешательство представляло собой контроль за использованием собственности по смыслу пункта 2 статьи 1 Протокола № 1 к Конвенции. Они отметили, что заявитель никогда не утрачивала своего права на «беспрепятственное пользование» своей собственностью. С 25 октября 1990 г., когда районный суд Гдыни внес запись о ее праве собственности в соответствующий земельный кадастр, она приобрела все права собственника недвижимого имущества. Она имела право пользоваться своим имуществом, распоряжаться, закладывать, сдавать в аренду и даже его разрушить. Таким образом, принятые меры, в особенности ограничения в отношении размера взимаемой арендной платы, являлись лишь контролем за использованием собственности заявителя.
3. Вывод Европейского суда
160. Мнение Палаты совпадало с мнением властей Польши (см. § 145 Постановления Палаты).
Палата отметила, что, хотя верным являлся тот факт, что заявитель не могла осуществлять свое право пользования собственностью по смыслу физического владения имуществом, поскольку в ее доме проживали арендаторы, и что ее права в отношении сдачи квартир в аренду, включая ее право получать арендную плату и прекращать договоры аренды, были ограничены рядом предусмотренных законом условий, она никогда не утрачивала право продавать свою собственность. Публичные власти не принимали также мер с целью передачи ее права собственности. Палата сочла, что эти вопросы касались степени вмешательства государства, а не характера такого вмешательства. Все принятые меры, направленные на то, чтобы передать дом заявителя в длительную аренду, а не лишить заявителя ее дома навсегда, не могут рассматриваться как формальная экспроприация или даже экспроприация de facto, а представляют собой средство государственного контроля за использованием ее собственности.
Таким образом, Палата пришла к выводу, что данное дело подлежит рассмотрению на основании пункта 2 статьи 1 Протокола № 1 к Конвенции (см. Постановление Европейского суда по делу «Меллахер и другие против Австрии» (Mellacher and Others v. Austria) от 19 декабря 1989 г., Series A, № 169, p. 25, § 44; и Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Иммобилиаре Саффи» против Италии» (Immobiliare Saffi v. Italy), жалоба № 22774/93, § 46, ECHR 1999-V).
161. Большая палата полностью согласилась с мнением Палаты.
4. Общие принципы, вытекающие из прецедентного права Европейского суда
162. Европейский суд рассмотрит данное дело на основании следующих принципов.
163. Первое и наиболее важное требование статьи 1 Протокола № 1 к Конвенции заключается в том, что любое вмешательство публичных властей в беспрепятственное пользование лицом своим имуществом должно быть законным. В частности, пункт 2 статьи 1 Протокола № 1 к Конвенции, хотя и признавая, что Договаривающиеся Стороны вправе осуществлять контроль за использованием собственности, ограничивает их право тем условием, что такой контроль должен осуществляться путем выполнения «законов». Более того, принцип законности предполагает, что применимые нормы внутреннего права являются в достаточной степени доступными, точными и предсказуемыми в их применении (см. упоминавшееся выше Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Брониовски против Польши», § 147 с последующими ссылками).
b) Принцип законной цели «в интересах общества»
164. Любое вмешательство в осуществление признанного Конвенцией права или свободы должно преследовать законную цель. Принцип «справедливого баланса», заключенный в статье 1 Протокола № 1 к Конвенции сам по себе предполагает наличие общественных интересов. Более того, различные нормы, содержащиеся в статье 1, не являются самостоятельными в том смысле, что они не связаны между собой, а вторая и третья нормы касаются только конкретных случаев вмешательства в осуществление права беспрепятственно пользоваться своим имуществом (см. упоминавшееся выше Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Брониовски против Польши», § 148).
165. Ввиду своего прямого знания условий жизни общества и его потребностей национальные власти, в принципе, имеют больше преимуществ, чем международный судья, чтобы определить, что отвечает «общим» интересам или интересам «общества». В соответствии с созданной Конвенцией системой охраны прав человека именно национальные власти должны первоначально оценить, имеется ли проблема, вызывающая озабоченность общества и требующая принятия мер в области осуществления имущественных прав. Здесь, как и в других сферах, на которые распространяются гарантии Конвенции, национальные власти, соответственно, обладают свободой усмотрения.
166. Понятие интересов «общества» или «общих» интересов неизбежно широко. В частности, такие сферы, как обеспечение жильем населения страны, которую современные общества считают основной социальной необходимостью и которая занимает центральное место в политике социального обеспечения и экономической политике Договаривающихся Сторон, часто требуют некоторой формы государственного регулирования. В таких сферах решения о том, могут ли эти вопросы, и если да, то в каких случаях, быть в полной мере предоставлены правилам свободного рынка или следует подвергнуть их государственному регулированию, а также выбор мер по обеспечению жилищных нужд общества и по определению сроков их реализации, всегда принимаются с учетом сложных социальных, экономических и политических вопросов.
Считая естественным, что для реализации социально-экономической политики законодательный орган должен обладать широкой свободой усмотрения, Европейский суд неоднократно отмечал, что он соглашается с суждением законодательного органа относительно того, что есть в «общих» интересах или интересах «общества», если только такое суждение со всей очевидностью имеет под собой разумное основание. Такие принципы применяются в равной степени, или даже a fortiori, к мерам, принятым в ходе проведения фундаментальной реформы политической, правовой и экономической системы страны при переходе от тоталитарного режима к демократическому государству (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу «Меллахер и другие против Австрии», p. 27, § 48; Постановление Европейского суда по делу «Сколло против Италии» (Scollo v. Italy) от 28 сентября 1995 г., Series A, № 315-C, p. 52, § 27; упоминавшееся выше Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Иммобилиаре Саффи» против Италии», § 49; и, mutatis mutandis, упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу «Джеймс и другие против Соединенного Королевства», pp. 32 — 33, § 46 — 47, и упоминавшееся выше Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Брониовски против Польши», § 149).
c) Принцип «справедливого баланса»
167. Любое вмешательство в право собственности должно не только преследовать «законную цель» «в интересах общества» как фактически, так и по существу, но между используемыми средствами и целью, которую преследуют власти страны, принимая различные меры, в том числе меры, направленные на контроль за использованием собственности отдельного лица, должна существовать обоснованная соразмерная связь. Это требование выражается понятием «справедливый баланс», который должен быть установлен между требованиями интересов общества и необходимыми условиями защиты основных прав личности.
Стремление к такому балансу отражено в структуре статьи 1 Протокола № 1 к Конвенции в целом. Поэтому в каждом деле, касающемся предполагаемого нарушения данной статьи, Европейский суд должен определять, было ли вынуждено лицо вследствие вмешательства государства нести несоразмерное и чрезмерное бремя (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу «Джеймс и другие против Соединенного Королевства», p. 27, § 50; упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу «Меллахер и другие против Австрии», p. 34, § 48; и Постановление Европейского суда по делу «Спадеа и Скалабрино против Италии» (Spadea and Scalabrino v. Italy) от 28 сентября 1995 г., Series A, № 315-B, p. 26, § 33).
168. При оценке соблюдения положений статьи 1 Протокола № 1 к Конвенции Европейский суд должен проводить комплексный анализ различных рассматриваемых интересов с учетом того, что целью Конвенции является защита прав, которые являются «реальными и эффективными». Европейский суд должен не только принимать во внимание внешние признаки, но и изучать реальное положение обжалуемых обстоятельств. В делах, связанных с действием широкомасштабных жилищных законов, такая оценка может касаться не только условий уменьшения размера арендной платы, получаемой отдельными арендодателями, и степени вмешательства государства в свободу договоров и договорных отношений в сфере рынка аренды, но и наличия процессуальных и иных гарантий, обеспечивающих, чтобы функционирование системы и ее воздействие на имущественные права арендодателей не являлись ни произвольными, ни непредвидимыми. Неопределенность — законодательная, административная или возникающая из деятельности национальных властей — является фактором, который необходимо учитывать при оценке действий государства. Действительно, когда дело касается вопроса, затрагивающего интересы общества, публичные власти обязаны действовать своевременно, согласованно и надлежащим образом (см. упоминавшееся выше Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Иммобилиаре Саффи» против Италии», § 54; и упоминавшееся выше Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Брониовски против Польши», § 151).
5. Применение данных принципов к настоящему делу
a) Был ли соблюден властями Польши принцип законности
169. Заявитель считала, что национальные власти не обеспечили соблюдение данного принципа.
Прежде всего, в 1996 — 1997 годах все решения административных органов об осуществлении мер контроля за использованием ее собственности, а именно решения о предоставлении квартир А.З. и В.П. и передачи ее дома в государственное управление, были признаны противоречащими польским законам. В соответствии со статьей 1 Протокола № 1 к Конвенции вмешательство государства в право лица беспрепятственно пользоваться своим имуществом — будь то экспроприация собственности или контроль за использованием собственности — не может считаться законным, если соответствующее решение было вынесено в нарушение существующих норм закона.
Кроме того, Закон 1994 года и, в частности, положения, на основании которых индивидуальные арендодатели получали регулируемый размер арендной платы и несли обременительные обязанности в отношении содержания собственности, нельзя считать «выполнением законов», поскольку в двух последовательно вынесенных Постановлениях Конституционного Суда Польши, от 12 января и 10 октября 2000 г., они были признаны противоречащими Конституции Польши и Конвенции.
Тот же вывод применим и к Закону 2001 года. Так, Конституционный Суд Польши в своем третьем Постановлении — от 2 октября 2002 г. — по вопросам жилищного законодательства признал неконституционными ограничительные положения о размерах увеличения арендной платы. В своем недавнем Постановлении от 19 апреля 2005 г. Конституционный Суд Польши отметил, что положения Законов о внесении изменений от 17 и 22 декабря 2004 г. в той части, в какой они продлевали действие порядка регулирования арендной платы на период после 31 декабря 2004 г., являлись неконституционными.
Следовательно, во всех отношениях меры, принятые властями Польши в области имущественных прав заявителя, не имели под собой достаточного законного основания.
170. Власти Польши не согласились с доводами заявителя. Они утверждали, что контроль за использованием собственности заявителя имел под собой ясное, четкое и неизменное законное основание в форме последовательно принятых законов, применимых в течение всего периода, подпадающего под юрисдикцию Европейского суда по времени. Во-первых, Закон о жилище 1974 года был в силе до 12 ноября 1994 г. Во-вторых, Закон 1994 года, действовавший с 12 ноября 1994 г. до 11 июля 2001 г., ввел положения о регулируемой арендной плате и другие ограничения прав арендодателей. Наконец, нормы, регулирующие арендные отношения, применимые с 11 июля 2001 г. до настоящего времени, были введены Законом 2001 года.
171. Власти Польши признали, что законность любой меры, принятой государством, не может быть сведена к простому требованию о том, чтобы законная мера была принята надлежащим образом законодательным органом. Это также предполагает соблюдение принципа правовой определенности. Несомненно, важным аспектом принципа правовой определенности является то, что закон не должен изменяться неожиданно, с тем чтобы не вмешиваться в важные решения, принимаемые отдельными лицами, исходя из понимания bona fide того, что закон был принят на определенный срок и будет действовать в течение этого периода. По мнению властей Польши, порядок регулирования арендной платы на основании Законов 1994 и 2001 годов — корректирующих законов, принятых на ограниченный во времени период с целью защиты интересов арендаторов жилья — являлся примером реализации принципа правовой определенности.
172. Палата пришла к следующему выводу по вопросу законности оспариваемых в данном деле мер (см. § 155 Постановления Палаты):
«...Контроль за использованием собственности со стороны государственных органов ограничен условием осуществления такого контроля путем выполнения „законов“... Хотя в настоящем деле не оспаривается тот факт, что ограничения права заявителя были введены тремя последовательно принятыми законами по жилищным вопросам, заявитель утверждала, что решения ex post facto о признании соответствующих решений административных органов противоречащими закону и правовых положений неконституционными с применением обратной силы лишили эти меры юридической силы...»
Однако Европейский суд счел, что эти решения и их последствия для оценки соответствия действий Польши положениям статьи 1 Протокола № 1 к Конвенции важны для определения того, был ли национальными властями соблюден справедливый баланс между интересами заинтересованных сторон. Таким образом, для того чтобы установить, были ли оспариваемые меры предусмотрены «законами» и приняты на основании «законов» по смыслу пункта 2 статьи 1 Протокола № 1 к Конвенции, Европейскому суду достаточно определить, были ли они применены на основании законов Польши, действующих в рассматриваемый период времени».
173. Большая палата хотела бы добавить к такой оценке, тем самым отвечая на доводы заявителя (см. выше § 169), что вступление в силу Постановлений Конституционного Суда Польши от 12 января и 10 октября 2000 г. было отложено до 11 июля 2001 г. (см. выше § 80 и 83), что привело к тому, что положения Закона 1994 года оставались в силе вплоть до этой даты. Соответственно, при таких обстоятельствах Европейский суд может признать, что вмешательство отвечало требованиям принципа законности.
b) Преследовали ли власти Польши «законную цель в интересах общества»
174. Заявитель считала, что оспариваемые жилищные Законы не имели законного основания.
Заявитель утверждала, что даже если после Второй мировой войны существовала явная необходимость обеспечить домами перемещенных лиц — факт, который оправдывал государственное управление многосемейными домами — принятие такой меры в отношении ее дома, который всегда был односемейным, а не многоквартирным домом, сдаваемым в аренду, не было обосновано.
То же применимо и в отношении последующих ограничений, предусмотренных в Законе 1974 года. Общепризнано, что они были введены для защиты арендаторов, находящихся в тяжелом финансовом положении. Однако ни одно из положений оспариваемых Законов не ставило право на низкую арендную плату в зависимость от конкретной ситуации арендатора. Поскольку применимые жилищные Законы не ограничивали право на аренду жилого помещения за низкую арендную плату никакими условиями — такими, как например, уровень дохода, социальное или семейное положение, возраст арендатора или площадь или стандарт соответствующей квартиры, то арендатору, таким образом, было достаточно иметь право на аренду жилья, предоставленное ему на основании решения административного органа, принятого при коммунистическом режиме, чтобы извлечь выгоду из привилегированного положения в рамках порядка регулирования арендной платы. Трудно утверждать, что такое правовое решение проблемы, которое, более того, было принято за счет частных лиц, финансовое положение которых, как и ее положение, необязательно было лучше по сравнению с арендаторами их квартир, преследовало законную цель в «общих» интересах или в интересах «общества».
175. В своих письменных и устных доводах власти Польши неоднократно утверждали, что основной целью оспариваемых законодательных актов являлась защита арендаторов от чрезмерно высоких размеров арендной платы в ходе экономических преобразований Польши. В 1990-е годы властям Польши пришлось разрешать чрезвычайно трудную жилищную ситуацию, которая характеризовалась серьезным дефицитом жилья и высокими ценами на жилье. Такая ситуация требовала от государства осуществление контроля за повышением арендной платы не только в государственном секторе, но и в частном. Власти были вынуждены принимать меры, чтобы предотвратить крупномасштабное выселение жильцов, что неизбежно последовало бы за введением совершенно неконтролируемых увеличений арендной платы и вызвало бы серьезное социальное напряжение, подвергая опасности общественный порядок.
176. Кроме того, власти Польши утверждали, что порядок регулирования арендной платы являлся исключительно временной чрезвычайной мерой, направленной на решение проблемы серьезного дефицита жилья в Польше, который сопровождался ухудшением экономического положения домовладельцев. В связи с этим они ссылались на представленные ими статистические данные, которые показывали, что в 2000 — 2002 годах от 54 до 58 процентов населения находились за чертой бедности и что в 1998 — 2002 годах от 7 до 10 процентов семей имели задолженность по арендной плате.
Власти Польши также подчеркнули тот факт, что Конституционный Суд Польши признал, что необходимость ограничить увеличение арендной платы на определенный период времени отвечала интересам общества, в частности, интересам защиты арендаторов, находящихся в тяжелом финансовом положении при переходе от контролируемой государством системы к системе рыночной экономики.
177. Соответственно, порядок регулируемой государством возможности повышения арендной платы являлся мерой, принятой с целью защиты интересов арендаторов в рамках системы рыночной экономики и, в особенности, их защиты от риска находиться в равных условиях с экономически более сильными арендодателями. В переходный период задачей государства являлось сохранение взимаемой арендной платы на социально приемлемом уровне — задача, которая в свете Постановления Европейского суда по делу «Меллахер и другие против Австрии» (§ 53 и 54), должна считаться законной.
178. Рассмотрев доводы сторон, Большая палата не видит оснований не согласиться со следующими выводами Палаты (см. § 160 Постановления Палаты):
«Как свидетельствуют представленные сторонами материалы и соответствующие постановления Конституционного Суда Польши, порядок регулирования арендной платы в Польше был введен вследствие постоянного дефицита жилья в стране, дефицита сдаваемых в аренду квартир на арендном рынке и высоких цен на приобретение квартиры. Этот порядок был введен с целью обеспечения социальной защиты арендаторов и гарантии — особенно в отношении арендаторов, находящихся в трудном финансовом положении — постепенного перехода от порядка регулирования государством арендной платы к полностью договорной арендной плате в период проведения фундаментальной реформы страны после падения коммунистического режима...»
Европейский суд признал, что при социально-экономических обстоятельствах дела оспариваемые Законы преследовали законную цель в интересах общества, как того требует пункт 2 статьи 1 Протокола № 1 к Конвенции».
c) Обеспечили ли власти Польши справедливый баланс между общественными интересами и правом заявителя беспрепятственно пользоваться своим имуществом
179. Заявитель утверждала, что власти Польши не сохранили справедливый баланс между требованиями общественных интересов, на которые они ссылались, и ее правом собственности.
Она считала, что главный вопрос в ее деле заключался в том, кто и в какой степени должен нести бремя жилищной политики — арендодатели или государство. По ее мнению, даже неудовлетворительное состояние бюджета страны и расходы, связанные с политическими и экономическими преобразованиями государства, не могут оправдать возложение основного бремени принесения жертв в пользу общества на определенную группу собственников.
180. Заявитель резко возразила против довода властей Польши, представленного в ходе разбирательства в Большой палате, о том, что порядок регулирования арендной платы был основан на особом общественном договоре между арендодателями, арендаторами и государством. В частности, она подвергла сомнению утверждение властей Польши о том, что «в силу этого договора арендаторам были предоставлены гарантии того, что их положение в течение десятилетнего периода после вступления в силу Закона 1994 года не изменится, а арендодателям — которые отказались от своих требований о компенсации — пообещали, что по истечении этого периода все ограничения, связанные с арендной платой, будут отменены» (см. ниже § 189). Напротив, она утверждала, что порядок регулирования арендной платы был основан не на добровольных обязательствах со стороны арендодателей или арендаторов, а на навязанных государством правовых решениях, создавших ситуацию, когда одна социальная группа — арендаторы — субсидировались другой группой — арендодателями.
Если такая ситуация являлась, как утверждали власти Польши, «правовым миром» (см. ниже § 189), то каким образом — спрашивала заявитель — можно объяснить тот факт, что данная ситуация вызвала так много разногласий в Польше и привела к рассмотрению нескольких конституционных споров с участием государства в Конституционном Суде Польши? Более того, при каждом случае рассмотрения вопроса о конституционности соответствующего закона арендодатели резко критиковали его за то, что он возлагал чрезмерное бремя на них, а арендаторы — за то, что он не являлся удовлетворительным с их точки зрения.
181. Заявитель согласилась с тем, что, как Европейский суд уже отмечал в некоторых своих Постановлениях, например по делам «Спадеа и Скалабрино против Италии», «Сколло против Италии» или «Меллахер и другие против Австрии», ограничения прав арендодателей являлись обычной практикой во многих странах, сталкивающихся с проблемой дефицита жилья. В некоторых из приведенных выше дел Европейский суд признал такие ограничения обоснованными и соразмерными целям, преследуемым государством в общественных интересах. Однако ни в одном из этих дел власти не ограничивали права заявителей до такой степени, как в настоящем деле.
182. По мнению заявителя, сочетание различных ограничений, введенных в отношении прав арендодателей Законом 1994 года и впоследствии Законом 2001 года, представляло собой недопустимое и несоразмерное вмешательство в их имущественные права.
В этом отношении она отметила, что Конституционный Суд Польши в своих четырех последовательно вынесенных Постановлениях от 12 января 2000 г., от 10 октября 2000 г., от 2 октября 2002 г. и от 19 апреля 2005 г. пришел к выводу, что ограничения прав арендодателей, введенные порядком регулирования арендной платы по Закону 1994 года и Закону 2001 года, противоречили конституционному принципу защиты имущественных прав и принципу верховенства права. Конституционный Суд Польши постановил также, что применение этого порядка публичными властями на практике возложило несоразмерное и чрезмерное бремя на арендодателей.
183. Заявитель отметила, что арендные отношения по Закону 1994 года были навязаны ей и иным частным домовладельцам односторонним решением государственных органов. Это решение сопровождалось серьезными ограничениями в отношении расторжения договоров аренды. Корме того, положения Закона 1994 года установили низкие ставки взимаемой арендной платы, значительно ниже средних расходов на содержание имущества, с одной стороны, и обязали арендодателей проводить дорогостоящие работы по содержанию и техническому обслуживанию их собственности, с другой стороны.
Такое положение дел не было улучшено Законом 2001 года, который практически оставил в силе все ограничения в отношении прекращения арендных отношений и обязательства по содержанию собственности и еще более ухудшил положение арендодателей, зафиксировав размер арендной платы на недопустимо низком уровне. Кроме того, на основании Законов о внесении изменений от 17 и 22 декабря 2004 г. власти продлили действие норм об ограничениях в отношении возможности увеличения арендной платы по истечении окончательного, установленного в законе предельного срока, который сами же и установили, что было признано Конституционным Судом Польши исключительно грубым нарушением принципа верховенства права.
184. Заявитель не согласилась с мнением властей Польши о том, что со вступлением в силу Постановления Конституционного Суда Польши от 19 апреля 2005 г. порядок регулирования арендной платы отменялся и что с этого времени стороны договора аренды жилья были свободны в установлении размера арендной платы (см. ниже § 190). Положения Закона 2001 года, действующего в настоящее время, предусматривали иное: согласно статье 8a Закона 2001 года любое повышение арендной платы, превышающее максимум в 3%, допускалось только в исключительных случаях и могло быть оспорено в судебном порядке. Вместе с тем обременительные обязанности арендодателей в отношении содержания своего имущества не были изменены. Что касается прекращения арендных отношений, положения этого Закона отличались очень незначительно от положений предыдущих, имеющих недостатки законов, и переселение арендатора по-прежнему оставалось очень трудным вопросом, если не невозможным. Едва ли можно считать, что такие незначительные изменения в жилищном законодательстве отменили порядок регулирования арендной платы. Существенно они не улучшили положение арендодателей.
Кроме того, заявитель подчеркнула, что Конституционный Суд Польши как в Постановлении от 19 апреля 2005 г., так и в своих Рекомендациях, датируемых июнем 2005 года, указал на ряд серьезных недостатков нынешней системы, считая, что Закон 2001 года в его нынешней редакции «не предусматривал никакого достаточного и согласованного механизма, обеспечивающего справедливый баланс между интересами арендодателей и интересами арендаторов». В связи с этим Конституционный Суд Польши напомнил Правительству о срочной необходимости ввести нормы, на основании которых арендодатели могли бы, спустя десятилетия субсидирования государственной жилищной политики, получать «достойную прибыль» от своей собственности, подчеркнув, что право получения прибыли является одним из основных элементов права собственности. Однако Правительство до настоящего времени не приняло никаких мер для реализации этих рекомендаций.
Заявитель также осудила существующую законодательную базу за отсутствие критериев относительно того, что являлось «обоснованным увеличением размера арендной платы», утверждая, что, по существу, это не позволяло арендодателям повышать размеры арендной платы. Как верно отметил Конституционный Суд Польши в своих постановлениях и рекомендациях, в отсутствие таких установленных законом критериев судебный контроль за увеличением размера арендной платы стал иллюзорным. В этом отношении заявитель предоставила информацию по одному делу, находящемуся в производстве польского суда и касающегося спора об увеличении размера арендной платы на 13%, и добавила, что, учитывая средние задержки по рассмотрению и разрешению дел в польских судах по гражданским делам, вполне реалистично было бы предположить, что окончательное решение по этому делу будет вынесено в течение двух лет, при этом размер арендной платы зафиксирован на уровне 3% до разрешения иска.
185. Далее заявитель ссылалась на довод властей Польши о том, что порядок регулирования арендной платы более не распространялся на ее имущественные права и что она добилась желаемого результата, поскольку смогла вернуть себе владение домом, так как двое из ее арендаторов уже выехали из дома, а третий собирался это сделать сразу после проведения слушаний по делу в Европейском суде (см. ниже § 192). Заявитель признала, что резонанс, который ее дело в Европейском суде получило в средствах массовой информации Польши, действительно, привел к тому, что двое из ее арендаторов освободили квартиры. Она узнала об этом факте от представителя властей Польши в июне 2005 года — которые, тем не менее, отказались официально передать ей право владения домом — и сообщила об этом Европейскому суду 22 августа 2005 г. Однако в день проведения слушаний третью квартиру по-прежнему занимала Я.В. Она не могла просто расторгнуть с ней договор аренды, так как в силу своего преклонного возраста Я.В. принадлежала к категории арендаторов, которых часть 12 статьи 11 Закона 2001 года защищала от возможности расторжения договора аренды.
Что касается утверждения о том, что на ее имущественные права больше не распространялся порядок регулирования арендной платы, заявитель подчеркнула, что нарушение ее прав не было, и не могло быть, прекращено лишь только восстановлением права владения домом. Воздействие на нее оспариваемых Законов не могло быть прекращено или устранено возвращением ей того, что осталось от ее собственности. Когда государство приняло дом в свое управление, он находился в хорошем состоянии. А сейчас, спустя годы запущенности и отсутствия ремонта — что было вызвано как небрежным управлением со стороны государства, так и невозможностью произвести необходимый ремонт за счет получаемой арендной платы — он был близок к разрушению.
186. В заключение заявитель отметила, что Постановление Конституционного Суда Польши от 19 апреля 2005 г. не исправило нарушение статьи 1 Протокола № 1 к Конвенции, установленное Палатой в ее деле. Не прекратило это Постановление и систематические нарушения имущественных прав других арендодателей, находящихся в аналогичной ситуации.
Она попросила Европейский суд подтвердить выводы Палаты в полном объеме.
187. Власти Польши считали, что публичные власти сохранили обоснованную соразмерную связь между используемыми средствами и преследуемыми целями.
188. В своих доводах, представленных в Большую палату, они, прежде всего, ссылались на вывод Палаты о том, что вследствие действия порядка регулирования арендной платы национальные власти возложили на заявителя чрезмерное и несоразмерное бремя (см. § 188 Постановления Палаты). В связи с этим они утверждали, что в силу того, что введенное при коммунистическом режиме управление жилищными вопросами лишило собственников даже теоретических имущественных прав, 10 октября 1994 г. заявитель была не вправе расторгать договор аренды ее квартир или устанавливать размер арендной платы (см. выше § 151 и 153). С такой точки зрения, оспариваемые жилищные Законы в том виде, в каком они применялись с той даты до настоящего времени, не уменьшили имущественные права заявителя, а, напротив, постепенно увеличивали объем ее прав и прав других арендодателей в отношении аренды находящихся в их собственности жилых помещений. Таким образом, власти Польши считали, что с введения порядка регулирования арендной платы, в сущности, начался сложный процесс восстановления прав арендодателей — процесс, который, учитывая состояние жилищного фонда, унаследованного от коммунистического режима и необходимость привести в равновесие интересы всех членов общества, требовал принятия чрезвычайно трудных вопросов со стороны органов власти.
189. В ходе рассмотрения дела в Большой палате власти Польши представили еще один довод, а именно, что порядок регулирования арендной платы был основан на особом общественном договоре между арендодателями, арендаторами и государством. В силу этого договора арендаторам были предоставлены гарантии того, что их положение в течение десятилетнего периода после вступления в силу Закона 1994 года не изменится, а арендодателям — которые отказались от своих требований о компенсации — пообещали, что по истечении этого периода все ограничения, связанные с арендной платой, будут отменены. Правительство Польши, в свою очередь, взяло на себя обязательство прекратить действие ограничений, вытекающих из этого договора, к 31 декабря 2004 г. Таким образом, эту ситуацию можно охарактеризовать как «правовой мир», поскольку он отражает компромисс, достигнутый между разными социальными группами. Это было подтверждено Постановлением Конституционного Суда Польши от 19 апреля 2005 г., который признал необходимость введения порядка регулирования арендной платы в переходный период. Более того, во всех своих вынесенных ранее постановлениях по этому вопросу Конституционный Суд Польши постоянно говорил о необходимости длительной защиты арендаторов, которые заключали договоры аренды на основании решений административных органов и которым Закон 1994 года гарантировал особый, максимальный размер арендной платы на определенный срок. Конституционный Суд Польши недвусмысленно признал, что необходимость защищать арендаторов от необоснованно высоких размеров арендой платы была в полной мере оправдана жилищной ситуацией в Польше.
Более того, в ходе устных слушаний власти Польши также утверждали, что арендодатели получили субсидии на реконструкцию и благоустройство и что, кроме того, они могли брать коммерческие кредиты для финансирования необходимого ремонта их собственности.
190. Далее власти Польши подчеркнули, что средства контроля за арендной платой как на основании Закона 1994 года, так и Закона 2001 года являлись лишь временной мерой и больше не применялись после вынесения Конституционным Судом Польши Постановления от 19 апреля 2005 г., которое фактически положило конец порядку регулирования арендной платы в Польше. Таким образом, в силу этого Постановления все предыдущие ограничения отменялись. С того времени размер арендной платы в Польше регулировался системой рыночной экономики, и в настоящее время отсутствовали какие-либо ограничения, устанавливаемые в его отношении властями. Стороны договора аренды могли свободно определять размер арендной платы, и права арендодателей больше не подлежали никаким ограничениям. Кроме того, власти Польши выполнили свои обязательства, которые взяли на себя на основании упомянутого выше общественного договора, и, наконец, «правила игры», о которых говорил Конституционный Суд Польши, соблюдались.
191. Кроме того, сравнивая данное дело с делом «Меллахер и другие против Австрии», власти Польши утверждали, что, если в последнем деле Европейский суд пришел к выводу, что «в корректирующем социальном законодательстве и, в частности, в сфере арендной платы... для достижения целей принятой политики необходимо предоставить возможность законодательным органам принимать меры, влияющие на дальнейшее исполнение заключенных ранее договоров», то законодательные органы a fortiori должны иметь возможность не только устанавливать размер арендной платы ниже рыночной стоимости, но и принимать меры, влияющие на осуществление договоров аренды, вытекающих из принятых ранее решений административных органов, когда арендаторы совершенно не имели права голоса в отношении размера арендной платы или выбора квартиры — находящейся в частной или государственной собственности — которую им предоставляли.
192. Наконец, власти Польши указали на конкретную ситуацию заявителя, подчеркнув в связи с этим, что выводы Конституционного Суда Польши о недостаточном размере регулируемой арендной платы не могут рассматриваться как имеющие решающее значение. Так, суд ссылался на общую ситуацию в Польше, которая не обязательно затрагивала интересы каждого арендодателя. Власти Польши не видели основания применять эти выводы к делу заявителя. В этом отношении они также отметили тот факт, что в июне 2003 года и сентябре 2004 года две квартиры в ее доме были освобождены. Третья квартира, в которой проживала некая Я.В., должна была освободиться в течение нескольких недель после окончания устных слушаний в Европейском суде, поскольку ей была выделена квартира из жилищного фонда Городского совета г. Гдыни. Фактически она выехала в феврале 2006 года (см. выше § 66). Заявитель ни разу не направила Я.В. уведомление о необходимости освободить квартиру, равно как и не повышала арендную плату, даже несмотря на то, что Я.В. платила сумму, равную 1,5% от восстановительной стоимости жилого помещения. Следовательно, заявитель не могла больше жаловаться на то, что не получила право владения своим домом или что порядок регулирования арендной платы по-прежнему распространялся на ее имущественные права.
193. Таким образом, власти Польши попросили Большую палату признать, что в данном деле не имело места нарушение статьи 1 Протокола № 1 к Конвенции.
194. В своей оценке влияния оспариваемого порядка регулирования арендной платы на право собственности заявителя Палата приняла во внимание тот факт, что в течение рассматриваемого периода (с 10 октября 1994 г. по 25 января 2005 г. — дату вынесения ею Постановления) положение заявителя регулировалось тремя разными жилищными законами, а именно Законом 1994 года, Законом 2001 года и Законом о внесении изменений от 17 и 22 декабря 2004 г. Палата сочла необходимым отметить, что применение в деле заявителя «особого режима аренды» на основании Закона 1994 года (в период с 10 октября по 12 ноября 1994 г. — дату вступления Закона 1994 года в силу) имело незначительное влияние на «право беспрепятственно пользоваться» ее имуществом (см. § 170 Постановления Палаты).
Большая палата отметила, что будет исходить из того же основания, принимая во внимание события, имевшие место после вынесения Постановления Палаты.
Основные признаки порядка регулирования арендной платы, введенного Законом 1994 года
195. Большая палата, как и Палата, согласилась с властями Польши в том, что Закон 1994 года являлся первым корректирующим законом, направленным на реформирование жилищной политики в Польше в период перехода страны к системе рыночной экономики. Большая палата также выразила согласие с тем, что по сравнению с действовавшим ранее «особым порядком аренды», который предполагал полное государственное регулирование арендным рынком, Закон 1994 года являлся, в целом, шагом вперед. В частности, этот Закон ограничивал государственный контроль в отношении вопросов аренды жилых помещений, на которые ранее, независимо от того, в муниципальной или частной собственности они находились, распространялся «особый порядок аренды», и позволил регулировать размер арендной платы за нежилые помещения, исходя из правил рыночной экономики (см. § 171 и 172 Постановления Палаты и выше § 188).
Однако в том, что касается заявителя и других арендодателей, имевших в собственности квартиры, которые регулировались «особым порядком аренды», этот Закон оставил в силе ряд ограничений их прав, которые, по большей части, как показано ниже, были сопоставимы с ограничениями по жилищным законам, введенным при коммунистическом режиме.
196. Прежде всего, в соответствии со статьями 55 и 56 Закона 1994 года любые арендные отношения, возникшие на основании ранее вынесенных решений административных органов о предоставлении квартиры, необходимо было рассматривать как аренду, основанную на договоре, заключенном на неопределенный срок. Хотя эти положения действительно создавали между арендодателем и арендатором договор квазиаренды — что, опять же, являлось шагом вперед в рамках восстановления первичных элементов договорных отношений на рынке аренды — арендодатели никаким образом не могли влиять на выбор арендатора или основные элементы такого договора. Это касалось не только срока договора, но и условий его расторжения, что существенно ограничивало право арендодателей прекращать арендные отношения даже в отношении арендаторов, которые регулярно нарушали установленные законом условия аренды. Кроме того, даже если арендодатели расторгали договор аренды, они не могли добиться освобождения своего жилого помещения и, возможно, сдать его внаем на условиях свободного рынка аренды, до тех пор пока не предоставляли арендатору «альтернативное жилье» за свой счет. Такая совокупность правовых норм в сочетании с постоянным дефицитом жилья в Польше и установленное законом право наследования родственниками арендатора прав по договору аренды создавали большие трудности для арендодателя при возвращении себе права владения квартирой (см. выше § 16, 18, 73 и 79).
197. Другие обязанности арендодателей, потенциально требующие значительных расходов с их стороны, были перечислены в статье 9 Закона 1994 года, которая обязывала их проводить специальный ремонт и работы по содержанию принадлежавших им зданий. Вместе с тем их право на извлечение прибыли из аренды ограничивалось предусмотренными законом условиями. Согласно статье 25 Закона 1994 года арендодатели не имели права устанавливать размер взимаемой арендной платы, так как арендная плата не могла превышать верхний предел, определенный законом на уровне 3% от «восстановительной стоимости» жилого помещения (см. выше § 76 - 83).
Влияние Закона 1994 года на имущественные права заявителя и иных арендодателей
198. Однако, как показывает конкретный случай применения Закона 1994 года и как признают органы исполнительной власти и подтверждают выводы Конституционного Суда Польши, размеры арендной платы никогда не достигали установленного законом верхнего предела в 3% от восстановительной стоимости жилого помещения, а сохранялись публичными властями на территории всей страны на уровне, покрывающем 60% расходов на содержание и техническое обслуживание жилых помещений. Остальное покрывали арендодатели из своих собственных средств (см. выше § 15 и 80 - 82).
Положение арендодателей осложнялось статьей 9 Закона 1994 года, которая влекла за собой последствия, неблагоприятно влияющие на их финансовое положение, поскольку обязывала их выполнять дорогостоящие работы по содержанию и техническому обслуживанию зданий, несмотря на тот факт, что на практике размер взимаемой арендной платы был установлен ниже средней стоимости расходов на содержание и техническое обслуживание имущества, не говоря о расходах на капитальный ремонт, проводить который было обязанностью арендодателей. Более того, практическое лишение арендодателей их прав в том, что касается свободного распоряжения своими квартирами, ставшее следствием ограничительных правовых положений о расторжении договора аренды, привело к снижению рыночной стоимости соответствующих зданий (см. выше § 71 - 82).
199. Конституционный Суд Польши дважды рассматривал эти ограничения и их воздействие на имущественные права арендодателей. В своих Постановлениях от 12 января и 10 октября 2000 г., в результате которых был отменен Закон 1994 года, Конституционный Суд Польши признал неконституционными соответствующие положения Закона, так как они противоречили принципам защиты имущественных прав, соразмерности, верховенства права и социальной справедливости (см. выше § 82 и 83). Кроме того, в Постановлении от 12 января 2000 г. Конституционный Суд Польши рассмотрел сложившуюся ситуацию в свете Конвенции и пришел к выводу, что оспариваемый порядок регулирования арендной платы являлся нарушением статьи 1 Протокола № 1 к Конвенции (см. выше § 82).
200. Верно, что Конституционный Суд Польши установил, что введение порядка регулирования арендной платы не являлось per se несовместимым с Конституцией Польши или даже с международными обязательствами Польши, поскольку на момент рассмотрения дела существовала «конституционно признанная необходимость защищать права арендаторов» и в условиях сложной жилищной ситуации в стране было необходимо ограничивать или даже исключать свободу в установлении ставок арендной платы. Однако Конституционный Суд Польши постановил, что характер воздействия части 2 статьи 56, взятой в совокупности с иными положениями Закона 1994 года, на регулирование размера арендной платы привел к тому, что «собственники были лишены даже самой малой сущности своих имущественных прав». Кроме того, он подчеркнул, что для предоставления арендаторам необходимой защиты, главным образом, за счет частных лиц — собственников сдаваемых в аренду квартир, не существовало конституционных оснований. В этом отношении Конституционный Суд Польши отметил, что Закон 1994 года «сознательно установил размеры регулируемой арендной платы ниже расходов и издержек, действительно понесенных собственниками», и что ввиду их обязанности нести расходы по содержанию их имущества в определенном состоянии эти положения были основаны «на предпосылке, что собственность должна — до конца 2004 года — приносить собственнику убытки». По его мнению, Закон 1994 года возложил основное бремя принесения необходимых потерь, которые общество должно нести в пользу арендаторов, оказавшихся в трудном финансовом положении, на собственников имущества. В связи с этим Конституционный Суд Польши придал особое значение тому факту, что в польском законодательстве отсутствовали параллельные решения, позволяющие арендодателям компенсировать убытки и расходы, связанные с содержанием имущества, и указал, что такая ситуация может и должна быть исправлена «предоставлением субсидий из государственных фондов для покрытия расходов на содержание и ремонт зданий..., отражением в налоговом законодательстве убытков и расходов, понесенных арендодателями, и зависимостью размера арендной платы от дохода арендатора жилья» (см. выше § 82).
