Статья 1. Основные понятия, применяемые в настоящем ЗаконеПостановление № 43-19 Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ

I. ВВЕДЕНИЕ

Секреты и тайны — неотъемлемый атрибут социальных отношений; инструмент конкуренции, управления и обеспечения безопасности. Законодательное регулирование сферы защиты государственных секретов является важным элементом обеспечения суверенитета и безопасности государства.

Исторически первым на постсоветском пространстве национальным законодательным актом в данной сфере стал принятый в 1993 году Закон «О защите государственных секретов Республики Казахстан» <*>, утративший силу в связи с принятием Закона Республики Казахстан от 15 марта 1999 года № 349-I «О государственных секретах». Сегодня базовые законы о государственных секретах (тайне) есть во всех государствах — участниках Содружества Независимых Государств. Законодательство в этой сфере активно развивается.

---

<*> Закон от 19 января 1993 г. № 1899-XII «О защите государственных секретов Республики Казахстан».

22 января 1993 года в Минске государствами — участниками СНГ было заключено первое Соглашение о взаимном обеспечении сохранности межгосударственных секретов. В настоящее время между рядом государств СНГ действуют двусторонние соглашения о взаимной защите секретной информации. В 2013 году было подписано Соглашение о защите секретной информации в рамках Содружества Независимых Государств.

В 2003 году на двадцать первом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи (МПА СНГ) был принят модельный закон «О государственных секретах» (постановление № 21-10 от 16 июня 2003 года) <*>. Основанием для его принятия послужило активное сотрудничество государств СНГ в различных сферах, требующее международной унификации при установлении степеней и грифов секретности, единого подхода к пониманию ценности защищаемой государством информации.

---

<*> Информационный бюллетень МПА СНГ. 2003. № 31. С. 230 — 261.

Прототипом модельного закона «О государственных секретах» стал упомянутый выше Закон Республики Казахстан «О государственных секретах» (1999 года), с которым он почти полностью совпадает текстуально. Преамбула модельного закона гласит: «Настоящий Закон определяет правовые основы и единую систему защиты государственных секретов в интересах обеспечения национальной безопасности, регулирует общественные отношения, возникающие в связи с отнесением сведений к государственным секретам, их засекречиванием, распоряжением ими, защитой и рассекречиванием». Однако модельный закон был принят уже после появления во всех государствах — участниках СНГ национальных законов в данной сфере государственного управления.

За прошедшие десятилетия во всех государствах произошли определенные общественные, экономические, технологические, правовые изменения, трансформировались внешние и внутренние угрозы безопасности. Регулирование института защиты государственных секретов в законах, действующих в настоящее время в государствах СНГ, во многом сходно, что объясняется их происхождением из общей системы защиты информации, действовавшей в СССР. Однако в законодательстве стран Содружества уже проявляются индивидуальные черты — следствие четвертьвекового самостоятельного развития суверенных государств.

После принятия модельного закона «О государственных секретах» в государствах СНГ были приняты пришедшие на смену ранее действовавшим новые национальные законы: «О государственной тайне» — в Азербайджанской Республике (2004 год) <1> и Республике Молдова (2008 год) <2>; «О государственных секретах» — в Республике Беларусь (2010 год) <3>. В ряде государств были внесены изменения в действовавшие ранее редакции законов. Так, в Закон Республики Казахстан «О государственных секретах» за этот период было внесено 19 изменений, откорректировавших содержание половины его статей <4>.

---

<1> Закон Азербайджанской Республики от 7 сентября 2004 г. № 733-IIQ «О государственной тайне».

<2> Закон Республики Молдова от 27 ноября 2008 г. № 245 «О государственной тайне».

<3> Закон Республики Беларусь от 19 июля 2010 г. № 170-З «О государственных секретах».

<4> См.: Параграф: информационная система. URL: http://online.zakon.kz/document/?doc_id=1012633#pos=1;-283 (дата обращения: 15.10.2015).

В 2014 году в Республике Таджикистан вступил в силу Закон «О государственных секретах» <*>, сменивший действовавший ранее Закон «О государственной тайне» (2003 год) <**>. В новом законе этой республики, в отличие от модельного закона, понятие «служебная тайна» не определяется; оно закреплено в Гражданском кодексе Республики Таджикистан как объект права интеллектуальной собственности. В письме Комитета Маджлиси намояндагон Маджлиси Оли Республики Таджикистан по правопорядку, обороне и безопасности отмечается, что в новом Законе «максимально, с учетом особенностей законодательства Республики Таджикистан в области защиты государственных секретов, учтены требования модельного закона Межпарламентской Ассамблеи» <***>.

