Статья 4. Правовая основа противодействия коррупцииКомментарий к модельному закону «О противодействии коррупции»

1. Правовую основу противодействия коррупции составляют конституция, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры (соглашения) государства по противодействию коррупции, законы, а также иные нормативные правовые акты, предусматривающие меры предупреждения коррупции, пресечения коррупционных правонарушений и ответственности за них.

2. Антикоррупционная деятельность политических партий и других общественно-политических объединений, коммерческих и иных организаций, не являющихся государственными органами, органами местного самоуправления или их учреждениями, определяется соответственно их уставами и иными учредительными документами.

Комментарий:

Комментируемая статья, посвященная правовой основе противодействия коррупции, определяет систему нормативных правовых актов, в соответствии с которыми осуществляется противодействие коррупции. В указанной статье говорится о нормативных правовых актах (принципах, нормах) международного и национального уровня.

Конституция в каждом из государств — участников СНГ обладает высшей юридической силой, прямым действием и применяется на всей территории государства (ст. 147 Конституции Азербайджанской Республики, ст. 6 Конституции Республики Армения, ст. 15 Конституции Российской Федерации и др.).

Общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры (соглашения) государства являются составной частью правовой системы государств — это закреплено в качестве одной из основ конституционного строя. В случае, если международным договором государства установлены иные правила, чем предусмотренные законом, применяются правила международного договора (ст. 4 Конституции Республики Молдова, ст. 10 Конституции Республики Таджикистан и др.).

Статьей 4 Закона Туркменистана «О международных договорах Туркменистана» от 10 мая 2010 года № 108-IV предусмотрено, что, если международным договором Туркменистана установлены иные правила, чем предусмотренные законодательством Туркменистана, то применяются положения международного договора.

В соответствии с п. 1 Постановления Пленума Верховного суда России от 10 октября 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации» под общепризнанными принципами международного права следует понимать основополагающие императивные нормы международного права, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо;

• к общепризнанным принципам международного права, в частности, относятся принцип всеобщего уважения прав человека и принцип добросовестного выполнения международных обязательств;
• под общепризнанной нормой международного права следует понимать правило поведения, принимаемое и признаваемое международным сообществом государств в целом в качестве юридически обязательного;
• содержание указанных принципов и норм международного права может раскрываться, в частности, в документах Организации Объединенных Наций и ее специализированных учреждений.

В преамбуле Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» сказано, что международные договоры образуют правовую основу межгосударственных отношений, содействуют поддержанию всеобщего мира и безопасности, развитию международного сотрудничества в соответствии с целями и принципами Устава ООН; международным договорам принадлежит важная роль в защите основных прав и свобод человека, в обеспечении законных интересов государств. Международные договоры — это существенный элемент стабильности международного правопорядка и отношений России с зарубежными странами, функционирования правового государства.

Согласно положениям Закона Республики Беларусь от 23 октября 1991 г. № 1188-XII «О международных договорах Республики Беларусь» понятием «международный договор Республики Беларусь» охватываются международный договор (межгосударственный, межправительственный или международный договор межведомственного характера), заключенный в письменной форме Республикой Беларусь с иностранным государством (иностранными государствами) и (или) с международной организацией (международными организациями), который регулируется международным правом независимо от того, содержится ли он в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования и способа заключения (договор, соглашение, конвенция, решение, пакт, протокол, обмен письмами или нотами и другие наименования и способы заключения международного договора).

В соответствии с п. 3 ст. 5 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» положения официально опубликованных международных договоров России, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в России непосредственно. Там же установлено, что для осуществления иных положений международных договоров России принимаются соответствующие правовые акты. С учетом этого в п. 5 названного выше Постановления Пленума Верховного суда России от 31 октября 1995 г. № 8 разъяснено следующее:

• при рассмотрении дела суд не вправе применять нормы закона, регулирующего возникшие правоотношения, если вступившим в силу для России международным договором, решение о согласии на обязательность которого для России было принято в форме федерального закона, установлены иные правила, чем предусмотренные законом. В этих случаях применяются правила международного договора России;
• при этом судам необходимо иметь в виду, что в силу п. 3 ст. 5 названного Закона положения официально опубликованных международных договоров России, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в России непосредственно. В иных случаях наряду с международным договором России следует применять и соответствующий внутригосударственный правовой акт, принятый для осуществления положений указанного международного договора.

