Статья 8. Приоритетные направления правового регулирования в сфере противодействия коррупцииКомментарий к модельному закону «О противодействии коррупции»

1. Приоритетными направлениями правового регулирования в сфере противодействия коррупции в государстве могут быть признаны:

1. реализация избирательных прав, деятельность политических партий, государственная и муниципальная службы, служба в коммерческих и некоммерческих организациях;

2. особые сферы исполнения полномочий государственных органов, в том числе: законотворчество, судебная и правоохранительная деятельность, бюджетный процесс, банковская деятельность, кредитование, эмиссия ценных бумаг, приватизация государственного и муниципального имущества, государственные закупки, регистрация и лицензирование видов деятельности, экспертиза и сертификация товаров и услуг, здравоохранение и образование.

2. Отнесение сферы правового регулирования к числу приоритетных для реализации мер противодействия коррупции является обязательным основанием для разработки специализированных нормативных правовых актов или норм, регламентирующих антикоррупционные стандарты и иные меры противодействия коррупции в соответствующей сфере.

Комментарий:

В комментируемой статье рассматриваются приоритетные направления правового регулирования в сфере противодействия коррупции в государстве.

О негативном и разрушительном влиянии коррупции на национальную безопасность говорится в концептуальных документах государств — участников СНГ: например в Концепции национальной безопасности Российской Федерации <>, в Стратегии национальной безопасности Украины <>, в Концепции национальной безопасности Кыргызской Республики <>.

---

<*> См.: Указ Президента РФ от 10 января 2000 г. № 24 «О Концепции национальной безопасности Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 2. Ст. 170.

<**> См.: Указ Президента Украпни вiд 12 лютого 2007 року № 105/2007 «Про стратегiю нацiональноп безпеки Украпни » // Офiцiйний вiсник Украпни вiд 23.02.2007 — 2007 р., № 11, стор. 7, стаття 389.

<***> Утверждена Указом Президента Кыргызской Республики от 13 июля 2001 года № 221.

В ряде государств — участников СНГ приняты соответствующие концепции (стратегии) борьбы с коррупцией. В качестве примера можно привести Национальную стратегию по повышению прозрачности и борьбе с коррупцией Азербайджанской Республики <>, Концепцию преодоления коррупции в Украине <>, Государственную стратегию борьбы с коррупцией в Кыргызской Республике <>, и ряд иных документов. В Концепции национальной безопасности Республики Беларусь, утвержденной Указом Президента Республики Беларусь от 9 ноября 2010 г. № 575, среди основных потенциальных либо реально существующих угроз национальной безопасности является рост преступных и иных противоправных посягательств против личности и собственности, коррупционные проявления. Это свидетельствует о том, что в национальном законодательстве государств — участников СНГ вопросам правового регулирования противодействия коррупции уделяется довольно большое внимание.

---

<*> См.: Распоряжение Президента Азербайджанской Республики «Об утверждении Национальной стратегии по повышению прозрачности и борьбе с коррупцией». См.: http://www.consulting.minimax.az/cgi-bin/users/showdoc?doc=ra_072292.

<**> См.: Указ Президента Украпни вiд 11 вересня 2006 року № 742/2006 «Про Концепцiю подолання корупцiп в Украпнi „На шляху до доброчесностi“ // Офiцiйний вiсник Украпни вiд 27.09.2006 — 2006 р., № 37, стор. 9, стаття 2540.»

<***> Утверждена указом И.о. Президента КР от 21 июня 2005 года № 251.

В комментируемой статье предлагается выделить следующие наиболее важные сферы, в которых коррупция имеет свою специфику и требуется разработка отдельных антикоррупционных мер: 1) политическая деятельность; 2) администрирование; 3) государственные финансы; 4) судебные, правоохранительные органы и вооруженные силы; 5) социальное развитие.

