Статья 2. Цели и задачи настоящего ЗаконаКомментарий к модельному закону «О противодействии коррупции»

1. Целями настоящего Закона являются:

1. консолидация правовых средств, направленных против коррупции;

2. установление приоритетных направлений и системы мер предупреждения коррупции;

3. определение системы субъектов реализации мер по противодействию коррупции;

4. определение компетенции государственных органов различных уровней и органов местного самоуправления в разработке и реализации мер противодействия коррупции;

5. укрепление законности;

6. формирование общественного правосознания в соответствии с антикоррупционными стандартами;

7. обеспечение четкой правовой регламентации деятельности системы государственных органов, законности и гласности такой деятельности, государственного и общественного контроля за ней;

8. совершенствование структуры государственного аппарата, кадровой работы и процедуры принятия решений, обеспечивающих защиту прав и законных интересов физических и юридических лиц;

9. содействие реализации прав граждан на доступ к информации о фактах коррупции, а также на их свободное освещение в средствах массовой информации;

10. создание стимулов к замещению государственных должностей, должностей государственной и муниципальной служб неподкупными лицами.

2. Задачами настоящего Закона являются:

1. обеспечение неотвратимости юридической ответственности за совершенное коррупционное правонарушение;

2. возмещение вреда, причиненного коррупционными правонарушениями.

Комментарий:

Структура комментируемой статьи, определенная правилами юридической техники, состоит из двух частей: из целей закона и его задач.

Концепция закона — это не просто его «идея», а замысел законодателя, включающий в себя цель закона (решение общественной проблемы) и способы (задачи) достижения этой цели (соответствующие законодательные решения). Целью закона может быть только разрешение какой-нибудь общественной проблемы, которая не может быть разрешена иначе, как принятием закона. Поэтому цель первична и в значительной мере предопределяет способы ее достижения, а верное обозначение цели закона — залог правильной его концепции и, следовательно, эффективности.

Однако необходимо учитывать, что «противодействие коррупции» — это сложный комплекс мер по предупреждению коррупции и борьбы с ней, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции); по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией); по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений. Это и объясняет замысел законодателя, что определена не одна, а несколько целей закона.

Здесь необходимо сказать и о других проблемах целеполагания, что имеет прямое отношение к комментируемой статье. При осуществлении этой нормы в национальном законодательстве следует учитывать многоаспектность целей: общеполитических, экономических и социальных, установленных в императивных документах, а также юридических — законодательства в целом, отрасли, подотрасли, института. Возможные ошибки и противоречия первой группы целей делают цели второй группы необоснованными, ибо для них всегда важны целевые значения принципов права и конституционных принципов любого государства. При формулировании целей и задач закона на эти моменты необходимо обращать внимание как нормативную ориентацию для перехода в новые состояния (регулируемые).

При формулировании целей закона законодатель предъявлял к целям следующие требования: согласование и совместимость; реалистичность (достижимость); понятность для исполнителя; гибкость (обратная связь).

Поскольку в комментируемой статье содержится детальная трактовка целей и задач настоящего закона, достаточно остановиться на отдельных наиболее значимых аспектах целеполагания в сфере противодействия коррупции.

Первая цель — консолидация правовых средств, направленных против коррупции. При рассмотрении этой цели необходимо определиться с основными категориями и понятиями, используемыми при формулировании этого положения.

Консолидация (от лат. consolido — укрепляю) — это своеобразный вид правообразования, особенность которого заключается в том, что новый укрупненный акт не меняет содержание правового регулирования, не вносит изменений и новелл в действующее законодательство.

Понятие «средство» — общенаучное, междисциплинарное. В правовой сфере существуют свои средства с только им присущими особенностями. Так же как и многие иные юридические понятия, правовые средства сначала подверглись анализу на отраслевом уровне.

Термин «правовые средства» имеет известную неопределенность. В одном ряду с ним можно поставить слова «правовые явления», «правовые феномены», «правовые факторы», «правовые условия» и т.п., которые вполне могут считаться синонимами. Сам термин «средство» (в юридическом, естественно, смысле) довольно широко используется и в международно-правовых документах, и во внутригосударственном законодательстве — как на конституционном уровне, так и в текущих нормативных актах.

Например, в п. 3 ст. 2 Международного пакта о гражданских и политических правах закреплено следующее положение: «Каждое участвующее в настоящем Пакте государство обязуется: a) обеспечить любому лицу, права и свободы которого, признаваемые в настоящем Пакте, нарушены, эффективное средство правовой защиты, даже если это нарушение было совершено лицами, действовавшими в официальном качестве... c) обеспечить применение компетентными властями средств правовой защиты, когда они предоставляются» <*>.

