Статья 28. Порядок передачи сведений, составляющих государственные секреты, иностранным государствамПостановление № 43-19 Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ

1. Для принятия решения о передаче конкретных сведений, составляющих государственные секреты, иностранному государству государственные органы вносят в уполномоченный орган по защите государственных секретов мотивированное предложение, согласованное с государственными органами, наделенными в соответствии со статьей 16 настоящего Закона полномочиями по распоряжению сведениями, составляющими государственные секреты.

2. Уполномоченный государственный орган по защите государственных секретов выносит экспертное заключение о возможности и целесообразности передачи этих сведений.

3. Решение о передаче сведений, составляющих государственные секреты, иностранным государствам принимается правительством при наличии экспертного заключения уполномоченного государственного органа по защите государственных секретов, если иное не предусмотрено международными договорами.

4. Обязательства принимающей стороны по защите передаваемых ей сведений предусматриваются заключаемым с ней договором.

5. Правила передачи сведений, составляющих государственные секреты, иностранным государствам определяются правительством.

Передача государственных секретов может носить как внутригосударственный, так и международный характер. Передачей сведений другим государствам является доведение до иностранного государства (уполномоченного им представителя) каким-либо способом (передача, пересылка, ознакомление, обеспечение доступа) указанных сведений.

На практике передача сведений, составляющих государственные секреты, иностранному государству рассматривается как угроза их сохранности и осуществляется в исключительных случаях. Однако современные интеграционные процессы, а также необходимость обеспечения защиты от новых угроз регионального и глобального характера (терроризм, наркобизнес и т.д.) требуют расширения международного информационного обмена, в том числе в сфере государственных секретов.

Согласно пункту 5 данной статьи модельного закона правила передачи сведений, составляющих государственные секреты, иностранным государствам определяются правительством. В Российской Федерации и Республике Казахстан, например, документы о передаче сведений были утверждены еще до принятия настоящего модельного закона <*>. Указанными странами накоплен определенный опыт работы в этом направлении.

---

<*> См.: постановление Правительства Российской Федерации от 2 августа 1997 г. № 973 «Об утверждении Положения о подготовке к передаче сведений, составляющих государственную тайну, другим государствам»; постановление Правительства Республики Казахстан от 23 октября 2001 г. № 1355 «Об утверждении Правил передачи сведений, составляющих государственные секреты, иностранным государствам».

По общему правилу решение о передаче сведений, составляющих государственные секреты, иностранным государствам принимается правительством при наличии экспертного заключения уполномоченного государственного органа (Межведомственной комиссии по защите государственной тайны в Российской Федерации и Республике Молдова, например) о возможности передачи таких сведений. Обязательства принимающей стороны по защите передаваемых ей сведений предусматриваются заключаемым с ней договором. Международными договорами может быть установлен другой порядок передачи секретных сведений.

Субъектами международных отношений по поводу распоряжения государственными секретами могут выступать не только иностранные государства, но и международные организации (например, Интерпол, ОДКБ) и межгосударственные образования (например, СНГ). Развитие законодательства государств — участников СНГ в сфере государственных секретов идет по пути включения международных организаций в состав субъектов передачи секретов. Эта тенденция нашла отражение в законах Республики Молдова, Республики Беларусь, Кыргызской Республики и Республики Таджикистан. В соответствующих статьях этих законов адресатами передачи секретов наряду с иностранными государствами называются международные организации <*> и межгосударственные образования <**>.

---

<*> См.: статью 21 Закона Республики Молдова от 27 ноября 2008 г. № 245 «О государственной тайне»; пункт 10 статьи 1 Закона Кыргызской Республики от 18 мая 2013 г. № 74 «О внесении изменений в Закон Кыргызской Республики „О защите государственных секретов Кыргызской Республики“.»

<**> См.: статью 27 Закона Республики Беларусь от 19 июля 2010 г. № 170-З «О государственных секретах»; статью 31 Закона Республики Таджикистан от 26 июля 2014 г. № 1095 «О государственных секретах».

