Статья 2. Формы государственной поддержки проектов публично-частного партнерстваПостановление № 44-15 Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ

Модельный закон предусматривает наличие государственной поддержки проектов ПЧП, в частности определяет виды финансовой поддержки (финансового участия) публичного партнера в проектах ПЧП.

Государственную поддержку проектов ПЧП трактуют в широком и узком смысле.

В широком смысле под государственной поддержкой проектов ПЧП понимают любые институциональные, организационные, информационные, нормативные и иные мероприятия со стороны органов публичной власти (государственной или местной) или иных организаций, уполномоченными ими, которые позволяют улучшить условия реализации проекта ПЧП частным партнером, обеспечив его окупаемость. К таким мероприятиям могут относиться: предоставление налоговых каникул; гарантий возмещения убытков в случае недостаточного спроса; гарантий возмещения проектных рисков в случае больших, нежели ожидаемых изменений, инфляции, курса национальной валюты, процентных ставок по привлечению кредитов, цен на энергоресурсы; обеспечение эксклюзивного права на оказание услуг; гарантирование госзаказа на определенные товары (услуги); разрешение осуществлять перекрестное субсидирование в рамках реализации проекта; прямая бюджетная поддержка, предоставление беспроцентных государственных кредитов или государственных (местных) гарантий и т. п.

В узком смысле под государственной поддержкой проектов ПЧП понимают финансовую поддержку конкретных проектов, тем или иным образом обеспеченную средствами публичных бюджетов (либо за счет их расходной части, либо за счет снижения доходной части государственного (местного) бюджетов). Предоставляя финансовую поддержку проекту ПЧП, публичная сторона фактически принимает на себя определенные риски по проекту, тем самым снижая проектные риски частного партнера. Фактически именно риски и востребованность обществом проекта ПЧП прямо или косвенно влияют на объем финансового участия публичного партнера в проекте <53>. По сути, финансовая поддержка проектов ПЧП — это объем финансового участия публичного партнера в реализации проекта ПЧП.

---

<53> Такой подход в целом поддерживается многими известными специалистами в сфере ПЧП, в том числе иностранными. См. например: Delmon and Mandri-Perrott. A Practical Guide to Private Participation in Infrastructure: Using Government Resources as Effective PPP Stimulus. World Bank. 2010.

Согласно международной практике определение объема, условий и механизмов предоставления финансовой поддержки реализации проектов ПЧП базируется на приоритетности и востребованности объекта инфраструктуры, строящегося (модернизирующегося) в рамках этого проекта, оценке необходимых размеров такой поддержки и условий ее предоставления, возможностей публичного партнера ее обеспечить, а также на наличии способов обеспечения эффективности использования бюджетной поддержки (целевое использование, прозрачность, своевременность и соразмерность этапам реализации проекта).

Выбор формы (механизмов) финансовой поддержки зависит от ряда факторов, определяемых по результатам предварительной технической, финансовой и юридической проработки проекта ПЧП. К таким факторам, в частности, могут быть отнесены налоговые особенности реализации проекта, вопросы землепользования и недвижимости. Не менее важными являются сфера и экономические условия реализации проекта, территория расположения объекта, стоимость проекта, нормативно-правовая база и связанные с ней ограничения, политическая ситуация, инвестиционный климат, опыт реализации аналогичных проектов.

Разработка предложений по бюджетной поддержке проекта ПЧП (определение ее объема, форм и условий предоставления) — чрезвычайно сложная задача. Поэтому при подготовке проектов ПЧП, реализация которых требует поддержки со стороны публичного партнера, рекомендуется обращаться к услугам профессиональных консультантов соответствующего профиля, имеющих обширный опыт работы по аналогичным и схожим проектам. Особенно это важно для государств — участников СНГ, которые не обладают достаточным опытом реализации проектов ПЧП или схожих инвестиционных проектов, предполагающих финансовое участие публичной власти.

Нельзя недооценивать роль банков развития и международных финансовых организаций в эффективном структурировании проектов ПЧП и определении оптимальной финансовой модели их реализации. Для создания благоприятных условий по участию этих институтов в качестве финансирующей организации и (или) инвестора проекта ПЧП, целесообразным является привлекать их для консультаций в процессе подготовки проекта.