---

<*> Закон Республики Таджикистан от 26 июля 2014 г. № 1095 «О государственных секретах».

<**> Закон Республики Таджикистан от 22 апреля 2003 г. № 4 «О государственной тайне».

<***> Секретариат Совета МПА СНГ (вх. № 1474 от 30 июля 2015 г.).

В национальных законодательствах государств — участников СНГ апробируются два подхода к градации государственных секретов, при этом выделение категорий зависит от определения предмета правоотношений. В правовом поле государств — участников СНГ представлены сегодня четыре модели базовых законов: о государственной тайне, о государственной и служебной тайне, о государственных секретах и о защите государственных секретов (см. приложение 1).

Анализ национальных законов государств — участников СНГ показывает, что они построены на разных правовых моделях и имеют разные предметы правового регулирования. Так, например, в законах Кыргызской Республики, Республики Узбекистан и Туркменистана предметом правового регулирования выступают не сами государственные секреты, а их защита <*>. Законодатель Республики Армения объединил в одном законе сферы правового регулирования государственной и служебной тайн <**>.

---

<*> Закон Кыргызской Республики от 14 апреля 1994 г. № 1476-XII «О защите государственных секретов Кыргызской Республики»; Закон Туркменистана от 24 ноября 1995 г. № 84-I «О защите государственных секретов»; Закон Республики Узбекистан от 7 мая 1993 г. № 848-XII «О защите государственных секретов».

<**> Закон Республики Армения от 3 декабря 1996 г. № ЗР-94 «О государственной и служебной тайне».

В национальных законодательствах встречаются также как объекты правового регулирования «Негосударственные секреты» <*> и «Другие тайны» (сведения, имеющие гриф «Для служебного пользования», «Не подлежит опубликованию» <**>).

---

<*> См. статью 6 Закона Кыргызской Республики «О защите государственных секретов Кыргызской Республики».

<**> См. статью 7 Закона Республики Армения «О государственной и служебной тайне».

В свете вышеотмеченного представляется актуальной попытка проведения сравнительного анализа норм модельного закона с аналогичными нормами национальных законов государств — участников СНГ (см. приложение 2), оформленная в виде постатейного Комментария к модельному закону <*>.

---

<*> См.: Юсупов Р.М., Вус М.А. К вопросу о совершенствовании модельного законодательства о государственных секретах в рамках Межпарламентской Ассамблеи СНГ // Власть. 2015. № 7. С. 193 — 196.

II. ПОСТАТЕЙНЫЙ КОММЕНТАРИЙ К МОДЕЛЬНОМУ ЗАКОНУ «О ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЕКРЕТАХ»

---

<*> Информационный бюллетень МПА СНГ. 2003. № 31. С. 230 — 261.

Настоящий Закон определяет правовые основы и единую систему защиты государственных секретов в интересах обеспечения национальной безопасности, регулирует общественные отношения, возникающие в связи с отнесением сведений к государственным секретам, их засекречиванием, распоряжением ими, защитой и рассекречиванием.

Первая глава модельного закона включает пять статей. В статьях этой главы приводятся дефиниции используемых в нем понятий, определяются органы защиты государственных секретов. Согласно преамбуле модельный закон устанавливает правовые основы и единую систему защиты государственных секретов. Однако уже самими определениями используемых в законе понятий закладываются возможные коллизии.

В настоящем Законе применяются следующие основные понятия:

государственные секреты — защищаемые государством сведения, составляющие государственную и служебную тайны, распространение которых ограничивается государством с целью осуществления эффективной военной, экономической, научно-технической, внешнеэкономической, внешнеполитической, разведывательной, контрразведывательной, оперативно-розыскной и иной деятельности, не вступающей в противоречие с общепринятыми нормами международного права;

государственная тайна — сведения военного, экономического, политического и иного характера, разглашение или утрата которых наносит или может нанести ущерб национальной безопасности государства;

служебная тайна — сведения о сферах деятельности государственных органов, доступ к которым ограничивается служебной необходимостью и разглашение или утрата которых может нанести ущерб государственным органам или государству;