В государствах — участниках СНГ существует два основных механизма передачи государственных секретов иностранным государствам, международным организациям, межгосударственным образованиям <*>:

---

<*> См., например: постановление Совета Министров Республики Беларусь от 3 декабря 2004 г. № 1541 «О некоторых вопросах передачи другим государствам сведений, составляющих государственные секреты».

в случае отсутствия договора с государством решение о передаче государственной тайны принимается президентом на основании обязательства получателя о защите полученных секретов;

при наличии договора о защите государственных секретов передачу служебной тайны разрешает руководитель государственного органа и иной организации, наделенной полномочием по отнесению сведений к государственным секретам.

Так, например, Закон Республики Беларусь от 19 июля 2010 года № 170-З «О государственных секретах» предусматривает возможность передачи государственных секретов иностранным государствам, международным организациям, межгосударственным образованиям. Согласно статье 27 данного Закона решение о такой передаче принимается Президентом при наличии обязательства иностранного государства, международной организации, межгосударственного образования о защите государственных секретов. Решение о передаче служебной тайны иностранным государствам, международным организациям, межгосударственным образованиям принимается руководителями государственных органов и иных организаций, наделенных полномочиями по отнесению сведений к государственным секретам, при наличии соответствующего международного договора.

Договор, как правило, оформляется в виде соглашения о взаимном обеспечении сохранности межгосударственных секретов, которым предусматривается передача сведений, составляющих государственные секреты (государственную и служебную тайну). В соглашении указывается уполномоченный орган другого государства, получающий сведения, устанавливается порядок возмещения ущерба в случае невыполнения принимающей стороной взятых на себя обязательств <*>.

---

<*> См., например: Соглашение между Республикой Беларусь и Российской Федерацией о взаимном обеспечении защиты государственных секретов Республики Беларусь и государственной тайны Российской Федерации от 20 января 2003 г. (Минск).

Аналогичная норма содержится и в Законе Республики Армения от 3 декабря 1996 года № ЗР-94 «О государственной и служебной тайне», статьей 17 которого определено, что при наличии международного договора сведения, составляющие государственную тайну, могут быть переданы другим государствам по решению Правительства, а сведения, составляющие служебную тайну, могут быть переданы государственными органами самостоятельно.

Передача сведений осуществляется на основании решения правительства в соответствии с процедурами, предусмотренными международным договором и действующими нормативными правовыми актами. Руководители государственных органов и организаций несут персональную ответственность за соблюдение установленного порядка и правил.

Согласно статье 17 Закона Кыргызской Республики от 14 апреля 1994 года № 1476-XII «О защите государственных секретов Кыргызской Республики» основанием для передачи секретной информации другому государству являются вступившие в установленном законом порядке в силу международные договоры, участницей которых является Кыргызская Республика, предусматривающие обязательства сторон по защите передаваемой секретной информации.

Анализ процедуры передачи сведений, составляющих государственные секреты, иностранным государствам был бы неполным без рассмотрения понятия «межгосударственные секреты» (близкого по содержанию, но не тождественного понятию «сведения, составляющие государственные секреты»). По мнению специалистов, к категории межгосударственных секретов можно отнести «сведения, которые образуются при реализации совместной деятельности нескольких государств, направленной на достижение определенных целей (например, информация, накапливающаяся в координирующих органах стран НАТО или СНГ)» <*>. Международный информационный обмен сведениями, составляющими государственные секреты, не порождает межгосударственных секретов. Межгосударственные секреты как категория появляются в процессе деятельности межгосударственного образования (союза с общими целями и взаимными обязательствами по обеспечению безопасности) и служат целям обеспечения его безопасности. Условием их существования является создание межгосударственного органа (владельца или депозитария таких секретов) и взаимное согласование (признание) правил оборота подобных секретов.

---

<*> Фатьянов А.А. Правовое обеспечение безопасности информации в Российской Федерации: М. 2001. С. 103.