---

<*> Международный пакт о гражданских и политических правах, принят резолюцией 2200 A (XXI) Генеральной Ассамблеи от 16 декабря 1966 г. // http://www.un.org.

В ч. 3 ст. 46 Конституции РФ 1993 г. зафиксировано, что «каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты». Категория «средство» употребляется и в УК РФ (ч. 1 ст. 39), и во многих иных актах.

В качестве правовых средств выступают нормы и принципы права, правоприменительные акты, договоры, юридические факты, субъективные права, юридические обязанности, запреты, льготы, меры поощрения, меры наказания, акты реализации прав и обязанностей и т.п. Именно тот или иной арсенал, набор средств придает специфику отраслям и институтам права.

Правовые средства — это правовые явления, выражающиеся в инструментах (установлениях) и деяниях (технологии), с помощью которых удовлетворяются интересы субъектов права, обеспечивается достижение социально полезных целей.

Общие признаки правовых средств:

• они выражают собой все обобщающие юридические способы обеспечения интересов субъектов права, достижения поставленных целей (в этом проявляется социальная ценность данных образований и права в целом);
• отражают информационно-энергетические качества и ресурсы права, что придает им особую юридическую силу, направленную на преодоление препятствий, стоящих на пути удовлетворения интересов участников правоотношений;
• сочетаясь определенным образом, выступают основными работающими частями (элементами) действия права, функциональной стороны механизма правового регулирования, правовых режимов;
• приводят к юридическим последствиям, конкретным результатам, той или иной степени эффективности либо дефектности правового регулирования;
• обеспечиваются государством.

Необходимо назвать основные виды правовых средств. Это позволит государствам самим определять, какие средства наиболее эффективны для противодействия коррупции. Классифицировать правовые средства можно по различным основаниям. В зависимости от степени сложности их подразделяют на: первичные (элементарные) и комплексные (составные). Если к первым относятся простейшие и неделимые предписания — субъективные права и юридические обязанности, поощрения и наказания, льготы и запреты и т.п., то ко вторым — комбинированные, в свою очередь, состоящие из простейших: договор, норма, институт, правовой режим и пр. По выполняемой роли они делятся на регулятивные (дозволения) и охранительные (меры защиты); по предмету правового регулирования — на конституционные, административные, гражданские, уголовные и др.; по характеру — на материально-правовые (рекомендации) и процессуальные (иск); по значимости последствий — на обычные (штраф) и исключительные (смертная казнь); по времени действия — на постоянные (гражданство) и временные (премия); по виду правового регулирования — на нормативные (установленные в нормах права запреты) и индивидуальные (акт применения права, акт реализации прав и обязанностей); по информационно-психологической направленности — на стимулирующие (льготы) и ограничивающие (приостановления) и т.д.

Правовые средства имеют синтетический, своего рода «компромиссный» характер, ибо призваны связывать идеальное (цель) с реальным (результатом).

Вторая цель комментируемого закона - установление приоритетных направлений и системы мер предупреждения коррупции.

Проблемы противодействия коррупции на современном этапе развития общества можно обнаружить практически в любой стране мира. Однако это не означает, что коррупция везде одинакова. Причины возникновения коррупции — в зависимости от исторической эпохи и фазы социально-экономического развития стран — весьма различны, в связи с чем попытки разработать универсальные административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции представляется практически нереальными.

Одна из основных целей противодействия коррупции — приоритетное применение мер по ее предупреждению. Таким образом, предупреждение (профилактику) коррупции законодатель признает центральным элементом системы противодействия коррупции. О приоритетных направлениях правового регулирования в сфере противодействия коррупции см. ст. 8 комментируемого закона.

Так, в целом ряде государств разработан комплекс административных норм, направленных на предупреждение и пресечение коррупции в сфере государственного управления и в сфере государственной службы. Данные нормы основываются на признании и защите прав и свобод личности и на четком исполнении государственными служащими своих должностных обязанностей. В интересах предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы разрабатываются комплексные административные меры, направленные на предупреждение и пресечение коррупции в государственном аппарате. В некоторых странах приняты специальные законы, содержащие подобные нормы, своего рода этические кодексы или кодексы чести чиновников (см. комментарий к ст. 10 настоящего закона).