В п. 3 названного выше Постановления Пленума ВС России от 10 октября 2003 г. № 5 к признакам, свидетельствующим о невозможности непосредственного применения положений международного договора России, относятся, в частности, содержащиеся в договоре указания на обязательства государств-участников по внесению изменений во внутреннее законодательство этих государств. Там же указано, что при рассмотрении судом гражданских, уголовных или административных дел непосредственно применяется такой международный договор России, который вступил в силу и стал обязательным для России и положения которого не требуют издания внутригосударственных актов для их применения и способны порождать права и обязанности для субъектов национального права.

Как уже отмечалось ранее, в рамках ООН на протяжении длительного времени велась работа по созданию унифицированной нормативной базы для сотрудничества государств в области борьбы с коррупцией (Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка от 17 декабря 1979 г., Международный кодекс поведения государственных должностных лиц от 12 декабря 1996 г., Декларация ООН о борьбе с коррупцией и подкупом в международных коммерческих организациях от 16 декабря 1996 г., Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности от 15 ноября 2000 г., Конвенция ООН против коррупции от 31 октября 2003 г.).

Международные региональные организации также разработали значительное количество актов о борьбе с коррупцией (Межамериканская конвенция о борьбе с коррупцией, принятая Организацией американских государств 29 марта 1996 г., Конвенция о борьбе с коррупцией, затрагивающей должностных лиц Европейских сообществ или должностных лиц государств — членов Европейского Союза, принятая Советом Европейского Союза 26 мая 1997 г., Конвенция о борьбе с подкупом иностранных должностных лиц в международных коммерческих сделках, принятая Организацией экономического сотрудничества и развития 21 ноября 1997 г., Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию и Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию, принятые Комитетом министров Совета Европы соответственно 27 января 1999 г. и 4 ноября 1999 г., Конвенция Африканского Союза о предупреждении коррупции и борьбе с ней, принятая главами государств и правительств Африканского Союза 12 июля 2003 г.).

В рамках Совета Европы были приняты такие документы, как Двадцать руководящих принципов борьбы с коррупцией от 6 ноября 1997 г., Модельный кодекс поведения государственных служащих от 11 мая 2000 г., Единые правила по борьбе с коррупцией при финансировании политических партий и избирательных кампаний от 8 апреля 2003 г.

В этих конвенциях в области противодействия коррупции были приняты нормы о предупреждении коррупции и об ответственности за коррупцию.

Впервые на уровне ООН положения о необходимости криминализации коррупции были закреплены в статье 8 Конвенции ООН против организованной транснациональной преступности, в которой государствам — участникам Конвенции было предложено признать как уголовно наказуемые две категории деяний: обещание, предложение или предоставление публичному должностному лицу (лично или через посредников) либо вымогательство или принятие публичным должностным лицом (лично или через посредников) какого-либо неправомерного преимущества для самого должностного лица или иного физического лица, с тем чтобы это должностное лицо совершило какое-либо действие (или бездействие) при выполнении своих должностных обязанностей, а также другие формы коррупции.

Важнейшим правовым актом ООН в области борьбы с коррупцией является Конвенция ООН против коррупции. Характерным отличием данной Конвенции от других конвенций в области борьбы с коррупцией является то, что в ней на первое место ставятся меры по предупреждению коррупции, в то время как в других конвенциях, например в Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию, основной акцент делается на ответственности за коррупционные правонарушения.

