Постановление ЕСПЧ от 03.09.2015

«Дело „Сыро (Soro) против Эстонии“ (жалоба № 22588/08) [рус., англ.]»

---

<1> Перевод с английского языка ООО «Развитие правовых систем» / Под ред. Ю.Ю. Берестнева (примеч. редактора).

<2> Настоящее Постановление вступило в силу 3 декабря 2015 г. в соответствии с пунктом 2 статьи 44 Конвенции (примеч. редактора).

По делу «Сыро против Эстонии» Европейский Суд по правам человека (Первая Секция), рассматривая дело Палатой в составе:

Элизабет Штайнер, Председателя Палаты,

Ханлара Гаджиева,

Мирьяны Лазаровой Трайковской,

Юлии Лаффранк,

Паулу Пинту де Альбукерке,

Ксении Туркович,

Дмитрия Дедова, судей,

а также при участии Серена Нильсена, Секретаря Секции Суда,

заседая за закрытыми дверями 30 июня 2015 г.,

вынес в указанную дату следующее Постановление:

ПРОЦЕДУРА

1. Дело было инициировано жалобой № 22588/08, поданной против Эстонской Республики в Европейский Суд по правам человека (далее — Европейский Суд) в соответствии со статьей 34 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее — Конвенция) гражданином Эстонии Михаилом Сыро (далее — заявитель) 3 мая 2008 г.

2. Интересы заявителя представляла М. Валге (M. Valge), адвокат, практикующая в г. Тарту (Tartu). Власти Эстонии (далее также — власти государства-ответчика) были представлены Уполномоченным Эстонской Республики при Европейском Суде по правам человека М. Куурберг (M. Kuurberg), сотрудницей Министерства иностранных дел Эстонии.

3. Заявитель утверждал, в частности, что опубликование сведений о его службе в органах государственной безопасности нарушило его право на уважение личной жизни и статью 8 Конвенции.

4. 27 августа 2013 г. жалоба в части, касающейся опубликования сведений о прежнем месте работы заявителя, была коммуницирована властям Эстонии, а в остальной части жалоба была объявлена неприемлемой для рассмотрения по существу.

ФАКТЫ

I. Обстоятельства дела

5. Заявитель, родившийся в 1948 году, проживает в г. Тарту.

A. Исторический контекст дела

6. Эстония утратила свою независимость вследствие заключенного 23 августа 1939 г. между Германией и Союзом Советских Социалистических Республик (далее — Советский Союз или СССР) Договора о ненападении, известного также как пакт Молотова-Риббентропа, и дополнительных секретных протоколов к нему. В 1939 году в ультимативной форме от властей Эстонии потребовали предоставить возможность размещения советских военных баз, а в июне 1940 года в страну вошла крупная группировка Вооруженных сил СССР. Законное правительство Эстонии было свергнуто, и в стране насильно была установлена советская власть. Не считая периода немецкой оккупации в 1941 — 1944 годах, Эстония была оккупирована Советским Союзом до восстановления своей независимости в 1991 году (см. Решение Европейского Суда по делу «Кольк и Кислый против Эстонии» (Kolk and Kislyiy v. Estonia), жалобы № 23052/04 и 24018/04, ECHR 2006-I, а также Решение Европейского Суда по делу «Пенарт против Эстонии» (Penart v. Estonia) от 24 января 2006 г., жалоба № 14685/04). Когда 20 августа 1991 г. независимость Эстонской Республики была восстановлена, советские войска остались на территории страны. После распада Советского Союза Вооруженные силы СССР перешли под юрисдикцию Российской Федерации. 26 июля 1994 г. Эстония и Российская Федерация заключили договор о выводе российских войск из Эстонии и об условиях, на которых они могут временно оставаться в Эстонии. По условиям этого договора Российская Федерация обязалась до 31 августа 1994 г. вывести из Эстонии весь личный состав своих вооруженных сил (см. Решение Европейского Суда по делу «Нагула против Эстонии» (Nagula v. Estonia), жалоба № 39203/02, ECHR 2005-XII (извлечения), Решение Европейского Суда по делу «Миколенко против Эстонии» (Mikolenko v. Estonia) от 5 января 2006 г., жалоба № 16944/03, и Решение Европейского Суда по делу «Дорошенко против Эстонии» (Dorochenko v. Estonia) от 5 января 2006 г., жалоба № 10507/03).

7. После того, как Эстония вновь обрела независимость, в стране были проведены комплексные законодательные реформы для обеспечения перехода от тоталитарного режима к демократической системе и устранения несправедливости. 28 июня 1992 г. на референдуме были приняты Конституция Эстонской Республики (Eesti Vabariigi pohiseadus) и Закон «О введении в действие Конституции Эстонской Республики» (Eesti Vabariigi pohiseaduse rakendamise seadus). Закон о введении в действие Конституции предусматривал, что до 31 декабря 2000 г. лица, выставляющие свои кандидатуры на выборах либо претендующие на определенные высшие должности, например, министров или судей, а также на любые другие выборные или номенклатурные должности в органах государственной власти или местного самоуправления, обязаны в письменной форме принести присягу (suumevanne) в том, что они не состояли на службе в органах безопасности, разведки или контрразведки государств, оккупировавших Эстонию, и не являлись агентами этих органов. 8 июля 1992 г. Рийгикогу (Парламент Эстонии) принял Закон «О порядке принесения присяги» (Seadus suumevande andmise korra kohta).

8. Для обеспечения национальной безопасности Эстонской Республики требовалось выявить лиц, состоявших на службе в органах безопасности, разведки или контрразведки государств, оккупировавших Эстонию, или сотрудничавших с этими органами. Под органами безопасности подразумевались в первую очередь Комитет государственной безопасности СССР и его территориальное подразделение — Комитет государственной безопасности Эстонской ССР (далее — КГБ). Однако самые важные материалы КГБ были вывезены из Эстонии, а созданной властями страны государственной комиссии по ликвидации КГБ удалось получить документы, представляющие главным образом историческую ценность.

9. 10 марта 1994 г. Рийгикогу принял Закон «О сборе, учете, хранении и использовании материалов органов безопасности и разведки других государств, которые действовали в Эстонии» (Eestis tegutsenud teiste riikide julgeoleku- ja luureorganite materjalide kogumise, arvelevotmise, sailitamise ja kasutamise korra seadus). Этот Закон предусматривал обязанность передавать указанные материалы на хранение в Национальный архив Эстонии.

10. 1 июня 1994 г. Временный комитет Рийгикогу по расследованию деятельности органов безопасности и разведки СССР и других государств в Эстонии внес в Рийгикогу проект решения, которым правительству предлагалось не позднее 15 сентября 1994 г. внести законопроект «О порядке учета и обнародования сведений о лицах, состоявших на службе в органах безопасности, разведки или контрразведки вооруженных сил государств, оккупировавших Эстонию, или сотрудничавших с этими органами». 28 июня 1994 г. Рийгикогу принял предложенное решение.

11. Поскольку в указанный комитетом срок правительство не представило проект этого закона, 5 декабря 1994 г. Временный комитет Рийгикогу решил сам внести соответствующий законопроект.

12. 6 февраля 1995 г. Рийгикогу принял Закон «О порядке учета и обнародования сведений о лицах, состоявших на службе в органах безопасности, разведки или контрразведки вооруженных сил государств, оккупировавших Эстонию, или сотрудничавших с этими органами» (Eestit okupeerinud riikide julgeolekuorganite voi relvajoudude luure- voi vastuluureorganite teenistuses olnud voi nendega koostood teinud isikute arvelevotmise ja avalikustamise korra seadus) (далее — Закон об обнародовании сведений). Согласно Закону об обнародовании сведений указанные лица подлежали регистрации в полиции безопасности Эстонии (Kaitsepolitseiamet). Информация о службе таких лиц в органах безопасности, разведки или контрразведки или об их сотрудничестве с данными органами предавалась огласке, если только они сами не обратились в полицию безопасности Эстонии с заявлением о признании факта службы или сотрудничества с этими органами соответственно в течение одного года с момента вступления в силу Закона об обнародовании сведений. Закон об обнародовании сведений вступил в силу 28 марта 1995 г.

13. По информации, предоставленной властями государства-ответчика, до 1 апреля 1996 г. с заявлением о признании согласно Закону об обнародовании сведений обратились 1 153 человека. Впервые фамилии лиц, сведения о которых были обнародованы, появились в Приложении к Государственному вестнику Эстонии (Riigi Teataja Lisa) 30 января 1997 г. В 1997 — 2009 годах эти сведения публиковались в Приложении к Государственному вестнику 13 раз. В общей сложности были напечатаны фамилии 647 человек, в их числе оказались 42 водителя, из которых как минимум семерых человек повысили в должности за годы службы в КГБ.

14. 18 июня 2002 г. Рийгикогу сделал заявление о том, что коммунистический режим СССР, который во время оккупации, по его мнению, совершал преступления, в том числе геноцид, военные преступления и преступления против человечества, а также такие органы Советского Союза, как НКВД, НКГБ, КГБ и т.д., которые насильственно насаждали этот режим, и их деятельность объявляются преступными. В заявлении подчеркивалось, что это «не означает коллективной ответственности их членов и сотрудников. Ответственность каждого человека [определяется] его конкретной деятельностью, этическую оценку которой должен давать в первую очередь каждый человек самостоятельно». Кроме того, Рийгикогу отметил, что угроза повторения подобных преступлений не исчезла и что режимы, опирающиеся на экстремистскую идеологию, угрожают миру во всем мире и свободному развитию людей до тех пор, пока их преступный характер не раскрыт и не осужден в полном объеме.

15. 17 декабря 2003 г. Рийгикогу принял Закон «О лицах, репрессированных оккупационными режимами» (Okupatsioonireziimide poolt represseeritud isiku seadus), направленный на смягчение несправедливости, причиненной лицам, которые были противоправно репрессированы государствами, оккупировавшими Эстонию, в период с 16 июня 1940 г. по 20 августа 1991 г. Для лиц, попадающих под действие указанного закона, были предусмотрены определенные пенсионные права и другие льготы.

B. Опубликование сведений о службе заявителя в КГБ

16. С 1980 по 1991 год заявитель работал водителем в КГБ.

17. 27 февраля 2004 г. заявителя пригласили в полицию безопасности Эстонии. Ему вручили извещение, в котором говорилось, что он зарегистрирован согласно Закону об обнародовании сведений. В извещении было указано, что соответствующее объявление будет напечатано в Приложении к Государственному вестнику Эстонии, и приводился текст объявления. Далее в нем упоминалось, что заинтересованное лицо имеет право в течение одного месяца с момента получения извещения ознакомиться с документами, доказывающими его связь с органами безопасности, разведки или контрразведки, и оспорить содержащиеся в извещении сведения, обратившись в полицию безопасности или суд. Заявитель расписался в получении извещения.

18. Как утверждал заявитель, его требование показать собранные на него материалы не было выполнено. Ему сказали, что в течение месяца он может обжаловать извещение в административный суд. По мнению властей государства-ответчика, довод заявителя о том, что он не смог изучить документы, на которых было основано извещение, является декларативным, недоказанным и неверным.

19. 16 июня 2004 г. объявление было опубликовано и в бумажной, и в электронной версиях Приложения к Государственному вестнику Эстонии в Интернете. В нем говорилось:

«ОБЪЯВЛЕНИЯ ПОЛИЦИИ БЕЗОПАСНОСТИ ЭСТОНИИ»

о лицах, состоявших на службе в органах безопасности, разведки или контрразведки вооруженных сил государств, оккупировавших Эстонию, или сотрудничавших с этими органами

Настоящим полиция безопасности Эстонии сообщает, что согласно пункту 1 статьи 5 Закона «О порядке учета и обнародования сведений о лицах, состоявших на службе в органах безопасности, разведки или контрразведки вооруженных сил государств, оккупировавших Эстонию, или сотрудничавших с этими органами» полиция безопасности Эстонии зарегистрировала следующих лиц...

Объявление от 27 февраля 2004 г. № 695

Михаил Сыро (родился 12 декабря 1948 г., Эстония, Пыльваский район, Вярский сельсовет) — водитель автобуса «Тарбус».

1. Комитет государственной безопасности Эстонской ССР[,] Тартуское отделение — водитель[,] 12 августа 1980 г. — 1989 год.

2. Комитет государственной безопасности Эстонской ССР[,] Пыльваское отделение — водитель[,] 1989 год — 5 ноября 1991 г.».

20. В электронной версии, имеющей такую же юридическую силу, как и бумажная версия, объявления полиции безопасности Эстонии публиковались в Интернете под заголовком «Копии объявлений полиции безопасности Эстонии о лицах, состоявших на службе в органах разведки или контрразведки бывшего СССР, которые публикуются в Приложении к Государственному вестнику Эстонии».

21. Заявитель подал жалобу канцлеру юстиции Эстонии (Oiguskantsler) <1>, который, рассмотрев вопрос и запросив дополнительную информацию у полиции безопасности Эстонии, направил в Рийгикогу доклад от 12 июля 2005 г., в котором он пришел к выводу, что Закон об обнародовании сведений является неконституционным, поскольку огласке предаются сведения обо всех сотрудниках органов безопасности и разведки, включая тех, кто выполнял чисто технические задачи, не связанные с основными функциями этих органов. Он также указал, что Закон об обнародовании сведений является неконституционным еще и потому, что сообщается о месте работы лица на момент опубликования объявления.

---

<1> Канцлер юстиции (эст. Eesti Vabariigi oiguskantsler) является независимым должностным лицом в Эстонской Республике, на которого возложена функция надзора за конституционностью и законностью нормативных правовых актов, издаваемых органами законодательной и исполнительной власти, а также местных самоуправлений. Параллельно с этим канцлер юстиции выполняет функции омбудсмена и следит за тем, чтобы основные права и свободы живущих в стране людей были защищены (примеч. редактора).

22. Комитет Рийгикогу по конституционному законодательству не согласился с оценкой канцлера юстиции Эстонии.

23. После того, как заявитель еще раз обратился к канцлеру юстиции Эстонии, тот в письме от 31 января 2006 г. ответил, что он не усматривает необходимости начинать процедуру проверки конституционности Закона об обнародовании сведений. Тем временем полиция безопасности Эстонии сообщила канцлеру юстиции о том, что сведения о лицах, выполнявших исключительно технические задачи, как правило, не разглашаются.

