Статья 102/IПостановление ЕСПЧ от 05.09.2017

ПРОЦЕДУРА

1. Дело было инициировано жалобой № 78117/13, поданной против Венгрии в Европейский Суд по правам человека (далее — Европейский Суд) в соответствии со статьей 34 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее — Конвенция) гражданином Венгрии Дьюлой Фабианом (Gyula Fábián ) (далее — заявитель) 5 декабря 2013 г.

2. Интересы заявителя представлял А. Град (A. Grad), адвокат, практикующий в г. Будапеште. Власти Венгрии были представлены их Уполномоченным при Европейском Суде З. Таллоди (Z. Tallódi ), сотрудником Министерства юстиции.

3. Заявитель утверждал, что приостановление выплаты пенсии по старости в связи с его работой в государственном секторе составило неоправданное и дискриминационное вмешательство в его имущественные права в нарушение статьи 1 Протокола № 1 к Конвенции обособленно и во взаимосвязи со статьей 14 Конвенции.

4. Жалоба была распределена в Четвертую Секцию Европейского Суда (пункт 1 правила 52 Регламента Суда). 25 августа 2014 г. Европейский Суд коммуницировал жалобу властям Венгрии. Власти Венгрии подали письменные пояснения по вопросу приемлемости и по существу жалобы 17 декабря 2014 г. Объяснения заявителя по существу жалобы были поданы 9 февраля 2015 г.

5. 15 декабря 2015 г. Палата в следующем составе: Винсента А. де Гаэтано, Председателя, Андраша Шайо, Боштьяна М. Зупанчича, Ноны Цоцория, Пауло Пинто де Альбукерки, Кшиштофа Войтычека, Юлии Антоанеллы Моток, судей, а также при участии Франсуазы Эленс-Пасос, Секретаря Секции Суда, — вынесла Постановление. Она единогласно признала жалобу приемлемой для рассмотрения по существу и постановила, что по делу были нарушены требования статьи 14 Конвенции во взаимосвязи со статьей 1 Протокола № 1 к Конвенции в отношении различий в обращении с пенсионерами, занятыми в государственном секторе, и пенсионерами, работающими в частном секторе, а также между пенсионерами, занятыми в различных отраслях государственного сектора. Палата Европейского Суда постановила, что отсутствует необходимость отдельно рассматривать жалобу в соответствии со статьей 1 Протокола № 1 к Конвенции.

6. 11 марта 2016 г. власти Венгрии ходатайствовали о передаче дела в Большую Палату Европейского Суда в соответствии со статьей 43 Конвенции. 2 мая 2016 г. коллегия судей Большой Палаты Европейского Суда удовлетворила это ходатайство.

7. Состав Большой Палаты Европейского Суда был определен в соответствии с положениями пунктов 4 и 5 статьи 26 Конвенции и правила 24 Регламента Суда.

8. Заявитель и власти Венгрии представили письменные замечания по существу жалобы (пункт 1 правила 59 Регламента Суда), а также по просьбе судьи назначили докладчика по вопросу о том, был ли соблюден заявителем шестимесячный срок, установленный в пункте 1 статьи 35 Конвенции в отношении жалобы в соответствии со статьей 14 Конвенции во взаимосвязи со статьей 1 Протокола № 1 к Конвенции, касавшейся наличия необоснованного различия в обращении между различными категориями государственных служащих. Кроме того, были получены комментарии от третьей стороны, Европейской конфедерации профсоюзов, которой Председатель Большой Палаты предложил представить письменные замечания по делу (пункт 2 статьи 36 Конвенции и пункт 3 правила 44 Регламента Суда).

9. Открытое слушание состоялось во Дворце прав человека в г. Страсбурге 9 ноября 2016 г. (пункт 3 правила 59 Регламента Суда).

В заседании Европейского Суда приняли участие:

(a) со стороны властей Венгрии:

З. Таллоди, Уполномоченный Венгрии при Европейском Суде,

М. Веллер, соуполномоченный Венгрии при Европейском Суде;

(b) со стороны заявителя:

А. Град, адвокат,

Р. Новак (R. Novák ),

Д. Каршаи (D. Karsai),

М.М. Конья (M.M. Kónya ), советники.

Европейский Суд заслушал выступления Града и Таллоди, а также их ответы на вопросы, поставленные судьями.

ФАКТЫ

I. Обстоятельства дела

10. Заявитель родился в 1953 году и проживает в г. Будапеште.

11. Он был сотрудником полиции, и, достигнув установленного возраста, он досрочно вышел на пенсию и стал получать «служебную пенсию» ( szolgálati nyugdíj ) с 1 января 2000 г., в возрасте почти 47 лет. Однако заявитель продолжал работать: он был занят в частном секторе с 2000 по 2012 год, а с 1 июля 2012 г. до 31 марта 2015 г. он работал в качестве гражданского служащего начальником отдела дорожного обслуживания муниципалитета XIII района г. Будапешта. Заявитель делал взносы, установленные государственной пенсионной системой по старости, с первого дня его занятости (1 августа 1973 г.) до 31 марта 2015 г.

12. 28 ноября 2011 г. парламент принял Закон № CLXVII, который вступил в силу 1 января 2012 г. Согласно пункту 1 статьи 5 этого закона служебные пенсии, как у заявителя, были преобразованы в «служебные пособия» ( szolgálati járandóság ) при том условии, что человек родился после 1955 года включительно. В соответствии с подпунктом «b» пункта 2 статьи 3 того же закона для получателей служебной пенсии, которые, как заявитель, родились до 1954 года включительно, они были преобразованы в пенсии по старости.

13. 1 января 2013 г. вступили в силу поправки к Закону № LXXXI 1997 года о социально-страховой пенсии (далее — Закон о пенсиях 1997 года), согласно которым выплаты пенсий по старости бенефициарам, одновременно занимающим определенные должности на гражданской службе, были приостановлены с 1 июля 2013 г. на все время их занятости (см. также §§ 23 - 28 настоящего Постановления). Такие ограничения не были введены в отношении тех, кто получал пенсии по старости при одновременной занятости в частном секторе.

14. 18 февраля 2013 г. Национальная пенсионная администрация ( Országos Nyugdíjbiztosítási Fõigazgatóság ) направила заявителю как получателю пенсии по старости письмо об изменении законодательства и с требованием декларирования его занятости на гражданской службе в одной из категорий, затронутой поправками от 1 января 2013 г. Письмом от 29 апреля 2013 г. заявитель уведомил Национальную пенсионную администрацию о своей занятости. Впоследствии, 2 июля 2013 г., Национальная пенсионная администрация сообщила заявителю, что выплата ему пенсии была приостановлена по состоянию на 1 июля 2013 г. В это время его пенсия составляла 162 260 венгерских форинтов (приблизительно 550 евро) в месяц.

15. 15 июля 2013 г. заявитель подал административную жалобу в Национальную пенсионную администрацию (см. § 21 настоящего Постановления) против приостановления ему пенсионных выплат, в которой он утверждал, что его пенсия представляла собой приобретенное право и что он подвергся дискриминации, поскольку пенсионеры, работавшие в частном секторе, по-прежнему получали свои пенсии.

16. 23 июля 2013 г. Национальная пенсионная администрация запросила у заявителя дополнительные сведения. Заявитель уточнил свою жалобу 1 августа 2013 г., ссылаясь, в частности, на жалобу омбудсмена в Конституционный суд, поданную в мае 2013 года (AJB-726/2013). В этой жалобе омбудсмен изложил обращения, которые были поданы в его приемную в связи с внесением поправок в Закон о пенсиях 1997 года, и затронул вопрос о различии в обращении между пенсионерами, состоявшими на гражданской службе, и лицами, занятыми в частном секторе. Насколько известно Европейскому Суду, это дело в настоящее время все еще находится на рассмотрении Конституционного суда.

17. 27 сентября 2013 г. Национальная пенсионная администрация прекратила разбирательство по жалобе заявителя, установив, что он не предоставил информацию, затребованную у него 23 июля 2013 г.

18. 31 марта 2015 г. заявитель прекратил свою работу в муниципалитете XIII района г. Будапешта. 24 апреля 2015 г. соответствующий орган постановил, что выплата пенсии заявителю будет возобновлена. Пенсия заявителя была увеличена до 177 705 форинтов (в то время около 585 евро).

II. Соответствующие законодательство Венгрии и правоприменительная практика

19. Конституция Венгрии предусматривает, в частности, следующее:

«Статья XII»

1. Каждый имеет право свободно выбирать работу или сферу занятости и вести предпринимательскую деятельность. Каждый обязан вносить вклад в обогащение общества через его или ее работу в соответствии с его или ее способностями и возможностями.

2. Венгрия будет стремиться создавать условия для того, чтобы каждый, кто способен и готов работать, имел возможность делать это».

20. В период, относившийся к обстоятельствам дела, трудовые отношения гражданских служащих (közalkalmazott) регулировались Законом № XXXIII 1992 года о правовом статусе гражданских служащих. Трудовые отношения государственных служащих (köztisztviselõ) , членов правительства (kormánytisztviselõ) , должностных лиц, отвечающих за управление государственной службой ( közszolgálati ügykezelõ ), и, применительно к некоторым аспектам, высших государственных должностных лиц ( állami vezetõ ) регулировались Законом № CXCIX 2011 года о государственных служащих. Трудовые отношения в частном секторе регулировались Трудовым кодексом, Законом № I 2012 года.

21. Система обязательной социально-страховой пенсии Венгрии основана на взносах. Занятые лица (в государственном или частном секторе) платят определенный процент, 10% в 2013 году, от их ежемесячного дохода от работы по данной системе. Кроме того, работодатели, частные предприниматели и производители первичного сектора экономики платят социальный налог в размере 27% от суммы выплачиваемой заработной платы, который идет в целом или в части на поддержание социально-страховой пенсионной системы, соответствующее решение об этом принимается периодически на основе финансовых обстоятельств.

Пенсионный фонд ( Nyugdíjbiztosítási Alap), таким образом, составляет статью в государственном бюджете. Пенсии выплачиваются из фонда Национальной пенсионной администрации, которая является государственным учреждением. Если расходы фонда превышают доходы, государство обязано переводить необходимые средства из центрального бюджета.

22. Период, в течение которого лицо участвует в системе, определяется как период занятости. Сумма пенсии, выплачиваемая согласно системе, не облагается налогом, зависит от периода занятости и той части дохода лица, из которой надлежит выплачивать обязательные взносы.

23. В последние годы был принят ряд мер по прекращению или сокращению одновременного получения государственных пенсий и государственных окладов. Во-первых, 29 декабря 2012 г. было вынесено Постановление Правительства Венгрии № 1700/2012 о принципах пенсионной политики, применимых к гражданской службе. Оно запрещало занятость в центральном правительстве лиц, имеющих право на получение пенсии по старости, и предусматривало, что только в исключительных случаях вакансии могут быть заняты лицами, имеющим право на такую пенсию. Во-вторых, Закон о пенсиях 1997 года был изменен 1 января 2013 г. с целью запретить одновременную выплату вознаграждений из центрального бюджета и пенсий по старости или пенсий, на которые лица получили право досрочно. Эта поправка применялась, в частности, к пенсионерам, занятым в местных органах власти. Ряд категорий лиц, работавших на гражданской службе, был, однако, освобожден от приостановления пенсионных выплат, такие как члены парламента, мэры, судьи и прокуроры в административном отпуске, а также лица, работавшие в государственном секторе в соответствии с нормами Трудового кодекса, которые выполняли задачи, не связанные с осуществлением государственных полномочий.

24. В статьи 83/C и 102/I Закона о пенсиях 1997 года были внесены поправки 1 января 2013 г., устанавливающие следующее:

«Статья 83/C»

1. Выплаты пенсии по старости приостанавливаются... если пенсионер имеет занятость в качестве гражданского служащего, члена правительства, высшего должностного лица государства, государственного должностного лица, должностного лица в сфере государственного управления, судьи, должностного лица суда, сотрудника прокуратуры, профессионального военнослужащего или профессионального служащего или подрядчика Венгерской гражданской обороны...

2. В период приостановления выплаты пенсии по старости соответствующее лицо должно считаться пенсионером.

3. Выплата пенсии по старости может быть возобновлена по ходатайству пенсионера, если бенефициар докажет, что работа по найму, предусмотренная в части (1) настоящей статьи, была прекращена...

1. Получатели пенсии по старости, относящиеся к одной из перечисленных в части 1 статьи 83/C в редакции от 1 января 2013 г. категорий, должны уведомить об этом ведомство, отвечающее за выплату пенсий, до 30 апреля 2013 г.

2. Пенсии по старости лицам, относящимся к любой из категорий, перечисленных в части 1 статьи 83/C в редакции от 1 января 2013 г., приостанавливаются с 1 июля 2013 г. при условии, что такая занятость продолжается с этой даты».

25. В толковании законодателя статьи 83/C Закона о пенсиях 1997 года содержится следующее утверждение:

«Поправка ввела запрет на двойную компенсацию трудовых отношений гражданских служащих, членов правительства, высших государственных должностных лиц, государственных должностных лиц, должностных лиц в сфере государственного управления, судей, должностных лица суда или прокуратуры, профессиональных военнослужащих, а также профессиональных служащих и подрядчиков Венгерской гражданской обороны. Соответственно, лица, работающие в этих сферах занятости, не могут получать пенсию по старости... помимо их трудового вознаграждения, с тем, чтобы такие платежи были приостановлены ведомством, отвечающим за выплату пенсий на срок занятости».

26. В решении о приостановлении выплаты пенсий на основании части 1 статьи 83/C Закона о пенсиях 1997 года не учитываются суммы трудовых вознаграждений лиц, затронутых этим законом.

27. Бенефициары пенсионных выплат по системе обязательной социально-страховой пенсии, одновременно имеющие занятость, выплачивают взносы по схеме так же, как и другие занятые лица (см. § 21 настоящего Постановления). Они могут ходатайствовать о ежегодном увеличении их ежемесячной пенсии в размере 0,5% на одну двенадцатую часть их доходов от занятости в течение календарного года. Если выплата пенсии была приостановлена на основании части 1 статьи 83 Закона о пенсиях 1997 года, выплата таких ежегодных надбавок также приостанавливается. После возобновления выплат ежегодное увеличение будет добавляться к сумме пенсии, которая выплачивалась до приостановления.

28. Согласно данным, предоставленным властями Венгрии, количество лиц, получающих пенсии по старости на 1 июля 2013 г., составляло 2 007 426 человек. Пенсионные выплаты были приостановлены максимально 5 288 человек в течение 2013 года на основании части 1 статьи 83/C Закона о пенсиях 1997 года. Максимальное количество лиц, затронутых указанным законом в 2014 году, составляло 4 545 человек, в 2015 году — 4 212, с января по август 2016 года — 3 945 человек. С марта 2013 года по август 2016 года сумма в размере 30 602 215 675 форинтов (в последнюю дату примерно 98 млн евро) не была выплачена в результате внесения поправки в Закон о пенсиях 1997 года. Тем не менее лицам, занятым в сфере государственного здравоохранения, и которым пенсионные выплаты были приостановлены во исполнение положений части 1 статьи 83/C Закона о пенсиях 1997 года, по линии Национального фонда здравоохранения (3 169 человек с июля 2013 года по август 2016 года) были предоставлены ежемесячные компенсации, равные размеру их пенсий. Такая компенсация с июля 2013 года по август 2016 года составила 25 190 700 000 форинтов (в последнюю дату примерно 81 млн евро), что уменьшило общую сумму экономии государственных расходов до 5 411 515 675 форинтов (около 17 млн евро в августе 2016 года).

29. Закон № CLXXVIII 2012 года о внесении изменений в некоторые положения налогового законодательства внес поправки в Закон о пенсиях 1997 года и вступил в силу в январе 2013 года. Эти поправки отменили ранее действовавший предел в отношении обязательных взносов в пенсионной системе для увеличения доходов пенсионного фонда.

30. В 2000 году, как правило, возраст выхода на пенсию для мужчин в Венгрии составлял 62 года. Пенсия по старости могла выплачиваться лицам, достигшим этого возраста и имевшим стаж, по крайней мере, 20 лет. Этот возраст был впоследствии и постепенно повышен до 63 лет для мужчин и женщин, родившихся в 1953 году и позднее.

Были законодательно установлены различные схемы досрочного выхода на пенсию как в государственном секторе (в том числе для военнослужащих вооруженных сил, к которым в Венгрии также относятся сотрудники полиции), так и частном, и в течение времени такими схемами воспользовалось большое количество людей. С 1 января 2012 г. по настоящее время эти схемы в отношении новых пенсионеров были отменены после вступления в силу Закона № CLXVII (см. также § 12 настоящего Постановления).

31. Европейский Суд провел сравнительное изучение законодательства 36 государств — членов Совета Европы.

A. Возможность одновременного получения государственной пенсии и заработной платы

32. Почти во всех 36 рассмотренных странах в той или иной форме возможно одновременное получение государственной пенсии и заработной платы. Только в Македонии выплата государственных пенсий приостанавливается всем лицам без исключения, если лицо продолжает работать и получать заработную плату.

33. Тем не менее в подавляющем большинстве государств в различных ситуациях применяются некоторые формы сокращения или приостановления выплаты пенсии. В широком смысле их можно разделить на следующие категории.

1. Получатели, имеющие право на досрочный выход на пенсию

34. Законодательство многих государств различает лиц, которые выходят на пенсию досрочно, и лиц, выходящих на пенсию в обычном установленном законом возрасте (как правило, между 60 и 65 годами). Таким образом, в Андорре, Хорватии, Чешской Республике, Эстонии, Латвии, Румынии и Словакии выплата государственной пенсии приостанавливается, пока лицо продолжает работать, если оно вышло на пенсию до достижения установленного законом обычного возраста. В Португалии такое приостановление применяется на срок три года, если человек продолжает работать на ту же компанию или группу компаний.

35. Между тем в некоторых государствах, например, в Австрии, Дании, Германии, Люксембурге, Польше и Швеции, пенсия, связанная с досрочным выходом, снижается или приостанавливается, только если заработная плата достигает определенного уровня. Это сокращение применяется в Исландии не только в отношении досрочных пенсий, но и всех остальных их видов. В Финляндии дальнейшее трудоустройство лица никак не влияет на его досрочную пенсию.

2. Лица, которые продолжают работать в государственном секторе

36. В некоторых рассмотренных государствах выплаты пенсий приостанавливаются для лиц, которые продолжают работать в государственном секторе, хотя отсутствуют такие ограничения для лиц, занятых в частном секторе (см. также §§ 38 - 43 настоящего Постановления).

3. Получатели пенсии по инвалидности или нетрудоспособности

37. Существуют некоторые различия между тем, как в изученных государствах регулируются вопросы получения одновременно заработной платы и пенсии по инвалидности или нетрудоспособности. В некоторых государствах, например, в Австрии, применяются сокращения, если общая сумма пенсии и заработной платы превышает определенный порог. В Хорватии и Италии получение пенсии и заработной платы не является возможным. С другой стороны, пенсионные выплаты не приостанавливаются для лиц с ограниченными возможностями на Украине. Выплаты возможны также в Румынии для пенсионеров с третьей группой инвалидности и слепых.

B. Различия между занятостью в частном и государственном секторах, когда пенсионные выплаты могут быть сокращены или приостановлены

38. Как указывалось ранее (см. § 36 настоящего Постановления), некоторые государства приостанавливают государственные пенсионные выплаты лицам, которые продолжают работать в государственном секторе, тогда как они могут сохранять пенсию в полном объеме, если продолжают работать в частном секторе. Например, в Андорре приостанавливается выплата пенсии гражданского служащего, если это лицо продолжает работать в качестве гражданского служащего или должностного лица в сфере государственного управления. В Грузии приостановление выплаты пенсии применяется ко всем категориям рабочих мест в государственном секторе. Лицо, продолжающее работать в частном секторе в Португалии, может одновременно получать пенсию, в то время как выплата пенсии приостанавливается в случае занятости в государственном секторе. В Испании, Турции и на Украине выплаты возможны для самостоятельно занятых лиц (до определенного уровня), но не для большинства государственных служащих государственного сектора.

39. В Азербайджане, хотя выплаты возможны без приостановления или сокращения государственной пенсии, некоторые категории служащих государственного сектора, включая гражданских служащих, имеют право на надбавки к пенсии. Надбавки рассчитываются на основе определенного процента от средней заработной платы в период занятости. В некоторых ситуациях эти надбавки могут быть сокращены или даже приостановлены. Тем не менее они не сокращаются и не приостанавливаются, если лицо продолжает работать в частном секторе.

40. То же самое относится и к особому виду пенсии для государственных служащих в Дании. Выплата пенсии государственным служащим приостанавливается, если лицо продолжает работать в качестве государственного служащего, а не в частном секторе.

41. В Италии, если общая сумма доходов работника государственного сектора (включая пенсию по старости) превышает определенный порог (довольно высокий), его заработная плата уменьшается до этого уровня, в то время как сумма пенсии остается той же.

42. Наоборот, в Австрии государственные служащие, а не работники частного сектора освобождаются от сокращения пенсионных выплат.

43. Вместе с тем большинство обследованных государств не делают различия между государственным и частным секторами в отношении сокращения и приостановления пенсионных выплат.

44. Заявитель жаловался на то, что приостановление ему выплаты пенсии по старости является нарушением статьи 1 Протокола № 1 к Конвенции, которая гласит:

«Каждое физическое или юридическое лицо имеет право на уважение своей собственности. Никто не может быть лишен своего имущества иначе как в интересах общества и на условиях, предусмотренных законом и общими принципами международного права.»

Предыдущие положения не умаляют права Государства обеспечивать выполнение таких законов, какие ему представляются необходимыми для осуществления контроля за использованием собственности в соответствии с общими интересами или для обеспечения уплаты налогов или других сборов или штрафов».

A. Постановление Палаты Европейского Суда

45. В своем Постановлении Палата Европейского Суда вначале изучила эту жалобу с точки зрения статьи 14 Конвенции во взаимосвязи со статьей 1 Протокола № 1 к Конвенции. С учетом вывода, сделанного в контексте статьи 1 Протокола № 1 к Конвенции, Палата Европейского Суда не сочла необходимым решать вопрос о том, имело ли место в настоящем деле нарушение требований статьи 1 Протокола № 1 к Конвенции, рассматриваемой отдельно.

B. Доводы сторон в Большой Палате Европейского Суда

1. Заявитель

46. Заявитель утверждал, что из прецедентной практики Европейского Суда следовало, что в результате его регулярных взносов в рамках государственной пенсионной системы с первого дня его занятости, 1 августа 1973 г., он приобрел право собственности в форме законного ожидания, которое, таким образом, влечет за собой применимость статьи 1 Протокола № 1 к Конвенции. В связи с применением статьи 83/C Закона о пенсиях 1997 года он был полностью лишен своей ежемесячной пенсии. Он утверждал, что это лишение не может быть оправдано наличием общего интереса и что оно не было соразмерным.

47. Заявитель был согласен с тем, что власти Венгрии пользуются широкими пределами усмотрения при оценке требований общего интереса. Тем не менее, по его мнению, этого было недостаточно для того, чтобы власти Венгрии просто сослались на общий интерес без доказательств того, что оспариваемая мера фактически была вызвана данным интересом. Он утверждал, что в этой связи настоящее дело следует отличать от дела, с которым власти Венгрии стремились его сравнить (см. Решение Европейского Суда по делу «Панфиле против Румынии» (Panfile v. Romania) от 20 марта 2012 г., жалоба № 13902/11), в котором законодательная мера в Румынии, запрещающая одновременное получение оплачиваемых государством пенсий и окладов, полученных в связи с государственной службой, была принята в разгар финансового кризиса, а когда кризис завершился, была отменена. В отличие от указанного дела, к тому времени, когда поправки в законодательство вступили в силу (1 июля 2013 г.), Венгрия уже перестала быть субъектом процедуры избыточного дефицита Европейского союза, прекращение которой являлось целью этих поправок. Кроме того, в 2013 году власти Венгрии объявили, что экономическое положение в стране стало очень хорошим, а также из их амбициозных планов расходов можно было сделать вывод, что они считали экономический кризис закончившимся.

48. Эта мера в любом случае не служила цели, которую они перед собой ставили, поскольку она затрагивала лишь небольшую группу пенсионеров, принимая во внимание, что выплаты по-прежнему должны производиться пенсионерам, работающим в частном секторе, и тем пенсионерам, которые были заняты в государственном секторе и были исключены из запрета на одновременную выплату государством пенсий и заработных плат. Кроме того, в том же 2013 году был значительно поднят уровень пенсий: тогда как ранее была невозможна выплата ежемесячной пенсии в размере более 300 000 форинтов (в то время приблизительно 1 020 евро), максимальная ежемесячная пенсия, выплачиваемая в настоящее время, может достигать 2 000 000 форинтов (сейчас приблизительно 6 500 евро). С учетом этих факторов оспариваемые меры не могли даже в теории помочь властям Венгрии получить освобождение от процедуры избыточного дефицита. Фактически экономия в настоящее время составила не более 0,0001% от валового внутреннего продукта (ВВП) в Венгрии.

49. Чтобы мера имела действительное влияние на государственный бюджет, следовало бы предусмотреть приостановление выплаты пенсий тем лицам на государственной службе, которые освобождены от такого приостановления, поскольку именно они получали существенно более высокие пенсии, чем лица, подобные заявителю, которым пенсионные выплаты были приостановлены. Кроме того, доходы этих государственных служащих также были значительно выше, чем заработная плата заявителя, и приостановление их пенсионных выплат, соответственно, не имело бы такого воздействия на них, как на заявителя, который начал работать после выхода на пенсию из-за финансовой необходимости. В этой связи заявитель утверждал, что его пенсия была ниже, чем общая средняя месячная заработная плата до уплаты налогов в Венгрии, которая, по данным Центрального статистического управления Венгрии, составляла 229 700 форинтов в месяц (в то время около 780 евро) между январем и ноябрем 2013 года.

50. Однако его доходы не были приняты во внимание, когда было решено, что выплата ему пенсии должна быть приостановлена. Настоящее дело также следует отличать от дела «Панфиле против Румынии», поскольку в Румынии запрет на выплату государственных пенсий и окладов применялся только в тех случаях, когда пенсия лица превышала национальную среднюю заработную плату до уплаты налогов.

51. Кроме того, заявитель взял банковский кредит исходя из своего дохода, состоявшего из пенсии и заработной платы, и после приостановления ему пенсионных выплат он столкнулся в связи с этим с проблемами. Утрата половины его дохода вызвала и продолжает вызывать серьезные последствия для его личной ситуации и для положения его семьи. Заявитель заключил, что на него возложили чрезмерное индивидуальное бремя.

52. Наконец заявитель оспаривал доводы властей Венгрии о том, что другие государства — члены Совета Европы имели идентичные или хотя бы схожие законодательства.

2. Власти Венгрии

53. Власти Венгрии признали, что рассматриваемое право на пенсию в деле заявителя представляло собой имущественные права заявителя в значении статьи 1 Протокола № 1 к Конвенции. Хотя сторонами не оспаривалось, что данная мера представляла собой вмешательство в мирное осуществление этого права заявителем, власти Венгрии были не согласны с тем, что она составляла полное лишение его права.

54. Власти Венгрии далее утверждали, что вмешательство было законным и отвечало общим интересам. На слушании в Большой Палате Европейского Суда они утверждали, что из-за дисбаланса в соотношении получателей пенсии и лиц, уплачивающих взносы, вызванного, в частности, старением населения и наличием схем досрочного выхода на пенсию, государственная пенсионная система Венгрии сталкивается с серьезными проблемами, усугубившимися во время мирового экономического кризиса 2008 года. Соответственно, были приняты меры для реформирования пенсионной системы. Одной из таких мер было упразднение в 2013 году максимального уровня ежемесячных пенсионных взносов (см. § 29 настоящего Постановления), неправильно охарактеризованное заявителем как постоянная утрата максимальной суммы, которая может быть получена путем выплаты ежемесячной пенсии, в действительности закон, действовавший до введения меры, не содержал такого максимума. В краткосрочной перспективе отмена максимального уровня пенсионных взносов привела к значительному увеличению доходов пенсионного фонда, и, хотя в долгосрочной перспективе это может также привести к увеличению расходов, важные ограничения, такие как значительный дегрессивный расчет пенсий, были созданы для предотвращения подобного развития событий.

55. Помимо реформирования пенсионной системы, власти Венгрии приняли меры в области занятости, направленные на сокращение государственного долга и обеспечение более справедливой системы распределения бремени и государственных средств. В 2012 году обязательный выход на пенсию в установленном возрасте с запретом возобновления занятости был введен в секторе гражданской службы Постановлением Правительства Венгрии № 1700/2012 (см. § 23 настоящего Постановления) с целью сокращения этой службы по возможности и безработицы молодежи. Указанное постановление было применимо только к центральному правительству, то есть министерствам и подчиненным им органам, и, таким образом, не могло возлагать на органы местного самоуправления какое-либо обязательство увольнять лиц, получающих пенсионные пособия во время их занятости. К последней категории работников была применена рассматриваемая в настоящем деле мера, им предоставили выбор между прекращением их занятости и продолжением получать их пенсии или продолжением их занятости и приостановлением их пенсионных выплат. Следовательно, эта мера являлась частью пакета мер, направленных на обеспечение долгосрочной устойчивости пенсионной системы, сокращения государственного долга и облегчения закрытия процедуры избыточного дефицита Европейского союза, которая была начата против Венгрии (Советом Европейского союза в соответствии со статьей 126 Договора о функционировании Европейского союза).

56. Власти Венгрии также настаивали на том, что рассматриваемое вмешательство было пропорционально цели, которую планировалось достичь. В этой связи они ссылались на упоминавшееся выше дело «Панфиле против Румынии», которое, как и настоящее дело, касалось заявителя, который ко времени вступления в силу закона, запрещавшего одновременное получение государственных пенсий и заработной платы, получал пенсию, одновременно находясь на государственной службе. В указанном деле Европейский Суд отметил, что, поскольку у Панфиле был выбор между продолжением получать ежемесячные пенсии и его увольнением или приостановлением выплаты пенсии в случае продолжения работы на государственной службе, он не был полностью лишен своих прав и не был лишен всех средств к существованию. Однако в настоящем деле Палата Европейского Суда не сочла необходимым отдельно рассматривать жалобу заявителя в соответствии со статьей 1 Протокола № 1 к Конвенции. Принцип последовательности требует, чтобы данный анализ также осуществлялся и в настоящем деле. Это должно привести, как утверждали власти Венгрии, к тому же выводу, к которому пришел Европейский Суд в деле «Панфиле против Румынии»: у заявителя был выбор между получением пенсии или продолжением работать, и следовало предположить, что он выбрал занятость, поскольку там его заработная плата была выше пенсии. Поскольку его пенсия составляла 162 260 форинтов (в то время около 550 евро), он должен был получать ежемесячную заработную плату выше, чем средняя в Венгрии в 2013 году (составлявшая 151 118 евро (в то время около 515 евро)). По тем же основаниям нельзя утверждать, что на заявителя было возложено чрезмерное индивидуальное бремя.

57. Наконец, власти Венгрии утверждали, что Постановление Палаты в настоящем деле может повлечь за собой серьезные последствия для социально-страховых систем целого ряда государств — членов Совета Европы, поскольку в некоторых из них (они назвали семь) внутригосударственное законодательство предусматривало сокращение или приостановление пенсионных выплат, если бенефициар одновременно получал заработную плату.

58. Материалы Европейской конфедерации профсоюзов (ЕКП) содержали информацию о законодательстве, действовавшем в государствах — членах Совета Европы, в отношении получения одновременно пенсии по старости и доходов от занятости, из которой они заключили, что подавляющее большинство государств-членов допускало такое совмещение.

59. Европейская конфедерация профсоюзов далее сообщала о растущей тенденции среди государств к закреплению основополагающего права на социальное обеспечение в национальных конституциях. Соответственно, как они утверждали, любое ограничение данного права требовало четкого обоснования.

