Статья 1. Краткий обзор практики реализации проектов публично-частного партнерства в РоссииПостановление № 44-15 Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ

РАЗДЕЛ I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Глава 1

1. Развитие института публично-частного партнерства в Российской Федерации

Развитие института ПЧП в России началось с принятием в 2005 г. Федерального закона «О концессионных соглашениях» <1> (далее — Закон РФ о концессионных соглашениях), когда на федеральном уровне была создана нормативно-правовая база, позволяющая реализовывать проекты на основе концессионных соглашений. В результате принятия этого Закона был инициирован ряд крупных федеральных проектов, в том числе:

---

<1> Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях».

• проект строительства и эксплуатации первого участка скоростной автомобильной дороги Москва — Санкт-Петербург (км 15 — км 58);
• проект строительства и эксплуатации нового выхода на Московскую кольцевую автомобильную дорогу с федеральной автомобильной дороги М1 «Беларусь» Москва — Минск.

Следует отметить, что в первые несколько лет с момента принятия Закона РФ о концессионных соглашениях данный механизм практически не был востребован, количество инициированных и вступивших в стадию реализации проектов было крайне незначительным. Кроме того, единичные успешные проекты, достигшие коммерческого и финансового закрытия, реализовывались, во-первых, на федеральном уровне, а во-вторых, с весьма большой финансовой поддержкой Российской Федерации, отсутствие которой повлекло бы невозможность привлечения частных инвесторов к реализации данных проектов.

Иными словами, механизм концессионных соглашений в первое время не обеспечивал привлекательность проектов для инвесторов и финансирующих организаций. Это было связано в том числе с недостатками первых редакций Закона РФ о концессионных соглашениях (подробно описаны в Приложении 1 к настоящему Комментарию).

В отсутствие надлежащей нормативно-правовой базы ПЧП на федеральном уровне стало активно развиваться законодательство субъектов Российской Федерации в сфере ПЧП. Первый региональный закон был принят в Санкт-Петербурге в 2006 году, он установил возможность реализации проектов на основе неконцессионных моделей путем заключения и исполнения соглашений о государственно-частном партнерстве (далее — ГПЧ) <2>. Если концессионный механизм предусматривал возможность применения только одной модели, основанной на праве собственности публичного субъекта на объект концессионного соглашения, то проекты, реализуемые на основе соглашений о ГЧП, могли быть структурированы на основе различных моделей, предусматривающих право частной собственности на объект соглашения о ГЧП. Кроме того, законодательство субъектов Российской Федерации в сфере ГЧП изначально рассматривалось как альтернатива Закону РФ о концессионных соглашениях, в связи с чем основной целью соответствующих нормативных правовых актов было устранение тех недостатков и ограничений, которые были присущи Закону РФ о концессионных соглашениях. Таким образом, закон Санкт-Петербурга о ГЧП, а позднее и некоторых других субъектов, позволяли структурировать проекты ПЧП более гибко, учитывая их особенности, а значит риски и интересы инвесторов.

---

<2> Закон Санкт-Петербурга от 25 декабря 2006 года № 627-100 «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах».

В результате развития регионального законодательства в сфере ГЧП были подготовлены и запущены проекты ПЧП на основе соглашений о государственно-частном партнерстве в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации. Лидером в этой сфере стал Санкт-Петербург, где на основании регионального законодательства было запущено ряд крупных проектов, в том числе:

• проект реконструкции и эксплуатации аэропорта Пулково;
• проект строительства и эксплуатации на платной основе автомобильной дороги «Западный скоростной диаметр»;
• проект строительства и эксплуатации завода по переработке твердых бытовых отходов в Левашово.

К настоящему времени в большинстве субъектов Российской Федерации приняты региональные законы о государственно-частном партнерстве. Однако массовой практики применения регионального законодательства в сфере ПЧП в большинстве субъектов Российской Федерации нет, в том числе в связи с высокими правовыми рисками при отсутствии надлежащего правового регулирования на федеральном уровне.