C. Рассмотрение жалобы заявителя судами Эстонии

24. 20 июня 2006 г. заявитель подал жалобу в Таллинский административный суд. Он просил суд признать незаконным текст объявления, опубликованного в Приложении к Государственному вестнику Эстонии, и обязать полицию безопасности Эстонии удалить слово «оккупант» (okupant) и добавить слово «бывший» (endine). Таким образом появлялась возможность опровергнуть информацию о том, что он являлся иностранным оккупантом, оккупировавшим Эстонию с 1980 по 1991 год. По его словам, его никогда не обвиняли в том, что он участвовал в насильственной оккупации территории Эстонии в составе вооруженных сил иностранного государства или осуществлял оккупационные полномочия, и так и не предоставили подтверждающих это доказательств. Он возражал против того, что его ассоциируют с преступлениями сотрудников органов безопасности нацистской Германии и сталинского режима, и утверждал, что человека можно привлекать только к личной ответственности за те действия, которые совершил он сам, однако в Законе об обнародовании сведений данный принцип игнорируется. Заявитель утверждал, что он работал в КГБ простым водителем и ничего не знал о собиравшейся информации. Из-за опубликования объявления заявитель потерял работу и стал жертвой необоснованных обвинений со стороны третьих лиц. Его стали называть оккупантом (okupant) и стукачом (koputaja) и говорили, что «он непорядочный человек», раз им занялась полиция безопасности.

25. На заседании Таллинского административного суда 15 января 2007 г. заявитель утверждал, inter alia <1>, что он тем временем сменил работу, однако на момент проведения судебного заседания он вернулся в автобусную компанию, в которой он работал раньше.

---

<1> Inter alia (лат.) — в числе прочего (примеч. редактора).

26. Решением от 29 января 2007 г. Таллинский административный суд оставил жалобу заявителя без удовлетворения. Суд отметил, что заявитель не стал оспаривать извещение, которое ему вручила полиция безопасности Эстонии 27 февраля 2004 г. Соответственно, согласно Закону об обнародовании информации это извещение было опубликовано. Административный суд пришел к выводу, что опубликование объявления стало возможным из-за бездействия заявителя, поскольку он не стал оспаривать извещение и опровергать содержавшуюся в нем информацию. Информация, содержавшаяся в опубликованном объявлении, соответствовала сведениям, которые ранее были вручены заявителю.

27. Административный суд также установил, что в электронной версии Приложения к Государственному вестнику Эстонии в Интернете объявления полиции безопасности Эстонии публиковались под заголовком «Копии объявлений полиции безопасности Эстонии о лицах, состоявших на службе в органах разведки или контрразведки бывшего СССР, которые публикуются в Приложении к Государственному вестнику Эстонии», а значит, понятие «бывший» (endine) применяется и к объявлениям, касающимся заявителя. Кроме того, в отношении заявителя не использовалось слово «оккупант» (okupant). Административный суд не установил, что опубликование объявления было незаконным или нарушало права заявителя.

28. Административный суд пришел к выводу, что ходатайство заявителя о проверке конституционности Закона об обнародовании сведений было бы уместно, если бы заявитель оспорил извещение от 27 февраля 2004 г. Заявителю сообщили, что согласно Закону об обнародовании сведений он имел право в течение месяца ознакомиться с документами и оспорить содержащиеся в извещении сведения, обратившись в полицию безопасности Эстонии или суд. Таким образом, закон предоставлял ему возможность без промедления опровергнуть собранную информацию. Если бы после этого суд стал рассматривать вопрос о конституционности Закона об обнародовании сведений, полиция безопасности Эстонии была бы обязана в зависимости от результатов рассмотрения указанного вопроса опубликовать сведения о заявителе или воздержаться от их опубликования. Однако в данном случае объявление уже было опубликовано, а лежащее в его основе извещение от 27 февраля 2004 г. № 695 соответствовало требованиям закона.

29. Кроме того, Административный суд отметил, что заявитель не предоставил доказательств, опровергающих опубликованные сведения. Заявитель сам подтвердил, что он работал водителем в КГБ Эстонской ССР.

30. Заявитель обжаловал это решение, утверждая, что после того, как объявление было опубликовано, он подвергся необоснованным издевательствам и был вынужден уйти с работы. Ему был причинен значительный материальный ущерб и моральный вред. Он отметил, что извещение от 27 февраля 2004 г. не причинило ему какого-либо вреда в отличие от объявления, опубликованного в Приложении к Государственному вестнику Эстонии 16 июня 2004 г. Он утверждал, что в опубликованном объявлении он был изображен оккупантом Эстонии. Тем не менее остается неясным, какие именно действия он совершил против Эстонии, и в каком отношении эти действия являлись преступными. Его работа водителем в КГБ имела исключительно технический характер и на самом деле не была направлена против Эстонии.

31. Постановлением от 22 ноября 2007 г. Таллинский окружной суд оставил жалобу заявителя без удовлетворения. Окружной суд пришел к выводу, что, если человек не оспаривал первоначально полученное им извещение до его опубликования, это не лишает его права обжаловать опубликование объявления в Приложении к Государственному вестнику Эстонии. Кроме того, суд счел, что в некоторых обстоятельствах применение Закона об обнародовании сведений может повлечь за собой косвенное вмешательство в осуществление человеком основных прав из-за действий третьих лиц, так как в результате обнародования сведений об отношениях человека с органами безопасности СССР может пострадать его репутация. Однако в данном случае вмешательство соответствовало Конституции Эстонии.

32. Окружной суд постановил:

«...10. ...Рассмотрев дело, канцлер юстиции установил, что в соответствии с административной практикой ответчика сведения о лицах, выполнявших чисто технические функции, в порядке исключения огласке не предаются. Согласно оценке Окружного суда [заявитель] не может требовать, чтобы для него было сделано исключение. По мнению ответчика, водители органов безопасности и разведки имели отношение к выполнению основных задач этих органов... У суда отсутствуют основания занимать иную позицию по данному вопросу в отношении лиц, представляющих угрозу для безопасности страны. Власти Эстонии по прошествии нескольких десятков лет не могут абсолютно точно установить, выполнял ли тот или иной конкретный водитель чисто технические функции или еще и основные задачи соответствующих органов. Таким образом, следует исходить из того, что водители КГБ также могут представлять потенциальную угрозу для безопасности страны, а обнародование сведений о них может отвечать интересам общества. Таким образом, применение [Закона об обнародовании сведений] к лицам, которые работали в органах безопасности или разведки водителями, является соразмерным. При этом необходимо принимать во внимание, что опубликование объявления и косвенные последствия этого необязательно были предусмотрены законом, [заявитель] мог бы предотвратить наступление указанных последствий, обратившись с заявлением о признании согласно... [Закону об обнародовании сведений]...».

33. Относительно жалобы заявителя на формулировки, использованные в тексте объявления, Окружной суд отметил, что слово «оккупировать» относилось не к заявителю, а к государству (бывшему Советскому Союзу). К тому же заявителя назвали не лицом, сотрудничавшим с КГБ (доносчиком или стукачом), а штатным сотрудником этого органа. Кроме того, в объявлении было указано, в течение какого времени заявитель там работал. Ничто не указывает на то, что его обвинили в длительных контактах с органом разведки или безопасности иностранного государства. Ответчик не виновен в том, что третьи лица на основании объявления могли прийти к произвольным выводам. Наконец, Окружной суд решил, что обнародование текущего места работы заявителя являлось соразмерным, inter alia, во избежание путаницы в обществе, которая иначе могла бы возникнуть в отношении однофамильцев и лиц с похожими фамилиями.

34. 14 февраля 2008 г. Государственный суд Эстонии <1> отказался рассматривать поданную заявителем жалобу.

---

<1> Государственный суд Эстонии (эст. Riigikohus) — является высшей судебной инстанцией в Эстонии, пересматривающей судебные решения в кассационном порядке, одновременно исполняет также задачи в сфере конституционного надзора (примеч. редактора).

II. Соответствующие законодательство Эстонии и практика его применения

35. 6 февраля 1995 г. был принят Закон «О порядке учета и обнародования сведений о лицах, состоявших на службе в органах безопасности, разведки или контрразведки вооруженных сил государств, оккупировавших Эстонию, или сотрудничавших с этими органами» (Eestit okupeerinud riikide julgeolekuorganite voi relvajoudude luure- voi vastuluureorganite teenistuses olnud voi nendega koostood teinud isikute arvelevotmise ja avalikustamise korra seadus). Он вступил в силу 28 марта 1995 г.

36. Данный закон предусматривает регистрацию и обнародование сведений о лицах, которые с 17 июня 1940 г. по 31 декабря 1991 г. состояли на службе в определенных органах безопасности или разведки фашистской Германии и Советского Союза, перечисленных в Законе об обнародовании сведений, или сотрудничали с этими органами (статьи 1 — 3). В статье 4 Закона об обнародовании сведений указано, что он применяется к штатным сотрудникам органов безопасности или разведки, а также к лицам, которые сотрудничали с этими органами, и установлены критерии того, что следует считать сотрудничеством.

37. Статья 5 вышеуказанного закона предусматривает, что соответствующие лица подлежат регистрации на основании личного заявления о признании, поданного в полицию безопасности Эстонии в течение одного года с момента вступления в силу Закона об обнародовании сведений, или на основании других имеющихся доказательств.

38. В случае, если человек не обратился с личным заявлением о признании или сознательно предоставил ложные сведения, информация о его службе в органах безопасности или разведки или сотрудничестве с этими органами предается огласке (статьи 6 — 8). Напротив, информация о лицах, обратившихся с личным заявлением о признании в течение одного года с момента вступления в силу Закона об обнародовании сведений и не предоставивших ложных сведений, как правило, не публикуется (пункт 2 статьи 7 и пункт 1 статьи 8), а сведения о них считаются государственной тайной в течение 50 лет (статья 6 Закона «О государственной тайне» (Riigisaladuse seadus)).

39. Прежде, чем направлять извещение на опубликование, полиция безопасности Эстонии доводит его текст до сведения заинтересованного лица (пункт 2 статьи 8 Закона об обнародовании сведения). Оно имеет право в течение одного месяца с момента получения извещения ознакомиться с соответствующими документами в полиции безопасности Эстонии либо оспорить содержащиеся в извещении сведения, обратившись в полицию безопасности или в суд. Бремя доказывания того, что человек работал в органах безопасности или разведки или сотрудничал с этими органами, лежит на полиции безопасности Эстонии (пункт 4 статьи 8).

40. Решением от 31 января 2003 г. по делу № 3-257/2003 Таллинский административный суд удовлетворил жалобу на извещение, поступившее от полиции безопасности Эстонии. Он пришел к выводу, что работа истца в НКВД (Народном комиссариате внутренних дел, предшественнике КГБ) не была должным образом доказана. Суд обязал полицию безопасности Эстонии удалить из реестра данные об истце. Это решение было оставлено без изменения постановлением Таллинского окружного суда от 8 декабря 2003 г. по делу № 2-3/394/2003. Окружной суд отметил, что бремя доказывания по делам, подпадающим под действие Закона об обнародовании сведений, лежит на полиции безопасности Эстонии, и подчеркнул, что не допускаются регистрация лиц и обнародование сведений о них только на основании подозрений.

III. Документы Совета Европы

41. 27 июня 1996 г. Парламентская Ассамблея Совета Европы (далее — ПАСЕ) приняла Резолюцию № 1096 (1996) «О мерах по ликвидации наследия бывших коммунистических тоталитарных систем». В частях, имеющих отношение к настоящему делу, в резолюции указывается следующее:

«1. С наследием бывших коммунистических тоталитарных систем справиться нелегко. На институциональном уровне это наследие включает в себя (чрезмерную) централизацию, милитаризацию гражданских институтов, бюрократизацию, монополизацию и стремление регулировать абсолютно все; на уровне общества оно простирается от коллективизма и конформизма до слепого повиновения и других образцов тоталитарного мышления. На этой основе трудно воссоздать цивилизованное, либеральное государство, основанное на принципе верховенства права, поэтому прежние структуры и мышление необходимо ликвидировать и преодолеть...»

3. Срыв процесса перехода чреват многими угрозами. В лучшем случае вместо демократии воцарится олигархия, вместо верховенства права — коррупция, а вместо прав человека — организованная преступность. В худшем случае результатом может стать «бархатная реставрация» тоталитарного режима, а возможно, даже насильственное свержение неокрепшей демократии. В этом худшем случае новый антидемократический режим большой страны может в международном плане представлять угрозу для ее более слабых соседей. Ключевое значение для мирного сосуществования и успешного завершения процесса перехода имеет достижение неустойчивого равновесия, которое заключается в обеспечении справедливости без жажды мести.

4. Таким образом, при ликвидации наследия бывших коммунистических тоталитарных систем демократическое государство, основанное на идее верховенства права, должно применять собственные процессуальные средства. Оно не может прибегать ни к каким иным средствам, поскольку тогда оно окажется ничуть не лучше тоталитарного режима, который необходимо демонтировать. Демократическое государство, основанное на идее верховенства права, имеет в своем распоряжении достаточно средств для достижения задач правосудия и наказания виновных, однако оно не может и не должно поддаваться жажде мести вместо того, чтобы обеспечивать справедливость. Напротив, оно должно соблюдать права человека и основные свободы, такие как право на надлежащее отправление правосудия и право быть услышанным, и распространять их даже на тех людей, которые, будучи у власти, сами их не соблюдали. Кроме того, государство, основанное на идее верховенства права, может защититься от возрождения коммунистической тоталитарной угрозы, поскольку оно обладает широким арсеналом средств, не противоречащих правам человека и идее верховенства права, в основе которых лежат как правосудие по уголовным делам, так и административные меры.

