Статья 7. Международное сотрудничество в области противодействия коррупции. Цели, задачи и принципы международного сотрудничества в области противодействия коррупцииКомментарий к модельному закону «О противодействии коррупции»

Государство сотрудничает в сфере противодействия коррупции с иностранными государствами, их правоохранительными органами, специальными службами и судами, а также с международными организациями.

1. Цели и задачи международного сотрудничества:

1. обеспечение предупреждения, выявления, пресечения и раскрытия коррупционных правонарушений;

2. обеспечение повышения антикоррупционного рейтинга и укрепление международного авторитета государства;

3. обеспечение анализа состояния коррупционной преступности;

4. совершенствование правовой базы сотрудничества в сфере борьбы с коррупцией;

5. выработка согласованной политики и совместных программ по противодействию коррупции;

6. обеспечение обмена информацией между государствами о мерах борьбы с коррупцией;

7. объединение усилий государств для преодоления угрозы дальнейшей эскалации коррупционных проявлений;

8. выработка согласованной политики, законов и регулирующих положений в сфере противодействия коррупции;

9. обеспечение эффективности обмена между государствами информацией.

2. Основными принципами деятельности государства при осуществлении международного сотрудничества в сфере противодействия коррупции являются:

1. приоритетность интересов национальной безопасности государства;

2. равенство условий сотрудничества в осуществлении противодействия коррупции.

Комментарий:

Комментируемая статья посвящена международному сотрудничеству государств — участников СНГ в области противодействия коррупции. В этой связи прежде всего следует отметить, что в комментируемом законе в качестве одного из основных направлений деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции названы укрепление международного сотрудничества и развитие эффективных форм сотрудничества с правоохранительными органами и со специальными службами, с подразделениями финансовой разведки и другими компетентными органами иностранных государств и международными организациями в области противодействия коррупции и розыска, конфискации и репатриации имущества, полученного коррупционным путем и находящегося за рубежом.

Правовой основой международного сотрудничества государств — участников СНГ в области противодействия коррупции являются прежде всего общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры (см. комментарий к ст. 4 Модельного закона).

В Конвенции ООН против коррупции международное сотрудничество регламентировано главой IV, в ст. 43 которого определены следующие общие принципы и меры международного сотрудничества:

• государства — участники сотрудничают по уголовно-правовым вопросам в соответствии со ст. ст. 44 - 50 данной Конвенции. Когда это целесообразно и соответствует их внутренней правовой системе, государства-участники рассматривают возможность оказывать друг другу содействие в расследовании и производстве по гражданско-правовым и административным вопросам, связанным с коррупцией (п. 1);
• когда применительно к вопросам международного сотрудничества требуется соблюдение принципа обоюдного признания соответствующего деяния преступлением, принцип считается соблюденным независимо от того, включает ли законодательство запрашиваемого государства-участника соответствующее деяние в ту же категорию преступлений или же оно описывает его с помощью таких же терминов, как и запрашивающее государство — участник. Таким образом, деяние, в связи с которым запрашивается помощь, признано уголовно наказуемым преступлением в соответствии с законодательством обоих государств-участников (п. 2).

В гл. IV названной Конвенции ООН содержатся также ст. 44 «Выдача», ст. 45 «Передача осужденных лиц», ст. 46 «Взаимная правовая помощь», ст. 47 «Передача уголовного производства», ст. 48 «Сотрудничество между правоохранительными органами», ст. 49 «Совместные расследования» и ст. 50 «Специальные методы расследования».

В Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (ETS № 173) международное сотрудничество регламентировано разделом IV, который открывается ст. 25, определяющей следующие общие принципы и меры в области международного сотрудничества:

• стороны в максимально возможной степени сотрудничают друг с другом в соответствии с положениями документов о международном сотрудничестве по уголовным делам или договоренностями, достигнутыми на основе единообразного или принятого на взаимной основе законодательства, а также в соответствии со своим внутренним правом для расследований и разбирательств, касающихся уголовных преступлений, квалифицированных в качестве таковых в соответствии с данной Конвенцией (п. 1);
• в случае отсутствия между Сторонами действующих международных документов или договоренностей, упомянутых в пункте 1, применяются ст. ст. 26 - 31 данного раздела (п. 2);
• ст. ст. 26 - 31 данного раздела применяются также в тех случаях, когда они обеспечивают более благоприятный режим по сравнению с режимом, предусмотренным международными документами или договоренностями, упомянутыми в пункте 1 (п. 3).