В соответствии со ст. 5 Конвенции ООН против коррупции для успешного осуществления борьбы с коррупцией каждое государство-участник разрабатывает и осуществляет или проводит эффективную и скоординированную политику противодействия коррупции, а также стремится устанавливать и поощрять эффективные виды практики, направленные на предупреждение коррупции. Кроме того, в каждом государстве — участнике Конвенции должен быть орган (или органы), осуществляющий предупреждение коррупции, причем государство-участник должно обеспечить этим органам необходимую самостоятельность.

В Конвенции ООН против коррупции выделяется несколько групп мер по предупреждению коррупции: меры в публичном и частном секторах, меры, обеспечивающие участие общества в борьбе с коррупцией, а также по предупреждению «отмывания» денежных средств.

Основными мерами предупреждения коррупции в публичном секторе являются создание, поддержание и укрепление систем приема на работу, набора, прохождения службы, продвижения по службе и выхода в отставку гражданских служащих и в надлежащих случаях других неизбираемых публичных должностных лиц. Названные системы основываются на принципах эффективности и прозрачности, а также на таких объективных критериях, как безупречность работы, справедливость и способности, они включают надлежащие процедуры отбора и подготовки кадров для занятия публичных должностей, способствуют выплате надлежащего вознаграждения и установлению справедливых окладов и т.д. Государства — участники Конвенции ООН против коррупции устанавливают в своем законодательстве критерии к кандидатам и выборам на публичные должности, усиливают прозрачность финансирования кандидатур на избираемые публичные должности. Среди иных мер предупреждения коррупции в публичном секторе закреплены: обязанность публичных должностных лиц предоставлять соответствующим органам декларации; сообщать соответствующим органам о коррупционных деяниях, о которых им стало известно при выполнении ими своих функций; особые требования к проведению публичных закупок и управлению публичными финансами. Многие из этих мер нашли отражение в Законе Республики Беларусь «О борьбе с коррупцией» (ст. ст. 15, 19, 27).

Особое внимание в Конвенции ООН против коррупции уделено мерам по предупреждению коррупции в отношении судебных органов и органов прокуратуры, поскольку такие меры должны проводиться без ущерба для независимости данных органов. Меры по предупреждению коррупции в частном секторе представляют собой комплекс мероприятий, направленных на предупреждение коррупции в этом секторе, усиление стандартов бухгалтерского учета и аудита, установление гражданско-правовых, административных или уголовных санкций за несоблюдение таких мер, запрещение действий, осуществляемых в целях совершения любого из коррупционных преступлений.

Нормы о криминализации коррупционных деяний содержатся не только в главе III Конвенции ООН против коррупции, но и в главе II Европейской Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию. В статьях 15 и 16 Конвенции ООН против коррупции закреплены преступления в виде подкупа национальных, иностранных публичных должностных лиц и должностных лиц международных публичных организаций. Названные преступления состоят в обещании, предложении или предоставлении публичному должностному лицу, иностранному публичному должностному лицу или должностному лицу публичной международной организации лично или через посредников, а также в вымогательстве или принятии публичным должностным лицом, иностранным публичным должностным лицом или должностным лицом публичной международной организации (лично или через посредников) какого-либо неправомерного преимущества для самого должностного лица или иного физического или юридического лица, с тем чтобы это должностное лицо совершило какое-либо действие или бездействие при выполнении своих должностных обязанностей. Активному и пассивному подкупу различных категорий должностных лиц, а также подкупу в частном секторе посвящены статьи 2 - 11 Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию. Понятия подкупа в Конвенции ООН против коррупции и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию различаются, поскольку последняя предлагает криминализовать не только вымогательство или получение публичным должностным лицом неправомерного преимущества, но и принятие предложения или обещания такого преимущества.

Однако активный и пассивный подкуп в Конвенциях и получение и дача взятки в УК Республики Беларусь различаются. Конвенции определяют подкуп не только в виде предоставления или принятия публичным должностным лицом неправомерного преимущества, но и в виде таких деяний, как обещание или предложение (обе Конвенции), а также принятие обещания или предложения такого преимущества (Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию).

Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию предлагает признать в качестве уголовно наказуемых злоупотребление влиянием в корыстных целях, «отмывание» доходов от преступлений, связанных с коррупцией, правонарушения в сфере бухгалтерского учета (ст. ст. 12 - 14). Конвенция ООН против коррупции называет в качестве коррупционных преступлений аналогичные деяния, а также хищение, неправомерное присвоение или иное нецелевое использование имущества публичным должностным лицом, злоупотребление служебным положением, незаконное обогащение, хищение имущества в частном секторе, воспрепятствование осуществлению правосудия (ст. ст. 17 - 25).

Конвенция ООН против коррупции содержит нормы о соучастии и неоконченном преступлении. Она предлагает криминализовать участие в совершении коррупционного преступления в качестве сообщника, пособника или подстрекателя, а также покушение на совершение и приготовление к совершению коррупционного преступления. Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию предлагает признать в качестве уголовных правонарушений соучастие или подстрекательство к совершению коррупционного уголовного правонарушения.

В ст. 18 Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию и в статье 26 Конвенции ООН против коррупции закреплены нормы об ответственности юридических лиц. В Конвенциях предусмотрена возможность установления уголовной ответственности юридических лиц за совершение коррупционных преступлений, но отмечается, что ответственность юридических лиц не обязательно должна быть уголовной, она может быть административной и гражданско-правовой.

Ст. 35 Конвенции ООН против коррупции предусматривает компенсацию ущерба, понесенного физическими или юридическими лицами в результате коррупционного деяния. Более подробно вопросы возмещения причиненного в результате совершения коррупционного преступления ущерба регламентированы в принятой в рамках Совета Европы Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию. Согласно ст. 1 данной Конвенции, каждой стороне Конвенции следует предусмотреть в своем национальном законодательстве эффективные средства правовой защиты для лиц, понесших ущерб в результате актов коррупции, которые позволяют им защищать свои права и интересы, включая возможность возмещения убытков. Возмещение ущерба в соответствии со ст. 3 Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию охватывает не только реально причиненный материальный ущерб, но и упущенную финансовую выгоду и компенсацию морального вреда. Конвенция закрепляет условия гражданско-правовой ответственности за коррупцию, раскрывает особенности ответственности государства в случае причинения ущерба его публичным должностным лицом, уменьшает объем возмещения ущерба в том случае, когда пострадавший способствовал его причинению или усугублению.

В Соглашении о сотрудничестве генеральных прокуратур (прокуратур) государств — участников СНГ в борьбе с коррупцией закреплены понятия коррупционных правонарушений и коррупционных преступлений, критерии отнесения преступлений к категории коррупционных, перечень Модельный закон «Основы законодательства об антикоррупционной политике» имеет функционально-ориентировочный характер. В нем раскрыто содержание антикоррупционной политики, определены ее цели, задачи, принципы, приоритетные сферы правового регулирования. Особое внимание в Модельном законе уделено системе мер ответственности за совершение коррупционных правонарушений, даются понятие коррупционных правонарушений и их классификация. Так, гл. 2 «Система мер реализации антикоррупционной политики» регламентирует меры по предупреждению, пресечению коррупционных правонарушений, меры ответственности за коррупционные правонарушения, меры возмещения вреда, причиненного коррупционными правонарушениями. Отдельно освещены вопросы антикоррупционной экспертизы правовых актов и проектов правовых актов, которая является видом криминологической экспертизы. В Модельном законе урегулирован порядок осуществления антикоррупционного мониторинга, составления отчета о состоянии коррупции и реализации мер антикоррупционной политики, антикоррупционные программы. Особый интерес представляет гл. 3 Модельного закона, устанавливающая антикоррупционные стандарты сфер правового регулирования антикоррупционной политики.