1. Применимость к делу положений статьи 1 Протокола № 1 Конвенции и наличие вмешательства

60. Европейский Суд напоминает, что статья 1 Протокола № 1 к Конвенции, которая гарантирует по существу право собственности, содержит три отдельных правила. Первое, содержащееся в первом предложении первого абзаца, имеет общий характер и формулирует принцип уважения собственности. Второе правило, сформулированное во втором предложении первого абзаца, предусматривает возможность лишения имущества при определенных условиях. Третье правило, изложенное во втором абзаце, признает, что государства-участники, в частности, вправе контролировать использование имущества в соответствии с общим интересом путем выполнения таких законов, какие им представляются необходимыми для осуществления такой цели. Однако эти три правила не являются «различными» в смысле невзаимосвязанности. Второе и третье правила касаются особых случаев вмешательства в право на уважение собственности и подлежат толкованию в свете общего принципа, сформулированного в первом правиле (см. среди многих примеров Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Саргсян против Азербайджана» (Sargsyan v. Azerbaijan), жалоба № 40167/06 <1>, § 217, ECHR 2015, и Постановление Европейского Суда по делу «Джеймс и другие против Соединенного Королевства» (James and Others v. United Kingdom) от 21 февраля 1986 г., § 37, Series A, № 98).

---

<1> См.: Прецеденты Европейского Суда по правам человека. 2015. № 9 (примеч. редактора).

61. Европейский Суд прежде всего отмечает, что в период, относившийся к обстоятельствам дела, заявитель получал пенсию по старости. Его право на эту пенсию следовало из подпункта «b» пункта 2 статьи 3 Закона № CLXVII: поскольку он родился до 1954 года, он удовлетворял юридическому требованию, чтобы его служебная пенсия, получателем которой он являлся с 2000 года, была преобразована в пенсию по старости, когда указанный закон вступил в силу 1 января 2012 г. (см. §§ 10 и 12 настоящего Постановления).

62. В ходе разбирательства в Европейском Суде стороны пришли к согласию о том, что пенсионные выплаты заявителю представляли собой владение по смыслу статьи 1 Протокола № 1 к Конвенции и что приостановление выплаты ему пенсии в соответствии с поправкой от 1 января 2013 г. в Закон о пенсиях 1997 года влекло за собой вмешательство в права заявителя, защищаемые этим положением Конвенции. Европейский Суд не усматривает оснований для иного вывода.

63. С другой стороны, власти Венгрии оспорили утверждение заявителя о том, что данный вопрос должен рассматриваться на основании второго правила, упомянутого выше, то есть, что приостановление составляло лишение имущества в значении второго предложения первого абзаца статьи 1 Протокола № 1 к Конвенции.

64. Европейский Суд ранее приходил к выводу, что такое изменение или прекращение дополнительных пенсионных выплат не представляло собой «ни экспроприацию, ни меры для контроля за использованием имущества» (см. Постановление Европейского Суда по делу «Айспуруа Ортис и другие против Испании» (Aizpurua Ortiz and Others v. Spain) от 2 февраля 2010 г., жалоба № 42430/05, § 48) и что сокращение выплаты пенсии посредством изъятия не являлось ни «контролем за использованием, ни лишением имущества» (см. Решение Европейского Суда по делу «Банфилд против Соединенного Королевства» (Banfield v. United Kingdom), жалоба № 6223/04, ECHR 2005-XI). Как и в упоминавшихся выше делах, Европейский Суд полагает, что вмешательство в право собственности заявителя в настоящем деле подпадает под рассмотрение на основании первого правила, а именно общего принципа мирного осуществления права собственности (см. также Постановление Европейского Суда по делу «Лакичевич и другие против Черногории и Сербии» ( Lakiæeviæ and Others v. Montenegro and Serbia) от 13 декабря 2011 г., жалоба № 27458/06 и три другие, § 64, и упоминавшееся выше Решение Европейского Суда по делу «Панфиле против Румынии», § 19).

2. Соблюдение статьи 1 Протокола № 1 к Конвенции

(a) Применимые принципы

65. Принципы, применимые к настоящему делу, недавно были изложены Большой Палатой Европейского Суда в ее Постановлении по делу «Белане Надь против Венгрии» ( Béláné Nagy v. Hungary), жалоба № 53080/13 <1>, ECHR 2016):

---

<1> См.: Прецеденты Европейского Суда по правам человека. 2017. № 8 (примеч. редактора).

«...112. Важнейшее условие соответствия статье 1 Протокола № 1 к Конвенции вмешательства в осуществление охраняемого ею права заключается в том, чтобы это вмешательство было законным. Верховенство права, один из основополагающих принципов демократического общества, присуще всем статьям Конвенции (см. упоминавшееся выше Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу „Иатридис против Греции“, § 58, упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу „Вечорек против Польши“, § 58, и Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу „Вистиньш и Перепелкин против Латвии“ ( Vistiòð and Perepjolkins v. Latvia) от 25 октября 2012 г., жалоба № 71243/01, § 96).»

113. Кроме того, любое вмешательство органа государственной власти в осуществление человеком права беспрепятственно пользоваться своим имуществом может быть оправдано лишь в том случае, если оно отвечает правомерному общественному (или всеобщему) интересу. Благодаря непосредственному знанию общества своей страны, его нужд и потребностей внутригосударственные власти в принципе находятся в более выгодном положении, чем судья международного суда, для определения того, какие именно меры отвечают «интересам общества». Таким образом, в рамках созданной Конвенцией системы защиты прав человека именно власти страны должны осуществлять первичный анализ на предмет наличия проблемы, тревожащей общество и требующей принять меры по вмешательству в осуществление человеком права беспрепятственно пользоваться своим имуществом. Понятие «интересы общества» неизбежно имеет расширительный характер. В частности, решения о принятии законов, касающихся выплат по системе социального страхования, обычно связаны с анализом экономических и социальных вопросов. Европейский Суд считает естественным, что законодатель должен иметь широкие пределы усмотрения при реализации социально-экономической политики, и будет уважать мнение законодателя по вопросу о том, какие меры отвечают «интересам общества», за исключением случаев, когда это мнение явно не имеет под собой разумной основы (см., mutatis mutandis, Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Бывший король Греции и другие против Греции» (The former King of Greece and Others v. Greece), жалоба № 25701/94, § 87, ECHR 2000-XII, упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу «Вечорек против Польши», § 59, Решение Европейского Суда по делу «Фриму и другие против Румынии» (Frimu and Others v. Romania) от 7 февраля 2012 г., жалобы NN 45312/11, 45581/11, 45583/11, 45587/1 и 45588/11, § 40, Решение Европейского Суда по делу «Панфиле против Румынии» (Panfile v. Roumania) от 20 марта 2012 г., жалоба № 13902/11, а также Постановление Европейского Суда по делу «Гогитидзе и другие против Грузии» (Gogitidze and Others v. Georgia) от 12 мая 2015 г., жалоба № 36862/05, § 96).

114. Это особенно справедливо, например, когда принимаются законы, связанные с изменением политико-экономического режима (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу «Валков и другие против Болгарии», § 91), политические меры по обеспечению сохранности государственных средств (см. Постановление Европейского Суда по делу «N.K.M. против Венгрии» (N.K.M. v. Hungary) от 14 мая 2013 г., жалоба № 66529/11, §§ 49 и 61) или меры по перераспределению средств (см. Решение Европейского Суда по делу «Савицкас и другие против Литвы» (Savickas and Others v. Lithuania) от 15 октября 2013 г., жалоба № 66365/09), либо меры экономии, вызванные серьезным экономическим кризисом (см. Решение Европейского Суда по делу «Коуфаки и АДЕДИ против Греции» (Koufaki and ADEDY v. Greece) от 7 мая 2013 г., жалобы NN 57665/12 и 57657/12, §§ 37 и 39, см. также Решение Европейского Суда по делу «Да Консейсан Матеуш и Сантуш Жануарью против Португалии» (Da Conceição Mateus and Santos Januário v. Portugal) от 8 октября 2013 г., жалобы NN 62235/12 и 57725/12, § 22, Решение Европейского Суда по делу «Да Силва Карвальо Рико против Португалии» (Da Silva Carvalho Rico v. Portugal) от 1 сентября 2015 г., § 37, жалоба № 13341/14).

115. Кроме того, статья 1 Протокола № 1 к Конвенции требует, чтобы любое вмешательство разумно соотносилось с целью, которую планируется достичь (см. Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Ян и другие против Германии» (Jahn and Others v. Germany), жалобы NN 46720/99, 72203/01 и 72552/01, §§ 81 - 94, ECHR 2005-VI). Требуемое равновесие не соблюдается, если человек несет индивидуальное и чрезмерное бремя (см. Постановление Европейского Суда по делу «Спорронг и Ленрот против Швеции» (Sporrong and Lönnroth v. Sweden) от 23 сентября 1982 г., §§ 69 - 74, Series A, № 52, упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу «Кьяртан Асмундссон против Исландии», § 45, упоминавшееся выше Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Саргсян против Азербайджана», § 241, упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу «Маджио и другие против Италии», § 63, и упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу «Стефанетти и другие против Италии», § 66).

116. При определении того, привело ли вмешательство к возложению чрезмерного индивидуального бремени, Европейский Суд принимает во внимание конкретный контекст возникновения спора, в частности, контекст системы социального обеспечения. Эта система является выражением солидарности общества с его уязвимыми членами (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу «Маджио и другие против Италии», § 61, упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу «Стефанетти и другие против Италии», § 55, а также, mutatis mutandis, Решение Европейского Суда по делу «Гудсваард-Ван дер Ланс против Нидерландов» (Goudswaard-Van der Lans v. Netherlands), жалоба № 75255/01, ECHR 2005-XI).

117. Европейский Суд напоминает, что полное лишение пенсии, по-видимому, приведет к нарушению статьи 1 Протокола № 1 к Конвенции, тогда как разумное уменьшение размера пенсии или связанных с ней выплат, вероятно, не повлечет за собой нарушения данной статьи. Однако критерий справедливого равновесия не может опираться исключительно на размер или процентную долю уменьшения выплат в общем плане. В ряде дел Европейский Суд старался оценить все имеющие значение элементы в конкретном контексте (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу «Стефанетти и другие против Италии», § 59, в котором приводятся примеры и ссылки на другие постановления Европейского Суда по данному вопросу, а также Решение Европейского Суда по делу «Домалевский против Польши» (Domalewski v. Poland), жалоба № 34610/97, ECHR 1999-V). При этом Европейский Суд придавал значение таким факторам, как дискриминационный характер утраты права (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу «Кьяртан Асмундссон против Исландии», § 43), отсутствие переходных мер (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу «Москаль против Польши», § 74, где заявительница чуть ли не на следующий день полностью лишилась досрочно назначенной пенсии, являвшейся ее единственным источником дохода, и едва ли могла приспособиться к этим изменениям), произвольный характер критерия (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу «Кляйн против Австрии», § 46), а также добросовестность заявителя (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу «Москаль против Польши», § 44).

118. Важно установить, было ли право заявителя на получение выплат по системе социального страхования ущемлено таким образом, чтобы это причинило вред самой сути его пенсионных прав (см. упоминавшееся выше Решение Европейского Суда по делу «Домалевский против Польши», упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу «Кьяртан Асмундссон против Исландии», § 39, упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу «Вечорек против Польши», § 57, упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу «Расмуссен против Польши», § 75, упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу «Валков и другие против Болгарии», §§ 91 и 97, упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу «Маджио и другие против Италии», § 63, а также упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу «Стефанетти и другие против Италии», § 55)».

(b) Применение вышеизложенных принципов в настоящем деле

(i) Являлось ли вмешательство законным

66. Не оспаривается, что вмешательство было «предусмотрено законом»: Европейский Суд удовлетворен тем, что оно было предусмотрено статьей 83/C Закона о пенсиях 1997 года (см. § 24 настоящего Постановления).

(ii) Соответствовало ли вмешательство «общему интересу»

67. Принимая во внимание широкие пределы усмотрения государства в области социального обеспечения и пенсий, Европейский Суд не находит оснований сомневаться в том, что запрет на одновременную выплату заработных плат и пенсий, которым заявитель был подвергнут, служил общим интересам защиты государственной казны. Как утверждалось властями Венгрии и не оспаривалось заявителем, рассматриваемое приостановление выплаты пенсии являлось, среди прочего, также частью пакета мер, направленных на обеспечение долгосрочной устойчивости пенсионной системы Венгрии и сокращения государственного долга.

68. Кроме того, Европейский Суд не может согласиться с доводом заявителя о том, что данное законодательное вмешательство затронуло настолько малое количество людей, что его воздействие на государственный бюджет было минимальным и что другие меры привели бы к более значимой экономии. В этой связи он напоминает, что при том условии выбора законодательной властью метода, который можно рассматривать как разумный и отвечающий интересам достижения законной цели, Европейский Суд не должен рассматривать, представляло ли собой законодательство лучшее решение для борьбы с существующей проблемой или законодательная свобода усмотрения должна была реализовываться иным способом (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу «Джеймс и другие против Соединенного Королевства», § 51).

(iii) Было ли вмешательство пропорциональным

69. Следующий вопрос, поставленный перед Европейским Судом, заключался в том, было ли при вмешательстве соблюдено справедливое равновесие между требованиями общего интереса и требованиями защиты основных прав лица.

70. В этой связи Европейский Суд отмечает прежде всего, что проблема в настоящем деле возникает в конкретном контексте системы социального страхования. Как уже было указано выше (см. § 65 настоящего Постановления), такие системы являются выражением приверженности общества принципу социальной солидарности с его уязвимыми членами. Система в настоящем деле составляет схему выплаты пенсии по старости на основе взносов. В целом такие пенсии выплачиваются для того, чтобы предоставить компенсацию за снижение трудоспособности, когда человек становится старше. Тем не менее, если лицо при получении пенсии по старости продолжает или возобновляет работу, и особенно, когда он или она еще не достигли установленного законом пенсионного возраста, как заявитель в настоящем деле, его или ее трудовая жизнь еще, очевидно, не завершена, и у него по-прежнему существует возможность зарабатывать.

71. Заявитель досрочно вышел на пенсию в 2000 году, когда ему было почти 47 лет, и он являлся бенефициаром пенсионных выплат до сих пор, за исключением периода, в течение которого они были приостановлены, то есть с 1 июля 2013 г. до 31 марта 2015 г. Следовательно, представляется, что заявитель получил право на пенсию на основе взносов, выплаченных за гораздо более короткий период, чем тот, в течение которого обычно делают взносы лица, получившие право на получение пенсии только по достижении пенсионного возраста (см. § 30 настоящего Постановления). После этого он продолжал делать взносы в пенсионный фонд, поскольку работал в частном и государственном секторах после досрочного выхода на пенсию и увольнения со службы в полиции в 2000 году.

72. Европейский Суд напоминает, что методы финансирования государственных пенсионных систем значительно различаются от одного Договаривающегося Государства к другому, как и акцент на принципе солидарности между вносящими взносы и бенефициарами во внутригосударственных пенсионных системах (см. Постановление Европейского Суда по делу «Валков и другие против Болгарии» (Valkov and Others v. Bulgaria) от 25 октября 2011 г., жалоба № 2033/04 и восемь других, §§ 92 и 98, и Решение Большой Палаты Европейского Суда по делу «Стек и другие против Соединенного Королевства» (Stec and Others v. United Kingdom), жалобы NN 65731/01 и 65900/01, § 50, ECHR 2005-X). Поскольку эти вопросы связаны с социальной и экономической политикой, они соответствуют принципу в рамках внутригосударственных пределов усмотрения, предоставленных государствам в этой области (см. среди прочих примеров упоминавшееся выше Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Белане Надь против Венгрии», § 113, упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу «Валков и другие против Болгарии», § 92, и упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу «Джеймс и другие против Соединенного Королевства», § 46).

73. При оценке того, действовали ли внутригосударственные власти в пределах их свободы усмотрения в настоящем деле, Европейский Суд уделит особое внимание следующим факторам, которые исходя из анализа его прецедентного права в делах, касающихся сокращения, приостановления или прекращения социального пенсионного обеспечения, могут быть определены как имеющие значение, а именно уровню утраты льгот, наличию элемента выбора и размерам утраты средств к существованию.

(альфа) Уровень утраты льгот

74. Настоящее дело не касается постоянной и полной утраты заявителем пенсионного обеспечения (см. для сравнения и различия упоминавшееся выше Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Белане Надь против Венгрии», § 123, Постановление Европейского Суда по делу «Апостолакис против Греции» (Apostolakis v. Greece) от 22 октября 2009 г., жалоба № 39574/07, и Постановление Европейского Суда по делу «Кьяртан Асмундссон против Исландии» (Kjartan Ásmundsson v. Iceland), жалоба № 60669/00, ECHR 2004-IX) или сокращения выплат (см. для сравнения Решение Европейского Суда по делу «Да Сильва Карвальо Рико против Португалии» (Da Silva Carvalho Rico v. Portugal) от 1 сентября 2015 г., жалоба № 13341/14, Решение Европейского Суда по делу «Пулен против Франции» (Poulain v. France) от 8 февраля 2011 г., жалоба № 52273/08, и Решение Европейского Суда по делу «Ленц против Германии» (Lenz v. Germany), жалоба № 40862/98, ECHR 2001-X), а только приостановления выплаты пенсии (см. упоминавшееся выше Решение Европейского Суда по делу «Панфиле против Румынии», а также упоминавшееся Постановление Европейского Суда по делу «Лакичевич и другие против Черногории и Сербии»). Хотя заявитель, таким образом, не получал свою пенсию в течение периода приостановления, Европейский Суд, тем не менее, считает, что это не означает полной утраты его права на получение пенсии по старости. Приостановление носило временный характер, поскольку выплаты будут (и были) возобновлены, когда заявитель оставит гражданскую службу, не причиняло ущерба самой сути его права, и существо права не было нарушено.

75. Кроме того, подобное приостановление имело место в делах «Панфиле против Румынии» и «Лакичевич и другие против Черногории и Сербии» (оба упоминались выше). Тот факт, что первая жалоба была объявлена неприемлемой для рассмотрения по существу, и было установлено нарушение статьи 1 Протокола № 1 к Конвенции во втором деле, свидетельствует о том, что уровень утраты льгот, временное приостановление, как в настоящем деле, не является самим по себе решающим. Действительно Европейский Суд уже отмечал, что установление справедливого баланса не может быть основано исключительно на сумме или проценте утраты, а должно осуществляться с учетом всех соответствующих факторов (см. упоминавшееся выше Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Белане Надь против Венгрии», § 117, и Постановление Европейского Суда по делу «Стефанетти и другие против Италии» (Stefanetti and Others v. Italy) от 15 апреля 2014 г., жалоба № 21838/10 и семь других, §§ 59 — 60).

(бета) Элемент выбора

76. Это приводит Европейский Суд к рассмотрению второго фактора: мог ли заявитель что-нибудь сделать, чтобы избежать или предотвратить приостановление выплат пенсии? В этой связи Европейский Суд отмечает прежде всего, что не утверждалось, что, когда заявитель начал свою работу в муниципалитете XIII района г. Будапешта 1 июля 2012 г., он мог каким-либо образом предполагать изменения в рамках пенсионной системы, которые потом произошли. Соответственно, было бы неправильно утверждать, что он мог избежать влияния изменений и в законодательство, просто не поступая заново на гражданскую службу (см. в качестве противоположного примера и для сравнения Решение Европейского Суда по делу «Мауриелло против Италии» (Mauriello v. Italy) от 13 сентября 2016 г., жалоба № 14862/07, § 39, и Решение Европейского Суда по делу «Торри и другие против Италии» (Torri and Others v. Italy) от 24 января 2012 г., жалобы NN 11838/07 и 12302/07, § 37). Однако когда рассматриваемое законодательство вступило в силу, выплаты пенсии заявителю не были приостановлены без наличия у него какого-либо выбора в этом вопросе. Аналогичным образом в деле «Панфиле против Румынии» (упоминавшемся выше, § 23), и, как указывали власти Венгрии (см. §§ 55 - 56 настоящего Постановления), заявитель был в состоянии выбирать между прекращением его работы на государственной службе и продолжением получать свою пенсию, или сохранением занятости и приостановлением его пенсионных выплат. Он выбрал последнее.

77. Кроме того, Европейский Суд отмечает, что в результате выбора заявителя относительно сохранения службы он продолжал вносить взносы в пенсионный фонд, что привело к увеличению его пенсии после возобновления выплат (см. §§ 18 и 27 настоящего Постановления).

(гамма) Уровень утраты средств к существованию

78. Размер утраты средств к существованию или снижения уровня жизни лица в связи с прекращением, сокращением или приостановлением выплат пенсий представляет собой важный фактор для Европейского Суда при оценке соразмерности этих мер. Таким образом, чрезмерное индивидуальное бремя было установлено в тех делах, где, в частности, отмена или прекращение выплат составляли полную утрату заявителем единственного источника дохода (см. упоминавшееся выше Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Белане Надь против Венгрии», § 123, упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу «Апостолакис против Греции», § 39, и Постановление Европейского Суда по делу «Москаль против Польши» (Moskal v. Poland) от 15 сентября 2009 г., жалоба № 10373/05, § 74), и тех, где приостановление пенсии составляло значительную часть ежемесячного дохода до налогообложения заявителей, занятых только частично (см. упоминавшееся Постановление Европейского Суда по делу «Лакичевич и другие против Черногории и Сербии», § 70). Равным образом Европейский Суд постановил, что справедливый баланс в ряде дел был достигнут, поскольку, в частности, обжалуемые сокращения пенсий полностью не лишали заявителей, получавших одни из самых высоких пособий в Болгарии, их единственных средств к существованию (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу «Валков и другие против Болгарии», § 97), или потому, что было признано, что соответствующие Договаривающиеся Государства были вправе учитывать другие источники доходов заявительницы, которая также получала пособие в рамках частных пенсионных систем, при установлении суммы пособия в связи с утратой кормильца (см. Решение Европейского Суда по делу «Матайс против Германии» (Matheis v. Germany) от 1 февраля 2005 г., жалоба № 73711/01). Европейский Суд применял аналогичный подход в деле, на которое ссылались власти Венгрии, то есть «Панфиле против Румынии», где после потери своей работы благодаря введению правовых положений, препятствовавших его одновременному получению пенсии и заработной платы, заявитель продолжал получать ежемесячную пенсию в полном объеме, уровень которой был выше, чем размер внутригосударственной средней заработной платы до налогообложения (см. упоминавшееся выше Решение Европейского Суда по делу «Панфиле против Румынии», § 23).

79. Обращаясь к обстоятельствам настоящего дела, очевидно, что, когда заявителю были приостановлены выплаты пенсии по старости, он продолжал получать свою заработную плату. Он не сообщил при разбирательстве в Европейском Суде сумму среднемесячной заработной платы, которую он получал в период, относившийся к обстоятельствам дела, но отметил, что приостановление ему пенсионных выплат привело к утрате примерно половины его дохода. Власти Венгрии утверждали, что заработная плата заявителя могла быть выше, чем сумма пенсии по старости, получаемой им ежемесячно (162 260 форинтов, около 550 евро в период, относившийся к обстоятельствам дела, см. § 14 настоящего Постановления), поскольку он решил остаться в своей должности и продолжать получать свою заработную плату вместо того, чтобы далее получать пенсию. Это не оспаривалось заявителем.

80. С учетом имеющихся в его распоряжении материалов, касавшихся средней заработной платы и налогов (см. §§ 22, 49 и 56 настоящего Постановления), Европейский Суд удовлетворен тем, что заявитель имел доход на уровне средней заработной платы после уплаты налогов в Венгрии.

81. Действительно, выплаты пенсии по старости заявителю были бы также приостановлены, если его заработная плата была намного ниже, чем средняя по стране, или если заявитель имел только частичную занятость, то при таких обстоятельствах его пенсия составляла бы значительно большую часть его дохода, чем было на самом деле. Однако в задачу Европейского Суда входит не абстрактное изучение внутригосударственного законодательства, а рассмотрение способа, которым данное законодательство применялось к заявителю при конкретных обстоятельствах (см. Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Сахин против Германии» (Sahin v. Germany), жалоба № 30943/96, § 87, ECHR 2003-VIII).

82. Европейский Суд полагает, что приостановление выплаты пенсии заявителю отнюдь не лишило его всех средств к существованию. Кроме того, заявитель не утверждал, что его доходы могли оказаться ниже прожиточного минимума.

(iv) Предполагаемый дискриминационный аспект

83. Наконец, ввиду того факта, что применение оспариваемой меры к заявителю было менее индивидуальным, чем в деле «Кьяртан Асмундссон против Исландии» (упоминавшееся выше), Европейский Суд полагает, что анализ предполагаемого дискриминационного характера приостановления выплаты пенсии заявителю должен проводиться ниже в рамках жалобы заявителя на основании статьи 14 Конвенции во взаимосвязи со статьей 1 Протокола № 1 к Конвенции.

(v) Заключение

84. На основании вышеизложенного и учитывая широкие пределы усмотрения государства в данном вопросе, а также законные цели защиты государственного бюджета и обеспечения долгосрочной устойчивости пенсионной системы Венгрии, Европейский Суд считает, что был достигнут справедливый баланс между требованиями общего интереса и защиты основных прав заявителя и что на заявителя не было возложено чрезмерного индивидуального бремени.

85. Соответственно, по делу требования статьи 1 Протокола № 1 к Конвенции нарушены не были.

86. Заявитель далее жаловался на неоправданное различие в обращении в том, что приостановление выплаты пенсии по старости в отношении него по причине работы в государственном секторе не применялось, во-первых, к получателям пенсии по старости, занятым в частном секторе, и, во-вторых, к получателям пенсии по старости, работающим в определенных отраслях в государственном секторе. Он ссылался на пункт 1 статьи 14 Конвенции во взаимосвязи со статьей 1 Протокола № 1 к Конвенции.

A. Предварительные замечания

87. Жалоба, касающаяся дискриминации, изложенная в формуляре от 5 декабря 2013 г., на основании которого настоящее дело было принято на рассмотрение Европейским Судом, относится только к предполагаемым неоправданным различиям в обращении между пенсионерами, работающими в государственном секторе, и лицами, занятыми в частном секторе. В своих пояснениях от 9 февраля 2015 г. на замечания властей Венгрии (см. § 4 настоящего Постановления) заявитель в первый раз упомянул схожее неоправданное различие в обращении между различными служащими в государственном секторе, поскольку некоторые гражданские служащие были освобождены от запрета на одновременное получение пенсий по старости и выплату заработной платы государством (см. § 23 настоящего Постановления).

88. Возникает вопрос о том, была ли вторая жалоба на дискриминацию, то есть на предполагаемую дискриминацию между различными категориями государственных служащих, подана в Европейский Суд с соблюдением правила шести месяцев, изложенного в пункте 1 статьи 35 Конвенции? Тем не менее любому изучению этого вопроса должно предшествовать рассмотрение того, имеет ли Европейский Суд на этой стадии разбирательства компетенцию для рассмотрения этой жалобы, учитывая, что Палатой Европейского Суда она была объявлена приемлемой для рассмотрения по существу, и власти Венгрии не поднимали ее, пока им не было предложено сделать это в ходе разбирательства дела в Большой Палате Европейского Суда (см. § 8 настоящего Постановления).

1. Имеет ли Европейский Суд полномочия рассматривать вопрос о соблюдении заявителем правила шестимесячного срока

89. Во-первых, Европейский Суд напоминает, что Большая Палата Европейского Суда при необходимости не лишена права рассматривать вопрос о приемлемости жалобы в соответствии с пунктом 4 статьи 35 Конвенции, поскольку это положение позволяет Европейскому Суду отклонять жалобы, которые он считает неприемлемыми, «на любой стадии разбирательства». Таким образом, даже на стадии рассмотрения жалобы по существу Европейский Суд может пересмотреть решение о приемлемости, если он делает вывод о том, что жалоба должна быть объявлена неприемлемой по одной из причин, указанных в первых трех пунктах статьи 35 Конвенции (см. Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Блечич против Хорватии» ( Bleèiæ v. Croatia), жалоба № 59532/00, § 65, ECHR 2006-III, с дальнейшими отсылками).

90. Во-вторых, тот факт, что власти Венгрии не указывали на предполагаемое несоблюдение заявителем правила шестимесячного срока ни при разбирательстве дела в Палате Европейского Суда, ни при их ходатайстве о передаче дела в Большую Палату Европейского Суда, не препятствует ей вынести по нему решение. Согласно прецедентной практике Европейского Суда он не вправе не применять правило шестимесячного срока только потому, что власти государства-ответчика не выдвинули предварительного возражения в этой части (см. упоминавшееся выше Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Блечич против Хорватии», § 68). В настоящем деле Европейский Суд не усматривает необходимости изучать вопрос о том, вправе ли власти Венгрии выдвигать подобные возражения, поскольку в любом случае он считает, что данный вопрос относится к его компетенции и ничто не препятствует его изучению по его собственной инициативе (см. Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Бузаджи против Республики Молдова» (Buzadji v. Republic of Moldova), жалоба № 23755/07, § 70, ECHR 2016, (извлечения), и Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Сабри Гюнеш против Турции» (Sabri Güneº v. Turkey) от 29 июня 2012 г., жалоба № 27396/06, § 29).

2. Соблюдение правила шестимесячного срока

(a) Доводы сторон в Большой Палате Европейского Суда

(i) Власти Венгрии

91. Власти Венгрии утверждали, что шестимесячный период начался не позднее 27 сентября 2013 г., когда Национальная пенсионная администрация прекратила рассмотрение жалобы заявителя (см. § 17 настоящего Постановления). С учетом того факта, что жалоба на дискриминацию в отношении отдельных категорий гражданских служащих была подана в Европейский Суд только 9 февраля 2015 г. в пояснениях заявителя на замечания властей Венгрии, то есть спустя более шести месяцев после того, как заявителю стало известно о предполагаемом нарушении, эта жалоба должна, как утверждали власти Венгрии, быть объявлена неприемлемой для рассмотрения по существу в соответствии с пунктами 1 и 4 статьи 35 Конвенции.

(ii) Заявитель

92. По мнению заявителя, шестимесячный период начал течь 1 июля 2013 г., когда ему была приостановлена выплата пенсии (см. § 14 настоящего Постановления). Дискриминация между пенсионерами, работающими в государственном и частном секторах, а также дискриминация между различными категориями служащих в государственном секторе содержится в самой поправке к Закону о пенсиях 1997 года. Следовательно, жалоба заявителя на то, что приостановление выплаты его пенсии представляет собой дискриминационное обращение в нарушение статьи 14 Конвенции, которую он подал в течение шести месяцев после вышеупомянутой даты, связана с обеими формами дискриминации.

(b) Мнение Большой Палаты Европейского Суда

(i) Применимые принципы

93. Принципы, относящиеся к рассматриваемому вопросу, были изложены Большой Палатой Европейского Суда в его упоминавшемся выше Постановлении по делу «Сабри Гюнеш против Турции»:

«...39. „Шестимесячный срок, предусмотренный пунктом 1 статьи 35 Конвенции, имеет ряд целей. Основная цель шестимесячного срока заключается в содействии правовой определенности и в обеспечении того, чтобы дела, затрагивающие вопросы применения Конвенции, рассматривались в разумный срок, а также в исключении того, чтобы власти и другие заинтересованные лица находились в состоянии неопределенности в течение длительного срока (см. Решение Европейского Суда по делу „P.M. против Соединенного Королевства“ (P.M. v. United Kingdom) от 24 августа 2004 г., жалоба № 6638/03). Оно позволяет потенциальному заявителю рассмотреть вопрос о подаче жалобы и в таком случае о выдвижении конкретных претензий и доводов (см. Решение Европейского Суда по делу „О'Лафлин и другие против Соединенного Королевства“ (O'Loughlin and Others v. United Kingdom) от 25 августа 2005 г., жалоба № 23274/04) и обеспечивает возможность установления фактов дела, поскольку с течением времени справедливое рассмотрение затронутых вопросов становится проблематичным (см. Решение Европейского Суда по делу „Ни против Ирландии“ (Nee v. Ireland) от 30 января 2003 г., жалоба № 52787/99).»

40. Это правило устанавливает временные рамки надзора, осуществляемого Европейским Судом, и указывает лицам и государственным органам на период, за пределами которого такой надзор становится невозможным (см. Решение Европейского Суда по делу «Уокер против Соединенного Королевства» (Walker v. United Kingdom), жалоба № 34979/97, ECHR 2000-I). Существование такого срока оправдано желанием Высоких Договаривающихся Сторон предотвратить постоянное рассмотрение прошлых решений и создает законное уважение порядка, стабильности и мира (см. Решение Европейского Суда по делу «Де Бекер против Бельгии» (De Becker v Belgium) от 9 июня 1958 г., жалоба № 214/56).

41. Пункт 1 статьи 35 Конвенции содержит автономное правило, которое должно толковаться и применяться таким образом, чтобы обеспечить любому заявителю, утверждающему, что он является жертвой нарушения одной из Договаривающихся Сторон одного из прав, изложенных в Конвенции и ее Протоколах, эффективное осуществление права подачи индивидуальных петиций в соответствии с пунктом 1 статьи 35 Конвенции (см. Решение Европейского Суда по делу «Ворм против Австрии» (Worm v. Austria) от 27 ноября 1995 г., жалоба № 22714/93).