201. Власти Польши, как и в ходе разбирательства дела в Палате, утверждали, что выводы Конституционного Суда Польши относительно недостаточности размера регулируемой арендной платы нельзя рассматривать как имеющие решающее значение в конкретном деле заявителя (см. выше § 192). Однако Большая палата отклонила данный довод, полностью согласившись с мнением Палаты по данному вопросу (см. § 175 Постановления Палаты):
«...Конституционный Суд Польши не только подтвердил свои выводы об отрицательном воздействии Закона 1994 года на имущественные права арендодателей, проведя комплексный анализ общей жилищной ситуации в Польше и рассмотрев письменные доказательства, представленные публичными властями..., но он указал, что, кроме того, он имел больше преимуществ, располагая непосредственными знаниями о сложившейся в стране ситуации... Власти Польши, в свою очередь, не предоставили никаких доказательств, чтобы показать, что такая ситуация, хотя и преобладала на территории всей Польши, не касалась непосредственно дела заявителя или что ее положение существенно отличалось от положения других польских арендодателей».
202. Ссылаясь на Постановление Европейского суда по делу «Меллахер и другие против Австрии», власти Польши также утверждали, что в соответствии со статьей 1 Протокола № 1 к Конвенции, принимая корректирующие жилищные законы, власти страны были вправе не только устанавливать размер взимаемой арендной платы ниже рыночной стоимости, но даже принимать такие радикальные меры, как отмена законно заключенных договоров аренды (см. выше § 191).
Большая палата пришла к выводу, что данный довод уже был рассмотрен Палатой, которая пришла к следующему выводу (см. § 176 Постановления Палаты):
«Европейский суд признал, что в условиях исключительно сложной жилищной ситуации в Польше, неизбежно тяжелых социальных последствий реформы рынка аренды жилья, а также влияния этой реформы на экономические и иные права большого числа лиц решение национальных властей принять законы, ограничивающие ставки арендной платы за квартиры, находящиеся в частной собственности, с целью защиты интересов арендаторов жилья было обоснованным, особенно с учетом того, что данное решение устанавливало в законе сроки действия этой меры... Однако, как верно указала заявитель..., хотя соответствующие австрийские законы и предусматривали многочисленные ограничения, или возможность уменьшения, размеров взимаемой арендной платы, они также предусматривали и процедуры, позволяющие арендодателям компенсировать расходы на содержание своей собственности (см. также упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу „Меллахер и другие против Австрии“, § 31 — 32 и 55 — 56). Но Закон 1994 года не устанавливал подобных процедур и, как отмечал Конституционный Суд Польши, польское законодательство не предусматривало никакого механизма, обеспечивающего баланс между расходами на содержание и техническое обслуживание жилых помещений и доходами от получения регулируемой государством арендной платы...»
В этом контексте и с учетом последствий, которые имели для заявителя различные ограничительные правовые нормы, Европейский суд установил, что сочетание ограничений, предусмотренных Законом 1994 года, нарушило саму сущность права собственности заявителя. В этом отношении Европейский суд хотел бы подчеркнуть, что Конституционный Суд Польши в своем Постановлении от 12 января 2000 г. пришел к такому же выводу, установив, что в соответствии с Законом 1994 года частные арендодатели были «лишены даже самой малой сущности своих имущественных прав» и что «вследствие этого [их] право извлекать прибыль из своего имущества, которое является важным элементом права собственности, было уничтожено и... [их] право распоряжаться своим имуществом, было лишено своей сущности»...».
203. Большая палата полностью согласилась с выводами Палаты, в частности, с выводом о том, что сочетание ограничений, введенных Законом 1994 года, нарушило саму сущность права собственности заявителя.
Период с 11 июля 2001 г. по 10 октября 2002 г.
204. Датами, ограничивающими этот период, являются, соответственно, даты вступления в силу Закона 2001 года, который заменил отмененный Закон 1994 года и был направлен на имплементацию Постановлений Конституционного Суда Польши от 12 января и 10 октября 2000 г., и дата отмены — на основании последующего Постановления Конституционного Суда Польши от 2 октября 2002 г. — части 3 статьи 9 Закона 2001 года, которая ввела новую процедуру регулирования увеличения размера арендной платы (см. выше § 84 - 104).
205. В отличие от отмененных положений, согласно части 3 статьи 9 Закона 2001 года увеличение размера арендной платы зависело от уровня инфляции. Однако данная статья по-прежнему оставляла в силе установленный ранее максимум в 3% от восстановительной стоимости жилого помещения в отношении взимаемой арендной платы. В отличие от Закона 1994 года этот Закон не содержал подробных положений об обязанностях арендодателей в отношении содержания и технического обслуживания их собственности. Однако их ситуация существенно не изменилась, так как другие законодательные акты, главным образом Закон о строительстве и Гражданский кодекс Польши, ввели нормы, похожие на положения Закона 1994 года. Положения о расторжении договора аренды были более детализированы, но они ввели ряд ограничивающих условий в отношении процедуры направления уведомления об освобождении квартиры и, в сущности, по-прежнему сохраняли норму, позволяющую восстановить право собственности на квартиру только в том случае, если арендодатель предоставит своему арендатору альтернативное жилье (см. выше § 84 - 95).
206. Как было установлено Палатой (см. § 177 Постановления Палаты), всего через четыре месяца действия нового Закона Уполномоченный по правам человека Польши поднял в Конституционном Суде Польши вопрос о несоответствии части 3 статьи 9 Закона 2001 года Конституции Польши, утверждая, что размер арендной платы, устанавливаемый в соответствии с этой статьей, не покрывал даже базовые расходы на содержание и техническое обслуживание жилых зданий и что новая статья создавала для арендодателей более неблагоприятные условия, чем положения о регулировании арендной платы по Закону 1994 года, который, как уже было установлено, нарушал их имущественные права (см. выше § 96).
207. Конституционный Суд Польши, основывая свои выводы на комплексных письменных доказательствах и оценке общей ситуации всей Польши, постановил, что применимые положения о регулировании размера арендной платы являлись несовместимыми с конституционными принципами защиты имущественных прав, верховенства права и социальной справедливости. Он постановил, среди прочего, что нынешнее положение арендодателей являлось, «бесспорно, менее благоприятным по сравнению с их положением по Закону 1994 года», что «законодатель установил необоснованно низкий базовый размер арендной платы», что Закон 2001 года «значительно ухудшил положение арендодателей» и что часть 3 статьи 9 «оставила в силе нарушение права собственности», существовавшее в Законе 1994 года. Кроме того, Конституционный Суд Польши отметил, что новые нормы о прекращении арендных отношений существенно не улучшили положение арендодателей (см. выше § 103 - 104).
Более того, Конституционный Суд Польши выступил с резкой критикой в адрес законодательных органов за их продолжающуюся неспособность ввести какой-либо основанный на законе механизм сокращения убытков, которые несут арендодатели вследствие низкого размера арендной платы, и указал, что «в нормативно-правовые акты о подоходном налоге не вносились изменения, по меньшей мере, в отношении вычетов из налога (или из облагаемого налогом дохода) денежных сумм, потраченных на содержание и техническое обслуживание зданий, квартиры в которых сдаются нанимателям в аренду... законодатель не предоставил также и льготные ссуды для осуществления ремонта жилых помещений».
В заключение, Конституционный Суд Польши отметил, что действие части 3 статьи 9 Закона 2001 года было равнозначно длящемуся нарушению права собственности арендодателей и что ограничения, установленные этой статьей, выходят за допустимые рамки ограничений права собственности (см. выше § 104).
208. Большая палата в своей оценке ситуации заявителя в рассматриваемый период времени согласилась с мнением Конституционного Суда Польши, к которому Палата добавила, что положения Закона 2001 года в редакции, действовавшей в рассматриваемый период, ненадлежащим образом ограничили ее имущественные права и возложили на нее несоразмерное бремя, что не может быть оправдано в контексте законной цели, преследуемой национальными властями при реализации соответствующего корректирующего жилищного законодательства.
Период с 10 октября 2002 г. по 31 декабря 2004 г.
209. Рассматриваемый период начался с отмены Конституционным Судом Польши части 3 статьи 9 Закона 2001 года и завершился вступлением в силу Закона о внесении изменений в Закон 2001 года от 17 и 22 декабря 2004 г. (см. выше § 113 - 132).
Палата пришла к следующим выводам в отношении данного периода времени (см. § 180 Постановления Палаты):
«С 10 октября 2002 г. после отмены части 3 статьи 9 у заявителя появилась возможность повысить размер арендной платы за аренду ее квартир на 3% от восстановительной стоимости жилого помещения... Однако, принимая во внимание соответствующие данные, представленные сторонами, Европейский суд счел, что это не привело к существенному улучшению положения заявителя. Согласно утверждению властей Польши в период, непосредственно предшествующий отмене части 3 статьи 9, то есть в октябре 2002 года, максимальный размер арендной платы за аренду похожих квартир в ее городе составлял 4,61 польских злотых за 1 квадратный метр, тогда как действительно получаемая заявителем сумма на протяжении всего 2004 года и в конце 2004 года составляла 5,15 польских злотых... Эта сумма (около 1,27 евро), которая находилась в пределах применимых ставок арендной платы (5,00 — 6,00 польских злотых) в большинстве других городов страны, являлась увеличением только на 10% по сравнению с предыдущим показателем индикативной арендной платы, которая, как уже было ясно установлено, являлась абсолютно недостаточной, чтобы покрыть расходы на содержание имущества... Соответственно, Европейский суд не видит, каким образом возможность увеличить ставку арендной платы до — явно низкого и недостаточного — установленного законом верхнего предела могла улучшить положение, которое, как было установлено, представляло собой длящееся нарушение имущественных прав заявителя и других арендодателей. Европейский суд не счел также, что эта возможность предоставила заявителю и всей категории заинтересованных лиц какую-либо компенсацию за существовавшее ранее положение».
210. В ходе разбирательства в Большой палате власти Польши утверждали — а заявитель не оспорила их утверждение — что в отношении, по крайней мере, одного из своих арендаторов, некой Я.В., заявитель не повышала арендную плату до установленного законом верхнего предела в 3% от восстановительной стоимости жилого помещения, а оставляла ее на уровне 1,5%. На этом основании они утверждали, что заявитель не могла жаловаться на то, что ее права были нарушены действием порядка регулирования арендной платы в рассматриваемый период времени (см. выше § 66 и 192).
Однако Большая палата считала, что тот вопрос, повышала ли заявитель арендную плату, выплачиваемую одним из ее арендатором, до 3% от восстановительной стоимости жилого помещения, не имеет решающего значения для ее оценки соблюдения властями Польши статьи 1 Протокола № 1 к Конвенции. Большая палата, как и Палата, сочла достаточным предположить, что в рассматриваемый период ничего не мешало заявителю поступить таким образом. Главный спорный вопрос, на который ей надлежит ответить, состоит не в подробных расчетах и предположениях относительно того, большую или маленькую прибыль получит заявитель или другие арендодатели от увеличения размера арендной платы на 3% от восстановительной стоимости жилого помещения. А спорный вопрос состоит в том, прекратило ли данное улучшение, осуществленное по прошествии долгих лет, когда арендодатели были вынуждены соглашаться с установленным размером арендной платы, который не имел никакой обоснованной связи с уровнем расходов на содержание и техническое обслуживание жилых помещений — не говоря о наличии у них возможности извлечь какую-либо прибыль от аренды жилых помещений — длящееся нарушение статьи 1 Протокола № 1 к Конвенции, вызванное совокупным действием указанных выше ограничений, или, в качестве альтернативы, предоставило заявителю надлежащую компенсацию в рамках восстановления ее гарантированных Конвенцией прав.
211. В этом отношении Большая палата хотела бы отметить, что никакие другие ограничения прав арендодателей не были отменены. Как указывал Конституционный Суд Польши, правила расторжения договора аренды существенно не отличались от норм, применимых по Закону 1994 года, которые ранее этот же Суд признал «практическим лишением арендодателей их прав в том, что касается свободного распоряжения своими квартирами» и которые привели к «снижению рыночной стоимости соответствующих зданий» (см. выше § 82 и 104). Более того, несмотря на то, что в январе 2000 года Конституционный Суд Польши уже выносил постановление о том, что государство «возложило основное бремя по принесению жертв, которые общество должно приносить в пользу арендаторов жилья, ...на собственников имущества» и что такая ситуация ухудшилась вследствие того факта, что в Польше отсутствовали правовые способы и средства, позволяющие арендодателям компенсировать убытки и расходы, понесенные в связи с содержанием имущества, или получить средства для проведения необходимого ремонта, такой механизм введен не был (см. выше § 82 и 104).
В таких обстоятельствах Большая палата, хотя отчасти и на другом основании (см. выше § 209 - 210), пришла к тому же выводу, что и Палата, и установила, что в рассматриваемый период нарушение права собственности заявителя продолжало иметь место.
Период с 1 января по 26 апреля 2005 г.
212. Указанные выше даты определяют период действия пункта «a» части 9 статьи 1 Закона о внесении изменений от 17 декабря 2004 г. и статьи 1 Закона о внесении изменений от 22 декабря 2004 г., которые изменили формулировку статьи 9 Закона 2001 года и ограничили увеличение размера арендной платы, превышающее 3% от восстановительной стоимости жилого помещения, максимальным ежегодным пределом в 10% от текущего размера арендной платы (см. выше § 124 - 141).
213. Несмотря на отсутствие замечаний сторон по данному вопросу, Палата сочла необходимым рассмотреть применимые Законы на соответствие положениям Конвенции и установила следующее (см. § 182 — 184 Постановления Палаты):
«182. Действительно, как подчеркивали власти Польши, обязательство применять порядок регулирования арендной платы только на временной основе было исполнено, поскольку положение о предельном сроке применения этого порядка, основанного на максимальном пределе в 3% от восстановительной стоимости жилого помещения, истекало 31 декабря 2004 г. ... Власти Польши отказались также от своей первоначальной попытки продлить зафиксированный размер арендной платы до 2008 года.»
Однако другое предложение властей Польши — представленное не только в Законах 1994 года и 2001 года, но и заявленное в ходе слушаний в Европейском суде, а именно о том, что после 1 января 2005 г. размер арендной платы будет регулироваться рыночными ценами и что не будет вводиться новая система регулирования размера арендной платой... — не было реализовано.
1 января 2005 г. вступили в силу новые законодательные положения. Уже через три дня арендодатели оспорили конституционность этих положений в Конституционном Суде Польши. Законами о внесении изменений от 17 и 22 декабря 2004 г. власти Польши ввели новую процедуру контроля за увеличением размера арендной платы, которая, в сущности, изменила прежнюю систему лишь незначительно. Во-первых, при условии, что увеличение арендной платы производится путем направления надлежащего уведомления и не более одного раза в шесть месяцев, все размеры арендной платы могли достигать 3% от восстановительной стоимости жилого помещения. Во-вторых, ставки арендной платы, превышающие 3% от этой стоимости, нельзя было увеличивать более чем на 10% ежегодно...
183. Учитывая, что практическое применение новых положений остается открытым вопросом в отношении будущего и зависит от ряда факторов, таких, как соответствующий переводной коэффициент..., Европейский суд не счел надлежащим делать какие-либо выводы относительно решающего или отдаленных последствий их воздействия на имущественные права заявителя и других арендодателей. Тем не менее, Европейский суд не мог не отметить, что, учитывая последние приведенные суммы, представленные как восстановительная стоимость жилого помещения, увеличение арендной платы на 10% фактически не влечет за собой значительного увеличения арендной платы. Поэтому такое увеличение трудно назвать улучшающим положение заявителя в отношении покрытия расходов на проведение работ по содержанию и техническому обслуживанию ее дома, которые она по-прежнему обязана осуществлять на основании статьи 6a Закона 2001 года.
184. Соответственно, нельзя утверждать, что Законы о внесении изменений от 17 и 22 декабря 2004 г. предоставили заявителю какое-либо возмещение, способное компенсировать нарушение, которое уже имело место вследствие длительного применения в Польше законодательства о регулировании арендной платы. Напротив, новые положения, как представляется, навсегда сохранили существующее положение, признанное несовместимым с требованиями статьи 1 Протокола № 1 к Конвенции».
214. Впоследствии Законы о внесении изменений от 17 и 22 декабря 2004 г. были изучены Конституционным Судом Польши на предмет их соответствия Конституции Польши. В своем Постановлении от 19 апреля 2005 г. Конституционный Суд Польши не только привел Постановление Палаты как одно из оснований своего решения о том, что введение правовых положений, распространяющих действие порядка регулирования арендной платы по истечении установленного законодателем предельного срока, являлось нарушением принципа верховенства права и принципа защиты собственности, но и назвал действия властей как «особый вид безответственности со стороны публичных властей» и «исключительно грубое нарушение принципа доверия государству и к принимаемым им законам» (см. выше § 137 - 140).
215. В свете выводов Конституционного Суда Польши Большая палата сочла надлежащим присоединиться к выводу Палаты о том, что принятие Законов о внесении изменений от 17 и 22 декабря 2004 г. являлось еще одним действием властей Польши, которое нарушало права заявителя, гарантированные статьей 1 Протокола № 1 к Конвенции.
Период после 26 апреля 2005 г.
216. В отношении периода после 26 апреля 2005 г. власти Польши утверждали, что вследствие того факта, что дом заявителя был частично освобожден и что в течение нескольких недель после судебного слушания от 11 января 2006 г. ее дом освободит последний проживающий там арендатор — что, как они впоследствии подтвердили (см. выше § 66), имело место 15 февраля 2006 г., заявитель не могла утверждать, что не восстановила право собственности в отношении своего дома. Власти Польши добавили также, что нельзя утверждать, что порядок регулирования арендной платы по-прежнему распространялся на ее имущественные права (см. выше § 192). Заявитель, в свою очередь, считала, что данные события не могли устранить те последствия, которые порядок регулирования арендной платы уже повлек в отношении ее имущественных прав (см. выше § 185).
217. В отношении первого довода властей Польши Европейский суд хотел бы напомнить, что решение или мера, принимаемые в пользу заявителя, в принципе, не являются достаточными для того, чтобы лишить его статуса «жертвы», до тех пор, пока национальные власти не признают, прямо или по существу, факт нарушения Конвенции и не предоставят соответствующую компенсацию за такое нарушение (см. среди многих прочих прецедентов Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Брумареску против Румынии» ({Brumarescu} v. Romania), жалоба № 28342/95, § 50, ECHR 1999-VII; и Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Скордино против Италии (N 1)» (Scordino v. Italy (No. 1)), жалоба № 36813/97, § 180, ECHR 2006).
Однако в настоящем деле эти условия не были соблюдены. Хотя Европейский суд и признал, что тот факт, что у заявителя при помощи властей и на самой последней стадии разбирательства в Европейском суде появилась возможность восстановить в полном объеме свое право собственности на дом, улучшает ее положение, но данное обстоятельство с трудом можно считать признанием, даже по существу, обжалуемого ею нарушения права, гарантированного Конвенцией, и мерой, предоставляющей компенсацию за установленное Европейским судом длящееся нарушение ее имущественных прав, вызванное действием порядка регулирования арендной платы (см. выше § 195 - 215).
Более того, принимая во внимание закрепленное статьей 1 Конвенции обязательство Договаривающихся Сторон «обеспечивать каждому, находящемуся под их юрисдикцией, права и свободы, определенные... [в] настоящей Конвенции» и общий контекст дела (см. выше § 155 - 156), Европейский суд счел, что такой вид практического решения ситуации, принятого властями страны в отношении отдельного заявителя в деле, в котором главный вопрос о нарушении положений Конвенции касается действия законодательной схемы, потенциально затрагивающей права большого числа лиц, не освобождает его от установления того, была ли решена общая проблема, лежащая в основе обжалуемой ситуации, и был ли устранен источник нарушения прав других лиц.
Соответственно, Европейский суд рассмотрит второй довод властей Польши, а именно что после вступления в силу Постановления Конституционного Суда Польши от 19 апреля 2005 г. порядок регулирования арендной платы был отменен и что права арендодателей не подлежали больше никаким ограничениям (см. выше § 190).
218. В этом Постановлении Конституционный Суд Польши не ограничился только оценкой конституционности Законов о внесении изменений от 17 и 22 декабря 2004 г., а изучил представленное ему дело в более широком контексте действия порядка регулирования арендной платы в течение 11-летнего периода до вынесения им своего решения (см. выше § 136 - 141). Придя к выводу, что на протяжении этого периода органы власти не смогли ввести достаточный согласованный механизм, который обеспечивал бы справедливый баланс между правами арендодателей и правами арендаторов, особенно в том, что касается установления согласованных критериев определения размера арендной платы, он решил дать парламенту Польши рекомендации по этому вопросу (см. выше § 141 - 142).
219. Целью Рекомендаций июня 2005 года являлась необходимость устранить «недостатки и пробелы, на которые [Конституционный Суд Польши] указывал ранее». Конституционный Суд Польши пришел к выводу, что «их устранение в ближайшем будущем [было] необходимо также и ввиду принципа социальной рыночной экономики, которая име[ла] особенно важное значение в данном контексте», и обращал внимание властей на тот факт, что «больше не представляется возможным регулировать эти вопросы в фрагментарной или временной форме» (см. выше § 142).
220. Главными недостатками Закона 2001 года, которые Конституционный Суд Польши определил и рассматривал как требующие немедленного устранения, являлись, среди прочего, отсутствие положений, устанавливающих основные элементы арендной платы, и отсутствие предусмотренных законом критериев судебного контроля за увеличением арендной платы. Конституционный Суд Польши особенно критически высказался в отношении существующей «алгоритмической» системы установления верхнего предела арендной платы и регулирования увеличения размера арендной платы, что, по его мнению, не отвечало ни интересам арендодателей, ни интересам арендаторов.
Он в очередной раз подчеркнул, что размер арендной платы не может быть не связан с расходами или ремонтными работами и содержанием помещения в надлежащем состоянии; каким бы обоснованным ни был такой подход в переходный период, в настоящее время он был неприемлем. Далее Конституционный Суд Польши подчеркнул важность установления ставок арендной платы таким образом, который позволил бы арендодателям не только покрывать эти расходы за счет взимаемой арендной платы, но и получать от арендной платы «достойную прибыль» и доход от своих капиталовложений.
221. Ссылаясь на довод властей Польши относительно отсутствия ограничений прав арендодателей, Европейский суд хотел бы отметить, что данный довод не представляется обоснованным. Так, кроме введения и сохранения имеющих недостатки положений о размере арендной платы национальные власти не отменили предыдущие ограничения в отношении расторжения договоров аренды (см. выше § 127 - 128). С точки зрения арендодателей, ситуация не изменилась существенно по сравнению с прежними ограничительными нормами. Кроме того, власти Польши не ввели никаких установленных законом процедуры или механизма, которые могли бы позволить арендодателям возместить расходы и издержки, понесенные в связи с содержанием или ремонтом их собственности, что неоднократно рекомендовал Конституционный Суд Польши (см. выше § 82, 104, 140, 142, 144, 200, 207 и 211).
222. Следовательно, нельзя утверждать, что Постановление Конституционного Суда Польши само по себе уменьшило несоразмерное бремя, возложенное на имущественные права арендодателей в результате действия оспариваемых Законов. Нельзя также утверждать и то, что общая ситуация, лежащая в основе установления нарушения в настоящем деле, была тем самым приведена в соответствие со стандартами Конвенции. Напротив, в свете данного Постановления и Рекомендаций июня 2005 года явно следует, что в этой сфере не может быть и не будет достигнут большой прогресс до тех пор, пока не будут быстро устранены указанные выше общие недостатки польского жилищного законодательства и не будет проведено реформирование всей системы таким образом, чтобы была обеспечена действительная и эффективная защита этого основного права в отношении других лиц, находящихся в аналогичной ситуации.
C. Общий вывод о предполагаемом нарушении статьи 1 Протокола № 1 к Конвенции
223. Палата в своем общем выводе о нарушении статьи 1 Протокола № 1 к Конвенции исходила из следующих соображений (см. § 185 — 188 Постановления Палаты):
«185. Как Европейский суд уже многократно отмечал, в таких сферах, как обеспеченность жильем населения страны, государства неизбежно обладают широкой свободой усмотрения не только в отношении определения наличия проблемы, вызывающей озабоченность всего общества и требующей принятия мер контроля за использованием частной собственности, но и в отношении выбора мер и их реализации. Контроль государства за размером арендной платы является одной из таких мер, и его применение часто может привести к значительному уменьшению размера взимаемой арендной платы (см., в частности, упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу „Меллахер и другие против Австрии“, § 45).»
Кроме того, в ситуациях, когда, как в настоящем деле, действие законодательства по регулированию арендной платы влечет за собой последствия в отношении большого числа лиц и имеет значительные экономические и социальные последствия для страны в целом, национальные власти должны обладать широкой свободой усмотрения не только в выборе формы и установлении пределов контроля за использованием имущества, но и в принятии решений относительно надлежащих сроков выполнения соответствующих законов. Тем не менее, такая свобода усмотрения, какой бы широкой она ни была, не является абсолютной, и ее осуществление, даже в контексте наиболее сложных реформ в стране, не может влечь за собой последствия, противоречащие стандартам Конвенции (см. упоминавшееся выше Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Брониовски против Польши», § 182).
186. Европейский суд вновь признал, что трудная жилищная ситуация в Польше, в частности, острый дефицит жилых помещений и высокие цены на рынке на приобретение квартир, и также необходимость преобразования чрезвычайно жесткой системы распределения жилья, унаследованной от коммунистического режима, оправдывали не только принятие корректирующих законов с целью защиты интересов арендаторов в период реформирования политической, экономической и правовой системы страны, но и установление низких ставок арендной платы, на уровне ниже рыночной стоимости... Тем не менее, Европейский суд не счел оправданной неспособность властей Польши на протяжении всего рассматриваемого в данном деле периода решить проблему таким образом, чтобы заявитель и другие арендодатели были обеспечены средствами, необходимыми для покрытия расходов на содержание и техническое обслуживание их домовладений, не говоря уже о возможности получать хотя бы минимальную прибыль от сдачи квартир в аренду.
187. Пять лет назад Конституционный Суд Польши установил, что действие порядка регулирования арендной платы, основанное на правовых положениях, необходимо и неизбежно влекущих убытки для арендодателей, привело к несоразмерному, необоснованному и произвольному распределению социального бремени, заключенного в жилищной реформе и что эта реформа была проведена, главным образом, за счет арендодателей. Конституционный Суд Польши повторил это утверждение в своих последующих постановлениях, ясно указывая на то, что неспособность отменить систему регулирования арендной платы до 31 декабря 2004 г. может привести к нарушению конституционного принципа верховенства права и подорвать доверие граждан к государству. Конституционный Суд Польши неоднократно отмечал, что принятые меры представляли собой длящееся нарушение имущественных прав арендодателей, и подчеркивал, что способ расчета властями увеличения арендной платы лишал арендодателей возможности, исключительно по математическим основаниям, получать доход от сдачи своих помещений в аренду или, по меньшей мере, покрывать расходы на их содержание и техническое обслуживание...
В таких обстоятельствах именно власти Польши обязаны устранить или, по крайней мере, быстро исправить ситуацию, которая была признана несовместимой с требованиями права собственности заявителя в соответствии с постановлениями Конституционного Суда Польши. Кроме того, принцип законности, закрепленный в статье 1 Протокола № 1 к Конвенции, и принцип предсказуемости закона, вытекающий из этой статьи, требуют, чтобы государство выполнило свое законодательное обещание отменить порядок регулирования арендной платы — что ни в коей мере не исключает введения процедур, защищающих права арендаторов жилья иными способами...
188. Принимая во внимание все вышеизложенные обстоятельства и, в особенности, последствия порядка регулирования арендной платы в отношении права заявителя беспрепятственно пользоваться своим имуществом, Европейский суд пришел к выводу, что власти Польши возложили чрезмерное и несоразмерное бремя на нее, что не может быть оправдано законными интересами общества, которые национальные власти защищали...».
224. Большая палата согласилась с такой оценкой оспариваемой ситуации. Однако она хотела бы добавить, что, как установлено выше, нарушение права собственности в настоящем деле не только связано с вопросом о размере взимаемой арендной платы, а, скорее, заключается в совокупном действии имеющих недостатки правовых положений об определении размера арендной платы и различных ограничений прав арендодателей в отношении расторжения договоров аренды, возложенного на них законом финансового бремени и отсутствии правовых способов и средств, позволяющих им либо возместить убытки, понесенные в связи с содержанием и техническим обслуживанием их имущества, либо в обоснованных случаях получать от государства субсидии на проведение необходимого ремонта (см. выше § 203, 211 и 221). Кроме того, заявление властей Польши в ходе слушаний дела о наличии такого механизма (см. выше § 189) не было подкреплено конкретными примерами из национального законодательства и судебной практики.
В этом отношении Европейский суд хотел бы еще раз сослаться на свое прецедентное право, подтверждающее, что во многих делах, связанных с ограничением прав арендодателей — которые были и являются общими для всех стран, сталкивающихся с проблемой дефицита жилья — применяемые ограничения были признаны обоснованными и соразмерными целям, преследуемым национальными властями в интересах общества (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу «Спадеа и Скалабрино против Италии», § 18; и упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу «Меллахер и другие против Австрии», § 27 и 55). Однако ни в одном из тех дел национальные власти не ограничивали права заявителей в таком объеме, как в настоящем деле.
Во-первых, заявитель никогда не заключала со своими арендаторами договор об аренде в результате свободных переговоров; ее дом был сдан им в аренду государством. Во-вторых, обстоятельства настоящего дела отличаются от обстоятельств дела «Спадеа и Скалабрино против Италии». В последнем деле, хотя национальные власти временно и приостановили выселение жильцов из квартир, находящихся в частной собственности, арендодатели сохранили свое право расторгать договоры аренды посредством направления простого уведомления об освобождении помещения без каких-либо иных ограничений. В настоящем деле польское законодательство, напротив, ограничило прекращение арендных отношений рядом условий, чем серьезно ограничило права арендодателей по данному вопросу. Наконец, в деле «Меллахер и другие против Австрии» хотя национальное законодательство и ограничило размер взимаемой арендной платы, но ставки арендной платы никогда не устанавливались, как в настоящем деле, ниже расходов на содержание и техническое обслуживание собственности, и арендодатели имели возможность повышать арендную плату для того, чтобы покрыть необходимые расходы на содержание жилых помещений в надлежащем состоянии. Эти законы, по крайней мере, позволили австрийским арендодателям сохранить свое имущество в надлежащем состоянии, тогда как польский порядок не предусматривал, и до настоящего времени не предусматривает, наличие какой-либо процедуры государственных отчислений или субсидий, необходимых для содержания и технического обслуживания помещений, тем самым привел к неизбежному ухудшению состояния недвижимого имущества вследствие отсутствия достаточных капиталовложений и модернизации этой собственности (см. выше § 82, 104 и 138).
225. Верно, что, как отметила Палата в своем Постановлении по данному делу, власти Польши, унаследовавшие от коммунистического режима острый дефицит квартир для сдачи в аренду по доступной арендной плате, должны были уравновесить чрезвычайно трудные и в социальном смысле деликатные вопросы, связанные с согласованием сталкивающихся интересов арендодателей и арендаторов. С одной стороны, власти Польши должны были обеспечить защиту имущественных прав арендодателей, а, с другой стороны, соблюсти социальные права арендаторов, которыми часто являлись уязвимые физические лица (см. выше § 12 - 19 и 176). Тем не менее законные интересы общества в таких ситуациях требуют справедливого распределения социального и финансового бремени, связанного с преобразованием и реформированием жилищной политики страны. Это бремя не может быть возложено, как в настоящем деле, на одну определенную группу населения, какими важными ни были бы интересы другой группы или всего общества в целом.
В свете вышесказанного и принимая во внимание воздействие законодательства о регулировании арендной платы в течение всего рассматриваемого в данном деле периода на права заявителя и иных лиц, находящихся в подобной ситуации, Европейский суд счел, что власти Польши не обеспечили необходимый справедливый баланс между общими интересами общества и защитой права собственности.
Таким образом, имело место нарушение статьи 1 Протокола № 1 к Конвенции.
III. Применение статьи 46 Конвенции
226. Статья 46 Конвенции гласит:
«1. Высокие Договаривающиеся Стороны обязуются исполнять окончательные постановления Суда по делам, в которых они являются сторонами.»
2. Окончательное постановление Суда направляется Комитету министров, который осуществляет надзор за его исполнением».
A. Применение процедуры «пилотного постановления»
1. Возражение властей Польши на применение в настоящем деле процедуры «пилотного постановления»
227. В своем ходатайстве о направлении дела на рассмотрение в Большую палату и в последующих письменных и устных заявлениях власти Польши оспорили решение Палаты о применении в данном деле процедуры так называемого «пилотного постановления». В подтверждение своих ходатайств они представили три довода.
228. Во-первых, они утверждали, что ситуация заявителя, представленная ею в ходе разбирательства дела в Палате, больше не соответствовала реальному положению дел. В июне 2003 года и сентября 2004 года, соответственно, двое из ее арендаторов, В.П. и семья Я.П. и М.П., освободили занимаемые ими квартиры. Третий арендатор, Я.В., должна была выехать сразу после слушаний по делу в Европейском суде. Следовательно, заявитель получила возмещение, которого она добивалась в Европейском суде, как в смысле получения управления своей собственностью, так и в смысле возвращения себе квартир.
Во-вторых, власти Польши утверждали, что фактическое положение заявителя отличалось от положения типичного арендодателя, поскольку ей принадлежал на праве собственности односемейный дом, тогда как большинство арендодателей, на которых распространялся порядок регулирования арендной платой, имели в собственности многоквартирные жилые дома. Кроме того, заявитель намеревалась разместить в своем доме главный офис основанного ею фонда под названием «Янтарная тропа», что означало, что помещения ее дома будут использоваться в коммерческих целях, а не с целью проживания.
В-третьих, власти Польши привели довод, согласно которому порядка регулирования арендной платы, введенного Законом 1994 года, больше в Польше не существовало, так как вследствие вынесения Постановления Конституционного Суда Польши от 19 апреля 2005 г. ситуация была приведена в соответствие со стандартами защиты имущественных прав на основании Конвенции. Власти Польши вновь повторили, что после вынесения этого Постановления стороны договора аренды могли свободно устанавливать размер арендной платы, и права арендодателей больше не подлежали никаким ограничениям.
В заключение, власти Польши отметили, что данное дело больше не должно рассматриваться как «пилотное дело», содержащее системную проблему, связанную с ненадлежащим функционированием польского законодательства — со всеми вытекающими последствиями с точки зрения статей 46 и 41 Конвенции.
2. Доводы заявителя
229. Прежде всего, заявитель обратила внимание государства-ответчика на тот факт, что она не пыталась повлиять на решение Палаты о применении в ее деле процедуры «пилотного постановления», поскольку данный вопрос находился исключительно в компетенции Европейского суда и зависел от его оценки обстоятельств дела.
Однако она отметила, что не видит оснований, которые могли бы воспрепятствовать такому решению Палаты. Напротив, ее дело явно подпадало под критерии, установленные Европейским судом в Постановлении по делу «Брониовски против Польши», в частности, так как нарушение ее имущественных прав не «являлось единичным случаем, равно как оно не было вызвано особым поворотом событий в деле, а являлось следствием административных и распорядительных действий национальных властей в отношении определенной категории лиц». И факты дела «Брониовски против Польши», и факты ее дела свидетельствуют о «наличии в польской правовой системе недостатка, вследствие которого целая категория лиц была лишена своего права на беспрепятственное пользование своим имуществом» и дают основание предполагать, что эти «дефекты в национальном праве и правоприменительной практике могут повлечь бесчисленные последующие обоснованные жалобы». Кроме того, в этих обоих делах в основе нарушения имущественных прав лежала системная проблема, связанная с ненадлежащим функционированием национального законодательства и правоприменительной практики, вызванным неспособностью органов государства решить эту проблему. Действительно, в течение многих лет она не могла вернуть себе свою собственность или получать обоснованный размер арендной платы не вследствие наличия недостатка в каком-то конкретном постановлении или решении, а вследствие дефектного законодательства.
230. Что касается довода властей Польши о том, что в скором времени все арендующие квартиры в ее доме жильцы освободят ее дом, заявитель, как и ранее, утверждала, что это событие не могло автоматически прекратить или устранить последствия нарушения ее имущественных прав, которое длилось долгие годы.
Ссылаясь на утверждение властей Польши о том, что ее положение отличалось от типичного положения среднего арендодателя в Польше, поскольку ее дом являлся односемейным, а не многоквартирным домом, заявитель подчеркнула, что, в действительности, именно этот довод она постоянно, но безуспешно приводила различным национальным органам власти и судам, пытаясь вернуть себе дом через судебное производство. Однако это ни к чему не привело, поскольку все эти властные структуры пришли к выводу, что оспариваемые жилищные законы были правильно применены к ее делу.
Наконец, в контексте утверждения властей Польши об отсутствии государственного контроля в отношении размеров арендной платы и об отсутствии ограничений в отношении прав арендодателей, заявитель, по сути, повторила свои доводы относительно того, что после вступления в силу постановления Конституционного Суда Польши нарушение положений Конвенции по-прежнему имело место (см. выше § 185).
Таким образом, заявитель попросила Европейский суд продолжить применение в ее деле процедуры «пилотного постановления».
3. Мнение Европейского суда
a) Принципы, вытекающие из прецедентного права Европейского суда
231. В деле «Брониовски против Польши», в котором речь шла о соответствии Конвенции законодательной схемы, затронувшей интересы большого числа лиц (около 80000 человек), Европейский суд впервые установил наличие системного нарушения, которое он охарактеризовал как ситуацию, в которой «обстоятельства дела обнаруживают существование в [национальном] правопорядке недостатка, из-за которого целая группа лиц была лишена или все еще не имеет возможности [реализации своих прав или свобод, закрепленных в Конвенции, и] ...недостатки в национальном законодательстве и практике его применения, обнаруженные в деле заявителя, могут привести к подаче в будущем большого числа обоснованных жалоб».
Далее Европейский суд установил, что нарушение в данном деле в своей основе «связано с широкомасштабной проблемой, возникшей вследствие недостатков в польском законодательстве и административной практике и затронувшей и по-прежнему затрагивающей множество людей» (см. упоминавшееся выше Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Брониовски против Польши», § 189).
232. В связи с этим Европейский суд указал, что «государство-ответчик, должно, с помощью соответствующих законодательных и административных мер, обеспечить эффективную и быструю реализацию права на компенсацию остальных лиц, репатриированных с территорий за Бугом, или предоставить им равноценную компенсацию, основываясь на принципах защиты имущественных прав, закрепленных в статье 1 Протокола № 1 к Конвенции» (см. упоминавшееся выше Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Брониовски против Польши» (по существу), пункт 4 резолютивной части).