Национальное законодательство о борьбе с коррупцией включает в себя нормативные правовые акты государств, регламентирующие пресечение, профилактику, предупреждение коррупции, а также нормативные правовые акты, устанавливающие ответственность за совершение коррупционных преступлений, коррупционных административных проступков, коррупционных дисциплинарных проступков и коррупционных гражданско-правовых деликтов. Однако полнота и степень разработанности антикоррупционного законодательства в различных государствах неодинаковы.

Как установлено в ст. 76 Конституции РФ, по предметам ведения России принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории России (ч. 1); по предметам совместного ведения России и ее субъектов издаются федеральные законы, в соответствии с ними принимаются законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (ч. 2); федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам (ч. 3). Перечень вопросов, находящихся в исключительном ведении России, определен в ст. 71, а перечень вопросов, находящихся в совместном ведении России и ее субъектов, — в ч. 1 ст. 72 Конституции РФ.

Обеспечение разработки и принятия федеральных законов по вопросам противодействия коррупции закреплено в качестве одной из функций Федерального Собрания РФ.

Основным актом федерального законодателя в системе мер противодействия коррупции является Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции». К иным нормативным правовым актам Российской Федерации, предусматривающим меры предупреждения коррупции, пресечения коррупционных правонарушений и ответственности за них следует отнести Федеральный конституционный закон от 25 декабря 2008 г. № 5-ФКЗ «О внесении изменений в статью 10 Федерального конституционного закона „О Правительстве Российской Федерации“, Федеральные законы от 25 декабря 2008 г. № 274-ФЗ „О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона „О противодействии коррупции“ и от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ „О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года, а также принятием Федерального закона „О противодействии коррупции“. Федеральный конституционный закон „О Правительстве Российской Федерации“, а также Федеральные законы, в которые внесены изменения названными законами, и Федеральный закон от 22 декабря 2008 г. № 262-ФЗ „Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации“.»

В Азербайджанской Республике — Закон Азербайджанской Республики «О борьбе с коррупцией», Уголовный кодекс Азербайджанской Республики, Указ Президента Азербайджанской Республики от 22 июня 2009 г. «Об усилении борьбы против правонарушений, связанных с коррупцией в сфере управления государственным и муниципальным имуществом и средствами».

В Республике Казахстан основным документом в сфере борьбы с коррупцией является Закон «О борьбе с коррупцией», который был принят в 1998 г..

Кроме названного специального закона, правовую базу (основу) борьбы с коррупцией в стране образуют: Конституция, Уголовный, Налоговый кодексы Республики Казахстан, а также Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях, законы Республики Казахстан «О государственной службе», «Об административных процедурах», «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц», «О государственных закупках».

Республика Таджикистан 25 сентября 2006 г. подписала Конвенцию ООН по борьбе с коррупцией, которая теперь является составной частью ее правовой системы. Также Закон Республики Таджикистан от 25 июля 2005 г. № 100 «О борьбе с коррупцией», который послужил базовой основой для законодательства Республики Таджикистан в области противодействия коррупции, Закон Республики Таджикистан от 20 марта 2008 г. № 374 «Об Агентстве по государственному финансовому контролю и борьбе с коррупцией Республики Таджикистан», положил правовые основы институциональной борьбы с коррупцией. По поручению руководства страны и инициативе Агентства разработана и принята Стратегия по борьбе с коррупцией в Республике Таджикистан на 2008 — 2012 гг., утвержденная Постановлением Правительства страны 26 января 2008 г. за № 34 и другие нормативно-правовые акты, регламентирующие материально-правовые и процессуально-правовые основы противодействия коррупции.

Приведенный перечень не является исчерпывающим. Немало антикоррупционных норм содержится и в других действующих законодательных актах и указах глав государств — участников СНГ.

Способ имплементации нормы в национальное законодательство с учетом особенностей нормативно-правового регулирования соответствующего вопроса в законах разных государств — участников СНГ: закрепление общих подходов к противодействию коррупции в законодательстве государств — участников СНГ.