Статья 5. Основные принципы противодействия коррупцииКомментарий к модельному закону «О противодействии коррупции»

Основными принципами противодействия коррупции являются:

• законность;
• справедливость;
• гуманизм;
• обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина;
• неотвратимость юридической ответственности лиц, допустивших коррупционные правонарушения;
• взаимодействие субъектов противодействия коррупции;
• приоритет мер предупреждения коррупции;
• системность и комплексное использование политических, правовых, социально-экономических, специальных и иных мер противодействия коррупции;
• признание повышенной общественной опасности коррупционных правонарушений, совершаемых лицами, замещающими должности, предусмотренные конституцией и иными законами государства;
• равенство перед законом;
• развитие международного сотрудничества во всех областях противодействия коррупции;
• консолидация правовых средств.

Комментарий:

В комментируемой статье определены основные принципы противодействия коррупции.

Сам термин «принцип права» прежде всего означает идею. Но это не только идея. Как само право не сводится к идеям, а охватывает и нормы, и социальные отношения, так и его принципы выходят за пределы только идей и обретают нормативное и правоприменительное содержание. Принципы права — это, конечно, прежде всего идеи, но также нормы и отношения.

Принципы являются категориями, выработанными на протяжении всей истории развития человеческого общества. В этом смысле они предстают элементом человеческой культуры, такими ценностями социально-идеологического характера, как правовое государство, гражданское общество, как проводники идеи равенства, свободы, справедливости, закрепляемые в нормах права.

Принципы права — одно из средств, позволяющих сохранить баланс между объективной необходимостью общественного развития и субъективным усмотрением законодателя. Эти принципы люди вырабатывают на основе познания ими явлений общественной жизни, требующих урегулирования с помощью права. Люди (законодатели, политики, юристы) формируют идеи, призванные определять направления и наиболее важные черты правового регулирования. Поэтому принципы права не могут быть исходным пунктом исследования (познания), а являются его заключительным этапом — результатом. Их не выдумывают государственные деятели, принципы эти образовываются из человеческой природы, истории и верны ровно настолько, насколько не противоречат либо соответствуют им.

В своей основе принципы права имеют объективно-субъективную природу. Объективное их начало заключается в том, что каждой исторической эпохе присущи свои принципы права, которые в данный период отражают существенные закономерности развития, потребности соответствующего общества и государства. В этом проявляется их социальная обусловленность, зависимость от реальных жизненных условий.

Субъективное начало состоит в том, что, истолковывая, осмысливая (анализируя) нормы права, люди признают его принципы, которые ими же создаются и реализуются либо отменяются. Следовательно, право и его принципы — элементы не материального бытия, а общественного сознания, идеологические явления. Вместе с тем принципы права не является результатом субъективного усмотрения законодателя или ученых; это органически присущие праву качества. Законодатель лишь выявляет, обосновывает, изучает и систематизирует их. Он не придумывает, а «открывает» заложенные в праве принципы, показывает их роль, значение, содержание и функционирование.

Изложенные в комментируемой статье принципы соответствуют общепризнанным международным актам, закрепляющим принципы международного права.

Основные принципы международного права зафиксированы в Уставе ООН. Наиболее авторитетными документами, раскрывающими содержание принципов современного международного права, являются Декларация о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 24 октября 1970 г., и Декларация принципов, которыми государства-участники будут руководствоваться во взаимных отношениях, содержащаяся в Заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе от 1 августа 1975 г.

Как предусмотрено в п. 1 ст. 5 «Политика и практика предупреждения и противодействия коррупции» Конвенции ООН против коррупции, каждое государство-участник, в соответствии с основополагающими принципами своей правовой системы, разрабатывает и осуществляет или проводит эффективную и скоординированную политику противодействия коррупции, способствующую участию общества и отражающую принципы правопорядка, надлежащего управления публичными делами и публичным имуществом, честности и неподкупности, прозрачности и ответственности. Соответственно, положения комментируемой статьи можно рассматривать как избирающие те из основных принципов национальных правовых систем, которыми руководствуются государства — участники СНГ в сфере противодействия коррупции.

Следует также отметить, что в Конвенциях Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (ETS № 173) и о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (ETS № 174) говорится о Резолюции (97) 24 Комитета министров Совета Европы «О двадцати принципах борьбы с коррупцией», принятой Комитетом министров Совета Европы 6 ноября 1997 г. на 101-й сессии.

В названном документе изложены следующие двадцать руководящих принципов для борьбы с коррупцией, разработанных Мульдисциплинарной группой по коррупции (GMC):

1. проводить эффективные меры для предотвращения коррупции и в этой связи, поднимать общественное понимание и продвижение этического поведения;

2. гарантировать признание национальной и международной коррупции криминальной;

3. гарантировать, что те, кто отвечает за предотвращение, расследование, судебное преследование и судебное решение по случаям коррупции, имеют независимость и автономность, соответствующие их функциям, являются свободными от влияния и имеют эффективные средства, для того чтобы собрать доказательства, защищая людей, которые помогают властям в борьбе с коррупцией, и сохраняя конфиденциальность расследований;

4. обеспечивать соответствующие меры для конфискации и лишения доходов в результате случаев коррупции;