42. Европейский Суд напоминает, что в отношении процедуры и сроков правовая определенность составляет обязывающее требование, которое обеспечивает равенство сторон перед законом. Данный принцип присущ всем статьям Конвенции и является одним из основных принципов демократического общества (см. среди прочих примеров Постановление Европейского Суда по делу «Беян против Румынии (N 1)» (Beian v. Romania (N 1), жалоба № 30658/05, § 39, ECHR 2007-V (извлечения))...».

94. Кроме того, для подачи жалобы и прерывания течения шестимесячного срока требуются некоторые сведения о фактических основаниях подачи жалобы и характере предполагаемого нарушения Конвенции (см. Постановление Европейского Суда по делу «Абуева и другие против Российской Федерации» (Abuyeva and Others v. Russia) от 2 декабря 2010 г., жалоба № 27065/05 <1>, § 222, и Решение Европейского Суда по делу «Аллан против Соединенного Королевства» (Allan v. United Kingdom) от 28 августа 2001 г., жалоба № 48539/99). Что касается доводов, не включенных в первоначальную жалобу, течение шестимесячного срока не прерывается до даты, когда они впервые представлены в Европейский Суд (см. упоминавшееся выше Решение Европейского Суда по делу «Аллан против Соединенного Королевства»). Утверждения, сделанные после истечения шестимесячного срока, могут рассматриваться Европейским Судом, если они лишь представляют собой юридические доводы, связанные с первоначальными жалобами, или конкретные аспекты этих жалоб, которые были поданы в течение установленного времени (см. Решение Европейского Суда от по делу «Курназ и другие против Турции» (Kurnaz and Others v. Turkey) 7 декабря 2004 г., жалоба № 36672/97, и Решение Европейского Суда по делу «Греко-католический приход Сымбата Бихор против Румынии» ( Sâmbata Bihor Greco-Catholic Parish v. Romania) от 25 мая 2004 г., жалоба № 48107/99).

---

<1> См.: Российская хроника Европейского Суда. 2012. № 2 (примеч. редактора).

(ii) Применение вышеизложенных принципов в настоящем деле

95. Европейский Суд рассмотрит, следует ли утверждения заявителя, связанные с предполагаемыми неоправданными различиями в обращении между пенсионерами, работающими на различных должностях в государственном секторе, как изложено в его замечаниях от 9 февраля 2015 г., рассматривать в качестве юридических доводов в отношении его первоначальной жалобы и/или как конкретный аспект этой жалобы, по отношению к которой не будет применяться правило шестимесячного срока, а не как отдельную жалобу, поданную на более позднем этапе.

96. Европейский Суд полагает, что характер предполагаемого нарушения в значении статьи 14 Протокола № 1 к Конвенции требует, чтобы жалоба, поданная в соответствии с этой статьей, указывала, по крайней мере, на лицо или на группу лиц, по сравнению с которыми заявитель столкнулся в различиях в обращении, а также основания для предполагаемого применения различия. Таким образом, жалоба должна содержать параметры, необходимые для определения сферы охвата вопроса к рассмотрению в Европейском Суде, а также государством-ответчиком, если Европейский Суд предложит им представить свои замечания о приемлемости или по существу жалобы. В этой связи далее следует иметь в виду, что обоснования различий в обращении могут также варьироваться в зависимости от сравниваемой группы или групп и/или основания или оснований рассматриваемых различий. По этим причинам Европейский Суд не может согласиться с тем, что достаточно только факта того, что жалоба на основании статьи 14 Конвенции была включена в формуляр, чтобы обосновать подачу всех последующих жалоб в соответствии с этим положением Конвенции.

97. Европейский Суд отмечает, что доводы в настоящем деле, касавшиеся различий в обращении между различными категориями государственных служащих при получении пенсии по старости, не были упомянуты в какой-либо части переписки с заявителем до 9 февраля 2015 г. даже как часть предпосылок дела. По мнению Европейского Суда, эта жалоба отличается от касавшейся предполагаемого различия в обращении между пенсионерами, работающими в частном секторе, и лицами, занятыми в государственном секторе. Также она не может рассматриваться как настолько тесно связанная с первоначальной жалобой, чтобы исключить ее обособленное рассмотрение.

98. Следовательно, Европейский Суд приходит к выводу, что жалоба на различие в обращении между пенсионерами, работающими в государственном секторе, была подана в замечаниях заявителя 9 февраля 2015 г. Независимо от того, начался ли шестимесячный период 1 июля 2013 г., когда были приостановлены выплаты пенсии заявителю, или 27 сентября 2013 г., когда Национальная пенсионная администрация прекратила рассмотрение жалобы заявителя, Большая Палата Европейского Суда, в отличие от Палаты Европейского Суда, заключает, что эта часть жалобы подана за пределами шестимесячного срока и является неприемлемой для рассмотрения по существу в соответствии с пунктами 1 и 4 статьи 35 Конвенции.

99. Следовательно, Большая Палата Европейского Суда не обладает юрисдикцией для рассмотрения этой жалобы и ограничится дальнейшим рассмотрением существа жалобы заявителя, связанной с предполагаемой дискриминацией между работниками государственного и частного секторов при получении пенсии по старости.

B. Существо жалобы

100. Европейский Суд рассмотрит жалобу заявителя на основании статьи 14 Конвенции во взаимосвязи со статьей 1 Протокола № 1 к Конвенции, в которой утверждалось, что как лицо, имевшее право на выплату пенсии по старости и находившееся на гражданской службе, он подвергся иному обращению, чем получатели пенсии по старости, работавшие в частном секторе. Он утверждал, что последние продолжали получать свои пенсии, когда его пенсионные выплаты были приостановлены на все время его работы на государственной службе.

Статья 14 Конвенции предусматривает:

«Пользование правами и свободами, признанными в... Конвенции, должно быть обеспечено без какой бы то ни было дискриминации по признаку пола, расы, цвета кожи, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, принадлежности к национальным меньшинствам, имущественного положения, рождения или по любым иным признакам».

1. Постановление Палаты Европейского Суда

101. В той мере, в какой этот вопрос относится к юрисдикции Европейского Суда, как установлено в § 99 настоящего Постановления, Большая Палата Европейского Суда отмечает, что Палата Суда, будучи удовлетворена тем, что предмет настоящего дела подпадает под сферу действия статьи 1 Протокола № 1 Конвенции, признала статью 14 Конвенции применимой к делу. Это объяснялось тем, что заявителю было отказано в выплате пенсии на основании его занятости на государственной службе, которая охватывается термином «другой статус» для целей статьи 14 Конвенции. Кроме того, Палата Европейского Суда сочла, что пенсионеры, занятые на государственной службе, и лица, работающие в частном секторе, находились в аналогичном положении с точки зрения основного довода властей Венгрии, а именно что занятым лицам не требуется замена заработной платы.

102. Палата Европейского Суда далее отметила, что оспариваемая мера была способна, в некоторой степени, сократить государственные расходы, и поэтому она признала, что цель законодательства, лежащая в основе дифференцированного подхода в настоящем деле, а именно защита «государственного бюджета», может рассматриваться как законная. Тем не менее она установила, что различие в обращении между пенсионерами, занятыми на государственной службе, и пенсионерами, работающими в частном секторе, с учетом права на дальнейшее получение пенсии по старости, не основывается на каком-либо «объективном и разумном оправдании», поскольку представители обеих групп получали заработную плату, и поэтому пенсии, выплачиваемые пенсионерам, занятым в частном секторе, также могли считаться излишними государственными расходами. На основании изложенного Палата Европейского Суда пришла к выводу, что имело место нарушение пункта 1 статьи 14 Конвенции во взаимосвязи с подпунктом «c» пункта 3 статьи 1 Конвенции.

2. Доводы сторон в Большой Палате Европейского Суда

(a) Заявитель

103. Заявитель утверждал, что власти Венгрии создали обязательную пенсионную систему, и из установленной прецедентной практики Европейского Суда следует, что жалоба заявителя на вмешательство в его права по этой системе подпадает под действие статьи 1 Протокола № 1 к Конвенции, и что любые изменения в данной системе, соответственно, должны быть совместимы со статьей 14 Конвенции. Заявитель настаивал, что он находился в аналогичной ситуации, как и другие получатели государственной пенсии по старости, и что выплата пенсии была приостановлена исключительно по причине того факта, что он одновременно был занят на гражданской службе, которая являлась основанием для «другого статуса» для целей статьи 14 Конвенции.

104. Вопреки утверждениям властей Венгрии, никакие другие государства — члены Совета Европы не делали различий между лицами, занятыми в государственном и частном секторах в случае выплаты пенсий. Там, где такие различия существовали, они касались выплаты досрочных пенсий и как таковые не имели никакого отношения к настоящему делу.

105. Заявитель далее указывал, что отсутствовала объективная и разумная причина для установленных различий в обращении.

106. Во-первых, это обращение не преследовало законную цель. Поскольку значительное количество пенсионеров, работавших после выхода на пенсию, было освобождено от запрета, цель прекращения одновременного получения государственных пенсий и заработных плат не могла быть достигнута в результате принятия статьи 83/C Закона о пенсиях 1997 года. Кроме того, нельзя согласиться с тем, что запрет на одновременное получение пенсии и заработной платы, таким образом, служил общим интересам без указания, которое власти Венгрии не представили, направленным на использование сэкономленных средств.

Заявитель признал, что защита экономической системы страны может представлять собой законную цель для принятия общих мер экономической стратегии в условиях серьезного экономического кризиса. Однако Венгрии, пострадавшей от глобального финансового кризиса (как и вся Европа) в 2008 году, не требовалась защита ее экономической системы спустя пять лет, когда процедура избыточного дефицита Европейского союза была прекращена, экономический кризис был объявлен закончившимся и максимальный размер пенсии был отменен. Кроме того, запрет не был временным, а продолжает применяться, несмотря на улучшение экономического положения.

107. Во-вторых, отсутствовало разумное соотношение пропорциональности между преследуемой целью и применяемыми средствами. Лишь очень небольшая группа пенсионеров была затронута запретом на одновременное получение заработных плат и пенсий, и сэкономленные средства были незначительными, в то время как заявитель был вынужден нести бремя лишения его пенсии в полном объеме. Кроме того, от заявителя нельзя было ожидать прекратить его занятость и искать работу в частном секторе, поскольку такой довод сделает статью 14 Конвенции бессодержательной.

(b) Власти Венгрии

108. Власти Венгрии утверждали, что лица, начавшие работу после выхода на пенсию в частном секторе, не получали свою заработную плату из государственного бюджета и поэтому не имели двойного дохода из государственного бюджета. Они придерживались мнения о том, что это существенное различие между пенсионерами, работающими в частном секторе, и пенсионерами, занятыми на гражданской службе, имело столь важное значение, что, несмотря на другие сходные характеристики обеих групп, оно являлось решающим для заключения в контексте оспариваемого законодательства о том, что они не находились в аналогичной ситуации. Власти Венгрии указывали также, что подобный подход был принят в деле «Панфиле против Румынии» (упоминавшемся выше, § 28). В своем Постановлении по настоящему делу Палата Европейского Суда не привела никаких конкретных оснований для ее отступления от этого прецедентного права.

109. Кроме того, исходя из причин введения запрета на одновременную выплату пенсий и заработных плат, существовали и другие характеристики, которые выделяли гражданских служащих из работников частного сектора. Таким образом, в отношении гражданских служащих государство являлось не только регулятором политики в области занятости, но и работодателем. Следовательно, государство могло непосредственно осуществлять свою политику в области занятости в отношении своих сотрудников без необходимости рассмотрения возможного вмешательства в частные правовые отношения, как в случае лиц, работающих в частном секторе.

110. Еще одно различие, с точки зрения властей Венгрии, состояло в том, что гражданские служащие имели особый долг лояльности государству и были обязаны соблюдать определенные этические нормы, неприменимые для лиц, занятых в частном секторе. Приостановление выплаты пенсий соответствовало этическому обязательству не злоупотреблять законом. Несмотря на то, что получение выплат без прекращения работы не являлось незаконным, оно было неэтичным в том смысле, что оно предоставляло максимальные личные преимущества в ущерб обществу.

(c) Объяснения третьей стороны

111. Принимая во внимание, что право на социальное обеспечение является одним из основных социальных прав, имеющих особое значение, Европейская конфедерация профсоюзов утверждала, что недопустима дискриминация при распределении пособий для различных категорий застрахованных лиц.

3. Мнение Большой Палаты Европейского Суда

(a) Применимые принципы

112. Как последовательно отмечает Европейский Суд, статья 14 Конвенции дополняет иные материально-правовые положения Конвенции и Протоколов к ней. Она не имеет самостоятельного применения, поскольку действует только в отношении «пользования правами и свободами», которые признаны этими положениями. Хотя применение статьи 14 Конвенции необязательно предполагает нарушение таких положений, в этом смысле она является автономной и не может применяться, если факты дела не относятся к сфере действия одной или нескольких статей Конвенции или Протоколов к ней. Запрещение дискриминации предусмотрено статьей 14 Конвенции и, следовательно, применимо ко всем правам и свободам, которые в соответствии с Конвенцией и Протоколами к ней обязано обеспечивать каждое государство-ответчик. Оно применимо также к тем дополнительным правам, вытекающим из общего смысла любой статьи Конвенции, которую государство добровольно обязалось соблюдать (см. среди прочих примеров Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Биао против Дании» (Biao v. Denmark), жалоба № 38590/10 <1>, § 88, ECHR 2016, Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Иззеттин Доган и другие против Турции» ( Ýzzettin Dogan and Others v. Turkey), жалоба № 62649/10 <2>, § 158, ECHR 2016, Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Карсон и другие против Соединенного Королевства» (Carson and Others v. United Kingdom), жалоба № 42184/05, § 63, ECHR 2010, и Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «E.B. против Франции» (E.B. v. France) от 22 января 2008 г., жалоба № 43546/02, §§ 47 - 48).

---

<1> См.: Прецеденты Европейского Суда по правам человека. 2017. № 7 (примеч. редактора).

<2> См.: там же. № 4 (примеч. редактора).

113. Чтобы возник вопрос в соответствии со статьей 14 Конвенции, должно существовать различие в обращении с лицами, находящимися в аналогичной или относительно сходной ситуации (см. среди многочисленных примеров Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Хамтоху и Аксенчик против Российской Федерации» (Khamtokhu and Aksenchik v. Russia), жалобы NN 60367/08 и 961/11 <3>, § 64, ECHR 2017, Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «X и другие против Австрии» (X and Others v. Austria), жалоба № 19010/07, § 98, ECHR 2013, и Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Константин Маркин против Российской Федерации» (Konstantin Markin v. Russia), жалоба № 30078/06 <4>, § 125, ECHR 2012 (извлечения)). Иными словами, требование продемонстрировать аналогичную позицию не обязывает, чтобы сравниваемые группы были идентичными. Заявитель должен продемонстрировать, учитывая специфическую природу его или ее жалобы, что он или она находились в соответствующем аналогичном или относительно схожем положении с лицами, к которым применялось иное обращение (см. Постановление Европейского Суда по делу «Клифт против Соединенного Королевства» (Clift v. United Kingdom) от 13 июля 2010 г., жалоба № 7205/07, § 66). Однако не каждое различие в обращении составляет нарушение статьи 14 Конвенции. Во-первых, Европейский Суд установил в своей прецедентной практике, что лишь различия в обращении, основанные на определяемой характеристике или «признаке», могут составлять дискриминацию в значении статьи 14 Конвенции (см. упоминавшееся выше Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Карсон и другие против Соединенного Королевства», § 61, и Постановление Европейского Суда по делу «Эвейда и другие против Соединенного Королевства» (Eweida and Others v. United Kingdom), жалоба № 48420/10 и три другие, § 86, ECHR 2013 (извлечения)). Во-вторых, такое различие в обращении является дискриминационным, если оно не имеет объективного и разумного оправдания, иными словами, если это обращение не преследует законную цель или если отсутствует разумное отношение пропорциональности между применяемыми средствами и целью, которую требуется достичь (см. Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Фабри против Франции» (Fabris v. France), жалоба № 16574/08, § 56, ECHR 2013 (извлечения), Постановление Европейского Суда по делу «Топчич-Росенберг против Хорватии» ( Topèiæ — Rosenberg v. Croatia) от 14 ноября 2013 г., жалоба № 19391/11, § 36, и Постановление Европейского Суда по делу «Веллер против Венгрии» (Weller v. Hungary) от 31 марта 2009 г., жалоба № 44399/05, § 27).

---

<3> См.: Бюллетень Европейского Суда по правам человека. 2017. № 3 (примеч. редактора).

<4> См.: там же. 2012. № 6 (примеч. редактора).

114. Государства-участники пользуются определенными пределами усмотрения при оценке того, оправдывают ли различия ситуаций, которые в остальном являются аналогичными, различие обращения, и если да, в какой степени. Объем этих пределов колеблется в зависимости от обстоятельств, предмета и конкретной ситуации (см. Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Штуммер против Австрии» (Stummer v. Austria), жалоба № 37452/02, § 88, ECHR 2011).

115. Государство в соответствии с Конвенцией обычно пользуется широкими пределами усмотрения в отношении, например, общих мер экономической или социальной стратегии (см. Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Хямяляйнен против Финляндии» ( Hämäläinen v. Finland), жалоба № 37359/09, § 109, ECHR 2014). Благодаря лучшей осведомленности относительно общества и его потребностей внутригосударственные власти в принципе находятся в лучшем положении, чем международный суд, для оценки того, что отвечает публичному интересу по социальным или экономическим основаниям, и Европейский Суд обычно уважает выбор политики государств, если он не является «явно лишенным разумных оснований» (см. упоминавшееся выше Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Карсон и другие против Соединенного Королевства», § 61). Любые меры, принимаемые на таких основаниях, включая сокращение размера пенсии, обычно выплачиваемой подлежащим категориям населения, тем не менее, должны осуществляться на недискриминационной основе и соответствовать требованиям соразмерности (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу «Лакичевич и другие против Черногории и Сербии», § 59, упоминавшееся выше Решение Большой Палаты Европейского Суда по делу «Стек и другие против Соединенного Королевства», § 55). В любом случае независимо от пределов усмотрения государства-ответчика окончательное решение в отношении требований Конвенции остается за Европейским Судом (см. среди прочих примеров упоминавшееся выше Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Константин Маркин против Российской Федерации», § 126).

116. Что касается бремени доказывания в отношении статьи 14 Конвенции, Европейский Суд утверждал, что, если заявитель указал на различие в обращении, власти государства-ответчика должны доказать, что оно является оправданным (см. упоминавшееся выше Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Хамтоху и Аксенчик против Российской Федерации», § 65, Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Валлианатос и другие против Греции» (Vallianatos and Others v. Greece), жалобы NN 29381/09 и 32684/09, § 85, ECHR 2013 (извлечения), и Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «D.H. и другие против Чешской Республики» (D.H. and Others v. Czech Republic), жалоба № 57325/00, § 177, ECHR 2007-IV).

117. В таких делах, как настоящее, затрагивающих жалобы на нарушение статьи 14 Конвенции во взаимосвязи со статьей 1 Протокола № 1 к Конвенции, в которых заявителю полностью или частично отказано в использовании конкретной льготы по дискриминационному основанию, предусмотренному статьей 14 Конвенции, применимый анализ заключается в том, имел бы заявитель право, исполнимое в соответствии с внутригосударственным законодательством, на получение данной льготы, если бы не обжалуемое им условие лишения этого права. Хотя Протокол № 1 к Конвенции не включает право на получение выплаты по социальному обеспечению любого рода, если государство решило создать систему пособий, оно должно делать это способом, совместимым со статьей 14 Конвенции (см. упоминавшееся выше Решение Большой Палаты Европейского Суда по делу «Стек и другие против Соединенного Королевства», § 55, с дальнейшими отсылками).

(b) Применение вышеизложенных принципов в настоящем деле

(i) Применимость статьи 14 Конвенции

118. Из вышеизложенных принципов следует, что жалоба заявителя относится к сфере действия статьи 1 Протокола № 1 к Конвенции и что в данном случае применима статья 14 Конвенции. Фактически это не оспаривалось сторонами.

(ii) Наличие аналогичного или относительно схожего положения

119. Как уже указывалось в § 113 настоящего Постановления, первый вопрос, подлежащий рассмотрению, заключается в том, находился ли заявитель, как лицо с правом на получение пенсии по старости, впоследствии занятое на гражданской службе, в аналогичном или относительно схожем положении по сравнению с пенсионерами по старости, впоследствии работавшими в частном секторе.

120. Заявитель утверждал, что он действительно находился в относительно аналогичном положении с получателями пенсий по старости, впоследствии работавшими в частном секторе, в то время как власти Венгрии оспаривали это утверждение, ссылаясь, в частности, на Решение Европейского Суда по делу «Панфиле против Венгрии» (упоминавшееся выше).

(альфа) Общие соображения

121. Европейский Суд напоминает, что различие в обращении может затронуть вопрос с точки зрения запрета дискриминации, как это предусмотрено в статье 14 Конвенции, только если лица, подвергнутые различному обращению, находились в относительно схожем положении, принимая во внимание элементы, которые характеризуют их условия в конкретном контексте. Европейский Суд отмечает, что элементы, которые характеризуют различное положение и определяют их возможность сравнения, должны оцениваться с учета предмета и цели меры, которая создает данное различие.

122. Общей отправной точкой Европейский Суд считает, во-первых, то, что Договаривающиеся Государства при необходимости пользуются широкими пределами усмотрения в организации государственных функций и государственных служб, включая такие вопросы, как регулирование доступа к занятости в государственном секторе, положения и условия, регулирующие такую занятость в контексте их обязательств в соответствии с Конвенцией.

Во-вторых, по институциональным и функциональным основаниям занятость в государственном и частном секторах обычно имеет существенные юридические и фактические различия, не в последнюю очередь в областях, связанных с осуществлением суверенной государственной власти и основных государственных функций. Гражданские служащие, в отличие от лиц, занятых в частном секторе, могут быть вовлечены в осуществление суверенной власти государства, поэтому их функции, а также долг лояльности перед своим работодателем может иметь различную природу, хотя в этом случае она может зависеть от конкретных функций, которые они должны выполнять.

В-третьих, в результате приведенных выше рассуждений нельзя предполагать, что понятия и условия занятости, в том числе финансовые или право на получение социальных пособий, связанных с занятостью, будут схожими на гражданской службе и в частном секторе, также нельзя предполагать, что эти категории сотрудников будут находиться в относительно аналогичном положении в этой связи. Другим важным различием в таком контексте является то, что заработная плата, а также связанные с занятостью социальные пособия государственным служащим, в отличие от работников частного сектора, выплачиваются государством.

123. Каждый из трех вышеупомянутых доводов имеет широкое отражение в различных формах в устоявшейся линии прецедентной практики, признающей различие между гражданскими служащими и работниками частного сектора, как двух категорий, которые не сопоставимы.

124. Первый их этих доводов прослеживается в деле «Валков и другие против Болгарии» (упоминавшемся выше, § 117), где Европейский Суд постановил в контексте размеров пенсии, рассмотренных на основании статьи 14 Конвенции во взаимосвязи со статьей 1 Протокола № 1 к Конвенции, что международный суд не может высказываться по вопросу о том, провели ли власти Договаривающегося Государства правильное различие между характером соответствующих двух групп работников. Решения о таких отличиях были приняты в рамках политических суждений, в принципе закрепленных за внутригосударственными властями, которые имеют прямую демократическую легитимность и находятся в лучшем положении, чем международный суд, чтобы оценить местные потребности и условия. Европейский Суд также отметил, что в ряде случаев он и бывшая Комиссия по правам человека поощряли различия, которые приводили некоторые Договаривающиеся Государства, для пенсионных целей, между гражданскими служащими и работниками частного сектора (см. там же, § 117, с дальнейшими отсылками).

125. Пример второго типа факторов, принимаемых во внимание в качестве соответствующих соображений, можно найти в деле «Хайниш против Германии» (Heinisch v. Germany) (жалоба № 28274/08, § 64, ECHR 2011 (извлечения)), хотя и в контексте, не связанном с запретом дискриминации, предусмотренным в статье 14 Конвенции. В этом деле Европейский Суд, рассматривая необходимость ограничения свободы слова на основании пункта 1 статьи 10 Конвенции, постановил, что долг лояльности, который имеют сотрудники перед своим работодателем, может быть более выраженным в случае гражданских служащих и лиц, занятых в государственном секторе, по сравнению с частными правовыми трудовыми отношениями.

Также в этой связи представляет интерес тот факт, что, хотя указанные выше линии полномочий касаются толкования и применения материально-правовых гарантий Конвенции (то есть статьи 14 Конвенции во взаимосвязи со статьей 1 Протокола № 1 к Конвенции в первом деле и статьи 10 Конвенции во втором) в отношении дифференцированного подхода к лицам, занятым в различных категориях работы согласно внутригосударственному законодательству, Европейский Суд также был согласен с некоторыми различиями для целей предоставления гарантий надлежащей правовой процедуры в контексте применимости гражданского аспекта пункта 1 статьи 6 Конвенции при спорах в отношении гражданских служащих. Таким образом, развивая бывшую доктрину дела Пельгрена (см. Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Пельгрен против Франции» (Pellegrin v. France), жалоба № 28541/95, § 67, ECHR 1999-VIII) в то, что впоследствии стало известно как тест дела Эскелинена (см. Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Вильхо Эскелинен и другие против Финляндии» (Vilho Eskelinen and Others v. Finland), жалоба № 63235/00, § 62, ECHR 2007-II), Европейский Суд признал заинтересованность государства в контроле доступа к суду, когда речь идет о некоторых категориях сотрудников, заявив, что «главным образом Договаривающиеся Государства, в частности, компетентные внутригосударственные законодательные органы, а не Европейский Суд, должны четко определить те области гражданской службы, связанные с осуществлением дискреционных полномочий, присущие государственному суверенитету, где интересы личности должны уступить дорогу» (см. там же, § 61).

Хотя эти выводы в делах «Хайниш против Германии» и «Вильхо Эскелинен и другие против Финляндии» не были сформулированы с целью оценки того, нарушали ли различия в обращении статью 14 Конвенции, они, тем не менее, прояснили оценку Европейского Суда отличительных особенностей роли гражданских служащих при осуществлении ими государственных полномочий и функций от других категорий занятых лиц.

126. На третий тип факторов Европейский Суд ссылался в деле «Панфиле против Венгрии» (упоминавшемся выше) при рассмотрении жалобы в соответствии со статьей 14 Конвенции во взаимосвязи со статьей 1 Протокола № 1 к Конвенции, где различие между источниками заработной платы лиц, занятых в государственном и частном секторах (соответственно из государственных фондов или частных фондов), привело его к заключению о том, что эти две категории лиц вряд ли могут рассматриваться как находящиеся в аналогичном или относительно схожем положении по смыслу статьи 14 Конвенции (см. упоминавшееся выше Решение Европейского Суда по делу «Панфиле против Венгрии», § 28).

127. Хотя вышеприведенный анализ демонстрирует важность трех упомянутых соображений в прецедентном праве Европейского Суда, настоящее дело показало необходимость принять еще один, четвертый, фактор во внимание, а именно роль государства, выступающего в качестве работодателя. Эта роль отличается от той, которую государство принимает на себя в качестве регулятора минимальных условий занятости и предоставления социальных льгот, связанных с занятостью в секторах за пределами своего прямого контроля. В частности, как работодатели государство и его органы не находятся в сопоставимом положении по отношению к субъектам частного сектора ни с точки зрения институциональных рамок, в которых они действуют, ни с точки зрения финансовой и экономической основ их деятельности, финансовые базы радикально отличаются, как и варианты для принятия мер для противодействия финансовым трудностям и кризисам.

128. Наконец, следует также отметить, что, даже сталкиваясь с проблемами сравнения между работниками, принадлежащими к разным категориям, независимо от деления на государственный и частный сектора, как упоминалось выше, конвенционные институты не склонны рассматривать различные виды функций как порождающие аналогичное или относительно сходное положение. Таким образом, в деле «Валков и другие против Болгарии» (упоминавшемся выше, § 117) Европейский Суд не был готов сделать какие-либо заключения из доводов заявителя относительно характера задач, выполняемых членами групп, взятых в качестве сравнительной группы. Он ссылался на ряд предыдущих постановлений, в которых не была установлена схожесть различных рассматриваемых ситуаций, на том основании, что «каждая из них характеризуется совокупностью прав и обязанностей, выделение из которых одного конкретного аспекта было бы искусственным» (см. Постановление Европейского Суда по делу «Ван дер Мюсселе против Бельгии» (Van der Mussele v. Belgium) от 23 ноября 1983 г., § 46, Series A, № 70, где обращение частнопрактикующих адвокатов при оказании бесплатной правовой помощи сравнивалось с обращением судебных и квазисудебных должностных лиц и требование к юристам о предоставлении бесплатных услуг малоимущим группам населения сравнивалось с отсутствием такого требования для практикующих врачей, ветеринарных врачей, фармацевтов и стоматологов; см. также Решение Комиссии по правам человека по делу «Аллеш и другие Австрии» (Allesch and Others v. Austria) от 1 декабря 1993 г., жалоба № 18168/91, неопубликованное, касающееся сопоставления пенсионных прав инженеров с пенсионными правами других свободных профессий, и Решение Комиссии по правам человека по делу «Либшер и другие против Австрии» (Liebscher and Others v. Austria) от 12 апреля 1996 г., жалоба № 25170/94, неопубликованное, по вопросу о сопоставлении частнопрактикующих юристов с дипломированными бухгалтерами, находящимися на гражданской службе, относительно возможности создания обществ с ограниченной ответственностью).

129. Таким образом, с учетом общих соображений, указанных выше, Европейский Суд будет оценивать обстоятельства настоящего дела, имея в виду, что на заявителя, который утверждал о дифференцированном подходе, была возложена обязанность продемонстрировать наличие «аналогичного или относительно схожего положения» (см. § 113 настоящего Постановления).

(бета) Находился ли заявитель в аналогичном или относительно схожем положении

130. Возвращаясь к обстоятельствам настоящего дела, Европейский Суд отмечает, что оно касается пенсий по старости в системе обязательного социального обеспечения пенсий Венгрии, к которой относились и гражданские служащие, и работники частного сектора и в которой они участвовали таким же образом и в такой же степени. Эта система предусматривала пенсионные выплаты обеим группам независимо от того, были ли они ранее заняты в государственном или частном секторе (см. §§ 21 - 22 настоящего Постановления). Соответственно, пенсии по старости лицам, занятым в государственном секторе, финансировались из того же источника, что и пенсионные выплаты для работающих в частном секторе. Тем не менее этого самого по себе недостаточно для установления того, что положение лиц, получающих пенсии и занятых на гражданской службе после выхода на пенсию и получающих пенсию, но занятых в частном секторе, было относительно схожим для целей оценки в настоящем деле.

131. Европейский Суд отмечает, во-первых, что после вступления в силу статьи 83/C Закона о пенсиях 1997 года послепенсионная занятость заявителя на гражданской службе повлекла за собой приостановление ему пенсионных выплат. Факт дела заключался именно в том, что как гражданский служащий он получал заработную плату от государства, что было несовместимо с одновременной выплатой пенсии по старости из того же источника. С точки зрения финансовой, социальной сфер и политики занятости, оспариваемый запрет на одновременное получение пенсии и заработной платы из государственного бюджета был введен как часть законодательных мер, направленных на коррекцию финансово неустойчивых элементов пенсионной системы государства-ответчика. В свою очередь меры по реформированию неадекватной пенсионной системы являлись частью мер, принимаемых с целью сокращения государственных расходов и долга. Это не помешало одновременному получению пенсий и заработной платы лицами, занятыми в частном секторе, заработные платы которых, в отличие от лиц, работавших на гражданской службе, выплачивались не государством, а за счет частных бюджетов за пределами его прямого контроля. Как уже отмечалось в § 126 настоящего Постановления, именно различие между источниками заработной платы работников в государственном и частном секторах привело Европейский Суд к заключению в деле «Панфиле против Румынии», что эти две категории лиц вряд ли могут рассматриваться как находящиеся в аналогичном или относительно схожем положении по смыслу статьи 14 Конвенции.