Тем самым, Европейский суд дал ясно понять, что для исполнения его постановления было необходимо принять на национальном уровне меры общего характера с учетом интересов многих лиц, затронутых нарушением, и исправить системный дефект, лежащий в основе установленного Европейским судом нарушения. Кроме того, Европейский суд отметил, что эти меры должны включать в себя механизм, предлагающий пострадавшим компенсацию нарушения положений Конвенции. Европейский суд подчеркнул, что, как только устанавливается наличие подобного дефекта, национальные власти обязаны под надзором Комитета министров Совета Европы принять, при необходимости — с обратной силой, необходимые исправляющие нарушение меры в соответствии с субсидиарным характером Конвенции (см. ibid. § 193, и Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Брониовски против Польши» (Broniowski v. Poland) (мировое соглашение), жалоба № 31443/96, § 34 - 35 ECHR 2005-IX).
233. Такой судебный подход Европейского суда к системным или структурным проблемам, существующим в национальной правовой системе, был описан как процедура «пилотного постановления» (см., например, Документ Европейского суда с изложением позиции относительно предложений о реформировании Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и иных мерах, представленных в Докладе Руководящего комитета по правам человека (Steering Committee for Human Rights) от 4 апреля 2003 г. (CDDH(2003)006 final, единогласно принятый Европейский судом на его 43-ем пленарном административном заседании 12 сентября 2003 г., § 43 — 46; и Ответ Европейского суда на Предварительный доклад о деятельности Руководящего комитета по правам человека, подготовленный после проведения 46-го пленарного административного заседания от 2 февраля 2004 г., § 37 (ibid.)).
234. Целью применения к делу процедуры «пилотного постановления» является оказание содействия Договаривающимся Сторонам в поиске наиболее быстрого и эффективного решения для устранения недостатка, влияющего на защиту закрепленного Конвенцией права в национальной правовой системе. Одним из применимых факторов, рассматриваемых Европейским судом при разработке и применении этой процедуры, являлась растущая угроза системе Конвенции, возникающая в результате большого количества повторяющихся дел, которые основаны, среди прочего, на одних и тех же структурных или системных проблемах (ibid.).
Действительно, процедура «пилотного постановления», прежде всего, предназначена для оказания содействия Договаривающимся Сторонам при выполнении их роли в конвенционной системе путем разрешения таких проблем на национальном уровне, тем самым, обеспечивая соответствующим лицам закрепленные Конвенцией права и свободы, как того требует статья 1 Конвенции, предлагая им более быстрое возмещение ущерба.
b) Применение вышеуказанных принципов к настоящему делу
235. Палата сочла, что принципы, установленные в деле «Брониовски против Польши», равным образом были применимы и к настоящему делу, особенно вследствие того, что действие порядка регулирования арендной платы потенциально могло оказать влияние даже на большее число лиц — около 100000 арендодателей и от 600000 до 900000 арендаторов (см. § 191 Постановления Палаты). Палата также пришла к выводу, что, как и в деле «Брониовски против Польши», обстоятельства настоящего дела обнаруживают системную проблему, связанную с наличием в национальной правовой системе серьезного недостатка. Палата определила этот недостаток как «ненадлежащее функционирование польского жилищного законодательства, выражавшееся в том, что жилищные законы ввели, и продолжают применять, в отношении частных арендодателей ограничения по увеличению размера арендной платы за аренду их жилых помещений, лишив их возможности получать арендую плату, соразмерную с общими расходами на содержание и техническое обслуживание их собственности».
236. Большая палата согласилась с выводом Палаты в том, что к данному делу может быть применена процедура «пилотного постановления», установленная в Постановлениях Европейского суда по делу «Брониовски против Польши».
Стороны сошлись во мнении, что оспариваемое жилищное законодательство — которое, несмотря на оговорки властей Польши о предположительно нетипичной ситуации заявителя (см. выше § 228), применялось к ней таким же образом, как и в отношении других арендодателей — потенциально могло повлиять на имущественные права большого числа лиц, чьи квартиры (около 600000 или 5,2% всего жилищного фонда страны) были сданы в аренду в рамках порядка регулирования арендной платы (см. выше § 15 и 19). Хотя в настоящее время в производстве Европейского суда находится 18 похожих жалоб — число, которое по сравнению с делом «Брониовски против Польши» может показаться незначительным — одна из этих жалоб была подана ассоциацией 200 арендодателей, утверждающих о нарушении их индивидуальных прав. В любом случае, определение «системной ситуации», оправдывающей применение процедуры «пилотного постановления», необязательно должно быть связано с определенным количеством похожих жалоб, уже находящихся в производстве Европейского суда, или основано на них. В контексте системных или структурных нарушений возможный приток дел в будущем также заслуживает большого внимания в целях предупреждения скопления повторяющихся дел в списке дел, рассматриваемых Европейским судом, что препятствует эффективному рассмотрению других дел, приводящих к нарушениям, иногда серьезным, прав, которые он обязан охранять.
237. Хотя власти Польши и утверждали, что после вынесения Постановления Конституционного Суда Польши от 19 апреля 2005 г. в Польше отменен порядок регулирования арендной платы (см. выше § 228), Европейский суд может только сослаться на свой сделанный ранее вывод о том, что, несмотря на это решение, общая ситуация в Польше не была еще приведена в соответствие со стандартами Конвенции (см. выше § 221 - 222).
Большая палата поддержала общую точку зрения Палаты в том, что проблема, лежащая в основе нарушения статьи 1 Протокола № 1 к Конвенции в настоящем деле, заключается в «ненадлежащем функционировании польского жилищного законодательства». Действительно, данное утверждение по-прежнему является верным, в частности, в свете вывода Конституционного Суда Польши о том, что нарушение имущественных прав заявителя и иных арендодателей было вызвано «дефектными законами», которые непрерывно применялись в их отношении с момента вступления в силу Закона 1994 года (см. выше § 140).
Однако Большая палата видит лежащую в основе нарушения системную проблему в сочетании ограничений прав арендодателей, включая дефектные правовые положения об установлении размера арендной платы, что осложнялось и по-прежнему осложняется отсутствием каких-либо правовых способов и средств, которые могли бы позволить им, по крайней мере, покрыть убытки, понесенные в связи с содержанием и техническим обслуживанием собственности, а не только в вопросе, связанном с неспособностью государства обеспечить арендодателям получение такой арендной платы, которая обоснованно соответствовала бы расходам на содержание имущества.
B. Меры общего характера
238. Одно из подразумеваемых положений процедуры «пилотного постановления» заключается в том, что оценка Европейским судом обжалуемой ситуации в «пилотном» деле неизбежно выходит за пределы интересов отдельного заявителя и требует, чтобы Европейский суд рассмотрел данное дело с точки зрения соответствующих мер общего характера, которые должны быть приняты в интересах лиц, на которых данная ситуация может оказать воздействие (см., mutatis mutandis, упоминавшееся выше Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Брониовски против Польши» (мировое соглашение), § 36). По этой причине отдельные решения, которые были приняты в деле заявителя и на которые власти Польши ссылаются в своих доводах относительно применения процедуры «пилотного постановления» (см. выше § 228), в данном контексте не могут считаться решающими.
239. Что касается мер общего характера, необходимых к принятию властями Польши с тем, чтобы положить конец системному нарушению права собственности, установленному в настоящем деле, и с учетом социального и экономического значения такого нарушения, в том числе обязанности властей в отношении социальных прав иных лиц (см. выше § 139, 157 и 225), Европейский суд счел, что, прежде всего, государство-ответчик должно предусмотреть в своей правовой системе законодательные и/или иные меры, имеющие целью создание механизма, обеспечивающего справедливый баланс между интересами арендодателей, включая их право извлекать прибыль из своей собственности, и общими интересами общества — включая наличие доступного жилья для менее обеспеченных лиц — в соответствии с закрепленными Конвенцией принципами защиты имущественных прав.
Европейский суд не может прямо указывать, какой способ создания таких корректирующих процедур был бы наиболее подходящим или каким образом следует уравновешивать интересы арендодателей в получении прибыли и интересы других лиц; следовательно, в соответствии со статьей 46 Конвенции государство-ответчик свободно в выборе способов исполнения своих правовых обязательств, связанных с исполнением постановлений Европейского суда (см. упоминавшееся выше Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Брониовски против Польши», § 186 и 192).
Однако Европейский суд хотел бы отметить, что многие из доступных для государства вариантов решений, безусловно, включают в себя меры, указанные Конституционным Судом Польши в его Рекомендациях июня 2005 года, определяющих признаки механизма, обеспечивающего баланс между правами арендаторов и правами арендодателей, и критерии таких определений как «базовая арендная плата», «экономически обоснованная арендная плата» или «достойная прибыль» (см. выше § 136 - 141).
IV. Применение статьи 41 Конвенции
240. Статья 41 Конвенции гласит:
«Если Суд объявляет, что имело место нарушение Конвенции или Протоколов к ней, а внутреннее право Высокой Договаривающейся Стороны допускает возможность лишь частичного устранения последствий этого нарушения, Суд, в случае необходимости, присуждает справедливую компенсацию потерпевшей стороне».
A. Заявленный в настоящем деле ущерб
241. Заявитель отметила, что ей было известно, что на основании Постановления Европейского суда по делу «Брониовски против Польши», Европейский суд мог установить, что вопрос о применении статьи 41 Конвенции был не готов к решению и отказать ей в присуждении справедливой компенсации. Тем не менее, она попросила Европейский суд признать, что ее требования готовы к рассмотрению или даже что их необходимо рассмотреть.
В этом отношении заявитель указала на то, что ей уже было 75 лет и что ее дело находилось в производстве Европейского суда в течение многих лет. Как ее здоровье, так и ее финансовое положение находились в плохом состоянии. Средства ее существования были ограничены; она была учителем музыки на пенсии, в настоящее время проживала в маленькой скромной квартире в г. Познани. Присужденная Европейским судом компенсация, по меньшей мере, могла бы позволить ей отремонтировать свой дом и со временем переехать жить в свой фамильный дом.
242. Как и в Палате, заявитель просила присудить ей общую сумму в 118705 евро в качестве компенсации материального ущерба и морального вреда, причиненного ей длящимся нарушением ее права собственности. Эта сумма включала в себя 40000 евро за причинение ей морального вреда и 78705 евро за причинение материального ущерба, покрывающего расходы на проведение ремонта, связанные как с небрежным содержанием ее дома со стороны государства, так и с отсутствием у нее возможности оплатить необходимый ремонт за счет арендной платы, получаемой в рамках порядка регулирования арендной платы, а также упущенную выгоду от невозможности получать рыночную арендную плату.
243. В отношении понесенного ею материального ущерба заявитель предоставила заключение эксперта, в котором детально было описано нынешнее состояние ее дома. По мнению эксперта, техническое состояние дома было таковым, что требовался капитальный ремонт.
Что касается предполагаемой упущенной выгоды в смысле чистой арендной платы, установленной по рыночным ценам, которую заявитель могла бы получить, если бы на ее дом не распространялся порядок регулирования арендной платы, эксперт рассчитал соответствующую сумму за 15-летний период, следующий после получения заявителем дома в свое управление (см. выше § 32), которая составила 1380000 польских злотых, что соответствовало около 350000 евро.
Заявитель утверждала, что, принимая во внимание дело «Брониовски против Польши» и тот факт, что соответствующие польские законы ограничили требования жителей района реки Буг до 20%, она считала, что схожий характер ее дела требовал, чтобы она уменьшила свое требование до сопоставимого количественного соотношения действительно понесенного ею ущерба. Это соотношение соответствовало указанной выше сумме в 78705 евро.
244. В отношении своего требования о компенсации морального вреда в размере 40000 евро заявитель повторила свои доводы, которые представила Палате, пояснив, что эта сумма должна была покрыть вред, причиненный ей вследствие разочарования и стресса, связанных с ее тщетными попытками вернуть свою собственность и отсутствия у нее возможности пользоваться своим имуществом. В этом контексте она подчеркнула, что стресс, связанный с доказыванием ее обоснованных требований в польских судах, и тот факт, что в результате все эти разбирательства были неэффективными, оказали на нее, как на пожилого человека, очень сильное давление. Кроме того, неспособность осуществить свои планы по размещению в доме главного офиса ее фонда «Янтарная тропа» причиняла ей большие страдания.
245. Что касается судебных расходов и издержек, заявитель попросила присудить ей общую сумму в размере 24000 евро, включая 9457,50 евро, понесенных в связи с разбирательством в Большой палате, плюс налог на добавленную стоимость.
246. Власти Польши считали, что требования заявителя являлись завышенными и не были подкреплены доказательствами. В частности, они выступили с критикой в отношении заключения эксперта и поставили под сомнение его ценность как доказательства, утверждая, что оно, очевидно, было подготовлено с целью произвести впечатление на Европейский суд существенным размером предполагаемого нарушения имущественных прав заявителя. По их мнению, в заключении были представлены преувеличенные цифры о предполагаемой упущенной выгоде заявителя от получения арендной платы, которая вообще не должна рассматриваться в данном деле, поскольку касается общей оценки последствий действия законодательства о регулировании арендной платы. Что касается судебных расходов и издержек, понесенных заявителем при передаче дела на рассмотрение Большой палаты, власти Польши возражали против указанного количества часов (50), потраченных адвокатом заявителя на подготовку дела, и попросили Большую палату присудить заявителю компенсацию только в той части, в какой эти расходы и издержки являлись, по их утверждению, «соразмерными участию адвоката заявителя в деле и были действительно и необходимо понесенными и обоснованными в своем размере».
B. Вывод Европейского суда
1. Материальный ущерб
247. Изучив обстоятельства дела, Европейский суд счел, что вопрос о выплате компенсации за материальный ущерб не готов к разрешению, и указал, что рассмотрение данного вопроса должно быть отложено и должно быть назначено дополнительное производство с учетом возможности заключения государством-ответчиком и заявителем соглашения (пункт 1 правила 75 Регламента Суда) и в свете индивидуальных мер или мер общего характера, которые государство-ответчик может принять при исполнении настоящего Постановления Европейского суда. До осуществления соответствующих мер общего характера, которые должны быть приняты в разумный срок, Европейский суд откладывает рассмотрение всех жалоб, основанных на той же общей причине (см. упоминавшееся выше Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Брониовски против Польши», § 198).
2. Моральный вред
248. Что касается требования заявителя о возмещении морального вреда, Европейский суд счел обоснованным присудить ей компенсацию и в этом отношении решил в порядке исключения последовать подходу, принятому в деле «Брониовски против Польши» (см. упоминавшееся выше Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Брониовски против Польши», § 198).
В своем решении Европейский суд исходил из особых обстоятельств и личной ситуации конкретного заявителя в данном деле. Прежде всего, Европейский суд принял во внимание ее возраст и состояние здоровья, а также тот факт, что и судебные разбирательства в национальных судах Польши, и разбирательство в Европейском суде длились значительный период времени, чем неизбежно усилили ее разочарование и страдания. Принимая во внимание обстоятельства, сопровождавшие изъятие рассматриваемого в данном деле имущества государством в целях использования его другими лицами и период времени, потребовавшийся заявителю, чтобы вернуть свой фамильный дом — предмет большой сентиментальной и эмоциональной ценности, — Европейский суд без сомнений счел, что соответствующее производство по данному делу в национальных судах оказало на заявителя серьезное психологическое давление. Принимая решение о присуждении компенсации в отношении морального вреда на данной стадии судебного разбирательства, Европейский суд также счел важным тот факт, что заявитель защищала в Европейском суде не только свои права, но и права — по крайней мере, в некоторой степени — арендодателей, оказавшихся в таком же положении.
249. Ввиду вышесказанного и исходя из принципа справедливости, Европейский суд присудил заявителю сумму в размере 30000 евро в качестве компенсации морального вреда.
3. Судебные расходы и издержки
250. Что касается судебных расходов и издержек, Европейский суд отметил, что Палата присудила заявителю сумму в размере 13000 евро в качестве компенсации судебных расходов и издержек, понесенных заявителем до стадии вынесения ею Постановления включительно (см. § 197 Постановления Палаты). Оценив требования заявителя в целом, Европейский суд присудил ей сумму в размере 22500 евро, подлежащих переводу в польские злотые по курсу на день выплаты плюс сумму любого налога, который может быть начислен на эту сумму.
4. Процентная ставка при просрочке платежей
251. Европейский суд счел, что процентная ставка при просрочке платежей должна быть установлена в размере предельной годовой процентной ставки по займам Европейского центрального банка плюс три процента.
-
единогласно отклонил предварительные возражения властей Польши о несовместимости жалобы ratione temporis с положениями Конвенции и Протоколов к ней;
-
единогласно постановил, что имело место нарушение статьи 1 Протокола № 1 к Конвенции;
-
постановил шестнадцатью голосами против одного, что в основе указанного выше нарушения лежит системная проблема, связанная с ненадлежащим функционированием национального законодательства, в том, что оно:
a) устанавливало и продолжает устанавливать ограничения на права арендодателей, включая ограничения, вытекающие из имеющих недостатки правовых положений об установлении размера арендной платы;
b) не предусматривало и не предусматривает до настоящего времени процедуры или механизма, позволяющих арендодателям компенсировать убытки, понесенные в связи с содержанием и техническим обслуживанием их собственности;
-
постановил пятнадцатью голосами против двух, что с тем, чтобы положить конец установленному в настоящем деле системному нарушению, государство-ответчик должно предусмотреть в своей правовой системе законодательные и/или иные меры, имеющие целью создание механизма, обеспечивающего справедливый баланс между интересами арендодателей и общими интересами общества в соответствии с закрепленными Конвенцией стандартами защиты имущественных прав (см. выше § 239);
-
единогласно постановил, что вопрос о применении статьи 41 Конвенции не готов к разрешению в части, касающейся требования заявителя о возмещении причиненного ей материального ущерба, и,
a) отложил рассмотрение данного вопроса;
b) предложил властям Польши и заявителю в течение шести месяцев после получения уведомления о настоящем Постановлении представить свои письменные замечания по данному вопросу и уведомить Европейский суд о любом соглашении, которое они могут достичь;
c) отложил проведение дальнейшего рассмотрения дела и передал Председателю Большой палаты право при необходимости возобновить процедуру рассмотрения дела;
a) что государство-ответчик обязано в течение трех месяцев выплатить заявителю следующие суммы:
i) 30000 (тридцать тысяч) евро в качестве компенсации морального вреда;
ii) 22500 (двадцать две тысячи пятьсот) евро в качестве компенсации судебных расходов и издержек;
iii) сумму любого налога, который может быть начислен на эти суммы;
b) что по истечении указанного трехмесячного срока и до произведения окончательной выплаты на указанные суммы начисляются простые проценты в размере предельной годовой ставки по займам Европейского центрального банка плюс три процента;
Совершено на английском и французском языках и оглашено на открытом слушании во Дворце прав человека в г. Страсбурге 6 июня 2006 г.
Т.Лоренс ЭРЛИ
В соответствии с пунктом 2 статьи 45 Конвенции и пунктом 2 правила 74 Регламента Суда к настоящему Постановлению прилагаются следующие особые мнения:
a) частично совпадающее с мнением большинства, частично особое мнение судьи Б.М. Цупанчича;
b) частично особое мнение судьи В. Загребельского.
ЧАСТИЧНО СОВПАДАЮЩЕЕ С МНЕНИЕМ БОЛЬШИНСТВА, ЧАСТИЧНО ОСОБОЕ МНЕНИЕ СУДЬИ Б.М. ЦУПАНЧИЧА
I
Судья В. Загребельский поднял важный вопрос. В основе данного частично особого мнения лежит вывод о том, что статья 46 Конвенции <*> сужает обязательное действие наших постановлений до того, что в конституционном праве называется действием inter partes, то есть между государством и конкретным заявителем, интересы которого постановление затрагивает. Иными словами, судья В. Загребельский критически высказывается в отношении дела «Брониовски против Польши», в котором это узкое обязательное действие inter partes было расширено, чтобы охватить иные идентичные или похожие дела, независимо от того, находились ли они уже в производстве Европейского суда.
<*> [[Обязательная сила и исполнение постановлений]] <**>
«1. Высокие Договаривающиеся Стороны обязуются исполнять окончательные постановления Суда по делам, [[в которых они являются сторонами]] <**>.»
2. Окончательное постановление Суда направляется Комитету министров, который осуществляет надзор за его исполнением» [выделено автором].
<**> В тексте документа вместо жирного шрифта использовано выделение двойными квадратными скобками.
По логике, следующим вопросом является вопрос о том, вводит ли Постановление Европейского суда по делу «Брониовски против Польши» — ultra vires, как судья В. Загребельский ясно дает понять! — так называемое обязательное действие erga omnes в наши решения.
Неужели мы, действительно, расширили объем нашей юрисдикции до таких пределов, что теперь можем выносить решения с обязательной силой erga omnes, и не только по конкретным делам, находящимся в нашем производстве непосредственно в данный момент? Неужели мы взяли на себя роль «негативного законодателя» в отношении 46 стран? Действительно ли Постановление по делу «Брониовски против Польши» представляет собой качественный прыжок?
Ответ на последний вопрос прост и прагматичен. Если бы в деле «Брониовски против Польши» мы не приняли то решение, которое приняли, то сейчас в производстве нашего Европейского суда находилось бы 80000 дел. В соответствующий срок (?) мы бы разрешили все эти 80000 дел. Мы бы механически, или, как сейчас говорят, способом «скопировать-вставить», повторили Постановление по делу «Брониовски против Польши» — 80000 раз.
Единственным положительным действием этого, если его можно так назвать, было бы придерживаться узкого понимания буквы статьи 46 Конвенции, принятого еще до того, как Европейская комиссия по правам человека ожидала, когда почтальон принесет жалобу, чтобы ей было чем заняться. В связи с этим верным является то, что Протокол № 14 к Конвенции не содержит положения о том, что наши постановления должны иметь обязательную силу erga omnes, но действительно ли это доказывает точку зрения судьи В. Загребельского?
Более того, представьте, что определенный национальный закон предусматривает возможность так называемого группового иска. В процессуальном смысле групповой иск является ситуацией, когда все действительные и потенциальные истцы объединены законом, то есть когда один или более членов группы может подать иск или на него может быть подан иск как на представителя стороны от лица всех, только если 1) группа настолько многочисленна, что объединение исков всех членов невозможно, 2) вопросы права или фактов — общие для всей группы, 3) иски или возражения на иски представителем стороны типичны для исков или возражений всей группы, и 4) представитель стороны будет справедливо и надлежащим образом защищать интересы всей группы.
В такой ситуации заявители, подающие жалобы в Европейский суд, будут все являться действительными и потенциальными истцами, а наше решение, касающееся одного из них, будет иметь обязательную силу — не erga omnes, но в отношении этой конкретной группы заявителей. Точно так же, как в отношении группы лиц в деле «Брониовски против Польши», Постановление Европейского суда обяжет государство возместить ущерб всем им. Не будет ли это противоречить букве и духу статьи 46 Конвенции, в силу которой «Высокие Договаривающиеся Стороны обязуются исполнять окончательные постановления Суда по делам, в которых они являются сторонами»? Очевидно, что в таком множестве «стороны» по делу будут все являться «действительными и потенциальными истцами». Процедура «пилотного постановления», введенная прецедентом «Брониовски против Польши», будет тогда, по этой внутренней причине, следующей из национального гражданского судопроизводства, полностью соответствовать как букве, так и духу статьи 46 Конвенции.
Я думаю, что такая аналогия группового иска работает в большинстве случаев, в которых Европейский суд сочтет практичным и обоснованным применить процедуру «пилотного постановления». Это не только далеко от нарушения статьи 46 Конвенции, но и далеко от так называемого действия erga omnes, которое могло бы ее нарушить.
II
Travaux {preparatoires} Конвенции, действительно, показывают, что изначально предполагалось, что нынешняя статья 41 Конвенции будет иметь обязательную силу erga omnes для национальных судебных систем <*>. Вот чего хотели отцы-основатели. Это именно политики, защищающие национальный суверенитет, заменили ранее понятный язык рассматриваемой статьи Конвенции на нынешний непонятный, заимствованный из старого германо-швейцарского арбитражного соглашения.
<*> См. в связи с этим противоречивое и неоднозначное Постановление Федерального Конституционного Суда Германии (Постановление Второго отделения от 14 октября 2004 г., 2 BvR 1481/04), касающееся внутренней обязательной силы Постановления Третьей секции Европейского суда по делу «Гергюлю против Германии» ({Gorgulu} v. Germany) (Постановление Европейского Суда от 26 мая 2004 г., жалоба № 74969/01).
Для соблюдения духа Конвенции мы можем отнестись к этим политическим сомнениям серьезно и задать следующий вопрос. Будет ли лучше, если Европейский суд 80000 раз признает Польшу виновной и обяжет ее оплатить все судебные расходы и издержки, понесенные в 80000 дел, или же будет лучше сказать соответствующей стране: «Послушайте, у вас есть серьезная проблема, и мы предпочли бы, чтобы вы решили ее внутри страны...! Если вам это поможет, то вот, что мы думаем, вы должны принять во внимание в качестве минимальных стандартов при решении этой проблемы...»?
В каком из двух вариантов решения больше уважается национальный суверенитет?
Скрытый страх того, что Европейский суд тайно ввел обязательную силу erga omnes своих решений, должен, таким образом, быть меньше. Во-первых, обязательная сила de facto erga omnes существует в любом случае, независимо от того, вынужден ли Европейский суд повторять это 60000 раз. Этого не избежать.
Во-вторых, обязательная сила de jure erga omnes выражена в постановлении in abstracto. В таком случае мы могли бы сказать, что определенная часть национального законодательства, ставшая причиной рассматриваемого нами дела, несовместима с положениями Конвенции или, иными словами, «неконвенционна».
Европейский суд явно не заинтересован, учитывая обычные атрибуты конституционного права, в том, чтобы вмешиваться в то, что национальное право должно или не должно делать. Субсидиарность — это здоровое дополнительное действие очевидного факта, что международный судебный орган не знает, как вдаваться в подробности событий национального законодательства, и, соответственно, не желает этого делать.
Эта роль справедливо отведена национальным конституционным судам.
В-третьих, мы находимся на вершине 46 национальных судебных пирамид. Послание, направленное одной из этих судебных систем, будет иметь совершенно иное значение в другой. Иными словами, нашими заключениями являются решения, касающиеся минимальных стандартов, независимо от того, каким образом нарушение совершается в Исландии или Азербайджане. Мы не являемся и не можем быть конституционным судом для всех 46 стран. Страх того, что мы посягнем на эту роль, нереалистичен.
Тем не менее, международная субсидиарная юрисдикция играет некоторую роль и участвует в правовом диалоге и процессе принятия решений — функции, которые, в некоторой степени, похожи на те, которые осуществляют конституционные суды. Я предполагаю, что общество специалистов по конституционному праву расшифрует все конструктивные различия.
Достаточно сказать, что такие прецеденты как Постановления по делам «Брониовски против Польши», или «Хуттен-Чапска против Польши», или «Лукенда против Словении» являются практичными и прагматичными решениями — близкими постановлениям по групповым искам — которые предупреждают увеличение числа дел, не подрывая предполагаемое качество обязательной силы постановлений Европейского суда. Говорят, что для некоторых людей тридцатилетний опыт является однолетним опытом, который повторялся тридцать раз. Я не думаю, что мы хотели бы спроецировать эту пословицу на государства, подписавшие Конвенцию.
III
В заключение и совершенно независимо от главного вопроса, рассмотренного выше, я хотел бы отметить, что проголосовал против пункта 4 резолютивной части Постановления и его ссылки на § 239 Постановления. Вызывающий возражения § 239 гласит:
«...Европейский суд счел, что, прежде всего, государство-ответчик должно предусмотреть в своей правовой системе законодательные и/или иные меры, имеющие целью создание механизма, обеспечивающего справедливый баланс между интересами арендодателей, включая их {{право извлекать прибыль из своей собственности}} <*>...» [курсив добавлен автором].
<*> В тексте документа вместо курсива использовано выделение двойными фигурными скобками.
Travaux {preparatoires} Протокола № 1 к Конвенции свидетельствуют о наличии у разных будущих государств-участников Конвенции сомнений в отношении статьи 1 Конвенции <*>. Эти сомнения касались вопроса о том, вообще является ли право собственности правом человека. A fortiori, право на получение прибыли лишь вследствие владения на правах собственности многоквартирным жилым домом нельзя рассматривать как право человека.
<*> 1. Протокол к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, 213 UNTS 262, вступил в силу 18 мая 1954 г.
Я полагаю, что язык статьи 1 Протокола № 1 к Конвенции это показывает:
«Каждое физическое или юридическое лицо имеет право {{беспрепятственно пользоваться своим имуществом}}. Никто не может быть лишен своего имущества, кроме как в интересах общества и на условиях, предусмотренных законом и общими принципами международного права.»
Предыдущие положения ни в коей мере не умаляют права государства обеспечивать выполнение таких законов, какие ему представляются необходимыми для осуществления контроля за использованием собственности в соответствии с общими интересами или для обеспечения уплаты налогов или других сборов или штрафов» [курсив добавлен автором].
Иными словами, вопрос о том, подразумевает ли «беспрепятственное пользование своим имуществом» «право на получение прибыли от своего имущества», требует отрицательного ответа. Здесь не место обсуждать «социальную функцию имущества», хотя положение об этом является неотъемлемой частью многих современных конституций. Достаточно сказать, что то, что является чистой прибылью для арендодателя — то есть доходом, полученным не от предоставленных им услуг — для арендатора является вынужденной платой, которая не отвечает взаимной выгодой.
Как это может быть правом человека, присущим арендодателю?
ЧАСТИЧНО ОСОБОЕ МНЕНИЕ СУДЬИ В. ЗАГРЕБЕЛЬСКОГО
Я согласен с выводом Европейского суда о том, что в настоящем деле имело место нарушение статьи 1 Протокола № 1 к Конвенции в отношении заявителя по данному делу. Я также разделяю мнение, что это нарушение является системным, которое происходит из конкретных законодательных норм, действующих в Польше, и может быть устранено, если система будет приведена в соответствие с требованиями, указанными в § 239 Постановления Европейского суда.
Однако я не могу принять вывод Европейского суд о том, что касается указаний, данных властям Польши в пунктах 3 и 4 резолютивной части настоящего Постановления. Я не согласен с тем фактом, что Европейский суд включил эти указания непосредственно в резолютивную часть Постановления.
Прежде всего, я хотел бы отметить слабость правового основания процедуры «пилотного постановления» в его самом очевидном аспекте. Я говорю об изложенном в резолютивной части Постановления Европейского суда указании государству-ответчику на необходимость внести изменения в свое законодательство с тем, чтобы разрешить проблему общего характера, затрагивающую интересы других лиц, помимо заявителя. В связи с этим я хотел бы отметить, что текст статьи 46 Конвенции просто устанавливает, что «Высокие Договаривающиеся Стороны обязуются исполнять окончательные постановления Суда по делам, в которых они являются сторонами», и что именно Комитет министров Совета Европы должен осуществлять надзор за исполнением постановлений Европейского суда. Мне кажется, что слова «по делам, в которых они являются сторонами», вполне могут относиться именно к делам между заявителем и государством-ответчиком, которые были разрешены Европейским судом (логично предположить, что он выносит свои постановления после состязательного судопроизводства). Доводы, изложенные Комитетом министров Совета Европы в Резолюциях Res(2004)3 и Res(2004)6 от 12 мая 2004 г., обращенных к государствам-участникам, несомненно, имеют важное значение и должны быть приняты Европейским судом во внимание, чтобы обеспечить максимальную ясность оснований, представленных в его постановлениях. Действительно, это является основным требованием, позволяющим государствам-ответчикам под надзором Комитета министров Совета Европы исполнять постановления Европейского суда (статья 46 Конвенции) и принимать все необходимые для предотвращения новых нарушений меры общего характера (статья 1). Однако нельзя не учесть тот факт, что предложения, на которые Европейский суд указывает в § 233 настоящего Постановления, не были включены в недавно принятый Протокол № 14, внесший в Конвенцию изменения.
Безусловно, постановления Европейского суда имеют силу erga omnes в отношении лиц, помимо заявителя, и других государств. Без сомнений, его постановления оказывают влияние на деятельность Комитета министров Совета Европы. Однако в связи с этим я хотел бы отметить, что, хотя сложившаяся практика Комитета министров Совета Европы по указанию государствам на принятие мер общего характера и на их реализацию для предотвращения будущих нарушений обычно и оправдана на основе статьи 46 Конвенции, а не общих обязательствах Комитета министров Совета (в соответствии со статьями 3, 8 и 15 Устава Совета Европы), она касается созданного Конвенцией органа, природа, состав и ответственность которого совершенно отличаются от этих элементов Европейского суда, которые отражают судебную функцию последнего.
Но даже не желая придавать особого значения указанным опасениям, после вынесения Европейским судом Постановления по делу «Брониовски против Польши» (Broniowski v. Poland) от 22 июня 2004 г. (жалоба № 31443/96, ECHR 2004-V) я считаю, что такие постановления, как Постановление по настоящему делу, подрывают связь между двумя опорами системы Конвенции - Европейским судом и Комитетом министров Совета Европы — и возлагают на Европейский суд обязанности, выходящие за рамки его собственной компетенции. В настоящем деле мне это кажется очевидным, намного более очевидным, чем в деле «Брониовски против Польши». Исходя из этого, можно предположить, что данный прецедент не указывает на единственно возможный ответ на поднятые здесь вопросы. Это не просто вопрос создания процедуры возмещения ущерба, которая, хотя и являясь сложной и дорогостоящей, применяется в отношении ряда точно определенных индивидуальных дел. Напротив, решение проблемы в настоящем деле предполагает полный пересмотр правовой системы, регулирующей права собственников по отношению к арендаторам, с учетом всех известных трудностей, вариантов и альтернатив, свойственных таким вопросам, а также с учетом необходимости выработать постепенный подход в такой деликатной сфере — особенно при переходе от коммунистического режима к системе рыночной экономики. Это применимо как в отношении будущих нарушений, так и в отношении возмещения ущерба за нарушения, совершенные в прошлом.
Достаточно принять во внимание заявления Европейского суда в § 239 настоящего Постановления, чтобы сделать вывод, что он вторгается на территорию, принадлежащую сфере политики, и что его указания выходят за пределы его юрисдикционных полномочий, которые касаются дела между заявителем и государством. Иначе — как я склонен верить — указания Европейского суда ввиду их самоочевидного неясного содержания нельзя считать обязательными. Я полагаю, что, в любом случае, они требуют вмешательства Комитета министров Совета Европы, что никоим образом не способствует повышению эффективности системы (см., mutatis mutandis, Постановление Европейского суда по делу «Лукенда против Словении» (Lukenda v. Slovenia) от 6 октября 2005 г., жалоба № 23032/02).
Я хотел бы добавить, что осторожность, проявленная Европейским судом при признании того, что государство обладает широкой свободой усмотрения, устанавливая правила в такой сложной сфере, может быть просто показной. Либо оценивая возможность заключения сторонами мирового соглашения (как в Постановлении Большой палаты Европейского суда по делу «Брониовски против Польши» (Broniowski v. Poland) (исключение из списка рассматриваемых дел), жалоба № 31443/96, ECHR 2005), либо высказывая свое мнение на основании пунктов 4 и 5 статьи 46 Конвенции, введенных Протоколом № 14 к Конвенции, Европейский суд должен отбросить эту осторожность и заявить, не ссылаясь на положение какого-либо конкретного заявителя, способны ли принятые меры общего характера предотвратить совершение нарушений в будущем. Это подчеркивает суть проблемы, которую я хотел поднять в этом анализе, и последствия того факта, что подобные указания Европейского суда включены в резолютивную часть Постановления Европейского суда и, следовательно, требуют «исполнения».
В заключение, я хотел бы подчеркнуть, что представленные мною вопросы касаются исключительно характера и содержания резолютивной части «пилотного постановления», вынесенного Европейским судом. Более важным — хотя и не упомянутым в Постановлении - является последующее отложение рассмотрения всех схожих дел до тех пор, пока не будет разрешена общая проблема в отношении всех лиц, находящихся в таком же положении, как и заявитель по настоящему делу. Такое отложение дел полностью оправдано в соответствии с принципом субсидиарности, который характеризует роль Европейского суда. Мне это представляется настоящим нововведением, которое может оказаться эффективным, особенно поскольку это не подрывает баланс системы Конвенции, не ставит под сомнение собственные функции судебных органов и способствует исполнению Комитетом министров Совета Европы своих собственных обязанностей.
EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS
CASE OF HUTTEN-CZAPSKA v. POLAND (Application No. 35014/97)
<*> This judgment is final but may be subject to editorial revision.
In the case of Hutten-Czapska v. Poland,
The European Court of Human Rights, sitting as a Grand Chamber composed of:
Mrs A. Wyrozumska, ad hoc judge,
and Mr T.L. Early, Section Registrar,
Having deliberated in private on 11 January 2006 and on 17 May 2006,
Delivers the following judgment, which was adopted on the last-mentioned date:
PROCEDURE
1. The case originated in an application (No. 35014/97) against the Republic of Poland lodged with the European Commission of Human Rights («the Commission») under former Article 25 of the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms («the Convention») by a French national, Mrs Maria Hutten-Czapska («the applicant»), on 6 December 1994.
2. The applicant was represented by Mr {B. Sochanski}, a lawyer practising in Szczecin, Poland. The Polish Government («the Government») were represented by their Agent, Mr {J. Wolasiewicz}, of the Ministry of Foreign Affairs.
3. The applicant alleged, in particular, that the situation created by the implementation of the laws imposing on landlords restrictions in respect of rent increases and the termination of leases amounted to a violation of Article 1 of Protocol No. 1 to the Convention.
4. The application was transmitted to the Court on 1 November 1998, when Protocol No. 11 to the Convention came into force (Article 5 § 2 of Protocol No. 11).
5. The application was allocated to the Fourth Section of the Court (Rule 52 § 1 of the Rules of Court).
On 16 September 2003, following a hearing on admissibility and the merits, it was declared partly admissible by a Chamber of that Section, composed of the following judges: Sir Nicolas Bratza, President, Mr {M. Pellonpaa}, Mrs {V. Straznicka}, appointed to sit in respect of Poland, Mr J. Casadevall, Mr R. Maruste, Mr. S. Pavlovschi, Mr J. Borrego Borrego, and also of Mr M. O'Boyle, Section Registrar.
6. In a judgment of 22 February 2005 («the Chamber judgment») the Court held that there had been a violation of Article 1 of Protocol No. 1 to the Convention. It further held that the above violation had originated in a systemic problem connected with the malfunctioning of domestic legislation in that it had imposed, and continued to impose, on individual landlords restrictions on increases in rent for their dwellings, making it impossible for them to receive rent reasonably commensurate with the general costs of property maintenance.
In that connection, the Court directed that in order to put an end to the systemic violation identified in the present case, the respondent State must, through the appropriate legal or other measures, secure a reasonable level of rent to the applicant and other persons similarly situated, or provide them with a mechanism mitigating the above-mentioned consequences of the State control of rent increases for their right of property.
In respect of the award to the applicant for any pecuniary or non pecuniary damage resulting from the violation found in the present case, the Court held that the question of the application of Article 41 of the Convention was not ready for decision and reserved that question as a whole, inviting the Government and the applicant to submit, within six months from the date on which the judgment had become final according to Article 44 § 2 of the Convention, their written observations on the matter and, in particular, to notify the Court of any agreement that they might reach.