гриф секретности — реквизиты, свидетельствующие о степени секретности сведений, содержащихся в их носителе, проставляемые на самом носителе и (или) в сопроводительной документации на него;

допуск к государственным секретам — процедура оформления права граждан на доступ к сведениям, составляющим государственные секреты, а организаций — на проведение работ с использованием таких сведений;

доступ к сведениям, составляющим государственные секреты, — санкционированное полномочным должностным лицом ознакомление конкретного лица со сведениями, составляющими государственные секреты;

засекречивание сведений и их носителей — совокупность мероприятий по ограничению в интересах обеспечения национальной безопасности государства распространения сведений, составляющих государственные секреты, и доступа к их носителям;

носители сведений, составляющих государственные секреты, — материальные объекты, в том числе физические поля, в которых сведения, составляющие государственные секреты, находят свое отображение в виде символов, образов, сигналов, технических решений и процессов;

рассекречивание сведений — совокупность мероприятий, осуществляемых с соблюдением интересов национальной безопасности государства, по снятию ограничений, установленных на распространение сведений, составляющих государственные секреты, и на доступ к их носителям;

система защиты государственных секретов — совокупность органов защиты государственных секретов, используемых ими средств и методов защиты сведений, составляющих государственные секреты, и их носителей, а также мероприятий, проводимых в этих целях;

средства защиты сведений, составляющих государственные секреты, — технические, криптографические, программные и другие средства, предназначенные для защиты сведений, составляющих государственные секреты, средства, в которых они реализованы, а также средства контроля эффективности защиты государственных секретов;

разглашение государственных секретов — сообщение, передача, предоставление, пересылка, публикация или доведение государственных секретов любыми другими способами до юридических и физических лиц, которым не предоставлено право ознакомления с ними;

утрата государственных секретов — выход, в том числе и временный, сведений, составляющих государственные секреты, из законного владения или пользования в результате потери либо хищения.

Модельный закон оперирует категорией «государственные секреты». Исходя из данного в нем определения, можно выделить следующие признаки государственных секретов:

1. государственные секреты — это сведения (законодательство государств — участников СНГ не различает понятий «государственные секреты» и «сведения, составляющие государственные секреты»);

2. эти сведения причисляются к информации, распространение которой ограничено (в действующем законодательстве государств СНГ нет концептуального разграничения понятий «сведения» и «информация»);

3. в отношении таких сведений осуществляются закрепленные в законодательстве процедуры сепарации и меры государственной защиты (порядок применения этих мер и субъекты, реализующие их, определяются государством и закрепляются в законодательстве).

Таким образом, понятие «государственные секреты» указывает на особый порядок управления информационным объектом, предусматривающий ограничение его оборота.

Сущностными признаками государственных секретов являются также:

а) способность оказывать определенное (позитивное или деструктивное) воздействие на общественные отношения;

б) управленческое воздействие, сказывающееся на реализации национальных интересов (только эта сфера общественных отношений относит секрет к категории государственных);

в) актуальный характер воздействия (даже если секрет составляют сведения о минувших событиях или действиях, воздействие направлено на современные общественные отношения).

Подход к определению назначения государственных секретов, изложенный в модельном законе, отличается от подхода, закрепленного в законах государств — участников СНГ. Традиционно государственные секреты охраняются в целях недопущения причинения вреда государству в результате их разглашения. Модельный же закон (как и его прототип — Закон Республики Казахстан от 15 марта 1999 года № 349-I «О государственных секретах») гласит, что распространение государственных секретов «ограничивается государством с целью осуществления эффективной военной, экономической, научно-технической, внешнеэкономической, внешнеполитической, разведывательной, контрразведывательной, оперативно-розыскной и иной деятельности». Изложенное позволяет сделать вывод, что целями института государственных секретов являются повышение эффективности деятельности государства в рамках геополитической конкуренции в условиях неосведомленности конкурента о ключевых аспектах этой деятельности, а также обеспечение защиты государства от угроз, которые могут возникнуть вследствие разглашения государственных секретов, и защиты прав и интересов субъектов правоотношений.

Признание главенства принципа эффективности в деятельности по защите секретов однозначно определяет правовую природу государственных секретов. Однако данный принцип характерен для конкурирующей, агрессивной системы, нацеленной не только на обеспечение безопасности, но и на достижение превосходства (а не идеального состояния — паритета). Вследствие этого он должен быть ограничен принципом законности или соответствия нормам международного права, что и отражено в самом определении понятия «государственные секреты», используемом в модельном законе.