5. Ассамблея рекомендует государствам-участникам ликвидировать наследие бывших коммунистических тоталитарных режимов путем перестройки прежних правовых и институциональных систем. Необходимо, чтобы в основе этого процесса лежал(и) принцип(ы):

i) демилитаризации, которая призвана положить конец милитаризации гражданских по своей сути институтов, например, ситуации, когда тюрьмами управляют военные или когда у министерства внутренних дел есть свои войска, характерной для коммунистических тоталитарных систем;

ii) децентрализации, особенно на местном и региональном уровнях и в государственных учреждениях;

iii) демонополизации и приватизации, которые играют ключевую роль в построении рыночной экономики и плюралистического общества в том или ином виде;

iv) дебюрократизации, которая должна уменьшить стремление регулировать абсолютно все характерное для коммунистического тоталитарного режима и обеспечить переход власти от бюрократов обратно к гражданам.

6. Данный процесс должен включать в себя изменение менталитета (изменения эмоционального и рационального мировосприятия), основной целью которого должно являться искоренение страха перед ответственностью, неуважения многообразия, радикальных форм национализма, нетерпимости, расизма и ксенофобии, которые являются частью наследия прежних режимов. На место всего этого должны прийти такие демократические ценности, как терпимость, уважение многообразия, субсидиарность и ответственность за свои действия.

7. Кроме того, Ассамблея рекомендует, чтобы преступные деяния, совершенные физическими лицами при коммунистическом тоталитарном режиме, преследовались и наказывались согласно стандартному уголовному кодексу. Если уголовный кодекс устанавливает по некоторым преступлениям срок давности, этот срок может продлеваться, так как это всего лишь процессуальный, а не материально-правовой вопрос. Однако при этом нельзя принимать и применять уголовно-правовые нормы, имеющие обратную силу. С другой стороны, допускается судебное преследование и наказание любого лица за действия или бездействие, которые на момент их совершения не являлись преступлениями согласно внутригосударственному законодательству, зато считались уголовно наказуемыми согласно общим принципам права, признанным цивилизованными нациями. Кроме того, если лицо явно действовало с нарушениями прав человека, его ссылка на то, что оно действовало по приказу, не исключает ни незаконности его действий, ни его личной вины.

8. Ассамблея рекомендует, чтобы уголовное преследование за отдельные преступления осуществлялось параллельно с реабилитацией лиц, осужденных за «преступления», которые в цивилизованном обществе не считаются уголовно наказуемыми, а также несправедливо осужденных. Этим жертвам тоталитарного правосудия следует также присуждать материальную компенсацию, которая не должна быть (намного) ниже, чем компенсация, полагающаяся лицам, несправедливо осужденным за преступления в соответствии с уголовным кодексом в действующей редакции.

9. Ассамблея приветствует предоставление общественности доступа к засекреченным материалам в некоторых бывших коммунистических тоталитарных странах. Она рекомендует всем соответствующим странам предоставлять заинтересованным лицам по их просьбе возможность знакомиться с материалами, которые хранились на них бывшими спецслужбами...

11. Относительно обращения с лицами, не совершившими никаких преступлений, которые могут согласно пункту 7 подлежать преследованию, но занимали, тем не менее, высокие должности при прежних тоталитарных коммунистических режимах и поддерживали эти режимы, Ассамблея отмечает, что некоторые государства сочли необходимым принять административные меры, например, законы о люстрации или декоммунизации. Целью этих мер является отстранение таких лиц от осуществления государственной власти, если им нельзя доверять ее осуществление в соответствии с демократическими принципами, поскольку они не доказали свою приверженность демократическим принципам или веру в них в прошлом, не заинтересованы в том, чтобы перейти к ним сегодня, и не мотивированы к этому.

12. Ассамблея подчеркивает, что в целом данные меры могут быть совместимы с демократическим государством, основанным на идее верховенства права, при соблюдении нескольких условий. Во-первых, вина, имея личный, а не коллективный характер, должна быть доказана в каждом конкретном случае, это подчеркивает необходимость индивидуального, а не коллективного применения законов о люстрации. Во-вторых, необходимо обеспечить право на защиту, право человека считаться невиновным до тех пор, пока не доказана его виновность, и право на обжалование принятого по делу решения в суд. Целью этих мер ни в коем случае не может быть месть, и нельзя допускать злоупотреблений вытекающим из этого процессом люстрации в политическом или в социальном плане. Задачей люстрации является не наказание лиц, которые считаются виновными (этим должны заниматься прокуроры, руководствуясь нормами уголовного права), а защита недавно возникшей демократии.

13. Таким образом, Ассамблея предлагает обеспечить, чтобы законы о люстрации и аналогичные административные меры соответствовали требованиям государства, основанного на идее верховенства права, и были сосредоточены на угрозах основным правам человека и процессу демократизации...».

42. 25 января 2006 г. ПАСЕ приняла Резолюцию № 1481(2006) «О необходимости осуждения международным сообществом преступлений тоталитарных коммунистических режимов». В частях, имеющих отношение к настоящему делу, эта резолюция предусматривает следующее:

«...2. Все без исключения тоталитарные коммунистические режимы, правившие в Центральной и Восточной Европе в прошлом веке и по-прежнему находящиеся у власти в нескольких странах мира, характеризуются массовыми нарушениями прав человека. Эти нарушения были различны в зависимости от культуры, страны и исторического периода и включают в себя индивидуальные и коллективные убийства и казни, смерти в концлагерях, голод, депортации, пытки, подневольный труд и другие формы массового физического террора, преследования на этнической и религиозной почве, нарушения свободы совести, мысли и выражения мнения, свободы печати, а также отсутствие политического плюрализма.»

3. Данные преступления оправдывались теорией классовой борьбы и принципом диктатуры пролетариата. Интерпретация этих двух принципов придавала видимость законности «устранению» людей, которые, как считалось, препятствовали построению нового общества и, следовательно, были врагами тоталитарных коммунистических режимов. Во всех этих странах жертвами становились в основном их собственные граждане. Это касается в первую очередь народов бывшего СССР, где количество жертв намного превысило количество жертв, понесенных другими народами...

5. Падение тоталитарных коммунистических режимов в Центральной и Восточной Европе не во всех случаях сопровождалось международным расследованием совершенных ими преступлений. Более того, виновники этих преступлений не были переданы суду международного сообщества, как в случае со страшными преступлениями, совершенными во имя национал-социализма (нацизма).

6. Как следствие, общественность очень плохо осведомлена о преступлениях, совершенных тоталитарными коммунистическими режимами. Коммунистические партии являются законными и активно действуют в некоторых странах даже несмотря на то, что в отдельных случаях они не дистанцировались от преступлений, совершенных тоталитарными коммунистическими режимами в прошлом.

7. Ассамблея убеждена в том, что знание истории — это одно из необходимых условий для предотвращения подобных преступлений в будущем. Более того, моральная оценка и осуждение совершенных преступлений играют важную роль в воспитании молодых поколений. Четкая позиция международного сообщества в отношении прошлого может стать ориентиром для их будущих действий.

8. Кроме того, Ассамблея считает, что жертвы преступлений, совершенных тоталитарными коммунистическими режимами, которые по-прежнему живы, или их семьи заслуживают сочувствия, понимания и признания их страданий...

12. Таким образом, Ассамблея решительно осуждает массовые нарушения прав человека, совершенные тоталитарными коммунистическими режимами, и выражает сочувствие, понимание и признание жертвам этих преступлений.

13. Кроме того, Ассамблея призывает все коммунистические или посткоммунистические партии в государствах-членах пересмотреть историю коммунизма и свое собственное прошлое, четко дистанцироваться от преступлений, совершенных тоталитарными коммунистическими режимами, и однозначно осудить их, если до сих пор это не было сделано.

14. Ассамблея полагает, что такая четкая позиция международного сообщества проложит путь к дальнейшему примирению. Кроме того, она может подвигнуть историков во всем мире к продолжению своих исследований с целью установления и объективной проверки того, что произошло...».

IV. Документы Европейского союза

43. 23 сентября 2008 г. Европейский парламент принял Декларацию об объявлении 23 августа Европейским днем памяти жертв сталинизма и нацизма. Эта декларация гласит:

«Европейский парламент...»

D. Принимая во внимание, что в Европе мало знают о том, какое влияние и значение имеют советский строй и оккупация для граждан посткоммунистических государств...

1. предлагает объявить 23 августа Европейским днем памяти жертв сталинизма и нацизма, чтобы сохранить память о жертвах массовой депортации и уничтожения, поощряя при этом более прочное укоренение демократии и поддержание мира и стабильности на нашем континенте...».

44. 2 апреля 2009 г. Европейский парламент принял Резолюцию «О европейском сознании и тоталитаризме». Эта резолюция предусматривает:

«Европейский парламент...»

• принимая во внимание, что во многих странах мира созданы комиссии по установлению истины и справедливости, которые помогли тем, кто жил при многочисленных прежних авторитарных и тоталитарных режимах, преодолеть свои разногласия и достичь примирения...

a) учитывая, что историки согласны с невозможностью полностью объективного толкования исторических фактов и составления объективной хроники исторических событий, учитывая тем не менее, что профессиональные историки изучают прошлое научными средствами и стараются быть максимально беспристрастными...

f) учитывая, что необходимо сохранить живые воспоминания о трагическом прошлом Европы для того, чтобы почтить память жертв, осудить виновных и заложить основы для примирения на основе истины и памяти о прошлых событиях,

g) учитывая, что в XX веке в Европе тоталитарными и авторитарными режимами были депортированы, посажены в тюрьмы, подвергнуты пыткам и убиты миллионы жертв, учитывая тем не менее необходимость признать, что Холокост не имел аналогов в истории,

h) учитывая, что преобладающий исторический опыт Западной Европы ассоциируется с нацизмом, в то время как Центральная и Восточная Европа столкнулись и с коммунизмом, и с нацизмом, учитывая, что необходимо способствовать пониманию двойного характера наследия диктатуры, которую перенесли эти страны,

i) учитывая, что с самого начала европейская интеграция была реакцией на страдания, причиненные двумя мировыми войнами и тиранией нацистов, которая привела к Холокосту, и на распространение тоталитарных и антидемократических коммунистических режимов в Центральной и Восточной Европы, а также способом преодолеть глубокие разногласия и враждебность в Европе посредством сотрудничества и интеграции, закончить войну и обеспечить демократию в Европе,

j) учитывая, что процесс европейской интеграции оказался успешным и что сейчас он привел к созданию Европейского союза, включающего в себя страны Центральной и Восточной Европы, которые с конца Второй мировой войны до начала 1990-х годов жили при коммунистических режимах, и учитывая, что ранее состоявшееся присоединение Греции, Испании и Португалии, которые на протяжении многих лет страдали от нацистских режимов, помогло обеспечить демократию на юге Европы,

k) учитывая, что Европа не будет единой, если она не сможет выработать общий подход к своей истории, не признает нацизм, сталинизм, нацистские и коммунистические режимы общим наследием и не обеспечит честной и тщательной дискуссии по поводу преступлений, совершенных ими в прошлом веке...

3. подчеркивает важность сохранения живой памяти о прошлом, поскольку без правды и памяти не может быть примирения, подтверждает свою общую позицию о неприемлемости любого тоталитарного правления независимо от его идеологической основы;

4. напоминает о том, что недавние преступления против человечества и акты геноцида в Европе продолжаются до сих пор по состоянию на июль 1995 года и что необходимо неустанно проявлять бдительность для борьбы с антидемократическими, ксенофобскими, авторитарными и тоталитарными идеями и тенденциями;

5. подчеркивает, что в целях повышения уровня информированности жителей Европы о преступлениях, совершенных тоталитарными и антидемократическими режимами, следует поддерживать процесс сбора документов и свидетельств о тяжелом прошлом Европы, поскольку без памяти не может быть примирения;

6. выражает сожаление, что спустя 20 лет после крушения коммунистических диктатур в странах Центральной и Восточной Европы в некоторых государствах-участниках по-прежнему без необходимости ограничивается доступ к документам, касающимся отдельных лиц, или к документам, необходимым для проведения научных исследований, призывает принять реальные усилия во всех государствах-участниках, чтобы открыть архивы, в том числе архивы бывших внутригосударственных спецслужб, тайной полиции и разведки, хотя следует принять меры для предотвращения злоупотреблений этим процессом в политических целях...

7. призывает Комиссию и государства-участников приложить дополнительные усилия для усиления преподавания истории Европы и подчеркнуть историческое значение европейской интеграции и разительный контраст между трагическим прошлым и мирным и демократическим общественным строем в сегодняшнем Европейском союзе;

8. считает, что сохранение исторической памяти, всесторонняя переоценка европейской истории и общеевропейское признание всех исторических аспектов современной Европы укрепят европейскую интеграцию...

9. призывает к созданию платформы европейской памяти и совести, которая обеспечит поддержку совместной работы и сотрудничества национальных исследовательских институтов, специализирующихся на истории тоталитаризма, и к созданию общеевропейского центра документации/памяти о жертвах всех тоталитарных режимов...

10. призывает объявить 23 августа общеевропейским днем памяти жертв всех тоталитарных и авторитарных режимов, который следует отмечать достойно и беспристрастно;

11. убеждена, что конечной целью предания гласности и оценки преступлений, совершенных коммунистическими тоталитарными режимами, является примирение, которого можно достичь, если признать ответственность, просить о прощении и содействовать моральному обновлению...».

ПРАВО

I. Предполагаемое нарушение статьи 8 Конвенции

45. Заявитель жаловался на то, что опубликование информации о его работе водителем в КГБ привело к нарушению его права на уважение личной и семейной жизни. Он ссылался на статью 8 Конвенции, которая предусматривает:

«1. Каждый имеет право на уважение его личной и семейной жизни, его жилища и его корреспонденции.»

2. Не допускается вмешательство со стороны публичных властей в осуществление этого права, за исключением случаев, когда такое вмешательство предусмотрено законом и необходимо в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, экономического благосостояния страны, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья или нравственности или защиты прав и свобод других лиц».

46. Власти Эстонии оспаривали этот довод.

