Статья 6. Полномочия государства в области противодействия коррупцииКомментарий к модельному закону «О противодействии коррупции»

К полномочиям государства в области противодействия коррупции относятся:

• проведение на всей территории государства скоординированной политики по противодействию коррупции, соответствующей международному антикоррупционному законодательству;
• разработка и принятие нормативных правовых актов, направленных на противодействие коррупции;
• определение порядка назначения на государственные должности и осуществление контроля за надлежащим исполнением своих обязанностей лицами, замещающими эти должности;
• организация антикоррупционного мониторинга;
• формирование и реализация государственных целевых программ, направленных на противодействие коррупции.

Комментарий:

В комментируемой статье рассматриваются полномочия государства в области противодействия коррупции.

Коррупция не признает государственных границ. Причины и условия, порождающие коррупцию, едины для всех стран. Поэтому мы тщательно проанализировали международный опыт и постарались учесть наиболее удачные идеи наших зарубежных партнеров. Мировое сообщество убеждено в необходимости того, чтобы проводить согласованную политику, направленную на защиту общества от коррупции. В связи с этим с середины XX в. были разработаны правовые нормы и организационные средства, направленные на предупреждение и пресечение коррупции.

На уровне Организации Объединенных Наций — к числу документов, содержащих нормы о противодействии коррупции, относятся:

• Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка (принят резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 17 декабря 1979 г.);
• Конвенция против коррупции (принята резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 31 октября 2003 г.);
• Декларация Организации Объединенных Наций о борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих операциях (утверждена резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 16 декабря 1996 г.);
• Международный кодекс поведения государственных должностных лиц (принят резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 12 декабря 1996 г.).

На уровне Совета Европы также приняты важные документы, относящиеся к проблеме противодействия коррупции. Это прежде всего:

• Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию принята в Страсбурге 4 ноября 1998 г.;
• Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию 1999 г. (принята в Страсбурге 9 сентября 1999 г. и открыта для подписания 4 ноября 1999 г.).

Большая работа по предупреждению коррупции и борьбе с нею проводилась и государствами — участниками СНГ. Были приняты такие нормативные правовые документы:

• Модельный закон «О борьбе с коррупцией» (принят на XIII пленарном заседании МПА СНГ 3 апреля 1999 г.);
• Модельный закон «Об основах законодательства по антикоррупционной политике» (принят на XXII пленарном заседании МПА СНГ 15 ноября 2003 г.);
• Настоящий Модельный закон «О противодействии коррупции» (2008 г.).

Помимо названных международных нормативно-правовых актов, важно проанализировать национальное законодательство отдельных стран, предназначенное для борьбы с коррупцией, применение которого на практике показало свою эффективность.

Считаем, что было бы целесообразным государствам — участникам СНГ пройти существующий механизм оценки выполнения Конвенции против коррупции 2003 г., подтвердить соответствие национальной антикоррупционной системы требованиям мировых стандартов.

И уже на основании этого осуществлять на всей территории государства скоординированную антикоррупционную политику, соответствующую международному антикоррупционному законодательству.

Антикоррупционная политика требует постоянный разработки и осуществления разносторонних и последовательных мер государства и общества — в рамках принятых данным государством основ конституционного строя — с целью устранения (минимизации) причин и условий, порождающих и питающих коррупцию в различных сферах жизни.

Антикоррупционная политика включает в себя меры как разовые, так и постоянные. Разовые меры могут осуществляться в различных сегментах государственной и общественной жизни, они всегда индивидуальны по отношению к конкретной стране. В то же время изучение их эффективности влияет и на определение постоянных мер, и на поиск новых разовых мер, и на обогащение опыта антикоррупционной политики в других государствах — участниках СНГ. К разовым мерам можно отнести:

• законодательное приведение допустимого размера избирательных фондов в соответствие с реальными затратами на избирательные кампании;
• принятие закона о лоббировании в целях создания прозрачной системы отстаивания интересов в законодательных органах;
• введение кодифицированной системы процедур подготовки и принятия административных решений, иной административной деятельности, связанной с отношениями госслужащих с физическими и юридическими лицами (в большинстве стран СНГ — это административный кодекс). Таким образом, конкретная разовая мера исчерпывает себя сразу же после того, как она реализована.