Ограничение коррупции должно проводиться комплексно, всесторонне, и поскольку антикоррупционная политика может встретить сопротивление на разных уровнях властной иерархии, потребуется постоянный пересмотр мер борьбы с коррупцией, чтобы выявить неэффективные меры и отказаться них, заменив более действенными. Меры противодействия коррупции перечислены в ст. 11 настоящего закона.

Анализ показал, что коррупционная практика многообразна. Коррупция во всех ее формах проявления должна найти соответствующее отражение в уголовном, административном и ином законодательстве государств.

Каждое государство-участник, в соответствии с основополагающими принципами своей правовой системы, разрабатывает и осуществляет либо проводит эффективную и скоординированную политику противодействия коррупции, способствующую участию общества и отражающую принципы правопорядка, надлежащего управления публичными делами и публичным имуществом, честности и неподкупности, прозрачности и ответственности (Конвенция ООН против коррупции).

Например, в ежегодных посланиях Президента Республики Таджикистан последовательно изложены призывы о необходимости борьбы с коррупцией, и в частности, отмечалось, что в этом направлении необходимо больше внимания уделять вопросу предупреждения (профилактики) коррупции. «...На основании Стратегии борьбы с коррупцией на период 2008 — 2012 годов во всех министерствах, ведомствах и исполнительных органах местной государственной власти должны разработать, принять и реализовать внутриведомственные программы борьбы с коррупцией. В них необходимо подчеркивать и реализовывать меры по предотвращению случаев злоупотребления должностными полномочиями, присвоения государственного имущества, коррупции и других негативных явлений. В дополнение к этому, с учетом сегодняшней ситуации и уровня коррупционных преступлений, для усиления борьбы с коррупцией настала необходимость разработать и принять соответствующий нормативно-правовой документ...».

Подобные нормы содержатся и в посланиях (выступлениях) глав других государств-участников СНГ.

(Поскольку статья 9 настоящего закона детализирует положение комментируемой цели — определение системы субъектов реализации мер по противодействию коррупции, то см. комментарий к ст. 9.)

Четвертая цель — определение компетенции государственных органов различных уровней и органов местного самоуправления в разработке и реализации мер противодействия коррупции.

Определением компетенции государственных органов различных уровней и органов местного самоуправления в разработке и реализации мер противодействия коррупции каждое государство занимается самостоятельно. На примере Российской Федерации мы рассмотрим, на что необходимо обратить внимание для реализации этой цели закона. Так, в отношении федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления необходимо отметить следующее.

Федеральные органы государственной власти

Под федеральными органами государственной власти имеются в виду прежде всего федеральные органы исполнительной власти. Согласно Постановлению КС РФ от 27 января 1999 г. № 2-П <*> из положений ст. 71 (п. «г») и ст. 76 (ч. 1) Конституции РФ во взаимосвязи с ее ст. ст. 5 (ч. 3), ст. 10, 11, 72 (п. «н»), 77, 78 (ч. 1) и 110 следует, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят Правительство РФ, состоящее из Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров, а также министерства и другие федеральные органы исполнительной власти, которые определяются на основе Конституции РФ, Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» и иных федеральных законов. Там же указано, что по вопросам, касающимся системы федеральных органов исполнительной власти, не урегулированным законодателем, Президент РФ может издавать указы, которые не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам.

---

<*> СЗ РФ. 1999. № 6. Ст. 866.

Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» <*> (п. 1) установлено, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. В пункте 2 названного Указа сказано, что функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент РФ, определяются указом Президента РФ; функции же федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство РФ, — постановлением Правительства РФ. Действующая структура федеральных органов исполнительной власти утверждена Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» <**> (в ред. последующих изменений).

---

<*> СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945.

<**> СЗ РФ. 2008. № 20. Ст. 2290.

Говоря о федеральных органах государственной власти, не являющихся федеральными органами исполнительной власти, необходимо отметить следующее. Как установлено в ч. 1 ст. 11 Конституции РФ, государственную власть в России осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ. Соответственно, в п. 4 комментируемой статьи под федеральными органами государственной власти (наряду с федеральными органами исполнительной власти) с очевидностью подразумеваются и федеральные суды. Судебная система России устанавливается Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» <*>. Согласно ч. 3 ст. 4 названного Закона (в ред. Федерального конституционного закона от 4 июля 2003 г. № 3-ФКЗ <**>):

---

<*> СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 1.

<**> СЗ РФ. 2003. № 27 (ч. I). Ст. 2698.