При реализации этих положений необходимо учитывать, что они не могут быть выполнены полностью, если на высшем уровне отсутствует политическая воля реализовать приоритетные направления правового регулирования в сфере противодействия коррупции в государстве; если отсутствует независимый координирующий государственный орган, наделенный полномочиями контроля за исполнением; если среди мероприятий преобладают законодательные и правоохранительные меры в ущерб превентивным действиям; если созданы зоны недоступности для действия антикоррупционных мер, отсутствуют механизмы защиты лиц, обеспечивающих реализацию антикоррупционных мер, а также если в реализации и антикоррупционном мониторинге не участвует (либо отстранено) гражданское общество.

Политическая деятельность. Борьба с коррупцией на любых выборах является одним из самых острых вопросов, поднимая который, все — особенно представители оппозиции — пытаются набрать дополнительные очки. Коррупция как системное явление стала реально угрожать национальной безопасности и выступает главным тормозом на пути дальнейшего развития и укрепления страны. Именно из-за коррупции в обществе столь низок уровень доверия граждан к институтам государственной власти.

И как следствие — в сфере противодействия коррупции необходимо создавать системные меры. Должны быть подготовлены и ратифицированы международные антикоррупционные конвенции, которые дают возможность использовать правовые инструменты, отвечающие международным стандартам и направленные на борьбу, предупреждение и профилактику коррупции. На основании этих инструментов следует разрабатывать программы первоочередных законодательных мер и вносить поправки в целый ряд ключевых законов, включая Уголовный, Уголовно-процессуальный и Гражданский кодексы, законы, содержащие нормы правового регулирования в сфере банковской деятельности, государственной гражданской службы, оперативно-розыскной деятельности и др.

Интересен в этой связи опыт Российской Федерации. Принципиальное юридическое и техническое отличие законодательной инициативы Президента РФ по внесению в Государственную Думу антикоррупционных законов от ранее предпринимаемых другими субъектами сводилось к тому, что нормативное оформление тех мер, которые получили политическое одобрение в Национальном плане противодействия коррупции, осуществлялось «пакетом». Этот «пакет» включая базовый закон «О противодействии коррупции» и законы, вносящие изменения в почти 30 законодательных актов Российской Федерации, а также соответствующие указы Президента и постановления Правительства, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Такой подход выгодно отличается от идеи так называемых «специальных законов прямого действия» или от более мягкого варианта — принятия базового закона без одновременного внесения изменений в другие законы, ибо соединение в одном правовом акте норм административного, финансового, уголовного и других отраслей законодательства, несмотря на кажущиеся удобства, влечет за собой ощутимую неполноту правового регулирования каждой из составляющих и постоянные «столкновения» с отраслевыми законами, в которых эти же проблемы прописаны более полно.

В соответствии с приоритетными направлениями в системе мер противодействия коррупции основное внимание должно быть уделено мерам предупреждения (профилактики), которые направлены на создание на государственной и муниципальной службе атмосферы «невыгодности» коррупционного поведения.

Такие меры могут включать в себя следующее:

• судьи, а также государственные и муниципальные служащие, замещающие должности, перечень которых установлен нормативными правовыми актами государства — участника СНГ, обязаны представлять сведения о доходах, расходах и имуществе и обязательствах имущественного характера своих и членов своей семьи;
• граждане, замещавшие должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами государства — участника СНГ, в течение двух лет после увольнения с государственной или муниципальной службы имеют право замещать должности в коммерческих и некоммерческих организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями входили в их должностные обязанности, только с согласия комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих и урегулированию конфликта интересов;
• должен быть разработан и закреплен механизм проверки достоверности и полноты сведений об имуществе определенных категорий государственных и муниципальных служащих, в том числе с использованием оперативно-розыскных возможностей;
• невыполнение государственным или муниципальным служащим обязанности представления указанных сведений может явиться основанием для его освобождения от занимаемой должности или привлечения к иным видам дисциплинарной ответственности;
• система закупок для государственных нужд должна основываться на прозрачности, конкуренции и объективных критериях принятия соответствующих решений.