132. Европейский Суд далее отмечает, что согласно законодательству Венгрии работа на гражданской службе и в частном секторе рассматривается как отдельные категории занятости (см. § 20 настоящего Постановления). Кроме того, специфическую профессию заявителя в рамках гражданской службы было трудно сравнивать с любой иной в частном секторе, и им не было предложено никакого соответствующего сравнения. Наконец, в отношении его трудовых отношений государство действовало не только в качестве регулятора и законодателя, но и его работодателя. С учетом соображений, изложенных в § 127 настоящего Постановления, Европейский Суд считает важным, что власти государства-ответчика в качестве работодателя должны были установить условия работы для своих сотрудников, а в качестве управляющих пенсионным фондом определить условия для выплаты пенсий.

(iii) Заключение

133. Принимая во внимание все аспекты настоящего дела, Европейский Суд считает, что заявитель не продемонстрировал, что, будучи занятым на гражданской службе, где работа, вознаграждение и социальные льготы зависят от государственного бюджета, он находился в относительно схожем положении с пенсионерами, работающими в частном секторе.

134. Следовательно, отсутствовала дискриминация, и, соответственно, по делу не было допущено нарушения требований статьи 14 Конвенции во взаимосвязи со статьей 1 Протокола № 1 к Конвенции.

1. постановила единогласно, что по делу требования статьи 1 Протокола № 1 к Конвенции нарушены не были;

2. постановила единогласно, что жалоба, касающаяся предполагаемого неоправданного различия в обращении между пенсионерами, работающими в различных областях государственного сектора, была подана за пределами шестимесячного срока и, следовательно, является неприемлемой для рассмотрения по существу в соответствии с пунктами 1 и 4 статьи 35 Конвенции;

3. постановила 11 голосами «за» при шести — «против», что по делу требования статьи 14 Конвенции во взаимосвязи со статьей 1 Протокола № 1 к Конвенции нарушены не были.

Совершено на английском и французском языках, вынесено на открытом слушании во Дворце прав человека в г. Страсбурге 5 сентября 2017 г.

В соответствии с пунктом 2 статьи 45 Конвенции и пунктом 2 правила 74 Регламента Суда к настоящему Постановлению прилагаются следующие особые мнения:

(a) совместное совпадающее особое мнение судей Шиофры О'Лири и Паулиине Коскело;

(b) совпадающее особое мнение судьи Карло Ранзони;

(c) совместное несовпадающее особое мнение судей Андраша Шайо, Вехабовича, Ксении Туркович, Бранко Лубарды, Йонко Грозева и Стефани Муру-Викстрем.

1. Хотя мы полностью согласны с большинством судей в отношении отсутствия нарушения статьи 1 Протокола № 1 к Конвенции, рассматриваемой отдельно и во взаимосвязи со статьей 14 Конвенции, мы вынуждены высказать совместное совпадающее мнение относительно мотивировки большинства судей в связи с жалобой на дискриминацию в соответствии с положениями этих статей.

2. Мы сожалеем о том, что Большая Палата Европейского Суда не воспользовалась возможностью для совершенствования или достаточной разработки прецедентной практики Европейского Суда в части сравнения различных групп для целей статьи 14 Конвенции. Существующая прецедентная практика развита слабо и временами является неясной, с часто преобладающим тестом сопоставимости и акцентом, главным, если не исключительным образом, на оправдание и/или соразмерность <1>. Мы не предполагаем, что внутригосударственный суд, столкнувшись с жалобой на дифференцированное обращение на основании запрета, всегда должен следовать жестким трем этапам оценки сопоставимости, обоснованности и пропорциональности в этом порядке <2>. Тем не менее мы хотели бы предложить, что настоящее дело особенно хорошо демонстрирует, почему недостаточное внимание Европейского Суда к вопросу сравнения и недостаточная строгость в его определении могут породить проблемы не в последнюю очередь в области социального обеспечения и пенсий.

---

<1> См., например, Постановление Европейского Суда по делу «Спадеа и Скалабрино против Италии» (Spadea and Scalabrino v. Italy) от 28 сентября 1995 г., §§ 45 — 47, Series A, № 315-B, Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Шассанью против Франции» (Chassagnou v. France), жалоба № 25088/94 и две другие, §§ 91 - 95, ECHR 1999-III, и Постановление Европейского Суда по делу «Великий восток Италии на Палаццо Джустиниани против Италии (N 2)» (Grande Oriente d'Italia di Palazzo Giustiniani v. Italy) (N 2) от 31 мая 2007 г., жалоба № 26740/02, §§ 48 — 57.

<2> См., например, дело «Baroness Hale in AL (Serbia) (FC) (Appellant) v. Secretary of State for the Home Department», [2008] UKHL 42, для объяснения, почему такой жесткий подход может быть неуместным или ненужным во многих делах. См. далее: C. McCruddon. Equality and Non-Discrimination in: D. Feldman et al, English Public Law, OUP, 2004, о различиях в национальных и европейских положениях о дискриминации и последствиях для различной роли, которую играет компаратор в этой связи.

3. Прежде чем затронуть вопросы, касающиеся сопоставимости, поднятые большинством судей в настоящем Постановлении, необходимы некоторые разъяснения относительно фактов настоящего дела.

4. Когда Большая Палата Европейского Суда должна была рассматривать на основании статьи 1 Протокола № 1 к Конвенции во взаимосвязи со статьей 14 Конвенции последствия законодательной пенсионной реформы, которая является лишь частью целого ряда очень сложных внутренних процессов, для заявителя не только было желательно, но и необходимо, чтобы Европейский Суд имел в своем распоряжении всю соответствующую информацию, касающуюся внутригосударственной пенсионной системы, оспариваемой реформы и конкретных обстоятельств заявителя. В случаях, когда удовлетворение или отклонение жалобы на дискриминацию зависит в первую очередь от установления подходящих и относимых сравнимых групп, такие детали являются не просто полезными, но и важными.

5. Однако материалы дела в Большой Палате Европейского Суда, как и в Палате, к сожалению, содержали мало деталей. Это было связано, без сомнения, с отсутствием какого-либо анализа судом Венгрии вопросов права, представленного Европейскому Суду. Единственная жалоба, поданная заявителем на внутригосударственном уровне, являлась административной жалобой, поданной в правительственное учреждение, Национальную пенсионную администрацию (см. §§ 16 - 17 и 21 настоящего Постановления). Когда она была отклонена из-за отсутствия со стороны заявителя необходимой информации, дело более не рассматривалось на внутригосударственном уровне. Власти государства-ответчика не подняли перед Европейским Судом предварительных возражений на основании пункта 1 статьи 35 Конвенции о неисчерпании внутригосударственных средств правовой защиты, и Европейский Суд не выдвинул в соответствии с текущей прецедентной практикой подобные возражения по собственной инициативе <3>. При таких обстоятельствах Европейский Суд столкнулся с нехваткой информации, имеющей важнейшее значение для его оценки согласно статье 1 Протокола № 1 к Конвенции, рассматриваемой отдельно и во взаимосвязи со статьей 14 Конвенции. С нашей точки зрения, как следствие, качество юридического анализа, которое проводил Европейский Суд, неизбежно пострадало.

---

<3> См., например, Постановление Европейского Суда по делу «Международный банк коммерции и развития против Болгарии» (International Bank for Commerce and Development and Others v. Bulgaria) от 2 июня 2016 г., жалоба № 7031/05, § 131, и ссылки на содержащуюся в нем прецедентную практику. В противоположность этому Европейский Суд четко постановил, что он не может отклонять жалобу на основании приемлемости, в частности, на основании правила шестимесячного срока, только потому, что власти государства-ответчика не выступили с предварительным возражением по этому поводу (см., например, Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Блечич против Хорватии» ( Bleèiæ v. Croatia), жалоба № 59532/00, §§ 67 - 68, ECHR 2006-III). Основанием для наделения Европейского Суда полномочиями по применению такого правила по собственной инициативе является необходимость не допускать, чтобы прошлые решения рассматривались по истечении неопределенного срока, а также тот факт, что это правило содержит временные рамки рассмотрения, осуществляемого органами Конвенции, и дает сигнал как отдельным лицам, так и государственным органам о периоде, после которого такое рассмотрение уже невозможно. Тем не менее, как продемонстрировано в § 70 Постановления Большой Палаты Европейского Суда по делу «Вучкович и другие против Сербии» ( Vuèkoviæ and Others v. Serbia) (предварительное возражение) от 25 марта 2014 г., жалоба № 17153/11 и 29 других, важность принципа исчерпания является не менее убедительной: «Государства не должны нести ответственность перед международным судом за свои действия до того, как им была предоставлена возможность рассмотрения жалобы на уровне своей правовой системы... Следует подчеркнуть, что Европейский Суд не является судом первой инстанции. Он не имеет возможности, и это нецелесообразно для его функции международного суда разрешать большое количество дел, требующих установления основных фактов или расчета денежной компенсации, которые в принципе и на практике должны являться сферой деятельности внутригосударственных судов» (выделено курсивом авторами особого мнения). Стоит задуматься, не следует ли правило исчерпания рассматривать также как правило публичной политики, которое может быть выдвинуто Европейским Судом, при необходимости, по его собственной инициативе.

6. Постановление большинства судей обеспечивает некое подобие обзора обстоятельств дела. Заявителю исполнилось 47 лет, когда в 2000 году после 27 лет службы и на один год раньше, чем некоторые очень щедрые схемы досрочного выхода на пенсию были упразднены, он воспользовался одной из них, предусмотренной для сотрудников правоохранительных органов <1>. Пенсионный возраст в Венгрии в то время колебался между 62 и 63 годами. Заявитель достиг пенсионного возраста лишь в 2016 году, через три года после того, как его жалоба была подана в Европейский Суд. Постановление большинства судей указывает на то, что (некоторые) гражданские служащие и (некоторые) работники частного сектора могут иметь право на досрочные пенсии <2>. Тем не менее сроки и условия права на такие пенсии далее не были изучены <3>. Примечательно, что заявитель мог бы продолжать работать в правоохранительных органах после 47 лет, и, если бы он так поступил, он бы продолжал делать взносы в свою пенсию, которая продолжала бы увеличиваться <4>. Важно также, как указали власти государства-ответчика, что ни заявитель, ни его работодатель (государство) не делали каких-либо дополнительных пенсионных взносов в целях покрытия дополнительных расходов при предоставлении преференциального режима, воплощенного в более длительном периоде выплаты. Получая выплаты после досрочного выхода на пенсию, заявитель продолжал работать, сначала в частном секторе в течение 12 лет, а впоследствии на гражданской службе. Только когда он был вновь занят на гражданской службе в 2012 году, были приняты меры для оспаривания пенсионной реформы, которая предусматривала приостановление выплаты пенсии заявителю, пока он занят на гражданской службе. Чтобы продолжить получать свою пенсию, ему пришлось бы прекратить работать на гражданской службе или вернуться к работе в частном секторе. Таким образом, получение и государственной пенсии, и заработной платы от государства было исключено. Часть этой информации могла быть собрана вместе только после устных представлений властей государства-ответчика на слушании 9 ноября 2016 г. и в ответ на подробные вопросы, поставленные судьями Европейского Суда обеим сторонам дела. Проблемы с доказательствами, которые создает эта ситуация, очевидны.

---

<1> Об актуальности выбора см. §§ 76 - 77 настоящего Постановления в оценке на основании статьи 1 Протокола № 1 к Конвенции.

<2> См. § 30 настоящего Постановления.

<3> Аналогичная тенденция к неопределенности и обобщению может быть обнаружена в сравнительных материалах, представленных в §§ 31 - 43 настоящего Постановления.

<4> См. § 22 настоящего Постановления.

7. Как было указано ранее, мы полностью согласны с выводом большинства судей об отсутствии нарушения статьи 1 Протокола № 1 к Конвенции при обстоятельствах настоящего дела <5>. Мы будем ссылаться ниже на доводы в отношении жалобы лишь в той степени, в какой они имеют отношение к оценке сопоставимости.

---

<5> См. §§ 60 - 84 настоящего Постановления.

8. Согласно устоявшейся прецедентной практике Европейского Суда статья 14 Конвенции не может применяться, если рассматриваемые факты относятся к одному или более положениям Конвенции <1>. Даже если дело относится к сфере применения статьи 14 Конвенции, она не запрещает все различия в обращении при осуществлении прав и свобод: «[К]омпетентные внутригосударственные органы часто сталкиваются с ситуациями и проблемами, которые по причине присущих им отличий предусматривают различные правовые решения; кроме того, определенные правовые различия, как правило, вводятся только для устранения фактического неравенства» <2>. Таким образом, чтобы возник вопрос в соответствии со статьей 14 Конвенции, «должно существовать различие в обращении с лицами, находящимися в аналогичной или относительно схожей ситуации <3>». В этом случае различие в обращении является дискриминационным, если оно не имеет объективного и разумного оправдания, иными словами, если это обращение не преследует законную цель или если отсутствует разумное отношение пропорциональности между применяемыми средствами и целью, которую требуется достичь <4>. И наконец, необходимо помнить, что список запрещенных оснований в статье 14 Конвенции является широким, и, что еще более важно, открытым за счет ссылки на «другой статус» и щедрого, расширительного подхода Европейского Суда к нему <5>.

---

<1> Постановление Европейского Суда по делу «Абдулазиз, Кабалес и Балкандали против Соединенного Королевства» (Abdulaziz, Cabales and Balkandali v. United Kingdom) от 28 мая 1985 г., § 71, Series A, № 94.

<2> См. «Дело, связанное с некоторыми аспектами законодательства в области использования языков в системе образования в Бельгии» (Case of relating to certain aspects of the laws on the use of languages in education in Belgium) (существо жалобы), Постановление от 23 июля 1968 г., § 10, Series A, № 6.

<3> См. § 113 настоящего Постановления.

<4> См., например, Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Стек и другие против Соединенного Королевства» (Stec and Others v. United Kingdom), жалобы NN 65731/01 и 65900/01, § 51, ECHR 2006-VI.

<5> Европейский Суд установил «другой статус», в частности, когда оспариваемое различие было основано на воинском звании (см. Постановление Европейского Суда по делу «Эн-гель и другие против Нидерландов» (Engel and Others v. Netherlands) от 8 июня 1976 г., Series A, № 22), типе разрешения заявителя на проектирование (см. Постановление Европейского Суда по делу «Компания „Пайн Вэлли девелопментс Лтд“ и другие против Ирландии» (Pine Valley Developments Ltd and Others v. Ireland) от 29 ноября 1991 г., Series A, № 222), государственном или частном статусе арендодателя заявителя (см. Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Ларкос против Кипра» (Larkos v. Cyprus), жалоба № 29515/95, ECHR 1999-I), наличии или отсутствии отцовства (см. Постановление Европейского Суда по делу «Паулик против Словакии» ( Paulík v. Slovakia), жалоба № 10699/05, ECHR 2006-XI (извлечения)), виде наказания, наложенного на заключенного (см. Постановление Европейского Суда по делу «Клифт против Соединенного Королевства» (Clift v. United Kingdom) от 13 июля 2010 г., жалоба № 7205/07)), национальности или миграционном статусе сына заявителя (см. Постановление Европейского Суда по делу «Бах против Соединенного Королевства» (Bah v. United Kingdom), жалоба № 56328/07, ECHR 2011)) или владении большими или малыми земельными участками (см. упоминавшееся выше Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Шассанью против Франции»).

9. Почти в любом деле, связанном с жалобой на дискриминацию, важно принять и применять достаточно хорошо разработанные и строгие аналитические подходы. В противном случае велик риск ошибочных выводов. Этот риск может материализоваться в обоих направлениях: оценка соответствующих фактов со ссылкой на неадекватные аналитические рамки может привести к неспособности признать дифференцированное обращение, где такой вывод является оправданным («ложноотрицательное»), или это может привести к установлению дифференцированного обращения в условиях, где подобный вывод не является обоснованным («ложноположительное»).

10. Для Европейского Суда необходимость продемонстрировать аналитическую строгость, когда дело доходит до вопроса о сопоставимости, обусловлена прежде всего его собственным предпочтением по статье 14 Конвенции аристотелевского принципа обращения равным за равное. Успех жалобы на дискриминацию зависит, во-первых, от того, находятся ли затронутые лица в одинаковых ситуациях. Выбор субъекта сравнения часто изменяет исход дела, и судебный выбор таких субъектов иногда критикуют за произвольное или недостаточно последовательное обоснование. Последовательная критика этого недостатка должна подстегнуть Европейский Суд четко предоставлять объективную основу, на которой он определяет вопросы сопоставимости <6>. Во-вторых, длинный и открытый перечень запрещенных оснований в статье 14 Конвенции предполагает, что отсутствие тщательности в делах, где субъект сравнения занимает центральное место, означает, что все «яйца» помещаются в корзину обоснования и разумности. В таком случае, как и на уровне Палаты Европейского Суда в настоящем деле, это может слишком просто привести к установлению нарушения из-за слабой защиты государства-ответчика по вопросу объективного и разумного обоснования. Это может иметь далеко идущие последствия не только для государства-ответчика, но и для многих других государств, где также осуществляются аналогичные реформы социального страхования и пенсионного обеспечения <1>.

---

<6> См. далее: M. Bell. Direct Discrimination in: D. Schiek, L. Waddington and M. Bell. Cases, Materials and Texts on National, Supranational and International Non-Discrimination Law, Hart Publishing, 2007. P. 205 — 215; A. McColgan. Cracking the Comparator Problem: Discrimination, «Equal» Treatment and the Role of Comparisons (2006) E.H.R.L.R. 650.

<1> В настоящем деле Палата (§§ 32 - 33) согласилась с законностью цели (которую она определила как сокращение государственных расходов) только в ограниченной мере. Поскольку члены обеих групп, получавшие заработные платы и пенсии, выплачиваемые и тем, кто продолжал работать в частном секторе, также могли рассматриваться как приносящие избыточные расходы, различие в обращении не было сочтено Палатой объективно и разумно оправданным.

11. Как указывалось ранее, внутригосударственные суды в зависимости от обстоятельств конкретного дела, затронутого запрещенным основанием или пределами требуемого судебного анализа выдвинутого основания, могут предпочесть допустить сопоставимость и переместить то, что могло являться соответствующими факторами, на свой акцент на оправдание и пропорциональность. Однако такое дело, как настоящее, в котором административная жалоба заявителя является лишь неиспользованным поводом для рассмотрения внутригосударственным органом настоящих жалоб, показывает, почему Европейский Суд не должен это делать.

12. Соответственно, первый, критически важный вопрос при анализе на основании статьи 14 Конвенции состоит в том, находятся ли лицо или группа лиц в аналогичном или относительно схожем положении. Как указывалось выше, только когда это условие выполняется, возникает вопрос по статье 14 Конвенции. Европейский Суд часто формулировал основной принцип наряду с доводами, изложенными в § 66 упоминавшегося выше Постановления Европейского Суда по делу «Клифт против Соединенного Королевства»: «Заявитель должен продемонстрировать, учитывая специфическую природу его жалобы, что он находился в соответствующем аналогичном или относительно схожем положении с лицами, к которым применялось иное обращение». Эта линия, на наш взгляд, не должна означать, чтобы субъекты сравнения, на основании которых дифференцированное обращение должно оцениваться, были продиктованы исключительно интересами заявителя или порядком, в котором он или она оформили жалобы. Выявление факторов, которые характеризуют ситуации в конкретном контексте, является вопросом, ведущем к оценке по существу дела. Европейский Суд при ответе на данный правовой вопрос не может просто ограничивать свой анализ одними элементами, поскольку на них мог опираться заявитель по делу о дискриминации. Равное можно сравнивать только с равным, однако, что является «равным» или «неравным» в порядке вещей, часто должно сильно зависеть от обстоятельств как фактических, так и юридических в каждом конкретном случае.

13. Разъяснение формулы Клифта в § 121 настоящего Постановления о том, что сопоставимость должна быть оценена, «принимая во внимание элементы, которые характеризуют их условия в конкретном контексте» и «в свете предмета и цели меры, которая создает рассматриваемое различие», следовательно, должно приветствоваться. Оно отражает более точный, более контекстуальный анализ, уже применявшийся в некоторых делах по статье 14 Конвенции, но не во всех <2>. Кроме того, оно также отражает устоявшийся язык прецедентной практики Суда Европейского союза на основе общего принципа равенства <3>. Характеризующие элементы должны быть рассмотрены с учетом предмета и цели меры, из которой следует предполагаемое различие в обращении <4>.

---

<2> См. представляющее особый интерес в настоящем деле Решение Европейского Суда по делу «Панфиле против Румынии» (Panfile v. Romania) от 20 марта 2012 г., жалоба № 13902/11, § 28: «...две категории лиц вряд ли могут рассматриваться как находящиеся в аналогичном или относительно схожем положении по смыслу статьи 14 Конвенции, поскольку основным различием, относящимся к контексту, в котором оспариваемые меры были приняты, является получение ими доходов из различных источников, а именно частных бюджетов и государственного бюджета соответственно. Следует также отметить в этой связи, что Европейский Суд неоднократно поощрял проведение разграничений, сделанных некоторыми Договаривающимися Государствами для пенсионных целей, между гражданскими служащими и работниками частного сектора (см. Постановление Европейского Суда по делу „Валков и другие против Болгарии“ (Valkov and Others v. Bulgaria) от 25 октября 2011 г., жалоба № 2033/04 и восемь других, § 117, и приведенные в нем ссылки дела)» (текст курсивом выделен авторами особого мнения).

<3> См., например, Arcelor Atlantique, EU:C:2008:728, §§ 25 — 26: «Элементы, которые характеризуют различные ситуации и поэтому их сопоставимость, должны, в частности, быть определены и оценены с учетом предмета и цели закона сообщества, который создает данное различие. Принципы и цели сферы, к которой относится закон, также должны приниматься во внимание...». См. также сходную формулировку в особой сфере гендерного равенства, Test-Achats, EU:C:2011.:100, § 29: «В этой связи следует отметить, что сопоставимость ситуаций должна оцениваться с учетом предмета и цели меры Европейского союза, которая создает рассматриваемое различие».

<4> Существующие примеры данного подхода с большими нюансами/условиями/подробностями прецедентной практики Европейского Суда см.: Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Штуммер против Австрии» (Stummer v. Austria), жалоба № 37452/02, §§ 90 — 95, ECHR 2011, Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Карсон и другие против Соединенного Королевства» (Carson and Others v. United Kingdom), жалоба № 42184/05, §§ 83 — 90, ECHR 2010, Постановление Европейского Суда по делу «B. против Соединенного Королевства» (B. v. United Kingdom) от 14 февраля 2012 г., жалоба № 36571/06, Постановление Европейского Суда по делу «Яви против Греции» (Giavi v. Greece) от 3 октября 2013 г., жалоба № 25816/09, §§ 50 — 53, упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу «Валков против Болгарии», § 117, и Постановление Европейского Суда по делу «Стаббингс и другие против Соединенного Королевства» (Stubbings and Others v. United Kingdom) от 22 октября 1996 г., §§ 73 — 74, Reports of Judgments and Decisions 1996-IV.

14. Простота довода заявителя «но в отношении» в настоящем деле является хорошим примером для рисков, которые может вызвать слишком расплывчатый, обобщенный или неконкретный подход. Заявитель утверждал, что как получатель пенсии, продолжавший трудиться на гражданской службе за государственную заработную плату, он являлся объектом дискриминации по сравнению с другими получателями пенсии, которые продолжали работать в частном секторе <1>.

---

<1> См. § 103 настоящего Постановления.

15. Ввиду сформулированной таким простым образом жалобы и приостановления выплаты пенсии для первой группы лиц, в отличие от второй, кто-то может быть склонен согласиться с заявителем. Его жалоба, следовательно, была сформулирована таким образом: но в отношении моей продолжающейся занятости на гражданской службе я бы продолжал получать свою пенсию так же, как и те, кто вышел на пенсию и продолжал работать в частном секторе. В отношении лиц, которые продолжают работать после выхода на пенсию и находятся в относительно схожем положении, согласно доводу заявителя «но в отношении», будет установлено дифференцированное обращение, и оценка в соответствии со статьей 14 Конвенции будет продолжена затем рассмотрением каких-либо объективных обоснований, выдвинутых государством-ответчиком, и соразмерности оспариваемых мер.

16. По нашему мнению, было важно, что, в отличие от Палаты Европейского Суда, большинство судей справедливо решили более подробно изучить вопрос о сравнительном анализе. Это привело к заключению, что, вопреки доводам заявителя, две группы, на которые он стремился ссылаться, были сочтены не находящимися в аналогичном или схожем положении <2>.

---

<2> См. §§ 130 - 132 настоящего Постановления.

17. Анализ большинства судей ограничивался, однако, вопросом о том, было ли положение лиц, вышедших на пенсию и занятых на государственной службе и в частном секторе, сопоставимо с учетом оспариваемой меры, которой пенсионные выплаты параллельно с заработной платой были приостановлены для первой, но не второй группы лиц. Другими словами, их оценка осуществлялась исключительно путем ссылки на две категории работников, которые были или не были затронуты оспариваемыми мерами <3>.

---

<3> Безусловно, должен быть обоснован дискриминационный эффект какой-либо оспариваемой меры, а не сама мера, однако эта оценка следует после установления дифференцированного обращения.

18. Для целей некоторых дел сосредоточение внимания на воздействии можно считать достаточным для поддержки вывода о том, что заявитель и выбранные им объекты для сравнения не находились в аналогичном положении. Тем не менее мы считаем, особенно с целью дальнейшего уточнения прецедентной практики в этой области, что, может быть, в настоящем деле было не менее важно для целей сопоставимости не упустить из виду основание, по которому прежде всего начисляются пенсии. На наш взгляд, элементы несовпадения еще больше демонстрируют, почему настоящее Постановление, принятое большинством судей, имеет больше недостатков по этому вопросу, чем было необходимо.

19. В таких делах, как настоящее, которые касаются мер, принимаемых в области пенсий и пособий по социальному обеспечению, факторы, характеризующие положение лиц, пострадавших от таких мер, должны в принципе включать не только обстоятельства бенефициаров на момент времени, когда оспариваемые меры оказали эффект, и само воздействие этих мер, но и факторы, определяющие характер прав или пособий до этого, основания этих прав и гарантию государства, предоставляющего их. Более конкретно, поскольку равное должно сравниваться с равным, назначение или право на различные виды пенсионных пособий, таких как пенсии по старости, по инвалидности или досрочные пенсии, не могут, по крайней мере, автоматически считаться создающими относительно схожее положение, учитывая их различные цели, условия, к которым они относятся, и определенные возникающие права. Даже в тех случаях, когда пенсионные пособия относятся к одной и той же общей пенсионной схеме <4>, ситуация досрочного выхода на пенсию в активном возрасте и пока лицо остается способным к работе, не может быть соотнесена с положением лиц, получающих пенсии при различных обстоятельствах, с учетом разных условий и возраста. Европейский Суд в предыдущих делах указывал на искусственность подчеркивания сходства между различными группами, на которые заявитель ссылается, игнорируя отличия между ними для целей статьи 14 Конвенции <5>.

---

<4> Пенсионный фонд заявителя, как он и несовпадающее мнение указывают, был общим как для него, так и для его группы сравнения. Вместе с тем в пункте 23 ниже приводится важная оговорка, касающаяся ответственности государства за данный фонд.

<5> См., например, упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу «Стаббингс и другие против Соединенного Королевства», § 73. По нашему мнению, при всем уважении, это составляет ловушку, в которой оказывается совместное несовпадающее мнение.

20. Интересно, что при исключении нарушения статьи 1 Протокола № 1 к Конвенции, рассматриваемой обособленно, Большая Палата Европейского Суда упомянула ряд пунктов, которые освещают соответствующие различия между различными типами пенсий. Таким образом, в § 70 настоящего Постановления она подчеркивает, что могут существовать различия между теми лицами, кто получает пенсию (иногда ее называют пенсией по старости, иногда ссылки являются более общими). Лица, как заявитель, не достигшие установленного законом пенсионного возраста, по-прежнему могут работать и обладают трудоспособностью. Кроме того, в § 71 настоящего Постановления имеется ссылка на важное следствие раннего выхода на пенсию. Те лица, которые получают досрочные пенсии, имеют их на основании гораздо более короткого периода как своих взносов, так и взносов их работодателя (государства), чем те, кто продолжает работать до установленного законом пенсионного возраста. По нашему мнению, эти факторы, рассмотренные как имеющие отношение к анализу на основании статьи 1 Протокола № 1 к Конвенции, также актуальны для последующего анализа сопоставимости в соответствии с этим положением во взаимосвязи со статьей 14 Конвенции.

21. Однако в контексте настоящего дела представляется, что большинство судей считают, что, поскольку досрочная пенсия заявителя («служебная пенсия») была преобразована в пенсию по старости в 2012 году, этого было достаточно, чтобы устранить необходимость для какого-либо дальнейшего рассмотрения того, имели ли первоначальное основание и условия получения пенсионного пособия также отношение к анализу сопоставимости. Вместе с тем проблема заключается в том, что Большой Палате Европейского Суда не было предоставлено никакой определенной информации относительно конкретных последствий в правовых и финансовых сферах «преобразования», состоявшегося в 2012 году. На наш взгляд, большинство судей обошлись с этим вопросом слишком просто.

22. Один из ключевых факторов в настоящем деле состоял в том, что заявитель получил право досрочного выхода на пенсию в возрасте 47 лет и решил воспользоваться им. В этом контексте мы отмечаем замечание властей Венгрии, согласно которому военнослужащие (в том числе сотрудники полиции) в отступление от общих правил пенсионных выплат получали право на их пенсии на десятилетия раньше, чем в установленном пенсионном возрасте. Данные пенсии не были предназначены для обеспечения средств к существованию бенефициаров в пожилом возрасте, а предоставляли им возможность уйти на пенсию в активном возрасте <1>.

---

<1> См. § 20 Постановления Палаты.

23. В этом контексте уместно также отметить, что, хотя все работники получали выплаты в рамках единого пенсионного фонда, в который они делали взносы, взимаемые с них, реальность пенсионной системы Венгрии, предусматривающей «выплаты по мере получения», как утверждалось властями Венгрии, состояла в том, что он финансировался недостаточно и его дефицит приходилось восполнять из центрального государственного бюджета <2>. Очевидно, что право на досрочный выход на пенсию, в соответствии с которым взносы прекращаются уже после начала выплаты пособий, приводит к относительно большему дефициту и, наоборот, в наибольшей степени опирается на дополнительное финансирование из государственного бюджета, чем пенсионные пособия на основе более длительных периодов взносов и последующего начала выплаты пособий. Таким образом, в силу раннего выхода на пенсию заявитель в течение более продолжительного периода времени фактически пользовался льготами, субсидируемыми из государственных фондов, чем лица, получающие пособия по другим схемам. Это еще одна причина, почему в контексте мер, направленных на устранение таких диспропорций и связанных с ними расходов из государственного бюджета, представляется проблематичным при анализе сопоставимости упускать из виду различия в системах пенсионного обеспечения и связанных с ними финансовых вливаниях и оттоках.

---

<2> См. § 21 настоящего Постановления.

24. Несмотря на то, что из материалов, представленных Европейскому Суду, следует, что некоторые формы досрочного выхода на пенсию также были доступны в других секторах, мы отмечаем, что в своих доводах он не упоминал о каких-либо механизмах досрочного выхода на пенсию в частном секторе, аналогичных тому, от которого он получил выгоду. В этом контексте мы напоминаем, что на основании прецедентной практики Европейского Суда заявитель должен продемонстрировать, что он находился в относительно схожем положении с другими лицами, сталкивающимися с иным обращением <3>. Соответственно, мы заключаем, что заявитель не смог продемонстрировать, что в отношении его первоначального права на получение пенсионного пособия его положение как бенефициара выплат после досрочного выхода на пенсию было относительно схожим с положением лиц, занятых в частном секторе и получающих пенсию на основе этой занятости.

---

<3> См. ссылки на прецедентную практику в § 116 настоящего Постановления.

25. Что касается анализа того, могут ли в контексте настоящего дела лица, имеющие работу после выхода на пенсию на государственной службе, и лица, работающие после выхода на пенсию в частном секторе, рассматриваться как находящиеся в относительно схожем положении, следует подчеркнуть, что мы в целом согласны с анализом, представленным в настоящем Постановлении <1>. Однако мы полагаем, что было бы предпочтительнее, чтобы Большая Палата Европейского Суда более подробно рассмотрела вопрос о сопоставимости и сослалась на все различия, как прошлые, так и нынешние, которые характеризуют ситуацию заявителя и тех, кто принадлежит к выбранным им группам субъектов сравнения. Поощряя, когда это необходимо, большую строгость в подходе к сопоставимости, мы не предлагаем использовать данный критерий для преждевременного прекращения рассмотрения обоснованных жалоб, либо необоснованно перекладывать бремя доказывания на заявителей. Тем не менее, где применяется щедро интерпретируемая категория «другой статус» и, возможно, в частности, когда рассматриваются сложные вопросы социального обеспечения, пенсий и занятости, пренебрежение сопоставимостью и изучение только соразмерности являются рискованным способом для Европейского Суда.