• систему федеральных судов общей юрисдикции составляют Верховный суд России, верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, районные суды, военные и специализированные суды;
• систему федеральных арбитражных судов составляют Высший арбитражный суд России, федеральные арбитражные суды округов (арбитражные кассационные суды), арбитражные апелляционные суды, арбитражные суды субъектов РФ.

Следует также отметить, что существует понятие государственных органов, не являющихся органами государственной власти. На федеральном уровне такими органами являются органы прокуратуры РФ, Счетная палата РФ и ЦИК России. Таким образом, в п. 4 комментируемой статьи речь о данных органах не идет, так же как не идет речь и об иных органах и организациях федерального уровня, наделенных государственными полномочиями: органах управления государственными внебюджетными фондами (Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования), Центральном банке РФ и т.п.

Органы государственной власти субъектов РФ

Ст. 5 Конституции РФ в качестве одной из основ конституционного строя устанавливает, что Российская Федерация состоит из республик (21), краев (6), областей (49), городов федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), одной автономной области и автономных округов (9) — равноправных субъектов РФ (ч. 1) и что федеративное устройство России основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти России и органами государственной власти субъектов Федерации (ч. 3). Согласно ч. 2 ст. 11 Конституции РФ государственную власть в субъектах Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. В ч. 3 указанной статьи установлено, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти России и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется данной Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

В соответствии со ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» систему органов государственной власти субъекта Федерации составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ; высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ; иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ. Там же предусмотрено, что конституцией (уставом) субъекта РФ может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта Федерации.

Основы статуса законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации закреплены в ст. 4 названного Закона. Данной статьей наряду с прочим предусмотрено следующее: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта РФ (ч. 1); наименование законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, его структура устанавливаются конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта Федерации (ч. 2).

В отношении системы органов исполнительной власти субъекта РФ в ст. 17 названного Закона (в ред. Федерального закона от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ <*>) сказано следующее:

---

<*> СЗ РФ. 2004. № 50. Ст. 4950.

в субъекте РФ устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации (ч. 1);

в соответствии с Конституцией РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в России (ч. 3);

структура исполнительных органов государственной власти субъекта РФ определяется высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Федерации (ч. 4).

Согласно ч. 4 ст. 4 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» к судам субъектов РФ относятся: конституционные (уставные) суды субъектов РФ, мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов Федерации.

Органы местного самоуправления

В ст. 12 Конституции РФ в качестве одной из основ конституционного строя установлено, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно и что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Конституционный суд России в Определении от 2 ноября 2006 г. № 540-О <*> указал, что из данного конституционного положения и из положений ч. 1 ст. 130, ч. ч. 1 и 2 ст. 132 Конституции РФ следует: органы местного самоуправления не входя в систему органов государственной власти, вместе с тем обладают публично-властными полномочиями применительно к возложенным на местное самоуправление задачам, т.е. выполняют функции публичной власти на соответствующем территориальном уровне; при этом конституционными характеристиками местного самоуправления как формы публичной власти обусловливаются особенности его правосубъектности, сопоставимые с особенностями правосубъектности иных публичных образований — Российской Федерации и ее субъектов.

---

<*> ВКС РФ. 2007. № 2.

Согласно определению, данному в ч. 1 ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», органы местного самоуправления — это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями для решения вопросов местного значения. Муниципальным образованием также может являться городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения.

В соответствии с ч. 1 ст. 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (здесь и далее — в ред. Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ <*>) структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. В ч. 2 указанной статьи установлено, что наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных названным Законом. Уставом муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа во главе с исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования.

---

<*> СЗ РФ. 2005. № 30 (ч. I). Ст. 3104.

Согласно ч. 3 ст. 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования. Там же предусмотрено, что наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта РФ с учетом исторических и иных местных традиций.

Следующая, пятая цель комментируемого закона - это укрепление законности.

Для укрепления законности и правопорядка на территории каждого государства — в соответствии с международным и национальным законодательством — должен быть разработан план мероприятий по предупреждению нарушений законодательства в сфере противодействия коррупции. Должны быть предусмотрены конкретные меры по противодействию коррупции, установлены конкретные сроки и ответственные исполнители. Таков, к примеру, план мероприятий по обеспечению дополнительных мер по противодействию коррупции в Республике Таджикистан на 2010 — 2012 годы, утвержденный постановлением Правительства Республики Таджикистан от 2 сентября 2010 года № 431.