Постоянные меры включают в себя:

• разработку на определенный период самой антикоррупционной программы, в которой определены основные направления политики на данный период;
• обязательный контроль за реализацией антикоррупционной программы и планов;
• деятельность специально созданного антикоррупционного органа по противодействию коррупции;
• деятельность правоохранительных органов по выявлению, пресечению и расследованию фактов коррупции;
• судебную практику в части применения ответственности за коррупционные деяния;
• мониторинг состояния коррупции посредством статистических, социологических и иных методов;
• обязательное антикоррупционное просвещение и воспитание.

Постоянные меры являются общими для разных государств — участников СНГ, т.е. не зависят от масштабов коррупции, политического и экономического устройства государства.

Для каждого государства — участника СНГ общими являются и стадии антикоррупционной политики. Здесь речь идет о последовательности основных этапов данной политики:

• создание антикоррупционного органа по противодействию коррупции;
• разработка антикоррупционных программ;
• планирование антикоррупционных мероприятий;
• прогноз и анализ состояния коррупции;
• разработка специальных антикоррупционных законопроектов;
• экспертиза законопроектов;
• мониторинг реализации антикоррупционной политики и состояния коррупции;
• отчетность государственных органов в их антикоррупционной деятельности.

При применении комментируемой статьи необходимо обратить внимание на основные направления антикоррупционной политики, которыми являются:

• коррекция законодательства;
• более сбалансированная система сдержек и противовесов между основными институтами власти;
• упорядочение системы, структуры и функций органов исполнительной власти;
• изменение принципов государственной (прежде всего публичной, гражданской) службы и контроль за имущественным положением представителей власти;
• создание условий для эффективного контроля за распределением и расходованием бюджетных средств;
• укрепление судебной власти;
• совершенствование правоохранительной системы и полицейской деятельности (деятельности спецслужб).

Данные направления — это вовсе не застывшая догма, их нужно постоянно развивать и дополнять, корректировать с учетом постоянного исследования коррупции по разным факторам — отраслевому, региональному, функциональному, а также по мере получения новых знаний о природе коррупции; более тщательного изучения причин коррупции; мотивации коррупционного поведения. Таким образом, речь идет о последовательности основных шагов и содержании методов данной политики.

Коррекция законодательства. Суть данного направления состоит в том, чтобы свести к минимуму легальные условия, способствующие коррупционным проявлениям или облегчающие их. Основные недостатки законодательства, составляющие коррупциогенный фактор:

• для исполнения нормы права ее адресат вынужден затратить слишком много ресурсов, что вызывает у него желание «откупиться» от исполнения данной нормы. В эту категорию входят нормы материального права, которые требуют от субъекта слишком много затрат (материальных, временных, физических и т.п.), а также нормы процессуального права, которые допускают наложение дополнительных потерь в процессе привлечения к ответственности;
• нормы права дают должностному лицу слишком большую возможность выбора между различными вариантами поведения по своему усмотрению;
• нормы права, регулирующие поведение должностного лица, отсутствуют, позволяя ему тем самым полностью действовать по своему усмотрению.

Суммируя сказанное, считаем, что коррекция законодательства предполагает такое совершенствование процесса законотворчества, а возможно, и коренную его перестройку, чтобы закон был готов и пригоден для легального использования.

Ограничение политической коррупции. Политическая коррупция весьма опасна, так как использует государственные и общественные ресурсы для достижения политических целей.

Если так называемая «бытовая и деловая» коррупция, разлагая государственный аппарат и общество, устанавливает нелегальный налог на граждан, повышает цены за предоставление публичных услуг, то политическая коррупция способна даже менять приоритеты общественного развития, искажать подлинные интересы страны и в конечном счете тормозит развитие государства, дестабилизируя социальную ситуацию.

Политическая коррупция существует практически во всех странах. Только где-то ее питают институциональные причины (несовершенство самого государственного механизма), а где-то — чисто функциональные.