Большие правовые риски применения регионального законодательства в сфере ГЧП и невозможность активного применения Закона РФ о концессионных соглашениях повлекло ускоренное развитие нормативно-правовой базы в сфере ПЧП в двух направлениях.

Во-первых, в 2012 — 2014 годах был существенно усовершенствован Закон РФ о концессионных соглашениях. Большая часть имевших место недостатков была устранена поправками, принятыми в 2014 году. Указанные поправки прежде всего расширили сферу применения концессионной модели за счет возможности установления платы концедента (т.е. вознаграждения в адрес частного партнера — концессионера), обеспечивающей возмещение инвестиционных и эксплуатационных расходов концессионера за счет концедента в течение срока действия концессионного соглашения (в 2012 году — для автодорожных проектов, в 2014 году — для всех остальных объектов), что позволило обеспечить инвестиционную привлекательность тех проектов, где отсутствует внешний источник дохода или доход от такого источника недостаточен. Также были внесены изменения, обеспечивающие определенный комфорт для финансирующих организаций (права на вмешательство и т. д.).

Поправки внесло в сферу концессионных соглашений также появление ряда новых институтов, например механизма частной инициативы (что поможет заинтересованным инвесторам самостоятельно предлагать государству проекты для реализации), в множественность лиц на стороне концедента (что должно упростить осуществление межрегиональных и межмуниципальных проектов, в которых концедентами будут являться одновременно несколько публичных субъектов). Более того, со вступлением в силу указанных поправок стали возможными заключение концессионных соглашений в отношении сразу нескольких объектов, выкуп объекта концессионного соглашения после окончания срока его действия, а также были сняты ограничения на установление платы концедента. Были внесены и другие поправки, в совокупности обеспечивающие приемлемость и привлекательность концессионного механизма для различных проектов. В результате к 2015 году механизм концессионных соглашений стал в целом приемлемым и удобным инструментом для большого количества проектов в различных отраслях.

Во-вторых, в 2012 году параллельно с внесением изменений в Закон РФ о концессионных соглашениях началась разработка федерального закона о ГЧП. Первый проект этого закона был внесен на рассмотрение Государственной Думы в марте 2013 года и прошел первое чтение 26 апреля 2013 года. В течение более двух лет после этого проект дорабатывался и в практически полностью измененном виде 1 июля 2015 года все же был принят Государственной Думой в третьем чтении. Президент Российской Федерации подписал Федеральный закон № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Закон РФ о ГЧП) 13 июля 2015 года.

Наиболее важным последствием принятия Закона РФ о ГЧП является закрепление на уровне федерального законодательства возможности более гибкого структурирования проектов ГЧП на основании различных моделей (помимо концессионных соглашений, которые урегулированы Законом РФ о концессионных соглашениях и на которые Закон РФ о ГЧП не распространяет свое действие). До принятия Закона РФ о ГЧП заключение соглашений о ГЧП было возможно лишь в рамках региональных законов об участии в ГЧП. При этом качество многих региональных законов оставляло желать лучшего, а также существовали риски их противоречия федеральному законодательству.

Безусловно, принятие Закона РФ о ГЧП — это большой шаг вперед для российского рынка ПЧП. Однако указанный закон не лишен определенных недостатков (например, чрезмерно длительные сроки процедуры подачи частных предложений, закрытый перечень объектов ПЧП, жесткие требования к процедуре оценки проектов ПЧП, отсутствие аналога платы концедента, ограничения участия в проектах в качестве частного партнера иностранных юридических лиц и компаний, находящихся под контролем государства).

Основные положения Закона РФ о ГЧП вступают в силу с 1 января 2016 года. В настоящее время ведется разработка подзаконной нормативно-правовой базы, необходимой для реализации отдельных положений указанного закона.