Раздел IV названной Конвенции Совета Европы содержит также ст. 26 «Взаимная помощь», ст. 27 «Выдача», ст. 28 «Информация, предоставляемая по собственной инициативе Сторон», ст. 29 «Центральный орган», ст. 30 «Прямые контакты» и ст. 31 «Информация».

Необходимо отметить, что данная норма основана также на положениях ст. 42 «Юрисдикция» Конвенции ООН против коррупции.

В частности, ст. 42 названной Конвенции ООН в отношении юрисдикции предусмотрено следующее (подобное регулирование содержит и ст. 17 «Юрисдикция» Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (ETS № 173)):

1. Каждое государство-участник принимает такие меры, какие могут потребоваться, с тем чтобы установить свою юрисдикцию в отношении преступлений, признанных таковыми в соответствии с Конвенцией, когда:

a) преступление совершено на территории этого государства-участника; или

b) преступление совершено на борту судна под флагом государства-участника в момент совершения преступления, или воздушного судна, в тот момент зарегистрированного в соответствии с законодательством этого государства-участника (п. 1);

2. При условии соблюдения ст. 4 настоящей Конвенции государство-участник может также установить свою юрисдикцию в отношении любого преступления, если:

a) преступление совершено против гражданина этого государства-участника; или

b) преступление совершено гражданином этого государства-участника или лицом без гражданства, но обычно проживающим на его территории; или

c) преступление является одним из преступлений, признанных таковыми в соответствии с п. 1 «b(ii)» ст. 23 Конвенции, и совершено за пределами территории государства-участника с целью совершения какого-либо преступления, признанного таковым в соответствии с п. 1 «a(i)», или п. 1 «a(ii)», или п. 1 «b(i)» ст. 23 настоящей Конвенции, на его территории; или

d) преступление совершено против этого государства-участника (п. 2);

3. Для целей ст. 44 Конвенции каждое государство-участник принимает такие меры, какие могут потребоваться, с тем чтобы установить свою юрисдикцию в отношении преступлений, признанных таковыми в соответствии с настоящей Конвенцией, когда лицо, подозреваемое в совершении преступления, находится на его территории, но государство не выдает такое лицо лишь на том основании, что оно является одним из его граждан (п. 3);

4. Каждое государство-участник может также принять такие меры, какие могут потребоваться, с тем чтобы установить свою юрисдикцию в отношении преступлений, признанных таковыми в соответствии с Конвенцией, если лицо, подозреваемое в совершении преступления, находится на его территории и оно не выдает его (п. 4);

5. Если государство-участник, осуществляющее свою юрисдикцию согласно п. 1 или п. 2 данной статьи, получает уведомление или иным образом узнает о том, что любые другие государства-участники осуществляют расследование, уголовное преследование или судебное разбирательство в связи с тем же деянием, компетентные органы этих государств-участников в надлежащих случаях проводят консультации друг с другом с целью координации своих действий (п. 5);

6. Без ущерба для норм общего международного права настоящая Конвенция не исключает осуществления любой уголовной юрисдикции, установленной государством-участником в соответствии со своим внутренним законодательством (п. 6).

Особое значение приобретает обмен сведениями о финансовой деятельности европейских государств и государств — участников СНГ, участвующих во внешнеэкономических операциях.

Организационные структуры между ЕС и некоторыми государствами — участниками СНГ координируют совместные усилия по финансовому контролю за оборотом денежных средств и борьбе с коррупцией. Положительно оценивается интенсификация усилий государств в разработке международных и национальных антикоррупционных норм. Позитивным фактором в борьбе с коррупцией является расширение практики имплементации и трансформации правовых норм международного антикоррупционного регулирования в право государств — участников СНГ.

Совершенствование функций органов антикоррупционной направленности зависит от четкости правовых понятий в этой сфере. Так, правовое определение «коррупция», составы коррупционных правонарушений, меры юридической ответственности должны быть единообразными для всех государств — участников СНГ и сотрудничающих с ним третьих стран.