5. обеспечивать соответствующие меры, чтобы предотвратить давление на юристов, занимающихся случаями коррупции;

6. ограничивать иммунитет от расследования, судебного преследования или судебного решения по случаям коррупции до степени, необходимой в демократическом обществе;

7. продвигать специализацию людей или органов, отвечающих за борьбу с коррупцией и обеспечивать их соответствующими средствами и обучением для исполнения их задач;

8. гарантировать, что финансовое законодательство и власти, отвечающие за осуществление этого, вносят вклад в борьбу с коррупцией в эффективной и скоординированной манере, в особенности отрицая возможность снижения налогов, согласно закону или правилу по поводу взяток или других расходов, связанных с коррупцией;

9. гарантировать, что в ходе организации, функционирования и принятия решений публичными администрациями принимается во внимание потребность борьбы с коррупцией, в особенности гарантируя прозрачность, совместимую с потребностью достигнуть эффективности;

10. гарантировать, что правила, касающиеся прав и обязанностей должностных лиц, содержат требования борьбы с коррупцией и обеспечивают соответствующие и эффективные дисциплинарные меры; продвигать дальнейшую спецификацию поведения, ожидаемого от общественных должностных лиц соответствующими средствами, такими как кодексы поведения;

11. гарантировать, что соответствующие процедуры ревизии обращаются к действиям государственной службы и общественного сектора;

12. подтверждать роль, которую могут играть ревизионные процедуры в предотвращении и обнаружении коррупции вне административных органов;

13. гарантировать, что система общественной ответственности принимает во внимание последствия коррумпированного поведения общественных должностных лиц;

14. принимать соответственно прозрачные процедуры для общественного заказа, которые воплощают справедливую конкуренцию и удерживают коррупционеров;

15. поощрять принятие избранными представителями кодексов поведения и продвигать правила финансирования политических партий и избирательных кампаний, которые удерживают коррупцию;

16. гарантировать, что средства массовой информации имеют право свободно получать, передавать информацию по вопросам коррупции и подвергаются только тем ограничениям, которые являются необходимыми в демократическом обществе;

17. гарантировать, что гражданское право принимает во внимание потребность борьбы с коррупцией и в особенности обеспечивает эффективные средства и права тех, чьи интересы затрагивает коррупция;

18. поощрять исследования по коррупции;

19. гарантировать, что в каждом аспекте борьбы с коррупцией принимаются во внимание возможные связи с организованной преступностью и отмывание денежных средств;

20. развивать до самой широкой степени возможное международное сотрудничество во всех областях борьбы с коррупцией.

Таким образом, легальные принципы противодействия коррупции закреплены в комментируемой статье, в большинстве случаев они представляют собой принципы применения конкретных антикоррупционных мер.

Существующие принципы можно обобщить и выделить те базовые идеи, основополагающие начала, которыми необходимо руководствоваться не только при применении конкретных антикоррупционных мер, но и при разработке и принятии новых мер, а также при определении их роли и места в общей системе противодействия коррупции.

Принцип законности является неуклонным соблюдением правовых норм. Строгое и полное осуществление предписаний законов и основанных на них юридических актов обязательно для субъектов права: граждан, должностных лиц, государственных органов, организаций, государства. За отступление от требований законности наступает юридическая ответственность. Основные требования законности следующие:

• верховенство закона по отношению ко всем другим актам;
• единство понимания и применение законов на всей территории их действия;
• равная возможность всех граждан пользоваться защитой закона и их равная обязанность следовать его предписаниям (равенство всех перед законом и судом);
• осуществление прав перед законом и судом;
• осуществление прав и свобод человеком не должно нарушать права и свободы других лиц;
• недопустимость противопоставления законности и целесообразности.

Законность предполагает, что местные интересы (целесообразность в конкретных условиях и конкретных случаях) в полном объеме могут и должны удовлетворяться в рамках закона. Пока действует закон, его предписания в равной мере обязательны.

В результате соблюдения требований законности в обществе складывается правовой порядок, который регулирует общественные отношения. Все без исключения органы, организации, предприятия и граждане должны соблюдать законы и следовать их предписаниям без каких-либо отклонений, льгот, исключений и т.п. Любое отклонение от того, что предусмотрено правовыми нормами, является нарушением законности.

Законность, являясь одним из основных признаков правового государства, предусматривает также верховенство и единство права, которое обеспечивается всей силой правового государства, прокурорским надзором, единой судебной практикой. Законность подразумевает также последовательную и эффективную борьбу с преступностью, неотвратимость юридической ответственности, эффективность профилактических мер, направленных на снижение уровня преступности. К юридическим средствам обеспечения относятся применяемые меры защиты прав и интересов граждан.