Предполагается, что нормативными правовыми актами главы государства — участника СНГ и субъектов государства (для федеративных государств), а также федеральных государственных органов в данный перечень будут включены подверженные коррупционным рискам государственные должности государства — участника СНГ и его субъектов (для федеративных государств), должности федеральной государственной службы, в том числе в территориальных и иных органах, учреждениях, вооруженных силах государства — участника СНГ, других войсках, воинских формированиях и органах, в которых законодательством государства — участника СНГ предусмотрена военная служба, должности государственной службы государства — участника СНГ и должности муниципальной службы, связанные с выполнением функций представителя власти либо организационно-распорядительных, административно-хозяйственных функций или функций оказания платных услуг населению и организациям.

В перечень преступлений, в результате совершения которых полученное имущество подлежит конфискации, желательно включить преступления, сопряженные с прямым получением незаконного вознаграждения (взятка, подкуп). Этот перечень должен быть дополнен такими преступлениями, как:

• воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий;
• нарушение порядка финансирования избирательной кампании кандидата, избирательного объединения, избирательного блока, деятельности инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума;
• фальсификация избирательных документов, документов референдума, фальсификация итогов голосования;
• незаконное получение и разглашение сведений, составляющих коммерческую, налоговую или банковскую тайну.

Желательно Уголовное законодательство дополнить также положениями, закрепляющими, в соответствии с международными обязательствами государствами — участниками СНГ, уголовную ответственность иностранных должностных лиц и должностных лиц международных организаций.

Санкции за злоупотребление полномочиями и коммерческий подкуп, совершаемые лицами, выполняющими управленческие функции в коммерческой или иной организации, приводятся в соответствие с санкциями за аналогичные преступления, совершаемые должностными лицами.

В Уголовно-процессуальный кодекс целесообразно внести положения, упрощающие процедуру привлечения к уголовной ответственности депутатов, судей, председателя, заместителя председателя и аудиторов Счетной палаты государства — участника СНГ (или органов с аналогичной компетенцией), прокуроров, следователей и адвокатов. Схему можно упростить, из трехступенчатой (заключение коллегии судей, согласие соответствующего или законодательного органа или суда и решение следователя) сделать двухступенчатой — т.е. исключить заключение суда о наличии признаков преступления как необходимого условия привлечения к уголовной ответственности так называемых «спецсубъектов».

Законодательство об административных правонарушениях хорошо бы дополнить нормами, которые устанавливают административную ответственность юридических лиц за передачу от имени или в интересах юридического лица должностному лицу (либо лицу, выполняющему управленческие функции в коммерческой или иной организации) денег, ценных бумаг или иного имущества за совершение в интересах данного юридического лица должностным лицом либо лицом, выполняющим управленческие функции, действий (бездействия), связанных с его служебным положением, — и возлагают на прокурора обязанность возбуждать дела об административном правонарушении.

Было бы целесообразным предусмотреть, что оперативно-розыскные мероприятия могут проводиться для решения вопроса о достоверности — при наличии соответствующего запроса — представленных государственным или муниципальным служащим сведений о доходах и об имуществе. При этом установлено, что при проверке достоверности и полноты сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера такие оперативно-розыскные мероприятия, как обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств, контроль почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений, прослушивание телефонных переговоров, снятие информации с технических каналов связи, применяться не могут.

Однако для того, чтобы пакет антикоррупционных законов начал работать, нужно не просто принять, обнародовать и разъяснить его, но и создать условия для его реализации. Нужно оперативно включать изучение правовых новелл в антикоррупционных законах в учебные программы переподготовки и повышения квалификации кадров правоохранительных органов и других организаций. Наряду с этим необходимо уделять особое внимание контролю за неукоснительным и последовательным выполнением существующих правовых предписаний. Поэтому ближайшим приоритетом в деятельности государственных органов является правоприменение и исполнение уже принятых решений.