Практические меры и рекомендации по решению важнейших международно-правовых проблем противодействия коррупции включают следующие требования:

• повышение эффективности международного сотрудничества государств — участников СНГ в борьбе с финансовой преступностью и усиление антикоррупционных мероприятий;
• имплементацию международных норм Конвенции ООН против коррупции в уголовное, административное, банковское, бюджетное, налоговое, таможенное, инвестиционное законодательство государств — участников СНГ;
• определение основных подходов к осуществлению правовых мер противодействия коррупции, включающих: 1) унифицированное на международном уровне и гармонизированное в национальном праве юридическое определение «коррупции»; 2) разработку Кодекса антикоррупционного поведения и Свода типовых финансовых контрактов, обеспечивающих прозрачность финансовых операций и возможность «выявления» (контроля) отправителя и получателя финансовых средств; 3) установление в уголовном законодательстве государств — участников СНГ полного перечня финансовых преступлений в соответствии с Конвенцией ООН против коррупции;
• установление государствами — участниками СНГ, в соответствии с основополагающими принципами права и своей правовой системы, надлежащих мер по содействию прозрачности и отчетности в управлении публичными финансами;
• прозрачность утверждения бюджета СНГ и национальных бюджетов государств — участников СНГ; своевременное представление отчетов о поступлениях и расходах; развитие системы стандартов бухгалтерского учета и аудита и связанного с этим надзора; эффективные и действенные системы управления бюджетными рисками и внутренний бюджетный контроль;
• реформу законодательного процесса, ориентацию на выявление и устранение в законопроектах и действующих нормах законодательства государств — участников СНГ положений, способствующих коррупции;
• международное сотрудничество с третьими государствами, не входящими в СНГ, по заключению новых специальных соглашений между ними с учетом требований международных стандартов противодействия коррупции в сфере торговли, таможенного режима, налогообложения, сельского хозяйства и др.;
• возможное сотрудничество государств — участников СНГ с международными организациями, такими как Комитет ООН по Координации действий государств — членов ООН в реализации положений Конвенцией ООН против коррупции; Международная ассоциация государственных антикоррупционных органов (IAACA), Группа экспертов Интерпола по противодействию коррупции (IGEC), Международная группа координации антикоррупционной деятельности (IGAC); Международная антикоррупционная академия;
• расширение международных финансовых исследований, повышение роли криминологической, бухгалтерской и правовой антикоррупционной экспертизы.

Для эффективного противодействия коррупции в пространстве СНГ сеть защитных мер должна носить универсальный характер, не иметь брешей или слабых мест в виде отдельных стран и территорий, где такие меры не применяются или применяются недостаточно последовательно. В свою очередь, эффективность национального режима борьбы с коррупцией зависит от того, насколько строго соблюдаются соответствующие стандарты всеми государствами-участниками.

Международный опыт свидетельствует о целесообразности применения дополнительных механизмов, ограничивающих возможности коррупции. Наиболее распространенными среди них являются следующие:

• максимально возможная деперсонализация взаимодействия государственных служащих с гражданами и организациями — в частности, путем введения системы «одного окна» и электронного обмена информацией;
• детальная регламентация процедуры взаимодействия с субъектами регулирования (потребителями государственных услуг);
• деление административно-управленческих процедур на стадии с их закреплением за независимыми друг от друга должностными лицами для обеспечения взаимного контроля;
• ротация должностных лиц.

В рамках мероприятий по внедрению экспертизы нормативных правовых актов на коррупциогенность необходимо разработать методики первичной и специализированной (предметной) экспертизы действующих нормативных правовых актов и вносимых проектов, провести их экспертизу, а на основе ее результатов подготовить изменения, с тем чтобы внести их в нормативные правовые акты и вносимые проекты.

Пакет антикоррупционных нормативных правовых актов должен включать в себя также акты о внесении изменений в уголовное законодательство, а также о ратификации международных антикоррупционных конвенций.

В качестве примера рассмотрим опыт некоторых государств — участников СНГ в этой сфере. Так, ратификация Республикой Молдова гражданских и уголовных конвенций о коррупции требует приведения ее нормативной базы в соответствие с требованиями законодательства сообщества, что обеспечит необходимые условия для предупреждения и контроля коррупции в соответствии с международными стандартами.

