Статья 9. Субъекты противодействия коррупцииКомментарий к модельному закону «О противодействии коррупции»

1. Субъектами противодействия коррупции, непосредственно осуществляющими противодействие коррупции в пределах своей компетенции, являются: суд, органы прокуратуры, безопасности, внутренних дел (полиция) и иные правоохранительные органы государства, уполномоченные законодательством государства на осуществление оперативно-розыскных мероприятий, производство дознания и предварительного (досудебного) следствия.

2. В систему субъектов противодействия коррупции входят органы и должностные лица государства, имеющие в соответствии с законодательством государства следующие полномочия:

1. разрабатывать и принимать нормативные правовые акты в сфере противодействия коррупции;

2. контролировать и надзирать за исполнением антикоррупционного законодательства;

3. предупреждать и пресекать коррупционные правонарушения, применять меры юридической ответственности за них;

4. осуществлять предварительное (досудебное) следствие по делам о коррупционных правонарушениях и применять иные законные меры разрешения конфликтов, связанных с такими правонарушениями;

5. исполнять решения о возмещении вреда, причиненного коррупционными правонарушениями.

3. Предупреждение коррупционных правонарушений является обязанностью всех государственных органов, органов местного самоуправления, их учреждений и должностных лиц.

4. Отдельные физические лица участвуют в формировании и реализации противодействия коррупции через государственные органы, органы местного самоуправления, политические партии и иные общественные объединения, а также путем участия в выборах и/или референдуме.

5. В соответствии с законодательством в формировании и реализации мер противодействия коррупции участвуют политические партии и иные общественные объединения.

6. В составе субъектов противодействия коррупции, указанных в части первой настоящей статьи, могут создаваться специализированные структурные подразделения по противодействию коррупции.

7. Координацию деятельности субъектов противодействия коррупции, указанных в настоящей статье, осуществляют органы прокуратуры государства или иные государственные органы, предусмотренные законодательством государства для осуществления указанных функций.

Комментарий:

В комментируемой статье регламентированы организационные основы противодействия коррупции, т.е. определены субъекты противодействия коррупции — должностные лица и органы, осуществляющие противодействие коррупции, а также установлены функции (одновременно и обязанности, и полномочия) этих должностных лиц и органов в сфере противодействия коррупции. При этом в данной статье не идет речь о каких-либо принципиально новых моментах (за исключением ч. 6 статьи), поскольку в государствах — участниках СНГ в основном сформирована и функционирует организационная основа противодействия коррупции.

Под механизмом государства понимается целостная система взаимосогласованных и взаимодействующих государственных органов и средств, с помощью которых осуществляются задачи и функции государства, в частности — противодействие коррупции. Это не просто «набор» государственных органов, находящихся в статическом состоянии, а целостная динамическая система, обладающая сложной структурой, каждый из элементов которой обеспечивает реализацию соответствующей функции государства. Сам механизм государства — полисистемное образование.

Государственный орган — это структурно обособленная, относительно самостоятельная часть государственного аппарата, выполняющая функции государственного характера и наделенная для этого определенными компетенциями. В то же время государственные органы обладают относительной самостоятельностью, структурной обособленностью и одновременно могут выступать частями нескольких подсистем. Так, например, налоговая полиция, выполняя свои собственные функции (охрану налоговых отношений), вместе с тем участвует в деятельности нескольких подсистем, реализующих соответствующие функции государства в целом: правоохранительную, экономическую и др.

Правоохранительные органы — обособленная группа государственных органов, уполномоченных осуществлять деятельность по охране правопорядка и законности, защите прав и свобод человека. Все правоохранительные органы осуществляют одну или несколько следующих функций: конституционный контроль, осуществление правосудия, прокурорский надзор, расследование правонарушений, обеспечение безопасности, исполнение судебных решений, оперативно-розыскная деятельность, охрана общественного порядка, оказание юридической помощи, профилактическая деятельность по предупреждению правонарушений, противодействие коррупции и др.

Характерной особенностью стран, унаследовавших основные черты советской правовой системы, является причисление судебных органов к правоохранительным.