Необходимо выделить следующие направления соблюдения законности в деятельности органов, противодействующих коррупции:

1. совершенствование законодательства, регламентирующего деятельность органов, которые противодействуют коррупции:

• соответствие законодательства реальному положению дел в обществе, с тем чтобы оно обеспечивало стабильность, оперативность и эффективность работы органов;
• четкое определение компетенции каждого органа и должностного лица, разграничение их полномочий. Использование же нечетких и размытых формулировок (таких как «осуществляет иные полномочия» или «решает другие вопросы») открывает путь к злоупотреблению властью и служебным положением;
• согласованность с нормативно-правовыми актами, регулирующими деятельность других правоохранительных органов;

2. организационное укрепление органов, противодействующих коррупции:

• совершенствование их структуры на основе глубокой и продуманной специализации;
• разработка эффективных механизмов взаимодействия различных служб;
• улучшение работы информационных служб и вычислительных центров;

3. улучшение кадрового состава:

• повышение квалификации, профессионального и культурного уровня сотрудников;
• предъявление более жестких требований при приеме на работу новых сотрудников;
• совершенствование учебной и воспитательной работы в учебных заведениях;
• увольнение лиц, не справляющихся со своими обязанностями.

Связь принципов законности и справедливости заключается в том, что уровень практически осуществляемой законности в правоприменении служит показателем признаваемой и гарантируемой государством справедливости. Это означает, что в современных условиях при строгом соблюдении законности создаются предпосылки для реализации в правоприменении основных требований принципа справедливости.

Вместе с тем принцип справедливости и принцип законности имеют самостоятельное значение, поскольку по отдельности каждый из этих принципов выражает различные требования не только к правоприменительной деятельности в целом, но и к ее стадиям.

Специфические черты законности и справедливости конкретно проявляются при рассмотрении юридических дел. Обеспечение, укрепление законности — важное условие соблюдения справедливости. Незаконный либо необоснованный приговор или другой процессуальный акт не могут быть признаны справедливыми.

Особую значимость имеет принцип справедливости. Он в наибольшей степени выражает общесоциальную сущность права, стремление к поиску компромисса между участниками правовых связей, между личностью и обществом, гражданином и государством. Справедливость требует соответствия между действиями и их социальными последствиями. Труд и его достойная оплата, нанесение ущерба и его возмещение, преступление и наказание должны быть соразмерны. Эту соразмерность отражают законы, если они отвечают принципу справедливости.

Справедливость, стремление к ее установлению и поддержанию как должного — одна из вечных идей и желаний человечества. Она представляет собой категорию общественного сознания и общечеловеческую ценность, тесно связанную с пониманием права, это составная часть нравственной и правовой культуры, условие нормального и мирного существования человеческого сообщества. Идея и требования социальной справедливости, их последовательная реализация играют важную роль в деле качественного преобразования жизни общества.

Например, современной системой права Российской Федерации и отраслевым законодательством справедливость воспринята как свойство, как идея, воплощенная в праве, а в некоторых случаях и как норма-принцип (см., например, ст. 6, 43. 60 УК РФ). В отраслях права, где таких норм-принципов нет, идея справедливости детализируется в отдельных их положениях и нормах. Таким образом, эта идея юридически закрепляется во всех сферах общественных отношений.

Принцип гуманизма — это компромиссный теоретический, этический и правовой минимум, гарантирующий разным людям (исповедующим разные ценности) базовые ценности жизни и добрососедства при свободе во всем, что их не исключает.

Гуманизм как высший нравственно-правовой принцип, по мнению ученых, находит свое выражение в том, что любое применение закона, любое правовое решение исходит из интересов человека. Более того, гуманизм — это человеколюбие не только к одному индивиду, а прежде всего ко всем членам общества. Принцип гуманизма должен действовать и в отношении заведомого преступника. Например, ст. 21 Конституции РФ: «Никто не должен подвергаться пыткам, насилию, другому жестокому обращению или унижающему человеческое достоинство обращению или наказанию». Принцип гуманизма предполагает также и применение к преступнику принудительных мер, необходимых для защиты личности, общества и государства от преступных посягательств.

Юридическая ответственность реализуется прежде всего, путем защиты человека, его прав и законных интересов, иначе говоря — его безопасности от правонарушений. Система норм, устанавливающих ответственность, представляет собой юридическую базу для сложной и ответственной работы суда, прокуратуры, полиции и других правоохранительных органов по выполнению этой задачи. Гуманистическая цель юридической ответственности и ее направленность на защиту потерпевшего находят свое выражение, в первую очередь, в формулировании составов правонарушений против личности, предусмотренных в различных нормативно-правовых актах, в повышенной охране интересов несовершеннолетних, беременных женщин, лиц, находящихся в беспомощном состоянии, и т.д.

Юридическая ответственность имеет дело не только с жертвой правонарушения, но и с правонарушителем, который также обладает правами и обязанностями, является человеческой личностью и пользуется защитой закона. В этом смысле к нему необходимо проявлять человеческое, гуманное отношение. Именно гуманное отношение к лицу, совершившему правонарушение, является общепризнанным в мировой практике показателем реализации гуманистических начал юридической ответственности.

Гуманизм распространяется не только на государственно-принудительную форму реализации юридической ответственности, но и на всю юридическую ответственность в целом. Само установление юридической ответственности, ее функции и цели должны отражать идеалы человеколюбия, уважения прав человека, отношение к человеку как к высшей ценности.