В области международного сотрудничества Республика Молдова будет продолжать участвовать в мероприятиях, инициативах и проектах по предупреждению коррупции и борьбе с ней (GRECO, Пакт стабильности — SPAI и др.), сотрудничать с Европейским Союзом в рамках Соглашения о партнерстве и сотрудничестве, присоединяться к другим международным актам в данной области, заключать дву- и многосторонние соглашения о предупреждении коррупции и борьбе с ней.

Для оптимизации антикоррупционной деятельности будут привлекаться и внешние финансовые средства в виде технической помощи, грантов или пожертвований <*>.

---

<*> Постановление Парламента Республики Молдова «Об утверждении Национальной стратегии по предупреждению коррупции и борьбе с ней и Плана мероприятий по реализации Национальной стратегии по предупреждению коррупции и борьбе с ней» от 16 декабря 2004 года № 421-XV Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 13-16/58 от 21.01.2005.

В соответствии с международными договорами Российской Федерации и (или) на основе принципа взаимности Россия сотрудничает в области противодействия коррупции с иностранными государствами, их правоохранительными органами и специальными службами, а также с международными организациями в целях:

• установления лиц, подозреваемых (обвиняемых) в совершении коррупционных преступлений, их местонахождения, а также местонахождения других лиц, причастных к коррупционным преступлениям;
• выявления имущества, полученного в результате совершения коррупционных правонарушений или служащего средством их совершения;
• предоставления в надлежащих случаях предметов или образцов веществ для проведения исследований или судебных экспертиз;
• обмена информацией по вопросам противодействия коррупции;
• координации деятельности по профилактике коррупции и борьбе с коррупцией.

Иностранные граждане, лица без гражданства, не проживающие постоянно в Российской Федерации, иностранные юридические лица, обладающие гражданской правоспособностью, международные организации, созданные в соответствии с законодательством иностранных государств, а также их филиалы и представительства (иностранные организации), обвиняемые (подозреваемые) в совершении коррупционных правонарушений за пределами России, подлежат ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации в случаях и порядке, предусмотренных международными договорами Российской Федерации и федеральными законами <*>.

---

<*> Ст. 4 Федерального закона Российской Федерации «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ // РГ — Федеральный выпуск № 4823 от 30 декабря 2008 г.

Конвенция СНГ «О правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам» принята и подписана на заседании Совета глав государств Содружества Независимых Государств 22 января 1993 года в городе Минске. Вступила в силу 10 декабря 1994 года.

В Минской конвенции впервые на постсоветском пространстве были нормативно закреплены принципы и цели международного правового сотрудничества государств-участников СНГ.

Закрепленные в Конвенции правовые нормы об оказании правовой помощи основаны на положениях международных конвенций и двусторонних соглашений о правовой помощи и поэтому базируются на общепризнанных принципах и стандартах правосудия.

Правила и процедуры детально регламентируют правовую помощь по запросам о производстве отдельных следственных и процессуальных действий, об уголовном преследовании или судебном разбирательстве. Конвенция учитывает сходство правовых систем и законодательства стран СНГ, что также обеспечивает взаимодействие их компетентных правоохранительных органов и судов, повышает эффективность оказания правовой помощи по конкретным уголовным, гражданским и семейным делам.

7 октября 2002 года в городе Кишиневе на заседании Совета глав государств СНГ принята и подписана Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам (новая редакция).

В Конвенции 2002 года сохранена общая структура Минской Конвенции 1993 г. и Протокола к ней (1997 г.). Совпадения касаются наименования Конвенции, общей структуры, ее основных частей, содержания ряда статей, текст которых повторяет нормы Конвенции 1993 года.

Вместе с тем в Конвенцию 2002 года внесены значительные изменения (число статей увеличено с 93 до 124), а также качественные новеллы, создающие дополнительные механизмы сотрудничества при раскрытии и расследовании преступлений, осуществлении уголовного преследования и правосудия.

В разделе «Общие положения» появилась новая статья 19 «Обжалование действий должностных лиц. Возмещение причиненного вреда».

Раздел III Конвенции 2002 года «Признание и исполнение решений» дополнен новой статьей 58 «Исполнение решений судов о взыскании штрафов, конфискации имущества и доходов от преступной деятельности». В ней установлено, что только запрашивающая Договаривающаяся Сторона вправе пересматривать решение о конфискации, а процедура осуществления конфискации определяется законодательством запрашиваемой Договаривающейся Стороны.