More specifically, as regards Article 41 of the Convention, the Court considered that that issue should be resolved not only having regard to any agreement that might be reached between the parties but also in the light of such individual or general measures as might be taken by the Government in execution of the judgment. Pending the implementation of the relevant general measures, the Court adjourned its consideration of applications deriving from the same general cause (see paragraph 196 of the Chamber judgment).
7. On 20 May 2005 the Government requested, in accordance with Article 43 of the Convention and Rule 73, that the case be referred to the Grand Chamber. A panel of the Grand Chamber accepted that request on 6 July 2005.
8. The composition of the Grand Chamber was determined according to the provisions of Article 27 §§ 2 and 3 of the Convention and Rule 24 of the Rules of Court. Mrs {Straznicka}, the judge appointed to sit in respect of Poland, withdrew from sitting in the Grand Chamber (Rule 28). The Government accordingly appointed Mrs A. Wyrozumska to sit as an ad hoc judge in her place (Article 27 § 2 of the Convention and Rule 29 § 1).
9. The applicant and the Government each filed written observations on the merits. Subsequently, the parties replied in writing to each other's memorials/observations.
10. A hearing took place in public in the Human Rights Building, Strasbourg, on 11 January 2006 (Rule 59 § 3).
There appeared before the Court:
The Court heard addresses by Mr {Sochanski}, Mr {Wolasiewicz} and Mr {Styczen}.
THE FACTS
I. The circumstances of the case
11. The applicant, who is a French national of Polish origin, was born in 1931. She lived for a long time in {Andresy}, France. At present, she lives in {Poznan}, Poland. She owns a house and a plot of land in Gdynia, Poland. The property previously belonged to her parents.
A. General situation
12. Polish legislation on rent control has been the result of many historical and recent factors. Legislative schemes restricting rights of landlords and regulating increases in rent were already in operation before the Second World War. The description below of the general situation was based on the findings of the Polish Constitutional Court ({Trybunal} Konstytucyjny), which, on 12 January 2000, in one of its judgments concerning the constitutionality of certain aspects of the legislation on rent control gave thorough consideration to the historical background of such legislation and the factors contributing to the preservation of restrictions dating back to an early stage of the communist regime in Poland.
13. The rent control scheme was the consequence of the introduction of the so-called «State management of housing matters» (publiczna gospodarka lokalami) by the former communist authorities (see paragraphs 67 — 70 below). It was accompanied by provisions drastically restricting the amount of rent chargeable. The applicable provisions originated in the exceptionally rigid distribution of housing resources which characterised the first 30 years of the communist regime in Poland.
14. The circumstances did not change significantly after the end of the communist rule in 1989; indeed, at the beginning of the 1990s the situation of housing in Poland was particularly difficult, as was demonstrated, on the one hand, by a shortage of dwellings and, on the other hand, by the high cost of acquiring a flat. The State-controlled rent, which also applied to privately owned buildings, covered merely 30% of the actual cost of maintenance of buildings.
In 1994 those social and economic factors prompted the legislature not only to maintain elements of the so-called «special lease scheme» ({szczegolny} tryb najmu) (see also paragraph 73 below) in respect of State-owned dwellings but also to continue to apply that scheme — temporarily, for a period of 10 years expiring on 31 December 2004 — to privately owned buildings and dwellings. In short, the system was a combination of restrictions on the amount of rent chargeable and of limitations on the termination of leases, even in respect of tenants who did not comply with the terms of the contract.
15. The material collected by the Constitutional Court in 2000 included a report prepared by the Office for Housing and Town Development ({Urzad} Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast). According to that report, in 1998, after 4 years of the operation of the 1994 rent-control scheme, the average rent as fixed under that scheme covered only 60% of the costs of maintenance of residential buildings. The shortfall was to be covered by landlords. The scale of the problem was considered to have been very large since at that time 2,960,000 dwellings (25.5% of the country's entire housing resources) were let under the rent-control scheme; that number comprised some 600,000 flats in buildings owned by private individuals. The total number of flats in Poland was estimated at about 11,600,000. Flats in privately owned buildings subject to the rent-control scheme constituted 5.2% of the country's housing resources.
The report stated, among other things:
«Before... [1994], statutory rent determined by the Cabinet covered about 30% of running maintenance costs. At present, after four years of the operation of the [1994] rent-control scheme, municipalities set levels of rent covering on average 60% of maintenance costs...»
In respect of buildings owned by municipalities, the shortfall is covered by municipalities, which frequently use for that purpose surplus received by means of letting commercial premises.
As regards privately owned buildings, where tenants pay controlled rent, the shortfall is covered by owners of buildings.»
16. In 2003 — 2004 the Government, in the course of the preparation of their bill amending the legislation on rent control (see paragraphs 114 et seq. below) collected considerable materials describing the present general situation of housing in Poland.
The situation is characterised by a serious shortage of residential dwellings. According to the 2002 National Population and Housing Census, the relevant deficit, defined as the difference between the number of households and the number of flats, amounts to 1,500,000 flats. There is a particularly acute shortage of flats for lease.
17. In the light of data collected by the Central Statistical Office ({Glowny Urzad} Statystyczny) on the overall financial situation of households, in the years 1998 — 2003 household expenses such as rent and electricity bills amounted to 14.5% — 15.4% of total expenses (18.6% — 19.0% in pensioners' households). At the same time between 7% and 10% of Polish households were in rent arrears (1998: 7.5%; 1999: 7%; 2000: 7%; 2002: 10%; 2003: 9%).
In 2000 about 54% of the population lived below the poverty line, of which 8% were below the abject poverty line. In 2002 some 58% of the population lived below the poverty line, of which 11% were below the abject poverty line.
18. Various reports received by the Office for Housing and Town Development confirmed that the provisions relating to the protection of tenants as applicable until 31 December 2004 (see also paragraphs 89 — 93 below) limited the supply of flats available for lease. In the authorities' view, the introduction of the so-called «commercial lease» (najem komercyjny) — in other words a market-related lease — by removing restrictions on the increase of rent for privately owned buildings and freeing private landlords from their obligation to provide indigent tenants with alternative accommodation upon the termination of their lease, should encourage private investors to build tenement houses designated solely for let.
19. The Government gave various figures to indicate the number of persons potentially affected by the operation of the rent-control scheme. They stated that according to information supplied by the Office for Housing and Town Development, the operation of the relevant legislation affected about 100,000 landlords and 600,000 tenants. Other sources cited by the Government stated that the total number of persons concerned was about 100,000 landlords and 900,000 tenants.
B. The facts of the case up to the adoption of the Chamber judgment
1. Events before 10 October 1994
20. The applicant's house was built in 1936 as a one-family house. It originally consisted of a duplex apartment, basement and attic.
21. During the Second World War, officers of the German Army lived in the house. In May 1945 the Red Army took it over and placed its officers there for some time.
22. On 19 May 1945 the Head of the Housing Department of the Gdynia City Council (Kierownik Wydzialu Mieszkaniowego Magistratu Miasta Gdynia) issued a decision assigning the first-floor part of the duplex apartment to a certain A.Z.
23. In June 1945 the Gdynia City Court ({Sad} Grodzki) ordered the return of the house to the applicant's parents. They began renovation of the house but, shortly afterwards, were ordered to leave their property. In October 1945 A.Z. moved into the house.
24. On 13 February 1946 the Decree of 21 December 1945 on the State Management of Housing and Lease Control (Dekret o publicznej gospodarce lokalami i kontroli najmu) entered into force. Under its provisions, the house became subject to the so-called «State management of housing matters» (see also paragraph 13 above).
25. In 1948, at a public auction, the authorities unsuccessfully tried to sell the house to A.Z., who was at that time employed by the Gdynia City Council, an authority responsible for the State management of housing matters at the material time. At about the same time, the applicant's parents, likewise unsuccessfully, tried to recover their property.
26. On 1 August 1974 the Housing Act (Prawo lokalowe) («the 1974 Housing Act») entered into force. It replaced the State management of housing matters with the so-called «special lease scheme» (see also paragraphs 14 above and 69 below).
27. On an unknown date in 1975 a certain W.P., who was at that time the Head of the Housing Department of the Gdynia City Council (Kierownik {Wydzialu} Spraw Lokalowych {Urzedu} Miejskiego), tried to buy the house from the applicant's brother.
28. On 8 July 1975 the Mayor of Gdynia issued a decision allowing W.P. to exchange the flat he was leasing in another building under the special lease scheme for the ground-floor flat in the applicant's house. That decision was signed on behalf of the Mayor of Gdynia by a civil servant who was subordinate to W.P. On 28 January 1976 the Gdynia City Council issued a decision confirming that under the provisions governing the special lease scheme the flat had been let to W.P. for an indefinite time. Later, in the 1990s, the applicant tried to have that decision declared null and void but succeeded only in obtaining a decision declaring that it had been issued contrary to the law (see also paragraphs 44 — 49 below).
29. On 24 October 1975 the Head of the Local Management and Environment Office of the Gdynia City Council (Kierownik {Wydzialu} Gospodarki Terenowej i Ochrony {Srodowiska Urzedu} Miejskiego w Gdyni) ordered that the house should become subject to State management ({przejecie w zarzad panstwowy}). That decision took effect on 2 January 1976.
30. On 3 August 1988 the Gdynia District Court ({Sad} Rejonowy), ruling on an application by A.Z.'s relatives, gave judgment, declaring that, after A.Z.'s death, her daughter (J.P.) and son-in-law (M.P.) had inherited the right to lease the first-floor flat in the applicant's house.
31. On 18 September 1990 the Gdynia District Court gave a decision declaring that the applicant had inherited her parents' property. On 25 October 1990 the Gdynia District Court entered her title in the relevant land register.
32. On 26 October 1990 the Mayor of Gdynia issued a decision restoring the management of the house to the applicant. On 31 July 1991, acting through her representative, she took over the management of the house from the Gdynia City Council. Shortly afterwards, she began to refurbish the house.
33. On an unknown date in the 1990s the applicant set up a private foundation called the Amber Trail Foundation (Fundacja Bursztynowego Szlaku). Since 1991, she has tried to place the seat of the Foundation in her house.
2. Events after 10 October 1994
34. After taking over the management of the house, the applicant initiated several sets of proceedings — civil and administrative — in order to annul the previous administrative decisions and regain possession of the flats in her house.
(a) Proceedings before the civil courts
35. On 16 June 1992 the applicant asked the Gdynia District Court to order the eviction of her tenants. In April 1993, on an application by the defendants, those proceedings were stayed. On 26 April 1996 her claim was dismissed.
(ii) Proceedings concerning the relocation of tenants and compensation
36. In April 1995 the applicant asked the {Gdansk} Regional Court ({Sad Wojewodzki}) to order the Gdynia City Council to relocate the tenants living in her house to dwellings owned by the municipality. She also asked the court to award her compensation, inter alia, for the fact that the authorities had deprived her parents and herself of any possibility of living in their own house, for damage to the property and arbitrary alteration of its use, and for mental suffering. On 5 July 1996 the Regional Court ruled that, under the Lease of Dwellings and Housing Allowances Act of 2 July 1994 (Ustawa o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych), («the 1994 Act») the defendant authority had no obligation to relocate the tenants to accommodation owned by the municipality. It dismissed the remainder of the claims. The applicant appealed.
37. On 17 January 1997 the {Gdansk} Court of Appeal ({Sad} Apelacyjny) heard, and dismissed, her appeal. It observed that no provision of the 1994 Act obliged the municipal authorities to relocate the applicant's tenants or, at her request, to provide them with alternative accommodation (lokal {zastepczy}). The relevant provisions of the 1994 Act, namely section 56 (4) and (7) (see also paragraph 77 below), stipulated that a tenant had to vacate a dwelling only if the owner had offered him another flat owned by him or the municipality had agreed to provide the tenant with alternative accommodation owned or administered by it. As regards the applicant's claim for damages for financial loss sustained as a result of the administrative decisions, the Court of Appeal observed that such claims could be determined by the courts of law only if a claimant had first applied for compensation to the administrative authorities and the outcome of the relevant administrative proceedings had been unfavourable. It referred the applicant to the Code of Administrative Procedure (Kodeks {postepowania} administracyjnego), which set out the rules governing the liability of public authorities for issuing wrongful decisions.
In so far as the applicant sought compensation for damage to the house and for the alteration of its use, the Court of Appeal considered that the defendant authority could not be held liable for the consequences of the laws which had previously been in force. In particular, it was not liable for the enactment of the post-war legislation which had introduced restrictive rules concerning the lease of dwellings in privately owned houses and the State management of housing matters. Nor was it liable for the implementation of the special lease scheme introduced by the 1974 Housing Act and the operation of the 1994 Act, which incorporated certain similar rules for the protection of tenants whose right to lease flats in privately owned houses had been conferred on them by administrative decisions (see also paragraphs 71 — 72 below). Lastly, the court noted that the defendant could not be liable for any damage caused by the applicant's tenants.
38. Subsequently, the applicant lodged a cassation appeal (kasacja) with the Supreme Court ({Sad Najwyzszy}). On 13 November 1997 the Supreme Court rejected that appeal on procedural grounds. The court held that the applicant had not complied with the relevant formal requirements; in particular, she had not specified the errors of substantive civil law allegedly committed by the lower courts.
(b) Administrative proceedings
(i) Proceedings concerning the annulment of the decision of 19 May 1945
39. In October 1995 the applicant asked the {Gdansk} Self-Government Board of Appeal ({Samorzadowe} Kolegium {Odwolawcze}) to declare null and void the decision of the Head of the Housing Department of the Gdynia City Council of 19 May 1945. By virtue of that decision, the first-floor flat in the house had been assigned to A.Z. It had also formed a basis for granting the right to lease that flat in the applicant's house to A.Z.'s successors (see also paragraphs 22 — 23 and 30 above).
40. On 26 June 1997 the Board rejected her application. It noted that the impugned decision had been taken pursuant to the provisions of the Decree on Housing Commissions issued by the Polish Committee of National Liberation on 7 September 1944 (Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego o komisjach mieszkaniowych), a law which had at the relevant time governed all housing matters. It found that the decision had not been issued by the competent public authority and, in consequence, had not been lawful. Yet the Board could not declare the decision null and void ({stwierdzic niewaznosc} decyzji) because, pursuant to Article 156 § 2 of the Code of Administrative Procedure, if more than 10 years had elapsed from the date on which the unlawful decision had been made, the Board could only declare that the decision «had been issued contrary to the law» ({zostala} wydana z naruszeniem prawa).
41. The applicant appealed to the Supreme Administrative Court (Naczelny {Sad} Administracyjny). On 15 January 1998 the court dismissed her appeal because she had not availed herself of an obligatory legal remedy in that she had not made an application to the Board for the matter to be reconsidered (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy).
42. The applicant subsequently made such an application. On 23 June 1998 the Board upheld its decision of 26 June 1997. The applicant appealed to the Supreme Administrative Court. The {Gdansk} Regional Prosecutor (Prokurator {Wojewodzki}) joined the proceedings and lodged an appeal on the applicant's behalf.
43. On 8 June 1999 the Supreme Administrative Court rejected both appeals. It confirmed that the impugned decision had been unlawful. It added that there had been several procedural shortcomings (for instance, the applicant's parents had not been notified of the proceedings and had never had any opportunity to challenge the decision; in addition, no legal basis had been given for it); however, in accordance with Article 156 § 2 of the Code of Administrative Procedure, the court could not annul the decision but could only declare that it had been issued contrary to the law. In passing, the court observed that the above-mentioned procedural shortcomings could be rectified by means of reopening the proceedings.
(ii) Proceedings concerning the annulment of the decision of 8 July 1975
44. In 1992 the applicant asked the {Gdansk} Self-Government Board of Appeal to declare null and void the decision of the Mayor of Gdynia of 8 July 1975. By virtue of that decision, W.P. had been granted the right to lease the ground-floor flat in the applicant's house (see also paragraph 33 above).
45. On 27 January 1994 the Board rejected her application. The applicant appealed to the Supreme Administrative Court.
46. On 14 June 1995 the court dismissed her appeal. It found that the flats in the applicant's house had been let under the special lease scheme introduced by the 1974 Housing Act and that, accordingly, the mayor had been competent to issue the decision in question. It further observed that, despite some procedural errors committed by the Mayor of Gdynia (which could be rectified by means of reopening the proceedings), the decision had had a legal basis and could not, therefore, be declared null and void.
47. On 17 September 1994 the applicant asked the Mayor of Gdynia to reopen the relevant proceedings and to declare the impugned decision null and void. The mayor rejected her application as being lodged out of time.
48. On 29 December 1995 the {Gdansk} Self-Government Board of Appeal, of its own motion, reopened the proceedings. It found that the contested decision had been made on behalf of the Mayor of Gdynia by a civil servant who had been W.P.'s subordinate and that that fact had in itself constituted a sufficient ground for reopening the proceedings, pursuant to Article 145 § 1 (3) of the Code of Administrative Procedure. That fact had also rendered the decision unlawful. However, since more than 5 years had elapsed from the date on which the decision had been given, the Board could not annul it. It could merely declare that it had been issued contrary to the law, as laid down in Article 146 § 1 of the Code of Administrative Procedure.
49. The applicant appealed to the Supreme Administrative Court, alleging that the decision had never been served on the owners of the house and that it should have been declared null and void. On 28 November 1996 her appeal was dismissed.
(iii) Proceedings concerning the annulment of the decision of 24 October 1975
50. On 4 October 1994 the applicant asked the Gdynia City Council to reopen the administrative proceedings that had been terminated on 24 October 1975 by the decision of the Head of the Local Management and Environment Office of the Gdynia City Council. By virtue of that decision, the applicant's house had become subject to State management (see also paragraph 29 above). She further asked to have the decision declared null and void, submitting that it had lacked a legal basis. In particular, the house had incorrectly been classified as a «tenement house» (dom wielorodzinny), whereas in reality it was, and always had been, a one-family house and, as such, should not have become subject to State management. The decision, the applicant added, had been made solely for the personal benefit and gain of W.P., who had at that time been the Head of the Housing Department of the Gdynia City Council. In her view, it had been made to sanction the prior — and likewise unlawful — decision of 8 July 1975 whereby W.P. had acquired the right to lease the flat in her house.
51. On 7 December 1994 the Mayor of Gdynia rejected her application, finding that she had lodged it outside the prescribed time-limit. On 12 June 1995 the {Gdansk} Self-Government Board of Appeal upheld the mayor's decision. Subsequently, the applicant appealed to the Supreme Administrative Court. On 14 November 1996 the court quashed both decisions because the Mayor of Gdynia had not been competent to rule on the application.
52. On 27 February 1997 the {Gdansk} Self-Government Board of Appeal reopened the proceedings terminated by the decision of 24 October 1975. On 28 April 1997 the Board declared that that decision had been issued contrary to the law because the owners of the house had not been notified of the proceedings. It found that the Gdynia City Council had not acted with due diligence. In particular, it had made no efforts to establish who had been the rightful successors to the owners of the house. Indeed, at the material time the applicant and her brother had — on a regular basis — paid the relevant taxes on the property to the City Council. Relying on Article 146 § 1 of the Code of Administrative Procedure, the Board refused to annul the decision because more than 5 years had elapsed from the date on which it had been given.
53. On an unspecified date in 2002 the applicant asked the Governor of Pomerania (Wojewoda Pomorski) to declare the decision of 24 October 1997 null and void. The application was referred to the {Gdansk} Self-Government Board of Appeal, a body competent to deal with the matter. The Board refused the application on 13 May 2002. It held that the matter was res judicata.
3. The situation of the applicant's tenants
(a) The surface area of the flats
54. The parties gave differing information as to the actual usable surface area of the flats in the applicant's house, a factor relevant for the determination of the chargeable rent.
55. The Government submitted that the usable surface area of the applicant's house was 196 square metres. They produced an inventory made on 1 August 1991 in connection with the transfer of management of the house from the Gdynia City Council to the applicant (see also paragraph 32 above). The usable surface area of the house was estimated at 196 square metres; no net living area was indicated. There were four flats and no commercial premises. The number of habitable rooms in the flats was twelve. The surface area of those flats was estimated at 148 square metres. The total surface area of the house was indicated as 255 square metres.
56. The applicant stated that the total surface area of the house occupied by the tenants and for which they paid rent was about 250 square metres. In that connection, she supplied a declaration of 28 May 2001, issued by the Gdynia Association of Landlords and Managing Agents (Zrzeszenie {Wlascicieli i Zarzadcow Domow}), an agency that apparently administered her property. According to the declaration, since at least the 1950s the applicant's house had been divided into three flats leased by means of the agreements originating in the administrative decisions described above.
57. The usable surface areas of those flats for the purposes of fixing rent were as follows: flat No. 1 = 127.38 sq. m; flat No. 3 = 67.90 sq. m; and flat No. 4 = 54.25 sq. m. Accordingly, the total usable surface area occupied by the tenants was 249.53 sq. m.
(b) Documentary evidence relating to rent paid by the applicant's tenants
58. On an unspecified date in 1995 W.P. asked the Gdynia District Court to determine the amount of the rent to be paid by him. On 20 March 1996 the District Court gave judgment and determined the amount of rent at 33.66 Polish zlotys (PLN) per month. It ordered the applicant to pay costs in the amount of PLN 528.90.
59. According to the Gdynia Association of Landlords and Managing Agents' declaration of 28 May 2001 (see paragraph 56 above), the amounts of rent to be paid by the applicant's tenants were as follows: for flat No. 1 (usable surface area of 127.38 sq. m), occupied by J.P. and M.P., PLN 500.60; for flat No. 3 (usable surface area of 67.90 sq. m), occupied by W.P., PLN 322.65; for flat No. 4 (former attic; usable surface area 54.25 sq. m), occupied by J.W., PLN 188.25. Dwelling No. 2 (apparently originally the bedroom of the applicant's parents, which was later used as a drying room), which had previously been used by W.P. without any legal title or authorisation and for the use of which he had paid no fee, was at that time locked and sealed by the managing agent. W.P. was served with a notice ordering him to pay PLN 2,982.46 for the unauthorised use of the flat on pain of being evicted.
At the hearing the Government informed the Court that the rent paid by J.P. and M.P. on that date (26 January 2004) was PLN 531.63.
(c) The tenants' financial situation
60. At the Chamber's request to produce evidence demonstrating the situation of the applicant's tenants, the Government supplied a certificate issued by the Gdynia District Centre for Social Services (Dzielnicowy {Osrodek} Pomocy {Spolecznej}) on 19 February 1993. The certificate stated that W.P. had received assistance from the centre as from January 1993. He was to obtain a periodical social welfare benefit for March and May 1993. In 1992 he had received assistance for housing purposes. The certificate further stated that W.P. had earlier been assessed as having the «second degree of disability», the disability and its degree being subject to a medical verification in May 1993.
61. On 12 February 2004, in reply to an enquiry by the Polish Government in connection with the present case, the Gdynia City Centre for Social Services (Miejski {Osrodek} Pomocy {Spolecznej}) stated that the applicant's tenants, W.P., J.P, M.P. and J.W., were not receiving any assistance from the Centre and they had not received any assistance from social services for the past few years, that is from 1995 onwards.
4. Amounts of controlled rent per square metre in Gdynia in 1994 — 2004, as supplied by the Government
62. In reply to a question from the Chamber as to the amount of controlled rent received by the applicant from 10 October 1994 onwards, the Government stated that they had no details of the rent received by the applicant at the relevant time. However, they supplied indicators relevant for the fixing of a controlled rent, as determined by the Gdynia City Council for similar houses.
63. According to this information, in December 1994 the rent per square metre was 9,817 old Polish zlotys (PLZ); from January to November 1995 PLN 1.04; from December 1995 to October 1996 PLN 2.11; from November 1996 to December 1997 PLN 2.63; from January 1998 to January 1999 PLN 3.37; from February 1999 to January 2000 PLN 4.01; from February 2000 to February 2001 PLN 4.37, and from April 2002 to October 2002 PLN 4.61.
64. On 10 October 2002, following the entry into force of the Constitutional Court's judgment of 2 October 2002, it became possible for landlords to increase the rent up to 3% of the reconstruction value of the dwelling (see also paragraphs 86, 102 — 104 and 113 below).
From December 2002 to 30 June 2003 the relevant conversion index of the reconstruction value of the dwelling (see also paragraphs 75 and 85 below) was PLN 2,525.30. From 1 July to 31 December 2003 it amounted to PLN 2,471.86.
In 2004, the conversion index was fixed at PLN 2,061.21. The Government submitted that the reconstruction value of the dwellings in the applicant's house was calculated on the basis of the following three elements: 3% as above, the usable surface area of the flats and the relevant conversion index (PLN 2,061.21). The monthly rent per square metre in the applicant's house corresponded to 3% of the conversion index of the reconstruction value of square metre divided by 12 months (3% x PLN 2,061.21 = PLN 61.83 / 12). It accordingly amounted to approximately PLN 5.15 per square metre. Having regard to the usable surface area of the house as indicated by the Government, the maximum monthly chargeable rent was PLN 1,009.40 (PLN 5.15 x 196 square metres). Taking into account the surface area as indicated by the applicant, the relevant amount was PLN 1,285.08 (PLN 5.15 x 249.53 square metres).
5. Levels of free-market rent in Gdynia in 1994 — 2004 as supplied by the applicant
65. According to the applicant, in the years 1994 — 1999 the free-market rent for the three flats in her house would have amounted to 1,700 United States dollars (USD) per month (USD 800 + USD 500 + USD 400 respectively, depending on the size of the flat). In the years 2000 — 2002 the rent would have decreased to USD 1,250 per month (USD 600 + USD 350 + USD 300). In 2003 it would have further been reduced to USD 900 per month (USD 450 + USD 250 + USD 200). She stated that her prognosis as to the decrease in rent was based on such factors as the devaluation of the house owing to its age and the decreasing demand and increasing supply of flats available for rent on the market.
C. Facts supplied by the Government after the adoption of the Chamber judgment
66. In their referral request of 20 May 2005 the Government informed the Court that two of the applicant's flats had become vacant because W.P. had moved out of the applicant's house on 2 June 2003 and J.P. and M.P. had moved out on 6 September 2004. They also stated that J.W. had recently been offered a council flat by the authorities and was about to move out.
At the oral hearing, the Government submitted that J.W. was still living in the flat but that she was to move out within the coming weeks.
On 18 April 2006 the Government informed the Court that J.W. had moved to a council flat on 15 February 2006.
II. Relevant domestic law and practice
A. «State management of housing matters» and the «special lease scheme»
67. The Cabinet Decree of 21 December 1945 on the State Management of Housing and Lease Control (Dekret z 21 grudnia 1945 r. o publicznej gospodarce lokalami i kontroli najmu), which came into force on 13 February 1946, introduced «State management of housing matters», which also applied to dwellings or commercial premises in privately owned buildings (see also paragraph 13 above).
68. Later, on 1 September 1948, the Decree of 28 July 1948 on the Lease of Dwellings (Dekret o najmie lokali) entered into force. Under its provisions, the State authorities administered all housing matters in the State and private sector alike. The public authorities were given power to issue a decision assigning to a tenant a particular flat in a privately owned building. Those provisions also laid down rules concerning rent control.
69. The 1974 Housing Act introduced the «special lease scheme», which replaced «State management of housing matters», although it did not significantly change the principles on which the right to lease was based. For instance, the right to lease a flat in a building subject to «State management» did not originate in a civil contract but was conferred on a tenant by an administrative decision. The owner of such a building had no say as to who could live in his or her house and for how long. The special lease scheme applied to residential and commercial premises.
70. Decisions on «allocation to a dwelling» ({przydzial} lokalu) were, for all practical purposes, tantamount to «granting» a right to lease a dwelling (or commercial premises) under the special lease scheme. They were issued by the relevant departments of the local council (depending on which of the many reforms of the system of public administration was being carried out, those departments were called variously «housing departments», «departments of local management and environment», «dwelling departments», etc.).
B. The 1994 Act
1. Abolition of the «special lease scheme» and introduction of a new rent control scheme
71. This Act entered into force on 12 November 1994. It was intended to bring about a reform of the law governing the relationship between landlords and tenants. Although it abolished the «special lease scheme» and relaxed the control of rent by, for instance, allowing rents of commercial premises to be market-related and determined freely, as well as allowing rents for residential dwellings to be fixed freely in civil contracts between landlords and tenants, it maintained the control of rent of residential dwellings in which the right to lease a flat had earlier been conferred on a tenant by an administrative decision.
72. The 1994 Act introduced the system of «controlled rent» (czynsz regulowany) and set out detailed regulations on the calculation of rent for residential dwellings which had so far been subject to the «special lease scheme». The provisions concerning controlled rent, the ratio legis of which was to protect tenants in a difficult financial situation during the transition from a State-controlled to a free-market housing system, were to remain in force until 31 December 2004.
The 1994 Act maintained, albeit with slightly modified wording, the rules concerning the protection of tenants against the termination of leases continued on the basis of previous administrative decisions and the right of succession to a lease.
2. Succession to the right to lease a flat
73. Section 8 (1) of the Act read:
«1. In the event of a tenant's death, his or her descendants, ascendants, adult siblings, adoptive parents or adopted children or a person who has lived with a tenant in de facto marital cohabitation, shall, on condition that they lived in the tenant's household until his or her death, succeed to the tenancy agreement and acquire the tenant's rights and obligations connected with [the lease of] the flat, unless they relinquish that right to the landlord. This provision shall not apply to persons who, when the [original] tenant died, had title to another residential dwelling.»
2. In cases where there is no successor to the tenancy agreement, or where the successors have relinquished their right, the lease shall expire.»
3. Controlled rent
74. Section 20 set out the following:
«1. Under the lease agreement the tenant is obliged to pay the rent.»
2. In the cases provided for by the present statute, the rent shall be determined in a manner specified in this Act (controlled rent). In other cases the rent shall be determined freely.
3. The rent shall be determined with reference to the physical state of the building in question, its surface area and the condition of the flat and other factors which increase or reduce the flat's value.
4. The parties shall specify the rent in their agreement.»
75. Section 25, which, pursuant to section 56 (2) (see paragraph 77 below), also applied to privately owned flats subject to the previous special lease scheme, provided:
«1. Subject to the reservation set forth in section 66, controlled rent shall be paid by tenants of dwellings belonging to municipalities, the State Treasury, State legal entities or legal entities administering dwellings for non-profit-making purposes, except for housing cooperatives.»
2. The maximum controlled rent must not exceed 3% of the reconstruction value of the dwelling ({wartosc} odtworzeniowa lokalu) per annum.
3. The reconstruction value of the flat shall be the product of its usable area and the conversion index of 1 square metre of the usable area of the building.
4. The [relevant] Governor shall, by means of an ordinance issued quarterly, determine the conversion index of 1 square metre of the usable surface area of the residential building.»
4. Transformation of «administrative lease» into «contractual lease»
76. Under the transitional provisions of the Act the right to lease a flat conferred on a tenant by an administrative decision was to be treated as a lease originating in a lease agreement, concluded under the relevant provisions of the Civil Code. Tenants of such flats were to pay controlled rent until 31 December 2004.
Under section 55 of the Act the lease of a flat on the basis of an administrative decision issued under the 1974 Housing Act was to remain in force.
77. Section 56 laid down further regulations in respect of such «administrative leases». It provided, in so far as relevant:
«1. Under this law, a lease which originated in an administrative decision on the allocation of a flat, or had another legal basis [that existed] before State management of housing or special lease scheme was introduced in a given locality, shall be treated as a contractual lease signed for an indeterminate time under the provisions of this law.»
2. Until 31 December 2004 inclusive, the rent for flats let in the manner specified in paragraph 1 in dwellings owned by natural persons shall be determined in accordance with the provisions concerning controlled rent.
4. If an owner referred to in paragraph 2 intends to dwell in his flat and with that intention has vacated the flat which he has hitherto let... from the municipality, the tenant shall be obliged to vacate the owner's flat and to move into the flat [offered to him], provided that the [condition of] the flat in question complies with the requirements laid down by this law in respect of alternative accommodation. If such is the case, the owner may terminate the lease under section 32 (2).
6. If the owner's adult child or parents are to dwell in his flat, subsection 4... shall apply by analogy.
7. If the landlord has offered the tenant alternative accommodation which he or she owns himself or if, at the owner's request, such alternative accommodation has been provided by the municipality, subsection 4 shall apply by analogy.»
5. Landlords' duties in respect of property maintenance
78. Section 9 of the Act set out a detailed list of landlords' duties under a tenancy. It applied both to landlords letting flats for a freely determined, market-related rent and to landlords receiving controlled rent. It also listed the types of maintenance work to be carried out by landlords under lease agreements. That section provided, in so far as relevant:
«1. The landlord shall ensure that the existing technical facilities in the building are in working order; shall enable the tenant to use lighting and heating in the dwelling; shall ensure that the dwelling is supplied with cold and hot water and shall ensure the use of lifts, collective aerial, and other facilities in the building;»
3. The landlord shall, in particular:
(1) maintain in working order and keep clean any shared premises and facilities in the building; the same should apply to the vicinity of the building;
(2) carry out repairs in the building and its dwellings and facilities, and restore any building which has been damaged, regardless of the cause of such damage; however, the tenant shall bear the costs of restoring damage for which he is liable;
(3) carry out repairs in the dwellings, repair or replace installations and technical facilities and, especially, carry out such repairs for which the tenant is not responsible; in particular, he shall:
(a) repair and replace the water supply installation in the building and the gas and hot water supply installations, and repair and replace the sewage, central-heating (together with radiators), electricity, telephone and collective aerial installations — the latter, however, without fittings;
(b) replace or repair furnaces, window and door woodwork, floors, floor linings and plasterwork.
6. Termination of a lease in respect of tenants paying controlled rent
79. In practice, if such a tenant had not fallen into more than 2 months' arrears of controlled rent, the lease could not be terminated unless he or she had used the flat «in a manner inconsistent with its function», damaged the flat or the building, repeatedly and flagrantly disturbed the peace and upset order or had sublet the flat without obtaining the prior consent of the landlord (sections 31 and 32 of the 1994 Act).
However, even if a tenant had fallen into rent arrears exceeding 2 months, a landlord was obliged to notify him in writing of his intention to terminate the lease agreement and to allow him a one month time-limit to pay off both the arrears and the current month's rent.
If, following the termination of the lease agreement, the tenant did not vacate the flat (which was very often the case, given the acute shortage of cheap dwellings for rent and the high costs involved in buying a flat), the landlord had to bring an action for eviction against him. If an eviction order was made, the landlord, in order to have it enforced and the flat vacated, had to ask the relevant municipality to provide the tenant with «substitute accommodation». As there was a very little supply of such accommodation, the enforcement and vacating the flat could take many years. Once an eviction order had become final, the tenant, as long as he lived in the flat, was obliged to pay so-called «compensation for extra-contractual use» (odszkodowanie za bezumowne korzystanie), equal to 200% of the current rent. If that sum did not cover the losses incurred by the landlord in connection with maintenance of the flat, he could sue the tenant for supplementary compensation.
C. The Constitutional Court's judgments declaring Certain provisions of the 1994 Act incompatible with the Constitution
1. Judgment of 12 January 2000
80. On 12 January 2000 the Constitutional Court, ruling on a legal question referred to it by the Supreme Court, declared unconstitutional section 56 (2) read in conjunction with, inter alia, section 25 of the 1994 Act (see paragraphs 75 and 77 above). It found that those provisions were in breach of Article 64 § 3 of the Constitution (admissible limitations on property rights) read in conjunction with Article 2 (rule of law and social justice) and Article 31 § 3 (principle of proportionality) of the Constitution (see also paragraphs 107 and 109 — 110 below) and Article 1 of Protocol No. 1 to the Convention because they had placed a disproportionately heavy and, from the point of view of the permitted restrictions on the right of property, unnecessary financial burden on the exercise of property rights by landlords owning flats subject to rent control.
The court ruled that the unconstitutional provisions should be repealed on 11 July 2001. That in practice meant that by that date Parliament had to enact new, constitutional legislation dealing with the matter.
81. Before giving its judgment, the Constitutional Court asked the President of the Office for Housing and Town Development (Prezes {Urzedu} Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast) for information concerning the implementation of the 1994 Act and, more particularly, the manner of determining the «conversion index of 1 square metre of the usable surface area of the residential building» as referred to in section 25 of the Act. According to the information received, levels of controlled rent had never reached the statutory 3% of the reconstruction value referred to in section 25 (2) but were determined by the municipalities at 1.3% of that figure. As a result, the levels of controlled rent covered merely 60% of the maintenance costs of residential dwellings. The rest had to be covered by landlords from their own resources. That did not allow them to put aside any sums for repairs.
82. In the judgment the Constitutional Court attached much importance to the fact that the relevant regulations concerning controlled rent had brought about a situation whereby the expenses incurred by owners of dwellings were much higher than the rent paid by tenants and that the former «had no influence on how the rates of controlled rent were determined». In its view, that shortfall of the rent actually received had resulted in the progressive reduction of the value of tenement houses and this, with the passage of time, entailed consequences similar to expropriation.
The judgment contains extensive reasoning, the gist of which can be summarised as follows.
«One of the essential elements of the right of property is the possibility of deriving profit from the object of ownership, which is of particular importance in a market economy. The legislature may regulate and limit this right in view of, among other things, the social context of enjoyment of property and duties towards the community that are inherent in ownership. In exceptional cases,... it is even [acceptable] to exclude temporarily the possibility of... deriving an income from goods that are the subject of ownership. However, if the limitations on a property right go even further and the legislature places an owner in a situation in which his property necessarily inflicts losses on him, while, at the same time imposing on him a duty to maintain property in a specific condition, it can be said that there is a limitation which impairs the very essence of that right...»
The Constitutional Court observes that the applicable provisions very seriously limit the possibility for a landlord to use and dispose of his dwellings, as referred to in section 56 (1) of the 1994 Act. In particular, under this section all earlier tenancy relationships, in so far as they originated in administrative decisions on the allocation of a dwelling... were transformed into contractual leases for an indefinite period...
The Constitutional Court will not assess the compatibility of those regulations with the Constitution, as this is not the object of its ruling. It merely observes that, against that background, the owner of a building is practically deprived of any influence on the choice of tenants in his building and on whether the lease relationships with those persons should continue...
Thus, the possibility [for a landlord] to enjoy and dispose of property is very considerably limited. While it is not totally extinguished, as he may still sell his building (dwelling) or take out a mortgage on it and there are no restrictions on succession rights, the exclusion of the owner's right to dispose of dwellings subject to the provisions of the 1994 Act results in the depreciation of the market value of the building. By the same token, other attributes which have so far not been taken away from the owner, such as the possibility of enjoying and disposing [of his property], are substantially reduced and his property right becomes illusory.
At the same time, the legal provisions impose on the owner of the building a number of onerous duties... Not only do most of the applicable laws impose specific duties on the owner but they also provide for specific penalties for failure to comply with those duties or to discharge them properly...
The Constitutional Court considers that the 1994 Act and, especially, its practical application have not secured a sufficient mechanism for balancing the costs of maintaining a building, its equipment and surroundings and the income from controlled rent...
The Constitutional Court considers it necessary to draw attention to two further points which are relevant for the situation of the landlord.
First, the inadequacy of controlled rent {vis-a-vis} real expenses for maintenance of a building does not allow... [landlords] to put aside savings for repairs and for keeping the building in a good condition. As a result, the tenement houses are gradually losing value. In terms of property rights, this should be perceived as a process of gradual deprivation of this right, leading, with the passage of time, to results similar to expropriation. Also, it has a general impact on the community because many tenement houses are approaching the time of their «technical death» and, in consequence, not only will the owner lose his property but tenants will also lose the possibility of housing, which will hardly be compatible with Article 75 § 1 of the Constitution.