A. Приемлемость жалобы

1. Доводы сторон

47. Власти Эстонии утверждали, что заявитель не исчерпал внутригосударственные средства правовой защиты. Он не стал оспаривать извещение полиции безопасности Эстонии от 27 февраля 2004 г. ни в полиции безопасности, ни в административном суде. Он мог предотвратить опубликование объявления и обнародование факта своей службы в КГБ, только оспорив это извещение. Вместе с тем власти Эстонии полагали, что определенную роль в оценке судами Эстонии соразмерности вмешательства властей в осуществление прав заявителя могло сыграть то, что к моменту начала судебного разбирательства объявление уже было опубликовано, а канцлер юстиции Эстонии к тому времени уже выразил свою позицию по этому поводу. Несмотря на то, что последующая жалоба заявителя в административные суды была объявлена приемлемой для рассмотрения по существу, она не могла привести к таким же последствиям, как оспаривание извещения от 27 февраля 2004 г., то есть не могла предотвратить обнародование сведений о заявителе.

48. Заявитель отмечал, что не хотел оспаривать извещение полиции безопасности Эстонии, так как факт его работы в КГБ был общеизвестен. Негативные последствия для него наступили через несколько месяцев, когда в Интернете было опубликовано объявление, в котором его назвали человеком, оккупировавшим Эстонию.

2. Мнение Европейского Суда

49. Что касается вопроса о том, необходимо ли было заявителю оспаривать извещение, которое ему вручила полиция безопасности Эстонии, чтобы выполнить требование об исчерпании внутригосударственных средств правовой защиты, Европейский Суд принимает к сведению практику судов Эстонии, которая свидетельствует, что оспаривание этого извещения позволило бы избежать опубликования объявления в Приложении к Государственному вестнику Эстонии (см. § 40 настоящего Постановления). Однако Европейский Суд полагает, что настоящее дело отличается от дела, о котором говорилось выше, тем, что в настоящем деле заявитель не стал оспаривать факт своей службы в КГБ. По-видимому, вопрос о том, является ли опубликование объявления несоразмерным вмешательством в частную жизнь лица, подпадающего под действие Закона об обнародовании сведений, можно было поднять, оспорив либо первоначальное извещение полиции безопасности Эстонии, либо факт опубликования объявления в Приложении к Государственному вестнику Эстонии. Европейский Суд отмечает, что в настоящем деле заявитель не воспользовался возможностью оспорить извещение, но административные суды, тем не менее, рассмотрели его жалобу на опубликование объявления по существу. Следовательно, довод властей государства-ответчика о неисчерпании внутригосударственных средств правовой защиты должен быть отклонен.

50. Европейский Суд считает, что дополнительные доводы государства-ответчика по поводу неисчерпания внутригосударственных средств правовой защиты (см. § 47 настоящего Постановления) не имеют отношения к делу. Во-первых, довод о важности того, что к моменту начала судебного разбирательства объявление уже было опубликовано, не подкрепляется аргументами Окружного суда (см. § 31 настоящего Постановления). Во-вторых, если говорить о том, что судам Эстонии было известно мнение канцлера юстиции Эстонии о неконституционности Закона об обнародовании сведений (см. § 23 настоящего Постановления), в задачи Европейского Суда не входит строить предположения, вынесли бы суды Эстонии другое решение по делу заявителя, если бы они рассматривали его до того, как канцлер юстиции вынес свое заключение, или нет. В любом случае заключение канцлера юстиции не являлось обязательным для судов, которые были независимы при вынесении решения по делу. Таким образом, дополнительные доводы властей государства-ответчика о неисчерпании внутригосударственных средств правовой защиты также должны быть отклонены.

51. Европейский Суд отмечает, что эта часть жалобы не является явно необоснованной по смыслу подпункта «a» пункта 3 статьи 35 Конвенции. Европейский Суд также отмечает, что она не является неприемлемой для рассмотрения по существу по каким-либо иным основаниям. Следовательно, она должна быть объявлена приемлемой для рассмотрения по существу.

B. Существо жалобы

1. Доводы сторон

(a) Заявитель

52. Заявитель считал, что в объявлении полиции безопасности Эстонии, опубликованном в Приложении к Государственному вестнику Эстонии в 2004 году, его назвали человеком, оккупировавшим Эстонию, тогда как в объявлениях, опубликованных позже, в 2005 году, соответствующих лиц называли не оккупировавшими Эстонию, а состоявшими на службе в органах разведки СССР. По мнению заявителя, неясно, на основании каких доказательств его сочли оккупантом и почему был сделан вывод, что он представляет угрозу. Он указывал, что слово «оккупант» (okupant) означает человека, совершившего тяжкое преступление, которое заключается в порабощении страны с использованием оружия и в ее оккупации. В то время, когда заявитель работал водителем в КГБ, деятельность этого органа контролировалась местным комитетом Коммунистической партии, ответственный пост в которой на момент представления замечаний по делу занимал премьер-министр Эстонской Республики.

53. Заявитель никогда не скрывал, что он работал в КГБ. Соответствующая запись имеется в его трудовой книжке, и ни у одного работодателя не возникало в связи с этим проблем. Однако после опубликования объявления в Интернете под заголовком со словом «оккупант» коллеги и знакомые стали считать его оккупантом, предателем и доносчиком. Он был вынужден уйти с работы и потерял источник дохода. По мнению заявителя, называть его оккупантом неправильно и оскорбительно.

(b) Власти Эстонии

54. Власти Эстонии подчеркивали: по делу не оспаривалось, что с 1980 по 1991 год заявитель работал водителем в КГБ. Далее, вмешательство в осуществление заявителем права на уважение его личной жизни было предусмотрено законом и необходимо в демократическом обществе в интересах национальной безопасности, общественного порядка и защиты прав и свобод других лиц. Власти Эстонии отмечали, что для перехода от тоталитарного режима к демократической системе Эстония приняла ряд мер, которые в совокупности должны были обеспечить развитие и безопасность этой демократической системы. Была введена уголовная ответственность за преступления против человечества и военные преступления, совершенные при тоталитарном режиме, а претендентов на высшие должности в стране обязали приносить присягу. В Законе об обнародовании сведений говорится о лицах, которые не совершали преступлений, но состояли на службе в органах разведки или контрразведки государств, оккупировавших Эстонию, или сотрудничали с этими органами. Был сделан вывод, что эти лица должны примириться со своим прошлым, а не пытаться забыть, скрыть или замолчать его. Кроме того, у общества есть существенный интерес в предании гласности сведений о прошлом, это должно гарантировать прозрачность и ясность, а также общий внутренний мир в обществе. Получение полной информации о сотрудниках и агентах органов безопасности и разведки, действовавших на территории Эстонии, важно еще и для защиты независимости и безопасности Эстонской Республики. В Эстонии нет соответствующей информации, поскольку данные сведения, в том числе списки бывших сотрудников КГБ, находятся в руках иностранных государств. Могли иметь место попытки завербовать бывших сотрудников органов безопасности и заставить их выполнять задачи в области безопасности или разведки либо шантажировать их. Такая ситуация опасна и вредна для Эстонии. Власти Эстонии ссылались на недавние случаи, когда лица, которые ранее состояли на службе в КГБ или сотрудничали с ним, сообщали иностранному государству сведения, составляющие государственную тайну, и в связи с этим были признаны виновными в государственной измене.

55. Кроме того, власти Эстонии отмечали, что лица, подпадающие под действие Закона об обнародовании сведений, могут выразить свою преданность Эстонской Республике, подав заявление о признании, и в этом случае их данные не предаются огласке. Защита данных лиц также обеспечивается тем, что обнародование сведений о них подлежит предварительному судебному контролю. В отношении необходимости предавать огласке информацию о лицах, которые, как заявитель, работали водителями, власти Эстонии утверждали, что формальное название должности не имеет решающего значения, так как водители могли выполнять и другие задачи, особенно в сельских районах, где служил заявитель. Существовали даже отдельные должности, предполагавшие официальное совмещение задач водителя и других функций, например, «водитель-разведчик», занимавшийся негласным наблюдением, а для некоторых должность водителя была этапом для продвижения на следующую, «более важную» должность, например, оперативного сотрудника или разведчика. Кроме того, власти государства-ответчика отмечали, что в условиях ограниченности ресурсов полиция безопасности Эстонии сосредоточилась на более важных делах, которые могут представлять реальную опасность для Эстонской Республики.

2. Мнение Европейского Суда

56. Европейский Суд полагает, что опубликование информации о службе заявителя в КГБ касалось обстоятельств его личного прошлого, ставших общедоступными, а также затронуло его репутацию. Следовательно, оно представляло собой вмешательство в его личную жизнь (см. для сравнения Постановление Европейского Суда по делу «Сидабрас и Джяутас против Литвы» (Sidabras and Dziautas v. Lithuania), жалобы № 55480/00 и 59330/00, §§ 42 - 50, ECHR 2004-VIII).

57. Европейский Суд обращает внимание на то, что стороны не оспаривали законность этого вмешательства. Европейский Суд отмечает, что оно основывалось на положениях Закона об обнародовании сведений, который был принят Рийгикогу и опубликован в установленном порядке. Кроме того, по делу не оспаривалось, что текст указанного закона был достаточно ясен, чтобы лица, которых он затрагивает, могли предвидеть последствия его действия. То, что данный закон был доступен и общество знало о нем, подтверждается и информацией, представленной властями Эстонии, согласно которой в течение одного года с момента вступления в силу Закона об обнародовании сведений в полицию безопасности Эстонии обратились с заявлениями о признании 1 153 человека с тем, чтобы сведения об их службе в органах безопасности и разведки или сотрудничестве с этими органами не были опубликованы. Таким образом, Европейский Суд приходит к убеждению, что оспариваемое по делу вмешательство было предусмотрено законом с точки зрения пункта 2 статьи 8 Конвенции.

58. Относительно цели вмешательства Европейский Суд отмечает, что регистрация лиц, которые ранее состояли на службе в органах безопасности и разведки установившихся в Эстонии режимов или сотрудничали с этими органами, а также обнародование сведений о них являлись частью мер по обеспечению прозрачности, четкости и внутреннего мира в обществе, а также средством избежать угроз для безопасности страны. Кроме того, Европейский Суд принимает к сведению случаи, на которые ссылались власти Эстонии, когда лица, которые ранее состояли на службе в КГБ или сотрудничали с ним, выдавали иностранному государству информацию, составляющую государственную тайну, и в связи с этим были признаны виновными в государственной измене (см. § 54 настоящего Постановления). Европейский Суд приходит к выводу, что вмешательство, о котором идет речь, преследовало правомерные цели по смыслу пункта 2 статьи 8 Конвенции, а именно защиту национальной безопасности и общественного порядка, предотвращение беспорядков, а также защиту прав и свобод других лиц (см. для сравнения mutatis mutandis <1> упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу «Сидабрас и Джяутас против Литвы», §§ 54 - 55).

---

<1> Mutatis mutandis (лат.) — с соответствующими изменениями (примеч. редактора).

59. Соответственно, Европейский Суд переходит к рассмотрению вопроса о том, была ли указанная мера «необходима в демократическом обществе». В связи с этим Европейский Суд отмечает, что в государствах-участниках отсутствует единый подход к мерам по ликвидации наследия бывших коммунистических тоталитарных систем (см. Решение Европейского Суда по делу «Матыек против Польши» (Matyjek v. Poland), жалоба № 38184/03, § 36, ECHR 2006-VII). Практиковались различные меры, применение которых привело к тому, что в Европейский Суд стали поступать жалобы по самым разным вопросам, например, по поводу ограничения пассивного избирательного права (см. Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Жданок против Латвии» (Zdanoka v. Latvia), жалоба № 58278/00, ECHR 2006-IV, и Постановление Европейского Суда по делу «Адамсоны против Латвии» (Adamsons v. Latvia) от 24 июня 2008 г., жалоба № 3669/03) или права занимать определенные должности (см. Постановление Европейского Суда по делу «Фогт против Германии» (Vogt v. Germany) от 26 сентября 1995 г., Series A, № 323, Решение Европейского Суда по делу «Фолькмер против Германии» (Volkmer v. Germany) от 22 ноября 2001 г., жалоба № 39799/98, упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу «Сидабрас и Джяутас против Литвы», Постановление Европейского Суда по делу «Райнис и Гаспаравичус против Литвы» (Rainys and Gasparavicius v. Lithuania) от 7 апреля 2005 г., жалобы № 70665/01 и 74345/01, и Постановление Европейского Суда по делу «Жичкус против Литвы» (Zickus v. Lithuania) от 7 апреля 2009 г., жалоба № 26652/02), а также по поводу отсутствия у человека возможности ознакомиться с информацией, на основании которой был установлен факт его сотрудничества с прежними спецслужбами (см. Постановление Европейского Суда по делу «Матыек против Польши» (Matyjek v. Poland) от 24 апреля 2007 г., жалоба № 38184/03), или по поводу уменьшения размера пенсии (см. Решение Европейского Суда по делу «Цихопек и другие против Польши» (Cichopek and Others v. Poland) от 14 мая 2013 г., жалоба № 15189/10 и другие). С учетом изложенного Европейский Суд переходит к рассмотрению вопроса о соразмерности оспариваемых мер в настоящем деле.

60. Европейский Суд напоминает, что в ряде предыдущих дел он выступал с критикой того, что оспариваемые меры недостаточно полно учитывали личные обстоятельства заявителей. Так, в деле «Адамсоны против Латвии» он пришел к выводу, что ограничения пассивного избирательного права группы лиц, бывших агентов КГБ, были сформулированы слишком широко и не учитывали срока службы этих лиц, конкретных задач, которые они выполняли, и их личных действий (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу «Адамсоны против Латвии», § 125). Аналогичным образом в деле «Жичкус против Литвы» Европейский Суд отметил, что законодательство Литвы проводит недостаточно различий между лицами, которые в прошлом были более или менее тесно связаны с КГБ (см. Постановление Европейского Суда по делу «Жичкус против Литвы», § 33). Помимо недостаточной дифференцированности законодательства разных стран в том, что касается условий применения ограничений, Европейский Суд также отмечал слишком общие формулировки ограничений, применяющихся к соответствующим лицам. Так, в деле «Сидабрас и Джяутас против Литвы» он отметил, что, за исключением упоминаний о «юристах» и «нотариусах», законодательство Литвы не содержало определения конкретных должностей в частном секторе, которые запрещалось занимать заявителям, а также функций или задач, которые они не могли выполнять (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу «Сидабрас и Джяутас против Литвы», § 59).