Большинство государств — участников СНГ делят государственные секреты на категории, представляющие собой субинституты с собственными субъектами отношений, предметом и механизмами правового регулирования. Как правило, выделяются две категории государственных секретов: государственная тайна и служебная тайна, разграничение которых основано на критериях степени ущерба (тяжести последствий) и сферы его причинения.

Использование категории «служебная тайна» в государствах СНГ — довольно распространенная практика. Однако сравнительный анализ действующих в этих странах законов о государственных секретах показывает, что единый подход к определению соотношения категорий государственной и служебной тайны не выработан. Так, например, Закон Республики Армения от 3 декабря 1996 года № 3Р-94 «О государственной и служебной тайне» объединил сферы правового регулирования защиты государственной и служебной тайн. Закон Туркменистана от 24 ноября 1995 года № 84-I «О защите государственных секретов» относит к служебной тайне только те сведения в области производства, управления, науки и техники, разглашение которых может нанести ущерб интересам государства (статья 2).

Государственные секреты Кыргызской Республики согласно статье 5 Закона от 14 апреля 1994 года № 1476-XII «О защите государственных секретов Кыргызской Республики» подразделяются на три категории: государственная, военная и служебная тайна. В статье 3 Закона Республики Узбекистан от 7 мая 1993 года № 848-XII «О защите государственных секретов» закреплено, что деление государственных секретов на категории осуществляется исходя из сфер принадлежности сведений: государственная тайна — политическая и экономическая сферы, военная тайна — сфера обороны, служебная тайна — сведения в области науки, техники, производства и управления.

Анализ существующих подходов к категорированию государственных секретов позволяет сделать вывод, что основным критерием разделения должен быть качественный показатель ущерба от разглашения государственных секретов (тяжести последствий), а в ряде случаев — показатель положительного эффекта от сохранения конфиденциальности.

Ущерб может рассматриваться как фактор, создающий угрозу или препятствующий реализации национальных интересов, если он изменяет основные индикаторы состояния национальной безопасности в жизненно важных сферах, выводя их из установленного приемлемого диапазона пороговых значений. Однако в юридической практике ущерб — категория оценочная, а официальные методики оценки ущерба в сфере безопасности отсутствуют.

В статье 11 Закона Республики Молдова от 27 ноября 2008 года № 245 «О государственной тайне» проводится дифференциация ущерба от разглашения государственной тайны на вред интересам страны и вред безопасности страны. Такой подход опирается на концепцию разделения системы социальных отношений на отношения, связанные с развитием и отношения, связанные с обеспечением безопасности (первые являются базовыми, вторые — надстроечными). Однако объединение процессов прогресса и обеспечения безопасности в рамках правовой категории ущерба порождает методологическую сложность их защиты.

Модельным законом государственные секреты также подразделяются на две категории: государственную и служебную тайны. При этом установлено, что государственную тайну составляют сведения, разглашение или утрата которых «наносит или может нанести ущерб национальной безопасности государства». Служебная тайна связывается со сведениями, «разглашение или утрата которых может нанести ущерб государственным органам или государству».

Закрепление в модельном законе в качестве критерия оценки степени тяжести ущерба от разглашения сведений такой характеристики, как «ущерб государственным органам» представляется спорным. Уместнее было бы говорить об ущербе конкретной отрасли, сфере национальной безопасности или административно-территориальной единице.

Из приведенного в модельном законе определения следует также, что к служебной тайне относятся сведения, «доступ к которым ограничивается служебной необходимостью». Рассмотрение служебной необходимости в качестве базового идентифицирующего признака служебной тайны ведет к смешению данного понятия с понятием «служебная информация ограниченного распространения».

В тексте модельного закона в одном ряду называются национальная безопасность и интересы государственных органов и организаций (статьи 1, 8, 9, 11 и 19). Правильнее было бы вести речь не об интересах государственных органов, а об ущербе как о создании препятствий для исполнения ими своих функций и решения стоящих перед ними (уставных) задач. Применение нечеткой формулировки на практике может снизить эффективность работы государственного аппарата.

Остальные из приведенных в комментируемой статье понятий и их содержательные трактовки обсуждаются по тексту Комментария.