Secondly, the inadequacy of controlled rent {vis-a-vis} real expenses for maintenance of a building has not been duly recognised by the tax laws... [Under those laws], landlords are treated in the same way as businessmen or a person letting dwellings for a profit and must bear the financial consequences of all losses caused by the lease of their dwellings...
[As regards the principle of proportionality laid down in Article 31 § 3 of the Constitution]
...it may be justified to fix rent in such a way that it will not be disproportionate to the financial standing of tenants, so that it will be possible for them to maintain a decent standard of living (or at least a minimum standard) after paying the rent. Thus, it is in conformity with the contemporary perception of a «social state» to demand some sacrifice from all members of society for the benefit of those who cannot provide subsistence for themselves and their families. By the nature of things, the extent of that sacrifice depends on the level of income and imposes a heavier burden on those who are better off. By the nature of things, the owners of property may be required to make sacrifices, according to the general principle that «ownership entails obligations». However, the distribution of burdens among specific members of society cannot be arbitrary and must maintain rational proportions.
In the circumstances obtaining in Poland, pursuant to Article 31 § 3, it may be justified to maintain the provisions limiting landlords' property rights and, more particularly, excluding unrestricted freedom in fixing rates of rent and other charges collected from tenants... It may still — in any event in the transitional period — be justified to impose further-reaching restrictions on property rights, precluding the freedom to derive profit by fixing levels of rent in such a way as to cover only the costs of maintenance and upkeep of the building.
However, an assessment of the 1994 Act leads to the conclusion that the applicable restrictions do not stop there. The present regulations deliberately set the levels of controlled rents below the costs and expenses actually incurred by owners. That, in itself, would not necessarily have had to be considered unconstitutional had there been any parallel legal mechanism compensating for incurred losses. No such mechanisms have been set up. In consequence, the applicable provisions are based on the premise that property must — until the end of 2004 — entail losses for the owner and that, at the same time, the owner has a duty to incur expenses to maintain his property in a particular condition.
That means that the 1994 Act placed the main burden of the sacrifices that society had to make for tenants, or at least for tenants in a difficult financial position, on the owners of property. Besides, other remedies — such as, for instance, subsidising from public funds the costs of maintaining and repairing buildings referred to in section 56 (1), ensuring full recognition in the tax regulations for losses and expenses incurred by landlords and making the level of rent dependent on the tenant's income — have not been employed. Instead, the simplest means (being apparently the cheapest in social terms) have been applied, namely setting a low maximum level of rent and allowing the municipalities to make exceptions to that level. Consequently, it has been assumed that owners will cover the remaining costs of maintaining their property out of their own pockets. No proportionality whatsoever has been maintained in respect of the distribution of burdens (sacrifices) among the owners and the other members of society.
The Constitutional Court would stress once again that in the present context there is a constitutionally acknowledged necessity to protect the rights of tenants... and this may be reflected in, among other things, provisions fixing a maximum level of rent. However, there is no constitutional necessity to afford them such protection mostly at the expense of private individuals — the owners of dwellings — because the duty to help the underprivileged and [the duties inherent in] social solidarity are incumbent not only upon those persons. It is possible to adopt other legal solutions so as to secure at the same time the necessary protection to tenants and the minimum financial means needed to cover the requisite costs to the landlords... It is not for the Constitutional Court to indicate concrete solutions and to determine the ratio of costs to be incurred by tenants, landlords and the community as a whole. However, this court considers that there are no constitutional considerations to justify imposing the greater part of those costs on the landlords...
Consequently, section 56 (2) is incompatible with the Constitution. A limitation on the right of property... which is not «necessary» does not satisfy the constitutional requirements of proportionality.
The finding that section 56 (2) infringes the principle of proportionality makes it unnecessary for the Constitutional Court to determine whether that provision also infringes the very essence of the right of property since [a further finding to that effect] will not affect the merits of the ruling. It should merely be noted in passing that the question whether the «essence» of the right of property has been preserved must also be assessed... against the background of the combination of existing limitations on this right... The manner in which [rent control] has been effected by section 56 (2), taken together with other provisions regarding privately owned buildings has [resulted] in the owners being deprived even of the slightest substance of their property rights.
It is the Constitutional Court's opinion that, in consequence, the right to derive profit from property, which is an important element of the right of property, has been destroyed and, at the same time, the second element, the right to dispose of one's property, has been stripped of its substance. In consequence, the right of property has become illusory and unable to fulfil its purpose in the legal order based on the principles listed in Article 20 of the Constitution [principles of social market economy, economic activity, private ownership, solidarity, dialogue and cooperation].
[As regards the constitutional aspects of the situation of tenants]
A kind of obligation has been placed on the legislature to ensure that up to 31 December 2004 tenancy relationships concerning municipal dwellings and [privately owned] dwellings should retain their present form, including the level of rent [3% of the reconstruction value of the dwelling]... The Constitutional Court considers that, having regard to the principle of maintaining citizens' confidence in the State and the law made by it and the principle of legal certainty, which ensue from the rule of law laid down in Article 2 of the Constitution and are binding on the legislature, renouncing that obligation will be admissible only in the event of exceptional public necessity. At present, there is no such necessity... It should be noted in passing that setting a time-limit for the operation of the rent-control scheme in buildings owned by natural persons also places an obligation on the legislature — for the benefit of landlords — to repeal the scheme in its present form by the end of 2004. This obligation should also be seen from the perspective of the principle of maintaining citizens' confidence in the State.
The constitutional inadmissibility of setting the income received by landlords below a certain minimum does not automatically mean that the rent chargeable to tenants has to be increased, because that problem can be resolved by allocating public financial resources.»
2. Judgment of 10 October 2000
83. In its judgment of 10 October 2000 the Constitutional Court held that section 9 of the 1994 Act (see paragraph 78 above), laying down landlords' obligations, was incompatible with the constitutional principles of the protection of property rights and social justice because, in particular, it placed a heavy financial burden on them, a burden which was in no way proportionate to the income from controlled rent. The Constitutional Court ruled that that provision should be repealed by 11 July 2001.
3. Resultant amendments to legislation
84. Following the Constitutional Court's rulings of 12 January and 10 October 2000, Parliament adopted a new law governing housing matters and relations between landlords and tenants. The relevant statute — that is to say, the Act of 21 June 2001 on the protection of the rights of tenants, housing resources of municipalities and on amendments to the Civil Code (Ustawa o ochronie praw {lokatorow}, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego) («the 2001 Act») — entered into force on 10 July 2001. It repealed the 1994 Act and replaced the previous scheme of controlled rent with another statutory rent-control mechanism that restricted the possibility for landlords to increase levels of rent.
The 2001 Act was then successively amended. The most important amendments, adopted by Parliament on 17 and 22 December 2004, entered into force on 1 January 2005 (see paragraphs 124 — 132 below).
D. The 2001 Act
1. Restrictions on rent increases
85. Section 9 of the 2001 Act listed situations where a landlord could increase rent. That provision, in the version applicable until 10 October 2002 (see paragraph 102 below), read, in so far as relevant:
«1. Increases in rent or other charges for the use of a dwelling, apart from charges that do not depend on the landlord [e.g. those for electricity, water, central heating, etc.] may not be made more often than once every six months;»
2. If a landlord increases other charges that do not depend on him, he shall be obliged to provide the tenant with a table of charges and the reasons for the increase;
3. In a given year the increase in rent or other charges, except for charges that do not depend on a landlord, shall not exceed the average general yearly increase in prices for consumer goods and services in the previous year in relation to the year preceding that year by:
(1) 50% — if the annual rent does not exceed 1% of the reconstruction value of the dwelling;
(2) 25% — if the annual rent is higher than 1% but not more than 2% of the reconstruction value of the dwelling;
(3) 15% — if the annual rent is higher than 2% of the reconstruction value of the dwelling.
Information on the increase in prices referred to in the first sentence [of this paragraph] shall be communicated in official bulletins of the President of the Central Statistical Office;
8. The reconstruction value of a dwelling shall be the product of its usable area and the conversion index of the reconstruction cost of 1 square metre of the usable area of the residential building...»
86. A further restriction on rent increases by landlords followed from section 28 (2) of the 2001 Act, which provided that controlled rent could not exceed 3% of the reconstruction value of the flat. That provision was in force until 31 December 2004, the deadline that had already been set under the 1994 Act (see also paragraph 77 above).
«Until 31 December 2004 in all tenancy relations subsisting before the date of entry into force of this law, the level of rent in respect of dwellings that were subject to the controlled rent scheme on the date of the entry into force of this law, may not exceed 3% of the reconstruction value of the dwelling per year.»
2. Termination of leases
87. Section 11 of the 2001 Act listed situations in which a landlord could terminate a lease agreement that originated in an administrative decision.
Section 11 (1) — (2) read, in so far as relevant:
«1. If a tenant is entitled to use a dwelling for rent, the landlord may give notice only for reasons listed in this provision... Notice should, on pain of being null and void, be given in writing.»
2. The landlord may give one month's notice effective at the end of a calendar month, if:
(1) the tenant, despite a reminder in writing, still uses the dwelling in a manner contrary to the terms of the agreement or in a manner inconsistent with its function, thus causing damage; or if he or she has damaged equipment designed for common use of residents; or if he or she he has flagrantly or repeatedly disturbed order, thus severely upsetting ({czyniac uciazliwym}) the use of other dwellings; or
(2) the tenant has fallen into more than three months' arrears of rent or other charges for the use of the dwelling and, despite being informed in writing of the landlord's intention to terminate the agreement and given one month to pay off both the arrears and the current month's rent, has not paid those amounts, or
(3) the tenant has sublet the flat or part of it, or allowed it, or part of it, to be used fee of charge by another without the landlord's authorisation; or
(4) the tenant uses the flat which has to be vacated in view of the impending demolition or substantial renovation of the building...
88. Pursuant to section 11 (3), a landlord who received rent which was lower than 3% of the reconstruction value of the dwelling could terminate the agreement if a tenant had not lived in the flat for more than 12 months or if he had title to another flat situated in the same town.
Section 11 (4) provided that a landlord could terminate the agreement with 6 months' notice if he intended to dwell in his own flat and had provided the tenant with «alternative accommodation» (lokal {zastepczy}) or the tenant was entitled to a dwelling which met conditions for «alternative accommodation».
Under section 11 (5), a landlord could terminate the agreement with three years notice if he intended to dwell in his flat but had not provided the tenant with any «substitute accommodation».
89. However, section 12 (1) further limited the possibility of terminating leases. It stated that if a landlord intended to terminate a lease on the grounds mentioned in section 11 (2) (2) (rent arrears unpaid despite the fact that a warning notice had been served and a further time-limit had been set for payment) and if the tenant's income would entitle him to obtain a lease on «social accommodation» (lokal socjalny) belonging to the municipality, no notice could be given unless the landlord had proposed a settlement to the tenant concerning the arrears and running charges.
As regards situations where, despite the termination of the lease agreement, the tenant did not vacate the flat, the landlord, had to — as under the previous regulations — sue him for eviction and, even if he obtained an eviction order, could not repossess the flat until the tenant had obtained a substitute dwelling from the municipality.
3. Duties in respect of maintenance and repairs
90. The 2001 Act, in the version applicable up to 1 January 2005, did not contain any specific provisions setting out the duties of landlords and tenants with regard to maintenance and repairs of dwellings and residential buildings. Those issues were governed partly by the relevant provisions of the Civil Code (which applied in so far as a given matter had not been addressed by the 2001 Act) and partly by the Construction Act of 7 July 1994 (Prawo budowlane) («the Construction Act»), which lays down the general duties of owners of buildings.
91. Article 662 of the Civil Code, which lays down a general rule, reads, in so far as relevant:
«1. The landlord should give the object [of a lease] to the tenant in a usable state and should keep it in such a state for the duration of the lease.»
2. Minor repairs related to the normal use of the object [of the lease] are incumbent on the tenant.»
92. Article 675 of the Civil Code reads, in so far as relevant:
«1. After the termination of a lease, the tenant shall be obliged to return the object [of the lease] in a condition not worse [than when he took possession of it]; however, he or she shall not be responsible for any deterioration of the object caused by reasonable wear and tear.»
93. Article 681 lists minor repairs for which a tenant is responsible. It reads as follows:
«Minor repairs for which the tenant is responsible are, in particular: minor repairs of floors, doors and windows, painting of walls and floors and the inner side of the flat's entrance door, as well as minor repairs of installations and technical equipment that enable the use of lighting, heating, the water supply and the sewage system.»
94. Section 61 of the Construction Act provides:
«The owner or manager of a building shall be obliged to maintain and use the building in accordance with the rules set out in section 5 (2).»
«The conditions for use of a building shall be secured in accordance with its purpose, in particular in respect of:»
(a) the water and electricity supply and, if need be, the supply of heating and fuel, regard being had to their effective use;
(b) sewage, waste disposal and rainwater drainage.»
4. Succession to leases
95. Article 691 of the Civil Code provides, in so far as relevant:
«In the event of a tenant's death, the following persons shall succeed to the tenancy agreement: his or her spouse if the latter has not been a party to that agreement, his or her children, his or her spouse's children, any other persons to whom he was obliged to pay maintenance, and a person living with the tenant in de facto marital cohabitation.»
2. The persons referred to in paragraph 1 shall succeed to the tenancy agreement if they lived in the tenant's household until his or her death.
3. If there are no persons in the categories referred to in paragraph 1, the lease agreement shall expire.»
E. The Constitutional Court's judgment of 2 October 2002
96. On 11 December 2001 the Ombudsman (Rzecznik Praw Obywatelskich) made an application to the Constitutional Court and asked, inter alia, that section 9 (3) of the 2001 Act (see paragraph 89 above) be declared incompatible with the constitutional principle of the protection of property rights. The Ombudsman referred to numerous complaints that he had received from landlords, who claimed that levels of rent as determined under that section did not cover the basic maintenance costs of residential buildings. He also submitted that the recent rules for the determination of rent put landlords at a bigger disadvantage than the rules which had been laid down in the 1994 Act and which had already been repealed as being unconstitutional.
He criticised the legislation on the ground that it was exceptionally inconsistent. He referred, in particular, to the — in his view erroneous — statutory correlation between rent increases and the increase of prices for consumer goods and services, which were not related in reality to the costs of maintaining a building. He added that there were still no provisions to allow the landlords to recover losses incurred in connection with expenses for maintenance of property.
97. The representatives of Parliament and the Prosecutor General (Prokurator Generalny) asked the Constitutional Court to reject the application.
98. The court invited organisations of landlords and tenants to take part in the proceedings and submit their observations in writing. The Polish Association of Tenants, the Polish Union of Property Owners (Polska Unia {Wlascicieli Nieruchomosci}) and the All-Polish Association of Property Owners ({Ogolnopolskie} Stowarzyszenie {Wlascicieli Nieruchomosci}) filed their pleadings on 16, 17 and 18 September 2002 respectively.
99. The Polish Union of Property Owners supplied considerable statistical material, showing that the level of controlled rent represented on average around 1.5% of the reconstruction value of the building, which in turn amounted to some 40% of the costs of maintenance of residential buildings. They presented a sample calculation of monthly rent based on the average reconstruction value, the average size of a flat and the average gross income.
Assuming that the average reconstruction value was PLN 2,200, that 1.5% of that value was the average maximum reached by controlled rent and that the average flat had a surface area of 40 square metres, the average monthly rent amounted to PLN 110. That amount, they stressed, represented 5% of the average gross income, whereas, according to them, in the European Union countries rent accounted for 25 — 30% of the average gross income.
100. The All-Polish Association of Property Owners submitted, among other things, that the impugned legislation was in breach of the constitutional principle of proportionality because a group of some 100,000 landlords had to bear the main burden of social protection afforded by the Polish State to about 900,000 tenants, without any financial support from some 15,000,000 Polish taxpayers.
101. The Polish Association of Tenants considered that the contested provisions were compatible with the Constitution. It drew attention to the fact that a large group of tenants, especially those who had been granted the right to a lease by means of administrative decisions, were in a poor financial position. It stressed that during the period of State management of housing matters those tenants had made investments and had thereby contributed to the maintenance costs of buildings, even though they had not been legally obliged to do so. At the hearing, in reply to the questions from the judges, the President of the Association admitted that tenants paying controlled rent also included well-off persons, in respect of whom an increase in rent would be justified.
102. On 2 October 2002 the Constitutional Court, sitting as a full court, declared section 9 (3) of the 2001 Act unconstitutional as being incompatible with Article 64 §§ 1 and 2 and Article 31 § 3 of the Constitution (see also paragraphs 109 and 110 below). The provision was, accordingly, repealed. The repeal took effect on 10 October 2002, the date of the publication of the judgment in the Journal of Laws (Dziennik Ustaw).
103. In the reasoning for its judgment, the Constitutional Court extensively cited its judgment of 12 January 2000 (see paragraphs 84 — 86 above).
In conclusion, it held that the fact that the 2001 Act had abolished the scheme of rent control had not improved the situation of landlords because, instead, it had introduced a defective mechanism for controlling increases in rent. In its opinion, section 9 (3) had not only «frozen» the disadvantageous position of landlords, a situation which had already been found to be incompatible with the Constitution, but had also, owing to the changing economic circumstances, significantly reduced any possibility of increasing rent to cover expenses incurred by them in connection with the maintenance of property.
The court repeated what it had already stated in its judgment of 12 January 2000, namely that the relevant provisions placed the main burden of the sacrifices that society had to make for the benefit of tenants in a difficult financial position on the owners of property. It went on to find that section 9 (3) perpetuated the state of a violation of property rights that had subsisted under the 1994 Act, especially as landlords had not been relieved of any of their previous duties in respect of maintenance of property.
104. The main thrust of the Constitutional Court's reasoning was as follows:
«During the transition from controlled rent to contractual rent it is necessary to control the increase in rent... In most European countries legislative bodies exercise control over rent increases. The introduction of such a mechanism into Polish law seems to be particularly justified and the need for it follows quite evidently from the shortage of flats and the absence of a lease market which would influence rates of rent. This very low supply of flats for rent has caused a situation in which tenants are exposed to undue demands from landlords. Hence there is a need to regulate rent increases.»
While recognising this necessity, the Constitutional Court is convinced that the mechanism introduced by the impugned provision is defective and is objectively inappropriate for accomplishing the aims pursued by the legislature...
To begin with, the Constitutional Court will examine the impact of the operation of section 9 (3) of the 2001 Act on landlords who were subject to controlled rent under the 1994 Act. In this court's view, the contested provision has not only «frozen» the disadvantageous position of landlords subsisting under the 1994 Act, a situation which was already found to have been incompatible with the Constitution, but has also actually aggravated that situation on account of changing economic circumstances...
At the time when the present legislation entered into force, tenants paid rent determined by the municipalities. [The rent paid], according to the information supplied by the Office for Housing and Town Development, covered merely 60% of the costs of maintenance of residential buildings. The 2001 Act did not increase rent to the level that could have been established according to the principles set out by the Constitutional Court in [the judgment of 12 January 2000]. Nor did the legislature give landlords an opportunity to increase rent to a level ensuring recovery of their expenses. The 2001 Act has frozen rates of rent and fixed them as a reference level for the calculation of future increases...
In the Constitutional Court's opinion, in order to arrive at reasonable level of rent it is necessary to take one of the following two measures: either a one-off increase in deflated rates of controlled rent, accompanied by a restrictive protection of tenants against further increases or, while freezing the applicable rates, permitting considerable increases in relatively rapid succession until an acceptable level has been reached. However, the legislature fixed an unreasonably low basic rent and allowed only strictly regulated increases, correlated with the inflation rate. The legislature did not take into account the fact that the rate of inflation was constantly declining, which means that permissible increases have been insignificant, amounting merely to a few percentage points of the basic rent and giving no opportunity, for purely mathematical reasons, to reach levels that would ensure profitability, or at least recovery of maintenance costs. The decrease in the inflation rate, although a generally positive sign of economic stability, has resulted in the stagnation of rent at low levels.
The deterioration of the situation of the landlords receiving controlled rent is also shown by a comparison of rent increases under the 1994 Act with increases permissible under the 2001 Act. As transpires from information supplied by the Office for Housing and Town Development [in respect of the operation of the 1994 Act], at the relevant time municipalities raised controlled rent annually to a significant extent: in 1996, when the inflation rate was about 20%, by 30% on average, but in 1997, when the inflation rate was 13%, by 31%. The pace of transition to a reasonable level of rent was faster than at present, if only because municipalities, themselves owning residential buildings, had a strong interest in securing genuine increases in rent. Finally, the previous regulations gave landlords the hope of relaxing rent policy. Irrespective of the rates of controlled rent imposed on them by municipalities, they knew that from 2005 they would be able to negotiate rent freely. However, that encouraging prospect was wiped out by section 9 (3) of the 2001 Act. Even though the ceiling of 3% will no longer apply after [31 December] 2004, given the provision of section 9 (3), this ceiling will not be reached in reality.
In the Constitutional Court's view, the above circumstances give sufficient grounds to find that the situation of landlords who formerly received controlled rent is now unquestionably less favourable than it used to be under the 1994 Act... [O]n the contrary, section 9 (3) has perpetuated the violation of the right of property. At this point, it is necessary to determine how the landlords' situation looks in other respects, apart from the restrictions on rent increases. If, following the... judgment of 12 January 2000, the legislature had significantly changed any aspect of the legal position of landlords, thereby compensating for losses resulting from reduced rent, the evaluation of levels of rent in the present case would have had to be based on other criteria than those referred to by this court in 2000.
Since 12 January 2000 there have been no changes to legislation, apart from the enactment of the 2001 Act, which seriously aggravated the situation of landlords. They still bear the burden of obligations imposed by the Construction Act, whose non-fulfilment, as stressed by the Ombudsman, is subject to penalties. There have been no changes to regulations on income tax, at least in respect of deductions from tax (or from taxable income) of amounts spent on maintenance of buildings in which flats are let to tenants. Nor has the legislature introduced preferential loans for repairs... The Constitutional Court also points out that the 2001 Act has not materially improved the situation of landlords in respect of termination of leases...
Accordingly, it is fully justified to rely on this court's findings in respect of section 56 (2) of the 1994 Act. Even though the provisions under consideration have changed, and the Court is now considering completely different legal instruments (control of rent increase as opposed to the scheme of rent control under the 1994 Act), the core of the dispute and the issues under consideration remain essentially the same, namely the situation of landlords on whom the legislature has imposed reduced levels of rent. In addition, section 9 (3) leads to a difference in the treatment of landlords, depending on whether they are parties to lease relationships formerly governed by the rent control scheme, or to lease contracts based on freely determined rent. As shown above, in practice the rent increase mechanism adversely affects the first group of landlords and, and the same time, unjustifiably and at the tenant's expense, favours the second group.
In view of the foregoing, the Constitutional Court finds that the [operation of] the contested provision is tantamount to the continued violation of the right of property vested in a specific group of landlords, namely those who entered into a lease relationship by virtue of administrative decisions on the allocation to a dwelling, or on another basis, prior to the introduction of State management of housing matters in a given municipality. Not only did the legislature fail to adjust rates of controlled rent, despite their having been found to be unconstitutional, but in fact, through the introduction of restrictive provisions on rent increases, practically froze such rents at levels that cannot be regarded as consistent with constitutional guarantees of the right of property...
It is worth reiterating, having regard to the [judgment of 12 January 2000], that the restrictions in question are undoubtedly guided by the need to protect public order and the rights of other persons, namely tenants. However, according to the Constitutional Court's case-law, Article 31 § 3 of the Constitution implies that restrictions on the rights guaranteed therein are necessary. In respect of the rent [control scheme], the Constitutional Court qualified as «necessary» — at least during the transitional period — the restriction on the right of property «precluding the freedom to derive profit, by fixing levels of rent in such a way as to cover only the costs of maintenance and upkeep of the building». A reduction below that minimum was seen by this court as unconstitutional. Placing the financial burden of subsidising rent on a single social group, namely landlords, was also considered to have been unconstitutional since «the duty to help the underprivileged and [the duties inherent in] social solidarity are incumbent not only upon those persons». The Constitutional Court envisaged and still envisages the possibility of applying other legal solutions... which would result in a more uniform social distribution of the burden linked to the necessity to satisfy housing needs. It is therefore unnecessary to place the entire burden on the single group of landlords. Consequently, the Constitutional Court considers that the restriction resulting from section 9 (3)... does not meet the criteria established by the principle of proportionality and goes beyond the tolerable extent of limitations on the right of property set out in Article 31 § 3 of the Constitution.
The Constitutional Court is not competent to fix minimum levels of rent... [However,] from the point of view of the protection of landlords' rights, [it] stresses again the crucial importance of the correct determination of the costs of maintenance and upkeep of residential buildings. This constitutes the absolute minimum rate...
As regards the implementation of the constitutional rights of tenants, the Constitutional Court stresses that, although in the present judgment section 9 (3) of the 2001 Act has been found unconstitutional, the Act still imposes significant restrictions on the freedom to increase rent. The most important of them is definitely section 28 (2), which remains in force and which provides that... up to 31 December 2004 inclusive the annual rent may not exceed 3% of the reconstruction value of the dwelling.»
F. The Constitutional Court's judgment of 12 May 2004
105. On 12 May 2004 the Constitutional Court heard a constitutional complaint lodged by a certain J.-M.O., challenging the constitutionality of section 9 (3) and section 28 (3) of the 2001 Act (see paragraphs 85 and 86 above). He submitted that those provisions were incompatible with Article 64 § 1 (protection of property rights) of the Constitution read in conjunction with Article 31 § 3 (principle of proportionality).
In their written pleadings, the Prosecutor General and representatives of Parliament asked the court to discontinue the proceedings in so far as they concerned the constitutionality of section 9 (3) since it had already been repealed by the judgment of 2 October 2002, and to hold that section 28 (3) was compatible with the Constitution.
At the oral hearing, J.-M.O. stated that he intended to pursue his complaint only in so far as section 28 (3) was concerned.
106. The Constitutional Court held that section 28 (3) was compatible with the Constitution and found:
«As emerges from [the Constitutional Court's judgments of 12 January 2000 and 2 October 2002], the question of maintaining the maximum ceiling on rent has already been examined by this court and the measure was considered to have been necessary from the point of view of public order — at least in the transitional period. The need to protect tenants against unduly high rent is justified by the situation of housing in Poland, which is the consequence of State management of housing and has resulted in a commonly experienced shortage of flats.»
A limitation on levels of rent — such as the one introduced by the contested provision — does not impair the essence of the right of property because it does not deprive owners of essential elements of that right. It has to be stressed that the right to a lease is one of the pecuniary rights protected by Article 64 §§ 1 and 2 of the Constitution and that restrictions on the right of property are inherent in many pecuniary rights, including the right to a lease. The contested section has set a maximum ceiling on rent with a clear time-frame — up to the end of 2004 — and this also may have an impact on whether a temporary restriction on the right of property may be regarded as not impairing its essence.
It also has to be stressed that the setting of a clear time-frame in section 28 (3) implies an obligation of the legislature towards landlords, which must be assessed from the point of view of the principle of citizens' confidence in the State and the law made by it.»
G. Relevant constitutional provisions
107. Article 2 of the Constitution states:
«The Republic of Poland shall be a democratic State ruled by law and implementing the principles of social justice.»
108. Article 20 lays down the basic principles on which Poland's economic system is founded. It reads:
«A social market economy, based on freedom of economic activity, private ownership, and solidarity, dialogue and cooperation between social partners, shall be the basis of the economic system of the Republic of Poland.»
«Any limitation on the exercise of constitutional freedoms and rights may be imposed only by statute, and only when it is necessary in a democratic State for the protection of its security or public order, or for the protection of the natural environment, health or public morals, or the freedoms or rights of other persons. Such limitations shall not impair the essence of freedoms and rights.»
110. Article 64 protects the right of property in the following terms:
«1. Everyone shall have the right to ownership, other property rights and the right of succession.»
2. Everyone, on an equal basis, shall receive legal protection regarding ownership, other property rights and the right of succession.
3. The right of ownership may be limited only by means of a statute and only to the extent that this does not impair the substance of such right.»
111. Article 75 refers to the protection of tenants. It reads as follows:
«1. The public authorities shall pursue policies conducive to satisfying the housing needs of citizens, in particular combating homelessness, promoting the development of low-income housing and supporting activities aimed at acquisition of a home by each citizen.»
2. Protection of the rights of tenants shall be established by statute.»
«The public authorities shall protect consumers, customers, hirers or lessees against activities threatening their health, privacy and safety, as well as against dishonest market practices. The scope of such protection shall be specified by statute.»
H. General effects of the repeal of section 9 (3) of the 2001 Act
113. After 10 October 2002, as a result of the Constitutional Court's judgment, it became possible for landlords to increase rent up to 3% of the reconstruction value of the dwelling. At the end of 2002 levels of rent generally increased. According to the Government, in the Warsaw District, where the previous rate was PLN 2.17 per square metre, the rent quadrupled, reaching around PLN 10.00 per square metre in 2004. According to reports published in the Polish press, in most other towns 3% of the reconstruction value of the dwelling corresponded to PLN 5.00 — 6.00 per square metre. Levels of freely determined contractual rent are still higher; sometimes and, especially, in large towns, the difference may reach even 200 — 300%.
I. The December 2004 Amendments
1. Preparatory work and adoption by Parliament
114. At the beginning of 2003 the Government started to prepare a bill amending the 2001 Act. The Government Bill was submitted to Parliament on 30 December 2003.
115. The explanatory memorandum on the bill stated that the aims of the proposed amendments were, among other things, «to specify rights and obligations of a landlord and tenant in order to strengthen the protection of the weaker party»; «to introduce new rules for the protection of tenants against the excessive increase in rent and other charges for the use of dwellings»; and «to reduce the disproportion between the constitutionally guaranteed protection of tenants and the constitutional rights of landlords».
116. The Government proposed a number of changes to the existing provisions. The most important and controversial provision was the proposed section 28, pursuant to which (subsection 2) the scheme of rent control, despite the fact that the deadline for its operation had been set by the legislature for 31 December 2004, was to be maintained until the end of 2008 in respect of all lease agreements in force before 10 July 2001 under which the tenants paid controlled rent. That in practice meant all leases originating in administrative decisions regarding privately owned buildings.
The provision was to be applied mostly to all individual landlords, its operation in relation to public housing entities and housing cooperatives being of minimal effect. The explanatory memorandum stated that the repeal of the rent-control scheme in its entirety «could cause a dramatic increase in rent» after the end of 2004 and that the limitation «would allow a smooth transition from the levels of rent at the end of 2004 to levels fixed in accordance with general principles».
The Government therefore proposed that controlled rent be frozen at the maximum level of 3% of the reconstruction value of the dwelling up to 31 December 2004; 3.25% up to the end of 2005; 3.5% up to the end of 2006; 3.75% up to the end of 2007 and 4% up to the end of 2008.
117. The effects of the proposed rent freeze on the property rights of individual landlords have received considerable media attention and have given rise to heated public debate. The proposal was severely criticised by all organisations of landlords.
118. Eventually, on 5 October 2004, the Government submitted to Parliament an amendment to their bill. They withdrew their original proposal to freeze levels of rent after 31 December 2004. They still maintained the proposal to limit the increase in rent for leases originating in previous administrative decisions.
119. On 22 June 2004 a group of deputies from the «Law and Justice („Prawo i {Sprawiedliwosc}“) party submitted a bill proposing amendments to the 2001 Act.»
120. The general thrust of the proposed changes, as set out in the relevant explanatory memorandum, was:
«to secure the effective protection of the rights of tenants, as guaranteed by Article 75 § 1 and Article 76 of the Constitution, by:»
(a) preventing the overuse by landlords of the right to terminate a lease agreement under section 11 (5) of the 2001 Act;
b) preventing the dysfunction resulting from non-fulfilment by landlords of the duties incumbent on them in leasing dwellings (even in cases where the landlords are unknown and the municipality does not manage the property).»
121. Parliament decided to work on both bills simultaneously. The first reading took place on 6 October 2004. The second reading, following the report of the Parliamentary Committee on Infrastructure, the Committee for Family and Social Policy and the Committee on Self-Government and Regional Policy and the adoption of amendments, was on 17 November 2004. After the third reading, which took place on 19 November 2004, the bills were adopted by the Sejm (the lower house of the Polish Parliament) and transmitted to the Senate and the President of Poland on the same day.
On 6 December 2004 the Senate proposed several amendments, the most significant being the amendment to section 9 of the 2001 Act, restricting the maximum increase in rent to a level of 10% per year in situations where the rent paid exceeded 3% of the reconstruction value of the dwelling.
122. On 17 December 2004 the Sejm accepted some of the Senate's amendments, most notably the amendment to section 9. On the same day the Act of Parliament was transmitted for signature by the President of Poland. The President signed it on 23 December 2004.
123. On 22 December 2004, following, among other things, press reports stating that the new provision of section 9 of the 2001 Act did not exclude the possibility of a one-off increase in rent even where the rent was equal to, or less than, 3% of the reconstruction value of the dwelling, Parliament passed, in an accelerated procedure, another bill amending the 2001 Act. The bill was tabled by a group of deputies and contained only one proposal, namely to add another subsection to section 9 of the 2001 Act (see paragraph 132 below). On the same day the bill was transmitted to, and accepted by, the Senate. The President of Poland signed the Act of Parliament on 23 December 2004.
2. The 17 December 2004 Amendment
124. The Act of 17 December 2004 on amendments to the 2001 Act on protection of the rights of tenants, housing resources of municipalities and on amendments to the Civil Code and amendments to certain statutes (Ustawa o zmianie ustawy o ochronie praw {lokatorow}, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz o zmianie {niektorych} ustaw) («the 17 December 2004 Amendment») entered into force on 1 January 2005.
(a) Restrictions on rent increases
125. Section 1 (8) of the 17 December 2004 Amendment introduced a new section 8a into the 2001 Act. This new provision was drafted with a view to implementing both the Constitutional Court's ruling of 2 October 2002 and the constitutional principle of the protection of tenants' rights. It subjects the increase in rent to various restrictions.
Section 8a reads, in so far as relevant:
«1. The landlord may increase rent or other charges for the use of the dwelling, giving [the tenant] notice of the rent increase, not later than by the end of a calendar month [and] in compliance with the terms for giving notice.»
2. The term for giving notice of an increase in rent or in other charges for the use of the dwelling shall be 3 months, unless the parties have stipulated a longer term in their contract;
4. An increase whereby rent or other charges for the use of the dwelling would exceed 3% of the reconstruction value of the dwelling within 1 year, may take place only in justified cases. At the tenant's written request, the landlord shall, within 7 days, give reasons for the increase and its calculation in writing.
5. The tenant may, within 2 months following the notice of the increase, challenge the increase referred to in subsection 4 by bringing a court action to have the increase declared unjustified or justified but in a different amount [; he or she may also] refuse to accept the increase, with the effect of the contract being terminated by the end of the term of notice. The burden of proof in respect of the justification of the increase shall rest with the landlord.
7. Provisions of subsections 1 — 6 shall not apply to increases:
(1) not exceeding 10% of the current rent or current charges for the use of the dwelling within a year;
(3) concerning charges that do not depend on the landlord.»
126. Pursuant to section 1 (9) (a) of the 17 December 2004 Amendment, section 9 of the 2001 Act was reworded in its subsections 1 and 2 as follows:
«1. Increases in rent or other charges for the use of the dwelling, apart from charges that do not depend on the landlord [e.g. those for electricity, water, central heating, etc.] may not be made more often than every 6 months but, if the level of the annual rent or other charges for the use of the dwelling, apart from charges that do not depend on the landlord, exceeds 3% of the reconstruction value of the dwelling, a yearly increase cannot be higher than 10% of the current rent or current charges for the use of the dwelling [; such an increase] shall be calculated without charges that do not depend on the landlord.»
2. If charges that do not depend on the landlord have been increased, he or she shall give a tenant a written statement listing charges and reasons for their increase. The tenant shall be obliged to pay the increased charges only up to such a level that is necessary for the landlord to cover costs of supply of utilities referred to in section 2 (8) [e.g. electricity, water, heating].»
127. Section 1 (11) (a) of the 17 December 2004 Amendment introduced certain changes in respect of the termination of leases by individual landlords. However, the new section 11 of the 2001 Act differs only slightly from the previous provision on termination of leases (see paragraphs 87 — 88 above).
Section 11 (1) now reads, in so far as relevant, as follows:
«If a tenant is entitled to use a dwelling for rent, the landlord may give notice only for reasons listed in subsections 2 — 5... Notice should, on pain of being null and void, be given in writing.»
Subsections (2), (4) and (5) of section 11 remain unchanged. Subsection (3) now reads:
«The landlord of a dwelling for the lease of which the rent is lower than 3% of the reconstruction value of the dwelling in a given year may terminate the lease:»
(1) with six months' notice if the tenant has not lived in the flat for more than 12 months;
- with one month's notice, expiring at the end of a calendar month, in respect of a person who has been entitled to another dwelling in the same or nearby locality and provided that dwelling meets the requirements for substitute accommodation.»
128. As regards cases where the landlord, his adult descendants or a person in respect of whom he is obliged to pay maintenance intend to dwell in the landlord's flat (see also paragraph 93 above), the provision of the present section 11 (7) is that the notice to quit given to the tenant should, on pain of being invalid, indicate the person who is to dwell in the flat. The terms for giving notice (6 months and 3 years respectively) remain unchanged).
129. Under section 11 (12) the termination of a lease in respect of a tenant who on the date of giving notice is more than 75 years old and who, after the expiry of the applicable 3 years' notice will have no title to another dwelling and will have no persons obliged to maintain him or her will take effect upon his or her death.
(c) Duties in respect of maintenance and repairs
130. The 17 December 2004 Amendment, in its section 5, introduced a new provision — section 6a — setting out a list of the landlord's duties under the tenancy. In essence, it repeats the provision of section 9 of the 1994 Act (see paragraph 78 above).
131. Section 6b, introduced by the same section 5 of the 17 December 2004 Amendment, lays down the tenant's duties. It reads, in so far as relevant:
«1. The tenant shall be obliged to keep the dwelling in a proper technical, sanitary and hygienic state as prescribed by other separate provisions and to comply with the rules of good conduct in the building. He or she shall also be obliged to take care, and ensure protection against damage or devastation, of parts of the building designed for common use, such as lifts, staircases, corridors, chutes, other [similar] premises and the surroundings of the building.»
Subsection (2) sets out a detailed list of repairs and works involved in the upkeep of a flat.
3. The 22 December 2004 Amendment
132. The Act of 22 December 2004 on amendments to the 2001 Act on the protection of the rights of tenants, housing resources of municipalities and on amendments to the Civil Code (Ustawa o zmianie ustawy o ochronie praw {lokatorow}, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego) («the 22 December 2004 Amendment») entered into force on 1 January 2005. Its section 1 read, in so far as relevant:
«In section 9 (1) [of the 2001 Act] the following subsection 1 (a) shall be included:»
«The provisions of subsection 1 shall also apply in the event of an increase in rent or other charges for the use of a dwelling, except for charges that do not depend on the landlord if, after the increase, the level of the annual rent or other charges for the use of the dwelling, except for the charges that do not depend on the landlord, is to exceed 3% of the reconstruction value of the dwelling.»