---

<1> См. §§ 118 - 134 настоящего Постановления.

26. Кроме того, мы считаем важным подчеркнуть, что вывод об отсутствии сопоставимости в настоящем деле не должен пониматься как подразумевающий в целом, что занятость на гражданской службе и занятость в частном секторе ни при каких обстоятельствах не могут рассматриваться как порождающие относительно сходное положение. Такой широкий вывод был бы неправильным. Как мы подчеркивали выше, вопрос о том, находятся ли два лица или две группы лиц в сопоставимом положении для целей анализа дифференцированного обращения и дискриминации, должен быть рассмотрен в свете элементов, характеризующих их положение в том или ином конкретном контексте, с учетом предмета и цели норм, которые приводят к предполагаемым различиям в обращении. Иными словами, анализ должен быть как специфическим, так и контекстуальным. При этом вполне могут существовать обстоятельства, при которых занятость на государственной службе и занятость в частном секторе должны рассматриваться как сопоставимые.

1. Я проголосовал вместе с большинством судей за отсутствие нарушения статьи 1 Протокола № 1 к Конвенции и статьи 14 Конвенции во взаимосвязи со статьей 1 Протокола № 1 к Конвенции. Тем не менее в отношении последнего положения мои суждения отличаются от мнения большинства судей.

2. При оценке жалобы по статье 14 Конвенции необходимо ответить на четыре основных вопроса: (1) существует ли разница в обращении между заявителем, пенсионером по старости, работающим в государственном секторе, и пенсионерами по старости, работающими в частном секторе? (2) Находились ли заявители в аналогичном положении или относительно схожем положении? (3) Имелось ли различие в обращении на основе идентифицируемой характеристики или «статуса» по смыслу статьи 14 Конвенции? (4) Имело ли различие в обращении в отношении обеих категорий объективное и разумное оправдание?

3. Не оспаривалось, что к заявителю относились иначе, чем к пенсионерам по старости, работавшим в частном секторе, так как его пенсионные выплаты были приостановлены на продолжительный срок в связи с его трудоустройством на гражданской службе (см. § 100 настоящего Постановления). Следовательно, на первый вопрос необходимо ответить утвердительно.

4. Большинство судей ответили на второй вопрос отрицательно, установив, что заявитель как занятый на гражданской службе, чье трудоустройство, вознаграждение и социальные пособия зависели от государственного бюджета, не находился в относительно схожем положении с пенсионерами, работавшими в частном секторе (см. §§ 121 - 133 настоящего Постановления). Я не согласен с такой оценкой. Решающим фактором в этом контексте является не источник заработной платы, будь то частный или государственный бюджет, а скорее источник пенсии и ее система взносов. В этой связи я согласен с доводами и выводами, изложенными в совместном несовпадающем мнении моих коллег судей Шайо, Вехабовича, Туркович, Лубарды, Грозева и Муру-Викстрем (см. пункты 2 - 9 их мнения), под которыми я подписываюсь и более нечего не могу добавить.

5. Что касается третьего вопроса, я вновь согласен с судьями, высказавшими несовпадающее мнение о том, что стороны не оспаривали, что отличное обращение с заявителем было основано на «другом статусе» по смыслу статьи 14 Конвенции (см. пункт 10 <2>, первое предложение несовпадающего мнения).

---

<2> Здесь и далее так в тексте оригинала Постановления. По-видимому, имеется в виду приведенное далее совместное несовпадающее мнение судей Шайо, Вехабовича, Туркович, Лубарды, Грозева и Муру-Викстрем (примеч. редактора).

6. В чем я расхожусь с ними и что, в конечном счете, привело меня к тому, что я присоединился к большинству судей, не обнаружив нарушений статьи 14 Конвенции во взаимосвязи со статьей 1 Протокола № 1 к Конвенции, касается ответа на четвертый вопрос, а именно существовало ли объективное и разумное обоснование различия в обращении.

7. Соответствующие принципы в этом контексте изложены в настоящем Постановлении (см., в частности, §§ 113 - 117 настоящего Постановления). Руководствуясь этими принципами, моей точкой отсчета станут широкие пределы усмотрения, предоставляемые государству в отношении общих мер в экономической и социальной сфере (см. § 115 настоящего Постановления). Такие политические решения в принципе относятся к ведению внутригосударственных органов, которые имеют демократическую легитимность и непосредственные знания общества и его потребностей и находятся в лучшем положении, чем международный суд, для оценки местных нужд и условий. В таком случае Европейский Суд должен уважать выбор политики законодателем, если он не является «явно необоснованным» (см. среди прочих примеров Решение Большой Палаты Европейского Суда по делу «Стек и другие против Соединенного Королевства» (Stec and Others v. United Kingdom), жалобы NN 65731/01 и 65900/01, § 52, ECHR 2006-VI, и Постановление Европейского Суда по делу «Британский благотворительный фонд гуркхов и другие против Соединенного Королевства» (British Gurkha Welfare Society and Others v. United Kingdom) от 15 сентября 2016 г., жалоба № 44818/11, § 62), что не наблюдается в настоящем деле.

8. Частично я бы принял доводы, на которые ссылались большинство судей при рассмотрении вопроса о том, находятся ли две группы пенсионеров в относительно схожем положении в отношении роли государства, выступающего в качестве работодателя (см. §§ 127 и 131 - 132 настоящего Постановления). На мой взгляд, эти аргументы в действительности относятся к анализу обоснования. Хотя схожесть положения должна рассматриваться и оцениваться с точки зрения затрагиваемых лиц, обоснование различия в обращении является элементом, который следует оценивать с учетом положения государства.

9. Устранение «двойного дохода» из одного и того же государственного бюджета и сокращение государственного долга, как утверждали власти Венгрии, являются вескими причинами для различного обращения с пенсионерами в государственном секторе и теми, кто работает в частном секторе, последние получают «двойной доход» из разных бюджетов. Кроме того, даже если в период, относящийся к обстоятельствам дела, процедура дефицита Европейского союза уже была закрыта и даже если исключительный финансовый кризис, возможно, завершился в Венгрии, сокращение расходов и сбалансированный бюджет, а также сбалансированные и хорошо финансируемые пенсионные схемы оставались важными политическими целями Правительства Венгрии, как и всех ответственных правительств.

10. Небольшое количество лиц, пострадавших от оспариваемой меры (см. в этом отношении пункты 13 - 15 несовпадающего мнения), не является весомым аргументом. Внутригосударственным властям часто приходится принимать различные политические меры, о чем упоминалось в представлениях властей Венгрии, и эти меры, взятые отдельно, могут затрагивать лишь ограниченную группу. Тем не менее подобные меры должны рассматриваться как единое целое и не могут быть разбиты на отдельные части. Это является одним из оснований предоставления государству широких пределов усмотрения в отношении общих мер экономической или социальной стратегии.

11. Тот факт, что большинство государств — членов Совета Европы не делают различий между государственными служащими и работниками частного сектора в части того, что пенсионные выплаты могут быть уменьшены или приостановлены (см. сравнительное исследование, §§ 31 - 43 настоящего Постановления), не представляется мне обоснованным аргументом. Существует широкий спектр различных систем социального обеспечения по всей Европе, и несколько государств фактически делают различия, в частности, в ситуациях выхода на пенсию до установленного законом возраста.

12. Как признают несогласные судьи (см. пункт 14 их мнения), заявитель не остался без средств к существованию. Он продолжал получать заработную плату, которая была предположительно выше, чем размер его пенсии и примерно соответствовала средней заработной плате в Венгрии. Он не утверждал, что может оказаться за чертой бедности (см. в этом отношении §§ 79 - 82 настоящего Постановления). Кроме того, приостановление выплаты ему пенсии носило временный характер. Без сомнения, оспариваемая мера сказывалась на жизни заявителя. Тем не менее этого не достаточно для вывода о том, что ему пришлось нести чрезмерное или непропорциональное бремя.

13. Таковы для меня основные причины для того, чтобы решить, что различия в обращении между заявителем, пенсионером по старости, работавшим в государственном секторе, и пенсионерами по старости, занятыми в частном секторе, имеют разумное отношение соразмерности между применяемыми средствами и целью, которую требуется достичь. Власти государства-ответчика не выходили за широкие пределы своего усмотрения. Если государство имеет такие широкие пределы усмотрения в экономической и социальной сферах, Европейский Суд должен уважать их, иначе он будет привержен такому принципу только на словах. Кроме того, принимая во внимание эти широкие пределы усмотрения, в задачу Европейского Суда не входит поиск альтернативных мер, которые могло бы принять государство (см., mutatis mutandis, Решение Европейского Суда по делу «Маркович и другие против Венгрии» (Markovics and Others v. Hungary) от 24 июня 2014 г., жалоба № 77575/11 и две другие, § 39).

14. С учетом вышеизложенного и в противоположность несовпадающему мнению судей я прихожу к выводу о том, что в настоящем деле требования статьи 14 Конвенции во взаимосвязи со статьей 1 Протокола № 1 к Конвенции нарушены не были.

1. Хотя мы проголосовали вместе с большинством судей при установлении отсутствия нарушения статьи 1 Протокола № 1 к Конвенции, мы не можем согласиться с их выводом об отсутствии нарушения статьи 14 Конвенции во взаимосвязи со статьей 1 Протокола № 1 к Конвенции. В ходе анализа на основании статьи 14 Конвенции должны быть решены две различные проблемы. Необходимо сначала рассмотреть вопрос о том, находился ли заявитель в аналогичном положении по отношению к предполагаемой сравниваемой группе. Если это действительно так, то должен быть задан второй вопрос: было ли оправданным различие в обращении? Большинство судей отклонили жалобу заявителя уже при ответе на первый вопрос. Они постановили, что заявитель не находился в аналогичном положении по сравнению с лицами, которые, как и он, получали пенсии по старости, но в отличие от него работали в частном секторе (см. §§ 121 - 133 настоящего Постановления). Мы позволим себе не согласиться с этим. Следовательно, на наш взгляд, требовалось проведение анализа относительно необходимости различного обращения, а именно было ли оно объективно и разумно оправдано. Поскольку власти государства-ответчика не привели достаточно веских доводов, оправдывающих различное обращение, мы проголосовали за установление нарушения статьи 14 Конвенции.

2. Прежде всего мы обратимся к вопросу, находился ли заявитель в аналогичном или относительно схожем положении по отношению к лицам, занятым в частном секторе и получающим пенсии по старости. Сторонами не оспаривалось, что с заявителем обращались иным образом по сравнению с другими лицами и что в основе такого различного обращения лежат именно занятость этих лиц после выхода на пенсию и, в частности, вопрос о том, работают ли они в государственном или частном секторе. Различие в обращении состоит в том, что пенсионные выплаты заявителю были приостановлены, в то время как у тех, кто работал в частном секторе, они продолжались. Таким образом, возникает вопрос о том, находились ли две группы, к одной из которых, составлявшей получателей пенсий по старости и занятых в государственном секторе, относился заявитель, и группа, участвующая в сравнении, состоявшая из лиц, получавших пенсию по старости и работавших в частном секторе, в аналогичном или относительно схожем положении.

3. Большинство судей придерживались мнения о том, что тот факт, что после выхода на пенсию одна группа была занята в частном секторе, а другая — в государственном секторе, являлся достаточным основанием для вывода о несопоставимости этих двух групп. Мы считаем, что данный подход не согласуется с прецедентной практикой Европейского Суда, поскольку он путает анализ различия в обращении в виде приостановления выплаты пенсий по старости лицам, занятым на гражданской службе, с факторами, которые имели решающее значение для получения пенсии по старости. Только это обстоятельство, на наш взгляд, должно быть принято во внимание при установлении того, находился ли заявитель в аналогичном или схожем положении по отношению к сравниваемой группе лиц. Тот факт, что заявитель работал не в частном секторе, а состоял на гражданской службе после получения права на пенсию по старости, не имеет значения для целей его права на получение такой пенсии. Различие между государственной и частной занятостью, таким образом, представляет собой различное обращение в том, что касается в остальном идентичного права на пенсию по старости двух групп, которые необходимо было сравнить. Мера, оспариваемая заявителем, как раз и заключалась в приостановлении его права на получение пенсии по старости, и анализ сопоставимости этих двух групп должен был основываться только на факторах, порождающих такое право. Различие между отдельными лицами, занятыми в государственном и частном секторах, безусловно, не имеет значения, однако его следовало бы принимать во внимание только при анализе того, была ли эта разница в обращении оправданной или нет.

4. Придя к выводу о том, что заявитель не находился в аналогичном или относительно схожем положении с предложенной сравниваемой группой, большинство судей сделали вывод о различии между гражданскими служащими и работниками частного сектора, который проводился в таких делах, как «Валков и другие против Болгарии» (Valkov and Others v. Bulgaria) (Постановление Европейского Суда от 25 октября 2011 г., жалоба № 2033/04 и восемь других, §§ 92 и 98), «Хайниш против Германии» (Heinisch v. Germany) (жалоба № 28274/08, § 64, ECHR 2011 (извлечения)), и Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Вильхо Эскелинен и другие против Финляндии» (Vilho Eskelinen and Others v. Finland), жалоба № 63235/00, § 62, ECHR 2007-II). Действительно, Европейский Суд устанавливал в этих делах, что различие в обращении с частными и гражданскими служащими при осуществлении их прав на основании Конвенции было оправдано при определенных обстоятельствах. Однако мы не считаем, что такая приемлемая дифференциация прав частных и гражданских служащих может оправдать вывод о том, что эти две категории не находились в аналогичном или относительно схожем положении. Хотя в вышеуказанных постановлениях, несомненно, проводится различие между правами, предусмотренными в Конвенции между гражданскими служащими и работниками частного сектора, использование данного различия в настоящем деле приводит к путанице в отношении соответствующих обстоятельств, необходимых для сравнения. Этот подход не признавал, что в делах, на которые ссылались большинство судей, различие между сотрудниками государственного и частного секторов являлось ранее существовавшей чертой, которая определяла само содержание затронутого права. Независимо от того, затрагиваются ли пенсионные права, право на свободу слова или право на доступ к суду, сама суть рассматриваемых прав в этих делах вытекает из конкретных особенностей гражданской службы, и в результате сама сущность этого права была определена по-разному именно в силу присущих различий между занятостью в государственном и частном секторах. Также это имело место в деле «Панфиле против Венгрии», хотя Европейский Суд не ссылался на это при принятии своего решения. Право на пенсию заявителя по старости в данном случае следует из специального законодательства о военнослужащих (см. Решение Европейского Суда по делу «Панфиле против Румынии» (Panfile v. Romania) от 20 марта 2012 г., жалоба № 13902/11, § 3). Однако в настоящем деле основное право, право заявителя на получение пенсии по старости, никоим образом не влияло на различия между государственным и частным секторами занятости. Наоборот, это право было одинаковым для обеих групп.

5. Кроме того, Европейский Суд установил в своей прецедентной практике, что для того, чтобы возник вопрос в соответствии со статьей 14 Конвенции, заявитель должен продемонстрировать, что он или она находились в относительно схожем положении по отношению к лицам, к которым применялось иное обращение, учитывая специфическую природу его жалобы (см. Постановление Европейского Суда по делу «Клифт против Соединенного Королевства» (Clift v. United Kingdom) от 13 июля 2010 г., жалоба № 7205/07, § 66). Принимаем ли мы это как применимый стандарт на основании статьи 14 Конвенции, или переформулированный стандарт, изложенный в § 121 настоящего Постановления, а именно «элементы, которые характеризуют их условия в конкретном контексте», в настоящем деле необходимо было сравнить положение заявителя и членов группы до оспариваемой меры, а именно приостановления выплат пенсии по старости на основании различий между государственным и частным секторами.

6. Принимая данный подход, мы не можем не заметить, что право на пенсию по старости в настоящем деле возникло из точно такой же государственной пенсионной системы по старости, как и у сравниваемой группы. Обе категории делали взносы по схеме одинаковым образом. Как описано в § 21 настоящего Постановления, социальная пенсионная система Венгрии является обязательной системой, функционирующей за счет взносов. Каждый работник, независимо от того, работает ли он в государственном или частном секторах, вносит свой вклад одинаковым образом в систему, которая финансируется за счет определенного процента, изымаемого из ежемесячного дохода работника, и взноса работодателя в размере 27% от суммы заработной платы сотрудника.

7. Тот факт, что заявитель вышел на пенсию в связи с получением права на пенсию по старости, также не имел никакого значения для его права на такую пенсию. Он продолжал работать после досрочного выхода на пенсию и продолжал делать взносы в пенсионную систему по старости точно так же, как и любые другие работники (см. § 27 настоящего Постановления). Аналогичным образом то обстоятельство, что он участвовал в системе до своего досрочного выхода на пенсию при занятости в государственном секторе, не имело значения, поскольку он оказался бы в точно таком же положении, если бы ранее работал в частном секторе.

8. Следовательно, начальные положения заявителя и отдельных лиц в сравниваемой группе до приостановления пенсионных выплат были точно такими же. Эта ситуация имеет четкую параллель с фактами в Постановлении Большой Палаты Европейского Суда по делу «Андреева против Латвии» (Andrejeva v. Latvia), жалоба № 55707/00, § 91, ECHR 2009, в котором Европейский Суд установил нарушение статьи 14 Конвенции. В указанном деле Европейский Суд установил, что запрет дискриминации, закрепленный в статье 14 Конвенции, имеет смысл, только если в каждом конкретном случае личное положение заявителя в отношении критериев, перечисленных в этой норме, учитывается именно в его нынешнем виде. Утверждение, что такая занятость заявителя в государственном секторе, когда он получал пенсию по старости, имело решающее значение для определения того, находился ли он в аналогичном положении по сравнению с иной группой, также противоречит другим решениям Европейского Суда. Если бы данный подход был принят в Постановлении Европейского Суда по делу «Гайгусуз против Австрии» (Gaygusuz v. Austria) от 16 сентября 1996 г., Reports of Judgments and Decisions 1996-IV, в заключении был бы сделан вывод, что заявитель не находился в относительно схожем положении с другими группами, имеющими право на получение экстренной помощи в Австрии, поскольку, в отличие от этих лиц, он не являлся гражданином Австрии.

9. В отсутствие каких-либо структурных различий между частными и государственными служащими во внутригосударственной пенсионной системе, а также принимая во внимание, что она применялась к обеим группам одинаково и что право заявителя на пенсию по старости основывалось на одних и тех же правилах и взносах в систему, мы заключаем, что он находился в аналогичной ситуации с лицами, относящимися к сравниваемой группе.

10. Поскольку стороны согласились с тем, что различие в обращении с заявителем было основано на «другом статусе» по смыслу статьи 14 Конвенции, следующий вопрос состоит в том, является ли это другое обращение объективно и разумно обоснованным. Бремя доказывания, как неоднократно устанавливал Европейский Суд, было возложено на государство-ответчика, которое должно продемонстрировать, что отличие в обращении является оправданным (см. Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Хамтоху и Аксенчик против Российской Федерации» (Khamtokhu and Aksenchik v. Russia), жалобы NN 60367/08 и 961/11 <1>, § 65, ECHR 2017, Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Валлианатос против Греции» (Vallianatos and Others v. Greece), жалобы NN 29381/09 и 32684/09, § 85, ECHR 2013 (извлечения), и Постановление Большой Палаты по делу «D.H. и другие против Чешской Республики» (D.H. and Others v. Czech Republic), жалоба № 57325/00, § 177, ECHR 2007-IV). Хотя в своих устных заявлениях они расширяли обоснование различия в обращении, их письменные представления были сосредоточены на необходимости экономии в период финансового дефицита. Главным доводом властей Венгрии было то, что статья 83/C(1) Закона о пенсиях 1997 года имела целью исключение одновременного получения пенсий и заработной платы в государственном секторе в рамках мер, направленных на сокращение государственного долга и обеспечение закрытия процедуры чрезмерного дефицита Европейского союза. Власти Венгрии представили статистические данные об общем количества лиц, затронутых оспариваемой мерой, и ее финансовом воздействии. В своих устных заявлениях власти Венгрии также высказывали мысль о том, что эта мера является оправданной в рамках усилий по регулированию рынка труда и созданию возможностей для молодых безработных. Однако в отношении этого довода власти Венгрии не представили никакой оценки ожидаемого эффекта или статистики о фактическом влиянии меры.

---

<1> См.: Бюллетень Европейского Суда по правам человека. 2017. № 3 (примеч. редактора).

11. Согласно устоявшейся прецедентной практике Европейского Суда различие в обращении является дискриминационным, если оно не имеет объективного и разумного оправдания, иными словами, если это обращение не преследует законную цель или если отсутствует разумное соотношение пропорциональности между применяемыми средствами и целью, которую требуется достичь. В настоящем деле может быть признано, что оспариваемая мера преследовала законную цель по тем же причинам, по которым было признано, что она соответствует общим интересам для целей статьи 1 Протокола № 1 к Конвенции. Даже если процедура чрезмерного дефицита Европейского союза была уже прекращена на момент принятия меры, как утверждал заявитель, эта мера все еще была направлена на защиту государственного бюджета. Это составляет законную цель независимо от фактического финансового положения страны и относится к экономической сфере, где государства имеют широкие пределы усмотрения.

12. Тем не менее при рассмотрении соразмерности меры некоторое внимание должно быть уделено, несмотря на широкие пределы усмотрения, тому факту, что в Венгрии в период, относящийся к обстоятельствам дела, финансовый кризис уже завершился. Кроме того, власти государства-ответчика не представили доказательств того, что Национальный пенсионный фонд, в частности, испытывал какие-либо финансовые трудности. Рассматривая меру с этой точки зрения, количество пострадавших лиц и масштабы лишений приобретают даже более важную роль при анализе соразмерности.

13. Что касается пострадавших лиц, его небольшое количество на самом деле поразительно. В любое время между 2013 и 2016 годами, по которым были представлены официальные данные властями государства-ответчика, общее количество затронутых лиц составляло от 776 до 1 376 человек. В начале периода данный показатель составлял 1 376 человек, снизившись до 776 в 2016 году. Хотя общее количество лиц, затронутых статьей 83/C(1) Закона о пенсиях 1997 года, было выше, между 4 545 и 3 945, 3 169 из них являлись медицинскими работниками, которым полностью компенсировали потерю пенсии по старости (см. § 28 настоящего Постановления). Таким образом, количество лиц, на которых распространялась оспариваемая мера, было действительно весьма невелико по сравнению с общим количеством человек, имеющих право на пенсию по старости. В период, относившийся к обстоятельствам дела, общее количество лиц, имевших право на пенсию по старости, составляло немногим более двух миллионов человек.

14. В то же время это небольшое количество человек, от 776 до 1 376, было вынуждено нести явно несоразмерное бремя, а именно потерю всей своей ежемесячной пенсии. Они утратили всю свою ежемесячную пенсии независимо от заработной платы, которую они получали. Несмотря на то, что стороны не представили точных цифр, власти Венгрии не оспаривали утверждение о том, что приостановление выплаты ему пенсии повлекло за собой потерю примерно половины его дохода. И хотя действительно, что заявитель не остался без каких-либо средств к существованию, и отсутствовал явный риск оказаться за чертой бедности, не может быть никаких сомнений в том, что оспариваемая мера серьезно повлияла на него и образ жизни его семьи.

15. Власти Венгрии не представили пояснений и не обосновали тот факт, что довольно небольшое количество человек должно нести такое тяжелое бремя. Тем более, что явно скромные сбережения государственных средств, достигнутые с помощью этой меры, могли быть легко осуществлены за счет более равного перераспределения финансового бремени. Европейский Суд, таким образом, столкнулся с ситуацией, которая удивительно схожа со сложившейся в деле «Кьяртан Асмундссон против Исландии» (Kjartan Ásmundsson v. Iceland) (жалоба № 60669/00, ECHR 2004-IX). Соответственно, как и в том деле, мы пришли к выводу о том, что отсутствовала разумная пропорциональная связь между применяемыми средствами и преследуемой целью и что на заявителя было возложено чрезмерное бремя, а также что имело место нарушение статьи 14 Конвенции во взаимосвязи со статьей 1 Протокола № 1 к Конвенции.

JUDGMENT <*>

(Strasbourg, 5.IX.2017)

---

<*> This judgment is final but it may be subject to editorial revision.

In the case of Fábián v. Hungary,

The European Court of Human Rights, sitting as a Grand Chamber composed of:

Guido Raimondi, President,

Angelika Nußberger ,

Mirjana Lazarova Trajkovska,

Luis López Guerra,

András Sajó ,

Iºýl Karakaº ,

Kristina Pardalos,

André Potocki,

Valeriu Griþco ,

Faris Vehaboviæ ,

Ksenija Turkoviæ ,

Branko Lubarda,

Yonko Grozev,

Síofra O'Leary,

Carlo Ranzoni,

Stéphanie Mourou — Vikström ,

Pauliine Koskelo, judges,

and Søren Prebensen, Deputy Grand Chamber Registrar,

Delivers the following judgment, which was adopted on the last-mentioned date:

1. The case originated in an application (no. 78117/13) against Hungary lodged with the Court under Article 34 of the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms («the Convention») by a Hungarian national, Mr Gyula Fábián («the applicant»), on 5 December 2013.

2. The applicant was represented by Mr A. Grád , a lawyer practising in Budapest. The Hungarian Government («the Government») were represented by their Agent, Mr Z. Tallódi , of the Ministry of Justice.

3. The applicant alleged that the suspension of disbursement of his State old-age pension while he was employed within the public sector amounted to unjustified and discriminatory interference with his property rights contrary to Article 1 of Protocol No. 1 taken alone and in conjunction with Article 14 of the Convention.

4. The application was allocated to the Fourth Section of the Court (Rule 52 § 1 of the Rules of Court). The Government were given notice of the application on 25 August 2014. The Government's observations on the admissibility and merits of the application were submitted on 17 December 2014. The applicant's observations in reply were submitted on 9 February 2015.

5. On 15 December 2015 a Chamber composed of Vincent A. De Gaetano, President, András Sajó , Boštjan Zupanèiæ , Nona Tsotsoria, Paulo Pinto de Albuquerque, Krzysztof Wojtyczek, Iulia Antoanella Motoc, judges, and Françoise Elens-Passos, Section Registrar, delivered its judgment. It unanimously declared the application admissible and held that there had been a violation of Article 14 of the Convention read in conjunction with Article 1 of Protocol No. 1 to the Convention in respect of the difference in treatment between pensioners employed in the public sector and pensioners employed in the private sector as well as between pensioners employed in different categories of the public sector. The Chamber considered that it was not necessary to examine the alleged violation of Article 1 of Protocol No. 1 taken alone.

6. On 11 March 2016 the Government requested the referral of the case to the Grand Chamber in accordance with Article 43 of the Convention. On 2 May 2016 the panel of the Grand Chamber granted that request.

7. The composition of the Grand Chamber was determined according to the provisions of Article 26 §§ 4 and 5 of the Convention and Rule 24.

8. The applicant and the Government each filed a memorial on the merits (Rule 59 § 1) and also, at the request of the judge appointed as Rapporteur, on the question whether the applicant had complied with the six-month time-limit laid down in Article 35 § 1 of the Convention in so far as he complained under Article 14 taken in conjunction with Article 1 of Protocol No. 1 that there was an unjustified difference in treatment between different categories of State employees. In addition, third-party comments were received from the European Trade Union Confederation, which had been granted leave by the President of the Grand Chamber to intervene in the written procedure (Article 36 § 2 of the Convention and Rule 44 § 3).

9. A hearing took place in public in the Human Rights Building, Strasbourg, on 9 November 2016 (Rule 59 § 3).

There appeared before the Court:

(a) for the Government

Mr Z. Tallódi , Agent,

Ms M. Weller, Co-Agent;

(b) for the applicant

Mr A. Grád , Counsel,

Ms R. Novák ,

Mr D. Karsai,

The Court heard addresses by Mr Grád and Mr Tallódi , and replies by them to questions put by the judges.

10. The applicant was born in 1953 and lives in Budapest.

11. He had been employed as a police officer when, having reached an age when he was entitled to do so, he took early retirement and started receiving a «service pension» ( szolgálati nyugdíj ) from 1 January 2000, when he was nearly 47 years old. The applicant, however, continued to work: he was employed in the private sector between 2000 and 2012 and from 1 July 2012 until 31 March 2015 he worked, as a civil servant, as the head of the Road Maintenance Department of the Budapest XIII District Municipality. The applicant paid the statutory contributions to the State old-age pension scheme from the first day of his employment (1 August 1973) until 31 March 2015.

12. On 28 November 2011 Parliament enacted Act no. CLXVII, which entered into force on 1 January 2012. According to section 5 (1) of that law, service pensions like that of the applicant were converted into a «service allowance» ( szolgálati járandóság ), provided that the person concerned was born in or after 1955. Pursuant to section 3 (2)(b) of the same Act, for recipients of a service pension who, like the applicant, were born in or before 1954, the service pension was to be converted into an old-age pension.

13. On 1 January 2013 an amendment to Act no. LXXXI of 1997 on Social-Security Pensions (hereafter «the 1997 Pensions Act») entered into force, according to which the disbursement of those old-age pensions whose beneficiaries were simultaneously employed in certain categories within the civil service would be suspended from 1 July 2013 onwards for the duration of their employment (see also paragraphs 23-28 below). No such restriction was put in place in respect of those who were in receipt of an old-age pension while being employed within the private sector.

14. On 18 February 2013 the National Pensions Administration ( Országos Nyugdíjbiztosítási Fõigazgatóság ) sent a letter to the applicant in his capacity as the recipient of an old-age pension, informing him of the amended legislation and instructing him to make a declaration as to whether he was employed in the civil service, in one of the categories concerned by the amendment of 1 January 2013. By a letter of 29 April 2013 the applicant notified the National Pensions Administration of his employment situation. Subsequently, on 2 July 2013, the National Pensions Administration informed the applicant that the disbursement of his pension had been suspended as of 1 July 2013. At that time his pension amounted to 162,260 Hungarian forints (HUF; at that time approximately 550 euros (EUR)) per month.

15. On 15 July 2013 the applicant lodged an administrative appeal with the National Pensions Administration (see paragraph 21 below) against the suspension of his pension payments in which he argued that his pension constituted an acquired right and that he was being discriminated against since pensioners working in the private sector continued to receive their pensions.

16. The National Pensions Administration sought further information from the applicant on 23 July 2013. The applicant elaborated on his appeal on 1 August 2013, referring, inter alia, to an application filed by the Ombudsman with the Constitutional Court in May 2013 (AJB-726/2013). In that application the Ombudsman set out the complaints which had been made to his Office about the amendment of the 1997 Pensions Act and raised the issue of a difference in treatment between pensioners employed in the civil service and those employed in the private sector. As far as the Court is aware, this case is currently still pending before the Constitutional Court.

17. On 27 September 2013 the National Pensions Administration discontinued the proceedings concerning the applicant's appeal, holding that the applicant had failed to provide the information sought from him on 23 July 2013.

18. The applicant's employment with the Budapest XIII District Municipality came to an end on 31 March 2015. On 24 April 2015 the competent authority decided that the disbursement of his pension would be resumed. His pension was increased to HUF 177,705 (at that time approximately EUR 585).

19. The Fundamental Law of Hungary provides as follows:

Article XII

«(1) Everyone shall have the right to freely choose his or her work or occupation and to engage in entrepreneurial activities. Everyone shall be obliged to contribute to the enrichment of the community through his or her work, in accordance with his or her abilities and opportunities.»

(2) Hungary shall strive to create the conditions to ensure that everyone who is able and willing to work has the opportunity to do so.»

20. At the relevant time, the employment of civil servants ( közalkalmazott ) was regulated by Act no. XXXIII of 1992 on the Legal Status of Civil Servants; the employment relationship of public officials ( köztisztviselõ ), Government officials ( kormánytisztviselõ ), officials in charge of public service administration ( közszolgálati ügykezelõ ) and, in relation to some aspects, senior State officials ( állami vezetõ ) was governed by Act no. CXCIX of 2011 on Public Servants. Employment relationships in the private sector were governed by Act no. I of 2012 on the Labour Code.

21. The Hungarian compulsory social-security pension scheme is a contributory one. Persons in employment (be it in the public or private sector) pay a certain percentage — ten percent in 2013 — of their monthly income from work towards the scheme. Moreover, employers, private entrepreneurs and primary producers pay a social contribution tax of 27% of the amount of salaries paid, which goes, in whole or in part — the decision being made periodically on the basis of financial circumstances — towards the maintenance of the social-security pension system.

