Статья 1. Сфера действия настоящего ЗаконаКомментарий к модельному закону «О противодействии коррупции»

КОММЕНТАРИЙ

Преамбула

Настоящий Закон в соответствии с конституцией государства — участника Содружества Независимых Государств (далее: государство), общепризнанными нормами международного права, в том числе закрепленными в Конвенции ООН против коррупции 2003 г., Европейских конвенциях о гражданско-правовой и об уголовной ответственности за коррупцию и др., определяет основные пути борьбы с коррупцией, меры противодействия коррупции и приоритетные направления международного сотрудничества государств в сфере противодействия коррупции.

Настоящий Закон исходит из признания противодействия коррупции мерой защиты общества, государства, основных прав и свобод человека от одного из наиболее опасных видов правонарушения, все более приобретающего транснациональный и организованный характер и требующий для борьбы с ним консолидации всех институтов государства и гражданского общества.

Настоящий Закон принимается в интересах обеспечения гармонизации законодательства государства в сфере противодействия коррупции, безопасности государства, эффективного функционирования органов законодательной, исполнительной и судебной власти (далее: государственные органы).

Комментарий:

Преамбула — вводная (или вступительная) часть модельного закона, в которой излагаются принципиальные положения, побудительные мотивы, цели его издания.

Преамбула модельного закона определяет его содержание и подчеркивает, что же является органической частью текста закона. Без нее было бы труднее понимать смысл закона и реализовывать его положения должным образом.

Она содержит положения, так называемые нормы-цели и нормы-принципы, не обладающие непосредственной юридической силой, но которые может учитывать правоприменитель при толковании других положений акта, а также при необходимости прояснять их общий контекст.

Преамбула начинается словами: «Настоящий Закон в соответствии с конституцией государства — участника Содружества Независимых Государств (далее: государство), общепризнанными нормами международного права, в том числе закрепленными в Конвенции ООН против коррупции 2003 г., Европейских конвенциях о гражданско-правовой и об уголовной ответственности за коррупцию и др., определяет основные пути борьбы с коррупцией, меры противодействия коррупции и приоритетные направления международного сотрудничества государств в сфере противодействия коррупции».

Во-первых, это положение указывает на то обстоятельство, что Модельный законодательный акт Содружества Независимых Государств носит рекомендательный характер. Этот акт был принят Межпарламентской Ассамблеей в установленном порядке, чтобы формировать и осуществлять согласованную законодательную деятельность государств — участников Межпарламентской Ассамблеи по вопросам, представляющим общий интерес, а также приводить законодательства государств — участников Содружества в соответствие с международными договорами, заключенными в рамках Содружества, и иными международными договорами, участие в которых государств СНГ является весьма желательным для достижения общих целей.

Преамбула содержит указание на основные нормативно-правовые акты, принятые в ООН и Совете Европы, и ссылки на те их положения, которые обусловливают необходимость появления настоящего Модельного закона в соответствии с новыми политико-правовыми реалиями, с современными угрозами и вызовами мировому сообществу.

Следует отметить, что борьбе с коррупцией посвящены многочисленные международно-правовые документы, дающие основание утверждать, что в настоящее время на международном уровне существует мощный конвенционный механизм по предупреждению, пресечению и борьбе с коррупционными правонарушениями, и это свидетельствует о качественно новом уровне понимания и готовности мирового сообщества им противодействовать. Значимым международно-правовым документом в этой сфере является Конвенция ООН против коррупции, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 31 октября 2003 г. и имеющая исключительно важное значение, поскольку, по сути, совершила прорыв в сфере борьбы с коррупцией: достаточно назвать включение в нее принципиально новых норм о возвращении активов, а также механизмах его осуществления и технической помощи.

В ст. 1 Конвенции содержатся следующие цели:

• содействовать принятию и укреплению мер, направленных на более эффективное и действенное предупреждение коррупции и борьбу с ней;
• поощрять, облегчать и поддерживать международное сотрудничество и технической помощи в предупреждении коррупции и борьбе с ней, в том числе и в принятии мер по возвращению активов;
• поощрять честность и неподкупность, ответственность, а также надлежащее управление публичными делами и публичным имуществом.

Необходимо продолжать усилия по поощрению и развитию международного права, с тем чтобы отношения между государствами были основаны на принципах справедливости, суверенного равенства, общепризнанных принципах международного права и уважения к господству права.

Данные глобальные задачи, сформулированные довольно широко, но отчасти декларативно, абсолютно верны для столь объемного документа, участниками которого являются почти полторы сотни государств. Однако вряд ли стоило сводить цели документа только к техническим задачам сотрудничества в правовой сфере. Представляется, что позитивные последствия присоединения к рассматриваемой Конвенции - не столько облегчать решение каких-либо конкретных уголовно-правовых коллизий, сколько воспринимать международные антикоррупционные стандарты.

В рамках Совета Европы деятельность в этой сфере осуществляется на основании Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г., а также Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию, принятой Комитетом министров Совета Европы в Страсбурге 4 ноября 1999 г.

Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию (Criminal Law Convention on Corruption) была открыта для подписания 27 января 1999 г. Сторонами подписантов сей Конвенции могут быть как государства — члены Совета Европы, так и иные государства, которые принимали участие в ее разработке. После вступления Конвенции в силу Комитет министров Совета Европы может пригласить для присоединения к ней Европейское сообщество и любое государство, даже то, которое не участвовало в ее разработке. Следует отметить связь данной Конвенции с другими европейскими актами, среди которых особое значение имеют Европейская конвенция об экстрадиции, Европейская конвенция о взаимной правовой помощи по уголовным делам и Дополнительный протокол к ней, Конвенция об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности и т.д.

В Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию меры, которые должны быть предприняты на национальном уровне, совмещены с мерами в сфере международного сотрудничества. В ее тексте отсутствует определение понятия «коррупция», но это понятие дается в Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию.

Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию, принятая Комитетом министров Совета Европы 4 ноября 1999 г., является первым актом, призванным создать на международном уровне гражданско-правовое и гражданско-процессуальное регулирование в сфере борьбы с коррупцией. Значение этой Конвенции неоспоримо, хотя и приходится констатировать, что не все ее положения разработаны в достаточной степени. Так, Конвенция не содержит указания на сроки, в которые государство, ее подписавшее, должно совершить заявленные в ней действия по внесению изменений в законодательство, равно как не содержит и положений о механизме реализации контроля за ее выполнением, кроме формулировки о контроле такого рода со стороны Группы государств против коррупции — The Group of States against Corruption (GRECO). И все же, несмотря на это, представляется, что государства, подписавшие Конвенцию о гражданско-правовой ответственности за коррупцию и добросовестно выполняющие все необходимые требования, могут достичь цели гарантии осуществления правовой защиты лиц, понесших ущерб в результате актов коррупции. Это позволит им защищать свои права и интересы, включая возможность получения компенсации за моральный и материальный ущерб.

В преамбуле отмечено, что модельный закон исходит из того, что признавая противодействия коррупции мерой защиты общества, государства, основных прав и свобод человека от одного из наиболее опасных видов правонарушения, все более приобретающего транснациональный и организованный характер, необходимо консолидировать все институты государства и гражданского общества для борьбы с коррупцией.

Реалии же таковы, что правовые конструкции этого акта, разработанные парламентариями и лучшими учеными-юристами стран Содружества, на долгое время обеспечили его эффективность и стабильность.

Глава 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Настоящий Закон регулирует общественные отношения в сфере противодействия коррупции, устанавливает основы юридической ответственности физических и юридических лиц за коррупционные правонарушения, регламентирует организационные основы противодействия коррупции и компетенцию в указанной сфере государственных органов и учреждений, должностных лиц, а также лиц, обеспечивающих исполнение полномочий государственных органов или полномочий органов местного самоуправления, и лиц, приравненных к ним, путем создания условий для неподкупности.

Комментарий:

Комментируемая статья определяет основные направления регулирования общественных отношений, возникающих в сфере противодействия коррупции, для того чтобы регулировать указанные отношения в государствах — участниках СНГ и обеспечить совершенствование национальных законов в тех сферах, где действия по борьбе с коррупцией могут явиться основанием для возникновения тех или иных правовых отношений.

Что же касается конструкции статьи, правил юридической техники, то специальная статья, определяющая сферу действия применимого права путем перечисления примерного перечня входящих в нее вопросов, была включена впервые в модельный закон о борьбе с коррупцией для стран СНГ (ст. 4). Статья о сфере действия применимого права содержится в Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции (2003). Общим для всех статей, содержащихся как в национальном законодательстве, так и в международных конвенциях, является то, что они содержат не исчерпывающий, а примерный перечень вопросов, которые содержатся в сферу противодействия коррупции, большинство из которых совпадают. Этот перечень включает минимум вопросов, содержащихся в аналогичных статьях национального законодательства, и является наиболее кратким.

Далее, учитывая общие правила действия нормативно-правовых актов во времени, в пространстве и по кругу лиц, закон действует на всей территории государства в отношении всех физических и юридических лиц. За пределами государства закон действует в отношении граждан и юридических лиц, зарегистрированных в государстве, если иное не предусмотрено международным договором.

Законодательство об основах государственной службы, статусе депутатов, судей, о прохождении службы отдельными категориями государственных должностных лиц, об иных возможных субъектах коррупционных правонарушений может также устанавливать другие правовые нормы, предусматривающие ограничения и запреты, направленные на предупреждение коррупции.

Президент, вице-президент, депутаты парламента и судьи государства несут ответственность за коррупционные правонарушения на основании и в порядке, предусмотренных конституцией и законами страны.

Ответственность за коррупционные правонарушения, относящиеся к уголовно наказуемым деяниям, устанавливается уголовным кодексом государства.

В случае расхождения между нормами гражданского, семейного и гражданско-процессуального законодательства и правилами, содержащимися в международном договоре, применяются правила международного договора.

Время действия любого закона — органическая составляющая его функционирования.

Момент введения закона в действие определяется чаще всего в самом законе. Это правило не стало исключением для комментируемого закона. В статье 25 закреплено, что закон вступает в силу с момента его официального опубликования.

Действие модельного закона прекращается с его отменой либо при вступлении в силу нового закона.

Модельный закон, формируя образцы будущих законодательных решений, получает официальную юридическую силу в границах государства лишь после принятия их национальным парламентом.

Оптимальный способ исполнения государством международных правовых норм предполагает учитывать особенности нормативно-правового регулирования соответствующего вопроса в законах разных государств — участников СНГ и закреплять общие подходы к противодействию коррупции в законодательстве государств — участников СНГ.

Потенциал антикоррупционного законодательства крайне высок. Если реализовать все рамочные нормы, включенные в него, то ситуация в области противодействия коррупции может кардинально измениться.