Органы государственной власти осуществляют противодействие коррупции в пределах своих полномочий. В ч. 3 комментируемой статьи в рамках определения организационных основ противодействия коррупции говорится о функциях федеральных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Помимо государственных органов указанных в первой части комментируемой статьи в систему субъектов противодействия коррупции входят органы местного самоуправления.

Местное самоуправление не может функционировать без соответствующих органов, наделенных своей компетенцией, объемом ответственности, правом прибегать к принуждению для обеспечения реализации своих властных полномочий и т.д. Особенностью органов местного самоуправления является то, что они формируются населением определенной территориальной единицы, прямо не подчинены органам государственной власти и занимаются в основном делами, имеющими местное значение. Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Устав муниципального образования, имеющий статус сельского поселения, предусматривает формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, который исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования.

Право граждан на участие в управлении делами государства является выражением народовластия и представляет собой непременное условие формирования демократического правового государства, т.к. является составной частью системы демократии и выступает как средство участия в осуществлении власти. В эту часть комментируемой статьи законодатель вкладывал особый смысл, закрепляя конституционное право гражданина государства — участника СНГ на участие в управлении делами государства. С одной стороны, это положение представляет собой принцип, на котором строятся отношения между государством и гражданином в демократическом государстве, а с другой — сумму субъективных прав, которые выражены в таких конкретных правомочиях, как право на участие в выборах и референдуме, право на занятие государственной должности (право на равный доступ к государственной службе), право на участие в отправлении правосудия, право на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления. Эти правомочия образуют систему мер и способов воздействия гражданина на организацию и деятельность государства и его отдельных органов в сфере противодействия коррупции.

Участие граждан в референдумах и выборах позволяет воздействовать на формирование политики государства, ибо это является итогам государственно-властной деятельности граждан и предоставляет возможность гражданам не только ее выразить, но и обязывает государственную власть действовать в соответствии с ним, что обеспечивает стабильность и порядок в обществе.

Современное состояние этих институтов требует внедрять прогрессивные избирательные технологии, усиливать гарантии избирательных прав граждан и эффективный механизм их обеспечения. В частности, целесообразно совершенствовать систему регистрации избирателей, предусматривать ответственность лиц, использующих денежные средства помимо избирательных фондов. Необходимо разработать и принять специальный закон, регулирующий в полном объеме порядок финансирования выборов.

Необходимо расширять доступ к информации и раскрывать информацию о деятельности государственных органов на всех уровнях власти, осуществлять систематический сбор и публикацию данных о государственных расходах и деятельности для граждан.

В комментируемой части статьи законодатель, называя «политические партии и иные общественные объединения», оставляет перечень этих объединений открытым, учитывая специфику закона (как образец). Здесь имеются в виду элементы политической системы общества в узком смысле, т.е. системы субъектов политических отношений (иначе еще ее называют политической организацией общества). Элементами политической организации общества являются государство, общественные объединения, отдельные граждане.

Политическая партия — это общественное объединение, созданное для участия граждан государства в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления. К числу общественных объединений, входящих в политическую систему общества, можно отнести:

• основанные на членстве общественные объединения, создаваемые для защиты общих интересов и достижения уставных целей, членами которых могут быть как физические, так и юридические лица;
• движения, состоящие из участников и не имеющие членства общественные объединения, преследующие социальные, политические и иные общественно полезные цели, поддерживаемые участниками общественного объединения;
• общественные фонды, не имеющие членства, целью которых является формирование имущества на основе добровольных взносов и иных, не запрещенных законом поступлений, и использование этого имущества в общественно полезных целях;
• общественные объединения, не имеющие членства, которые ставят своей целью оказывать конкретный вид услуг, отвечающих интересам участников и соответствующих уставным целям указанного объединения;
• органы общественной самодеятельности, т.е. не имеющие членства общественные объединения, цель которых — совместное решение различных социальных проблем, возникающих у граждан по месту жительства, работы или учебы, направленных на удовлетворение потребностей неограниченного круга лиц, чьи интересы связаны с реализацией целей и программ органа общественной самодеятельности. Другие виды общественных объединений могут быть определены национальным законодательством.