Другой аспект принципа гуманизма заключается в особенностях соотношения принципов неотвратимости юридической ответственности и принципа формального равенства. С нравственно-этической стороны эти аспекты гуманизма состоят в прощении, милосердии по отношению к правонарушителю. Гуманизм в этом смысле выражается в льготах для отдельных субъектов правонарушения или в применении к ним амнистии и помилования. Эти льготы, как правило, смягчают меры государственного принуждения, которые обязано понести лицо в связи с совершенным правонарушением.

Необходимо подчеркнуть основные требования принципа гуманизма юридической ответственности:

• запрет на применение пыток, насилия и унижающего человеческое достоинство обращения;
• установление юридической ответственности с учетом уважения прав человека и нравственных норм;
• функциональное осуществление юридической ответственности, исходя из критериев человеколюбия, милосердия, уважения;
• установление системы льгот (изъятий из принципов неотвратимости, равенства) в зависимости от особых характеристик субъекта (старость, инвалидность, несовершеннолетие, болезнь и т.д.) или вне зависимости от них, проявляющихся в актах амнистии и помилования.

В мировой практике соблюдение принципа гуманизма оценивается в первую очередь по отношению к преступнику.

Принцип обеспечения и защиты основных прав и свобод человека и гражданина. В преамбуле, ст. 1 и 55 Устава ООН закреплен принцип уважения прав и основных свобод человека. Так, например, в ст. 1 Устава в качестве цели стран — членов ООН говорится о сотрудничестве между ними «в поощрении и развитии уважения к правам человека и основным свободам для всех, без различия расы, пола, языка и религии». Согласно ст. 55 Устава «Организация Объединенных Наций содействует: a) повышению уровня жизни, полной занятости населения и условиям экономического и социального прогресса и развития... c) всеобщему уважению и соблюдению прав человека и основных свобод для всех». Наиболее полно эти общие положения Устава ООН были конкретизированы во Всеобщей декларации прав человека 1948 г. и двух пактах, принятых в 1966 г.: Международном пакте о гражданских и политических правах и Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах. Оба пакта представляют собой лишь минимум прав, которые государства должны предоставлять проживающему на их территории индивиду и закреплены в национальном законодательстве. Позже они были дополнены и конкретизированы договорами, защищающими отдельные права человека или отдельные категории индивидов (Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин 1979 г., Конвенция о правах ребенка 1989 г. и др.). Для защиты своих прав индивид обращается к помощи национальных судов, действующих в соответствии с конституциями государств, положения которых в части, касающейся прав человека, должны соответствовать международно-правовым стандартам — источникам принципа уважения прав и основных свобод человека. В ряде случаев индивид, с согласия государства, может обращаться и в международные органы.

Принцип уважения прав человека отражает тот факт, что естественные, прирожденные, неотчуждаемые права человека составляют ядро правовой системы государства. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства.

Принцип равноправия закрепляет равный правовой статус всех граждан, т.е. их равные конституционные права и единую для всех правосубъектность. В соответствии с принципом равноправия обеспечивается равенство возможностей граждан во всех сферах их жизнедеятельности. Степень реализации этих возможностей зависит от социально-правовой активности самого человека.

Принцип правосудия выражает гарантии защиты субъективных прав в судебном порядке. Признание, соблюдение (обеспечение, реализация) и защита прав и свобод человека и гражданина являются критериями организации и деятельности органов демократического правового государства, определяющими их функциональные цели, задачи и полномочия.

Принцип полноты взаимозависимости прав человека предполагает, что государство в одинаковой мере гарантирует, реализует и защищает личные, политические, экономические и культурные права и свободы личности. Обязанность соблюдать права и свободы предусматривает активную деятельность государства по созданию условий (гарантий) для их реализации и механизма их защиты.

Под защитой прав и свобод человека и гражданина понимается регламентированный правом комплекс особых процедур и мер, осуществляемых правоприменительными органами в рамках правозащитного процесса и направленных на восстановление (подтверждение) нарушенного (оспоренного) права, что определяет формы конституционно-правовой защиты прав и свобод.

При всей эффективности деятельности органов государственной власти и негосударственных правозащитных организаций, наиболее эффективным способом защиты прав и свобод человека и гражданина является судебная защита, которая занимает центральное место в механизме защиты прав и свобод.

Судебная защита требует правового механизма ее реализации, включающего полномочия судебных органов и гарантии обеспечения права на судебную защиту. Закономерным проявлением современного периода становления России как правового государства является усиление влияния судебной власти, когда судебная защита прав и свобод граждан перерастает в самостоятельную государственную функцию.

Принцип неотвратимости юридической ответственности лиц, допустивших коррупционные правонарушения. В сфере противодействия коррупции на территории СНГ особая роль отводится укреплению правопорядка, законности, повышения эффективности реализации юридической ответственности. Статистические данные последних лет свидетельствуют о росте коррупционных правонарушений.

Проблема неотвратимости юридической ответственности является одной из актуальных, она неразрывно связана с обеспечением законности на всей территории СНГ. Вместе с тем эта проблема до сих пор — «слабое звено» в юридической науке и практической деятельности органов власти, хотя неотвратимость юридической ответственности является важнейшей составляющей внутренней политики, которая должны обеспечивать эффективное решение экономических, политических и социальных задач. Научные исследования показывают, а практика подтверждает, что осуществление правовых норм, их практическая реализация возможны только тогда, когда в стране реально действует режим законности, в рамках которого осуществляется неотвратимость ответственности. Особенно это касается принципа неотвратимости юридической ответственности, являющегося одним из фундаментальных положений, на котором базируется юридическая ответственность.