Правомерность обладания межгосударственным образованием собственными секретами, а также законность получения им секретных сведений от других государств доказывает, например, правовая регламентация данных отношений в Союзном государстве Беларуси и России. Республика Беларусь и Российская Федерация имеют правовые основания для обладания собственными информационными ресурсами государственного значения. Отношения между Республикой Беларусь и Российской Федерацией в сфере оборота охраняемой информации регламентируются двусторонними соглашениями. Межгосударственными соглашениями определен такой механизм регулирования ее оборота, согласно которому охраняемая информация другого государства, а также информация созданная в процессе взаимодействия стран, защищается в пределах суверенитета каждой из сторон вне зависимости от правовой принадлежности данных сведений. Союзное государство также располагает собственными информационными ресурсами, защищаемыми в целях обеспечения его безопасности.

Право на защиту информационных ресурсов государственного значения в Союзном государстве вытекает из положений, закрепленных в пункте 1 статьи 2 договора от 8 декабря 1999 года «О создании Союзного государства» и в Соглашении между Российской Федерацией и Республикой Беларусь от 24 января 2006 года «О регулировании вопросов собственности Союзного государства». Статья 3 названного Соглашения определяет, что Союзное государство выступает в отношениях, регулируемых гражданским законодательством каждой из сторон, на равных началах с иными участниками этих отношений. Исходя из этого, можно сделать вывод о наличии у Союзного государства равных с Республикой Беларусь и Российской Федерацией правовых оснований для обладания собственными информационными ресурсами государственного значения и их защиты, а также для получения (после выполнения установленных законодательством процедур) секретных сведений Российской Федерации и Республики Беларусь.

Первым шагом к образованию межгосударственных секретов Содружества Независимых Государств стало формирование новой международно-правовой категории «секретная информация», которая характеризуется как сведения, составляющие государственные секреты одного из государств — участников СНГ. Это может быть секретная информация, выраженная в любой форме, полученная, переданная или образовавшаяся в процессе сотрудничества в рамках Содружества. Ее несанкционированное распространение может нанести ущерб безопасности и интересам государств-участников. В целях предотвращения возникновения возможного ущерба подобные сведения охраняются государствами Содружества в соответствии с их национальным законодательством, а в органах СНГ — в соответствии с заключенным в Минске Соглашением о защите секретной информации в рамках Содружества Независимых Государств от 25 октября 2013 года.

Глава 7

ЗАЩИТА ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЕКРЕТОВ

Седьмая глава модельного закона включает наибольшее число статей (11) и представляется структурно перегруженной, хотя все охватываемые ею вопросы имеют непосредственное отношение к различным аспектам защиты секретов.

Защита государственных секретов государств — участников СНГ предусмотрена законодательством большинства государств Содружества. Однако модельный закон не определяет содержание понятия «защита государственных секретов» и не регламентирует средства и методы защиты.

Защита государственных секретов — это комплекс правовых, организационных, технических и иных мер, направленных на обеспечение безопасности сведений, составляющих государственные секреты, в целях предотвращения наступления тяжких последствий или причинение существенного вреда национальной безопасности.

Под организационными (административными) мерами понимается создание такого порядка деятельности людей, оборота документов и использования мест хранения, который исключает возможность несанкционированного выбытия из обращения сведений, составляющих государственные секреты.

К правовым мерам защиты государственных секретов относятся договоры, заключаемые обладателями информации с ее пользователями и устанавливающие условия пользования государственными секретами, а также ответственность сторон за их нарушение.

Технические (программно-технические) меры защиты государственных секретов — это совокупность мероприятий, создающих препятствия для несанкционированного доступа к секретным сведениям, позволяющих контролировать оборот данных сведений и в первую очередь деятельность лиц, которые имеют доступ к информации ограниченного распространения. К ним относится использование средств защиты информации, в том числе криптографических, а также систем контроля и регистрации доступа к информации.