The Pension Fund ( Nyugdíjbiztosítási Alap) thus obtained represents an item in the State budget. Pensions are paid from the Fund by the National Pensions Administration, which is a Government agency. If the Fund's expenditures exceed its revenues, the State shall secure the necessary resources from the central budget.

22. The periods during which a person contributes to the scheme qualify as service time. The amount of pension paid out under the scheme, which is not subject to tax, is dependent on the service time and on that part of a person's income which was subject to compulsory contributions.

23. In recent years, a number of measures were taken to terminate or reduce the concurrent receipt of State-paid pensions and State-paid salaries. Firstly, on 29 December 2012 Government Decree no. 1700/2012 on the principles of pension policy applicable to the civil service was issued. It prohibited the employment by central Government of persons entitled to an old-age pension, and stipulated that it was only in exceptional cases that vacancies could be filled by persons entitled to such a pension. Secondly, the 1997 Pensions Act was amended on 1 January 2013 to prohibit the simultaneous disbursement of remunerations financed by the central budget and old-age pensions or early-retirement pensions. This amendment applied, inter alia, to pensioners employed by local government bodies. A number of categories of persons in State employment were, however, exempted from the suspension of pension payments, such as members of Parliament, mayors, and judges and prosecutors on administrative leave, as well as persons employed in the public sector under the rules of the Labour Code who carried out tasks not related to the exercise of public powers.

24. Sections 83/C and 102/I of the 1997 Pensions Act as amended on 1 January 2013 provided as follows:

Section 83/C

«(1) The disbursement of an old-age pension shall be suspended... if the pensioner concerned is employed as a civil servant, a government official, a senior State official, a public official, an official in charge of public service administration, a judge, an officer of the court, an officer of the prosecutor's office, a professional member of an armed service, or a professional member or contractor of the Hungarian Defence Force.»

...

(3) For the period of suspension of the old-age pension the person concerned shall qualify as a pensioner.

(4) Disbursement of the old-age pension may be continued at the pensioner's request, if the beneficiary proves that the employment in subsection (1) above has been terminated.

....»

Section 102/I

«(1) Beneficiaries of an old-age pension working in any of the employments listed in section 83/C(1) on 1 January 2013 shall notify the pensions disbursement agency thereof by 30 April 2013.»

(2) The old-age pension of persons working in any of the employments listed in section 83/C(1) on 1 January 2013 shall be suspended from 1 July 2013, provided that such employment is maintained on that date.»

25. The lawmaker's explanation of section 83/C contains the following passage:

«The amendment introduced the prohibition of double compensation in respect of the employment relationships of civil servants, government officials, senior State officials, public officials, officials in charge of public service administration, judges, officers of the court or the prosecutor's office, professional members of an armed service, as well as professional members and contractors of the Hungarian Defence Force. Accordingly, persons working in such employments may not receive an old-age pension... in addition to their remuneration, with the result that such payments must be suspended by the pension disbursement agency for the term of the employment.»

26. In the decision to suspend pension payments under section 83/C(1) no account is taken of the amount of salary being earned by the person concerned.

27. Beneficiaries of pension payments under the compulsory social-security pension scheme who are at the same time in employment contribute to the scheme in the same way as other employed persons (see paragraph 21 above). They may request a yearly increase of their monthly pension payment in an amount of 0.5% of one-twelfth of their income from work carried out during a calendar year. If disbursement of the pension has been suspended under section 83/C(1) of the 1997 Pensions Act, the payment of any such yearly increases is suspended as well. Once disbursement resumes, the yearly increases will be added to the amount of pension that was received prior to the suspension.

28. According to data supplied by the Government, the number of persons in receipt of an old-age pension on 1 July 2013 was 2,007,426. The pension payments of a maximum number of 5,288 persons were suspended at any one time in the course of 2013 under section 83/C(1) of the 1997 Pensions Act. The maximum number of persons concerned at any one time in 2014 was 4,545; in 2015 4,212; and, in the period between January and August 2016, 3,945. Between March 2013 and August 2016 an amount of HUF 30,602,215,675 (at the last-mentioned date approximately EUR 98 million) was not disbursed as a result of the amendment of the 1997 Pensions Act. However, persons who worked in the public health-care sector and who had their pension payments suspended pursuant to section 83/C(1) of the 1997 Pensions Act (3,169 persons between July 2013 and August 2016) were provided by the National Health Fund with monthly compensation equal to the amount of their pension. Between July 2013 and August 2016 such compensation amounted to HUF 25,190,700,000 (at the last-mentioned date approximately EUR 81 million), which reduced the total amount of savings in State expenditure to HUF 5,411,515,675 (approximately EUR 17 million in August 2016).

29. Act no. CLXXVIII of 2012 on the amendment of certain tax-related legislation amended the 1997 Pensions Act and entered into force in January 2013. This amendment abolished the previously existing ceiling in respect of statutory contributions to the pension scheme, in order to increase the revenues of the Pension Fund.

30. In 2000 the general statutory retirement age for men in Hungary was 62; an old-age pension could be drawn by those who had reached that age and had completed at least twenty years' service. That age was subsequently, and gradually, raised to 63 for both men and women born in 1953.

Various early-retirement schemes used to be statutorily available, both in the public sector (including the armed forces, to which, in Hungary, also the police belong) and the private sector, and over the years a great number of persons opted to make use of such schemes. From 1 January 2012 onwards those schemes — inasmuch as new entrants were concerned — were abolished by the entry into force of Act no. CLXVII (see also paragraph 12 above).

31. The Court conducted a comparative study of the legislation of 36 member States <1> of the Council of Europe.

---

<1> Andorra, Armenia, Austria, Azerbaijan, Belgium, Bulgaria, Croatia, the Czech Republic, Denmark, Estonia, Finland, Georgia, Germany, Greece, Iceland, Italy, Latvia, Liechtenstein, Lithuania, Luxembourg, Malta, Moldova, the Netherlands, Norway, Poland, Portugal, Romania, Russia, Slovakia, Spain, Sweden, Switzerland, the former Yugoslav Republic of Macedonia, Turkey, Ukraine and the United Kingdom.

A. Possibility of simultaneous receipt of a State pension and a salary

32. In almost all of the 36 States surveyed it is possible, in one way or another, to receive a State pension and a salary simultaneously. Only in the former Yugoslav Republic of Macedonia is the State pension suspended, without exception, if the person continues to work and receive a salary.

33. However, in the vast majority of States, some form of reduction or suspension of the pension is applied in various situations. These can broadly be divided into the following categories.

1. Beneficiaries of an early-retirement pension

34. Many States' legislation distinguishes between people who retire early and people who retire at the legal age of retirement (usually between 60 and 65). Thus, in Andorra, Croatia, the Czech Republic, Estonia, Latvia, Romania and Slovakia, payment of the State pension is suspended while the person continues to work, if he or she retired before reaching the statutory age of retirement. In Portugal, such suspension is applied for three years if the person continues to work for the same company or group of companies.

35. Meanwhile, in some States such as Austria, Denmark, Germany, Luxembourg, Poland and Sweden, an early-retirement pension is reduced or suspended only if the salary earned reaches a certain level. This reduction applies in Iceland not only to early-retirement pensions, but to all forms of pension. In Finland, a person's early-retirement pension is not affected in any way by further employment.

2. Persons who continue to work in the public sector

36. In some of the States surveyed, the pension payment is suspended for people who continue to work in the public sector, whilst no obstacles apply in the private sector (see also paragraphs 38-43 below).

3. Beneficiaries of a disability or invalidity pension

37. There are some differences between how the States surveyed regulate salary earned simultaneously with a disability or invalidity pension. In some States such as Austria, reductions are applied if the total amount of pension and salary exceeds a certain threshold. In Croatia and Italy, the accumulation of pension and salary is not possible. On the other hand, pension payments are not suspended for disabled people in Ukraine. Accumulation is also possible in Romania for pensioners with a third-degree invalidity and blind persons.

B. Differences between employment in the private and public sectors when pension payments may be reduced or suspended

38. As stated above (paragraph 36), some States suspend State pension payments for people who continue to work in the public sector, whereas they may retain full payment if they continue to work in the private sector. For example, in Andorra, the retirement pension of a civil servant is suspended if that person continues to work as a civil servant or agent in the public administration. In Georgia, suspension of a pension would apply to all categories of jobs in the public sector. A person who continues to work in the private sector in Portugal may simultaneously receive a State pension, while the pension is suspended in the public sector. In Spain, Turkey and Ukraine, accumulation is possible for self-employed persons (up to a certain level), but not for most public-sector employees.

39. In Azerbaijan, while accumulation is possible without a suspension or reduction of the State pension, some categories of public-sector employees, including civil servants, are entitled to supplements to the pension. Supplements are calculated based on a certain percentage of the average salary during the employment period. These supplements will be reduced, or even suspended in some situations. However, they are not reduced or suspended if the person continues to work in the private sector.

40. The same goes for a special form of public-service pension in Denmark. Payment of the public-service pension is suspended if the person continues to work as a public servant, but not if he or she continues to work in the private sector.

41. In Italy, if the total amount of public-sector employees' earnings (including old-age pension) exceeds a certain (quite high) threshold, their salary is reduced to the level of that threshold, while the amount of pension remains the same.

42. In Austria, conversely, public servants, but not private-sector employees, are exempted from the reduction applied to pension payments.

43. However, a majority of the States surveyed do not make a distinction between the public and private sectors regarding whether pension payments may be reduced or suspended.

44. The applicant complained that the suspension of disbursement of his old-age pension amounted to a violation of Article 1 of Protocol No. 1 to the Convention, which reads as follows:

«Every natural or legal person is entitled to the peaceful enjoyment of his possessions. No one shall be deprived of his possessions except in the public interest and subject to the conditions provided for by law and by the general principles of international law.»

The preceding provisions shall not, however, in any way impair the right of a State to enforce such laws as it deems necessary to control the use of property in accordance with the general interest or to secure the payment of taxes or other contributions or penalties.»

A. The Chamber judgment

45. In its judgment, the Chamber first examined the applicant's complaint under Article 14 of the Convention taken in conjunction with Article 1 of Protocol No. 1. Having reached a finding of a violation in that respect, the Chamber considered that it was not necessary to examine whether the facts of the case also constituted a violation of Article 1 of Protocol No. 1 taken alone.

B. The parties' submissions to the Grand Chamber

1. The applicant

46. The applicant submitted that it followed from the Court's case-law that, as a result of his regular contributions to the State pension scheme from the first day of his employment on 1 August 1973, he had acquired a property right in the form of a legitimate expectation, which therefore entailed the applicability of Article 1 of Protocol No. 1. Owing to the application of section 83/C of the 1997 Pensions Act, he had been deprived of his entire monthly pension. He argued that this deprivation could not be justified by the general interest and was not proportionate.

47. The applicant accepted that the Government enjoyed a wide margin of appreciation in assessing the requirements of the general interest. However, in his opinion, it was not enough for the Government merely to refer to the general interest without demonstrating that the impugned measure was actually required by that interest. He contended that in this regard the present case fell to be distinguished from the case with which the Government sought to compare it (Panfile v. Romania (dec.), no. 13902/11, 20 March 2012), in that in Romania the legislative measure prohibiting the simultaneous receipt of a State-paid pension and a salary acquired through State employment had been taken at the height of the financial crisis, and had been lifted when that crisis had abated. In contrast, by the time the amended legislation had entered into force in Hungary (1 July 2013), Hungary had already ceased to be subject to the EU excessive deficit procedure, the release from which had been the aim of the legislation. In addition, the Government had declared in 2013 that the country's economic situation was excellent, and also from their ambitious spending plans it appeared that they were of the view that the economic crisis was over.

48. The measure was in any event not fit for the purpose it claimed to pursue, since it only affected a small group of pensioners, bearing in mind that pensions continued to have to be paid to pensioners working in the private sector and to those pensioners employed in the public sector who had been exempted from the ban on accumulation of State-paid pensions and salaries. In addition, in the same year, 2013, the pension ceiling had been raised considerably: whereas it had previously not been possible for a monthly pension to exceed HUF 300,000 (at that time approximately EUR 1,020), the highest monthly pension paid out had now reached HUF 2,000,000 (currently approximately EUR 6,500). Having regard to those factors, the impugned measure could not even in theory have contributed to helping Hungary obtain release from the excessive deficit procedure. The savings actually made currently amounted to no more than 0.0001% of Hungary's gross domestic product (GDP).

49. For the measure to have a genuine impact on the State budget, it should have provided for the suspension of pension payments to precisely those persons in State employment who had been exempted from such suspension, as it was they who were in receipt of substantially higher pensions than the persons, like the applicant, who had had their pension payments suspended. Moreover, those State employees' earnings were also considerably higher than the applicant's salary and the suspension of their pension payments would thus not have had the same impact on them as it had had on the applicant, who had only taken up employment after his retirement out of financial necessity. In that connection he submitted that his pension had been lower than the general monthly salary before tax in Hungary which, according to Hungary's Central Statistical Office, had stood at HUF 229,700 a month (at that time approximately EUR 780) between January and November 2013.

50. No account had, however, been taken of his income when it was decided that the disbursement of his pension was to be suspended. This also distinguished the case from Panfile, since in Romania the ban on the accumulation of State-paid pensions and salaries only applied if a person's pension exceeded the national average salary before tax.

51. The applicant had, moreover, taken out a bank loan on the basis of his income consisting of his pension and his salary, and, following the suspension of his pension payments, had encountered problems reimbursing that loan. The loss of half his income had caused, and continued to cause, serious repercussions for his circumstances and those of his family. The applicant concluded that he had been made to bear an excessive and individual burden.

52. Finally, the applicant disputed the Government's claim that other Council of Europe member States had identical or even similar legislation in place.

2. The Government

53. The Government acknowledged that the pension right at issue in the applicant's case was a pecuniary right for the purposes of Article 1 of Protocol No. 1. While they accepted that the impugned measure constituted interference with the peaceful enjoyment by the applicant of that right, they disputed that it amounted to a total deprivation of his entitlements.

54. The Government further argued that the interference was legitimate and served the general interest. At the hearing before the Grand Chamber they submitted that, owing to an imbalance in the ratio of pension recipients as opposed to pension contributors — caused, inter alia, by an ageing population and the statutory availability of early-retirement schemes — the Hungarian State pension system had been facing serious challenges, with the situation being exacerbated by the 2008 global economic crisis. A number of measures had therefore been taken in order to reform the pension system. One such measure had been the abolition in 2013 of the ceiling on monthly pension contributions (see paragraph 29 above), which had been incorrectly described by the applicant as the elimination of the maximum amount that could be received by way of a monthly pension; in fact, the law in force prior to the measure had not contained such a maximum. In the short run, the abolition of the ceiling on pension contributions had resulted in a significant increase in the revenues of the Pension Fund and, while in the long run it might also lead to an increase in expenditure, important constraints — such as a highly degressive calculation of pension amounts — were in place to prevent such a development.

55. Apart from reforming the pension system, the Government had also taken action in the field of employment policy, aimed at both the reduction of public debt and ensuring a fairer system of burden sharing and distribution of public funds. In 2012, compulsory retirement at the statutory pensionable age with a prohibition on resuming employment had been introduced in the civil service sector by Decree 1700/2012 (see paragraph 23 above) as a means of downsizing that service, where appropriate, and reducing youth unemployment. That decree was applicable only to central Government — that is, ministries and their subordinate bodies — and could thus not impose any obligation on local government bodies to dismiss persons in receipt of pension benefits in their employ. It was to the latter category of employees that the measure at issue in the present case applied; they were given the choice between either discontinuing their employment and continuing to receive their pension, or continuing their employment and having their pension payments suspended. This measure was thus part of a package of measures aimed at securing the long-term sustainability of the pension system, reducing public debt and facilitating the closure of the EU excessive deficit procedure that had been initiated against Hungary (by the Council of the European Union in accordance with Article 126 of the Treaty on the Functioning of the European Union).

56. According to the Government, the interference at issue had, moreover, been proportionate. In this connection they referred to the case of Panfile, cited above, which, like the present case, also concerned an applicant who — at the time a law had entered into force prohibiting the concurrent receipt of a pension and a State-paid salary — had been in receipt of pension benefits while simultaneously being in State employment. In that case the Court had noted that, since Mr Panfile had had the choice between continuing to receive his monthly pension and terminating his employment, or having the pension payment suspended while continuing to work for the State, he had not suffered a total deprivation of his entitlements, neither had he been divested of all means of subsistence. In the present case, however, the Chamber had not considered it necessary to examine the applicant's complaint under Article 1 of Protocol No. 1 taken alone. The principle of consistency required that such an examination be carried out in the present case also. That examination should lead, so the Government argued, to the same conclusion as the Court had reached in Panfile: the applicant had had the choice between receiving his pension or continuing to work, and it was to be assumed that he had elected to stay in employment because his salary was higher than his pension. As his pension had amounted to HUF 162,260 (at that time approximately EUR 550), he must have been in receipt of a monthly salary higher than the average salary in Hungary in 2013 (which had been HUF 151,118 (at that time approximately EUR 515)). For those reasons it could not be said that the applicant had been made to bear an excessive individual burden.

57. Finally, the Government argued that the Chamber judgment in the present case might entail serious consequences for the social-security systems of a number of member States of the Council of Europe, as in some of those member States (they named seven) national law prescribed the reduction or suspension of pension allowances where the beneficiary was in simultaneous receipt of a salary.

58. The submissions of the European Trade Union Confederation (ETUC) contained information on legislation in force in the member States of the Council of Europe relating to the accumulation of old-age pension benefits with earnings from work, from which they concluded that the great majority of member States allowed such accumulation.

59. The ETUC further signalled a growing trend among states towards enshrining the fundamental right to social security in national constitutions. Accordingly, so they argued, any restriction of that right required precise justification.

1. Applicability of Article 1 of Protocol No. 1 and the existence of interference

60. The Court reiterates that Article 1 of Protocol No. 1, which guarantees in substance the right of property, comprises three distinct rules. The first rule, which is set out in the first sentence of the first paragraph, is of a general nature and enunciates the principle of peaceful enjoyment of property. The second rule, contained in the second sentence of the first paragraph, covers deprivation of possessions and subjects it to certain conditions. The third rule, stated in the second paragraph, recognises that the Contracting States are entitled, amongst other things, to control the use of property in accordance with the general interest, by enforcing such laws as they deem necessary for the purpose. However, the rules are not «distinct» in the sense of being unconnected. The second and third rules are concerned with particular instances of interference with the right to peaceful enjoyment of property and should therefore be construed in the light of the general principle enunciated in the first rule (see, among many other authorities, Sargsyan v. Azerbaijan [GC], no. 40167/06, § 217, ECHR 2015, and James and Others v. the United Kingdom, 21 February 1986, § 37, Series A no. 98).

61. The Court notes from the outset that at the relevant time the applicant was in receipt of an old-age pension. His entitlement to that pension sprang from paragraph 3 (2)(b) of Act no. CLXVII: having been born before 1954, he satisfied the legal requirement for his service pension, of which he had been a recipient since 2000, to be converted into an old-age pension when that Act entered into force on 1 January 2012 (see paragraphs 10 and 12 above).

62. In the proceedings before the Court there was agreement between the parties that the applicant's pension entitlements constituted a possession within the meaning of Article 1 of Protocol No. 1 and that suspension of his pension entitlement by virtue of the amendment of 1 January 2013 to the 1997 Pensions Act entailed interference with the applicant's rights as protected by this provision. The Court sees no reason to disagree.

63. On the other hand, the Government disputed the applicant's claim that the matter ought to be considered under the second rule mentioned above, that is to say, that the suspension in fact amounted to a deprivation of property within the meaning of the second sentence of the first paragraph of Article 1 of Protocol No. 1.

64. The Court has previously held that the modification or discontinuance of supplementary retirement benefits constituted «neither an expropriation nor a measure to control the use of property» (see Aizpurua Ortiz and Others v. Spain, no. 42430/05, § 48, 2 February 2010), and that the reduction of a pension by way of forfeiture was «neither a control of use nor a deprivation of property» (see Banfield v. the United Kingdom (dec.), no. 6223/04, ECHR 2005-XI). As it did in those two cases, the Court considers that the interference with the applicant's property rights in the present case falls to be considered under the first rule mentioned above, namely the general principle of peaceful enjoyment of property (see also Lakiæeviæ and Others v. Montenegro and Serbia, nos. 27458/06 and 3 others, § 64, 13 December 2011, and Panfile, cited above, § 19).

2. Compliance with Article 1 of Protocol No. 1

(a) Relevant principles

65. The principles relevant to the present case have recently been set out by the Grand Chamber in its judgment in Béláné Nagy ( Béláné Nagy v. Hungary [GC], no. 53080/13, ECHR 2016):

«112. An essential condition for an interference with a right protected by Article 1 of Protocol No. 1 to be deemed compatible with this provision is that it should be lawful. The rule of law, one of the fundamental principles of a democratic society, is inherent in all the Articles of the Convention (see Iatridis, cited above, § 58; Wieczorek, cited above, § 58; and Vistiòð and Perepjolkins v. Latvia [GC], no. 71243/01, § 96, 25 October 2012).»

113. Moreover, any interference by a public authority with the peaceful enjoyment of possessions can only be justified if it serves a legitimate public (or general) interest. Because of their direct knowledge of their society and its needs, the national authorities are in principle better placed than the international judge to decide what is 'in the public interest'. Under the system of protection established by the Convention, it is thus for the national authorities to make the initial assessment as to the existence of a problem of public concern warranting measures interfering with the peaceful enjoyment of possessions. The notion of 'public interest' is necessarily extensive. In particular, the decision to enact laws concerning social-insurance benefits will commonly involve consideration of economic and social issues. The Court finds it natural that the margin of appreciation available to the legislature in implementing social and economic policies should be a wide one and will respect the legislature's judgment as to what is 'in the public interest' unless that judgment is manifestly without reasonable foundation (see, mutatis mutandis, The former King of Greece and Others v. Greece [GC], no. 25701/94, § 87, ECHR 2000-XII; Wieczorek, cited above, § 59; Frimu and Others v. Romania (dec.), nos. 45312/11, 45581/11, 45583/11, 45587/11 and 45588/11, § 40, 7 February 2012; Panfile v. Romania (dec.), no. 13902/11, 20 March 2012, and Gogitidze and Others v. Georgia, no. 36862/05, § 96, 12 May 2015).

114. This is particularly so, for instance, when passing laws in the context of a change of political and economic regime (see Valkov and Others, cited above, § 91); the adoption of policies to protect the public purse (see N.K.M. v. Hungary, no. 66529/11, §§ 49 and 61, 14 May 2013); or to reallocate funds (see Savickas and Others v. Lithuania (dec.), no. 66365/09, 15 October 2013); or of austerity measures prompted by a major economic crisis (see Koufaki and ADEDY v. Greece (dec.), nos. 57665/12 and 57657/12, §§ 37 and 39, 7 May 2013; see also da Conceição Mateus and Santos Januário v. Portugal (dec.) nos. 62235/12 and 57725/12, § 22, 8 October 2013; da Silva Carvalho Rico v. Portugal (dec.), § 37, no. 13341/14, 1 September 2015).

115. In addition, Article 1 of Protocol No. 1 requires that any interference be reasonably proportionate to the aim sought to be realised (see Jahn and Others v. Germany [GC], nos. 46720/99, 72203/01 and 72552/01, §§ 81-94, ECHR 2005-VI). The requisite fair balance will not be struck where the person concerned bears an individual and excessive burden (see Sporrong and Lönnroth v. Sweden, 23 September 1982, §§ 69-74, Series A no. 52; Kjartan Ásmundsson , cited above, § 45; Sargsyan, cited above, § 241; Maggio and Others, cited above, § 63; and Stefanetti and Others, cited above, § 66).

116. In considering whether the interference imposed an excessive individual burden the Court will have regard to the particular context in which the issue arises, namely that of a social-security scheme. Such schemes are an expression of a society's solidarity with its vulnerable members (see Maggio and Others, § 61, and Stefanetti and Others, § 55, both cited above, and also, mutatis mutandis, Goudswaard-Van der Lans v. the Netherlands (dec.), no. 75255/01, ECHR 2005-XI).

117. The Court reiterates that the deprivation of the entirety of a pension is likely to breach the provisions of Article 1 of Protocol No. 1 and that, conversely, reasonable reductions to a pension or related benefits are likely not to do so. However, the fair balance test cannot be based solely on the amount or percentage of the reduction suffered, in the abstract. In a number of cases the Court has endeavoured to assess all the relevant elements against the specific background (see Stefanetti and Others, cited above, § 59, with examples and further references; see also Domalewski v. Poland (dec.), no. 34610/97, ECHR 1999-V). In so doing, the Court has attached importance to such factors as the discriminatory nature of the loss of entitlement (see Kjartan Ásmundsson , cited above, § 43); the absence of transitional measures (see Moskal, cited above, § 74, where the applicant was faced, practically from one day to the next, with the total loss of her early-retirement pension, which constituted her sole source of income, and with poor prospects of being able to adapt to the change); the arbitrariness of the condition (see Klein, cited above, § 46), as well as the applicant's good faith (see Moskal, cited above, § 44).

118. An important consideration is whether the applicant's right to derive benefits from the social-insurance scheme in question has been infringed in a manner resulting in the impairment of the essence of his or her pension rights (see Domalewski, cited above; Kjartan Ásmundsson , cited above, § 39; Wieczorek, cited above, § 57; Rasmussen, cited above, § 75; Valkov and Others, cited above, §§ 91 and 97; Maggio and Others, cited above, § 63; and Stefanetti and Others, cited above, § 55).»

(b) Application of these principles to the present case

(i) Whether the interference was «lawful»

66. The lawfulness of the interference, in terms of domestic law, is not in dispute: the Court is satisfied that it was prescribed by section 83/C of the 1997 Pensions Act (see paragraph 24 above).

(ii) Whether the interference was «in accordance with the general interest»

67. Bearing in mind the wide margin of appreciation of the State in the field of social security and pensions, the Court finds no reason to doubt that the prohibition on the simultaneous disbursement of salaries and pensions to which the applicant was subjected served the general interest of the protection of the public purse. As submitted by the Government and not disputed by the applicant, the suspension of pension payments at issue was, inter alia, also part of a package of measures aimed at assuring the long-term sustainability of the Hungarian pension system and reducing public debt.

68. Moreover, the Court cannot agree with the applicant's argument that the legislative interference at issue affected so few people that its impact on the State budget was minimal, and that other measures would have resulted in more meaningful savings. In this connection it reiterates that, provided that the legislature chose a method that could be regarded as reasonable and suited to achieving the legitimate aim being pursued, it is not for the Court to say whether the legislation represented the best solution for dealing with the problem or whether the legislative discretion should have been exercised in another way (see James and Others, cited above, § 51).

(iii) Whether the interference was proportionate

69. The next question to be addressed by the Court is whether the interference struck a fair balance between the demands of the general interest of the community and the requirements of the protection of the individual's fundamental rights.

70. In this connection, the Court notes at the outset that the issue in the present case arises in the particular context of a social-security scheme. As already set out above (see paragraph 65), such schemes are an expression of a society's commitment to the principle of social solidarity with its vulnerable members. The scheme at issue in the present case is a contributory old-age pension scheme. Such pensions are in general disbursed in order to provide compensation for reduced earning capacity as a person gets older. However, when a person in receipt of an old-age pension continues or resumes work — and particularly, like the applicant in the present case, when he or she has not yet reached the statutory retirement age — his or her working life is apparently not yet over and earning capacity still exists.

71. The applicant took early retirement in 2000, when he was close to 47 years old, and has been a beneficiary of pension payments ever since, except for the period during which disbursement was suspended, that is from 1 July 2013 until 31 March 2015. It therefore appears that the applicant became entitled to a pension on the basis of contributions made over a far shorter period of time than that for which contributions are generally paid by persons who become entitled to an old-age pension only upon reaching the statutory retirement age (see paragraph 30 above). Thereafter he continued to contribute to the Pension Fund as a result of the fact that he carried on working in both the private and the public sector after taking early retirement and leaving the police force in 2000.

72. The Court reiterates that the funding methods of public pension schemes vary considerably from one Contracting State to another, as does the emphasis on the principle of solidarity between contributors and beneficiaries in national pension systems (see Valkov and Others v. Bulgaria, nos. 2033/04 and 8 others, §§ 92 and 98, 25 October 2011, and Stec and Others v. the United Kingdom (dec.) [GC], nos. 65731/01 and 65900/01, § 50, ECHR 2005-X). As such matters involve social and economic policies, they fall in principle within the wide national margin of appreciation accorded to States in this area (see, among many authorities, Béláné Nagy, cited above, § 113; Valkov and Others, cited above, § 92; and James and Others, cited above, § 46).

73. In examining whether the national authorities acted within their margin of appreciation in the instant case, the Court will have particular regard to the following factors which, from an analysis of its case-law in cases relating to the reduction, suspension or discontinuance of social-security pensions, may be identified as being of relevance, namely the extent of the loss of benefits, whether there was an element of choice, and the extent of the loss of means of subsistence.

(\alpha) Extent of loss of benefits

74. The case at hand does not concern either the permanent, complete loss of the applicant's pension entitlements (compare and distinguish Béláné Nagy, cited above, § 123; Apostolakis v. Greece, no. 39574/07, 22 October 2009; and Kjartan Ásmundsson v. Iceland, no. 60669/00, ECHR 2004-IX) or the reduction thereof (compare da Silva Carvalho Rico v. Portugal (dec.), no. 13341/14, 1 September 2015; Poulain v. France (dec.), no. 52273/08, 8 February 2011; and Lenz v. Germany (dec.), no. 40862/98, ECHR 2001-X), but rather the suspension of his monthly pension payments (see Panfile and Lakiæeviæ and Others, both cited above). Although the applicant thus did not receive his pension for the duration of that suspension, the Court nevertheless considers that this did not amount to a total loss of his entitlements to an old-age pension. The suspension was of a temporary nature in that disbursement would be (and was) resumed when the applicant left State employment; it did, therefore, not strike at the very substance of his right and the essence of the right was not impaired.

75. Moreover, a similar suspension was at stake in the cases of Panfile and Lakiæeviæ and Others (both cited above). The fact that the former case was declared inadmissible and that a violation of Article 1 of Protocol No. 1 was found in the latter suggests that the extent of the loss of benefits — a temporary suspension, as in the present case — is not, in itself, decisive. Indeed, the Court has already held that the fair balance test cannot be based solely on the amount or percentage of the loss suffered but must be examined in the light of all the relevant factors (see Béláné Nagy, cited above, § 117, and Stefanetti and Others v. Italy, nos. 21838/10 and 7 others, §§ 59-60, 15 April 2014).

(\beta) Element of choice

76. This brings the Court to the second factor: was there anything the applicant could have done in order to avoid or prevent the disbursement of his pension being suspended? In this connection the Court observes at the outset that there is no suggestion that when the applicant started his employment at Budapest XIII District Municipality on 1 July 2012 he had any inkling of the changes to the pension system that were afoot. It would therefore be disingenuous to hold that he could have avoided being affected by the amended legislation simply by electing not to re-enter State employment (contrast and compare Mauriello v. Italy (dec.), no. 14862/07, § 39, 13 September 2016, and Torri and Others v. Italy (dec.), nos. 11838/07 and 12302/07, § 37, 24 January 2012). But once the legislation at issue had entered into force, it was not the case that the disbursement of the applicant's pension was suspended without his having any choice in the matter. In similar fashion to the applicant in Panfile (cited above, § 23), and as the Government also pointed out (see paragraphs 55-56 above), the applicant was able to choose between discontinuing his employment in the civil service and continuing to receive his pension, or remaining in that employment and having his pension payments suspended. He opted for the latter.

77. In addition, the Court notes that as a result of the applicant's electing to stay in employment, he continued to make contributions to the Pension Fund, which resulted in an increase in his pension once pension payments were resumed (see paragraphs 18 and 27 above).