Взаимодействие государства и общественных объединений происходит в следующих случаях:

• общественные объединения принимают участие в формировании органов государственной власти, выдвигая и поддерживая в предвыборной борьбе своих кандидатов в депутаты органов законодательной власти и на иные выборные должности в органы исполнительной власти;
• общественные объединения осуществляют контроль за деятельностью органов государственной власти;
• представители общественных объединений могут входить в состав коллегиальных органов с правом совещательного голоса при органе государственной власти;
• государство может наделять общественные объединения правом рассматривать отдельные категории юридических дел и принимать по ним решения, т.е. выполнять правоприменительные функции.

В свою очередь, государство:

• создает необходимые условия для организации и деятельности общественных объединений;
• с помощью материальных, политических и юридических гарантий обеспечивает свободную деятельность общественных объединений, защищает их от противоправных посягательств; контролирует законность создания и деятельности общественных объединений.

Выделяют следующие причины неэффективности усилий институтов гражданского общества в противодействии коррупции:

Слабость гражданского общества. Чем более развитым, сложным по своему составу является гражданское общество, чем большее количество граждан вовлечено в общественную деятельность, тем в большей степени некоммерческий сектор способен оказывать воздействие на политические и экономические процессы в стране, формирование политико-правового климата, контроль за деятельностью государственных структур.

Недееспособность институтов гражданского общества. Помимо количественных показателей необходимо учитывать и качественные. Необходимо отметить, что деятельность общественных организаций, объявивших своими целями борьбу с коррупцией, малоэффективна. Отдельные неправительственные организации антикоррупционной направленности либо вовлечены в процесс противоборства различных групп влияния (в том числе финансово-промышленных) и используются ими как средства давления на конкурентов, либо занимаются собственным бизнесом, не имеющим ничего общего с противодействием коррупции.

Неукорененность демократических политических традиций. Эффективному противодействию коррупции со стороны общества препятствуют несформированность политической культуры, неразвитость партийной системы, несовершенство избирательного законодательства.

Слабое развитие независимых СМИ. Недостаточно развита расследовательская журналистика. Зачастую «независимые антикоррупционные журналистские расследования» носят характер заказных акций, осуществляемых на средства финансово-промышленных и иных групп влияния.

Данные проблемы можно решать только по мере развития политической системы, укоренения в общественном сознании демократических традиций, совершенствования институциональных основ и возникающих в соответствии с ними политических практик. Это требует серьезных усилий со стороны государства и общества и довольно длительного временнуго интервала. К сожалению, и уже имеющиеся на данный момент ресурсы гражданского общества по противодействию коррупции использованы недостаточно эффективно.

Антикоррупционная экспертиза. Одним из основных базовых ресурсов противодействия коррупции является придание законодательству антикоррупционной направленности. Необходимо вырабатывать правовые механизмы, которые бы исключали возможность использования этого института в коррупционных целях. Антикоррупционная экспертиза должна быть направлена на то, чтобы каждый закон содержал четкие юридические дефиниции, исключал неоднозначные формулировки, обладал бы аппаратом, характерным для национальной системы и в целом понятным не только юристам, но и тем рядовым гражданам, которые владеют минимумом правовой культуры.

Антикоррупционный мониторинг действующих правовых норм. В целях выявления норм права, которые используются в коррупционных целях, и последующей корректировки действующего законодательства необходимо постоянно вести мониторинг законов и иных нормативных правовых актов.

Развертывание системы антикоррупционного правового просвещения граждан. Отсутствие у значительной части населения страны самых общих правовых представлений, незнание гражданами своих прав и возможностей, чтобы противодействовать различным коррупционным проявлениям, — все это определяет необходимость осуществлять целый комплекс мер по воспитанию у граждан правового сознания, прививать им навыки правового поведения, в том числе конкретных действий при соприкосновении с проявлениями бытовой коррупции.

Разработка и постоянное применение индексов уровня коррумпированности позволяют сравнивать между собой регионы, отрасли, решения ветвей власти и деятельность конкретных их представителей.