Элементы содержания принципа законности:

• недопустимо за одно правонарушение привлекать к одному виду юридической ответственности;
• процессуальная форма осуществления ответственности;
• единство законности;
• равенство перед законом;
• основания, вид, мера, пределы ответственности прямо установлены нормативно-правовым актом или не противоречащими ему условиями договора.

Ненадлежащее правовое регулирование ответственности за совершение коррупционных правонарушений довольно часто выступает орудием политической борьбы. Существуют многочисленные законы, содержащие декларации ответственности, которые необходимо заменить конкретными нормами, устанавливающими вид и меру ответственности. Чтобы облегчить процесс квалификации при формулировании правовых норм, необходимо указывать нормативно-правовую статью, к которой следует обращаться для уяснения смысла правовой нормы.

Принцип неотвратимости ответственности тесно связан с общеправовым принципом взаимной ответственности. Тенденции развития современного законодательства свидетельствуют об усилении взаимной ответственности. Об этом говорит расширение перечня нормативно-правовых актов, предусматривающих ответственность не только индивидуальных, но и коллективных субъектов, увеличение количества составов правонарушений, где в качестве специального субъекта правонарушения выступает должностное лицо. Ответственность государства, а также должностных лиц перед гражданами является проявлением взаимной ответственности.

Принцип неотвратимости юридической ответственности является важнейшим качественным элементом права, особым регулятором общественных отношений; это такой правовой принцип, который проявляется во всех субинститутах юридической ответственности. Вместе с тем основание, виды и мера ответственности за конкретные правонарушения должны быть всегда прямо установлены правовыми актами. Структурные образования, входящие в межотраслевой комплексный институт принудительной реализации юридической ответственности, всегда требуют четкого правового регулирования.

Принцип неотвратимости юридической ответственности реализуется в процессе ее осуществления, представляя собой, как и принципы законности и индивидуализации, неотъемлемое свойство правовой ответственности за правонарушение. Взаимосвязь и взаимообусловленность данных принципов проявляется в том, что, устанавливая круг деяний, ответственность за них, порядок разрешения дел, закон уже с момента установления факта правонарушения предписывает индивидуализировать ответственность. Одновременно компетентные государственные органы проводят в жизнь и принцип неотвратимости ответственности.

Метод реализации юридической ответственности требует активных действий от субъектов права, выполняющих возложенные на них обязанности. Исполнение правовых норм касается органов государства, должностных лиц, которые обязаны исполнять возложенные на них задачи. Оно также касается физических лиц, которые должны проявлять активность в выполнении возложенных на них некоторых обязанностей (например, вовремя и правильно платить налоги). В этой форме реализуются не только обязанности, но и права. Особенно это относится к органам власти и управления, должностным лицам государственных и негосударственных организаций, поскольку многие из них создаются, организуются, назначаются прежде всего для исполнения норм права. Не случайно одна из ветвей власти называется исполнительной: ее назначение — исполнять принятые законы.

Следовательно, такое поведение представляет собой непосредственную форму реализации ответственности. В этой форме субъекты добровольно сообразуют свои действия с предписаниями норм, общее юридическое воздействие не связывается с установлением конкретных прав и обязанностей субъектов, осуществляется вне конкретных правоотношений.

Метод автономного (договорного) решения вопросов реализации ответственности. Реализация этого метода приобретает значение только при условии возникновения, изменения или прекращения конкретных правоотношений и реального осуществления, субъективных прав и юридических обязанностей. Для данного метода реализации ответственности характерно то, что она осуществляется без вмешательства органов власти, без принуждения, т.е. здесь, как правило, отсутствуют отношения власти и подчинения субъектов, поскольку в данном случае превалирует равенство сторон. Реализация ответственности осуществляется путем действий по возмещению ущерба, восстановлению нарушенного права и т.п., поскольку таковое предусмотрено в договоре, соглашении.

Метод государственно-властного принуждения. В этом методе непременно участвует властный государственный орган, должностное лицо либо — по специальному полномочию государства — другой орган. Такую форму реализации ответственности можно назвать властной, принудительно-правовой. Инициатором возникновения, изменения либо прекращения правоотношения в результате осуществления данной формы реализации ответственности может быть государственный орган, должностное лицо либо гражданин, действующий на основании или в соответствии с законом.

Тем самым государство, обеспечивая всеобщее соблюдение и исполнение правовых норм, т.е. реализуя юридическую ответственность субъектов права, обеспечивает режим законности, в котором неотвратимость ответственности является важнейшей составляющей.

Принимая во внимание современные тенденции развития правовой теории и законодательства, понятие принципа неотвратимости юридической ответственности необходимо рассматривать во взаимосвязи с гуманизмом, равенством, свободой, с признанием прав и свобод человека, его безопасностью и защищенностью.