(\gamma) Extent of loss of means of subsistence

78. The extent to which a person's means of subsistence or living standard are affected by the discontinuance, reduction or suspension of pension payments constitutes an important factor in the Court's assessment of the proportionality of such measures. Thus, an excessive individual burden was found to have been imposed in cases in which, inter alia, the withdrawal or discontinuance of a pension amounted to the total loss of an applicant's sole source of income (see Béláné Nagy, cited above, § 123; Apostolakis, cited above, § 39; and Moskal v. Poland, no. 10373/05, § 74, 15 September 2009), and those in which a suspended pension constituted a considerable part of the monthly income before tax of the applicants, who worked on a part-time basis only (see Lakiæeviæ and Others, cited above, § 70). By the same token, the Court has held that a fair balance was struck in a number of cases because, inter alia, the cap on pensions complained about did not totally divest the applicants — who were among the top earners of the persons in receipt of a retirement pension in Bulgaria — of their only means of subsistence (see Valkov and Others, cited above, § 97), or because it was considered that the Contracting State concerned had been entitled to take into account the other sources of income of the applicant — who also received benefits under private pension schemes — when establishing the amount of a widow's allowance (see Matheis v. Germany (dec.), no. 73711/01, 1 February 2005). The Court applied a similar approach in the case relied on by the Government, that is, Panfile, in which, after the loss of his job due to the introduction of legal provisions preventing him from receiving concomitantly a pension and a salary, the applicant continued to receive a full monthly pension, whose level was higher than the level of the national average salary before tax (see Panfile, cited above, § 23).

79. Turning to the circumstances of the present case, it is clear that when the applicant's old-age pension payments were suspended he continued to receive his salary. He has not disclosed in the proceedings before the Court the amount of the monthly salary he was earning at the relevant time, but he indicated that the suspension of his pension payments resulted in the loss of about half his income. The Government posited that the applicant's salary must have been higher than the amount of old-age pension he was receiving monthly (HUF 162,260; approximately EUR 550 at the relevant time; see paragraph 14 above), as he chose to stay on in his post and to continue receiving his salary rather than opt for the continued disbursement of his pension. This was not disputed by the applicant.

80. Having regard to the material in its possession relating to average salaries and taxes (see paragraphs 22, 49 and 56 above), the Court is satisfied that the applicant was left with an income in the range of the average salary after tax in Hungary.

81. It is true that the disbursement of the applicant's old-age pension would also have been suspended had his salary been much lower than the average salary, or if the applicant had been in part-time employment only, in which circumstances his pension would have constituted a considerably greater part of his income than was actually the case. However, it is not the Court's task to examine the domestic legislation in the abstract: it should limit its examination to the manner in which that legislation was applied to the applicant in the particular circumstances (see Sahin v. Germany [GC], no. 30943/96, § 87, ECHR 2003-VIII).

82. The Court considers that the suspension of the applicant's pension payments by no means left him devoid of all means of subsistence. Moreover, the applicant has not argued that he risked falling below the subsistence threshold.

(iv) Alleged discriminatory aspect

83. Finally, owing to the fact that the application of the impugned measure on the applicant was less individualised than was the case with the measure at issue in Kjartan Ásmundsson (cited above), the Court considers that an examination of the allegedly discriminatory nature of the suspension of the applicant's pension payments is to be conducted below within the framework of the applicant's complaint under Article 14 of the Convention read in conjunction with Article 1 of Protocol No. 1.

(v) Conclusion

84. On the basis of the foregoing, and once more bearing in mind the State's wide margin of appreciation in the matter and the legitimate aims of protecting the public purse and ensuring the long-term sustainability of the Hungarian pension system, the Court finds that a fair balance was struck between the demands of the general interest of the community and the requirements of the protection of the applicant's fundamental rights, and that he was not made to bear an excessive individual burden.

85. Accordingly, there has been no violation of Article 1 of Protocol No. 1 taken alone.

86. The applicant further complained of an unjustified difference in treatment in that the suspension of old-age pension payments to which he was subjected on account of his employment in the public sector did not apply, firstly, to old-age pension recipients working in the private sector and, secondly, to old-age pension recipients working in certain categories within the public sector. He relied on Article 14 of the Convention read in conjunction with Article 1 of Protocol No. 1.

A. Preliminary issue

87. The complaint relating to discrimination as set out in the application form of 5 December 2013, by means of which the present case was lodged with the Court, referred only to an allegedly unjustified difference of treatment between pensioners employed in the public sector and those employed in the private sector. In his reply dated 9 February 2015 to the observations of the Government (see paragraph 4 above), the applicant mentioned for the first time a similarly unjustified difference of treatment within the public sector in that certain State employees were exempted from the ban on accumulation of old-age pensions and State-paid salaries (see paragraph 23 above).

88. The question arises whether the second instance of discrimination complained of, that is, the alleged discrimination between different categories of State employees, was lodged with the Court in compliance with the six-month rule set out in Article 35 § 1 of the Convention. However, any exploration of that matter should be preceded by an examination of the question whether the Court is competent at this stage of the proceedings to deal with this issue, bearing in mind that the complaint relating to the alleged second instance of discrimination was declared admissible by the Chamber and the Government did not address the issue until requested to do so in the proceedings before the Grand Chamber (see paragraph 8 above).

1. Whether or not the Court has jurisdiction to examine the issue of the applicant's compliance with the six-month rule

89. The Court reiterates firstly that the Grand Chamber is not, either by the Convention or the Rules of Court, precluded from deciding questions concerning the admissibility of an application under Article 35 § 4 of the Convention, since that provision enables the Court to dismiss applications it considers inadmissible «at any stage of the proceedings». Thus, even at the merits stage the Court may reconsider a decision to declare an application admissible if it concludes that it should have been declared inadmissible for one of the reasons given in the first three paragraphs of Article 35 of the Convention (see Bleèiæ v. Croatia [GC], no. 59532/00, § 65, ECHR 2006-III, with further references).

90. Secondly, the fact that the Government did not raise any alleged failure by the applicant to comply with the six-month rule, either in the proceedings before the Chamber or in their request for referral of the case to the Grand Chamber, does not prevent the Grand Chamber from ruling on it. According to the case-law, it is not open to the Court to set aside the application of the six-month rule solely because a Government have not made a preliminary objection to that effect (see Bleèiæ , cited above, § 68). In the present instance the Court sees no need to examine whether the Government are estopped from making the above objection since it finds in any event that it concerns a matter which goes to the Court's jurisdiction and which it is not prevented from examining of its own motion (see Buzadji v. the Republic of Moldova [GC], no. 23755/07, § 70, ECHR 2016 (extracts), and Sabri Güneº v. Turkey [GC], no. 27396/06, § 29, 29 June 2012).

2. Compliance with the six-month rule

(a) The parties' submissions to the Grand Chamber

(i) The Government

91. The Government argued that the period of six months had started to run at the latest on 27 September 2013 when the National Pensions Administration discontinued the examination of the applicant's appeal (see paragraph 17 above). In view of the fact that the complaint alleging discrimination between public servants was lodged with the Court only on 9 February 2015 in the applicant's observations in reply to those of the Government — hence, more than six months after the applicant had become aware of the alleged violation — that complaint must, so the Government submitted, be declared inadmissible in accordance with Article 35 §§ 1 and 4 of the Convention.

(ii) The applicant

92. According to the applicant, the running of the six-month period had started on 1 July 2013, when the payment of his pension had been suspended (see paragraph 14 above). The discrimination between pensioners employed in the public and private sectors, as well as the discrimination between different categories of employees within the public sector, was contained in the amendment to the 1997 Pensions Act itself. Therefore, the applicant's complaint that the suspension of his pension constituted discriminatory treatment contrary to Article 14, which he lodged within six months of the aforementioned date, related to both forms of discrimination.

(b) The Grand Chamber's assessment

(i) Relevant principles

93. The principles relevant to the issue under consideration were set out by the Grand Chamber in its judgment in Sabri Güneº , cited above:

«39. The six-month time-limit provided for by Article 35 § 1 has a number of aims. Its primary purpose is to maintain legal certainty by ensuring that cases raising issues under the Convention are examined within a reasonable time, and to prevent the authorities and other persons concerned from being kept in a state of uncertainty for a long period of time (see P.M. v. the United Kingdom (dec.), no. 6638/03, 24 August 2004). It also affords the prospective applicant time to consider whether to lodge an application and, if so, to decide on the specific complaints and arguments to be raised (see O'Loughlin and Others v. the United Kingdom (dec.), no. 23274/04, 25 August 2005) and facilitates the establishment of facts in a case, since with the passage of time, any fair examination of the issues raised is rendered problematic (see Nee v. Ireland (dec.), no. 52787/99, 30 January 2003).»

40. That rule marks out the temporal limit of the supervision exercised by the Court and signals, both to individuals and State authorities, the period beyond which such supervision is no longer possible (see Walker v. the United Kingdom (dec.), no. 34979/97, ECHR 2000-I). The existence of such a time-limit is justified by the wish of the High Contracting Parties to prevent past judgments being constantly called into question and constitutes a legitimate concern for order, stability and peace (see De Becker v. Belgium (dec.), no. 214/56, 9 June 1958).

41. Article 35 § 1 contains an autonomous rule which has to be interpreted and applied in such a manner as to ensure to any applicant claiming to be the victim of a violation by one of the Contracting Parties of one of the rights set forth in the Convention and its Protocols the effective exercise of the right of individual petition pursuant to Article 35 § 1 of the Convention (see Worm v. Austria (dec.), no. 22714/93, 27 November 1995).

42. The Court reiterates that with regard to procedure and time-limits, legal certainty constitutes a binding requirement which ensures the equality of litigants before the law. That principle is implicit in all the Convention's Articles and constitutes one of the fundamental elements of the rule of law (see, among other authorities, Beian v. Romania (no. 1), no. 30658/05, § 39, ECHR 2007-V (extracts)).»

94. Moreover, some indication of the factual basis of the complaint and the nature of the alleged violation of the Convention is required to introduce a complaint and interrupt the running of the six-month period (see Abuyeva and Others v. Russia, no. 27065/05, § 222, 2 December 2010, and Allan v. the United Kingdom (dec.), no. 48539/99, 28 August 2001). As regards complaints that were not included in the initial communication, the running of the six-month period is not interrupted until the date when such complaints are first submitted to the Court (see Allan, cited above). Allegations made after the expiry of the six-month time-limit can only be examined by the Court if they constitute legal submissions relating to, or particular aspects of, the initial complaints that were introduced within the time-limit (see Kurnaz and Others v. Turkey (dec.), no. 36672/97, 7 December 2004, and Sâmbata Bihor Greco-Catholic Parish v. Romania (dec.), no. 48107/99, 25 May 2004).

(ii) Application of these principles to the present case

95. The Court will examine whether the applicant's submissions relating to the allegedly unjustified difference in treatment between pensioners employed in different categories within the public sector, as set out in his observations of 9 February 2015, should be considered as legal submissions in respect of his initial complaint and/or as a particular aspect of that complaint to which the six-month rule would not apply, rather than as a separate complaint introduced at a later stage.

96. It considers that the nature of a violation alleged under Article 14 requires that a complaint brought under this heading should provide at least an indication of the person or group of persons in comparison with whom the applicant claims he or she was treated differently, as well as of the ground of the distinction that was allegedly applied. The complaint should thus contain the parameters required to define the scope of the issue to be examined by the Court, and also by the Government should the Court decide to invite them to submit their observations on the admissibility and/or merits of the complaint. In this connection it is further to be borne in mind that justifications for differences in treatment may well vary depending on the comparator group or groups and/or the ground or grounds of distinction at issue. For these reasons, the Court cannot accept that the mere fact that a complaint under Article 14 of the Convention was included in the application form is sufficient to constitute introduction of all subsequent complaints made under that provision.

97. The Court notes that the allegation raised in the present case concerning the difference in treatment between various categories of State employees in receipt of an old-age pension was not mentioned in any communication received from the applicant prior to 9 February 2015, not even as part of the background facts of the case. In the opinion of the Court, this complaint is distinct from the one relating to the alleged difference of treatment between pensioners employed in the private sector and those employed in the public sector. Nor can it be regarded as so closely connected to the original complaint that it cannot be examined separately.

98. Consequently, the Court concludes that the complaint concerning a difference in treatment between pensioners employed by the State was introduced in the applicant's submissions of 9 February 2015. Regardless of whether the six-month period started running on 1 July 2013, when the applicant's pension payments were suspended, or on 27 September 2013, when the National Pensions Administration discontinued the examination of the applicant's appeal, the Grand Chamber, unlike the Chamber, concludes that this part of the application was introduced outside the six-month time-limit and is therefore inadmissible pursuant to Article 35 §§ 1 and 4 of the Convention.

99. Accordingly, the Grand Chamber has no jurisdiction to entertain this complaint and will confine its examination below to the merits of the applicant's grievance relating to the alleged discrimination between State and private-sector employees in receipt of an old-age pension.

B. Merits

100. The Court will examine the applicant's complaint under Article 14 of the Convention read in conjunction with Article 1 of Protocol No. 1, alleging that, as a person in receipt of an old-age pension and working in the civil service, he was treated differently from recipients of an old-age pension working in the private sector. He submitted that the latter continued to receive their pensions whilst his pension payments were suspended for the continued duration of his employment in the civil service.

Article 14 of the Convention provides:

«The enjoyment of the rights and freedoms set forth in [the] Convention shall be secured without discrimination on any ground such as sex, race, colour, language, religion, political or other opinion, national or social origin, association with a national minority, property, birth or other status.»

1. The Chamber judgment

101. In so far as the matter complained of by the applicant falls within the Court's jurisdiction as delimited in paragraph 99 above, the Grand Chamber notes that the Chamber, being satisfied that the subject-matter of the case fell within the ambit of Article 1 of Protocol No. 1, found Article 14 of the Convention to be applicable. This was because the applicant had been denied payment of his pension on the ground of his being employed in the civil service, which was covered by the term «other status» for the purposes of Article 14. Moreover, the Chamber was of the view that retirees working in the civil service and those working in the private sector were in an analogous situation seen from the perspective of the core argument advanced by the Government, namely that employed persons do not require a substitute for salary.

102. The Chamber went on to consider that the impugned measure was capable, to some extent, of reducing public spending, and it therefore accepted that the aim of the legislation underlying the differential treatment in question — namely the protection of the «public purse» — could be regarded as legitimate. However, it found that the difference in treatment between retirees employed in the civil service and retirees employed in the private sector, with regard to entitlement to the continued receipt of an old-age pension, was not based on any «objective and reasonable justification», as members of both groups earned salaries and the pensions paid out to retirees employed in the private sector could therefore also be regarded as redundant public expenditure. For these reasons, it found that there had been a violation of Article 14 of the Convention taken in conjunction with Article 1 of Protocol No. 1.

2. The parties' submissions to the Grand Chamber

(a) The applicant

103. The applicant submitted that, since the respondent State had put in place a compulsory pension scheme, it followed from the Court's established case-law that his complaint of interference with his rights under that scheme fell within the scope of Article 1 of Protocol No. 1, and that any amendment of the scheme accordingly had to be compatible with Article 14 of the Convention. He maintained that he had been in the same situation as other recipients of an old-age State pension and that disbursement of his pension had been suspended solely on account of the fact that he was simultaneously employed in the civil service, which was a ground amounting to «other status» for the purposes of Article 14.

104. Contrary to what the Government claimed, there were no other member States of the Council of Europe which made a similar distinction between persons employed in the public and private sectors when it came to paying out pensions. Where any such distinctions were made, they related to the payment of early-retirement pensions and, as such, were of no relevance to the present case.

105. The applicant further contended that there was no objective and reasonable justification for the difference in treatment.

106. Firstly, it did not pursue a legitimate aim. Since considerable numbers of pensioners in post-retirement employment were exempted from the ban, the aim of putting an end to the simultaneous receipt of State-paid pensions and salaries could not be achieved by the enactment of section 83/C of the 1997 Pensions Act. It could, furthermore, not be accepted that a prohibition on the accumulation of pension and salary was as such in the general interest, without an indication, which the Government had failed to provide, of the use to which the money saved had been put.

The applicant acknowledged that the protection of a country's economic system might constitute a legitimate aim for general measures of economic strategy in a serious economic crisis. But Hungary, having been affected by the global financial crisis (as had the whole of Europe) in 2008, did not require protection of the economic system five years later, at a time when the EU excessive deficit procedure had been closed, the economic crisis declared over, and the pension ceiling quashed. In addition, the prohibition was not temporary but continued to apply despite an improved economic situation.

107. Secondly, there was no reasonable relationship of proportionality between the means employed and the aim sought to be achieved. Only a very small group of pensioners was affected by the prohibition on accumulation of salaries and pensions, and the savings made were insignificant, whereas the applicant had had to bear a total deprivation of his pension. Moreover, the applicant could not have been expected to give up his job and seek employment in the private sector, as such an argument would render Article 14 devoid of substance.

(b) The Government

108. The Government argued that persons having taken up post-retirement employment in the private sector did not draw their salary from the public budget and did not therefore benefit from a double income from public sources. They were of the view that this essential distinction between pensioners employed in the private sector and pensioners employed in the civil service was of such significance that, despite the other features which the two groups had in common, it was decisive in concluding, in the context of the contested legislation, that they were not in an analogous situation. The Government pointed out that this had also been the approach taken by the Court in the case of Panfile (cited above, § 28). In its judgment in the present case, the Chamber had not provided any specific justification for its departure from this case-law.

109. There were also, seen from the perspective of the reasons behind the introduction of the ban on accumulating pensions and salaries, other features which set employees in the civil service apart from those in the private sector. Thus, in respect of public employees, the State was in the position not only of regulator in the field of employment policy, but also of employer. The State could therefore directly implement its employment policy with regard to its employees without having to consider possible interference with private-law relationships as it would with regard to persons working in the private sector.

110. A further difference, so the Government submitted, lay in the fact that public servants had a special duty of loyalty to the State and were under an obligation to observe certain ethical norms not applicable to those employed in the private sector. The suspension of pension payments corresponded to an ethical obligation not to abuse the law. Even though the receipt of retirement benefits without retiring was not illegal, it was unethical in the sense that it maximised personal advantages to the detriment of the community.

(c) The third-party intervener's arguments

111. Taking the view that the right to social security was a fundamental social right of special importance, the ETUC submitted that there should be no discrimination in allocating benefits to different categories of insured persons.

3. The Grand Chamber's assessment

(a) Relevant principles

112. The Court has consistently held that Article 14 complements the other substantive provisions of the Convention and its Protocols. It has no independent existence since it has effect solely in relation to «the enjoyment of the rights and freedoms» safeguarded thereby. Although the application of Article 14 does not presuppose a breach of those provisions — and to this extent it is autonomous — there can be no room for its application unless the facts at issue fall within the ambit of one or more of them. The prohibition of discrimination enshrined in Article 14 thus extends beyond the enjoyment of the rights and freedoms which the Convention and the Protocols thereto require each State to guarantee. It applies also to those additional rights, falling within the general scope of any Convention Article, for which the State has voluntarily decided to provide (see, among many other authorities, Biao v. Denmark [GC], no. 38590/10, § 88, ECHR 2016; Ýzzettin Doðan and Others v. Turkey [GC], no. 62649/10, § 158, ECHR 2016; Carson and Others v. the United Kingdom [GC], no. 42184/05, § 63, ECHR 2010; and E.B. v. France [GC], no. 43546/02, §§ 47-48, 22 January 2008).

113. In order for an issue to arise under Article 14 there must be a difference in the treatment of persons in analogous, or relevantly similar, situations (see, amongst many authorities, Khamtokhu and Aksenchik v. Russia [GC], nos. 60367/08 and 961/11, § 64, ECHR 2017; X and Others v. Austria [GC], no. 19010/07, § 98, ECHR 2013; and Konstantin Markin v. Russia [GC], no. 30078/06, § 125, ECHR 2012 (extracts)). In other words, the requirement to demonstrate an analogous position does not require that the comparator groups be identical. An applicant must demonstrate that, having regard to the particular nature of his or her complaint, he or she was in a relevantly similar situation to others treated differently (see Clift v. the United Kingdom, no. 7205/07, § 66, 13 July 2010). However, not every difference in treatment will amount to a violation of Article 14. Firstly, the Court has established in its case-law that only differences in treatment based on an identifiable characteristic, or «status», are capable of amounting to discrimination within the meaning of Article 14 (see Carson and Others, cited above, § 61, and Eweida and Others v. the United Kingdom, nos. 48420/10 and 3 others, § 86, ECHR 2013 (extracts)). Secondly, a difference of treatment is discriminatory if it has no objective and reasonable justification; in other words, if it does not pursue a legitimate aim or if there is not a reasonable relationship of proportionality between the means employed and the aim sought to be realised (see Fabris v. France [GC], no. 16574/08, § 56, ECHR 2013 (extracts); Topèiæ — Rosenberg v. Croatia, no. 19391/11, § 36, 14 November 2013; and Weller v. Hungary, no. 44399/05, § 27, 31 March 2009).

114. The Contracting States enjoy a certain margin of appreciation in assessing whether and to what extent differences in otherwise similar situations justify a different treatment. The scope of the margin will vary according to the circumstances, the subject-matter and the background (see Stummer v. Austria [GC], no. 37452/02, § 88, ECHR 2011).

115. A wide margin is usually allowed to the State under the Convention when it comes to general measures of economic or social strategy for example (see Hämäläinen v. Finland [GC], no. 37359/09, § 109, ECHR 2014). Because of their direct knowledge of their society and its needs, the national authorities are in principle better placed than the international judge to appreciate what is in the public interest on social or economic grounds, and the Court will generally respect the legislature's policy choice unless it is «manifestly without reasonable foundation» (see Carson and Others, cited above, § 61). Any measures taken on such grounds, including the reduction of the amount of pension normally payable to the qualifying population, must nevertheless be implemented in a non-discriminatory manner and comply with the requirements of proportionality (see Lakiæeviæ and Others, cited above, § 59, and Stec and Others, cited above, § 55). In any case, irrespective of the scope of the State's margin of appreciation, the final decision as to the observance of the Convention's requirements rests with the Court (see, inter alia, Konstantin Markin, cited above, § 126).

116. Lastly, as regards the burden of proof in relation to Article 14 of the Convention, the Court has held that once the applicant has shown a difference in treatment, it is for the Government to show that it was justified (see Khamtokhu and Aksenchik, cited above, § 65; Vallianatos and Others v. Greece [GC], nos. 29381/09 and 32684/09, § 85, ECHR 2013 (extracts); and D.H. and Others v. the Czech Republic [GC], no. 57325/00, § 177, ECHR 2007-IV).

117. In cases, such as the present one, concerning a complaint under Article 14 of the Convention taken in conjunction with Article 1 of Protocol No. 1 that the applicant has been denied all or part of a particular benefit on a discriminatory ground covered by Article 14, the relevant test is whether, but for the condition of entitlement about which the applicant complains, he or she would have had a right, enforceable under domestic law, to receive the benefit in question. Although Protocol No. 1 does not include the right to receive a social-security payment of any kind, if a State does decide to create a benefits scheme, it must do so in a manner which is compatible with Article 14 (see Stec and Others, cited above, § 55, with further references).

(b) Application of these principles to the present case

(i) Applicability of Article 14

118. From the principles stated in paragraphs 112 and 117 above, it follows that the applicant's complaint clearly falls within the ambit of Article 1 of Protocol No. 1 and that Article 14 is applicable. Indeed, this was not in dispute between the parties.

(ii) Existence of an analogous or relevantly similar situation

119. As already indicated in paragraph 113 above, the first issue to be examined is whether the applicant, as a person in receipt of an old-age pension subsequently employed in the civil service, was in an analogous or relevantly similar situation compared with a person in receipt of an old-age pension subsequently employed in the private sector.

120. Whereas the applicant claimed that he was indeed in a relevantly similar situation to recipients of old-age pensions with subsequent employment in the private sector, the Government disputed that claim, placing reliance on, in particular, the Court's decision in Panfile (cited above).

(\alpha) General considerations

121. The Court reiterates that a difference in treatment may raise an issue from the point of view of the prohibition of discrimination as provided for in Article 14 of the Convention only if the persons subjected to different treatment are in a relevantly similar situation, taking into account the elements that characterise their circumstances in the particular context. The Court notes that the elements which characterise different situations, and determine their comparability, must be assessed in the light of the subject-matter and purpose of the measure which makes the distinction in question.

122. As a general starting-point the Court considers, firstly, that the Contracting Parties, by necessity, enjoy wide latitude in organising State functions and public services, including such matters as regulating access to employment in the public sector and the terms and conditions governing such employment, in the context of their obligations under the Convention.

Secondly, for institutional and functional reasons, employment in the public sector and in the private sector may typically be subject to substantial legal and factual differences, not least in fields involving the exercise of sovereign State power and the provision of essential public services. Civil servants, unlike persons employed in the private sector, may be engaged in the exercise of the State's sovereign power, and therefore their functions as well as the duty of loyalty owed to their employer may be of a different nature, although the extent to which this is the case may depend on the specific functions they have to perform.

Thirdly, as a result of the above, it cannot be assumed that the terms and conditions of employment, including the financial ones, or the eligibility for social benefits linked to employment, will be similar in the civil service and in the private sector, nor can it therefore be presumed that these categories of employees will be in relevantly similar situations in this regard. Another important difference in this context is that the salaries as well as the employment-linked social benefits of State employees, unlike those of private-sector employees, are paid by the State.

123. Each of the three kinds of considerations mentioned above is widely reflected in various ways in a long-standing line of case-law recognising a distinction between civil servants and private employees as two categories that are not comparable.

124. The first of these may be seen in Valkov and Others (cited above, § 117), where the Court held, in the context of a cap on pensions examined under Article 14 of the Convention in conjunction with Article 1 of Protocol No. 1, that it was not for an international court to pronounce on the question whether the authorities of a Contracting State had made a valid distinction between the character of the respective employments of two groups. Decisions involving such distinctions were policy judgments which were in principle reserved for the national authorities, which had direct democratic legitimation and were better placed than an international court to evaluate local needs and conditions. The Court also noted that on a number of occasions the Court and the former Commission had countenanced the distinctions that some Contracting States drew, for pension purposes, between civil servants and private employees (ibid., § 117, with further references).

125. An example of the second type of factors taken into account as relevant considerations may be found in Heinisch v. Germany (no. 28274/08, § 64, ECHR 2011 (extracts)), albeit in a context unrelated to the prohibition of discrimination laid down in Article 14. In that case the Court, in examining the necessity of a restriction on free speech under Article 10 § 2 of the Convention, held that the duty of loyalty which employees owed to their employer might be more pronounced in the case of civil servants and employees in the public sector compared with employees in private-law employment relationships.

Also of interest in this connection is the fact that, whilst the above line of authority concerns the interpretation and application of substantive Convention guarantees (that is, Article 14 of the Convention read in conjunction with Article 1 of Protocol No. 1 in the first case, and Article 10 in the second case) with regard to differential treatment of employees placed in distinct categories under domestic law, the Court has accepted certain distinctions also for the purposes of the due process guarantee in the context of the applicability of the civil limb of Article 6 § 1 to disputes regarding civil servants. Thus, when developing the former Pellegrin doctrine (see Pellegrin v. France [GC], no. 28541/95, § 67, ECHR 1999-VIII) into what later became known as the Eskelinen test (see Vilho Eskelinen and Others v. Finland [GC], no. 63235/00, § 62, ECHR 2007-II), the Court recognised the State's interest in controlling access to a court when it comes to certain categories of staff, stating that «it is primarily for the Contracting States, in particular the competent national legislature, not the Court, to identify expressly those areas of public service involving the exercise of the discretionary powers intrinsic to State sovereignty where the interests of the individual must give way» (ibid., § 61).

Although these findings in Heinisch and Eskelinen were not formulated with a view to an assessment of whether or not a difference of treatment raised an issue under Article 14 of the Convention, they do nonetheless shed light on the Court's assessment of the distinctive features of civil servants' role in the exercise of public powers and functions in contrast to that of other categories of employees.

126. The third type of factor was relied on by the Court in Panfile (cited above), when disposing of a complaint under Article 14 of the Convention taken together with Article 1 of Protocol No. 1, where a distinction between the sources of the salaries of employees in the public and private sectors (respectively from State funds and from private funds) led it to conclude that those two categories of persons could hardly be regarded as being in an analogous or relevantly similar situation within the meaning of Article 14 (see Panfile, cited above, § 28).

127. Whilst the above analysis shows the importance of the three aforementioned considerations in the Court's case-law, the present case has revealed a need to take yet a further — fourth — factor into account, namely the role of the State when acting in its capacity as employer. This role is distinct from the one the State assumes when acting in its capacity as regulator of the minimum conditions of employment and of the provision of social-welfare benefits linked to employment in sectors outside its direct control. In particular, as employers, the State and its organs are not in a comparable position to private-sector entities either from the perspective of the institutional framework they operate under or in terms of the financial and economic fundamentals of their activities; the funding bases are radically different, as are the options available for taking measures to counter financial difficulties and crises.

128. Finally, it should also be observed that even when confronted with issues of comparisons between professionals belonging to different categories, irrespective of public and private-sector divides as referred to above, the Convention institutions have been disinclined to view different types of functions as giving rise to analogous or relevantly similar situations. Thus, in Valkov and Others (cited above, § 117), the Court was not prepared to draw any conclusions from the applicants' arguments regarding the nature of the tasks performed by members of the groups invoked as comparators. It referred to a number of previous rulings in which no similarity had been found between the disparate situations in question, on the basis that «each one [was] characterised by a corpus of rights and obligations of which it would be artificial to isolate one specific aspect» (see Van der Mussele v. Belgium, 23 November 1983, § 46, Series A no. 70, where the treatment of lawyers in private practice acting in legal-aid cases was compared to that of judicial and para-judicial professions and where the requirement for lawyers to provide services free of charge to indigent persons was compared to the absence of such a requirement for medical practitioners, veterinary surgeons, pharmacists and dentists; see also Allesch and Others v. Austria, no. 18168/91, Commission decision of 1 December 1993, unreported, concerning the comparison of the pension entitlements of engineers with those of other liberal professions; and Liebscher and Others v. Austria, no. 25170/94, Commission decision of 12 April 1996, unreported, on issues concerning the comparison of lawyers in private practice with chartered public accountants regarding the possibility to establish limited-liability companies).

129. Thus, it is in the light of the general considerations highlighted above that the Court will assess the circumstances of the present case, while bearing in mind that it is incumbent on the applicant, who alleges the differential treatment, to demonstrate the existence of an «analogous or relevantly similar situation» (see paragraph 113 above).

(\beta) Whether the applicant was in an analogous or relevantly similar situation

130. Turning to the circumstances of the present case, the Court observes that it concerns old-age pensions under the Hungarian compulsory social-security pension scheme, to which both State employees and private-sector employees were affiliated and to which they contributed in the same way and to the same extent. This scheme provided for pension entitlements for both groups, regardless of whether they had previously worked in the public or the private sector (see paragraphs 21-22 above). Accordingly, old-age pensions disbursed to employees in the public sector originated from the same source as pension payments to employees working in the private sector. Nevertheless, this is not in itself sufficient to establish that the situations of persons in receipt of a pension and employed in the civil service after retirement and those in receipt of a pension but re-employed in the private sector were relevantly similar for the purposes of the assessment of the present case.

131. The Court observes firstly that, following the entry into force of section 83/C of the 1997 Pensions Act, it was the applicant's post-retirement employment in the civil service that entailed the suspension of his pension payments. It was precisely the fact that, as a civil servant, he was in receipt of a salary from the State that was incompatible with the simultaneous disbursement of an old-age pension from the same source. As a matter of financial, social and employment policy, the impugned bar on simultaneous accumulation of pension and salary from the State budget had been introduced as part of legislative measures aimed at correcting financially unsustainable features in the pension system of the respondent State. Steps taken to reform deficient pension schemes had, in turn, been part of action taken with the aim of reducing public expenditure and debt. This did not prevent the accumulation of pension and salary for persons employed in the private sector, whose salaries, in contrast to those of persons employed in the civil service, were funded not by the State but through private budgets outside the latter's direct control. As already stated in paragraph 126 above, it was the distinction between the sources of the salaries of employees in the public and private sectors that led the Court to conclude in Panfile that those two categories of persons could hardly be regarded as being in an analogous or relevantly similar situation within the meaning of Article 14.

132. The Court further notes that, under Hungarian national law, employment in the civil service and employment in the private sector were treated as distinct categories (see paragraph 20 above). Moreover, the applicant's specific profession within the civil service was difficult to compare with any in the private sector and no relevant comparisons were suggested by him. Finally, as regards his employment relationship, the State did not function only as regulator and standard-setter but was also his employer. In line with the considerations stated in paragraph 127 above, the Court regards it as significant that it was for the State to lay down, in that capacity as employer, the terms of employment for its personnel and, as manager of the Pension Fund, the conditions for disbursement of pensions.

(iii) Conclusion

133. Taking all these aspects of the present case into account, the Court finds that the applicant has not demonstrated that, as a member of the civil service whose employment, remuneration and social benefits were dependent on the State budget, he was in a relevantly similar situation to pensioners employed in the private sector.

134. It follows that there has been no discrimination and, therefore, no violation of Article 14 taken in conjunction with Article 1 of Protocol No. 1.