Необходимо развертывать сеть центров бесплатной юридической антикоррупционной помощи. Требуется повсеместное введение учебного курса на тему форм и методов противодействия коррупции в образовательные стандарты для системы подготовки и переподготовки государственных и муниципальных служащих.

Проблема предупреждения и пресечения коррупции является общенациональной, от эффективности ее решения во многом зависит будущее государства. Однако проводить данную политику невозможно без систематического и целенаправленного участия институтов гражданского общества. Роль общественных структур заключается в эффективном общественном контроле за деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления, проведении антикоррупционной экспертизы законодательства, оказании правовой помощи населению, создании системы правового просвещения и информировании граждан, а также в создании сети учебно-консультационных центров.

Часть 7 комментируемой статьи предусматривает, что координацию деятельности субъектов противодействия коррупции осуществляют органы прокуратуры государства или «иные государственные органы, предусмотренные законодательством государства для осуществления указанных функций». Эти органы в юридически-технических целях обозначаются сокращением «органы по координации деятельности в области противодействия коррупции».

При этом предусмотрено, что для исполнения решений эти органы могут:

• разрабатывать и принимать нормативные правовые акты в сфере противодействия коррупции;
• контролировать и надзирать за исполнением антикоррупционного законодательства;
• предупреждать и пресекать коррупционные правонарушения, применять меры юридической ответственности за них;
• осуществлять предварительное (досудебное) следствие по делам о коррупционных правонарушениях и применять иные законные меры разрешения конфликтов, связанных с такими правонарушениями;
• исполнять решения о возмещении ущерба, причиненного коррупционными правонарушениями.

Наряду с этим установлено, что при получении данных о совершении коррупционных правонарушений органы по координации деятельности в области противодействия коррупции передают их в соответствующие государственные органы, уполномоченные проводить проверку таких данных и по итогам проверки принимать решения в установленном законом порядке.

Как отмечалось в пояснительной записке к проекту комментируемого Закона, тем самым закладываются правовые основы для возможного формирования координирующего органа по противодействию коррупции; но вместе с тем ни его структура, ни порядок формирования, ни круг полномочий не определены.

Все государственные органы и должностные лица Азербайджанской Республики в рамках своих полномочий осуществляют борьбу с коррупцией. В случае, когда совершение правонарушений, связанных с коррупцией, влечет за собой административную или уголовную ответственность, борьбу с коррупцией в установленном законодательством порядке осуществляют правоохранительные органы.

Функции органа, специализирующегося в области предупреждения коррупции, осуществляет Комиссия по борьбе с коррупцией при Совете управления государственной службой (далее — «Комиссия»).

В состав Комиссии входят члены, назначаемые органами исполнительной, законодательной и судебной власти. Полномочия Комиссии устанавливаются утвержденным законом Положением <*>.

---

<*> Ст. 4 Закона Азербайджанской Республики «О борьбе с коррупцией» от 13.01.2001 № 508-ПГ.

Комитет государственного контроля Республики Беларусь и его органы, Государственный таможенный комитет Республики Беларусь и таможни Республики Беларусь, Государственный комитет пограничных войск Республики Беларусь и пограничные войска Республики Беларусь, Министерство по налогам и сборам Республики Беларусь и его инспекции, Министерство финансов Республики Беларусь и его территориальные органы, Национальный банк Республики Беларусь, другие банки и небанковские кредитно-финансовые организации, а также другие государственные органы и иные организации участвуют в борьбе с коррупцией в пределах своей компетенции в соответствии с законодательством Республики Беларусь <*>.

---

<*> Ст. 9 Закона Республики Беларусь «О борьбе с коррупцией» от 20 июля 2006 года № 165-3.

Одним из государственных органов, участвующих в борьбе с коррупцией, является образованный Указом Президента Республики Беларусь от 12 сентября 2011 г. № 409 Следственный комитет Республики Беларусь. В соответствии с названным Законом борьбу с коррупцией в Республики Беларусь осуществляют органы прокуратуры, внутренних дел и государственной безопасности (статья 6 Закона Республики Беларусь «О борьбе с коррупцией»).