61. Европейский Суд полагает, что вышеизложенные соображения относятся и к настоящему делу. Он отмечает, что Закон об обнародовании сведений не проводит различий между лицами, которые в прошлом были более или менее тесно связаны с КГБ. Действительно, согласно установленному порядку заявителю заблаговременно сообщили текст объявления, которое впоследствии было опубликовано, и предоставили ему возможность оспорить содержащиеся в нем сведения о фактах. Тем не менее в Эстонии не предусмотрено процедур, позволяющих определить, какие конкретно задачи выполняли отдельные сотрудники прежних спецслужб для того, чтобы дифференцировать опасность, которую они могли представлять спустя несколько лет после окончания их службы в соответствующих органах. Европейский Суд не убежден в том, что существует разумно обоснованная связь между правомерными целями, которые преследовало принятие Закона об обнародовании сведений, и опубликованием информации обо всех бывших сотрудниках прежних спецслужб, включая тех, кто, как заявитель, работал водителем, независимо от того, какие конкретно функции они выполняли в этих органах.

62. Кроме того, Европейский Суд отмечает, что Закон об обнародовании сведений вступил в силу через три с половиной года после того, как Эстония объявила о своей независимости 20 августа 1991 г., но опубликование информации о бывших сотрудниках спецслужб растянулось на несколько лет. Так, если говорить о заявителе, соответствующие сведения были опубликованы лишь в 2004 году, почти через 13 лет после того, как Эстония вновь обрела независимость. Европейский Суд считает, что угроза, которую бывшие сотрудники КГБ могли изначально представлять для только что созданного демократического государства, по-видимому, существенно уменьшилась с течением времени. Европейский Суд отмечает: из материалов дела не следует, что была выполнена какая-либо оценка угрозы, которую заявитель мог представлять на момент опубликования сведений о нем (см. для сравнения упоминавшееся выше Постановлением Европейского Суда по делу «Жичкус против Литвы»).

63. Наконец, Европейский Суд отмечает, что Закон об обнародовании сведений сам по себе не ограничивал права заявителя занимать какие-либо должности. Однако, по словам заявителя, его коллеги стали пренебрежительно отзываться о нем, и он был вынужден уйти с работы. Европейский Суд полагает, что, даже если такой результат и не был предусмотрен Законом об обнародовании сведений, он, тем не менее, указывает на серьезность вмешательства в осуществление заявителем права на уважение личной жизни.

64. Приведенных выше соображений достаточно, чтобы Европейский Суд мог прийти к выводу о том, что в настоящем деле имело место несоразмерное вмешательство в осуществление заявителем права на уважение личной жизни.

Соответственно, по делу имело место нарушение статьи 8 Конвенции.

II. Применение статьи 41 Конвенции

65. Статья 41 Конвенции гласит:

«Если Европейский Суд объявляет, что имело место нарушение Конвенции или Протоколов к ней, а внутреннее право Высокой Договаривающейся Стороны допускает возможность лишь частичного устранения последствий этого нарушения, Европейский Суд, в случае необходимости, присуждает справедливую компенсацию потерпевшей стороне».

A. Ущерб

66. Заявитель требовал выплатить ему 2 556 евро, сумму, соответствующую не полученной им заработной плате за четыре месяца, в качестве возмещения материального ущерба и 6 000 евро в качестве компенсации морального вреда.

67. Власти Эстонии считали недоказанным, что заявитель был вынужден уйти с работы или что он потерял источник дохода. Кроме того, власти Эстонии полагали, что, поскольку отсутствует нарушение Конвенции, нет оснований присуждать компенсацию морального вреда. В случае, если Европейский Суд установит нарушение Конвенции, данный вывод сам по себе будет являться достаточной справедливой компенсацией. Если Европейский Суд решит присудить денежную компенсацию, власти государства-ответчика оставляют определение справедливого размера компенсации морального на усмотрение Европейского Суда.

68. Европейский Суд отмечает, что заявитель не предоставил доказательств, позволяющих определить размер предположительно причиненного ему материального ущерба, и в связи с этим отклоняет соответствующее требование. С другой стороны, принимая во внимание все обстоятельства настоящего дела, Европейский Суд полагает, что заявителю был причинен моральный вред, который нельзя компенсировать одним лишь выводом о нарушении Конвенции. Принимая решение на основе принципа справедливости, Европейский Суд присуждает заявителю 6 000 евро в качестве компенсации морального вреда плюс сумму любых налогов, которые могут подлежать уплате с этой суммы.

B. Судебные расходы и издержки

69. Кроме того, заявитель требовал выплаты 1 508 евро 65 центов в качестве возмещения судебных расходов и издержек, понесенных в связи с рассмотрением дела органами власти Эстонии и страсбургским Судом.

70. Власти Эстонии считали, что часть судебных издержек, возмещения которых требует заявитель, совершенно не связана с настоящим делом, в отношении остальных предположительно понесенных судебных издержек не было предоставлено счетов и не было выплачено каких-либо денежных сумм. Власти Эстонии просили Европейский Суд отклонить требования заявителя о возмещении судебных расходов и издержек.

71. Согласно прецедентной практике Европейского Суда заявитель имеет право на возмещение судебных расходов и издержек лишь постольку, поскольку было доказано, что они были фактически понесены, необходимы и не превышали разумных пределов. Европейский Суд отмечает, что отсутствие доказательств понесенных судебных расходов и издержек необязательно приводит к отклонению требования об их возмещении, если это требование само по себе является обоснованным (см. Постановление Европейского Суда по делу «S. против Эстонии» (S. v. Estonia) от 4 октября 2011 г., жалоба № 17779/08, § 55, и Постановление Европейского Суда по делу «Крейчирж против Чешской Республики» (Krejcir v. Czech Republic) от 26 марта 2009 г., жалобы № 39298/04 и 8723/05, § 137). В настоящем деле, принимая во внимание имеющиеся в его распоряжении документы и указанные выше критерии, Европейский Суд считает целесообразным присудить заявителю сумму в размере 1 444 евро 74 центов, покрывающую все виды судебных издержек и расходов.

C. Процентная ставка при просрочке платежей

72. Европейский Суд полагает, что процентная ставка при просрочке платежей должна определяться исходя из предельной кредитной ставки Европейского центрального банка плюс три процента.

1. объявил единогласно жалобу приемлемой для рассмотрения по существу;

2. постановил четырьмя голосами «за» и тремя — «против», что по делу было допущено нарушение статьи 8 Конвенции;

3. постановил четырьмя голосами «за» и тремя — «против», что:

(a) государство-ответчик в течение трех месяцев со дня вступления настоящего Постановления в силу в соответствии с пунктом 2 статьи 44 Конвенции обязано выплатить заявителю следующие суммы:

(i) 6 000 евро (шесть тысяч) евро плюс сумму любых налогов, которые могут подлежать уплате с указанной суммы, в качестве компенсации морального вреда;

(ii) 1 444,74 евро (одну тысячу четыреста сорок четыре евро семьдесят четыре цента) плюс сумму любых налогов, которые, возможно, должен будет уплатить заявитель, в качестве возмещения судебных издержек и расходов;

(b) с даты истечения указанного трехмесячного срока и до момента выплаты на эти суммы должны начисляться простые проценты, размер которых определяется предельной кредитной ставкой Европейского центрального банка, действующей в период неуплаты, плюс три процента;

4. отклонил единогласно оставшуюся часть требований заявителя о справедливой компенсации.

Совершено на английском языке, уведомление о Постановлении направлено в письменном виде 3 сентября 2015 г. в соответствии с пунктами 2 и 3 правила 77 Регламента Суда.

В соответствии с пунктом 2 статьи 45 Конвенции и пунктом 2 правила 74 Регламента Европейского Суда к настоящему Постановлению прилагаются следующие отдельные мнения судей:

(a) совпадающее мнение судьи Паулу Пинту де Альбукерке;

(b) особое мнение судей Ханлара Гаджиева, Юлии Лаффранк и Дмитрия Дедова.

СОВПАДАЮЩЕЕ МНЕНИЕ СУДЬИ ПАУЛУ ПИНТУ ДЕ АЛЬБУКЕРКЕ

1. Я согласен с выводом большинства судей о нарушении статьи 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее — Конвенция). Тем не менее я считаю недостаточными содержащиеся в настоящем Постановлении рассуждения как по вопросу о необходимости вмешательства в осуществление заявителем права, предусмотренного статьей 8 Конвенции, так и по вопросу о соразмерности этого вмешательства. Больше всего меня не устраивает тот факт, что Европейский Суд по правам человека (далее — Европейский Суд) упустил возможность дать оценку действию Закона «О порядке учета и обнародования сведений о лицах, состоявших на службе в органах безопасности, разведки или контрразведки вооруженных сил государств, оккупировавших Эстонию, или сотрудничавших с этими органами» (далее — Закон об обнародовании сведений) во времени и по кругу лиц, а также предусмотренных им процессуальных и институциональных гарантий, принимая во внимание последние изменения в международном праве в области защиты прав человека, касающихся мер по люстрации. Европейский Суд должен был предпринять попытку пересмотреть и актуализировать свои собственные стандарты относительно мер по люстрации, особенно с учетом далеко идущих последствий действующего в Эстонии механизма обнародования сведений, который предусматривает опубликование предаваемых огласке сведений в бумажной и электронной версиях Государственного вестника Эстонии. Особое внимание следовало уделить главному новшеству настоящего дела, которое заключается именно в использовании Интернета в качестве средства люстрации <1>. Наконец, с учетом системного характера воздействия настоящего Постановления на правопорядок Эстонии я считаю крайне важным прояснить конвенционные обязательства государства-ответчика при реализации этого Постановления.

---

<1> Понятие люстрации в настоящем мнении будет использоваться в том значении, которое ему придается в Резолюции Парламентской Ассамблеи Совета Европы № 1096(1996) «О мерах по ликвидации наследия бывших коммунистических тоталитарных систем». Европейский Суд, как будет показано ниже, использует это понятие в том же значении.

Регистрация лиц, состоявших на службе в КГБ, и обнародование сведений о них как мера по люстрации в Эстонии

2. 6 февраля 1995 г. Рийгикогу принял Закон об обнародовании сведений, который вступил в силу 28 марта 1995 г. Данный закон предусматривает регистрацию всех лиц, кто состоял на службе в органах безопасности или разведки бывшего СССР или фашистской Германии или сотрудничал с этими органами. Статья 2 Закона об обнародовании сведений содержит конкретный перечень центральных немецких и советских органов безопасности и разведки, военной разведки и контрразведки, в том числе структур, подчиненных центральным органам. В этом перечне упоминается и Комитет государственной безопасности СССР, в состав которого входил подчинявшийся ему Комитет государственной безопасности Эстонской ССР (далее — КГБ). Согласно статье 4 Закона об обнародовании сведений служба в органе безопасности или разведки означает, что человек являлся штатным сотрудником соответствующего органа в период с 17 июня 1940 г. по 31 декабря 1991 г. Согласно пунктам 1 и 3 статьи 5 Закона обязанность устанавливать и доказывать, что человек состоял на службе в органе безопасности или разведки, в том числе обязанность устанавливать местное структурное подразделение соответствующего центрального органа, возложена на полицию безопасности Эстонии (далее — КАПО).

3. Сведения о лицах, добровольно зарегистрировавшихся согласно подпункту 1 пункта 2 статьи 5 и статье 6 Закона об обнародовании сведений в течение одного года с момента вступления этого закона в силу, то есть до 1 апреля 1996 г., путем подачи заявления о признании в установленном законом порядке, как правило, огласке не предаются. В соответствии с пунктом 1 статьи 8 Закона об обнародовании сведений сведения о лицах, подавших заявление о признании, предаются огласке только в том случае, если они не составляют государственную тайну (имеются в виду лица, которые нарушили действовавшее в то время законодательство либо совершили преступления против человечества или военные преступления, если это было установлено вступившим в силу приговором суда) (см. пункт 17 статьи 6 Закона Эстонии «О государственной тайне» в редакции, действовавшей до 1 января 2008 г.).

4. Статья 8 Закона об обнародовании сведений устанавливает порядок обнародования сведений о лицах, не обратившихся с заявлением о признании. Согласно этой статье прежде, чем КАПО обнародует извещение, человека вызывают в КАПО, где ему дают текст, который планируется опубликовать в Приложении к Государственному вестнику Эстонии (Riigi Teataja Lisa). Данный текст составляется в форме извещения КАПО, содержащего фамилию и имя человека, дату и место его рождения, место его работы на момент обнародования сведений, название органа, в котором человек работал или с которым он сотрудничал, и должность, которую он там занимал. В силу статьи 9 Закона об обнародовании сведений впоследствии эти сведения публикуются в Приложении к Государственному вестнику Эстонии. В извещении указывается, что согласно подпункту 1 пункта 4 статьи 8 Закона об обнародовании сведений человек имеет право изучить документы, на основании которых составлено извещение КАПО, а в соответствии с подпунктом 2 пункта 4 статьи 8 — право оспорить содержание извещения, обратившись с жалобой в КАПО или в суд в течение одного месяца с момента получения извещения. Согласно пункту 5 статьи 8 Закона об обнародовании сведений сведения о человеке не подлежат огласке и будут удалены из реестра КАПО, если вступившим в силу решением суда извещение КАПО о том, что он состоял на службе в органах безопасности или разведки или сотрудничал с этими органами, будет признано необоснованным. Если человек не стал оспаривать извещение КАПО или если суд оставил его жалобу без удовлетворения, извещение публикуется как объявление КАПО в Приложении к Государственному вестнику Эстонии. Если же человек оспаривает извещение КАПО, то КАПО обязана доказать, что он работал в КГБ или сотрудничал с ним. Если стороны не придут к соглашению, дело передается в суд, где бремя доказывания также возлагается на КАПО. Наконец, статья 11 Закона предусматривает, что контроль за законностью деятельности КАПО по регистрации лиц и обнародованию сведений о них также будет осуществляться комитетом, сформированным Рийгикогу.