Неотвратимость ответственности не должна сводиться только к обязательности применения наказания, ибо законодательство предусматривает и освобождение от ответственности, и освобождение от наказания. Сущность неотвратимости заключается прежде всего в обязательной реакции государства на правонарушение, а наказание является следствием проявления принципа неотвратимости ответственности, которая при определенных обстоятельствах может быть не реализована. Вот почему государственные органы, должностные лица обязаны реагировать на любое правонарушение, не допуская никаких препятствий для привлечения виновных лиц к юридической ответственности.

Принцип взаимодействия субъектов противодействия коррупции. В настоящее время реальное противодействие коррупции в органах государственной власти приходится организовывать на территории конкретного государства, считаясь с местными нравами и традициями, соразмеряясь с общим отношением к антикоррупционной политике.

Принцип приоритета мер предупреждения коррупции. Меры по предупреждению коррупции являются приоритетными и означают выбор законодателем стратегии использования превентивных методов борьбы с коррупционерами. Но сегодня еще вряд ли можно говорить с полной уверенностью о четком следовании правоохранительных органов подобному механизму противодействия коррупции: со дня принятия закона прошло слишком мало времени. Однако в будущем реализация данного принципа поможет снизить до минимума риски того вреда, который наносится коррупционными правонарушениями.

Принцип системности и комплексного использования политических, правовых, социально-экономических, специальных и иных мер противодействия коррупции. Эти понятия были введены в настоящий закон не случайно. Об этом не раз писалось в различных исследованиях, посвященных противодействию коррупции. Таким образом, законодатель имел в виду системность и всех перечисленных мер в совокупности, и системность внутри каждого элемента приведенного списка. Так, к примеру, системность законодательства (правовых мер) предусматривает четкую последовательность применения отдельных норм, соответствия их друг другу (хотя бы на уровне легальных понятий, например коррупции).

Общество заинтересовано в выработке мер по нейтрализации (устранению) причиняемых им негативных социальных последствий. Для такой деятельности каждое государство разрабатывает достаточное или необходимое количество мер, направленных на нейтрализацию вредных последствий коррупции.

К числу необходимых мер, сдерживающих развитие негативных тенденций коррупции, в большинстве современных государств относятся специальные или специально-криминологические меры профилактики, осуществляемые специальными субъектами предупреждения и направленные в первую очередь непосредственно на нейтрализацию (устранение, ликвидацию, локализацию, ограничение сферы распространения и т.д.) причин и условий, детерминирующих это негативное социально-правовое явление.

Однако специально-криминологические меры предупреждения коррупции в современном российском обществе гораздо менее эффективны, нежели общесоциальные, хотя и от них не следует отказываться. Как показывает исторический опыт противодействия коррупции, именно при максимальной эффективности пресечения коррупционных преступлений со стороны органов государственной власти, местного самоуправления и их должностных лиц, при обязательном соблюдении других антикоррупционных мер, выработанных специалистами, вероятность их совершения в обществе значительно понижается. Эффективная деятельность правоохранительных органов в сфере противодействия коррупции увеличивает степень риска наступления негативных социально-правовых последствий для лица, вступающего в коррупционные отношения. Такая деятельность правоохранительных и контролирующих органов может служить дополнительным социально-психологическим барьером на пути распространения коррупции в обществе.

Специальные меры противодействия или предупреждения коррупции, на наш взгляд, должны включать в себя несколько этапов. Во-первых, необходимо проводить комплексные научные криминологические исследования по данной проблеме, предполагающие долгосрочный прогноз развития коррупции в обществе. Во-вторых, необходима подготовка комплексных федеральных и региональных антикоррупционных программ и проектов нормативных актов по предупреждению коррупции, а также иные меры, формирующие единую антикоррупционную политику государства. В-третьих, в сфере борьбы с коррупцией необходимо принимать и впоследствии разумно исполнять уже принятые нормативно-правовые акты. В-четвертых, необходимо совершенствовать деятельность судов и принимать меры, направленные на повышение эффективности деятельности правоохранительных органов по предупреждению, выявлению, пресечению и расследованию актов коррупции и справедливому наказанию виновных в их совершении. В-пятых, нужно эффективно взаимодействовать между различными спецслужбами как внутри государства, так и между различными государствами на международном уровне. Ведь противодействие коррупции внутри одного государства не будет эффективным, если на территории соседних государств для коррупционеров существует реальная возможность укрыться или избежать уголовной ответственности и наказания. Пользуясь такой возможностью, большинство высокопоставленных коррупционеров из числа должностных лиц органов государственной власти и выращенных ими «олигархов», изобличенных или привлеченных к уголовной ответственности, скрываются от уголовного преследования за границей, обеспечивая собственную безопасность и безопасность своих высокопоставленных соучастников. При этом правомерное и обоснованное уголовное преследование они выдают за столь «модное» нынче «незаконное преследование» или даже «притеснение» за политические взгляды или убеждения, которые были высказаны или публично в СМИ в отношении находящихся у власти политических оппонентов.