В Республике Казахстан борьбу с коррупцией в пределах своей компетенции обязаны вести все государственные органы и должностные лица. Руководители государственных органов, организаций, органов местного самоуправления в пределах своих полномочий обеспечивают исполнение требований настоящего Закона <*> и применение предусмотренных в нем дисциплинарных мер, привлекая для этого кадровые, контрольные, юридические и другие службы.

---

<*> Ст. 6 Закона Республики Казахстан «О борьбе с коррупцией» от 02 июля 1998 г. № 267-1.

Выявление, пресечение, предупреждение коррупционных правонарушений и привлечение лиц, виновных в их совершении, к ответственности в пределах своей компетенции осуществляется органами прокуратуры, национальной безопасности, внутренних дел, налоговой, таможенной и пограничной службы, финансовой и военной полиции.

Вышеуказанные органы обязаны принимать меры, вытекающие из их полномочий, и незамедлительно направлять сведения обо всех случаях выявления коррупционных преступлений, которые совершают лица, занимающие ответственную государственную должность, в органы правовой статистики и информации.

Должностные лица и вышеуказанные органы обязаны в установленный законодательством срок письменно сообщать лицу или органу, направившему дело, материал, протокол, представление о коррупционном преступлении, административном правонарушении, о результатах их рассмотрения.

Президент Республики Казахстан вправе образовать государственный орган по борьбе с коррупцией, определить его статус и полномочия.

В Кыргызской Республике борьбу с коррупцией в пределах своей компетенции обязаны осуществлять все государственные органы и государственные служащие. Руководители государственных органов и учреждений в пределах своих полномочий обеспечивают исполнение требований настоящего Закона <*> и применение мер, предусмотренных настоящим Законом. Руководители министерств, государственных комитетов, административных ведомств, органов местного самоуправления и юридических лиц независимо от их форм собственности, а также граждане оказывают содействие и необходимую помощь уполномоченным органам в борьбе с коррупцией.

---

<*> Ст. 7 Закона Кыргызской Республики «О борьбе с коррупцией» от 06 марта 2003 г. № 51.

Выявление, предупреждение и пресечение коррупционных правонарушений и привлечение лиц, виновных в их совершении, к ответственности в пределах своей компетенции осуществляются правоохранительными органами.

Борьбу с коррупцией в Республике Таджикистан в пределах своей компетенции осуществляют органы прокуратуры, внутренних дел, безопасности, военного управления, охраны государственной границы, по контролю за наркотиками, налоговые и таможенные органы, подразделения налоговой полиции.

Координация деятельности органов, осуществляющих борьбу с коррупцией, ведение аналитической работы и статистического мониторинга по борьбе с коррупцией возлагаются на органы прокуратуры.

Исполнение требований ст. ст. 7, 8, 9, 10, 16 и применение дисциплинарных мер, установленных ст. 11 Закона Республики Таджикистан <*>, обеспечивают в пределах своих полномочий руководители всех органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственные организации и в случаях, предусмотренных настоящим Законом, руководители негосударственных организаций. Борьба с коррупцией осуществляется при широком участии населения, общественных организаций и средств массовой информации.

---

<*> Закон Республики Таджикистан «О борьбе с коррупцией» от 25 июля 2005 года № 100.

В Украине борьбу с коррупцией ведут соответствующие подразделения: Министерства внутренних дел Украины; налоговой милиции; Службы безопасности Украины; органов прокуратуры Украины; Воинской службы правопорядка в вооруженных силах Украины; другие органы и подразделения, которые создаются для борьбы с коррупцией в соответствии с действующим законодательством <*>.

---

<*> Ст. 4 Закона Украины «О борьбе с коррупцией» от 05 октября 1995 года № 356/95-ВР.

Способы имплементации нормы в национальное законодательство с учетом особенностей нормативно-правового регулирования соответствующего вопроса в законах разных государств — участников СНГ: закрепление общих подходов к противодействию коррупции в законодательстве государств — участников СНГ; введение новых правовых норм или модификация уже действующих в целях противодействия коррупции.