J. The Constitutional Court's judgment of 19 April 2005
1. The challenge to the constitutionality of the December 2004 Amendments
133. On 4 January 2005 the Polish Union of Property Owners made an application to the Constitutional Court, challenging the constitutionality of the 17 December and 22 December 2004 Amendments («the December 2004 Amendments»). The Union alleged, in particular, that the provisions extending State control over increases in rent for dwellings owned by private individuals were incompatible with the constitutional principles of protection of lawfully acquired rights and citizens' confidence in the State and the law made by it.
In that context, they stressed that the Polish authorities, in breach of their obligation to terminate the operation of the rent-control scheme by 31 December 2004 that they had taken upon themselves by virtue of two successive laws, namely the 1994 Act and the 2001 Act, had failed to abolish the impugned scheme and had simply replaced it by further restrictions on increases in rent.
134. On 19 January 2005 the Prosecutor General made an application to the Constitutional Court, challenging the constitutionality of the December 2004 Amendments. In particular, he contested the provisions restricting increases in rent to 10% and submitted, inter alia, that those restrictions constituted an unjustified interference with landlords' property rights. He further alleged that Parliament was in breach of its duty to «legislate decently» (zasada «przyzwoitej legislacji»), especially the duty to formulate legal provisions in a correct and coherent manner.
135. The Constitutional Court invited the Speaker of the Sejm, acting on behalf of Parliament, the All-Polish Association of Property Owners and the Polish Association of Tenants to take part in the proceedings and submit their written observations. The Speaker of the Sejm and the All-Polish Association of Property Owners fully supported the Prosecutor General's application. The association submitted detailed calculations of levels of rent that would be necessary to cover the maintenance costs of residential buildings. They maintained that in respect of most such buildings there was a «repair shortfall» (luka remontowa) amounting to 60% of the costs necessary for the reconstruction of the value of dwellings through major repairs and that, in order to secure sufficient means for such purposes, the levels of rent should reach 6% of the reconstruction value per year.
The Polish Association of Tenants considered that the current possibility of increasing rent set at the level of 3% of the reconstruction value by 10% per year already imposed an excessive burden on tenants. It submitted that the landlords' association had given exaggerated figures in respect of the costs of necessary repairs. In the context of rent increases, it also stressed that the State's financial assistance for tenants was practically non-existent.
2. The judgment of 19 April 2005
136. The Constitutional Court heard the Prosecutor General's application on 19 April 2005. It repealed section 1 (9) (a) of the 17 December 2004 Amendment in so far as it made any increase in rent above 3% of the reconstruction value subject to a maximum yearly ceiling of 10% of the current rent and section 1 of the 22 December Amendment in its entirety.
In its judgment, it made an in-depth analysis of the housing laws as applicable from 1994 to 2004 and their historical and social background. It referred to its previous judgments repealing the successive defective legal provisions and to their implications.
The judgment contains extensive reasoning and a thorough assessment of the various social, political and economic circumstances affecting the current state of the Polish housing legislation. The gist of the Constitutional Court's arguments is summarised in the following paragraphs.
137. The Constitutional Court first analysed the impugned provisions from the point of view of the principle of the rule of law as laid down in Article 2 of the Constitution (see also paragraph 107 above):
«In the opinion of the [court], the introduction of the contested legal provisions clearly violated the principle of proper legislation, which necessarily leads it to declare those provisions incompatible with the principle of rule of law as expressed in Article 2 of the Constitution. The amendments, contrary to the intentions of the legislature itself — as is confirmed by the content of the Sejm's written observations [filed in this case] — eliminated a market mechanism in a situation where the actual purpose of introducing restrictions on rent increases was to be the protection of tenants, that is to say, persons who in a given case do not accept the proposed increase. There is a distinct inconsistency between the provisions of the amendment in the initial bill and the provisions introduced following the parliamentary debate. In consequence, none of the declared aims of the [legislation] has been attained. Rents were not relaxed within rational limits encompassing the requirements of justice and of protection of landlords' rights and nor were effective and precisely determined procedures introduced to protect the rights of tenants against abuse of [landlords' right to] determine rent freely.»
The new version of section 9 (1) (a) has also violated the principle of... confidence in the State and the law made by it. Thus, as already mentioned, there is no doubt whatsoever that until the adoption of the 17 December 2004 Amendment the legislation of the last decade consistently assured society, and especially persons directly interested in the situation of landlords and tenants, that rents that were controlled and at the same time limited to the level of 3% of the reconstruction value of the dwelling exclusively in respect of a certain category of premises would apply for the transitional period, that is, up to 31 December 2004. This period... was [set] to make it possible for the Government and the legislature to develop a new, comprehensive and multi-faceted system governing the relations between landlords and tenants, fully taking into consideration the justified interests of the parties and also realistically allowing those same parties to prepare themselves for surviving the most difficult period and fully to accept the new state of affairs, so that mutual relations between the parties to a lease (or an analogous relationship) could be shaped in a rational manner and above all with due consideration for the concrete conditions determining rent. The date of 31 December 2004 as the deadline for the transition period was also confirmed in the 2001 Act, which further strengthened the conviction that after that date the mechanism for determining rent would be compatible with the principle of freedom of contract.
This societal conviction was further supported by the unambiguous case-law of the Constitutional Court, which on many occasions underlined the transitional character of the rent-control scheme. It thus follows that in the years 1994 — 2004 the unambiguous «rules of the game» were established, whose period of validity was clearly indicated by the 1994 Act (section 56 (2)) and then in some sense confirmed by section 28 (2) of the 2001 Act...
The Constitutional Court's case-law has frequently expressed the opinion that the legislature must not fail to meet deadlines for those «rules of the game» that it set itself. This opinion was expressed, inter alia, in... the reasoning for [its judgment of 12 January 2000]. In its judgment..., the Constitutional Court expressed the opinion that setting aside the principle of controlled rent for a ten-year transitional period would be acceptable only under exceptional circumstances, for otherwise there would be a violation of the principle of legal certainty expressed in Article 2 of the Constitution.
These considerations lead to the conclusion that the adoption of the contested law and its publication on 29 December 2004, with its entry into force on 1 January 2005, violated the «rules of the game» which were laid down in the previous legislation and which were subject to an unambiguous time-limit [. This happened in a situation where] there were no exceptional circumstances or events that could justify or explain the extension of [those rules] for a longer period.
The breaking of what amounted to a promise laid down in a statute must be regarded as a particular kind of irresponsibility on the part of the public authorities, and hence an exceptionally jarring violation of the principle of confidence in the State and the law made by it, a principle constituting one of the foundations of the rule of law.»
138. The Constitutional Court next referred to the principle of the protection of property and the principle of proportionality:
«Article 64 §§ 1 and 2 of the Constitution guarantees the protection of ownership and other property rights on an equal basis for all. Among these „other property rights“ are the right to lease residential premises and other rights relating to premises serving to satisfy housing needs. Each of these rights, whether accruing to landlords or to tenants, enjoys constitutional protection, but in different ways. As a rule these rights collide but, as has been pointed out [in one of the Constitutional Court's previous judgments], it would be a simplification to treat this conflict in linear terms, and to presume that providing a certain degree of protection to one of these rights must necessarily result in a weakening of the degree of protection afforded to the other.»
Section 9 (1) and (2) and section 9 (1) (a)... were based on the unjustified conviction that relations between landlords and tenants always have an antagonistic nature, which inevitably leads to the «zero-sum game». In reality, however, this does not have to be the case; on the contrary, properly determined relations between the parties to a lease agreement are of service both to landlords and tenants, provided that neither of the parties abuses its rights, since everyone is obliged to respect the freedoms and rights of others (Article 31 § 2 of the Constitution).
The Constitutional Court is fully aware of how difficult it is to balance the legitimate interests of both landlords and tenants and to create the best possible ways of organising their relations. This is particularly true in the Polish situation, in which the rights of landlords were not respected for a long time and housing matters were subject to State management for entire decades [. This], combined with other systemic and economic factors, resulted in the degradation of housing supply unheard of in the countries of western Europe, the consequences of which affected and still affect not only landlords but, ultimately, also tenants. Stepping back from this abyss will be difficult and will take many years, and the effective change of the present state of affairs will probably not be possible without committing public funds adapted to concrete situations (see the Constitutional Court judgment [of 12 January 2000]).
It is therefore the legislature's duty to strive to form a harmonious legal situation for landlords and tenants, so that their relations can be seen as desirably complementary rather than characterised by inevitable antagonism. Charges for the use of the premises, including rent, are a special element of those relations. They should ensure that the landlord not only covers the costs of building maintenance and repair, but also obtains a return on invested capital (amortisation) and a decent profit because no legal provisions may extinguish one of the basic components of the right to property, namely the right to derive profit from property... This was possible, as found by the Constitutional Court [in its earlier judgment], in the transitional period, during which it was considered reasonable to restrict profit [by fixing] such levels of rent as only covered the costs of maintenance and upkeep. Now complete regulations, fully and precisely determining the elements of rent, are required. The 2001 Act specified what are to be regarded as charges that do not depend on the landlord... but it did not indicate... the elements of rent as such. As a result, judicial control of reasons for rent increases is to a large extent illusory...
At the same time, the Constitutional Court considers it necessary to take into account the legitimate interests of tenants, and to establish effective mechanisms to protect them against abuse of their rights by a landlord. It is also necessary to develop a set of instruments that would make it possible to support tenants finding themselves in difficult financial and living circumstances. This must not be done, as has been the case hitherto, mainly at the cost of landlords, but mostly through the deployment of special public resources. Thus, the duties inherent in social solidarity and the duty to help the underprivileged are incumbent on society as a whole...
Over the last dozen years or so, attempts have been made in Poland to protect the legal interests of... tenants through the statutory determination of percentage rent increase indicators, or of rent ceilings, or through the introduction of certain stronger control measures after a certain limit was exceeded, but in fact this has always been done in isolation from the concrete circumstances of given landlords and given tenants. An exception in this respect is the duty to determine officially the so-called «conversion index», which of course adjusts the calculation of rent, but only locally, and, furthermore, is highly formalised and mechanical in nature.
The end of the transitional period for controlled rents must mean a real break with the statutory automatism in respect of setting levels of rent, determining the rent ceilings or imposing restrictions on rent increases. One should expect the establishment of a system providing flexible solutions, adapted to the requirements of a modern housing market, which — stressing the parties' freedom to determine rent levels — would also ensure effective control in order to prevent arbitrariness and abuse of that freedom.
The contested provisions allow the parties... a very small margin of freedom, which does not take into consideration concrete circumstances, such as the technical condition of the premises and the building, the personal and financial situation of the tenants or local factors. The legislature believes that the elimination of irregularities in increasing rent, apart from rent being subject to an arithmetical ceiling, will be effected through a special procedure for judicial control laid down in section 8a combined with the mechanism restricting rent increases as laid down in section 9 of the 2001 Act, in particular section 9 (1) and (1) (a).
The legislature, declaring that controlled rents would be abolished in the future, never promised that from 1 January 2005 the levels of rent determined by the parties would not be controlled at all. However, judicial control to this end would be effective if the law clearly determined elements of rent and formulated precise criteria for its evaluation. But this did not happen. The 2001 Act does not indicate at all how rent should be determined (because rent increases as such are a different matter), even in such a fragmentary way as section 20 of the 1994 Act did. It thereby deprived a court assessing an increase in rent of the possibility of objective verification, on the basis of concretely enumerated elements of rent and clear criteria for their evaluation, whether or not the increase was justified (section 8a (5) of the 2001 Act), and hence created a risk of divergence between judicial decisions. It should also be noted that in certain situations the limiting mechanism introduced by section 9 (1) and (1) (a) either excludes judicial control of rent altogether, or makes it completely illusory...
In consequence,... both the contested amendments amounted to a breach of the principle of proportionality expressed in Article 31 § 3 of the Constitution, [notably] through defective formulation of the rules determining [rent], which do not give adequate protection either to landlords or to the rights of tenants.»
139. In the context of the principle of proportionality the Constitutional Court also referred to the Court's Chamber judgment in the following terms:
«The Constitutional Court paid particular attention to the European Court of Human Rights' judgment of 22 February 2005 in the case of Hutten-Czapska v. Poland...»
Given the date of this judgment, [considerations] of the ECHR were already based on the legal situation obtaining on 1 January 2005. Hence they encompassed both the December 2004 Amendments to the 2001 Act and the Prosecutor General's application. In the Constitutional Court's view, the opinion expressed by the ECHR provides additional arguments in favour of finding that these amendments, in their parts contested in the application, violate the principle of maintaining confidence in the State and in the law made by it as laid down in Article 2 of the Polish Constitution and undermine in an inadmissible manner the standards of property protection common to the member States of the Council of Europe.»
140. It then went on to analyse the general situation:
«The Constitutional Court still holds the view (expressed in its judgment of 12 January 2000...) that»
«it is in conformity with the contemporary perception of a „social State“ to demand some sacrifice from all members of society for the benefit of those who cannot provide subsistence for themselves and their families... In the circumstances obtaining in Poland, pursuant to Article 31 § 3, [of the Constitution], it may be justified to maintain the provisions limiting landlords' property rights and, more particularly, excluding unrestricted freedom in fixing rates of rent and other charges collected from tenants.»
The latter remark was particularly significant for the assessment of legislation during the transition period, but it cannot be seen as having fully lost its relevance with the end of that period.
Thus, States which, like Poland, are undergoing radical systemic and economic transformation, must create legislative tools that make it possible for them to overcome the consequences of historical events (arbitrary, peremptory interference with private property by the State) and to ensure the transition to conditions appropriate for democratic, liberal States governed by the rule of law. This is a very difficult task, especially given the absence of well-tried models of proceeding in such cases. The scale of the phenomenon far surpasses the post-war experience of the western European states. Changes in this area are being introduced by trial and error; they are slow and not effective enough — which has been pointed out by the Constitutional Court in the judgments cited above.
It is therefore not possible, in respect of the rights of landlords, who were formerly deprived of the possibility of fully enjoying their property, simply to give this possibility back to them in the form of unrestricted market-related rent. Such a measure, in a situation where private houses which previously taken in connection with the so-called «public management of housing matters» have depreciated and require very major investments in repairs and high running maintenance costs, would mean imposing on tenants an excessive burden undermining their existence...
It must be kept in mind that the fact that landlords' rights were infringed over several decades did not result from any acts by tenants, but was first and foremost caused by defective legislation. Removing, after years of neglect, all those harmful consequences may not therefore be done at the expense of tenants, and certainly not at their expense alone, but must above all stimulate the public authorities themselves to take appropriate action.»
141. In its final considerations the Constitutional Court stressed that, given that its judgment was inherently limited by the scope of the Prosecutor General's application, it could not resolve comprehensively and definitely the fundamental systemic issues arising from the operation of the rent-control scheme. In particular, it could not address the mechanism for balancing the interests of landlords and tenants, a mechanism which was still missing in the existing legal system.
Having regard to the fact that sections 8a and 9 of the 2001 Act (in so far as they were still in force following the repeal) did not provide for any satisfactory and consistent mechanism and no appropriate legislative initiative to that effect had been envisaged, the Constitutional Court decided to prepare recommendations (sygnalizacja) for Parliament, whose object would be to formulate clear demands to create a mechanism making it possible to formulate precise criteria for judicial control of rent and related charges.
K. The Constitutional Court's recommendations of 29 June 2005
142. On 29 June 2005 the Constitutional Court gave a decision (postanowienie) setting out the recommendations for Parliament («the June 2005 Recommendations») referred to in the judgment of 19 April 2005. It reads, in so far as relevant, as follows:
...Under the present legislation, as amended by the Constitutional Court's judgment [of 19 April 2005], landlords may increase rent or other charges for the use of the dwelling not more often than every six months but an increase in rent or other charges, apart from those which do not depend on a landlord, whereby rent would exceed 3% of the reconstruction value of the dwelling within one year may take place only in justified cases... [T]he tenant may challenge the increase by bringing a court action to have the increase declared unjustified, or justified but in a different amount, or may refuse to accept the increase with the effect that the contract is terminated at the end of the term of notice.
However, judicial control of increases in rent and the procedure for such increases do not apply if an increase does not exceed 10% of the current rent or current charges.
2. Lack of statutory criteria for judicial control
[The 2001 Act] does not indicate, and this is its fundamental shortcoming, the criteria on the basis of which the courts are to control increases in rent or other charges for the use of the dwelling. This situation is detrimental to both landlords and tenants. Accordingly, judicial control, lacking statutory criteria, certainly becomes very difficult and unforeseeable, if not illusory. This may lead to quite arbitrary decisions. It is likely that in this legal situation the courts would be forced to create an ad hoc set of criteria for the future assessment [of increases] rather than to review legal grounds for increases. It should be stressed that removing from the judicial control increases in rent and charges that do not exceed 10% will, in many instances, deprive tenants of the necessary protection and will, within several years, lead to rent being hauled up to an objectively unjustified level.
The above considerations lead to the conclusion that the statutory system of fixing the maximum ceiling of rent and other charges and of controlling increases determined algorithmically, which was justified in the transitional period..., can neither satisfactorily serve the interests of landlords nor protect the justified interests of tenants. It is therefore necessary to regulate in a complex manner those matters, maintaining at the same time flexible solutions...
3. Factors influencing the level of so-called «basic rent» [czynsz {poczatkowy}]
The question of determining rent and charges for the use of the dwelling cannot be seen only from the perspective of the criteria and rules for their increase. First of all, it is necessary to set a statutory starting point — in other words, elements of rent that would adequately take into account the rights of landlords.
At the same time, not losing sight of the necessarily complementary relationship between a landlord and a tenant, one should have regard to the fact that the essential duty of the tenant is to pay an economically justified level of rent, i.e. not too high but related to the justified economic interest of the landlord.
The point of departure for determining such... rent should be an indication that its elements cannot be [fixed without relation to] running repairs and maintenance, an adequately determined depreciation and a decent profit...
The need to include the costs of repairs and maintenance does not require any further explanation — it is obvious. Likewise, a decent profit derived from the exercise of the right of property is an indispensable element of the genuine protection of property rights. Without profit, there are no investments or even modernisation works, which are dictated by technological progress and which are also beneficial for the interests of tenants. The future detailed legal solutions should, however, pay due regard to the fact that the aims pursued by the public authorities (the State Treasury, other State authorities and municipalities) are different from those pursued by private individuals and bodies (such as housing cooperatives) and that the expectations of [those two groups] in respect of a decent rent should be established at different levels...
It is also necessary to include among the elements of rent a return on landlords' investments in the construction or modernisation of the building in due time, it being understood as a basis for an adequately established depreciation level...
4. Additional instruments for monitoring the level of rent
An auxiliary instrument, enabling the courts to assess thoroughly the basis of the determination of, and increase in, rent could entail, among other things, the setting up by the authorities, in the process of a true social dialogue with organisations of landlords and tenants, a system for monitoring the levels of rent in all municipalities which would, for example, disseminate information on the average level of rent in a given region. Such systems are known in some European countries as a «rent mirror»...
The justified «basic rent», determined in the manner indicated above in respect of each residential building, might often be incompatible with the tenants' financial situation... In such cases the poorer tenants should be included in a system of individual benefits, justified by their [individual] circumstances, from the public funds, which would genuinely help them to fulfil their duty to pay rent regularly up to a certain determined amount.
8. Instruments for the necessary support of landlords
In certain situations (especially in respect of buildings regarded as part of the national heritage) it may happen that [even] properly determined rent will still not be sufficient to cover all the costs required for the necessary expenses involved in normal maintenance, in particular the necessary repairs or modernisation. In such precisely determined cases the system of public finances should provide for forms of individual support for landlords obliged to cover the extra costs involved in the maintenance of the buildings. Such support may take various forms, from housing subsidies, through loans on preferential terms for specific investments and, finally, to tax exemptions...
10. Inconsistent regulation of the rights and obligations of parties to a lease agreement.
The Constitutional Court considers it necessary to point to inconsistencies, as regards the setting out of a catalogue of landlords' and tenants' duties, between the new sections 6a — 6f of the 2001 Act and the provisions concerning the lease of a dwelling contained in... the Civil Code. It is against the rules of proper legislation to include the provisions governing the lease of dwellings not in the Civil Code, which contains a full set of regulations on lease relations, but in a law whose object is to protect tenants generally, not to regulate the lease relationship.
The object of the Constitutional Court's present recommendations are shortcomings and lacunas to which it has pointed in recent years either in its judgments or documents providing information about its activities... Removing them in the near future is necessary also in view of the principle of the social market economy, which has particular importance in the present context. Now it is no longer possible to regulate those matters in a fragmentary or provisional manner. It should once more be stressed that those matters should be resolved through comprehensive solutions pursuing clearly defined aims which are compatible with the Constitution.»
L. The Ombudsman's challenge to the constitutionality of the remaining provisions of the 2001 Act relating to increases in rent
143. On 24 August 2005 the Ombudsman made an application to the Constitutional Court for certain provisions of the 2001 Act to be declared unconstitutional. He asked, inter alia, that section 8a (4) — (5) — (7.1) of the 2001 Act (as amended in December 2004) be found to be incompatible with Article 64 § 1 and § 2 of the Constitution (principle of the protection of property rights) read in conjunction with Article 31 § 3 (principle of proportionality) and Article 76 (principle of protection of consumers against dishonest market practices). He further asked that section 9 (1) of the 2001 Act be found to be incompatible with Article 2 of the Constitution (principle of the rule of law).
144. The Ombudsman first referred to the Constitutional Court judgment of 19 April 2005, stating that this judgment left no doubt whatsoever that the legislature's essential duty was to set up a legal mechanism balancing the constitutionally protected rights of landlords and tenants. Indeed, the attempts that had hitherto been made had proved to be unsuccessful mostly because of the authorities' choice to give priority to current political interests rather than to the law, as demonstrated by many earlier judgments of the Constitutional Court.
145. As to the contested provisions of section 8a, the Ombudsman stressed first their internal inconsistency, submitting that, on the one hand, subsections (4) and (5) made increases in rent above 3% of the reconstruction value per year subject to «judicial control» and required them to be «justified» but that, on the other hand, the latter subsection read a contrario meant that any other increases did not need to be justified. He further referred to the Constitutional Court's recommendations, pointing out that there were no statutory criteria for what was to be considered a «justified increase». In fact, he maintained, from the point of view of the landlord every rent increase was justified as it either increased his profit or reduced the losses involved in proper maintenance, while from the point of view of the tenant every such raise was «unjustified» as it involved greater expense on his part.
As regards section 9 (1), the Ombudsman submitted that it was unclear and incompatible with the principle of proper legislation ensuing from the rule of law in that, for instance, it did not specify when the six-month period — relevant for determining the point from which a given increase in rent had applied — was to start. In the Ombudsman's view, this lack of clarity could not be removed simply by interpretation of that provision and created a possible source of conflicts between landlords and tenants.
146. On the date of the adoption of the Court's judgment the application was pending before the Constitutional Court. The case was listed for a hearing on 17 May 2006.
THE LAW
I. The Government's plea of incompatibility ratione temporis
147. The Government, as they had already done at the admissibility stage of the proceedings before the Chamber, maintained that the alleged violation of the applicant's property rights had taken place before 10 October 1994, the date on which Poland ratified Protocol No. 1 to the Convention.
A. The Chamber's decision on admissibility
148. In its decision of 16 September 2003 the Chamber rejected the Government's plea of incompatibility ratione temporis for the following reasons:
«The Court's jurisdiction ratione temporis covers only the period after the ratification of the Convention or its Protocols by the respondent State. From the ratification date onwards, all the State's alleged acts and omissions must conform to the Convention or its Protocols and subsequent facts fall within the Court's jurisdiction even where they are merely extensions of an already existing situation (see, for example, {Yagci} and Sargin v. Turkey, judgment of 8 June 1995, Series A No. 319-A, p. 16, § 40, and Almeida Garrett, Mascarenhas {Falcao} and Others v. Portugal, Nos. 29813/96 and 30229/96, § 43, ECHR 2000-I).»
Accordingly, the Court is competent to examine the facts of the present case for their compatibility with the Convention only in so far as they occurred after 10 October 1994, the date of ratification of Protocol No. 1 by Poland. It may, however, have regard to the facts prior to ratification inasmuch as they could be considered to have created a situation extending beyond that date or may be relevant for the understanding of facts occurring after that date (see Broniowski v. Poland (dec) [GC], No. 31443/96 [GC], § 74 19 December 2002).
The Court further observes that, indeed, the applicant's complaint is not directed against a single measure or decision taken before, or even after, 10 October 1994 but refers to a continued impossibility of regaining possession of her property and of receiving the adequate rent for lease of her house.
It also notes that it appears to be common ground that the situation complained of have arisen out of laws that applied before the entry into force of Protocol No. 1 in respect of Poland, on the date of the Protocol's entry in force and are still in force.
The Government's plea of inadmissibility on the ground of lack of jurisdiction ratione temporis must accordingly be rejected.»
B. The parties' submissions
149. The Government, in their oral and written pleadings to the Grand Chamber, relied on the Chamber's decision and, in particular, its finding that it would not consider the possible effect on the applicant's property rights of the decisions taken, or the laws applicable, before 10 October 1994. Furthermore, they cited the Chamber's judgment, pointing out that the Court, when defining the scope of the case and especially its jurisdiction ratione temporis had held that it would not examine the authorities' decisions to subject the applicant's house to State management or to allocate tenants to her flats and that the issue before it was whether there had been a violation of Article 1 of Protocol No. 1 on account of the operation of the legal provisions as in force from 10 October 1994.
150. Thus, they argued, it should be noted in this context that State management of housing matters, introduced under the communist regime, had deprived owners of even theoretical rights in respect of their property. On the date of the Protocol's entry into force the applicant had therefore had no rights in respect of the termination of leases on her flats or the determination of the level of rent. The subsequent laws, as applicable from 10 October 1994 to the present day, had not introduced any restrictions which would reduce the applicant's hitherto practically non-existent rights but, on the contrary, had gradually increased her and other landlords' property rights with regard to the lease of their dwellings.
That being so, in the Government's view there had been no interference with the applicant's property rights during the period covered by the Court's temporal jurisdiction.
151. The applicant stressed that the situation complained of had been caused by the enactment of successive laws that — both before and after 10 October 1994 — had restricted the rights of landlords and had made it impossible for her to enjoy her property.
C. The Court's assessment
152. The Court would first observe that, as clearly emerges from the applicant's statement of claim under the Convention, the object of the present application is her allegation of a continuing violation of her property rights «created by the implementation of the laws imposing tenancy agreements on her and setting an inadequate level of rent» (see paragraph 154 below).
While it is true that the «imposition of tenancy agreements» on the applicant originated in the operation of the «special lease scheme» dating back to 1974 (see paragraphs 71 and 76 above), it was nevertheless the 1994 Act which, with its entry into force on 12 November 1994, introduced the system of «controlled rent» and made the applicant's house subject to that system. That act equated in the eyes of the law the so-called «administrative lease» of the applicant's flats with a lease based on the free will of the parties to an ordinary civil contract (see paragraphs 72 — 79 above). Subsequent housing laws, which were enacted after that date and are still in force, maintained that system (see paragraphs 80 — 145 above).
Lastly, the Court considers that the Government's fresh argument that at the time of the entry into force of the Protocol the applicant did not have any rights in respect of the termination of leases or the determination of rent and that the laws enacted after 10 October 1994 did not in fact aggravate but remedied her situation (see paragraph 150 above) would more appropriately be examined when ascertaining whether the Polish authorities struck a fair balance between the interests involved.
153. Accordingly, the Grand Chamber sees no reason to depart from the Chamber's conclusion that the Government's plea of inadmissibility on the ground of lack of jurisdiction ratione temporis must be rejected.
II. Alleged violation of Article 1 of Protocol No. 1 to the Convention
154. The applicant complained under Article 1 of Protocol No. 1 to the Convention that the situation created by the implementation of the laws imposing tenancy agreements on her and setting an inadequate level of rent amounted to a continuing violation of her right to the enjoyment of her possessions. In her submission, the very essence of her right of property had been impaired because she was not only unable to derive any income from her property but also, owing to restrictions on the termination of leases of flats subject to the rent-control scheme, she could not regain the possession and use of her property.
Article 1 of Protocol No. 1 reads as follows:
«Every natural or legal person is entitled to the peaceful enjoyment of his possessions. No one shall be deprived of his possessions except in the public interest and subject to the conditions provided for by law and by the general principles of international law.»
The preceding provisions shall not, however, in any way impair the right of a State to enforce such laws as it deems necessary to control the use of property in accordance with the general interest or to secure the payment of taxes or other contributions or penalties.»
A. Scope of the case
155. The Chamber, referring to the individual and general dimension of the case (see paragraph 141 of the Chamber judgment), held, inter alia:
«...the alleged continued violation of Article 1 of Protocol No. 1 concerns not only the individual applicant in the present case but also has significant — social, legal and economic — dimensions in terms of the effects of the contested legislation on the rights of numerous other persons. Thus, according to information supplied by the Government, the functioning of the rent-control scheme in Poland has already affected some 100,000 landlords whose property has been subject to the same restrictions as those complained of in the present case. Furthermore, between 600,000 and 900,000 tenants in Poland have taken advantage of the special rules governing the level of controlled rent and the termination of lease agreements under that scheme...»
The examination of the facts in the present case will therefore inevitably have consequences for the property rights of a large number of individuals. That will require the Court to assess Poland's compliance with Article 1 of Protocol No. 1 not only from the perspective of the impact of the combination of impugned restrictions on the applicant's right of property in the period under consideration but also in a wider context, going beyond the applicant's individual Convention claim and taking into account the consequences of the operation of the rent-control scheme for the Convention rights of the whole class of persons potentially affected (see Broniowski v. Poland [GC], 31443/96, §§ 189 et seq., ECHR 2004-...).
156. The Grand Chamber considers that, without prejudice to its ruling on the question whether the present case is, or — as the Government maintained — is not, suitable for the «pilot-judgment» procedure (see paragraphs 227 — 228 below), the general context of the case and, especially, as rightly pointed out by the Chamber, the number of persons potentially affected by the operation of the rent-control scheme in Poland and the consequences that that scheme has entailed for their Convention rights may legitimately be taken into account in the examination of the applicant's individual case.
B. Compliance with Article 1 of Protocol No. 1
1. Applicable rules in Article 1 of Protocol No. 1
157. Article 1 of Protocol No. 1 comprises three distinct rules: the first rule, set out in the first sentence of the first paragraph, is of a general nature and enunciates the principle of the peaceful enjoyment of property; the second rule, contained in the second sentence of the first paragraph, covers deprivation of possessions and subjects it to certain conditions; the third rule, stated in the second paragraph, recognises that the Contracting States are entitled, inter alia, to control the use of property in accordance with the general interest. The three rules are not, however, distinct in the sense of being unconnected. The second and third rules are concerned with particular instances of interference with the right to peaceful enjoyment of property and should therefore be construed in the light of the general principle enunciated in the first rule (see, among other authorities, James and Others v. the United Kingdom, judgment of 21 February 1986, Series A No. 98, pp. 29 — 30, § 37, which reiterates in part the principles laid down by the Court in the case of Sporrong and {Lonnroth} v. Sweden, judgment of 23 September 1982, Series A No. 52, p. 24, § 61; see also Broniowski v. Poland, No. 31443/96 [GC], § 134, ECHR 2004-V).
2. The parties' submissions
158. The applicant relied on the arguments that she had submitted to the Chamber. In her view, the impugned restrictions had gone beyond what could be considered mere «control of the use of property». Their continued application for many years had resulted in essential elements of her right of property being practically extinguished. In fact, she had been an owner only «on paper». She did not have the possibility to decide who would live in her house and for how long. The lease of flats had been imposed on her by unlawful administrative decisions but, despite that fact, she could not terminate the lease agreements and regain possession of her house because the statutory conditions attached to the termination of leases, including the duty to provide a tenant with substitute accommodation, made it impossible in practice to do so.
The applicant further stressed that she had had no influence whatsoever on the amount of rent paid by her tenants. Indeed, under the contested laws the levels of rent were fixed without any reasonable relationship to the costs of maintaining property in good condition. This had resulted in a significant depreciation in the value and condition of her own house. In her submission, the cumulative effect of all those factors had brought about a situation similar to expropriation.
159. The Government disagreed and asked the Court to uphold the Chamber's finding that the alleged interference had amounted to the control of the use of property within the meaning of the second paragraph of Article 1 of Protocol No. 1. They pointed out that the applicant had never lost her right to the «peaceful enjoyment» of her property. Since 25 October 1990, when the Gdynia District Court had entered her title in the relevant land register, she had enjoyed all the attributes of a property owner. She had a right to use, to dispose of, to pledge, to lend and even to destroy her property. The measures adopted, in particular the limitations on the level of rent chargeable, had therefore only amounted to a control of the use of the applicant's property.
3. The Court's conclusion
160. The Chamber shared the Government's point of view (see paragraph 145 of the Chamber judgment).
It noted that, while it was true that the applicant could not exercise her right of use in terms of physical possession as the house had been occupied by the tenants and that her rights in respect of letting the flats, including her right to receive rent and to terminate leases, had been subject to a number of statutory limitations, she had never lost her right to sell her property. Nor had the authorities applied any measures resulting in the transfer of her ownership. In the Chamber's opinion, those issues concerned the degree of the State's interference, and not its nature. All the measures taken, whose aim was to subject the applicant's house to continued tenancy and not to take it away from her permanently, could not be considered a formal or even de facto expropriation but constituted a means of State control of the use of her property.
The Chamber therefore concluded that the case should be examined under the second paragraph of Article 1 of Protocol No. 1 (see Mellacher and Others v. Austria, judgment of 19 December 1989, Series A No. 169, p. 25, § 44; and Immobiliare Saffi v. Italy [GC], No. 22774/93, § 46, ECHR 1999-V).
161. The Grand Chamber fully agrees with the Chamber's assessment.
4. General principles deriving from the Court's case-law
162. The Court will consider the case in the light of the following principles.
163. The first and most important requirement of Article 1 of Protocol No. 1 is that any interference by a public authority with the peaceful enjoyment of possessions should be lawful. In particular, the second paragraph of Article 1, while recognising that States have the right to control the use of property, subjects their right to the condition that it be exercised by enforcing «laws». Moreover, the principle of lawfulness presupposes that the applicable provisions of domestic law are sufficiently accessible, precise and foreseeable in their application (see, mutatis mutandis, Broniowski, cited above, § 147, with further references).
(b) Principle of legitimate aim in the general interest
164. Any interference with the enjoyment of a right or freedom recognised by the Convention must pursue a legitimate aim. The principle of a «fair balance» inherent in Article 1 of Protocol No. 1 itself presupposes the existence of a general interest of the community. Moreover, the various rules incorporated in Article 1 are not distinct, in the sense of being unconnected, and the second and third rules are concerned only with particular instances of interference with the right to the peaceful enjoyment of property (see Broniowski, cited above, § 148).
165. Because of their direct knowledge of their society and its needs, the national authorities are in principle better placed than the international judge to appreciate what is in the «general» or «public» interest. Under the system of protection established by the Convention, it is thus for the national authorities to make the initial assessment as to the existence of a problem of public concern warranting measures to be applied in the sphere of the exercise of the right of property. Here, as in other fields to which the safeguards of the Convention extend, the national authorities accordingly enjoy a margin of appreciation.
166. The notion of «public» or «general» interest is necessarily extensive. In particular, spheres such as housing of the population, which modern societies consider a prime social need and which plays a central role in the welfare and economic policies of Contracting States, may often call for some form of regulation by the State. In that sphere decisions as to whether, and if so when, it may fully be left to the play of free market forces or whether it should be subject to State control, as well as the choice of measures for securing the housing needs of the community and of the timing for their implementation, necessarily involve consideration of complex social, economic and political issues.
Finding it natural that the margin of appreciation available to the legislature in implementing social and economic policies should be a wide one, the Court has on many occasions declared that it will respect the legislature's judgment as to what is in the «public» or «general» interest unless that judgment is manifestly without reasonable foundation. These principles apply equally, if not a fortiori, to the measures adopted in the course of the fundamental reform of the country's political, legal and economic system in the transition from a totalitarian regime to a democratic State (see Mellacher and Others, cited above, p. 27, § 48; Scollo v. Italy, judgment of 28 September 1995, Series A No. 315-C, p. 52, § 27; Immobiliare Saffi, cited above § 49; and, mutatis mutandis, James and Others, cited above, pp. 32 — 33, §§ 46 — 47, and Broniowski, cited above, § 149).
(c) Principle of a «fair balance»
167. Not only must an interference with the right of property pursue, on the facts as well as in principle, a «legitimate aim» in the «general interest», but there must also be a reasonable relation of proportionality between the means employed and the aim sought to be realised by any measures applied by the State, including measures designed to control the use of the individual's property. That requirement is expressed by the notion of a «fair balance» that must be struck between the demands of the general interest of the community and the requirements of the protection of the individual's fundamental rights.
The concern to achieve this balance is reflected in the structure of Article 1 of Protocol No. 1 as a whole. In each case involving an alleged violation of that Article the Court must therefore ascertain whether by reason of the State's interference the person concerned had to bear a disproportionate and excessive burden (see James and Others, cited above, p. 27, § 50; Mellacher and Others, cited above, p. 34, § 48, and Spadea and Scalabrino v. Italy, judgment of 28 September 1995, Series A No. 315-B, p. 26, § 33).
168. In assessing compliance with Article 1 of Protocol No. 1, the Court must make an overall examination of the various interests in issue, bearing in mind that the Convention is intended to safeguard rights that are «practical and effective». It must look behind appearances and investigate the realities of the situation complained of. In cases concerning the operation of wide-ranging housing legislation, that assessment may involve not only the conditions for reducing the rent received by individual landlords and the extent of the State's interference with freedom of contract and contractual relations in the lease market but also the existence of procedural and other safeguards ensuring that the operation of the system and its impact on a landlord's property rights are neither arbitrary nor unforeseeable. Uncertainty — be it legislative, administrative or arising from practices applied by the authorities — is a factor to be taken into account in assessing the State's conduct. Indeed, where an issue in the general interest is at stake, it is incumbent on the public authorities to act in good time, in an appropriate and consistent manner (see Immobiliare Saffi, cited above, § 54; and Broniowski, cited above, § 151).
5. Application of the above principles to the present case
(a) Whether the Polish authorities respected the principle of lawfulness
169. The applicant considered that the authorities had failed to respect that principle.
To begin with, all the administrative decisions implementing the measures for controlling the use of her property, notably those allocating flats to A.Z. and W.P. and subjecting her house to State management, had in 1996 — 1997 been declared to have been issued contrary to Polish law. Under Article 1 of Protocol No. 1 an interference by the State with the peaceful enjoyment of possessions — be it an expropriation or control of the use of property — could not be regarded as lawful if the relevant decision had been made contrary to the existing legal provisions.
Furthermore, the 1994 Act and, more particularly, the provisions imposing on individual landlords rent control and onerous duties in respect of property maintenance could not be considered «enforcement of laws» since they had been found to have been contrary to the Constitution and the Convention in two successive judgments of the Constitutional Court, given on 12 January and 10 October 2000.
The same conclusion applied to the 2001 Act. Thus, the Constitutional Court, in its third landmark judgment of 2 October 2002 on housing legislation, had declared unconstitutional the restrictive provisions on levels of rent increases. In its most recent judgment of 19 April 2005 it had held that the provisions of the December 2004 Amendments, in so far as they had extended the operation of the rent-control scheme beyond 31 December 2004, were unconstitutional.