Научно-обоснованные и последовательные специально-криминологические меры противодействия коррупционному поведению в полной мере соответствуют требованиям, направленным на снижение криминализации современного общества. Однако противодействие коррупции в обществе не может полностью рассчитывать на ее искоренение или ликвидацию. Исторический опыт показывает, что полное искоренение немыслимо и невозможно. Поэтому разумные сторонники законности и правопорядка должны, не увлекаясь иллюзиями, довольствоваться лишь снижением влияния в обществе коррупционных процессов, т.е. уменьшением ее объема, ограничением (локализацией) сферы ее обусловливания и распространения; изменением характера коррупционных проявлений на менее опасный; ограничением взаимовлияния различных видов коррупции.

Важное место в системе специальных мер по предупреждению коррупции должно занимать обеспечение эффективного финансового контроля за деятельностью субъектов социального управления — как должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления, так и граждан, а также политических общественных организаций. Но приходится констатировать, что при наличии достаточной правовой базы для такого вида мер социального контроля в отношении высших должностных лиц Российской Федерации и претендентов на эти государственные посты не имеется никаких опубликованных официальных статистических сведений о полученных результатах и принимаемых мерах по их реализации в органах государственной власти и органах местного самоуправления. Поэтому заинтересованным государственным органам и обществу необходимо в ближайшей перспективе принять достаточные меры по обеспечению открытости информации о нарушениях антикоррупционных норм.

Что касается принципа признания повышенной общественной опасности коррупционных правонарушений, совершаемых лицами, замещающими должности, предусмотренные конституцией и иными законами государства, Модельный закон, помимо ответственности физических лиц за коррупционные правонарушения, вводит также и ответственность для юридических лиц (см. комментарий к ст. 10).

Принцип равенства перед законом, подобно всем иным уголовно-правовым принципам, имеет своими адресатами законодателя, правоприменителя и граждан (прежде всего в лице совершивших преступления и потерпевших от преступлений).

Следование принципу равенства законодатель означает такую криминализацию деяний, которая не оставляла бы без ответственности никакие категории правонарушителей. Равной должна быть и защита интересов потерпевших — граждан, а также общества и государства. При этом криминализация деяний со специальным субъектом (например, должностным лицом, военнослужащим, судьей и т.д.), за которые другие граждане не наказываются, не противоречит принципу равенства граждан перед законом.

Принцип равенства граждан перед законом является международно-правовым и конституционным, поэтому он должен строго соблюдаться во всех законах. Равенство всех перед уголовным законом означает равную ответственность всех и каждого за совершенное преступление, т.е. равенство оснований уголовной ответственности. Однако такое равенство не означает, что нужно уравнивать наказания виновных за одни и те же деяния. Принципы справедливости и гуманизма предполагают тщательную индивидуализацию наказания. При этом в расчет принимается не только тяжесть преступления, но и личностные качества виновного, а также смягчающие и отягчающие обстоятельства. Личностные свойства могут послужить основанием освобождения лица от уголовной ответственности либо значительного ее смягчения. Например, беременных женщин и матерей, имеющих малолетних детей, наказывают всегда более мягко, чем другие субъекты, не имеющие прав и обязанностей материнства. Таким образом, принцип равенства граждан перед уголовным законом диалектически сочетается с требованиями принципов справедливости и гуманизма.

В большей части государства — участники СНГ вводили в свои законодательства нормы международного права, касающиеся принципов противодействия коррупции.

Так, в Преамбуле Закона Азербайджанской Республики «О борьбе с коррупцией» от 13 января 2001 г. № 508-ПГ закреплены предупреждение и ликвидация последствий правонарушений, связанных с коррупцией, защита социальной справедливости, прав и свобод человека и гражданина, создание благоприятных условий для развития экономики, обеспечение законности, прозрачности и эффективности деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, должностных лиц.

В ст. 4 Закона Республики Беларусь «О борьбе с коррупцией» от 20 июля 2006 г. № 165-3 указано, что борьба с коррупцией основывается на принципах: законности; справедливости; равенства перед законом; гласности; неотвратимости ответственности; личной виновной ответственности; гуманизма.

Ст. 5 Закона Республики Казахстан «О борьбе с коррупцией» от 2 июля 1998 г. № 267-1 гласит, что борьба с коррупцией осуществляется на основе:

• равенства всех перед законом и судом;
• обеспечения четкой правовой регламентации деятельности государственных органов, законности и гласности такой деятельности, государственного и общественного контроля за ней;
• совершенствования структуры государственного аппарата, кадровой работы и процедуры решения вопросов, затрагивающих права и законные интересы физических и юридических лиц;
• приоритета защиты прав и законных интересов физических и юридических лиц, а также социально-экономической, политико-правовой, организационно-управленческой систем государства;
• признания допустимости ограничений прав и свобод должностных и других лиц, уполномоченных на выполнение государственных функций, а также лиц, приравненных к ним, в соответствии с пунктом 1 статьи 39 Конституции Республики Казахстан;
• восстановления нарушенных прав и законных интересов физических и юридических лиц, ликвидации и предупреждения вредных последствий коррупционных правонарушений;
• обеспечения личной безопасности граждан, оказывающих содействие в борьбе с коррупционными правонарушениями;
• защиты государством прав и законных интересов лиц, уполномоченных на выполнение государственных функций, и лиц, приравненных к ним, установления этим лицам заработной платы (денежного содержания) и льгот, обеспечивающих указанным лицам и их семьям достойный уровень жизни;
• недопустимости делегирования полномочий на государственное регулирование предпринимательской деятельности физическим и юридическим лицам, осуществляющим такую деятельность, а также на контроль за нею;
• осуществления оперативно-розыскной и иной деятельности в целях выявления, раскрытия, пресечения и предупреждения преступлений, связанных с коррупцией, а также применения в установленном законом порядке специальных мер финансового контроля в целях недопущения легализации противоправно нажитых денежных средств и иного имущества;
• установления запрета для лиц, указанных в пунктах 1, 2 и 3 статьи 3 настоящего Закона, на занятие предпринимательской деятельностью, в том числе на занятие оплачиваемых должностей в органах управления хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, когда занятие такой должности предусмотрено законодательно установленными должностными обязанностями.