При этом необходимо понимать, какой смысл вкладывает законодатель в термин «законность». Суть, основу законности образует строгое и неуклонное соблюдение норм права и их исполнение участниками общественных отношений. Именно это присуще законности любого исторического периода независимо от условий места и времени. В конкретных исторических условиях эта сущность наполняется конкретным содержанием и приобретает соответствующие формы. Законность провозглашается, а нередко и закрепляется в законодательстве как принцип, требование соблюдать правовые предписания, обращенные к субъектам общественных отношений. Вместе с тем — в силу различных причин, в том числе и мер государственного принуждения, — законность (соблюдение норм права) проявляется в конкретном поведении, деятельности указанных субъектов, т.е. становится методом их деятельности. В результате возникает такой режим общественной жизни, при котором большинство участников общественных отношений соблюдают и исполняют правовые нормы и предписания.

Таким образом, законность можно определить как принцип, метод и режим строгого, неуклонного соблюдения, исполнения норм права всеми участниками общественных отношений (государством, его органами, властью, общественными и иными организациями, трудовыми коллективами, должностными лицами, гражданами — т.е. всеми без исключения). При этом принцип выступает как идеальная форма законности — соблюдать нормы права обязаны все. На самом же деле, в реальной действительности далеко не все правовые нормы и отнюдь не всеми субъектами соблюдаются и исполняются; имеет место немало нарушений законности. Теснейшим образом с соблюдением законности связано и другое правовое явление — правовой порядок (правопорядок). Правопорядок — это состояние упорядоченности общественных отношений, основанное на праве и законности. Он является конечным результатом реализации правовых требований и предписаний, результатом соблюдения, исполнения правовых норм, т.е. законности.

Во многих государствах проводится работа, направленная на укрепление законности, правопорядка и профилактику (предупреждение) преступлений, связанных с коррупцией.

Шестая цель, указанная в комментируемой статье, — формирование общественного правосознания в соответствии с антикоррупционными стандартами. Эта цель тесно связана с предыдущей.

Формируя у граждан государств — участников СНГ антикоррупционное правосознание как разновидность правосознания вообще, следует отметить, что это правосознание состоит из антикоррупционной правовой идеологии и антикоррупционной правовой психологии.

Благодаря научным исследованиям явления коррупции и разработкам теоретических основ противодействия коррупции, осуществленным учеными государств — участников СНГ за последние десятилетия, а также деятельности государств на международном и внутриполитическом уровне по противодействию коррупции, можно утверждать, что антикоррупционная правовая идеология уже возникла и формирует правосознание граждан.

Проблему коррупции мировое сообщество не оставило без внимания. Функционирует ряд организаций, которые подчинены целям противодействия такому негативному явлению, как коррупция. Среди наиболее известных — Transparency International и GRECO. Подход к пониманию коррупции и мерам борьбы с ней впервые был рассмотрен в 1989 г. на международном уровне — на семинаре, посвященном проблеме коррупции, проходившем в сфере государственного управления в Гааге (Нидерланды) под эгидой ООН. В рамках деятельности ООН тогда же был принят ряд документов, содержащих основополагающие положения по противодействию коррупции. Наиболее значимые из них - Конвенция против коррупции, Декларация о борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих операциях, а также был выработан Международный кодекс поведения государственных должностных лиц <*>.

---

<*> Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (принята в Нью-Йорке 31 октября 2003 г. Резолюцией 58/4 на 51-м пленарном заседании 58-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН) // http://www.un.org; Декларация Организации Объединенных Наций о борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих операциях (принята 16 декабря 1996 г. Резолюцией 51/191 на 86-м пленарном заседании 51-й сессии Генеральной Ассамблеей ООН) // http://www.un.org; Международный кодекс поведения государственных должностных лиц (принят 12 декабря 1996 г. Резолюцией 51/59 на 82-м пленарном заседании 51 сессии Генеральной Ассамблеи ООН) // http://www.un.org.

С момента образования Европейского Союза на повестку дня был поставлен вопрос о противодействии коррупции. Совет Европы принял «Двадцать принципов борьбы против коррупции», Конвенцию об уголовной ответственности за коррупцию, а также Конвенцию о гражданско-правовой ответственности за коррупцию <*>. Комитет министров утвердил Модельный кодекс поведения для государственных служащих и Единые правила против коррупции при финансировании политических партий и избирательных кампаний <**>.