5. Закон об обнародовании сведений был принят, поскольку власти Эстонии не располагали полной информацией о лицах, состоявших на службе в органах безопасности и разведки бывшего СССР, при том, что некоторые из них являются гражданами Эстонии. В пояснительной записке к закону отмечается, что в их нынешнюю преданность Эстонии сложно поверить, если они до сих пор отказались предоставить исчерпывающие сведения о своей деятельности. Лица, не являющиеся преступниками, а значит, не подлежащие уголовной ответственности, могут стать преступниками, если контакты с ними будут возобновлены или если они подвергнутся повторной вербовке. Эстонская Республика должна попытаться это предотвратить, с одной стороны, «осуществляя давление» на этих лиц посредством требования об обнародовании сведений, а с другой стороны, лишая их возможности избежать предания этих сведений огласке, обратившись с заявлением о признании. Целью закона является не столько наказание подозреваемых, сколько «обеспечение достаточного контроля государства» над ними <1>.

---

<1> Параграф 7 замечаний властей государства-ответчика.

6. По утверждениям властей государства-ответчика, после того, как Эстония вновь обрела независимость, возникли сомнения в преданности лиц, сознательно и добровольно поступивших на службу в карательные органы оккупирующей державы и не предоставивших исчерпывающей информации о своей деятельности. Эти сомнения и угроза безопасности усугублялись тем, что до принятия закона очень мало человек добровольно обратилось с заявлением о признании, а значит, Эстонии нужно было получить контроль над этими лицами. Необходимым условием получения такого контроля являлся сбор полной информации о сотрудниках и агентах органов безопасности и разведки, действовавших на территории Эстонии, то есть сведений, которыми Эстония после восстановления независимости не располагала. Таким образом, вмешательство, предусмотренное Законом об обнародовании сведений, как утверждали власти государства-ответчика, соответствовало требованиям пункта 2 статьи 8 Конвенции, поскольку оно было необходимо в демократическом обществе в интересах национальной безопасности, общественного порядка и защиты прав и свобод других лиц.

К тому же с 2000 года действие обязанности приносить присягу, вытекающей из Закона о введении в действие Конституции, прекратилось и продлено не было, хотя считается, что Эстония по-прежнему нуждается в защите от неблагонадежных людей, которые не сообщили о своей деятельности и не раскаялись в ней. Так, после 2000 года тот факт, что человек ранее состоял на службе в органах безопасности или разведки или сотрудничал с этими органами, уже не исключает напрямую его назначения на высокие должности, и обнародование сведений о прошлых связях этих лиц остается единственным способом обеспечить общественный контроль за их деятельностью.

Кроме того, обнародование сведений на условиях, предусмотренных рассматриваемым законом, необходимо, так как остальные меры, преследующие ту же цель, например, расширение перечня должностей, к которым применяется обязательство проходить проверку на благонадежность, повлекут за собой вмешательство в осуществление прав и свобод третьими лицами, а это будет несоразмерно и вступит в противоречие с международными обязательствами Эстонии.

Меры по люстрации с точки зрения международного права

7. Советский коммунизм являлся бесчеловечным, тоталитарным политическим режимом, который нарушал основные принципы демократии, верховенства права и прав человека <1>. После падения Берлинской стены процесс перехода к демократии в некоторых европейских странах основывался на мерах по декоммунизации. Эти меры, очень разные по своему юридическому характеру и практическому воздействию, стали называть люстрацией. Можно выявить две основные тенденции: некоторые страны предпочитают механизмы публичного признания в одном из прежних видов коммунистической деятельности, тогда как другие страны избрали менее прямолинейные механизмы проверки и аттестации подозреваемых с целью не допустить, чтобы они занимали должности в публичном, а иногда и в частном секторе, или даже лишить их политических прав <2>. Защита новых неокрепших демократических режимов от тайных коммунистических сетей, недостаточный контроль за материалами о работе в коммунистических спецслужбах, повышение степени прозрачности и открытости общественной жизни, укрепление доверия общества к новым политическим институтам, недопущение шантажа новых политических лидеров, которые в прошлом запятнали свою карьеру, и общая заинтересованность в установлении исторической истины — вот по каким пересекающимся направлениям приводились доводы о политической обоснованности такого рода мер <3>. Демонтаж тоталитарного режима — это желательная политическая цель с точки зрения соблюдения прав человека, а значит, меры по люстрации и декоммунизации оправданы для достижения такой цели. Тем не менее новые демократические государства должны обеспечивать соответствие этих мер нормам международного права в области защиты прав человека.

---

<1> См., например, резолюцию ПАСЕ от 25 января 2006 г. № 1481 «О необходимости международного осуждения преступлений тоталитарных коммунистических режимов», декларацию Европейского парламента «Об объявлении 23 августа Европейским днем памяти жертв сталинизма и нацизма» от 23 августа 2008 г. и Резолюцию Европейского парламента «О европейском сознании и тоталитаризме» от 2 апреля 2009 г.

<2> Обзор различных подходов см.: Montero. Study on how the memory of crimes committed by totalitarian regimes in Europe is dealt with in the Member States // European Commission Contract, 2010. № JLS/2008/C4/006.

<3> См.: David. Lustration and transitional justice: personnel systems in the Czech Republic, Hungary and Poland // Philadelphia, University of Pennsylvania Press, 2011; Bohnet and Bojadzieva. Coming to Terms with the Past in the Balkans: the Lustration Process in Macedonia // KAS International Reports, 2011; Guerra. Membership of East European Parties and Security Services Collaborators and Functionaries, and Dealing with the Communist Past: Lustration? // Goodbye Lenin: Central and Eastern European Politics from Communism to Democracy, 2011; Grodsky. Beyond Lustration: Truth-Seeking Efforts in the Post-Communist Space // Taiwan Journal of Democracy. 2009. V. 5. № 2. P. 21 — 43; David. From Prague to Baghdad: Lustration Systems and their Political Effects // Government and Opposition. 2006. V. 41. № 3. P. 347 — 372; Appel. Anti-Communist Justice and Founding the Post-Communist Order: Lustration and Restitution in Central Europe // East European Politics and Societies. 2005. V. 19, № 3. P. 379 — 405; Williams and Others. Explaining lustration in Eastern Europe: A post-communist politics approach // SEI Working Paper. 2003. № 62; Democratisation // 2005. V. 12, № 1. P. 22 — 43; Williams. Lustration as the securitization of democracy in Czechoslovakia and the Czech Republic // Journal of Communist Studies and Transition Politics. 2003. V. 19. № 4. P. 1 — 24; Letki. Lustration and Democratisation in East-Central Europe // Europe-Asia Studies. 2002. V. 54. № 4. P. 529 — 552; Calhoun. The Ideological Dilemma of Lustration in Poland // East European Politics and Societies. 2002. V. 16. № 2. P. 494 — 520; Szczerbiak. Dealing with the Communist Past or the Politics of the present? Lustration in Post-Communist Poland // Europe-Asia Studies. 2002. V. 54. № 4. P. 553 — 572; Welsh. Dealing with the Communist past: Central and East European Experiences after 1990 // Europe-Asia Studies. 1996. V. 48. № 3. P. 413 — 428; Huntington. The Third Wave: Democratisation in the Late Twentieth Century. London, 1991.

8. В 1996 году Парламентская Ассамблея Совета Европы сформулировала Руководящие принципы по обеспечению соответствия законов о люстрации и «сопоставимых административных мер» требованиям государства, основанного на идее верховенства права <1>. Люстрация допустима только в тех случаях, когда есть веские основания считать, что субъект представляет существенную угрозу правам человека и демократии, имеется в виду в случае назначения его на государственные должности, подразумевающие значительную степень ответственности за разработку или реализацию государственной политики и правоприменительной практики в области безопасности страны, или на государственные должности, где он может совершить и (или) потребовать совершить нарушения прав человека, например, в правоохранительные органы, органы безопасности и разведки, органы судебной власти и прокуратуры. Таким образом, люстрация не затрагивает государственных служащих низшего и среднего звена и, безусловно, не применяется к лицам, работающим в частных или полугосударственных организациях.

---

<1> Резолюция ПАСЕ № 1096(1996) «О мерах по ликвидации наследия бывших коммунистических тоталитарных систем» и соответствующие Руководящие принципы по обеспечению соответствия законов о люстрации и сопоставимых административных мер требованиям государства, основанного на идее верховенства права (от 3 июня 1996 г. № 7568).

Никто не подлежит люстрации исключительно на основании своих личных взглядов или убеждений, а также на основании членства или участия в организации, которая являлась законной на момент членства или участия в ней, за исключением случаев, когда эта организация совершила серьезные нарушения прав человека, а соответствующее лицо занимало в ней руководящую должность (если только оно не сможет доказать, что оно не участвовало в планировании, мониторинге или осуществлении такой политики, практики или действий <2>). Люстрация применяется только к действиям, трудовой деятельности или членству в организации, которые имели место с 1 января 1980 г. до крушения коммунистической диктатуры, и не относится к лицам, которые добросовестно и добровольно отказались и (или) отмежевались от членства, работы или участия в соответствующей организации до перехода к демократическому режиму.

---

<2> Данный элемент, напоминающий «виновность по ассоциации», вызывает вопросы. Согласно толкованию Руководящих принципов Венецианской комиссией меры по люстрации могут применяться лишь в отношении высших должностных лиц такой организации, если только в ходе справедливого судебного разбирательства не была доказана личная виновность конкретного человека. Эти доказательства включают в себя и его мотивы, и его конкретное участие в нарушении прав человека (пункт 106 Заключения Венецианской комиссии № 524/2009 от 13 октября 2009 г. в качестве amicus curiae (эксперта, консультанта по правовым вопросам. Так называют физических лиц или организации, которые имеют интерес в юридических вопросах, исследуемых по делу в суде, и которым позволяется высказать свои взгляды и заключения по правовым вопросам в пользу той или другой стороны, примеч. редактора), CDL-AD(2009)044 о законах об очищении высших государственных чиновников и лиц, занимающих выборные должности, в Албании).

Ни при каких обстоятельствах человека нельзя подвергать люстрации, если ему не обеспечена полная процессуальная защита, в том числе, в частности, право на адвоката, а если он не в состоянии оплатить его услуги, государственного адвоката, право опротестовывать и оспаривать выдвинутые против него доказательства, возможность знакомиться со всеми доказательствами его виновности и невиновности и представлять свои собственные доказательства, право на открытое судебное разбирательство, если он об этом ходатайствует, а также право на обжалование принятого по делу решения в независимый судебный орган.

Наконец, Руководящие принципы 1996 года требуют, чтобы люстрация осуществлялась комиссией, которая: a) специально создана, b) независима, c) состоит из заслуженных граждан и d) состоит из лиц, назначенных главой государства и утвержденных парламентом.

9. Эти Руководящие принципы были разработаны в 2006 году Управлением Верховного комиссара ООН по правам человека. Каждый механизм люстрации должен предусматривать процессуальные гарантии, в том числе, как правило, публичное судебное разбирательство в разумный срок, уведомление лиц, в отношении которых ведется расследование, о судебном разбирательстве и выдвинутых против них обвинениях, предоставление этим лицам возможности по подготовке своей защиты, в том числе возможности ознакомиться с соответствующими материалами, возможности заявлять доводы и доказательства и отвечать на встречные доводы и доказательства в органе, который проводит аттестацию, возможность воспользоваться услугами адвоката, а также уведомление сторон о том, какое решение было вынесено по делу и почему. По общему правилу во время слушания нужно руководствоваться принципом процессуального равенства сторон <1>.

---

<1> Управление Верховного комиссара ООН по правам человека. Инструменты обеспечения верховенства права в постконфликтных государствах. Аттестация: основа для практической деятельности, 2006. С. 26.

10. Европейский Суд сталкивался с мерами по люстрации при рассмотрении нескольких дел о соответствующих законах, принятых в Литве <2>, Словакии <3>, Польше <4>, Латвии <5> и Румынии. В принципе люстрация не является нарушением прав человека, поскольку «демократическое государство вправе требовать от государственных служащих верности конституционным принципам, на которых оно основано» <1>. Тем не менее меры по люстрации по своему характеру являются временными, а объективная необходимость ограничения прав отдельных лиц в результате этой процедуры с течением времени уменьшается <2>. Таким образом, законы о люстрации являются несоразмерными, если они без всяких различий применяются в публичном и частном секторе или остаются в силе, когда в них отпадает необходимость и (или) если их не пересматривают с точки зрения того, продолжают ли они приносить пользу.

---

<2> Постановление Европейского Суда по делу «Сидабрас и Джяутас против Литвы» (Sidabras and Dziautas v. Lithuania), жалобы № 55480/00 и 59330/00, ECHR 2004-VIII (нарушение статьи 14 Конвенции во взаимосвязи со статьей 8 Конвенции, поскольку «Закон „О КГБ“ лишил заявителей возможности занимать должности спортивного инструктора и юриста в частном секторе из-за того, что они имели статус „бывших сотрудников КГБ“); Постановление Европейского Суда по делу „Райнис и Гаспаравичус против Литвы“ (Rainys and Gasparavicius v. Lithuania) от 7 апреля 2005 г., жалобы № 70665/01 и 74345/01 (аналогичные нарушения в связи с увольнением заявителей, работавших юристами в частном секторе), а также Постановление Европейского Суда по делу „Жичкус против Литвы“ (Zickus v. Lithuania) от 7 апреля 2009 г., жалоба № 26652/02. В этих делах Европейский Суд сформулировал принцип, согласно которому „налагаемые государством ограничения возможностей лица найти работу в частном секторе из-за недостаточной преданности государству нельзя оправдывать с точки зрения Конвенции таким же образом, как ограничения их трудоустройства в публичном секторе, независимо от той роли, которую играет соответствующая частная компания в интересах государства в экономической и политической сфере, а также в области обеспечения безопасности“ (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу „Сидабрас и Джяутас против Литвы“, § 58, упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу „Райнис и Гаспаравичус против Литвы“, § 36, а также упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу „Жичкус против Литвы“, § 31). В деле „Жичкус против Литвы“ Европейский Суд особо отметил, что в самом „Законе „О КГБ“ проводится недостаточно различий между теми, кто в большей или в меньшей степени был связан с КГБ в прошлом, а в материалах дела отсутствуют объективные материалы, подтвержденные судами Литвы, которые указывали бы на то, что заявитель „в данный момент представлял (бы) угрозу для национальной безопасности“, если бы он работал в некоторых областях частного бизнеса (пункт 33).»