При этом специально оговорено, что в каждом конкретном случае запрашивающая и запрашиваемая Стороны договариваются о разделе имущества, полученного запрашиваемой Стороной при исполнении решения о конфискации.

Наиболее существенные изменения и дополнения внесены в раздел IV «Правовая помощь и правовые отношения по уголовным делам». По количеству статей и по объему нормативного материала, раздел IV Конвенции 2002 г. значительно превышает соответствующий раздел IV Минской конвенции. Если в Конвенции 1993 г. в нем было 24 статьи, то в Конвенции 2002 г. в него включено 49 статей.

Статья 63 «Создание и деятельность совместных следственно-оперативных групп» закрепляет правила и процедуры позволяющие ускорить производство по уголовным делам, быстро и всесторонне расследовать преступления, совершенные одним или несколькими лицами на территориях двух или более Договаривающихся Сторон либо затрагивающих их интересы.

Дополнительный пункт второй, включенный в статью 70 «Взятие под стражу или задержание до получения запроса и выдаче» предусматривает важную новеллу о том, что лицо, выдача которого запрашивается, может быть взято под стражу до получения запроса о выдаче и в связи с объявлением его в международный (межгосударственный) розыск. В таких случаях основанием содержания его под стражей является решение компетентного учреждения юстиции запрашивающей Договаривающейся Стороны о взятии под стражу в качестве меры пресечения или приговор, вступивший в законную силу.

В Конвенции 2002 г. новой статьей 73 урегулирован и вопрос о продлении срока содержания под стражей лица, подлежащего выдаче.

В статье 91 «Обязанность осуществления уголовного преследования» предусмотрено, что каждая Договаривающаяся Сторона в случае отказа в выдаче обязана осуществлять уголовное преследование против собственных граждан, подозреваемых, обвиняемых в совершении преступлений на территории запрашивающей Стороны. В этой же статье закреплен принцип, согласно которому уголовное преследование может осуществляться при условии, что деяние является уголовно наказуемым и в запрашиваемой Стороне. При осуждении назначаемое наказание за совершенное преступление не должно быть более строгим, чем наказание, предусмотренное законодательством запрашивающей Стороны.

Нормативные положения, установленные в статье 104 «Правовая помощь в вопросах розыска, ареста и обеспечения конфискации имущества» регламентируют оказание Договаривающимся Сторонам правовой помощи в розыске, аресте и изъятии имущества, денег и ценностей, полученных преступным путем, в том числе в результате совершения коррупционных правонарушений, а также принадлежащих обвиняемым (подсудимым, осужденным) доходов от преступной деятельности, возмещении ущерба потерпевшим от преступлений, исполнении приговоров судов о взыскании штрафов и о конфискации.

В целом Конвенция 2002 г. позволяет каждой из Договаривающихся Сторон повысить уровень правовой защиты ее граждан и будет способствовать гармонизации национального законодательства в вопросах правовых отношений по гражданским, семейным и уголовным делам.

Договор государств — участников СНГ о противодействии легализации (отмыванию) преступных доходов и финансированию терроризма подписан в городе Душанбе 5 октября 2007 года. Он устанавливает международно-правовую основу противодействия легализации (отмыванию) преступных доходов и финансированию терроризма в государствах — участниках Содружества Независимых Государств и направлен на лишение преступников доходов от преступной деятельности и других средств, используемых для совершения преступлений. Договор предусматривает следующие формы взаимодействия стран СНГ: гармонизацию законодательства; оказание правовой помощи; арест преступных доходов и средств для финансирования терроризма, осуществление конфискации; обмен информацией; проведение оперативно-розыскных мероприятий и работу по другим направлениям.

Способы введения нормы в национальное законодательство с учетом особенностей нормативно-правового регулирования соответствующего вопроса в законах разных государств — участников СНГ: закрепление общих подходов к противодействию коррупции в законодательстве государств — участников СНГ; систематизация действующих и новых норм о противодействии коррупции на основании настоящего закона; введение новых правовых норм или модификация уже действующих в целях противодействия коррупции.