---

<*> Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (принята в Страсбурге 27 января 1999 г.) // http://www.coe; Конвенция Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (принята в Страсбурге 9 сентября 1999 г.) // http://www.coe.

<**> Резолюция 24(97) Комитета министров Совета Европы «Двадцать принципов борьбы против коррупции» (принята 6 ноября 1997 г. на 101-й сессии Комитета министров Совета Европы).

Хотя основы антикоррупционной правовой идеологии уже сформированы, однако говорить о ее стойком характере еще рано. Об этом свидетельствуют статистические показатели уровня коррупционной преступности, широко освещаемые в прессе. При этом необходимо отметить, что коррупцию характеризует довольно высокая латентность. По оценке экспертов, количество скрытых коррупционных преступлений по отношению к их фактическому уровню колеблется в пределах от одного до пяти процентов <*>.

---

<*> Дамаскин О.В. Коррупция: Состояние, причины, противодействие. — М., 2009. С. 14.

Во многих странах коррупция вообще воспринимается без должного общественного осуждения — как обыденное явление, как неотъемлемая составляющая современного общества. Отношение человека к коррупционным правонарушениям в большей степени определяется возрастом, уровнем образования, социальным окружением и социальным статусом. Самым опасным для всех государств СНГ является то, что современная молодежь, выросшая и воспитанная в эпоху культурных и экономических кризисов конца двадцатого века, не только хладнокровно и спокойно воспринимает коррупционные правонарушения, но и сама активно участвует в совершении этих преступлений. Распад СССР, крушение прежней, довольно выверенной и жесткой идеологии, нестабильная политическая и экономическая ситуация в пространстве СНГ привели к сдвигу морально-нравственных принципов в обществе и, соответственно, к деформации правосознания вообще. В связи с этим обстоятельством развился стойкий правовой нигилизм. Как это ни парадоксально, но оказалось, что чем более высоким социальным статусом обладает должностное лицо, чем больше материальных и финансовых средств сосредоточено у него в руках и чем выше его доходы, тем более крупные и аморальные правонарушения коррупционного характера оно совершает.

Антикоррупционная правовая идеология — совокупность взглядов, идей, мнений о негативной социальной сущности коррупции, о той угрозе, которую она наносит благосостоянию как всего государства, так и отдельным его институтам, о причинах и последствиях коррупции, а также о возможных направлениях противодействия ей.

Антикоррупционная правовая психология включает в себя совокупность чувств, эмоций, переживаний, настроений, привычек, которые определяют негативную оценку коррупции и являются основой правомерного поведения.

Развитие антикоррупционной правовой психологии, к сожалению, отстает от антикоррупционной правовой идеологии, что обусловлено несколькими причинами:

• изменение общественного сознания — процесс более длительный и сложный, нежели формирование идеологии;
• правовое сознание граждан деформировано довольно глубоко, активные же антикоррупционные меры по инициативе высшего руководства государства стали предприниматься совсем недавно.

Следующая, седьмая цель — обеспечить четкую правовую регламентацию деятельности государственных органов, законность и гласность такой деятельности, государственный и общественный контроль за ней. Рассмотрим значение этой цели на примере опыта Республики Казахстан. В соответствии с Государственной программой по борьбе с коррупцией на 2006 — 2010 гг., утвержденной Указом Президента Республики Казахстан от 23 декабря 2005 г., осуществляются меры, обеспечивающие информационную прозрачность принятия тех или иных решений государственными органами, оптимизацию разрешительных и административных полномочий органов государственного управления, а также реформирование системы государственных закупок на основе ее перехода к системе электронных форм.

Особое внимание в программе уделено тому, каким образом в те или иные организации гражданского общества вовлекаются в антикоррупционную деятельность, как формируется правовое сознание и правовая культура в сфере соблюдения антикоррупционного законодательства. Предусмотрено вводить эффективный механизм антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, создавать систему общественного контроля за расходованием бюджетных средств, передавать отдельные разрешительные функции институтам гражданского общества, внедрять меры по максимальному сокращению оборота наличных денежных средств и противодействию легализации денежных средств, полученных противозаконным путем.

Министерством юстиции Республики Казахстан разработан и внесен в парламент законопроект «О лоббировании», закрепляющий правовое регулирование процессов лоббирования законопроектов и предотвращающий конфликт интересов должностных лиц при исполнении ими функциональных обязанностей.

Методы и средства введения новых правовых норм в целях противодействия коррупции должны учитывать особенности нормативно-правового регулирования в национальном законодательстве разных государств — участников СНГ.