В Кыргызской Республике регулирование вопросов борьбы с коррупцией осуществляется на основе следующих принципов, перечисленных в ст. 5 Закона Кыргызской Республики «О борьбе с коррупцией» от 6 марта 2003 г. № 51:

• обеспечения закрепленных в Конституции Кыргызской Республики прав и свобод человека и гражданина;
• равенства всех перед законом и судом;
• недопустимости какой-либо дискриминации, ущемления прав и свобод по мотивам происхождения, пола, расы, национальности, языка, вероисповедания, политических и религиозных убеждений или по каким-либо иным условиям и обстоятельствам личного или общественного характера;
• восстановления нарушенных прав и законных интересов физических и юридических лиц, ликвидации иных вредных последствий правонарушений, связанных с коррупцией;
• обеспечения защиты чести, достоинства и деловой репутации личности и гражданина;
• обеспечения правовой регламентации деятельности системы органов государственной власти, законности и гласности их деятельности, государственного и общественного контроля за ней;
• совершенствования структуры государственного аппарата, кадровой работы и процедуры решения вопросов, обеспечивающих защиту прав и свобод, законных интересов государственных служащих;
• недопустимости делегирования полномочий по государственному регулированию и контролю за предпринимательской деятельностью физическим и юридическим лицам, не уполномоченным осуществлять такую деятельность.

В соответствии с Постановлением Парламента Республики Молдова «Об утверждении Национальной стратегии по предупреждению коррупции и борьбе с ней и Плана мероприятий по реализации Национальной стратегии по предупреждению коррупции и борьбе с ней» от 16 декабря 2004 года № 421-XV Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 13-16/58 от 21.01.2005 основными принципами предупреждения коррупции и борьбы с ней являются:

• главенство закона; презумпция невиновности;
• равенство всех граждан перед законом и обеспечение свободного доступа к правосудию;
• соблюдение основных прав и свобод человека;
• прозрачность деятельности по борьбе с коррупцией; обеспечение разделения трех ветвей власти в государстве.

Противодействие коррупции в Российской Федерации основывается на следующих основных принципах, содержащихся в ст. 3 Федерального закона Российской Федерации «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ:

• признание, обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина;
• законность;
• публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;
• неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений;
• комплексное использование политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер;
• приоритетное применение мер по предупреждению коррупции;
• сотрудничество государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами.

Борьба с коррупцией осуществляется с созданием условий неподкупности для лиц, перечисленных в абзаце 4 статьи 1 Закона Республики Таджикистан «О борьбе с коррупцией» от 25 июля 2005 г. № 100, на основе следующих принципов:

• четкой правовой регламентации деятельности субъектов правонарушений, связанных с коррупцией, законности и гласности в их деятельности, государственного и общественного контроля за ними;
• совершенствования структуры государственного аппарата и процедуры решения вопросов, затрагивающих права и законные интересы физических и юридических лиц;
• признания допустимости ограничения прав и свобод лиц, уполномоченных на выполнение государственных функций, а также приравненных к ним лиц в соответствии со статьей 14 Конституции Республики Таджикистан;
• установления ответственности за нарушение законодательства Республики Таджикистан о борьбе с коррупцией в соответствии с принципами равенства всех граждан перед законом и судом;
• восстановления прав и законных интересов физических и юридических лиц, предупреждения и ликвидации вредных последствий правонарушений, связанных с коррупцией;
• защиты государством прав и законных интересов лиц, уполномоченных на выполнение государственных функций, или приравненных к ним лиц, установления заработной платы и льгот, обеспечивающих им и их семьям достойный уровень жизни;
• запрещения делегирования полномочий по государственному регулированию и контролю за предпринимательской деятельностью физическим и юридическим лицам, осуществляющим такую деятельность;
• проведения оперативно-розыскной деятельности в целях предупреждения, выявления, раскрытия и пресечения преступлений коррупционного характера, а также специальных мер финансового контроля;
• обеспечения личной безопасности граждан, оказывающих содействие в борьбе с правонарушениями, связанными с коррупцией.

Способы введения нормы в национальное законодательство учитывают особенности нормативно-правового регулирования соответствующего вопроса в законах разных государств — участников СНГ — закрепляют общие подходы к противодействию коррупции в законодательстве государств — участников СНГ.