In consequence, the measures taken by the State in the sphere of the applicant's property rights had all along lacked a sufficient legal basis.
170. The Government disputed this. They submitted that the control of the use of the applicant's property had a clear, firm and constant legal basis in the form of successive laws applicable during the entire period falling within the Court's temporal jurisdiction. First, the 1974 Housing Act had applied until 12 November 1994. Secondly, the 1994 Act, which had been in force from 12 November 1994 to 11 July 2001, had introduced provisions for controlled rent and other limitations on the rights of landlords. Finally, the rules governing tenancy relationships applicable from 11 July 2001 to date had been laid down in the 2001 Act.
171. The Government accepted that the legality of any measure taken by the State could not be reduced to the mere requirement that a legal measure had to be enacted properly by a legislature. It also comprised compliance with the principle of legal certainty. Undoubtedly, an important aspect of legal certainty was that a law should not be changed unexpectedly, so as not to interfere with important decisions taken by individuals upon a bona fide understanding that that law had been adopted for a certain period and would be in force for that period. In the Government's view, the rent-control scheme under the 1994 and 2001 Acts — remedial legislation introduced for a definite period of time with the aim of protecting tenants — was an example of the implementation of the principle of legal certainty.
172. The Chamber came to the following conclusion on the question of lawfulness of the contested measures (see paragraph 155 of the Chamber judgment):
«...the control of the use of property by States is subject to the condition that it be exercised by enforcing „laws“... While in the present case there is no dispute over the fact that the restrictions on the applicant's right were imposed by the three successive housing laws, the applicant argued that the ex post facto rulings declaring the relevant administrative decisions contrary to the law and the legal provisions unconstitutional had retrospectively deprived those measures of any legal effect...»
However, the Court considers that those rulings and their consequences for the assessment of Poland's compliance with Article 1 of Protocol No. 1 are relevant for determining whether the authorities struck a fair balance between the interests involved. For the purposes of ascertaining whether the impugned measures were provided for, and taken under, «laws» within the meaning of the second paragraph of that Article it thus suffices for the Court to find that they were applied under the Polish legislation in force at the material time.»
173. The Grand Chamber would add to this assessment, and in response to the applicant's arguments (see paragraph 169 above), that the entry into force of the Constitutional Court's judgments of 12 January and 10 October 2000 was postponed until 11 July 2001 (see paragraphs 80 and 83 above), which resulted in the impugned provisions of the 1994 Act being applicable up to that date. Accordingly, in these circumstances it can accept that the interference respected the principle of lawfulness.
(b) Whether the Polish authorities pursued a «legitimate aim in the general interest»
174. In the applicant's view, the impugned housing laws had no legitimate justification.
Even if after the Second World War there had clearly been a need to secure homes for displaced persons, a fact that justified State management of multi-family houses, there had been no justification for taking such a step in respect of her house — which was, and had always been, a one-family house and not a tenement house. Putting tenants in the house and making the owner homeless could hardly resolve the problem.
The same applied to the subsequent restrictions, envisaged in the 1994 Act. Admittedly, they had been introduced to protect tenants in a poor financial position. However, no provision of the contested legislation had made the right to cheap rent dependent on a tenant's individual situation. Since the applicable housing laws did not attach any conditions — such as the level of income, social or family situation and age of a tenant or the size or standard of the flat in question — to the entitlement to a low-rent dwelling, it was thus sufficient for a tenant to have the right to a lease granted pursuant to an administrative decision given under the communist regime in order to profit from the privileged situation under the rent-control scheme. Such a legal solution, which had moreover been adopted at the expense of private individuals who, like herself, were not necessarily in a better financial situation than their tenants, could hardly be said to have pursued any legitimate aim in the «general» or public» interest.
175. In their written and oral pleadings, the Government consistently maintained that the principal aim of the contested legislation was, and had been, to protect tenants against unduly high levels of rent during the period of Poland's economic transformation. In the 1990s the authorities had had to deal with the extremely difficult housing situation, which was characterised by the serious shortage and high prices of dwellings. This situation had required the State to control increases in rent not only in the State sector but also in the private sector. The State had had to take those measures in order to prevent large-scale evictions which would have inevitably followed the introduction of completely uncontrolled increases in rent and would have caused serious social tensions, thus jeopardising public order.
176. The Government further submitted that the rent-control scheme was a purely temporary emergency measure designed to deal with the serious housing shortage in Poland, which had been compounded by the deteriorating economic situation of households. In that context, they referred to the statistical data produced by them, which showed that in the years 2000 — 2002 between 54% and 58% of the population had lived below the poverty line and that in the years 1998 — 2002 between 7% and 10% of households had been in rent arrears.
They also stressed that the need to limit increases in rent for a specified period had been found by the Polish Constitutional Court to have been in the general interest, in particular in the interest of protecting tenants in a poor financial situation during the transition from the State-controlled to the free-market system.
177. Accordingly, the scheme of State-controlled increases in rent was a measure adopted with a view to protecting interests of tenants in a free-market system and, more particularly, protecting them against the risk of being put on an unequal footing with economically stronger landlords. In the transition period, it was the State's concern to keep the rent chargeable at a socially acceptable level, a concern which in the light of the Court's judgment in the Mellacher case (§§ 53 and 54) should be considered legitimate.
178. Having examined the parties' arguments, the Grand Chamber sees no reason to disagree with the following findings of the Chamber (see paragraph 160 of the Chamber judgment):
«As evidenced by the material produced by the parties and the relevant judgments of the Polish Constitutional Court, the rent-control scheme in Poland originated in the continued shortage of dwellings, the low supply of flats for rent on the lease market and the high costs of acquiring a flat. It was implemented with a view to securing the social protection of tenants and ensuring — especially in respect of tenants in a poor financial situation — the gradual transition from State-controlled rent to a fully negotiated contractual rent during the fundamental reform of the country following the collapse of the communist regime...»
The Court accepts that in the social and economic circumstances of the case the impugned legislation had a legitimate aim in the general interest, as required by the second paragraph of Article 1.»
(c) Whether the Polish authorities struck a fair balance between the general interest of the community and the applicant's right to the peaceful enjoyment of her possessions
179. The applicant submitted that the Polish authorities had manifestly failed to maintain a fair balance between the demands of the general interest invoked by them and her right of property.
She considered that the fundamental question in this case was who, and to what extent, was to bear the burden of the housing policy — landlords or the State. In her view, even the poor state of the country's budget and the costs of political and economic transformation of the State could not justify placing the main burden of making sacrifices for society's benefit on a specific group of property owners.
180. The applicant strongly contested the Government's argument in the proceedings before the Grand Chamber that the rent-control scheme was based on a specific social agreement between landlords, tenants and the State. In particular, she questioned the Government's assertion that «by virtue of that agreement the tenants had been guaranteed that their situation during the ten-year period following the entry into force of the 1994 Act would not change and the landlords — who had waived their claims for compensation — had been promised that after that period all restrictions concerning rent would cease to exist» (see paragraph 189 below). On the contrary, she argued, that scheme was not based on any voluntary commitments on the part of landlords or tenants but on State-imposed legal solutions creating a situation where one social group — tenants — was subsidised by the other group — landlords.
If this was, as the Government put it, a situation of «legal peace» (see paragraph 189 below), how — the applicant asked — could one explain the fact that it had created so many controversies in Poland and had given rise to several constitutional disputes with the State before the Constitutional Court? Moreover, on every occasion when the constitutionality of the relevant legislation had been considered, it had been severely criticised by the landlords as placing an exceptionally heavy burden on them and by the tenants as not being satisfactory from their perspective.
181. The applicant agreed that, as the Court had stated in a number of its judgments, for instance Spadea and Scalabrino v. Italy, Scollo v. Italy or Mellacher and Others v. Austria, limitations on the rights of landlords were common in many countries facing housing shortages. In some of the cases cited they had even been found to have been justified and proportionate to the aims pursued by the State in the general interest. However, in none of those cases had the authorities restricted the applicants' rights to such an extent as in the present case.
182. In the applicant's view, the combination of various restrictions imposed on the rights of landlords by the 1994 Act and, subsequently, by the 2001 Act had constituted an unacceptable and disproportionate interference with their property rights.
In that regard, she pointed out that the Polish Constitutional Court, in its four successive judgments of 12 January 2000, 10 October 2000, 2 October 2002 and 19 April 2005, had found that restrictions on the rights of landlords imposed by the rent-control scheme under the 1994 Act and the 2001 Act had been incompatible with the constitutional principle of the protection of property rights and the rule of law. It had also held that the implementation of that scheme by the authorities had placed a disproportionate and excessive burden on landlords.
183. The tenancy under the 1994 Act had been imposed on her and other private landlords by a unilateral decision of the State. That decision had been accompanied by severe limitations on termination of leases. Further provisions of the 1994 Act had, on the one hand, set the rent chargeable at low levels, well below the average costs of maintenance of property and, on the other, had obliged the landlords to carry out costly maintenance works.
That state of affairs had not improved under the 2001 Act, which had practically maintained all restrictions on termination of leases and obligations in respect of maintenance of property and had aggravated the landlords' situation by freezing rents at unacceptably low levels. Furthermore, by virtue of the December 2004 Amendments the authorities had extended the operation of the rules imposing restrictions on rent increases beyond the final, statutory deadline that they had set themselves, an act found by the Constitutional Court to have been an exceptionally serious breach of the rule of law.
184. The applicant did not accept the Government's opinion that, with the entry into force of the Constitutional Court's judgment of 19 April 2005, the rent-control scheme had been abolished and that the parties to lease contracts were now free to determine rent (see paragraph 190 below). The provisions of the 2001 Act currently in force stated the contrary: under section 8a of the 2001 Act any increase whereby rent would exceed the ceiling of 3% was permitted only in justified cases and could be challenged before a court. At the same time, the landlords' onerous duties in respect of maintenance of property remained unchanged. As regards the termination of leases, the provisions differed only slightly from those under the previous, defective laws and the relocation of a tenant was still very difficult if not impossible. Those minor changes to the housing legislation could hardly be considered to have abolished the rent-control scheme. Nor did they improve the landlords' situation in any meaningful way.
Furthermore, the applicant stressed, the Constitutional Court, both in the judgment of 19 April 2005 and in the June 2005 recommendations had pointed to a number of serious shortcomings of the present system, considering that the 2001 Act as it stood at present «did not provide for any satisfactory and consistent mechanism for balancing the interests of landlords and tenants». In that context the Constitutional Court had reminded the authorities of the urgent need to introduce rules whereby landlords, after decades of subsidising the State's housing policy, might be able to derive a «decent profit» from their property, stressing that the right to derive profit was one of the basic components of the right of property. However, the authorities had not so far taken any steps to implement those recommendations.
The applicant also criticised the existing legislation for the lack of criteria as to what constituted a «justified increase in rent», maintaining that, for all practical purposes, it prevented landlords from raising levels of rent. As the Constitutional Court had rightly pointed out in its judgment and recommendations, in the absence of such statutory criteria judicial control of rent increases had become illusory. In that regard, the applicant supplied details of one case lodged with a Polish court involving a dispute over a 13% increase in rent and added that given the average delay in the Polish civil courts, it might realistically be expected that the final ruling would be delivered within some two years, rent being frozen at the 3% level until the claim had been determined.
185. The applicant next referred to the Government's argument that the rent-control scheme no longer affected her property rights and that she had obtained the relief sought since she was able to repossess the house because two of her tenants had already moved out and the third was about to do so shortly after the date of the oral hearing (see paragraph 192 below). The applicant admitted that attention given by the Polish media to her case before the Strasbourg Court had indeed resulted in her two tenants' moving out. She had learnt of this fact from a representative of the Polish Government in June 2005 — who had nevertheless refused officially to transfer possession of the house to her — and had informed the Court thereof on 22 August 2005. Yet, on the hearing date, the third flat was still being occupied by J.W. She could not simply terminate the lease as, given J.W.'s advanced age, the latter belonged to the group of tenants statutorily protected against termination of leases under section 11 (12) of the 2001 Act.
As regards the assertion that her property rights were no longer affected by the operation of the rent-control scheme in Poland, the applicant stressed that the violation of her rights had not been, and could not be, brought to an end by merely restoring possession of the house to her. The effects that the impugned legislation had entailed for her would not cease or be erased by the return of what had been left of her property. When the State had taken the house under its management, it had been in good condition. Now, after years of neglect and disrepair — which had been caused both by the State's careless management and by the impossibility for her to cover the necessary repairs from the rent received — it was close to ruin.
186. The applicant concluded by asserting that the Constitutional Court's judgment of 19 April 2005 had not remedied the violation of Article 1 of Protocol No. 1 found by the Chamber in her case. Nor had it put an end to the systemic violation of the property rights of other, similarly situated landlords, as identified in her case.
She asked the Court to uphold the findings of the Chamber in their entirety.
187. The Government considered that the authorities had maintained a reasonable relationship of proportionality between the means employed and the aims they had sought to achieve.
188. In their pleadings before the Grand Chamber they first referred to the Chamber's conclusion that, on account of the operation of the rent-control scheme the authorities had imposed on the applicant a disproportionate and excessive burden (see paragraph 188 of the Chamber judgment). In that connection, they advanced the argument that, given that management of housing matters introduced under the communist regime had deprived owners of even theoretical property rights, on 10 October 1994 the applicant had had no rights in respect of the termination of leases on her flats or the determination of the level of rent (see paragraphs 151 and 153 above). Seen from this perspective, the impugned housing laws, as applicable from that date to the present time, had not reduced the applicant's property rights but, on the contrary, had gradually increased the scope of her and other landlords' rights in respect of the lease of their dwellings. Thus, in their view, the introduction of the rent-control scheme had in fact commenced the complicated process of restoring landlords' rights, a process which, given the state of housing supply inherited from the communist regime and the need to balance the rights of all members of society, involved extremely difficult decisions on the part of the authorities.
189. In the proceedings before the Grand Chamber they also put forward another new argument, namely that the rent-control scheme had been based on a specific social agreement between landlords, tenants and the State. By virtue of that agreement the tenants had been guaranteed that their situation during the ten-year period following the entry into force of the 1994 Act would not change and the landlords — who had waived their claims for compensation — had been promised that after that period all restrictions on rent would cease to exist. The Government, for their part, had given an undertaking that by 31 December 2004 any restrictions resulting from that agreement would no longer apply. Thus, this situation could be described as «legal peace» as it had reflected the compromise reached by various social groups. This was confirmed by the Constitutional Court's judgment of 19 April 2005, which had declared that it had been necessary to introduce the rent-control scheme during the transformation period. Moreover, in all its earlier judgments on that matter, the Constitutional Court had consistently recognised the need for the continued protection of tenants who had entered into lease agreements pursuant to administrative decisions and to whom the 1994 Act guaranteed a specific, maximum level of rent for a fixed time. It had explicitly acknowledged that the need to protect tenants against unduly high levels of rent had been fully justified by the housing situation in Poland.
Moreover, at the oral hearing they also maintained that restoration and improvement grants were available to landlords and that they could also take out commercial loans to finance the necessary repairs.
190. The Government further stressed that the means for controlling rent under both the 1994 Act and the 2001 Act had only been of a temporary nature and they had no longer been maintained after the Constitutional Court's judgment of 19 April 2005, which had in fact marked the end of the rent-control scheme in Poland. Thus, by virtue of that judgment all the previous restrictions had been abolished. Since then, rents in Poland had been regulated by free-market forces and at present there were no limitations imposed on them by the authorities. The parties to lease contracts could freely determine the level of rent and the rights of landlords were no longer limited in any way. By the same token, the Government had fulfilled the obligations they had taken upon themselves under the above-mentioned social agreement and the «rules of the game» referred to by the Constitutional Court had finally been complied with.
191. Furthermore, comparing the instant case to that of Mellacher and Others v. Austria, the Government maintained that if in the latter case the Court had found that «in remedial social legislation and in particular in the field of rent control... it must be open to the legislature to take measures affecting the further execution of previously concluded contracts in order to attain the aim of the policy adopted», it a fortiori had to be open to the legislature not only to fix the level of rent below the market value but also to adopt measures affecting the implementation of leases arising from past administrative decisions, where tenants had had no say at all on the level of rent or on the choice of the flat — private or State-owned — which they had been allocated.
192. Lastly, the Government referred to the applicant's individual situation, stressing in that connection that the Constitutional Court's findings as to the inadequacy of controlled rent could not be decisive. Thus, the court had referred to the general situation in Poland, which had not necessarily applied to each landlord. They saw no reason why it should apply to the applicant's case. In that context, they also referred to the fact that two flats in her house had been vacated in June 2003 and September 2004 respectively. The third flat was to be vacated by a certain J.W. within several weeks following the oral hearing, as she had been allocated a flat owned by the Gdynia City Council. She had actually moved out in February 2006 (see paragraph 66 above). The applicant had never given J.W. notice to quit. Nor had she increased her rent even though J.W. had paid the amount corresponding to 1.5% of the reconstruction value of the dwelling. In consequence, the applicant could no longer claim that she had not regained possession of the house or that the rent-control scheme still affected her property rights.
193. In sum, the Government asked the Grand Chamber to hold that there had been no violation of Article 1 of Protocol No. 1.
194. In its assessment of the impact of the contested rent-control scheme on the applicant's right of property, the Chamber had regard to the fact that during the period under its consideration (from 10 October 1994 to 25 January 2005, the date of the adoption of its judgment) three different housing laws had applied to the applicant, namely the 1994 Act, the 2001 Act and the December 2004 Amendments. It is to be observed that the application in her case of the «special lease scheme» under the 1974 Housing Act (in the period from 10 October to 12 November 1994, the date of the entry into force of the 1994 Act) had had a negligible effect on «the peaceful enjoyment» of her possessions (see paragraph 170 of the Chamber judgment).
The Grand Chamber will proceed on a similar basis, taking into account the developments that have occurred after the adoption of the Chamber judgment.
Main features of the rent-control scheme as introduced by the 1994 Act
195. The Grand Chamber, as the Chamber did, agrees with the Government that the 1994 Act was the first of the remedial laws enacted with a view to reforming housing in Poland during the period of the country's transition to a free-market system. It also agrees that, in comparison to the previous «special lease scheme», which had imposed full State control over the lease market, the 1994 Act was in general a step forward. In particular, that law limited State control over leases to dwellings which, regardless of whether they were owned by a municipality or a private individual, had hitherto been subject to the «special lease scheme», while allowing rents for commercial premises to be market-related (see paragraphs 171 and 172 of the Chamber judgment and paragraph 188 above).
However, and in so far as the applicant and other landlords owning flats previously subject to «the special lease scheme» were concerned, it maintained a number of restrictions on their rights which for the most part, as explained below, were comparable to those under the housing laws introduced under the communist regime.
196. To begin with, under sections 55 and 56 of the 1994 Act any lease that had originated in past administrative decisions allocating a flat was to be treated as a contractual lease signed for an indeterminate time. While that provision in effect created a quasi-lease agreement between a landlord and a tenant — which, again, was a step forward in terms of re-establishing the rudiments of contractual relationships on the lease market — landlords had no influence on the choice of tenant or the essential elements of such an agreement. This applied not only to the duration of the agreement but also to the conditions for its termination, which considerably restricted the landlords' right to terminate the lease even in respect of tenants who persistently failed to comply with its statutory terms. In addition, even if landlords terminated the lease, they could not have the dwelling vacated and possibly rented out on the free-lease market unless they provided the tenant with «alternative accommodation» at their own expense. Such a cluster of legal rules, combined with the permanent shortage of dwellings in Poland, and the statutory succession right of the tenant's relatives to a lease agreement made it very difficult for the landlord to regain possession of the flat (see paragraphs 16, 18, 73 and 79 above).
197. Further duties of landlords, potentially involving considerable expense on their part, were listed in section 9 of the 1994 Act, which obliged them to carry out specific repairs and maintenance work on their buildings. At the same time, their right to derive profit from leases was subject to statutory restrictions. Pursuant to section 25 of the 1994 Act the landlords had no power to fix the rent chargeable, as rents could not exceed a ceiling determined by law at the level of 3% of the «reconstruction value» of the dwelling (see paragraphs 76 — 83 above).
Impact of the 1994 Act on the applicant's and other landlords' property rights
198. However, as shown by the concrete application of the 1994 Act and as acknowledged by the executive and confirmed by the Polish Constitutional Court's findings, levels of rent never reached the statutory ceiling of 3% of the reconstruction value but were maintained by the authorities throughout the country at a level covering some 60% of maintenance costs. The shortfall was covered by the landlords (see paragraphs 15 and 80 — 82 above).
The situation of the landlords was compounded by section 9 of the 1994 Act, which entailed further consequences adversely affecting their financial position in that it obliged them to carry out costly maintenance works, despite the fact that in practice the rent chargeable was set below the average costs of maintenance of property, not to mention the costs of major repairs which were incumbent on the landlords. Moreover, the practical exclusion of landlords' rights in terms of free disposal of their flats, resulting from restrictive provisions on termination of leases, caused a depreciation in the market value of the buildings concerned (see paragraphs 71 — 82 above).
199. Those limitations and their impact on the property rights of landlords were examined twice by the Polish Constitutional Court. In its judgments of 12 January and 10 October 2000, resulting in the repeal of the 1994 Act, it found that the relevant provisions were unconstitutional as being incompatible with the principles of the protection of property rights, proportionality and the rule of law and social justice (see paragraphs 82 and 83 above). Furthermore, in the judgment of 12 January 2000 the Constitutional Court also assessed the situation in Convention terms and found that the impugned scheme of rent control amounted to a violation of Article 1 of Protocol No. 1 (see paragraph 82 above).
200. It is true that the Constitutional Court found that the introduction of the rent-control scheme was not per se incompatible with the Constitution or even Poland's international obligations since at the material time there was a «constitutionally acknowledged necessity to protect the rights of tenants» and, in view of the difficult housing situation, it was necessary to restrict or even exclude freedom in fixing rates of rent. However, it held that the manner in which rent control was effected by section 56 (2) taken together with other provisions of the 1994 Act resulted in «owners being deprived even of the slightest substance of their property rights». It further stressed that there was no constitutional justification for affording the necessary protection to tenants mostly at the expense of private individuals — the owners of rented flats. In that regard, it observed that the 1994 Act had «deliberately set the levels of controlled rent below the costs and expenses actually incurred by owners» and that, given their duty to incur expenses to maintain their property in a particular condition, it had been based «on the premise that property must — until the end of 2004 — entail losses for the owner». In its view, the 1994 Act had placed the main burden of the necessary sacrifices that society should make for poor tenants on the landlords. In that context, the Constitutional Court attached considerable importance to the fact that Polish legislation lacked any parallel solutions enabling landlords to offset losses and expenses incurred in maintaining property, and pointed out that the situation could, and should, be remedied by «subsidising from public funds the costs of maintaining and repairing buildings..., ensuring full recognition in the tax regulations for losses and expenses incurred by landlords and making the level of rent dependent on the tenant's income» (see paragraph 82 above).
201. The Government, as they had done before the Chamber, argued that the Constitutional Court's findings as to the general inadequacy of the controlled rent could not be decisive in the applicant's individual case (see paragraph 192 above). However, the Grand Chamber rejects that argument, fully sharing the Chamber's assessment (see paragraph 175 of the Chamber judgment):
«...not only did the Constitutional Court support its findings as to the detrimental effects of the 1994 Act on the property rights of landlords by comprehensive research into the general housing situation in Poland and documentary evidence produced by the State authorities... but it also had the advantage of direct knowledge of the circumstances obtaining in the country... The Government, for their part, have failed to produce any evidence to show that those circumstances, although found to have been prevailing throughout Poland, did not apply to the applicant or that her situation materially differed from that of other Polish landlords.»
202. Relying on the Court's judgment in the case of Mellacher and Others v. Austria, the Government further argued that under Article 1 of Protocol No. 1, when enacting remedial housing legislation, States were entitled not only to reduce the rent chargeable to below the market value but even to take such radical measures as annulling validly concluded lease agreements (see paragraph 191 above).
The Grand Chamber finds that this argument has already been examined by the Chamber, which concluded as follows (see paragraph 176 of the Chamber judgment):
«The Court accepts that, given the exceptionally difficult housing situation in Poland, the inevitably serious social consequences involved in the reform of the lease market, as well as the impact that that reform had on economic and other rights of numerous persons, the decision to introduce laws restricting levels of rent in privately owned flats in order to protect tenants was justified, especially as it put a statutory time-limit on this measure... However, as the applicant rightly pointed out..., although the relevant Austrian legislation provided for many restrictions on, or the possibility of reductions in, the amount of rent chargeable, it also provided for procedures enabling landlords to recover maintenance costs (see also Mellacher and Others, cited above, §§ 31 — 32 and 55 — 56). No such procedures were available under the 1994 Act and, as noted by the Constitutional Court, Polish legislation did not secure any mechanism for balancing the costs of maintaining the property and the income from the controlled rent...»
Against that background and having regard to the consequences that the various restrictive provisions had on the applicant, the Court finds that the combination of restrictions under the 1994 Act impaired the very essence of her right of property. In that regard the Court would point out that the Constitutional Court, in its judgment of 12 January 2000, came to the same conclusion, holding that under the 1994 Act the individual landlords had been «deprived even of the slightest substance of their property rights» and that, «in consequence the[ir] right to derive profit from property,... an important element of the right of property ha[d] been destroyed and... the[ir] right to dispose of one's property ha[d] been stripped of its substance»...»
203. The Grand Chamber agrees with the Chamber, fully endorsing its conclusions, in particular the finding that the combination of the restrictions imposed by the 1994 Act impaired the very essence of the applicant's right of property.
Period between 11 July 2001 and 10 October 2002
204. The dates marking this period are, respectively, the entry into force of the 2001 Act, a law which replaced the repealed 1994 Act and was designed to implement the Constitutional Court's judgments of 12 January and 10 October 2000, and the repeal — by virtue of the Constitutional Court's subsequent judgment of 2 October 2002 — of section 9 (3) of the 2001 Act, a provision which introduced a new procedure for controlling increases in rent (see paragraphs 84 — 104 above).
205. Unlike the repealed provisions, section 9 (3) of the 2001 Act made increases in levels of rent dependent on the inflation rate. However, it still maintained the previous maximum ceiling of 3% of the reconstruction value on the rent chargeable. In contrast to the 1994 Act, it did not contain detailed provisions on landlords' duties in respect of the maintenance of property. Yet their situation did not change materially as other statutes, most notably the Construction Act and the Civil Code, laid down rules similar to those applicable under the 1994 Act. The provisions on termination of leases were more detailed but they attached a number of restrictive conditions to giving notice to quit and in essence still maintained the rule allowing repossession of the flat only if the landlord had provided the tenant with alternative accommodation (see paragraphs 84 — 95 above).
206. As established by the Chamber (see paragraph 177 of the Chamber judgment), after only about four months of the operation of the new legislation, the Ombudsman challenged the constitutionality of section 9 (3) of the 2001 Act before the Constitutional Court, submitting that the levels of rent as determined under that provision had not covered even the basic maintenance costs of residential buildings and that the new provision put landlords at a greater disadvantage than the rules for rent control laid down in the 1994 Act, which had already been found to have infringed their property rights (see paragraph 96 above).
207. The Constitutional Court, basing its findings on comprehensive documentary evidence and an assessment of the general situation throughout Poland, ruled that the applicable provisions for controlling levels of rent were incompatible with the constitutional principles of the protection of property rights and the rule of law and social justice. It held, among other things, that the current situation was «unquestionably less favourable than it used to be under the 1994 Act», that «the legislature [had] fixed an unreasonably low basic rent», that the 2001 Act had «seriously aggravated the situation of landlords» and that section 9 (3) «perpetuated the violation of the right of property» that had subsisted under the 1994 Act. In addition, it noted that the new provisions on termination of leases had not materially improved the situation of landlords (see paragraphs 103 — 104 above).
Still further, the Constitutional Court strongly criticised the legislature for its continued failure to introduce any statutory mechanism mitigating landlords' losses resulting from reduced rent and pointed out that «there ha[d] been no changes to regulations on income tax, at least in respect of deductions from tax (or from taxable income) of amounts spent on maintenance of buildings... [n]or ha[d] the legislature introduced preferential loans for repairs».
It concluded that the operation of section 9 (3) was tantamount to the continued violation of the right of property in respect of landlords and that the restrictions laid down in that provision went beyond the tolerable extent of limitations on that right (see paragraph 104 above).
208. The Grand Chamber, in its assessment of the applicant's situation in the period under consideration, shares the opinion expressed by the Constitutional Court, to which the Chamber subscribed, that the provisions of the 2001 Act as applicable at the relevant time unduly restricted her property rights and placed a disproportionate burden on her, which cannot be justified in terms of the legitimate aim pursued by the authorities in implementing the relevant remedial housing legislation.
Period between 10 October 2002 and 31 December 2004
209. The relevant period started with the repeal of section 9 (3) of the 2001 Act by the Constitutional Court and ended with the entry into force of the December 2004 Amendments to the 2001 Act (see paragraphs 113 — 132 above).
The Chamber made the following findings in respect of that period (see paragraph 180 of the Chamber judgment):
«From 10 October 2002, following the repeal of section 9 (3) it became possible for the applicant to increase the levels of rent for her flats up to 3% of the reconstruction value of the dwelling... However, having regard to the relevant indicators as supplied by the parties, the Court considers that it did not result in the applicant's situation being materially improved. According to the Government, in the period immediately preceding the repeal of section 9 (3), i.e. October 2002, the maximum rent for similar flats in her town was PLN 4.61 per square metre, whereas the amount actually available to the applicant throughout and at the end of 2004 reached PLN 5.15... That amount (approximately 1.27 euros), which was within the applicable rent rates (PLN 5.00 — PLN 6.00) in most other towns in the country, represented a mere 10% increase in the previous indicative rent, which, as clearly established above, was totally insufficient to cover basic maintenance costs... Consequently, the Court does not see how the possibility of increasing the rent up to the — apparently low and inadequate — statutory ceiling could ameliorate the situation found to have amounted to a continuing violation of the property rights of the applicant and of other landlords. Nor does it consider that it provided her and the whole class of affected persons with any relief for the past state of affairs.»
210. In the proceedings before the Grand Chamber the Government submitted — and the applicant did not contest their assertion — that in respect of at least one of her tenants, a certain J.W., the applicant had not raised the rent to the statutory ceiling of the 3% of the reconstruction value but had kept it at the level of 1.5%. On this basis, they argued that the applicant could not effectively claim that her rights had been infringed by the operation of the rent-control scheme at the relevant time (see paragraphs 66 and 192 above).
However, the Grand Chamber considers that the question of whether or not the applicant raised the rent due from one of her tenants to 3% of the reconstruction value does not have a decisive bearing on its assessment of Poland's compliance with Article 1 of Protocol No. 1. It suffices for it, as it sufficed for the Chamber, to assume that at the material time nothing prevented the applicant from so doing. The core issue before it does not consist in making detailed calculations and speculating as to how much or how little the applicant or other landlords would gain from increasing rent to 3% of the reconstruction value. Rather, the issue is whether this improvement, effected after many years of forcing landlords to accept a level of rent which bore no relation whatsoever to the costs of maintenance of property — not to mention making it impossible for them to derive some profit from lease — put an end to the continued violation of Article 1 of Protocol No. 1 caused by the combined effect of the restrictions referred to above or, alternatively, provided the applicant with appropriate relief in terms of restoring her Convention rights.
211. In that regard, the Grand Chamber would note that no other restrictions on the rights of landlords were lifted. As pointed out by the Constitutional Court, the rules for the termination of leases did not materially differ from those applicable under the 1994 Act, which the same court had previously found to have amounted to «the practical exclusion of landlords' rights in terms of free disposal of their flats» and to have resulted in «the depreciation of the market value of the buildings concerned» (see paragraphs 82 and 104 above). What was more, notwithstanding that in January 2000 the Constitutional Court had already held that the State had «placed the main burden of the sacrifices that society had to make for tenants... on the owners of property» and that that situation was exacerbated by the fact that there had been no legal ways and means in Poland enabling landlords to offset expenses or mitigate losses incurred in connection with the maintenance of property or to obtain funds for the necessary repairs, no such mitigating mechanism had been set up (see paragraphs 82 and 104 above).
In the circumstances, the Grand Chamber, although on a partly different basis (see paragraphs 209 — 210 above), comes to the same conclusion as the Chamber and holds that the violation of the applicant's right of property still continued over the relevant period.
Period between 1 January 2005 and 26 April 2005
212. The above dates mark the period of the operation of section 1 (9) (a) of the 17 December 2004 Amendment and section 1 of the 22 December 2004 Amendment, which reworded section 9 of the 2001 Act and made any increase whereby rent would exceed 3% of the reconstruction value subject to a maximum yearly ceiling of 10% of the current rent (see paragraphs 124 — 141 above).
213. The Chamber, despite the fact that it did not have before it any submissions by the parties, considered it necessary to examine the relevant legislation as to its compliance with the Convention and held as follows (see paragraphs 182 — 184 of the Chamber judgment):
«182. Indeed, as the Government stressed, the undertaking to maintain the rent-control scheme only temporarily has been kept since the provision setting the deadline for the application of that scheme based on the maximum ceiling of 3% of the reconstruction value of the dwelling expired on 31 December 2004... The Government have also abandoned their original attempt to extend the rent freeze to 2008...»
However, another proposal made by the Government — enunciated not only in the 1994 and the 2001 Acts but also made before this Court at the oral hearing, namely, that after 1 January 2005 market forces would regulate rent and no new rent control system would be introduced... — has not been implemented.
On 1 January 2005 new provisions entered into force. The constitutionality of those provisions was contested by landlords before the Constitutional Court after being in operation for merely three days. By virtue of the December 2004 Amendments, the Polish State introduced a new procedure for controlling increases in rent, which in essence modifies the previous system only slightly. Firstly, all levels of rent may, on condition that the increase is effected with the appropriate notice and not more often than every six months, reach 3% of the reconstruction value of the dwelling. Secondly, levels of rent exceeding 3% of that value may not be increased by more than 10% annually...
183. Given that the practical application of the new provisions remains a question for the future and depends on a number of factors, such as the relevant conversion index..., the Court does not find it appropriate to draw conclusions as to the decisive or long-term effects of their operation on the applicant's and on other landlords' property rights. Yet it cannot but note that, given the recent amounts shown as the reconstruction value of the dwelling, the 10% increase in rent does not, for all practical purposes, entail any significant increase in rent. It can therefore hardly be seen as improving the applicant's situation in respect of covering the cost of maintenance works, which she is still obliged to carry out under section 6 (a) of the 2001 Act.
184. Accordingly, it cannot be said that the December 2004 Amendments provided the applicant with any kind of relief that could compensate for the violation that has already occurred on account of the continued application of the rent control legislation in Poland. In contrast, the new provisions seem to perpetuate the status quo found to have been incompatible with the requirements of Article 1 of Protocol No. 1.»
214. The December 2004 Amendments were subsequently examined as to their compatibility with the Polish Constitution by the Constitutional Court. In its judgment of 19 April 2005, the court not only relied on the Chamber judgment as one of the grounds supporting its finding that the introduction of the provisions extending the operation of the rent-control scheme beyond the deadline set by the legislature was in breach of the rule of law and of the principle of protection of property, but also assessed the State's conduct as a «particular kind of irresponsibility on the part of the authorities» and an «exceptionally jarring violation of the principle of confidence in the State and the law made by it» (see paragraphs 137 — 140 above).
215. In the light of the Constitutional Court's findings, the Grand Chamber cannot but subscribe to the Chamber's conclusion that the enactment of the December 2004 Amendments was one more act by the State which infringed the applicant's rights under Article 1 of Protocol No. 1.
216. In respect of the period after 26 April 2005 the Government argued that, owing to the fact that the applicant's house had been partly vacated and that it would be empty within weeks following the hearing of 11 January 2006 — which, as they subsequently confirmed (see paragraph 66 above) had actually occurred on 15 February 2006 — she could no longer claim that she had not regained possession of it. Nor could it be said, they added, that the rent-control scheme still affected her property rights (see paragraph 192 above). The applicant, for her part, considered that these events could not cease or erase the consequences that the rent-control scheme had already entailed for her property rights (see paragraph 185 above).
217. In connection with the Government's first argument, the Court would reiterate that a decision or measure favourable to the applicant is not in principle sufficient to deprive him or her of the status of a «victim» unless the national authorities have acknowledged, either expressly or in substance, and then afforded redress for, the breach of the Convention (see, among many other authorities, {Brumarescu} v. Romania [GC], No. 28342/95, § 50, ECHR 1999-VII; and Scordino v. Italy (No. 1) [GC], No. 36813/97, § 180, ECHR 2006-...).
However, in the present case those conditions have not been met. While the Court agrees that the fact that the applicant, with the authorities' help and at the very last stage of the proceedings before the Court, was able to repossess her house in its entirety does improve her situation, this circumstance can hardly be perceived as an acknowledgment, even in substance, of the breach of the Convention right alleged by her and as a measure redressing the continuing violation of her property rights caused by the operation of the rent-control scheme, as found by the Court (see paragraphs 195 — 215 above).
Moreover, having regard to the States' obligation as laid down in Article 1 of the Convention to «secure to everyone within their jurisdiction the rights and freedoms defined... [in the] Convention» and to the general context of the case (see paragraphs 155 — 156), the Court considers that this kind of practical solution, applied by the authorities in respect of an individual applicant in a case where the central Convention issue relates to the operation of a legislative scheme potentially affecting the rights of a large number of persons, does not absolve it from ascertaining whether the general problem underlying the situation complained of has been resolved and the cause of the violation of the rights of other persons removed.
Accordingly, the Court will deal with the second argument advanced by the Government, namely that following the entry into force of the Constitutional Court's judgment of 19 April 2005 the rent-control scheme was abolished and the rights of landlords are no longer limited in any way (see paragraph 190 above).
218. In that judgment, the Constitutional Court did not limit its considerations solely to an assessment of the constitutionality of the December 2004 Amendments but considered the case before it in the wider context of the operation of the rent-control scheme throughout a period of some 11 years preceding its ruling (see paragraphs 136 — 141 above). Finding that throughout that period the State had failed to introduce any satisfactory and consistent mechanism for balancing the rights of landlords and tenants, especially in terms of introducing consistent criteria for the determination of rent, it also decided to give recommendations to that effect to Parliament (see paragraphs 141 — 142 above).
219. The object of the June 2005 Recommendations were «shortcomings and lacunas to which [the Constitutional Court had] pointed in recent years». The court held that «removing them in the near future [wa]s necessary also in view of the principle of the social market economy, which ha[d] particular importance in the present context» and drew the authorities' attention to the fact that it was «no longer possible to regulate those matters in a fragmentary or provisional manner» (see paragraph 142 above).
220. The core defects of the 2001 Act which the Constitutional Court identified and regarded as requiring rapid resolution were, among other things, the lack of provisions setting out basic elements of rent and the absence of any statutory criteria for judicial control of rent increases. The Constitutional Court was particularly critical about the current «algorithmic» system of fixing a maximum ceiling on rent and controlling increases which, in its opinion, did not serve the interests of either landlords or tenants.
It stressed, as it had done before, that rent could not be unrelated to costs or repairs and maintenance; however justified such an approach might have been over the transitional period, it was not acceptable at present. It further stressed the importance of setting levels of rent in a manner enabling the landlords not merely to cover those costs from the rent chargeable but also to derive a «decent profit» from rent and receive a return on their investment.