<3> Постановление Европейского Суда по делу «Турек против Словакии» (Turek v. Slovakia) от 14 февраля 2006 г., жалоба № 57986/00, § 115. Нарушение статьи 8 Конвенции было установлено в связи с отсутствием процедуры, посредством которой заявитель мог бы добиться эффективной защиты своего права на уважение личной жизни. Европейский Суд сформулировал принцип, согласно которому «нельзя предполагать, что у общества по-прежнему сохранился длящийся и реальный интерес в установлении ограничений на доступ к материалам, которые при прежних режимах считались конфиденциальными».

<4> Постановление Европейского Суда по делу «Матыек против Польши» от 30 мая 2006 г., жалоба № 38184/03, Постановление Европейского Суда по делу «Бобек против Польши» (Bobek v. Poland) от 17 июля 2007 г., жалоба № 68761/01, и Постановление Европейского Суда по делу «Лубох против Польши» (Luboch v. Poland) от 15 января 2008 г., жалоба № 37469/05. Во всех этих трех делах нарушение статьи 6 Конвенции было установлено в связи с засекречиванием документов и ограничением возможностей человека, подвергшегося люстрации, по ознакомлению с материалами дела, а также привилегированным положением комиссара по общественным интересам при рассмотрении дел о люстрации. В Постановлении по делу «Иоанна Шульц против Польши» (Joanna Szulc v. Poland) от 13 ноября 2012 г. (жалоба № 43932/08) Европейский Суд пришел к выводу, что власти государства-ответчика не выполнили своего позитивного обязательства обеспечить эффективную и доступную процедуру, посредством которой заявительница могла бы ознакомиться со всеми соответствующими сведениями и получить возможность оспорить выводы спецслужб, которые отнесли ее к категории негласных осведомителей.

<5> Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Жданок против Латвии» (Zdanoka v. Latvia), жалоба № 58278/00, ECHR 2006-IV (по делу не было допущено нарушения статьи 3 Протокола № 1 к Конвенции: лишение права баллотироваться на выборах в парламент страны и в муниципальные советы при том, что закон не предусматривал срока действия этих ограничений, поскольку с 13 января 1991 г. прошло всего 15 лет; меры в отношении действий, совершенных после крушения тоталитарного режима, признаны допустимыми); Постановление Европейского Суда по делу «Адамсоны против Латвии» (Adamsons v. Latvia) от 24 июня 2008 г., жалоба № 3669/03 (по делу было допущено нарушение статьи 3 Протокола № 1 к Конвенции: отсутствие возможности устроиться на работу после десятилетней карьеры в свободной Латвии на военных и политических должностях).

<1> Постановление Европейского Суда по делу «Фогт против Германии» (Vogt v. Germany) от 26 сентября 1995 г., жалоба № 17851/91, § 59. Этот принцип навеян Radikalenbeschluss («радикальными выводами». — Примеч. редактора) Федерального конституционного суда Германии, по словам которого, «Обязательство хранить верность интересам другого лица, накладываемую на государственного служащего, требует от него, в частности, того, чтобы он четко дистанцировался от групп и движений, которые нападают на государство, его конституционные органы и конституционный строй, борются с ними или их порочат. От государственного служащего ожидают, что он признает государство и его конституцию как высшую ценность. Политическая фидуциарная обязанность сохраняется в период кризиса и в серьезных конфликтных ситуациях, когда государство зависит от поддержки государственных служащих» (BVerfG, 22.05.1975 — 2 BvL 13/73).

<2> См. упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу «Адамсоны против Латвии», § 116. В дополнение к этому временному требованию § 116 устанавливает ряд критериев допустимости законов о люстрации: правомерная основа, процедура, которая преследует не «исключительно» цели наказания или мести, а определяет меру ответственности каждого человека и «достаточность процессуальных гарантий».

В принципе при рассмотрении дел о люстрации применяются процессуальные гарантии, предусмотренные статьей 6 Конвенции в уголовно-процессуальном аспекте <3>. Так, люстрация может нарушать права человека, если, например, при ее проведении человеку обеспечили недостаточно возможностей ознакомиться с засекреченными материалами по его делу или лишили его адекватных процессуальных гарантий.

---

<3> См. упоминавшиеся выше Решения Европейского Суда по делам «Матыек против Польши» и «Бобек против Польши». Однако в делах по жалобам против Литвы Европейский Суд приходил к выводу, что статья 6 Конвенции применяется в гражданско-процессуальном аспекте (см. Решение Европейского Суда по делу «Сидабрас и Джяутас против Литвы» от 21 октября 2003 г., жалобы № 55480/00 и 59330/00, и Решение Европейского Суда по делу «Райнис и Гаспаравичус против Литвы» от 22 января 2004 г., жалобы № 70665/01 и 74345/01).

11. Венецианская комиссия также рассматривала вопрос о люстрации в связи с законопроектами о люстрации в Албании <4>, Македонии <5> и на Украине <6>. Во всех этих трех случаях комиссия поддержала европейские стандарты, основанные на прецедентной практике Европейского Суда и резолюции ПАСЕ № 1096(1996), добавив к ним еще одно требование: активное участие гражданского общества. Венецианская комиссия подчеркнула, что административный контроль никогда не сможет стать заменой судебному контролю. Однако при рассмотрении дела и возможном пересмотре решения в административном порядке всегда нужно следовать принципам справедливого судебного разбирательства <1>.

---

<4> Упоминавшееся выше заключение Венецианской комиссии № 524/2009. Комиссия подчеркнула, что люстрация имеет ограниченное действие во времени как в том, что касается сроков ее осуществления, так и в том, что касается подлежащего контролю периода времени (§§ 19, 109 и 110). В связи с этим комиссия выразила мнение, что должны существовать веские основания, оправдывающие принятие нового закона о люстрации через 18 лет после падения коммунистического режима (§ 38). Чем дальше спорная деятельность остается в прошлом, тем более серьезными должны быть нарушения, совершенные человеком в прошлом, и его личная вина (§ 39). Комиссия осудила чересчур широкую сферу применения закона, который распространялся на «каждого сотрудника органов государственной безопасности», таких, например, как секретарша или уборщица. Поскольку меры по люстрации оказывают существенное влияние на некоторые основные права для того, чтобы закон о люстрации соответствовал конституции, в нем неизбежно должно содержаться четкое определение предосудительной связи с тоталитарным режимом (§ 50). Кроме того, комиссия отметила, что закон о люстрации не предоставляет возможности рассматривать каждое дело индивидуально, а воспринимает все дела обобщенно, не проводя между ними никаких различий. Санкции вводятся на основании формальных критериев (§ 106). У суда должно быть право отменять решения комиссии по люстрации с учетом обстоятельств каждого конкретного дела (§ 108).

<5> Заключение Венецианской комиссии от 17 декабря 2012 г. № 694/2012 в качестве amicus curiae (третьего лица, не участвующего в судебном разбирательстве. — Примеч. редактора) CDL-AD(2012)028 по Закону Македонии «Об определении критерия ограничения возможностей по поступлению на государственную службу, ознакомления с документами и опубликования информации о сотрудничестве с органами государственной безопасности» («закона о люстрации»). По мнению комиссии, применение мер по люстрации спустя более 20 лет после окончания тоталитарного правления требует веских оснований (§ 17), а когда решение об освобождении от должности принимается на основании определенных действий, которые имели место минимум 21 год назад и максимум 78 лет назад, это если и можно оправдать, то только ввиду более серьезных видов нарушений, в частности, массового и неоднократного нарушения основных прав, которое согласно уголовному законодательству карается лишением свободы на длительный срок (§ 24). Кроме того, представляется целесообразным предусмотреть фиксированный срок окончательного завершения процесса люстрации (§ 33). При рассмотрении дел о люстрации применяется статья 6 Конвенции в уголовно-процессуальном аспекте (§ 55).

<6> Окончательное заключение Венецианской комиссии от 19 — 20 июня 2015 г. № 788/2014 CDL-AD(2015)012 по закону Украины «Об очищении власти» (закону о люстрации) с учетом поправок, внесенных в Верховную Раду 21 апреля 2015 г.

<1> Упоминавшееся выше заключение Венецианской комиссии № 788/2014, § 97.

12. Принципы, применяющиеся к люстрации, a fortiori <2> действуют и в отношении механизмов обнародования сведений, подобных тому, который предусмотрен в Эстонии, «далеко идущие» социальные последствия которых признает само государство-ответчик <3>. Юридическая обязанность подать заявление о признании не направлена на небольшую группу лиц, имеющих особый статус, она затрагивает широкую группу граждан, состоявших на службе в органах безопасности или разведки бывшего СССР или фашистской Германии или сотрудничавших с этими органами в период с 17 июня 1940 г. по 31 декабря 1991 г. За невыполнение юридической обязанности подать заявление о признании предусмотрены санкции. Подозреваемому вменяется в вину то, что он не сознался в своей прошлой деятельности или сообщил ложные сведения о ней, хотя закон обязывал его предоставить такие сведения. Объявление КАПО, которое публикуется в бумажной и электронной версиях Государственного вестника Эстонии, доступно значительно более широкому кругу лиц, чем близкие знакомые подозреваемого. В этом заключается ключевая особенность политики люстрации в Эстонии: предполагается, что бессрочная масштабная социальная стигматизация исправит порочную практику коммунистического прошлого и нейтрализует угрозы для демократии и национальной безопасности в будущем. Такой механизм обнародования сведений может повлечь за собой множество долгосрочных негативных последствий для профессиональной, экономической и социальной жизни соответствующих лиц. Следовательно, необходимо считать, что он, по крайней мере отчасти, имеет карательный характер и является средством устрашения <4>. Положение человека, подвергшегося люстрации, напоминает положение обвиняемого в уголовном судопроизводстве, в частности, с точки зрения имеющихся у него процессуальных гарантий.

---

<2> A fortiori (лат.) — тем более, с тем большим основанием (примеч. редактора).

<3> Власти государства-ответчика признали, что «к 2004 году объявления об обнародовании сведений публиковались уже на протяжении восьми лет, и опубликование списков КГБ всегда вызывало масштабную реакцию средств массовой информации и общественности» (§ 33 замечаний властей государства-ответчика).

<4> Относительно публичности как средства люстрации см. упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу «Матыек против Польши», упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу «Бобек против Польши», а об использовании Интернета как инструмента общественного контроля см. мое отдельное мнение, приложенное к Постановлению Европейского Суда по делу «Йылдырым против Турции» (Yildirim v. Turkey) от 18 декабря 2012 г., жалоба № 3111/10, в котором шла речь о сопутствующей блокировке сайта, размещенного на сервисе «Сайты Google» (Google Sites).

13. Таким образом, механизмы обнародования сведений для целей люстрации, в частности, для обеспечения национальной безопасности, общественного порядка, прав и свобод других лиц допустимы, если и когда они имеют под собой четкую и определенную правовую основу, вмешательство в личную жизнь соответствует критериям необходимости <5> и соразмерности <6>, а закон применяется в индивидуальном порядке (предполагая запрет коллективной вины <1>) и справедливо (требуя как минимум признания таких базовых процессуальных гарантий, как право на защиту, презумпция невиновности и право на обжалование принятого по делу решения в судебном порядке). С точки зрения Конвенции механизмы обнародования сведений для целей люстрации, подобные тому, который действует в Эстонии, должны соответствовать процессуальным стандартам, созвучным уголовно-процессуальным требованиям статьи 6 Конвенции <2>.

---

<5> Критерий необходимости относится к тому, в достаточной ли степени вмешательство в осуществление права или свободы способствует удовлетворению преследуемой «общественной потребности» (в обеспечении национальной безопасности, общественного порядка, прав и свобод других лиц), и не выходит ли оно за рамки того, что необходимо для обеспечения этой «общественной потребности». Критерий «достаточной степени» требует проверять наличие «рациональной связи» между вмешательством и общественной потребностью путем установления рационального инструментального соотношения между ними. Критерий более щадящих мер определяет минимальное ущемление права или свободы, о которых идет речь, задаваясь вопросом, существуют ли столь же эффективные, но более щадящие средства удовлетворения соответствующей общественной потребности (см. мое отдельное мнение, приложенное к Постановлению Большой Палаты Европейского Суда по делу «Швейцарское движение раэлитов против Швейцарии» (Mouvement raelien suisse v. Switzerland) от 13 июля 2012 г., жалоба № 16354/06).

<6> Критерий соразмерности предполагает оценку того, было ли достигнуто справедливое равновесие между противоречащими друг другу правами, свободами и интересами при условии соблюдения сути (или минимальных базовых требований) соответствующего права или свободы (см. мое отдельное мнение, ссылка на которое дана в предыдущей сноске).

<1> В Резолюции от 29 июня 1993 г. № 175 по ходатайству Словацкой Республики о вхождении в Совет Европы ПАСЕ уже призвала власти Словацкой Республики отменить все законы и указы, представляющие собой дискриминацию групп лиц или этнических/национальных сообществ, проживающих на ее территории, в особенности законы и указы, касающиеся «коллективной вины» (пункт 10).

<2> Текст подчеркнут автором особого мнения (примеч. редактора).

Применение вышеизложенных международно-правовых стандартов в настоящем деле

14. Заявитель не оспаривал, что с 1980 по 1989 год он работал водителем в Тартуском отделении КГБ, а с 1989 по 1991 год — водителем в Пылвакском отделении КГБ. Таким образом, по делу не оспаривалось, что заявитель работал в КГБ с 12 августа 1980 г. по 5 ноября 1991 г., то есть даже после того, как Эстония вновь обрела независимость. Далее, совершенно ясно, что сам заявитель не обращался с заявлением о признании согласно Закону об обнародовании сведений, что позволило бы не предавать его фамилию огласке, а также не стал оспаривать извещение КАПО от 27 февраля 2004 г. После того, как 16 июня 2004 г. сведения о заявителе были опубликованы в Приложении к Государственному вестнику Эстонии, он в конце 2004 года ушел с работы, но уже в начале 2007 года снова вернулся на ту же работу. Обнародованные сведения включали в себя указание места работы заявителя на момент опубликования извещения в Приложении к Государственному вестнику Эстонии. 20 июня 2006 г. заявитель подал жалобу на вмешательство в его личную жизнь. Кроме того, он утверждал, что сведения о его работе водителем КГБ были внесены в свидетельства о рождении его детей, выданные Эстонской ССР, то есть в период оккупации, которые хранятся в архивах Департамента статистики Эстонии, и что это может нарушать его право на уважение семейной жизни.