Международный опыт позволяет выделить такие основные виды финансовой поддержки проектов ПЧП, как прямое государственное (местное) финансирование или софинансирование, финансирование за счет различных внебюджетных фондов и государственных (местных) корпораций, бюджетные гарантии, внебюджетные гарантии или договорные обязательства, налоговые, таможенные и иные льготы, компенсации различного рода, особые инструменты финансирования (кредитные инструменты, государственные займы (ссуды) и др.).

Государствам — участникам СНГ необходимо обратить внимание на то, что закрепление в законодательстве возможности предоставления частным партнерам налоговых и таможенных льгот должно согласовываться с требованиями единообразного нормативного регулирования в рамках развития Таможенного союза Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации (для государств — членов Таможенного союза или государств, планирующих к нему присоединиться), нормами Всемирной торговой организации (для членов этой организации), а также с требованиями других международных соглашений, заключенных государствами-участниками.

Руководство ЮНСИТРАЛ в пункте 40 раздела C главы II также выделяет в качестве одной из форм государственной поддержки проектов ПЧП участие публичной власти в акционерном капитале. Как прямое, так и косвенное участие в акционерном капитале проектной компании государства или органа местного самоуправления может обеспечить благоприятный эффект на ход реализации проекта ПЧП, например в случае когда другие источники акционерного капитала, скажем инвестиционные фонды, по определенным причинам не могут участвовать в проекте ПЧП.

Согласно Модельному закону финансовая поддержка может осуществляться посредством предоставления государственных и муниципальных гарантий, принятия на себя публичным партнером части расходов на создание и (или) реконструкцию объекта публично-частного партнерства, его использование (эксплуатацию), платы за доступность объекта.

В соответствии с Модельным законом частному партнеру могут предоставляться также и иные формы государственной поддержки. Так, частному партнеру с учетом положений соглашения о ПЧП могут предоставляться: отсрочка исполнения обязательств; субсидии (субвенции) дотации; компенсации, а также иные выплаты, направленные на возмещение расходов и (или) иных убытков частного партнера, в связи с ухудшением положения частного партнера или существенным изменением обстоятельств исполнения договора; льготы в отношении расчетов с публичным партнером, в том числе в виде рассрочки, отсрочки, полного или частичного освобождения частного партнера от уплаты соответствующих платежей; иные меры поддержки, как предусмотренные, так и не предусмотренные СПЧП и (или) иными соглашениями с публичным партнером.

Так, например, одним из видов непрямой государственной поддержки проекта может быть закрепленное в законе или договоре «разрешение проектной компании диверсифицировать свои инвестиции посредством выдачи ей дополнительных концессий на предоставление вспомогательных услуг или осуществление других видов деятельности» <54> или «разрешение проектной компании перекрестно субсидировать менее прибыльные виды деятельности за счет доходов, полученных от более прибыльных операций. Этого можно достичь путем объединения в рамках одной и той же концессии как доходных, так и менее доходных видов и областей деятельности либо путем предоставления проектной компании права коммерческой эксплуатации отдельного и более прибыльного вспомогательного объекта» <55>. Фактически, данные нормы руководства ЮНСИТРАЛ позволяют разработать и внести в национальное законодательство, регулирующее деятельность в сфере ПЧП, механизмы привлечения для реализации проектов модернизации общественной инфраструктуры так называемого компенсаторного бизнеса.

---

<54> Пункт 58 раздела C главы II Руководства ЮНСИТРАЛ.

<55> Пункт 43 раздела C главы II Руководства ЮНСИТРАЛ.

Финансовая поддержка со стороны публичного партнера может осуществляться и через налоговые льготы. Подобный вид поддержки проектов ПЧП осуществляется, например, в Российской Федерации, в которой на уровне закона субъекта Российской Федерации могут устанавливаться пониженные ставки по налогу на прибыль и основания для их использования.

ЮНСИТРАЛ также обращает внимание на то, что «финансовые и экономические затраты, связанные с освобождением от налогов, предоставленным правительством, могут и не быть очевидными, что обусловливает их меньшую прозрачность по сравнению с другими формами правительственной поддержки. По этим причинам, странам, рассматривающим вопрос о принятии программ поддержки проектов в области инфраструктуры, финансируемых из частных источников, возможно, потребуется разработать специальные методы для оценки бюджетных затрат на принятие таких мер поддержки, как освобождение от налогообложения, кредиты и кредитные гарантии, предоставляемые публичными органами; такие методы должны учитывать предполагаемую текущую стоимость будущих затрат или утраченных поступлений» <56>.