Вот почему на их ликвидацию, в первую очередь, и должна быть направлена антикоррупционная политика. Данное общее направление антикоррупционной политики подразделяется на следующие блоки:

• Совершенствование избирательного законодательства, для чего потребуется: привести допустимый размер избирательных фондов в соответствие с реальными затратами на избирательные кампании; разрешить формировать избирательные фонды для сбора взносов заблаговременно, а не тогда, когда эта компания уже началась; ужесточить контроль за соблюдением порядка финансирования избирательных кампаний и меры ответственности за нарушения; ужесточить государственный и общественный контроль за выборными процедурами; повысить роль средств массовой информации в независимом освещении избирательных кампаний и контроле за соблюдением избирательного законодательства на всех ее этапах; повысить роль и укрепление гарантий независимости избирательных комиссий при одновременном обеспечении их прозрачности для общественного контроля.

Другим блоком является необходимость принятия закона о лоббизме, для чего потребуется законодательно упорядочить все парламентские процедуры для обеспечения прозрачности результатов голосования в законодательных органах. И хотя некоторые государства до сих пор отказываются признать лоббизм в качестве легального механизма, он все равно присутствует. Есть явления, которые целесообразнее не загонять в подполье, а попытаться минимизировать их негативные последствия.

Важным направлением антикоррупционной политики является также эффективный контроль за распределением и расходованием бюджетных средств, ибо именно соприкосновение с бюджетными средствами создает наиболее благодатную почву для коррупции. Смысл антикоррупционной политики в этом направлении и состоит в поиске и применении все более эффективных форм и методов контроля. К числу наиболее актуальных мер по реализации данного направления относятся:

• установление максимально дифференцированной бюджетной классификации; введение механизмов финансовой прозрачности при расходовании бюджетных средств на всех уровнях;
• введение системы специализированных мер ответственности в отношении должностных лиц за нарушения при использовании бюджетных средств;
• обеспечение прозрачности государственных или муниципальных закупок и заказов, их конкурсный характер;
• законодательное ужесточение требований к финансовой отчетности на всех уровнях;
• расширение функций и полномочий антимонопольных органов;
• придание Счетной палате статуса основного органа государственного финансового контроля за расходованием бюджетных средств с расширением ее властных полномочий;
• ликвидация института внебюджетных фондов;
• уменьшение объема наличного оборота, расширение современных электронных средств расчета, внедрение современных форм отчетности;
• ликвидация института «уполномоченных банков»;
• внедрение этого принципа по отношению к региональным и местным бюджетам.

Данное направление можно считать основной частью тех мер, которые обычно называются административной реформой. Разумеется, никакая реформа не может быть длиться непрерывно.

Изменение принципов государственной службы и контроль за имущественным положением представителей власти. Это направление традиционно является частью административных реформ, оно чрезвычайно важно, поскольку от того, насколько высок статус государственного служащего, уровень оплаты его труда, насколько прочны правовые и социальные гарантии для должностного лица, во многом зависит и мотивация его честного служения. В этом направлении можно выделить следующие блоки:

• четкое определение регулирования статуса, в том числе ограничений для лиц, избираемых или назначаемых на высшие государственные должности (министры, депутаты, губернаторы и прочее);
• четкое определение статуса «политических назначенцев» (помощников, советников президента, премьера, министров и т.п.), в том числе условий принятия их на службу и увольнения с нее, социальных гарантий после отставки, которая обязательно происходит вместе с отставкой руководителя; определение оснований и порядка управления от имени государства пакетами акций, входящих в состав государственной или муниципальной собственности, в акционерных обществах с наличием государственной или муниципальной собственности;
• ответственности за это государственных служащих;
• установление твердых и понятных социальных и материальных гарантий для каждой категории государственной службы, в том числе при отставке;
• введение ограничений для перехода на работу после увольнения с государственной службы в коммерческие организации, которые были прежде подконтрольны данному должностному лицу;
• законодательно установленное обязательное декларирование имущества, доходов и расходов высшими должностными лицами, государственными, муниципальными служащими, депутатами и судьями.