Национальные системы защиты государственных секретов ряда государств — участников СНГ имеют концептуальные особенности. Так, законодатели Республики Молдова и Украины обоснованно выделяют в системе мер защиты государственной тайны комплекс оперативно-разыскных мер <*>. Во-первых, это соответствует действительности (законодательством большинства государств СНГ защита государственных секретов признана основным направлением деятельности для одного или нескольких субъектов оперативно-разыскной деятельности). Во-вторых, оперативно-разыскная деятельность является самостоятельным видом деятельности, а оперативно-разыскные меры не отражаются традиционной триадой правовых, организационных и технических мер защиты государственных секретов.

---

<*> См. часть 1 статьи 26 Закона Республики Молдова от 27 ноября 2008 г. № 245 «О государственной тайне» и статью 36 Закона Украины от 21 января 1994 г. № 3855-XII «О государственной тайне».

---

<*> Редкоус В.М. Административно-правовая основа обеспечения национальной безопасности в государствах — участниках Содружества Независимых Государств. Пятигорск. 2010. С. 314.

В Кыргызской Республике, Туркменистане и Республике Узбекистан защита государственных секретов является обязанностью всех располагающих ими государственных органов, предприятий, учреждений, организаций, воинских формирований, а также должностных лиц и граждан <*>.

---

<*> См.: статью 16 Закона Кыргызской Республики от 14 апреля 1994 г. № 1476-XII «О защите государственных секретов Кыргызской Республики»; статью 3 Закона Туркменистана от 24 ноября 1995 г. № 84-I «О защите государственных секретов»; статью 10 Закона Республики Узбекистан от 7 мая 1993 г. № 848-XII «О защите государственных секретов».

В статье 4 Закона Республики Узбекистан от 7 мая 1993 года № 848-XII «О защите государственных секретов» закреплен механизм режимных объектов как способ защиты государственных секретов. Данный механизм традиционно входит в систему защиты секретов, однако зачастую регулируется закрытыми нормативными актами, хотя его регламентация в законе не повлияла бы на безопасность государственных секретов, так как факт существования подобного механизма не нуждается в засекречивании в отличие от методик (или тактик) защиты секретов.

Таким образом, можно сделать вывод, что защита государственных секретов как обособленный вид деятельности имеет следующие идентификационные характеристики:

1. Осуществляется комплексно. Законодательством большинства государств — участников СНГ установлено, что защита государственных секретов осуществляется посредством создания системы защиты государственных секретов. Системный подход в данном случае оправдан, так как несмотря на то, что отношения в сфере государственных секретов носят устойчивый, повторяющийся характер, универсальной меры (вида мер), позволяющей обеспечить безопасность государственных секретов во всем многообразии отношений, связанных с ними, не существует. Частью 1 статьи 4 Закона Республики Молдова от 27 ноября 2008 года № 245 «О государственной тайне», например, определено, что «национальная система защиты государственной тайны включает совокупность органов защиты государственной тайны, методов и средств, используемых для защиты сведений, отнесенных к государственной тайне, и их материальных носителей, а также принятых в указанной сфере мер».

2. Осуществляется специальными субъектами. В законодательстве государств СНГ определены субъекты защиты государственных секретов. В ряде случаев они формируют обособленную подсистему системы субъектов правоотношений в данной сфере.

3. Осуществляется посредством применения специальной системы мер. Эта система традиционно включает правовые, организационные и технические меры. Отличительной особенностью является включение в данную систему подсистемы охраны государственных секретов.

Основным правовым средством защиты государственных секретов является такой административно-правовой режим, как режим секретности. Этот режим закреплен в законах ряда государств СНГ, в частности в Законе Украины от 21 января 1994 года № 3855-XII «О государственной тайне» (статьи 5, 12). В некоторых других странах данный режим вводится подзаконными актами. Закон Республики Таджикистан «О государственных секретах», например, определяет режим секретности как вводимый в порядке, установленном национальным правительством, «особый режим деятельности государственных органов и организаций, а также их структурных подразделений, связанной с государственными секретами» (статья 34).

Государственные секреты, представляющие значительную ценность для государства, как предмет правоотношений схожи по своим свойствам (и по правовым механизмам защиты, предусматривающим персональную ответственность) с источниками повышенной опасности.