Если коррупция чиновников является уголовным преступлением, описанным в законодательстве, то гораздо сложнее оценивать «политическую коррупцию» или «моральную коррупцию». В частности, целый ряд практических поступков политиков, рассматриваемых обществом как проявления коррупции, не являются уголовно наказуемыми (например, получение партией денег за включение в список своего кандидата). Единственно эффективной формой наказания здесь является публичная огласка. В такой ситуации представляется логичным сосредоточить усилия экспертного сообщества на создании полной и объективной картины коррупции. Наиболее логичным представляется «отраслевой» подход к проблеме — поэтапное исследование «взяткоемкости» и сложившейся практики злоупотреблений в устойчивых группах общественных, государственных, экономических институтов. Речь идет о выработке методик исследования и создании наиболее общей картины, которая даст некоторую базу для дальнейшего изучения.

В качестве первичных методов исследования могут быть избраны анализ открытых источников, интервью с политическими экспертами, информация, получения непосредственно из околопартийных кругов. Для формирования наиболее общего взгляда и предварительного анализа полученные данные представляются необходимыми и достаточными.

Рейтинг предрасположенности к коррупции политических организаций включает в себя начисление баллов (по десятибалльной шкале) по следующим параметрам:

• оценка сведений об участии лидеров (активистов) партии в финансовых и коррупционных скандалах;
• оценка сведений о нецелевых тратах партийных средств в подготовке и проведении избирательных кампаний;
• оценка сведений о внутрипартийной деятельности лидеров и руководящих органов, направленных на расширение коррупционного поля вокруг партии (партийный бизнес);
• оценка сведений о лоббировании партийных депутатов в парламенте (фракция) и на общественно-политическом поле (оказание влияния на какую-либо ситуацию под прогнозируемый заказ);
• оценка степени общего коррупционного потенциала той или иной партии. В данном пункте при расчете должны учитываться: а) длительность существования партии; б) длительность существования партийной фракции в парламенте; в) численность фракции в период представительства партии в парламенте; г) активность партии на региональных выборах; д) численность фракции в период представительства партии в законодательных собраниях регионов; е) экстраполированный объем коррупционных средств, прошедших через партию.

Максимальная сумма оценки по каждому параметру отдельно — 2 балла (мин. 0,5) <*>.

---

<*> «Штормовое предупреждение»: Коррупция в российских политических партиях (Анализ. Технологии. Последствия) Доклад / Составители доклада: Кагарлицкий Б., Неживой А., Жаворонков С. // http:polithexogen.ru>info/36812.html.

Более точный анализ, который, несомненно, будет проведен в будущем, может учитывать более детальные факторы. Например, отношение «взяткоемких» и «невзяткоемких» законодательных инициатив партии. Или отношение общего количества партийцев в избирательных списках на выборах разного уровня к участникам выборов, которые вступили в партию непосредственно перед началом избирательной кампании.

Схемы и технологии политической партийной коррупции отработаны и поставлены на поток. Основными направлениями привлечения коррупционных средств являются:

• экономический лоббизм, подразделяющийся на продвижение частных и корпоративных интересов конкретных лиц и компаний и перенаправление бюджетных потоков в интересах больших отраслевых групп;
• предвыборная продажа мест в партийных списках, подразделяющаяся на удовлетворение личных амбиций богатых граждан и фактическое прикрытие криминальных «авторитетов» посредством предоставления им депутатской неприкосновенности;
• безответственное привлечение спонсорских денег, фактическое мошенничество с неисполнением взятых на себя обязательств по предоставлению услуг, самих по себе довольно сомнительных и далеких от задач представительной демократии.