---

<56> Пункт 58 раздела C главы II Руководства ЮНСИТРАЛ.

Государственное финансирование может осуществляться также через специализированные бюджетные фонды для государств — участников СНГ, бюджетным законодательством которых предусмотрено наличие таких фондов.

Например, в Российской Федерации таким фондом является Фонд национального благосостояния, который в соответствии с пунктом 3 статьи 96.10 Бюджетного кодекса Российской Федерации № 145-ФЗ от 31 июля 1998 г. в редакции от 28 декабря 2013 г. с изменениями и дополнениями, вступившими в силу с 1 января 2014 г. (далее — Бюджетный кодекс РФ) формируется за счет дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета в случае, если накопленный объем средств Резервного фонда достигает 7% прогнозируемого на соответствующий финансовый год объема ВВП, а также за счет доходов от управления средствами указанным фондом.

Кроме того, одним из важнейших инструментов поддержки проектов ПЧП в России до недавнего времени являлся Инвестиционный фонд Российской Федерации (далее — Инвестфонд) <57>. Инвестфонд играл большую роль в реализации проектов ПЧП, даже несмотря на то, что механизм предоставления им средств содержит ряд существенных недостатков, ограничивающих возможность его использования субъектами Российской Федерации. С момента создания Инвестфонда его средства использовались во многих инфраструктурных проектах (как федеральных, так и региональных) общим объемом более 300 млрд руб., что свидетельствует о достаточно высоком интересе инвесторов к этой форме государственной поддержки ПЧП. Однако недавно в России было решено перевести эту форму государственной поддержки с федерального на региональный уровень, таким образом инициировав создание механизма государственной поддержки проектов ПЧП из средств региональных инвестиционных фондов. О востребованности этого механизма пока рано говорить в связи с тем, что его формирование находится на ранней стадии и лишь немногие субъекты Российской Федерации успели создать подобные фонды.

---

<57> В настоящее время данный инструмент не используется в связи с достижением предельного размера средств, предусмотренных в Инвестиционным фонде на софинансирование проектов ПЧП.

Модельный закон предусматривает и такие методы поддержки проектов ПЧП, как установление органами тарифного регулирования цен (тарифов) исходя из определенных СПЧП параметров; невмешательство в деятельность частных партнеров, за исключением случаев, прямо предусмотренных законодательством; установление недискриминационного режима по отношению к частным партнерам, обеспечение равенства их прав; реализация прав частного партнера на возмещение убытков, причиненных ему в результате незаконных действий (бездействия) публичных органов государства, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов; защита прав и законных интересов частных партнеров в соответствии с международными договорами и законодательством государства.

Учитывая высокую важность тарифного регулирования при реализации проектов ПЧП, государствам — участникам СНГ необходимо проанализировать свое законодательство в этой сфере. Для тех государств-участников, в которых внедрена или внедряется модель государственного регулирования рынков естественных монополий, рекомендуется дополнительно обратить внимание на полномочия соответствующих органов тарифного регулирования и механизмы формирования тарифов на долгосрочную перспективу.

К предусмотренным в Модельном законе формам государственной поддержки проектов ПЧП в широком смысле этого слова относятся также: содействие в получении лицензий, разрешений и согласований, в предоставлении сервитутов, установление льготных ставок арендной платы за пользование имуществом, находящимся в государственной и (или) муниципальной собственности.

Перечень мер государственной поддержки, перечисленных в Модельном законе, открытый. Таким образом, государства-участники вправе также установить и иные меры поддержки, как предусмотренные, так и не предусмотренные соглашением о ПЧП или иными соглашениями с публичным партнером.

Государствам-участникам целесообразно также рассмотреть возможность уточнения и расширения форм государственной поддержки проектов ПЧП, перечисленных в Модельном законе, с учетом рекомендаций настоящего Комментария, в том числе предусмотреть специальный порядок бюджетирования финансовых обязательств публичной стороны по соглашениям о ПЧП и внести соответствующие изменения в национальное бюджетное законодательство, если такой порядок в настоящее время ими не предусмотрен.