221. Referring to the Government's argument as to the lack of any restrictions on landlords' rights, the Court would observe that it does not seem to be well-founded. Thus, in addition to introducing and maintaining defective provisions on the levels of rent the authorities have not removed the previous limitations on termination of leases (see paragraphs 127 — 128 above). From the landlord's perspective, the situation has not changed considerably in comparison to the previous restrictive provisions. Nor has the State instituted any procedure or statutory mechanism enabling landlords to mitigate or compensate for losses incurred in connection with maintenance or repairs of property as the Constitutional Court has advised on many occasions (see paragraphs 82, 104, 140, 142, 144, 200, 207 and 211 above).
222. In consequence, it cannot be said that the Constitutional Court's judgment has in itself eased the disproportionate burden placed on the exercise of landlords' property rights by the operation of the impugned laws. Nor can it be said that the general situation underlying the finding of the violation in the present case has thereby been brought into line with Convention standards. In contrast, in the light of that judgment and the June 2005 Recommendations it is clear that not much progress in that field can, and will, be achieved unless the above-mentioned general defects of the Polish housing legislation are removed rapidly and the entire system is reformed in a manner ensuring genuine and effective protection of this fundamental right in respect of other similarly situated persons.
C. General conclusion as to the alleged violation of Article 1 of Protocol No. 1
223. The Chamber, in its general conclusion on the violation of Article 1 of Protocol No. 1, had regard to the following considerations (see paragraphs 185 — 188 of the Chamber judgment):
«185. As the Court has already stated on many occasions, in spheres such as housing of the population, States necessarily enjoy a wide margin of appreciation not only in regard to the existence of the problem of general concern warranting measures for control of individual property but also to the choice of the measures and their implementation. The State control over levels of rent is one of such measures and its application may often cause significant reductions in the amount of rent chargeable (see, in particular, Mellacher and Others, cited above, § 45).»
Also, in situations where, as in the present case, the operation of the rent-control legislation involves wide-reaching consequences for numerous individuals and has significant economic and social consequences for the country as a whole, the authorities must have considerable discretion not only in choosing the form and deciding on the extent of control over the use of property but also in deciding on the appropriate timing for the enforcement of the relevant laws. Nevertheless, that discretion, however considerable, is not unlimited and its exercise, even in the context of the most complex reform of the State, cannot entail consequences at variance with the Convention standards (see Broniowski, cited above, § 182).
186. The Court once again acknowledges that the difficult housing situation in Poland, in particular an acute shortage of dwellings and the high cost of acquiring flats on the market, and the need to transform the extremely rigid system of distribution of dwellings inherited from the communist regime, justified not only the introduction of remedial legislation protecting tenants during the period of the fundamental reform of the country's political, economic and legal system but also the setting of a low rent, at a level beneath the market value... Yet it finds no justification for the State's continued failure to secure to the applicant and other landlords throughout the entire period under consideration the sums necessary to cover maintenance costs, not to mention even a minimum profit from the lease of flats.
187. Some five years ago the Polish Constitutional Court found that the operation of the rent-control scheme based on the provisions necessarily and unavoidably entailing losses for landlords had resulted in a disproportionate, unjustified and arbitrary distribution of the social burden involved in the housing reform and that the reform had been effected mainly at the expense of landlords. It reiterated that statement in its subsequent judgments, clearly indicating that the failure to abolish the rent-control system by 31 December 2004 might result in a breach of the constitutional principle of the rule of law and undermine citizens' confidence in the State. It repeatedly held that the adopted measures amounted to a continuing violation of the property rights of landlords. It stressed that the manner in which the authorities calculated increases in rent made it impossible, for purely mathematical reasons, for landlords to receive an income from rent or at least recover their maintenance costs...
In the circumstances, it was incumbent on the Polish authorities to eliminate, or at least to remedy with the requisite promptness, the situation found to have been incompatible with the requirements of the applicant's fundamental right of property in line with the Constitutional Court's judgments. Furthermore, the principle of lawfulness in Article 1 of Protocol No. 1 and of the foreseeability of the law ensuing from that rule required the State to fulfil its legislative promise to repeal the rent-control scheme — which by no means excluded the adoption of procedures protecting the rights of tenants in a different manner...
188. Having regard to all the foregoing circumstances and, more particularly, to the consequences which the operation of the rent-control scheme entailed for the exercise of the applicant's right to the peaceful enjoyment of her possessions, the Court holds that the authorities imposed a disproportionate and excessive burden on her, which cannot be justified by any legitimate interest of the community pursued by them...»
224. The Grand Chamber agrees with this assessment of the impugned situation. It would, however, add that, as established above, the violation of the right of property in the present case is not exclusively linked to the question of the levels of rent chargeable but, rather, consists in the combined effect of defective provisions on the determination of rent and various restrictions on landlords' rights in respect of termination of leases, the statutory financial burdens imposed on them and the absence of any legal ways and means making it possible for them either to offset or mitigate the losses incurred in connection with maintenance of property or to have the necessary repairs subsidised by the State in justified cases (see paragraphs 203, 211 and 221 above). Furthermore, the Government's claim at the oral hearing that such a mechanism existed (see paragraph 189 above) has not been substantiated by any concrete examples from domestic law and practice.
In this regard the Court would once again refer to its case-law confirming that in many cases involving limitations on the rights of landlords — which were and are common in countries facing housing shortages — the limitations applied have been found to be justified and proportionate to the aims pursued by the State in the general interest (see Spadea and Scalabriono cited above, § 18; and Mellacher and Others, cited above, §§ 27 and 55). However, in none of those cases had the authorities restricted the applicants' rights to such a considerable extent as in the present case.
In the first place, the applicant had never entered into any freely negotiated lease agreement with her tenants; rather, her house had been let to them by the State. Secondly, the circumstances of the instant case are different from those in the case of Spadea and Scalabrino. In the latter case, although the State had temporarily suspended evictions from privately owned flats, landlords retained their right to terminate leases by means of a simple notice to quit, without any further restrictions. In contrast, in the instant case Polish legislation attached a number of conditions to the termination of leases, thus seriously limiting the landlords' rights in that respect. Finally, in the case of Mellacher and Others, while the domestic legislation restricted the rent chargeable, the levels of rent were never set, as in the present case, below the costs of maintenance of the property and landlords were able to increase the rent in order to cover the necessary maintenance expenses. That provision had at least made it possible for Austrian landlords to keep their property in a proper condition, whereas the Polish scheme did not, and does not, provide for any procedure for maintenance contributions or State subsidies, thereby causing the inevitable deterioration of the property for lack of adequate investment and modernisation (see paragraphs 82, 104 and 138).
225. It is true that, as stated in the Chamber judgment, the Polish State, which inherited from the communist regime the acute shortage of flats available for lease at an affordable level of rent, had to balance the exceptionally difficult and socially sensitive issues involved in reconciling the conflicting interests of landlords and tenants. It had, on the one hand, to secure the protection of the property rights of the former and, on the other, to respect the social rights of the latter, often vulnerable individuals (see paragraphs 12 — 19 and 176 above). Nevertheless, the legitimate interests of the community in such situations call for a fair distribution of the social and financial burden involved in the transformation and reform of the country's housing supply. This burden cannot, as in the present case, be placed on one particular social group, however important the interests of the other group or the community as a whole.
In the light of the foregoing, and having regard to the effects of the operation of the rent-control legislation during the whole period under consideration on the rights of the applicant and other persons in a similar situation, the Court considers that the Polish State has failed to strike the requisite fair balance between the general interests of the community and the protection of the right of property.
There has accordingly been a violation of Article 1 of Protocol No. 1 to the Convention.
III. Article 46 of the Convention
226. Article 46 of the Convention provides:
«1. The High Contracting Parties undertake to abide by the final judgment of the Court in any case to which they are parties.»
2. The final judgment of the Court shall be transmitted to the Committee of Ministers, which shall supervise its execution.»
A. Application of the «pilot-judgment» procedure
1. The Government's objection to the application of the «pilot-judgment» procedure
227. The Government, in their referral request and their further written and oral pleadings, contested the Chamber's decision to apply the so-called «pilot-judgment procedure» in the present case. Their arguments were threefold.
228. First, they maintained that the description of the applicant's situation as presented by her before the Chamber no longer corresponded to reality. Two of her tenants, W.P. and the family of J.P. and M.P., had already vacated the flats in June 2003 and September 2004 respectively. The third tenant, J.W., was to move out soon after the date of the oral hearing. Accordingly, the applicant had obtained the relief sought before the Court in terms of both taking over management of her property and repossessing her flats.
Secondly, the Government argued that the applicant's factual situation was not that of a typical landlord because she owned a one-family house, whereas most of the landlords affected by the rent-control scheme owned tenement houses. In addition, the applicant intended to locate the headquarters of her foundation «Amber Trail» in her house, which would suggest that her premises were to be used for commercial purposes rather than housing needs.
The Government's third argument was that the rent-control scheme as introduced by the 1994 Act no longer existed in Poland since the Constitutional Court's judgment of 19 April 2005 had rendered the situation compatible with the standards of protection of property rights under the Convention. They once again repeated that, following that judgment, the parties to a lease contract could freely establish the level of rent and the rights of landlords were no longer restricted in any way.
The Government concluded that the case should no longer be regarded as a «pilot case» involving a systemic problem connected with the malfunctioning of the Polish legislation — with all the consequences that this entailed from the point of view of Article 46 and Article 41 of the Convention.
2. The applicant's arguments
229. The applicant began by drawing the respondent Government's attention to the fact that she had not sought to influence the Chamber's decision to apply the «pilot-judgment procedure» because this matter lay exclusively within the Court's competence and depended on its assessment of the facts of her case.
However, she could not see any argument which could militate against the Chamber's decision. On the contrary, her case clearly fell within the criteria established in the Broniowski v. Poland judgment, in particular as the violation of her property rights was not «prompted by an isolated incident nor attributable to the particular turn of events in the case, but was rather the consequence of administrative and regulatory conduct on the part of the authorities towards an identifiable class of citizens». Both the Broniowski case and her case disclosed «the existence within the Polish legal order of a shortcoming as a consequence of which a whole class of individuals had been denied the peaceful enjoyment of their possessions» and gave cause to believe that these «deficiencies in national law and practice may give rise to numerous subsequent well-founded applications». Furthermore, in both cases the violation of property rights originated in a systemic problem connected with the malfunctioning of domestic legislation and practice caused by the State's failure to solve that problem. Indeed, for many years she had not been able to regain her property or to obtain a reasonable amount of rent not because of a shortcoming in a specific judgment or decision but because of defective legislation.
230. As regards the Government's argument that her house was about to become vacant, the applicant, as she had already done, argued that this event could not automatically stop, and erase the effects of, the violation of her property rights that had continued for many years.
Referring to the Government's assertion that her situation was not typical of the average landlord in Poland because her house was a one-family house, not a tenement house, the applicant stressed that, indeed, this had been exactly the argument that she had consistently but unsuccessfully put forward before various domestic authorities and courts when she had tried to repossess the house through legal proceedings. This, however, had been to no avail as all those authorities had found that the impugned housing laws had correctly been applied to her case.
Lastly, in the context of the Government's assertion that there was no State control over levels of rent and that the rights of landlords were no longer restricted, the applicant essentially repeated her arguments concerning the continuation of the violation of the Convention after the entry into force of the Constitutional Court's judgment (see paragraph 185 above).
In sum, the applicant invited the Court to continue to apply the pilot-judgment procedure in her case.
3. The Court's assessment
(a) Principles deriving from the Court's case-law
231. In the case of Broniowski v. Poland, concerning the issue of the compatibility with the Convention of a legislative scheme that affected a large number of persons (some 80,000), the Court found for the first time the existence of a systemic violation, which it defined as a situation where «the facts of the case disclose... within the [domestic] legal order... a shortcoming as a consequence of which a whole class of individuals have been or are still denied [their Convention right or freedom] and where „the deficiencies in the national law and practice identified in the applicant's individual case may give rise to numerous subsequent well-founded applications“.»
The Court further found that the violation in that case had «originated in a widespread problem which resulted from a malfunctioning of Polish legislation and administrative practice and which ha[d] affected and remain[ed] capable of affecting a large number of persons» (see Broniowski, cited above, § 189).
232. In that connection, the Court directed that «the respondent State must, through appropriate legal measures and administrative practice, secure the implementation of the property right in question in respect of the remaining Bug River claimants or provide them with equivalent redress in lieu, in accordance with the principles of protection of property rights under Article 1 of Protocol No. 1» (see the fourth operative provision of the principal judgment).
The Court thereby made clear that general measures at national level were called for in execution of the judgment and that those measures should take into account the many people affected and remedy the systemic defect underlying the Court's finding of a violation. It also observed that they should include a scheme offering to those affected redress for the Convention violation. It stressed that once such a defect had been identified, it fell to the national authorities, under the supervision of the Committee of Ministers, to take, retroactively if appropriate, the necessary remedial measures in accordance with the subsidiary character of the Convention (ibid. § 193 and Broniowski v. Poland (friendly settlement) [GC], No. 31443/96, §§ 34 — 35, ECHR 2005-IX).
233. This kind of adjudicative approach by the Court to systemic or structural problems in the national legal order has been described as a «pilot-judgment procedure» (see, for example, the Court's position paper on proposals for reform of the European Convention on Human Rights and other measures as set out in the report of the Steering Committee for Human Rights of 4 April 2003 (CDDH(2003)006 Final, unanimously adopted by the Court at its 43rd plenary administrative session on 12 September 2003, paragraphs 43 to 46; and the response by the Court to the CDDH Interim Activity Report, prepared following the 46th Plenary Administrative Session on 2 February 2004, paragraph 37) (ibid.).
234. The object in the Court's designating a case for a «pilot-judgment procedure» is to facilitate the most speedy and effective resolution of a dysfunction affecting the protection of the Convention right in question in the national legal order. One of the relevant factors considered by the Court in devising and applying that procedure has been the growing threat to the Convention system resulting from large numbers of repetitive cases that derive from, among other things, the same structural or systemic problem (ibid.).
Indeed, the pilot-judgment procedure is primarily designed to assist the Contracting States in fulfilling their role in the Convention system by resolving such problems at national level, thereby securing to the persons concerned their Convention rights and freedoms as required by Article 1 of the Convention, offering to them more rapid redress.
(b) Application of the above principles to the present case
235. The Chamber considered that the principles established in the Broniowski case applied equally to the present case, especially as the operation of the rent-control scheme might potentially affect an even larger number of individuals — some 100,000 landlords and from 600,000 to 900,000 tenants (see paragraph 191 of the Chamber judgment). It also held that, as in the Broniowski case, the facts of the instant case revealed the existence of an underlying systemic problem connected with a serious shortcoming in the domestic legal order. The Chamber identified that shortcoming as «the malfunctioning of Polish housing legislation in that it imposed, and continue[d] to impose, on individual landlords, restrictions on increases in rent for their dwellings, making it impossible for them to receive rent reasonably commensurate with the general costs of property maintenance».
236. The Grand Chamber agrees with the Chamber's conclusion that the present case is suitable for the application of the pilot-judgment procedure as established in the Broniowski judgments.
It is common ground that the operation of the impugned housing legislation — which, regardless of the Government's reservations as to the applicant's allegedly atypical situation (see paragraph 228 above), applied to her in the same way as to the other landlords — potentially entailed consequences for the property rights of a large number of persons whose flats (some 600,000, or 5.2% of the entire housing resources of the country) were let under the rent-control scheme (see paragraph 15 and 19 above). While the number of similar applications pending before the Court currently stands at eighteen — a figure which, in comparison with the Broniowski case, may seem insignificant — one of those cases has been lodged by an association of some 200 landlords asserting a breach of their individual rights. At any rate, the identification of a «systemic situation» justifying the application of the pilot-judgment procedure does not necessarily have to be linked to, or based on, a given number of similar applications already pending. In the context of systemic or structural violations the potential inflow of future cases is also an important consideration in terms of preventing the accumulation of repetitive cases on the Court's docket, which hinders the effective processing of other cases giving rise to violations, sometimes serious, of the rights it is responsible for safeguarding.
237. Although the Government maintained that the rent-control scheme no longer existed in Poland following the Constitutional Court's judgment of 19 April 2005 (see paragraph 228 above), the Court can only refer to its earlier conclusion that, notwithstanding that ruling, the general situation has not yet been brought into line with the Convention standards (see paragraphs 221 — 222 above).
The Grand Chamber shares the Chamber's general view that the problem underlying the violation of Article 1 of Protocol No. 1 in the present case consists in «the malfunctioning of Polish housing legislation». Indeed, this assessment is still accurate, in particular in the light of the Constitutional Court's finding that the breach of the applicant's and other landlords' property rights originated in «defective legislation» that has continually been applied to them since the entry into force of the 1994 Act (see paragraph 140 above).
However, the Grand Chamber sees the underlying systemic problem as a combination of restrictions on landlords' rights, including defective provisions on the determination of rent, which was and still is exacerbated by the lack of any legal ways and means enabling them at least to recover losses incurred in connection with property maintenance, rather than as an issue solely related to the State's failure to secure to landlords a level of rent reasonably commensurate with the costs of property maintenance.
B. General measures
238. One of the implications of the pilot-judgment procedure is that the Court's assessment of the situation complained of in a «pilot» case necessarily extends beyond the sole interests of the individual applicant and requires it to examine that case also from the perspective of the general measures that need to be taken in the interest of other potentially affected persons (see, mutatis mutandis, Broniowski (friendly settlement), cited above, § 36). For that reason, the individual solutions adopted in the applicant's case and relied on by the Government in their arguments as to the application of the pilot-judgment procedure (see paragraph 228 above) cannot be regarded as decisive in this context.
239. As regards the general measures to be applied by the Polish State in order to put an end to the systemic violation of the right of property identified in the present case, and having regard to its social and economic dimension, including the State's duties in relation to the social rights of other persons (see paragraphs 139, 157 and 225 above), the Court considers that the respondent State must above all, through appropriate legal and/or other measures, secure in its domestic legal order a mechanism maintaining a fair balance between the interests of landlords, including their entitlement to derive profit from their property, and the general interest of the community — including the availability of sufficient accommodation for the less well-off — in accordance with the principles of the protection of property rights under the Convention.
It is not for the Court to specify what would be the most appropriate way of setting up such remedial procedures or how landlords' interest in deriving profit should be balanced against the other interests at stake; thus, under Article 46 the State remains free to choose the means by which it will discharge its obligations arising from the execution of the Court's judgments (see Broniowski, cited above, §§ 186 and 192).
The Court would, however, observe in passing that the many options open to the State certainly include the measures indicated by the Constitutional Court in its June 2005 Recommendations, setting out the features of a mechanism balancing the rights of landlords and tenants and criteria for what might be considered a «basic rent», «economically justified rent» or «decent profit» (see paragraph 136 — 141 above).
IV. Article 41 of the Convention
240. Article 41 of the Convention provides:
«If the Court finds that there has been a violation of the Convention or the Protocols thereto, and if the internal law of the High Contracting Party concerned allows only partial reparation to be made, the Court shall, if necessary, afford just satisfaction to the injured party.»
A. Damage claimed in the present case
241. The applicant stated that she was aware that, on the basis of the Broniowski judgment, the Court might decide that the question of the application of Article 41 was not ready for decision and decline to award her just satisfaction. She nevertheless asked the Court to consider that her claims were ready to be examined, or even that it was necessary to examine them.
In this respect, the applicant pointed out that she was already 75 years old and that her case had already been pending before the Court for many years. Both her health and her financial situation were poor. Her means of subsistence were very limited; she was a retired music teacher, currently living in a small, modest flat in {Poznan}. The Court's award would at least help her to repair the house and to be able eventually to move into her family property.
242. The applicant, as she had done before the Chamber, sought a total sum of 118,705 euros (EUR) for both pecuniary and non-pecuniary damage sustained by her on account of the continued violation of her right of property. That sum comprised EUR 40,000 for non-pecuniary damage and EUR 78,705 for pecuniary damage covering the costs of repairs caused both by the State's negligent maintenance and her inability to cover the necessary repairs from the rent received under the rent-control scheme, as well as loss of profit from market-related rent.
243. In connection with the material loss she had sustained, the applicant produced an expert report that described in detail the present condition of her house. According to the expert, the technical condition of the house was such that it needed a major overhaul.
As regards the alleged loss of profit in terms of the amount of net market-related rent that the applicant could have received had the house not been subject to the rent-control scheme, the expert calculated the relevant amount for the period of 15 years following the applicant's taking over the management of the house (see also paragraph 32 above). This amount was assessed at PLN 1,380,000, which corresponds to approximately EUR 350,000.
The applicant submitted that, having regard to the Broniowski case and the fact that the relevant Polish legislation limited the Bug River claims to 20%, she considered that the similar nature of her case required her to reduce her claim to a comparable proportion of the actual loss sustained by her. That proportion corresponded to the above-mentioned amount of EUR 78,705.
244. In respect of her claim of EUR 40,000 for non-pecuniary damage, the applicant repeated the arguments that she had put forward before the Chamber, explaining that that sum was to cover the damage she had suffered on account of the frustration and stress involved in her futile efforts to regain her property, and her lack of any possibility of enjoying possession of it. In that context, she emphasised that the stress involved in asserting her justified claims before the Polish courts and the fact that all those procedures had proved ineffective had placed a severe strain on her as an elderly person. She had also suffered serious distress resulting from her inability to realise her plans to locate the headquarters of her «Amber Trail Foundation» in her house.
245. As regards costs and expenses, the applicant sought a total sum of EUR 24,000, including EUR 9,457.50 incurred in connection with the proceedings before the Grand Chamber. This sum was exclusive of VAT.
246. The Government considered that the claims were excessive and not supported by material evidence. In particular, they criticised the expert report and questioned its evidentiary value, stating that it had apparently been prepared in order to impress the Court as to the allegedly considerable infringement of the applicant's property rights. In their view, it gave exaggerated figures pertaining to the applicant's alleged loss of profit from rent, a loss which should not be considered in the present case at all because it related to a general assessment of the consequences entailed by the operation of the rent-control legislation. As regards the legal costs incurred in the referral proceedings, the Government contested the number of hours (50) spent by the applicant's lawyer on the preparation of the case and asked the Grand Chamber to make an award, if any, only in so far as those costs were, in their words, «proportionate to the involvement of the applicant's lawyer in the case and [had] been actually and necessarily incurred and were reasonable as to quantum».
B. The Court's conclusion
1. Pecuniary damage
247. Having examined the circumstances of the case, the Court considers that the question of compensation for pecuniary damage is not ready for decision. That question must accordingly be reserved and the subsequent procedure fixed, having due regard to any agreement which might be reached between the respondent Government and the applicant (Rule 75 § 1 of the Rules of Court) and in the light of such individual or general measures as may be taken by the respondent Government in the execution of the present judgment. Pending the implementation of the relevant general measures, which should be adopted within a reasonable time, the Court will adjourn its consideration of applications deriving from the same general cause (see Broniowski, cited above, § 198).
2. Non-pecuniary damage
248. As regards the applicant's claim for non-pecuniary damage, the Court sees good reason to make an award and, in this respect, depart on an exceptional basis from the approach taken in the Broniowski case (see Broniowski, cited above, § 198).
The Court's decision has been prompted by the particular and personal circumstances of the individual applicant in the present case. First of all, it has taken into account her age and health and the fact that both the proceedings that she brought in the Polish courts and the proceedings before this Court have lasted for a considerable time, thus inevitably exacerbating her frustration and distress. Having regard to the circumstances surrounding the State's taking of the property in question for the use of other persons and to the time it has taken the applicant to have her family house, an object of clearly significant sentimental and emotional value, returned to her, the Court has no doubt that the relevant domestic proceedings have placed a severe psychological strain on her. In deciding to make an award in respect of non-pecuniary damage at the current stage of the proceedings, the Court also considers it important that the applicant has not only asserted her own rights before it but has also taken upon herself the trouble and burden of acting — at least to some extent — on behalf of landlords in a similar situation.
249. In view of the foregoing and making its assessment on an equitable basis, the Court awards the applicant EUR 30,000 under the head of non-pecuniary damage.
3. Costs and expenses
250. As regards the costs and expenses borne by the applicant, the Court notes that the Chamber awarded the applicant EUR 13,000 for the costs incurred up to the adoption of its judgment (see paragraph 197 of the Chamber judgment). Having assessed the applicant's claim as a whole, the Court awards her EUR 22,500, to be converted into Polish zlotys at the rate applicable at the date of settlement, together with any tax that may be chargeable on this amount.
4. Default interest
251. The Court considers it appropriate that the default interest should be based on the marginal lending rate of the European Central Bank, to which should be added three percentage points.
FOR THESE REASONS, THE COURT
1. Dismisses unanimously the Government's preliminary objection on incompatibility ratione temporis of the application;
2. Holds unanimously that there has been a violation of Article 1 of Protocol No. 1 to the Convention;
3. Holds by 16 votes to 1 that the above violation has originated in a systemic problem connected with the malfunctioning of domestic legislation in that:
(a) it imposed, and continues to impose, restrictions on landlords' rights, including defective provisions on the determination of rent;
(b) it did not and still does not provide for any procedure or mechanism enabling landlords to recover losses incurred in connection with property maintenance;
4. Holds by 15 votes to 2 that, in order to put an end to the systemic violation identified in the present case, the respondent State must, through appropriate legal and/or other measures, secure in its domestic legal order a mechanism maintaining a fair balance between the interests of landlords and the general interest of the community, in accordance with the standards of protection of property rights under the Convention (see paragraph 239 above);
5. Holds unanimously that the question of the application of Article 41 is not ready for decision in so far as the applicant's claim for pecuniary damage is concerned and accordingly,
(a) reserves the said question;
(b) invites the Government and the applicant to submit, within six months from the date of notification of this judgment, their written observations on the matter and, in particular, to notify the Court of any agreement that they may reach;
(c) reserves the further procedure and delegates to the President of the Court the power to fix the same if need be;
(a) that the respondent State is to pay the applicant, within three months, the following amounts:
(i) EUR 30,000 (thirty thousand euros) in respect of non-pecuniary damage;
(ii) EUR 22,500 (twenty-two thousand five hundred euros) in respect of costs and expenses;
(iii) any tax that may be chargeable on the above amounts;
(b) that from the expiry of the above-mentioned three months until settlement simple interest shall be payable on the above amounts at a rate equal to the marginal lending rate of the European Central Bank during the default period plus three percentage points;
7. Dismisses unanimously the remainder of the applicant's claim for non-pecuniary damage.
Done in English and in French, and delivered at a public hearing in the Human Rights Building, Strasbourg, on June 2006.
Section Registrar
In accordance with Article 45 § 2 of the Convention and Rule 74 § 2 of the Rules of Court, the following separate opinions are annexed to this judgment:
(a) Partly concurring and partly dissenting opinion of Mr {Zupancic};
(b) Partly dissenting opinion of Mr Zagrebelsky.
PARTLY CONCURRING, PARTLY DISSENTING
OPINION OF JUDGE {ZUPANCIC}
I
The issue touched upon by Judge Zagrebelsky is real. At the core of his partly dissenting opinion is the finding that the Convention's Article 46 <*> narrows the binding effect of our judgments to what in constitutional law is called the effect inter partes, that is, between the State and the particular applicant affected by the judgment. In other words, Judge Zagrebelsky is critical of the Broniowski v. Poland case, in which this narrow inter partes binding effect was enlarged to encompass other identical or similar cases, irrespective of the question whether they were already pending before this Court.
<*> [[Article 46 — Binding force and execution of judgments]]
«1. The High Contracting Parties undertake to abide by the final judgment of the Court in any case [[to which they are parties]].»
2. The final judgment of the Court shall be transmitted to the Committee of Ministers, which shall supervise its execution.» [Emphasis added.]
Logically, the next question is whether the Broniowski v. Poland judgment — ultra vires, as Judge Zagrebelsky clearly implies! — introduces a so-called erga omnes binding effect into our decisions.
Have we indeed expanded the scope of jurisdiction to the extent that we may now pronounce with binding effect erga omnes and not only on particular cases immediately before us? Have we put ourselves into the role of the negative legislator for 46 countries? Does the Broniowski v. Poland judgment really represent a qualitative jump?
The answer to the latter question is simple and pragmatic. If in the Broniowski v. Poland case we had not decided the way we did, there would have been 80,000 cases pending in this Court. In the best of possible worlds, we would in due time (?) decide all these 80,000 cases. We would mechanically, or, as they say today, in «copy-paste» fashion, reiterate the Broniowski v. Poland judgment — 80,000 times.
The only beneficial effect of this, if it can be so called, would be to stick to the narrowly perceived letter of Article 46 of the Convention, adopted even before the time the European Commission of Human Rights had been waiting for the postman to bring an application so it would have something to do. In this connection, it is true that Protocol No. 14 did not make provision for our judgments to have erga omnes binding effect, but does that really prove the point Judge Zagrebelsky is making?
Moreover, imagine that the particular national legislation provides for the possibility of a so-called class action. Procedurally, class action is a situation in which all actual and potential plaintiffs are joined by law, that is, where one or more members of a class may sue or be sued as representative parties on behalf of all only if (1) the class is so numerous that joinder of all members is impracticable, (2) there are questions of law or fact common to the class, (3) the claims or defences of the representative parties are typical of the claims or defences of the class, and (4) the representative parties will fairly and adequately protect the interests of the class.
In such a situation the applicants before the Court would be all the actual and potential plaintiffs and our decision concerning one of them would have binding effect — not erga omnes but in relation to this particular class of applicants. Just as in the Broniowski v. Poland constellation, the judgment of the European Court would bind the State to indemnify all of them. Would that be contrary to the letter and the spirit of Article 46, by which «[t]he High Contracting Parties undertake to abide by the final judgment of the Court in any case to which they are parties»? In such an assemblage, evidently, «the parties» to the case would be all «actual and potential plaintiffs.» The pilot-judgment procedure introduced by Broniowski would then be, for this internal reason deriving from the national civil procedure, completely in agreement with both the letter and the spirit of Article 46 of the Convention.
I dare say that this class-action analogy works in most situations in which the Court would find it practical and reasonable to apply the pilot-judgment procedure. Not only is this far from violating Article 46 of the Convention, it is also far removed from the so-called erga omnes effect that would violate it.
II
The travaux {preparatoires} of the Convention do indeed show that the current Article 41 was initially intended to have erga omnes binding effect on national jurisdictions <*>. This is what the founding fathers wanted. It was the politicians defending national sovereignty who replaced the formerly clear language of the Article in question with the current incomprehensible language drawn from an old German-Swiss arbitration agreement.
<*> See, in this connection, the ambivalent and ambiguous judgment of the German Constitutional Court, Order of the Second Division of 14 October 2004, 2 BvR 1481/04, concerning the internal binding effects of the judgment of the Third Section of the Court in {Gorgulu} v. Germany (No. 74969/01, 26 May 2004).
In order to respect the spirit of the Convention, we may take these political hesitations seriously and ask the next question. Is it better for Poland to be condemned in this Court 80,000 times and to pay all the costs and expenses incurred in 80,000 cases, or is it better to say to the country concerned: «Look, you have a serious problem on your hands and we would prefer you to resolve it at home...! If it helps, these are what we think you should take into account as the minimum standards in resolving this problem...»?
Which one of the two solutions is more respectful of national sovereignty?
The implicit fear that the Court has surreptitiously introduced the erga omnes binding effect of its decisions must thus be qualified. First, a de facto erga omnes effect exists anyway, whether the Court is forced to repeat it 60,000 times or not. There is no escaping this.
Second, a de jure erga omnes binding effect would be one expressed in the judgment in abstracto. In such a case we would say that a particular piece of national legislation that had been the cause of the case before us was incompatible with the Convention, or in other words «un-conventional».
The Court clearly does not have, with the usual paraphernalia of constitutional law, an interest in meddling in what national legislation should or should not do. Subsidiarity is a healthy collateral effect of the simple fact that an international judicial body does not know how to, and thus does not want to, enter into the details of national legislative happenings.
This is the role rightly reserved for national constitutional courts.
Third, we are situated at the top of 46 national judicial pyramids. The message sent to one of these jurisdictions will have a completely different meaning in another. In other words, our pronouncements are decisions concerning minimum standards, irrespective of how the violations happened in Iceland or in Azerbaijan. We are not and cannot be the constitutional court for the 46 countries concerned. The fears that we shall usurp that role are not realistic.
The subsidiary international jurisdiction nevertheless plays a role and engages in a legal discourse and in decision-making, functions which are somewhat similar to what the constitutional courts do. I would expect constitutionalist legal academia to decipher all the constitutive differences.
Suffice it to say here that decisions such as Broniowski or Hutten-Czapska or for that matter Lukenda are practical and pragmatic decisions — akin to class-action judgments — that avert an increase in the quantity of cases without subverting the intended quality of the binding effect of the judgments of this Court. They say that for some people the experience of thirty years is the experience of one year repeated thirty times. I do not think we want to project this adage onto the States signatories to the Convention.
III
In the end, and quite apart from the general question addressed above, I have voted against point number four of the operative provisions and its reference to paragraph 239 of the judgment. The objectionable paragraph 239 reads as follows:
«...the Court considers that the respondent State must above all, through appropriate legal and/or other measures, secure in its domestic legal order a mechanism maintaining a fair balance between the interests of landlords, including their [[entitlement to derive profit from their property]]...» [Emphasis added.]
The travaux {preparatoires} of Protocol No. 1 amply demonstrate the hesitations different prospective signatories had concerning its Article 1. <*> These hesitations concerned the question whether the right to property is a human right at all. A fortiori, the right to derive profit by merely owning an apartment building cannot be seen as a human right.
<*> Protocol to the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms, 213 UNTS 262, entered into force 18 May 1954.
I think the language of Article 1 of Protocol No. 1 demonstrates this:
«Every natural or legal person is entitled to the [[peaceful enjoyment of his possessions]]. No one shall be deprived of his possessions except in the public interest and subject to the conditions provided for by law and by the general principles of international law.»
The preceding provisions shall not, however, in any way impair the right of a State to enforce such laws as it deems necessary to control the use of property in accordance with the general interest or to secure the payment of taxes or other contributions or penalties.» [Emphasis added.]
In other words, the question whether «peaceful enjoyment of one's possessions» implies the «entitlement to derive profit from one's property» must be answered in the negative. This is not the place to discuss the «social function of property», although a clause to that effect is an integral part of many modern constitutions. Suffice it to say that a sheer profit for the landlord — in other words, income not derived from his services — is, for the tenant, of necessity a payment that is not reciprocated by a benefit.
How can that be a landlord's human right?
PARTLY DISSENTING OPINION OF JUDGE ZAGREBELSKY
I concur with the Court's finding in the present case that there has been a violation of Article 1 of Protocol No. 1 in respect of the applicant. I also share the opinion that the violation is a systemic one which results from the particular statutory rules in force in Poland and could be eliminated if a system were set up conforming to the requirements outlined in paragraph 239 of the judgment.
However, I cannot accept the Court's conclusions as regards the indications given to the Government, as set out in points 3 and 4 of the operative provisions. My disagreement relates to the fact that these indications are given directly by the Court in the operative provisions of its judgment.
By way of introduction, I would note the weakness of the legal basis of the pilot-judgment procedure in its most evident aspect. I am referring to the indication in the operative provisions of the need for the State to amend its own legislation in order to solve a general problem affecting persons other than the applicant. I would observe in this connection that the text of Article 46 of the Convention simply states that «[t]he High Contracting Parties undertake to abide by the final judgment of the Court in any case to which they are parties» and that it is for the Committee of Ministers to supervise the execution of judgments. It seems to me that the expression «any case to which they are parties» may well refer precisely to cases between the applicant and the State that have been decided by the Court (this is logical seeing that its judgments are adopted following adversarial proceedings). The arguments set out by the Committee of Ministers in Resolutions Res(2004)3 and Res(2004)6 of 12 May 2004, which are addressed to governments, are undoubtedly of much importance and must be taken into account by the Court with a view to ensuring that the reasons given in its judgments are as clear as possible. Indeed, that is an essential requirement for enabling governments, under the supervision of the Committee of Ministers, to comply with judgments (Article 46 of the Convention) and to take all general measures necessary to prevent any further violations (Article 1). However, one cannot overlook the fact that the proposals to which the Court refers in paragraph 233 of the judgment were not included in the recent Protocol No. 14 amending the Convention.
Of course, the Court's judgments do have erga omnes effects in relation to persons other than the applicant and to other States. The Committee of Ministers' activities are clearly influenced by them. However, I would observe in this connection that although the Committee of Ministers' well-established practice of indicating general measures to governments and asking them to implement them in order to prevent further violations is usually justified on the basis of Article 46 rather than by the Committee of Ministers' general obligations (under Articles 3, 8 and 15 of the Statute of the Council of Europe), it concerns a Convention institution whose nature, composition and responsibilities are entirely different from those of the Court, which reflect the latter's judicial function.
But even without wishing to attach too much weight to the above concerns, after the Broniowski v. Poland judgment of 22 June 2004 (No. 31443/96, ECHR 2004-V), I consider that judgments such as the present one undermine the relationship between the two pillars of the Convention system — the Court and the Committee of Ministers — and entrust the Court with duties outside its own sphere of competence. This seems patently obvious to me in the present case, much more so than in Broniowski. It gives me cause to suggest that that precedent does not indicate the only possible response to the issues raised here. It is not simply a question of instituting a compensation procedure which, while complex and costly, applies to a series of clearly defined individual cases. On the contrary, the solution to the problem in the present case involves a total overhaul of the legal system governing owners' rights {vis-a-vis} tenants, taking into account all the known difficulties, options and alternatives in such matters and the need to adopt a gradual approach in such a sensitive area — what is more, during the transition from communist to free-market regime. This applies both in future and as regards redress for any past violations.
It is sufficient to have regard to the Court's statements in paragraph 239 to infer that it is entering territory belonging specifically to the realm of politics and that its indications go beyond its jurisdictional competence, which concerns the case between the applicant and the State. Or else — as I am inclined to believe — the Court's indications, in view of their self-evidently vague content, cannot be regarded as binding. In my opinion, they require the Committee of Ministers' intervention in any event, without adding in any way to the system's efficiency (see, mutatis mutandis, Lukenda v. Slovenia, No. 23032/02, 6 October 2005).
I would add that the caution shown by the Court in recognising that the State has a wide margin of appreciation when laying down rules in such a difficult area might be merely ostensible. Whether by assessing a possible friendly settlement (as in Broniowski v. Poland (striking out), No. 31443/96, ECHR 2005-...) or by giving an opinion under Article 46 §§ 4 and 5 as introduced by Protocol No. 14, the Court should cast aside this caution and say, without referring to the position of a particular applicant, whether or not the general measures taken are capable of preventing violations in future. This highlights the nature of the problem I wish to raise here and the consequences of the fact that such indications by the Court are included in the operative provisions of the judgment and hence require «execution».
To conclude, I would emphasise that the issues which I have outlined concern only the nature and content of the operative provisions of the «pilot judgment» which the Court has adopted. Of much more importance — although it is not mentioned in the judgment — is the ensuing adjournment of all similar cases until the general problem has been resolved for all those in the same position as the applicant in the present case. Such an adjournment is fully justified in accordance with the principle of subsidiarity that characterises the Court's role. This strikes me as a real innovation that may prove effective, especially as it does not undermine the balance of the Convention system, does not call into question the characteristic functions of judicial bodies and encourages the Committee of Ministers to perform its own duties.