1. Holds, unanimously, that there has been no violation of Article 1 of Protocol No. 1 taken alone;

2. Holds, unanimously, that the complaint relating to an allegedly unjustified difference in treatment between pensioners employed in different categories within the public sector was introduced out of time and is therefore inadmissible pursuant to Article 35 §§ 1 and 4 of the Convention;

3. Holds, by eleven votes to six, that there has been no violation of Article 14 of the Convention taken in conjunction with Article 1 of Protocol No. 1.

Done in English and in French, and delivered at a public hearing in the Human Rights Building, Strasbourg, on 5 September 2017.

President

Deputy to the Registrar

In accordance with Article 45 § 2 of the Convention and Rule 74 § 2 of the Rules of Court, the following separate opinions are annexed to this judgment:

(a) Joint concurring opinion of Judges O'Leary and Koskelo;

(b) Concurring opinion of Judge Ranzoni;

1. While we agree entirely with the majority judgment as regards the finding of no violation of Article 1 of Protocol No. 1 taken alone and in conjunction with Article 14 of the Convention, we feel compelled to write a separate, concurring opinion as regards the majority's reasoning in relation to the discrimination complaint brought under the latter provisions.

2. We regret that the Grand Chamber has not seized the opportunity to refine or elaborate sufficiently the Court's case-law on comparators for the purposes of Article 14 of the Convention. The existing case-law is underdeveloped and, at times, unclear, with the comparability test often glossed over and emphasis placed principally, if not exclusively, on justification and/or proportionality <2>. We are not suggesting that a domestic court, faced with a claim of differential treatment on a prohibited ground, should always follow a rigid three-stage assessment of comparability, justification and proportionality in that order <3>. However, we would suggest that the present case demonstrates particularly well why insufficient attention from the Court to the question of the comparator, and insufficient rigour in its definition, can give rise to problems, not least in the fields of social security and pensions.

---

<2> See, for example, Spadea and Scalabrino v. Italy, 28 September 1995, §§ 45-47, Series A no. 315-B; Chassagnou v. France [GC], nos. 25088/94 and 2 others, §§ 91-95, ECHR 1999-III; and Grande Oriente d'Italia di Palazzo Giustiniani v. Italy (no. 2), no. 26740/02, §§ 48-57, 31 May 2007.

<3> See, for example, the judgment of Baroness Hale in AL (Serbia) (FC) (Appellant) v. Secretary of State for the Home Department 2008 UKHL 42 for an explanation why such a rigid approach may be inapt or unnecessary in many cases. See further C. McCruddon, «Equality and Non-Discrimination» in D. Feldman et al., English Public Law, OUP, 2004, for differences in domestic and European discrimination provisions and the consequences for the different role played by the comparator thereunder.

3. Before addressing the questions relating to comparability raised by the majority judgment, some clarification regarding the facts of the present case is necessary.

4. When the Grand Chamber is called on to examine, under Article 1 of Protocol No. 1 in conjunction with Article 14 of the Convention, the consequences for an applicant of legislative pension reform which is just one part of a very complex domestic whole, it is not only desirable, but necessary, that the Court has at its disposal all relevant information relating to the national pension regime, the impugned reform and the particular circumstances of the applicant. Where the success or failure of a discrimination claim depends, as a first step, on the establishment of an appropriate and relevant comparator, such detail is not merely useful, it is essential.

5. However, the case file before the Grand Chamber, like that before the Chamber, remained sadly lacking in detail. This was no doubt due to the absence of any analysis by a domestic court of the legal questions before this Court. The only appeal introduced by the applicant at domestic level was an administrative one before a government agency, the National Pensions Administration (see paragraphs 16-17 and 21 of the majority judgment). Once the latter discontinued the applicant's case due to a failure on his part to provide necessary information, the case was pursued no further at domestic level. The respondent Government did not raise before the Court any preliminary objection under Article 35 § 1 of the Convention for failure to exhaust domestic remedies and the Court does not, under its current practice, raise such an objection of its own motion <4>. Under these circumstances, the Court was confronted with a dearth of information of central importance to its assessment under Article 1 of Protocol No. 1 taken alone and in conjunction with Article 14. In our view, the quality of the legal analysis in which it engaged inevitably suffered as a consequence.

---

<4> See, for example, International Bank for Commerce and Development and Others v. Bulgaria, no. 7031/05, 2 June 2016, § 131, and the case-law cited therein. In contrast, the Court has explicitly held that it is not open to it to set aside the application of some admissibility criteria, such as the six-month rule, solely because a Government has not made a preliminary objection to that effect (see, for example, Bleèiæ v. Croatia [GC], no. 59532/00, §§ 67-68, ECHR 2006-III). The rationale for the Court's power to raise such a rule of its own motion is the need to prevent past decisions being called into question after an indefinite lapse of time and the fact that the rule marks out the temporal limits of supervision carried out by the organs of the Convention and signals to both individuals and State authorities the period beyond which such supervision is no longer possible. Yet, as demonstrated in § 70 of the Grand Chamber judgment in Vuèkoviæ and Others v. Serbia (preliminary objection) [GC], nos. 17153/11 and 29 others, 25 March 2014, the importance of the principle of exhaustion is no less compelling: «States are dispensed from answering before an international body for their acts before they have had an opportunity to put matters right through their own legal system ... It should be emphasised that the Court is not a court of first instance; it does not have the capacity, nor is it appropriate to its function as an international court, to adjudicate on large numbers of cases which require the finding of basic facts or the calculation of monetary compensation — both of which should, as a matter of principle and effective practice, be the domain of domestic jurisdictions» (emphasis added). It is worth considering whether the rule on exhaustion should not equally be considered a public policy rule which can be raised by the Court, where necessary, of its own motion.

6. The majority judgment does provide something of an overview of the circumstances of the case. The applicant was 47 years old when, in 2000, after 27 years of service and one year before some very generous early-retirement schemes were abolished, he chose to avail himself of one such scheme open to members of the police force <5>. The statutory retirement age in Hungary varied, at the relevant time, between 62 and 63. The applicant only reached this statutory retirement age in 2016, three years after his case had been lodged before the Court. The majority judgment indicates that both (certain) public and (some) private-sector employees used to be eligible for early-retirement pensions <6>. However, the terms and conditions of eligibility for such pensions are nowhere further elaborated <7>. It is noteworthy that the applicant could have continued to work in the police force beyond the age of 47 and, had he done so, he would have continued to contribute to his pension, which would have continued to increase <8>. It is also relevant, as the respondent Government pointed out, that neither the applicant nor his (State) employer had ever paid any additional pension contribution in order to cover the additional cost of the preferential treatment embodied in the longer disbursement period. In receipt of his early-retirement pension, he continued to work, first in the private sector for twelve years and subsequently in the civil service. It was when he was re-employed in the latter in 2012 that the impugned pension reform measure was adopted. The latter provided for suspension of the applicant's pension entitlement for as long as his employment in the civil service continued. To continue receiving his pension he had to stop working in the civil service or return to employment in the private sector. In short, receipt of both a State-funded pension and a State-funded salary was excluded. Some of this information could only be pieced together following the oral submissions of the respondent Government at the hearing on 9 November 2016 and in response to detailed questions posed to both parties by judges of the Court. The evidentiary problems to which this situation gives rise are patent.

---

<5> For the relevance of choice, see paragraphs 76-77 of the majority judgment's assessment under Article 1 of Protocol No 1.

<6> See paragraph 30 of the majority judgment.

<7> A similar tendency to vagueness and generalisation can be detected in the comparative material presented in paragraphs 31-43 of the majority judgment.

<8> See paragraph 22 of the majority judgment.

7. As indicated previously, we subscribe fully to the majority's finding of no violation of Article 1 of Protocol No. 1 in the circumstances of the present case <9>. We will refer below to elements of the reasoning relating to this complaint only to the extent that they are relevant to the assessment of comparability.

---

<9> See paragraphs 60-84 of the majority judgment.

8. According to the Court's established case-law, there can be no room for the application of Article 14 of the Convention unless the facts at issue fall within the ambit of one or more Convention provisions <10>. Even if a case is within the ambit, Article 14 does not prohibit every difference in treatment in the exercise of rights and freedoms: «[t]he competent national authorities are frequently confronted with situations and problems which, on account of the differences inherent therein, call for different legal solutions; moreover certain legal inequalities tend only to correct factual inequalities <11>.» Thus, in order for an issue to arise under Article 14, «there must be a difference in the treatment of persons in analogous, or relevantly similar, situations <12>.» If that is the case, the difference in treatment in question will be considered discriminatory if it has no objective and reasonable justification; in other words, if it does not pursue a legitimate aim or if there is not a reasonable relationship of proportionality between the means employed and the aim sought to be realised <13>. Lastly, it is important to remember that the list of prohibited grounds in Article 14 is long and, more importantly, open-ended due to the reference to «other status» and the Court's generous, expansive approach thereto <14>.

---

<10> See Abdulaziz, Cabales and Balkandali v. the United Kingdom, 28 May 1985, § 71, Series A no. 94.

<11> See Case «relating to certain aspects of the laws on the use of languages in education in Belgium» (merits), 23 July 1968, § 10, Series A no. 6.

<12> See the authorities cited in paragraph 113 of the majority judgment.

<13> See, for example, Stec and Others v. the United Kingdom [GC], nos. 65731/01 and 65900/01, § 51, ECHR, 2006-VI.

<14>. The Court has found «other status», inter alia, where the impugned distinction was based on military rank (Engel and Others v. the Netherlands, 8 June 1976, Series A no. 22); the type of outline planning permission held by the applicant (Pine Valley Developments Ltd and Others v. Ireland, 29 November 1991, Series A no. 222); whether the applicant's landlord was the State or a private owner (Larkos v. Cyprus [GC], no. 29515/95, ECHR 1999-I); the kind of paternity the applicant enjoyed ( Paulík v. Slovakia, no. 10699/05, ECHR 2006-XI (extracts)); the type of sentence imposed on a prisoner (Clift v. the United Kingdom, no. 7205/07, 13 July 2010); the nationality or immigration status of the applicant's son (Bah v. the United Kingdom, no. 56328/07, ECHR 2011); or ownership of large or small parcels of land (Chassagnou, cited above).

9. In almost any case where discrimination is alleged, it is of crucial importance to adopt and apply a sufficiently well-elaborated and rigorous analytical framework. Otherwise the risk of arriving at erroneous conclusions is high. This risk can materialise in both ways: the assessment of the relevant facts with reference to an inadequate analytical framework may result in a failure to recognise differential treatment where such a finding is justified («false negative»), or it may result in a finding of differential treatment in circumstances where such a finding is not well-founded («false positive»).

10. For this Court, the need to demonstrate analytical rigour when it comes to the question of comparability derives, firstly, from its own preference under Article 14 for the Aristotelian principle of treating like with like. The success of a discrimination complaint depends first and foremost on when persons are deemed to be in situations that are alike. The choice of comparator will often change the outcome of the case, and the judicial choice of comparators is sometimes criticised for being arbitrary or lacking in a consistent rationale. Well-founded criticism of this weakness should spur the Court to present clearly the objective basis on which it determines questions of comparability <15>. Secondly, the long and open-ended list of prohibited grounds in Article 14 means that a lack of rigour in cases where the comparator is central mean all «eggs» are placed in the justification and reasonableness basket. When that happens, as it did at Chamber level in the instant case, it may be all too easy for a lacklustre defence by a respondent Government on the question of objective and reasonable justification to lead to the finding of a violation. This may have far-reaching repercussions not only in the respondent State but also in numerous other States where similar social-security and pension reform is also being implemented <16>.

---

<15> See further M. Bell, «Direct Discrimination» in D. Schiek, L. Waddington and M. Bell, Cases, Materials and Texts on National, Supranational and International Non-Discrimination Law, Hart Publishing, 2007, pp. 205-215, or A. McColgan, «Cracking the Comparator Problem: Discrimination, 'Equal' Treatment and the Role of Comparisons» (2006) E.H.R.L.R. 650.

<16> In the present case the Chamber (paragraphs 32-33) accepted the legitimate aim (which it identified as reduction in public spending) only to a limited extent. Since members of both groups earned salaries and the pensions paid out to those who continued to work in the private sector could also be regarded as redundant expenditure, the difference in treatment was not regarded by the Chamber as objectively and reasonably justified.

11. As stated previously, the domestic courts may, depending on the circumstances of a given case, the prohibited ground involved, or the extent of the required judicial scrutiny of the justification advanced, prefer to assume comparability and transpose what would have been relevant factors thereunder to their focus on justification and proportionality. However, a case like this, in which the applicant's administrative appeal was the only aborted occasion afforded a domestic authority to address the present complaints, demonstrates why the Court should not.

12. Thus the first, critical, question in an Article 14 analysis is whether two persons or groups of persons are in an analogous or relevantly similar situation. As indicated above, it is only where this condition is fulfilled that an issue arises under Article 14. The Court has often formulated the basic principle along the lines expressed in § 66 of Clift (cited above): «The applicant must demonstrate that, having regard to the particular nature of his complaint, he was in a relevantly similar situation to others treated differently.» This line of authority cannot, in our view, be taken to mean that the comparator by reference to which an alleged differential treatment must be judged is that dictated exclusively by the applicant or the manner in which he or she has framed the complaint. The identification of the factors that characterise situations in a particular context is an issue that goes to the assessment of the merits of the case. The Court cannot, in answering this legal question, confine its analysis simply to the elements as they may have been relied on by the complainant in a discrimination case. Like can only be compared with like, but what is relevantly «like» or «unlike» must often, necessarily, depend heavily on the circumstances, both factual and legal, in any given case.

13. The clarification of the Clift formula in paragraph 121 of the majority judgment — so that comparability is to be assessed «taking into account the elements that characterise their circumstances in the particular context» and «in the light of the subject-matter and purpose of the measure which makes the distinction in question» — is therefore to be welcomed. It reflects the finer, more contextual analysis applied already in some Article 14 cases but not in all <17>. Incidentally, it also reflects the well-established language of the case-law of the Court of Justice of the European Union on the general principle of equality <18>. The characterising elements must be considered by taking into account the subject-matter and purpose of the measure from which the alleged difference in treatment is said to derive <19>.

---

<17> See, of particular interest for the present case, Panfile v. Romania (dec.), no. 13902/11, § 28, 20 March 2012: «... the two categories of persons can hardly be regarded as being in an analogous or relevantly similar situation within the meaning of Article 14, since the essential distinction, relevant to the context in which the impugned measures were taken, is that they draw their incomes from different sources, namely a private budget and the State budget respectively. It should also be noted in that connection that the Court has on a number of occasions countenanced the distinctions that some Contracting States draw, for pension purposes, between civil servants and private employees (see Valkov and Others v. Bulgaria, nos. 2033/04 and 8 others, § 117, 25 October 2011, and the citations therein)» (emphasis added).

<18> See, for example, Arcelor Atlantique, EU:C:2008:728, paragraphs 25-26: «The elements which characterise different situations, and hence their comparability, must in particular be determined and assessed in the light of the subject-matter and purpose of the Community act which makes the distinction in question. The principles and objectives of the field to which the act relates must also be taken into account ...» See also, in a similar vein, in the specific field of gender equality, Test-Achats, EU:C:2011:100, paragraph 29: «In that regard, it should be pointed out that the comparability of situations must be assessed in the light of the subject-matter and purpose of the EU measure which makes the distinction in question.»

<19> For existing examples of this more nuanced/circumstantiated/detailed approach in the Court's own case-law see Stummer v. Austria [GC], no. 37452/02, §§ 90-95, ECHR 2011; Carson and Others v. the United Kingdom [GC], no. 42184/05, §§ 83-90, ECHR 2010; B. v. the United Kingdom, no. 36571/06, 14 February 2012; Giavi v. Greece, no. 25816/09, §§ 50-53, 3 October 2013; Valkov and Others, cited above, § 117; and Stubbings and Others v. the United Kingdom, 22 October 1996, §§ 73-74, Reports of Judgments and Decisions 1996-IV.

14. The simplicity of the applicant's «but for» argument in the present case is a good example of the risks to which an approach which is too vague, general or unspecific may give rise. The applicant claimed that, as a recipient of a pension who continued to be employed in the civil service in return for a State salary, he was the subject of discrimination when compared with other pension recipients who continued to work in the private sector <20>.

---

<20> See paragraph 103 of the majority judgment.

15. Formulated simply in this way, and given the suspension of pension entitlement for the first group as distinct from the latter, one could be inclined to agree with the applicant. His grievance, thus formulated was: but for my continued employment in the civil service, I would have continued to receive my pension just like those with post-retirement employment in the private sector. Persons who continue in post-retirement employment being in a relevantly similar situation, according to the applicant's «but for» argument, differential treatment would be established and the assessment under Article 14 would then proceed to an examination of any objective justification advanced by the respondent State and the proportionality of the impugned measure.

16. In our view, it was vital that, unlike the Chamber, the majority rightly chose to examine in some more detail the question of the comparator. This led to the finding that, contrary to the applicant's submissions, the two groups on which he sought to rely were deemed not to be in analogous or relevantly similar situations <21>.

---

<21> See paragraphs 130-32 of the majority judgment.

17. The analysis of the majority is limited, however, to the question whether the situations of persons with post-retirement employment in the civil service and in the private sector were comparable having regard to the impugned measure by which pension disbursements in parallel with salaries were suspended for the former but not for the latter. In other words, their assessment is undertaken solely by reference to the two categories of employees as they were or were not impacted by the impugned measure <22>.

---

<22> It is of course the discriminatory effect of any impugned measure which must be justified, rather than the measure itself, but that is an assessment which follows after the establishment of differential treatment.

18. Concentrating on impact might, for the purposes of certain cases, be regarded as sufficient to support a finding that the applicant and his chosen comparators were not similarly situated. We nevertheless consider — especially with a view to the further refinement of the case-law in this area — that it may be, and in this case was, equally important for the purposes of comparability not to overlook the basis on which the pension entitlements accrued in the first place. In our view, elements of the dissent demonstrate further why the majority judgment is weaker on this point than it needed to be.

19. In a case such as the present one, which concerns measures taken in the field of pensions and social-security benefits, the factors that characterise the situations of persons affected by such measures must, in principle, include not only the beneficiaries' circumstances at the point in time where the impugned measures took effect and the impact of those measures but also the factors that determine the nature of the entitlements or benefits at the outset, the basis on which those entitlements have accrued and the State guarantee which supports them. More specifically, as like must be compared with like, entitlement to or eligibility for different types of pension benefits, such as old-age pension, disability pension or early-retirement pension cannot, at least not automatically, be considered as giving rise to relevantly similar situations, given their distinct purposes, the conditions to which they are subject and the distinct rights to which they give rise. Even where the pension entitlements are covered by the same general pension scheme <23>, a situation of early retirement at an active age and while the person remains fit to work cannot be assimilated with the situation of persons receiving pensions under different circumstances, subject to different conditions and at a different age. The Court has, on previous occasions, stressed the artificiality of emphasising the similarities between different groups on which an applicant relies while ignoring the distinctions between them for the purposes of Article 14 <24>.

---

<23> The applicant's pension fund was, as he and the dissenting opinions indicate, common to both him and his comparator group. See below, paragraph 23, however, for an important qualification relating to the State's liability for that fund.

<24> See, for example, Stubbings, cited above, § 73. In our view, respectfully, this is the trap into which the joint dissenting opinion falls.

20. Interestingly, when excluding a violation of Article 1 of Protocol No. 1 standing alone the Grand Chamber does mention a number of points which highlight relevant distinctions between the various types of pensions involved. Thus, in paragraph 70 of the majority judgment, it emphasises that there may be differences amongst those who are in receipt of a pension (sometimes referred to as an old-age pension, sometimes referenced more generally). Persons, like the applicant, who have not reached the statutory retirement age continue to be in a position to work and have an earning capacity. Furthermore, in paragraph 71 of the majority judgment, an important consequence of early retirement is referred to. Those who receive early-retirement pensions do so on the basis of a far shorter contribution period — both by them and their (State) employer — than those who continue to work until the statutory retirement age. In our view, these factors considered relevant to the analysis under Article 1 of Protocol No. 1 are also relevant to the subsequent analysis of comparability under that provision in conjunction with Article 14.

21. In the present context, however, the majority appear to consider that since the applicant's early-retirement pension («service pension») had been converted into an old-age pension in 2012 <25>, this was sufficient to remove the need for any further consideration of whether the original basis and terms of the pension entitlement were also relevant to the analysis of comparability. The trouble is, however, that the Grand Chamber has not been provided with any specific information as to the concrete effect, in legal and financial terms, of the «conversion» that took place in 2012. In our view, the majority dispensed with this issue too easily.

---

<25> See paragraph 12 of the majority judgment.

22. One of the key factors in the present case is that the applicant became eligible for early retirement at the age of 47 and chose to avail of it. In this context, we note the Government's observation according to which employees of the armed forces (including the police) had become, by way of a derogation from general pension rules, entitled to their pension decades earlier than at the applicable statutory retirement age. Those pensions were not meant to secure the beneficiaries' livelihood in their old age but to provide them with an opportunity to retire at an active age <26>.

---

<26> See paragraph 20 of the Chamber judgment.

23. In this context, it is also relevant to note that although all employees were covered within the framework of a single Pension Fund, into which the contributions levied on them were paid, the reality of the Hungarian «pay as you go» system, as stated by the Government, was that the system was underfunded and its deficits had to be covered by the central State budget <27>. It is obvious that entitlements to early retirement, whereby contributions stop as early as the disbursement of benefits begins, cause relatively larger deficits and, conversely, draw more on the supplementary funding from the State budget than pension entitlements based on longer contribution periods and later commencement of benefit disbursements. Thus, by virtue of and since his early retirement, the applicant had in fact enjoyed benefits subsidised from State funds over a longer period of time than persons in receipt of entitlements from other schemes. This is another reason why, in the context of measures designed to address such imbalances and resulting expenditures from the State budget, it is problematic in a comparability analysis to overlook differences in the various pension entitlement schemes and the financial in- and outflows arising from them.

---

<27> See paragraph 21 of the majority judgment.

24. Although it appears from the materials before the Court that some forms of early retirement had also been available in other sectors, we note that the applicant in his submissions made no reference to any early-retirement arrangements in the private sector similar to the one from which he benefited. In this context we recall that under the Court's established case-law, it is for the applicant to demonstrate that he was in a relevantly similar situation to others treated differently <28>. We therefore conclude that the applicant has failed to demonstrate that, as regards his initial entitlement to receipt of pension benefits, his situation as a beneficiary of disbursements following early retirement was relevantly similar to persons employed in the private sector and in receipt of a pension on the basis of that employment.

---

<28> See the case-law cited in paragraph 116 of the majority judgment.

25. As regards the analysis of whether, in the context of the present case, persons with post-retirement employment in the civil service and those with post-retirement employment in the private sector can be regarded as being in relevantly similar situations, we should stress that we are broadly in agreement with the analysis presented in the majority judgment <29>. We think, however, that it would have been preferable for the Grand Chamber to address the question of comparability in greater detail and with reference to all the differences, past and present, which characterise the situation of the applicant and those who belong to his chosen comparator group. By encouraging more rigour, when necessary, in the approach to comparability, we are not suggesting either that that test be used to shut down, prematurely, viable claims or shift the burden of proof unduly to complainants. However, where the generously interpreted «other status» category is involved and perhaps in particular where complex issues of social security, pensions and employment are at stake, glossing over comparability and examining only proportionality is a risky way for this Court to proceed.

---

<29> See paragraphs 118-34 of the majority judgment.

26. In addition, we consider it important to underline that a finding of no comparability in the instant case should not be understood as implying, in general, that employment in the civil service and employment in the private sector cannot, under any circumstances, be considered to give rise to relevantly similar situations. Such a wide-ranging conclusion would be wrong. As we have underlined above, the question of whether or not two persons or groups are in a comparable situation for the purposes of an analysis of differential treatment and discrimination must be analysed in the light of the elements that characterise their circumstances in a given context, taking into account the subject-matter and purpose of the norms that give rise to the alleged difference in treatment. In other words, the analysis is both specific and contextual. There may well be circumstances where employment in the civil service and in the private sector would have to be regarded as comparable.

1. I voted with the majority in finding no violation of Article 1 of Protocol No. 1 and of Article 14 of the Convention in conjunction with Article 1 of Protocol No. 1. However, concerning the latter point, my reasoning differs from that of the majority.

2. In assessing the Article 14 complaint, four main questions are to be answered: (1) Was there a difference in treatment between the applicant, an old-age pensioner working in the public sector, and old-age pensioners working in the private sector? (2) Were these two groups of pensioners in an analogous, or relevantly similar, situation? (3) Was the difference in treatment based on an identifiable characteristic, or «status», within the meaning of Article 14 of the Convention? (4) Was there an objective and reasonable justification for the different treatment of both categories?

3. It is not in dispute that the applicant was treated differently from old-age pensioners working in the private sector because his pension payment was suspended for the continued duration of his employment in the civil service (see paragraph 100 of the judgment). Therefore, the first question has to be answered in the affirmative.

4. The majority answer the second question in the negative, finding that the applicant, as a member of the civil service whose employment, remuneration and social benefits were dependent on the State budget, was not in a relevantly similar situation to pensioners employed in the private sector (see paragraphs 121-133 of the judgment). I disagree with this assessment. The decisive factor in this context is not the source of the salary, be it from a private budget or the State budget, but rather the source of the pension and its contributory system. In that regard, I agree with the arguments and conclusions in the joint dissenting opinion of my colleagues Judges Sajó , Vehaboviæ , Turkoviæ , Lubarda, Grozev and Mourou — Vikström (see paragraphs 2-9 of their opinion), to which I subscribe and have nothing further to add.

5. Concerning the third question, I again agree with the dissenting judges that there is no dispute between the parties that the different treatment of the applicant was based on «other status» within the meaning of Article 14 (see paragraph 10, first sentence of the dissenting opinion).

6. Where I differ from the dissenters, and what eventually led me to join the majority in finding no violation of Article 14 taken in conjunction with Article 1 of Protocol No. 1, is regarding the answer to the fourth question, namely whether there was an objective and reasonable justification for the difference in treatment.

7. The relevant principles in this context are set out in the judgment (see, in particular, paragraphs 113-117). Applying these principles, my starting point would be the wide margin of appreciation afforded to the State in respect of general measures in the economic and social sphere (see paragraph 115). Such policy decisions are, in principle, reserved for the national authorities, which have direct democratic legitimation and direct knowledge of their society and are better placed than an international court to evaluate local needs and conditions. The Court will therefore generally respect the legislature's policy choice unless it is «manifestly without reasonable foundation» (see, inter alia, Stec and Others v. the United Kingdom [GC], nos. 65731/01 and 65900/01, § 52, ECHR 2006-VI, and British Gurkha Welfare Society and Others v. the United Kingdom, no. 44818/11, § 62, 15 September 2016); that is not the case here.

8. In parts, I would adopt the arguments the majority invoked in examining the question whether the two groups of pensioners were in a relevantly similar situation, in particular regarding the State's role when acting in its capacity as employer (see paragraphs 127 and 131-132). To my mind, these arguments in fact pertain to the justification analysis. Whereas the similarity of situations should be seen and assessed from the perspective of the persons affected, the justification for a different treatment, in contrast, is an element to be assessed based on the State's situation.

9. The elimination of «double income» from the same State budget and the reduction of public debt, as argued by the Government, are valid reasons for treating differently pensioners in the public sector and those in the private sector; the latter receive their «double income» from different budgets. Furthermore, even if at the relevant time the EU deficit procedure was already closed and even if an exceptional financial crisis might no longer have existed in Hungary, the reduction of expenditures and a balanced budget, as well as balanced and well-funded pension schemes, remained important policy aims of the Hungarian Government, as for all responsible Governments.

10. The small number of persons affected by the impugned measure (see, in this respect, paragraphs 13-15 of the dissenting opinion) is not a weighty argument. National authorities often have to introduce a variety of different policy measures, as mentioned by the Government in their submissions; these measures, taken separately, may affect only a limited group. However, such measures have to be looked at as a whole and cannot be dissected in all their particulars. That is one of the reasons for affording the States a wide margin of appreciation when determining general measures of economic or social strategy.

11. The fact that a majority of the member States of the Council of Europe do not make a distinction between public and private-sector employees regarding whether pension payments may be reduced or suspended (see the comparative study, paragraphs 31-43 of the judgment) does not seem a valid argument to me. There exists a wide range of different social-security schemes throughout Europe, and several States actually make distinctions, in particular in situations of retirement before the legal age of retirement.

12. As the dissenting judges concede (see paragraph 14 of their opinion), the applicant was not left without any means of subsistence. He continued to receive his salary, which was presumably higher than the amount of his pension and corresponded approximately to the average salary in Hungary. He did not argue that he risked falling below the subsistence threshold (see, in this respect, paragraphs 79-82 of the judgment). Furthermore, the suspension of his pension entitlements was only of a temporary nature. No doubt the impugned measure affected the applicant's life. However, that does not suffice for finding that he had to bear an excessive or disproportionate burden.

13. These are the main reasons for me to find that the difference in treatment between the applicant, an old-age pensioner working in the public sector, and old-age pensioners working in the private sector had an objective and reasonable justification and that the means employed were proportionate to the aim sought to be achieved. The respondent State did not overstep its wide margin of appreciation. If a State is afforded such a wide margin as in the economic and social sphere, the Court should respect it; otherwise it is just paying lip service to this principle. Besides, taking into account this wide margin of appreciation, it is not the Court's task to look for alternative measures which the State could have adopted (see, mutatis mutandis, Markovics and Others v. Hungary (dec.), nos. 77575/11 and 2 others, § 39, 24 June 2014).

14. In the light of the foregoing observations, and in contrast to the dissenting judges, I came to the conclusion that there had been no violation of Article 14 in conjunction with Article 1 Protocol No. 1.

JOINT DISSENTING OPINION OF JUDGES SAJÓ , VEHABOVIÆ , TURKOVIÆ , LUBARDA, GROZEV AND MOUROU — VIKSTRÖM

1. While we voted with the majority for a finding of no violation of Article 1 of Protocol No. 1, we were unable to subscribe to their conclusion that there had been no violation of Article 14 read in conjunction with Article 1 of Protocol No. 1. Two distinct issues needed to be addressed in the analysis under Article 14. The first one was whether the applicant was in an analogous situation to the suggested comparator group. If this was indeed the case, the second issue to be addressed was whether the difference in treatment was justified. The majority rejected the applicant's complaint already in answering the first question. They held that the applicant was not in an analogous situation compared with individuals who, like him, were in receipt of an old-age pension but who, unlike him, were in private employment (see paragraphs 121-33 of the judgment). We respectfully disagree. Consequently, in our view, an analysis was required as to the necessity of the different treatment, namely whether it was objectively and reasonably justified. As the respondent Government did not present sufficiently strong arguments to justify the different treatment, we voted for a finding of a violation of Article 14.

2. We turn first to the question whether the applicant was in an analogous or relevantly similar situation to individuals in receipt of an old-age pension, but who were employed in the private sector. It was not in dispute between the parties that the applicant was treated differently from such individuals and that the different treatment was based precisely on the post-retirement employment of those individuals, and specifically whether they were employed in the public or private sector. The difference in treatment consisted in the fact that the applicant had his pension payments suspended whereas those working in the private sector did not. Thus the pertinent question is whether the two groups, the one to which the applicant belonged comprising individuals in receipt of an old-age pension and working for the public sector, and the comparator group comprising individuals in receipt of an old-age pension and working for the private sector, were in an analogous or relevantly similar situation.

3. The majority took the view that the fact that one group was employed after retirement in the private sector and the other in the public sector was a sufficient ground for finding that the two groups were not comparable. We find that approach inconsistent with the Court's case-law, as it confuses the analysis of the difference in treatment, in the form of suspension of the old-age pensions of those in public employment, with the factors which were decisive for entitlement to an old-age pension. Only the latter, in our view, should have been taken into account in establishing whether the applicant was in an analogous or relevantly similar situation to the comparator group. The fact that the applicant was in public employment and not in private employment after becoming entitled to an old-age pension was irrelevant for the purposes of his entitlement to such a pension. The public versus private-employment distinction thus constituted the different treatment in the otherwise identical entitlement to an old-age pension of the two groups that had to be compared. The measure contested by the applicant was precisely the suspension of his entitlement to an old-age pension, and the analysis of comparability of the two groups should have been based only on the factors giving rise to such entitlement. The difference between individuals in public and private-sector employment is certainly not irrelevant, but it should have been taken into account only in the analysis of whether this difference in treatment was justified or not.

---