2. Текущая практика реализации проектов ПЧП в России

Активное и в целом успешное развитие института ПЧП в России подтверждается текущей практикой реализации конкретных проектов. В последние несколько лет было запущено большое количество проектов как на федеральном, так и на региональном уровне. Традиционно особенно активно механизмы ПЧП применяются в автодорожной сфере: так, государственная компания «Российские автомобильные дороги» (далее — ГК «Автодор») организовала конкурсы на право строительства и эксплуатации третьего, четвертого и пятого пусковых комплексов ЦКАД (Центральная кольцевая автодорога Московской области), а также новых участков автодорог М3 «Украина» и М11 «Москва — Санкт-Петербург». При этом 28 ноября 2014 года был открыт первый участок (км 258 — км 334) автомагистрали М11 в обход Вышнего Волочка, созданный и эксплуатируемый на основе механизмов ПЧП.

Указанные выше проекты в автодорожной сфере реализуются на основании либо концессионных соглашений, либо долгосрочных инвестиционных соглашений (далее — ДИС), применяемых ГК «Автодор» на основе правил закупок государственной компании в соответствии с Федеральным законом от 18 июля 2011 года № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц». При этом публичным партнером в указанных проектах выступает ГК «Автодор»: либо в роли концедента по Закону РФ о концессионных соглашениях, либо в роли заказчика по ДИС.

Кроме того, после принятия упомянутых выше поправок механизм концессионных соглашений стал активно применяться на региональном и муниципальном уровне. Так, в 2013 году вступил в стадию реализации первый региональный концессионный проект строительства и эксплуатации на платной основе мостовых переходов через реки Кама и Буй у города Камбарка на автомобильной дороге Ижевск — Сарапул — Камбарка — граница Республики Башкортостан в Удмуртской Республике. В 2014 году было инициировано, а также вступило в стадию реализации огромное количество муниципальных и региональных проектов в сфере ЖКХ. Помимо автодорожных проектов, в 2014 и 2015 годах были запущены десятки проектов ПЧП в регионах Российской Федерации в таких сферах, как здравоохранение и медицина, жилищно-коммунальное обслуживание, социальная инфраструктура.

В частности, 4 марта 2015 года были подписаны концессионные соглашения о создании и эксплуатации онкорадиологических диспансеров в Балашихе и Подольске в Московской области. Указанные проекты — одни из первых крупных российских концессий в сфере медицины. Концедентом по ним выступила Московская область. Предполагается, что концессионеры по проектам осуществят создание двух современных онкорадиологических диспансеров в Московской области полностью за счет собственного и привлеченного финансирования (совокупным размером около 4 млрд руб.). При этом окупаемость проекта будет достигнута путем оказания услуг населению и получения платежей из территориального фонда обязательного медицинского страхования Московской области. Концедент также предоставил концессионеру гарантии того, что в случае недостаточного потока пациентов и в ряде иных случаев, при которых проект перестанет окупаться, расходы и неполученные доходы концессионера будут компенсированы за счет прямого субсидирования от государства.

Также в 2014 — 2015 годах в ряде субъектов Российской Федерации были инициированы конкурсные процедуры в рамках Закона РФ о концессионных соглашениях в целях отбора частного партнера для создания единых систем обращения (сбора, вывоза, захоронения, утилизации, переработки) с отходами производства и потребления на основании концессионных соглашений. Это связано, в том числе, с поправками в законодательство о твердых коммунальных отходах, принятых 29 декабря 2014 года Федеральным законом № 458-ФЗ <3>, в соответствии с которыми в каждом субъекте Российской Федерации предполагается создание единой системы обращения с отходами, эксплуатация которой будет осуществляться одним региональным оператором и привлекаемыми им лицами.

---

<3> Федеральный закон от 29 декабря 2014 года № 458-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „Об отходах производства и потребления“, отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации».

В целом, по различным оценкам, в настоящее время в России идет реализация нескольких сот проектов ПЧП. Следует признать, что российский рынок ПЧП является наиболее развитым по сравнению с иными государствами-участниками СНГ: в Российской Федерации были реализованы наиболее крупные проекты ПЧП в различных отраслях. Более подробный обзор практики реализации проектов ПЧП в России приведен в Приложении 1 к настоящему Комментарию. Вместе с тем, активное развитие механизмов ПЧП имеет место и в других странах Содружества.