Укрепление судебной власти. Это направление подразумевает два равноценных вектора: снижение уровня коррупции в самой судебной системе и правовую эффективность этой системы в борьбе с коррупцией вообще. Укрепление судебной власти предполагает разнообразные меры. Это введение новых институтов в системе правосудия; структурное переустройство судебной системы; рычаги для изменения правосознания судейского корпуса. Наиболее актуальные для современной действительности меры на этом направлении следующие:

• введение административной юстиции, т.е. создание доступной специализированной системы судебного обжалования административных решений, нарушающих частные и публичные интересы, либо фактов непринятия необходимых решений государственными и муниципальными служащими. Должен быть усовершенствован институт компенсаций за ущерб, а также за нанесение морального вреда потерпевшим от чиновничьего произвола либо чиновничьего бездействия;
• введение окружного принципа для расположения судебных органов. Совпадение зоны судебной юрисдикции с административными границами (районов, городов, областей, краев, республик) неизбежно приводит к повышению возможностей незаконного влияния местных представителей власти на суд и судей;
• изменение порядка формирования судейского корпуса и применения дисциплинарных взысканий к судьям при сохранении гарантий независимости суда;
• приоритетное финансирование судебной власти для обеспечения доступности судебной защиты всем гражданам и снижения уровня коррупции в судейском корпусе;
• обеспечение информационной открытости судебных решений, в том числе через Интернет <*>.

---

<*> www.transparency.org.ru/center/DOC/nak_program.doc

Совершенствование правоохранительной системы и полицейской деятельности (деятельности спецслужб). Это направление целесообразно разделить на два блока. Первый — создание условий для ликвидации коррупции в самих правоохранительных органах и спецслужбах. В этом блоке можно выделить следующие меры: ликвидация и необоснованное дублирование функций и полномочий; усиление специализации правоохранительных органов, что ведет к повышению профессионализма их работников; существенное повышение заработной платы работников правоохранительных органов при одновременной оптимизации их численности и усилении их ответственности и обязательной аттестацией на соответствие занимаемой должности. Второй блок — совершенствование полицейской деятельности и деятельности спецслужб по противодействию коррупции. Для этого необходимо повышать уровень технического обеспечения правоохранительных органов и спецслужб, внедряя в их работу современные информационные технологии; налаживать международный информационный обмен; заключать двусторонние и многосторонние международные соглашения о совместных оперативных мероприятиях, а также международные соглашения о взаимной правовой помощи, связанной с экстрадицией уголовно преследуемых лиц, опросом свидетелей, доступом к банковским счетам и наложением на них ареста; организовывать стажировки специалистов в странах, где были успешно реализованы программы борьбы с коррупцией; готовить и выпускать современную учебную литературу по борьбе с коррупцией для юридических вузов и факультетов.

Решение проблемы конфликта интересов. Суть этой проблемы заключается в том, что чиновник, предоставляя неофициальные услуги, получает гарантии безбедного существования в будущем — т.е. своеобразную «взятку в рассрочку». Такие нелегальные взаимоотношения между чиновником и бизнесом включают несколько моделей. Первая модель — чиновник оказывает услуги бизнесу на условиях дальнейшего трудоустройства на исключительных основаниях. После отставки или увольнения чиновник оказывается моментально трудоустроенным на хорошую должность в коммерческой компании, работающей в той же сфере, которой этот чиновник недавно управлял. Вторая модель как бы логически вытекает из первой — чиновник из бизнеса переходит на государственную службу, затем обратно в бизнес, потом вновь на государственную работу и т.д. Привлечь такого «взяточника в рассрочку» к ответственности, как говорится, «поймать за руку», практически невозможно. Тем не менее уже предпринимаются попытки решать и эту скользкую проблему.

Способ введения нормы в национальное законодательство с учетом особенностей нормативно-правового регулирования соответствующего вопроса в законах разных государств — участников СНГ: необходимо закреплять общие подходы к противодействию коррупции в законодательстве государств — участников СНГ.