В некоторых государствах проблема коррупции в оппозиционных политических организациях вышла за рамки отдельных случаев стяжательства или недобросовестности. Развитие событий таково, что можно говорить о профанации самого политического процесса. Фактически партии перерождаются из политического инструмента народовластия в частный высокорентабельный бизнес, который, естественно, решает не проблемы, стоящие перед обществом, а проблемы собственного роста и эффективного функционирования. Справедливости ради следует отметить, что подобной деградации оппозиционной политики способствуют системные факторы. В частности, оппозиционные партии вынужденно сосредоточивают свою деятельность в структурах представительной власти, возможности которой в значительной степени ограничены. Постоянное участие в бессильных и неэффективных парламентах ведет к систематической деморализации партий, деятели которых прекрасно отдают себе отчет в том, насколько трудно им сделать что-либо для выполнения своей программы на практике. Чем менее партии являются инструментом реальной политики, тем более они становятся инструментами для обогащения собственных лидеров, а их задачи сводятся к поддержанию собственного аппарата.

Наконец, опасность политической коррупции представляется недооцененной. Частные случаи попыток проникновения криминала в легальную власть или предоставления необоснованных преференций отдельным хозяйствующим субъектам отчасти затемняют общую картину. На самом деле, отвлеченные на решение корыстных задач парторганизации перестают выполнять свою основную функцию — представительство интересов электората. В конечном счете это ведет к отчуждению от власти народа, к гражданской деморализации населения, апатии и чувству собственного бессилия, овладевающему людьми. Подобное положение дел несовместимо с развитием демократии.

Конкретным механизмом борьбы с политической коррупцией может стать институт первичных выборов («праймериз» — primaryes), вовлекающих активистов и сторонников партии в формирование избирательных списков. Левым силам могут быть рекомендованы открытые «праймериз» с участием актива социальных движений. Неготовность той или иной политической силы к открытым и демократическим процедурам может служить показателем потенциального уровня коррупции, даже если это сила новая, находящаяся в стадии формирования и пока еще себя ничем не запятнавшая. В конечном счете борьба с коррупцией в политике, если относиться к ней не пропагандистски и демагогически, а системно, оборачивается работой по реформированию всей системы политических партий и организаций, их взаимоотношений с государством и обществом. Таким образом, речь идет о движении к новой политической системе.

Государственные закупки — это еще один из путей осуществления государственной политики и огромная прибыльная сфера бизнеса. В системе государственных закупок заняты фармацевтические, строительные и телекоммуникационные компании, финансовые структуры и мн. др. Большинство этих контрактов предназначены для покупки и производства товаров и услуг, которые должны принести пользу непосредственно гражданам. В сфере государственных закупок заняты все уровни государственной власти: от местных органов самоуправления до региональных и национальных. Ключевой вопрос — подчинена ли система государственных закупок, при заключении любых контрактов, цели — обслуживанию государственных интересов?

Злоупотребление государственными фондами является причиной коррупции. Коррупция в системе государственных закупок ведет к снижению уровня конкурентоспособности государства, нецелевому расходованию ресурсов, пренебрежению основными потребностями и укоренению бедности. Массовая рыночная неэффективность также может стать результатом коррупции и, в конечном счете, привести к разрушению усилий государства, направленных на развитие своего общества.

Принимая во внимание сложившуюся ситуацию, необходимо вести системную работу по актуализации проблемы среди представителей гражданского общества, бизнес-сообщества и государственных органов, с тем чтобы были выработаны конкретные инструменты по противодействию коррупции в системе государственных закупок.

Сфера правового регулирования относится к числу приоритетных для реализации мер противодействия коррупции и является обязательным основанием для разработки специализированных нормативных правовых актов или норм, регламентирующих антикоррупционные стандарты и иные меры противодействия коррупции в соответствующей сфере.

Наряду с регулированием профилактики коррупции, борьбы с ней и минимизации последствий коррупционного поведения большое внимание нужно уделять определению основных направлений дальнейшей деятельности государства — участника СНГ в сфере противодействия коррупции. Эти направления определяются самими государствами в связи с конкретной ситуацией в стране.

Способ имплементации нормы в национальное законодательство с учетом особенностей нормативно-правового регулирования соответствующего вопроса в законах разных государств — участников СНГ: введение новых правовых норм или модификация уже действующих в целях противодействия коррупции.