15. Опубликование сведений о службе заявителя в КГБ в Приложении к Государственному вестнику Эстонии являлось законным, поскольку оно было основано на положениях Закона об обнародовании сведений, которые устанавливают предметные основания и порядок регистрации и обнародования сведений о лицах, состоявших на службе в органах безопасности или разведки или сотрудничавших с этими органами. Суды Эстонии в своих решениях по делу заявителя также явным образом сослались на положения Закона об обнародовании сведений, которые преследуют цель защиты национальной безопасности, общественного порядка, прав и свобод других лиц. Однако они не обеспечили достижения справедливого равновесия между этими интересами и правом заявителя, предусмотренным статьей 8 Конвенции, о чем свидетельствуют критерии соразмерности и необходимости.

16. Согласно критерию соразмерности сначала необходимо определить сферу действия Закона об обнародовании сведений в том виде, в каком он был применен в настоящем деле, по кругу лиц. В ходе обсуждения законопроекта в Рийгикогу депутаты парламента согласились, что включение в закон перечня постов или должностей — это не самый целесообразный выход из положения, поскольку некоторые должности по недосмотру можно было упустить из виду. Так, должность водителя или секретарши может казаться безобидной, хотя по сути она необязательно является таковой на самом деле. В пояснительной записке к Закону об обнародовании сведений отмечается, что «встречались случаи, когда люди, формально относящиеся к обслуживающему персоналу, фактически принимали непосредственное участие в сборе разведывательной информации и в негласном наблюдении. Поэтому каждый конкретный случай следует рассматривать, исходя из деятельности (действий) конкретного лица. По той же причине невозможно определить понятие „сотрудничать с любым другим образом сознательно и добровольно“, поскольку факт сотрудничества с органами нужно изучать индивидуально».

17. Проанализировав данный вопрос и запросив у полиции безопасности Эстонии дополнительную информацию, канцлер юстиции Эстонии (Oiguskantsler) направил в Рийгикогу заключение от 12 июля 2005 г., в котором он пришел к выводу, что Закон об обнародовании сведений является неконституционным, так как огласке предаются сведения обо всех сотрудниках органов безопасности и разведки, включая тех, кто выполнял чисто технические задачи, не связанные с основными функциями этих органов. Канцлер юстиции также отметил, что Закон об обнародовании сведений является неконституционным еще и потому, что сообщается место работы лица на момент опубликования объявления.

Впоследствии канцлер юстиции изменил свое мнение. По информации, предоставленной канцлеру КАПО, были опубликованы сведения о многих лицах, и до обнародования этих сведений в каждом конкретном случае КАПО была обязана собрать достаточно доказательств, которые являлись бы убедительными и в контексте возможного судебного разбирательства; поэтому ввиду ограниченности имеющихся ресурсов основной акцент делался на важных делах, которые могли представлять реальную опасность для Эстонской Республики. Опираясь на эту информацию, канцлер юстиции согласился с тем, что использование неопределенного юридического термина, которому предстоит наполниться конкретным содержанием по мере рассмотрения новых дел, было оправдано, поскольку на практике КАПО обнародовала данные об этих лицах по своему усмотрению. Таким образом, усмотрение осуществлялось прежде всего в отношении должностей и типа сотрудничества в целях выявления лиц, подверженных влиянию в силу положения, которое они занимали <1>.

---

<1> По утверждениям властей Эстонии, КАПО пояснила, что водители работали в тесном контакте с оперативниками и их начальниками, и непосредственные рабочие задачи ставились перед водителями оперативниками или их начальниками. Это была командная работа, от количества и качества которой зависело достижение оперативных целей. В этом заключается их основное отличие от другого вспомогательного персонала, чьи рабочие задачи были автономны и не зависели от оперативных целей. КАПО привело и практический пример, отметив, что в 7-м Управлении КГБ Эстонской ССР (одном из центральных его подразделений) была отдельная должность «водителя-разведчика», занимавшегося негласным наблюдением. В то же время в других районах, в том числе в сельских, где работал заявитель, водители обычно выполняли более разнообразные задачи, чем водители в г. Таллине. Таким образом, официальное наименование должности «водитель» не всегда обязательно предполагало простое вождение автомобиля. Некоторых водителей потом перевели на другие должности, и они стали оперативниками или разведчиками. В целом должность водителя нередко была непосредственно связана с другими задачами (как в сельских районах) или являлась этапом для перехода на следующую, «более важную» должность (§§ 78 — 81 замечаний властей государства-ответчика).

18. Аналогичным образом Государственный суд Эстонии выразил мнение, что положение тех, кто состоял на службе в (местном подразделении) карательной организации Эстонской ССР, в том числе выполняя вспомогательные функции, отличается от положения тех, кто не был связан с органами безопасности или разведки во время оккупации, и считается, что в определенных условиях служба в органах безопасности представляет опасность для Эстонской Республики <2>. Государственный суд подтвердил, что сотрудники, выполнявшие в соответствующем органе вспомогательные функции, неизбежно были связаны с выполнением основных функций этого органа и своей работой, по крайней мере, создавали условия для выполнения его основных функций <3>. По мнению Государственного суда, невозможно абсолютно точно установить, какие функции на самом деле выполнял каждый сотрудник органов безопасности иностранного государства, и сформировать на этом основании сопоставимые категории лиц.

---

<2> Решение Государственного суда Эстонии от 3 января 2008 г. по административному делу № 3-3-1-101-06.

<3> Как утверждали власти Эстонии, такое толкование относится и к водителям, потому что их работа предполагала получение информации о перемещении сотрудников КГБ, их встречах и т.д., а кроме того, они могли слышать разговоры лиц, которых они перевозили.

19. Таким образом, суды Эстонии признали состоятельным довод о том, что водители могли выполнять и другие, более существенные задачи и что спустя несколько десятков лет невозможно абсолютно точно установить, какую именно роль играл тот или иной конкретный водитель. Логическая ущербность данного довода очевидна. Власти Эстонии сами признали, что в основном они опирались на предположения и обобщения, поскольку получали неполную информацию из третьих рук. Суды Эстонии пришли к неблагоприятным для заявителя выводам на основании неполных сведений <1>. Сославшись на отсутствие доказательств обратного, суды Эстонии установили, что функции, которые заявитель выполнял в КГБ, были важными. В основе выводов этих судов лежал argumentum ad ignorantiam <2>.

---

<1> Как заявил Окружной суд: «По прошествии нескольких десятков лет у Эстонской Республики нет возможности абсолютно точно установить, выполнял ли тот или иной конкретный водитель только технические функции или еще и основные задачи соответствующих органов. Поэтому отправной точкой должна быть вероятность того, что водители КГБ могут также представлять потенциальную угрозу для безопасности страны, а общество может быть заинтересовано в обнародовании сведений о них. Соответственно, распространение Закона об обнародовании сведений на лиц, которые работали водителями в органах безопасности и разведки, является соразмерным». Власти государства-ответчика повторили этот довод в § 82 своих замечаний.

<2> Argumentum ad ignorantiam (лат.) — букв. «аргумент к невежеству», доказательство, рассчитанное на недостаточную осведомленность (примеч. редактора).

20. Довод властей Эстонии о том, что на практике КАПО не занимается сотрудниками, которые не были связаны с выполнением основных функций в области безопасности или разведки <3>, не только неубедителен, но и противоречит фактам. Во-первых, власти Эстонии не предоставили Европейскому Суду никаких доказательств того, что КАПО этого не делает, например, в виде внутренних распоряжений или принципов и применения их на практике. Во-вторых, чрезмерно широкую сферу действия Закона об обнародовании сведений по кругу лиц нельзя компенсировать, обжаловав решение КАПО в судебном порядке, поскольку отсутствуют положения, дающие судам право признавать в том или ином конкретном деле необоснованной произведенную КАПО оценку, согласно которой подозреваемый в настоящее время представляет существенную опасность <4>.

---

<3> Параграф 86 замечаний властей государства-ответчика.

<4> Это общеевропейский критерий, лежащий в основе принципа индивидуализации: люстрация должна затрагивать только тех лиц, которые в настоящее время представляют существенную опасность для демократии (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу «Адамсоны против Латвии», § 116, а также упоминавшееся выше заключение Венецианской комиссии № 524/2009, § 108). Безразмерный подход в законодательстве Эстонии допускает толкование, основанное на «преобладающем в обществе понимании и чувстве справедливости, согласно которому водители КГБ считаются субъектами Закона об обнародовании сведений и должны подавать заявление о признании, иначе сведения о них будут обнародованы», подобное тому, которое используют власти государства-ответчика в § 81 своих замечаний. Помимо того, что это толкование способствует неопределенности в правоприменении, которое может повлечь за собой серьезные последствия для заинтересованных лиц, а значит, вступить в противоречие с самыми основами принципа законности (см. упоминавшееся выше заключение Венецианской комиссии № 524/2009, § 50), оно разжигает общественную рознь и личную жажду мести.

21. Безоговорочность положений законодательства Эстонии, предполагающих автоматическое и единое для всех правовое регулирование согласно Закону об обнародовании сведений, противоречит основному принципу индивидуализации совместимых с правами человека стандартов люстрации Совета Европы. Даже если предположить, что КАПО действительно в какой-то степени по своему усмотрению выбирала подозреваемых, сведения о которых обнародовались, существует опасность злоупотребления масштабным процессом люстрации с использованием Интернета, в основе которого лежит произвольная административная практика и который не опирается на конкретные юридические критерии, как это имеет место в Эстонии, в политических и других неправомерных целях, а это негативно отражается на социальном мире, функционировании и экономическом благосостоянии государства, стимулирует стремление возложить всю вину за неудачи на конкретных людей, вызывает острый социальный антагонизм, жажду мести и озлобление в обществе <5>.

---

<5> Упоминавшееся выше заключение Венецианской комиссии № 788/2014, § 33.

22. Действие Закона об обнародовании сведений во времени вызывает проблемы по четырем направлениям: в отношении периода, к которому применяются меры по люстрации (с 17 июня 1940 г. по 31 декабря 1991 г.); в отношении периода, который прошел с момента окончания членства подозреваемого в КГБ, его службы в КГБ или сотрудничества с КГБ до того, как его связь с КГБ была предана огласке; в отношении срока действия механизма обнародования сведений и в отношении срока, в течение которого меры по обнародованию сведений должны оставаться в силе <6>. Эта оценка связана с идеей о том, что с течением времени требования защиты вновь созданной демократии, оправдывающие законность люстрации, становятся менее настоятельными.

---

<6> В деле «Жданок против Латвии» Европейский Суд заявил, что власти страны «должны обеспечивать постоянную проверку установленных законом ограничений, чтобы они не действовали слишком долго» (§ 135). В деле «Райнис и Гаспаравичус против Литвы» Европейский Суд выступил с критикой очень запоздалого характера Закона «О КГБ», в силу которого в отношении заявителей были введены обжалуемые по делу ограничения на трудоустройство «через 10 лет после того, как Литва вновь обрела независимость, а служба заявителей в КГБ закончилась» (§ 36). В деле «Жичкус против Литвы» Европейский Суд также отметил, что Закон «О КГБ» вступил в силу в 2000 году, то есть почти через 10 лет после того, как Литва объявила о своей независимости 11 марта 1990 г. Таким образом, ограничения профессиональной деятельности заявителя были введены почти через 10 лет после того, как он перестал сотрудничать с КГБ. То, что закон был принят слишком поздно, само по себе не имеет решающего значения, тем не менее это может считаться важным фактором при общей оценке соразмерности принятых мер (§ 33). В деле «Адамсоны против Латвии» был отклонен довод властей государства-ответчика о том, что они приняли меры лишь после того, как заявитель 10 лет проработал на военных и политических должностях в свободной Латвии, поскольку большая часть архивов КГБ оказалась в России, в связи с чем им было сложно получить значимую информацию о прошлом заявителя (§ 130).

23. Применение Закона об обнародовании сведений привело к нарушению права заявителя на личную жизнь, поскольку с момента прекращения службы заявителя в КГБ и роспуска КГБ Эстонской ССР прошло уже много времени. Действительно, Закон об обнародовании сведений был принят менее чем через четыре года после того, как Эстония вновь обрела независимость, и менее чем через четыре месяца после вывода с ее территории последних остававшихся там подразделений Вооруженных сил бывшего Советского Союза. Однако с 1991 (последнего года службы заявителя в КГБ) до 2014 года (года опубликования объявления в электронной и бумажной версиях Приложения к Государственному вестнику Эстонии) прошло 13 лет. Европейскому Суду не предоставили убедительных объяснений, почему спецслужбам Эстонии потребовалось так много времени, чтобы собрать материалы на заявителя <1>.

---

<1> Довод о том, что КАПО смогла доказать сведения о заявителе только в 2004 году, получив письмо от 21 января 2004 г. № 11.6-12/04/20 от Департамента статистики Тартуского уезда, в котором КАПО были направлены выписки из свидетельств о рождении детей заявителя, доказывающих, что заявитель служил в КГБ (§ 64 замечаний властей государства-ответчика), ничего не доказывает. Он лишь свидетельствует о том, что по делу заявителя КАПО не стала проводить расследование по собственной инициативе, а рассмотрение вопроса об обнародовании сведений началось по инициативе другого органа государственной власти.

24. Кроме того, установленный законом период времени, который принимается во внимание при люстрации, с 17 июня 1940 г. по 31 декабря 1991 г., вообще говоря, не соответствует Руководящим принципам 1996 года, которые ограничивают срок преследования за подозрительную деятельность, имевшую место до 1 января 1980 г. Сохранять юридическую обязанность подавать заявление о признании в профессиональной деятельности, не являющейся уголовно наказуемой, которая имела место 35 — 75 лет назад, бессмысленно <2>. Нарушение Руководящих принципов усугубляется тем, что законодатель не установил сроков действия механизма обнародования сведений и сроков хранения конкретных объявлений, в которых эти сведения уже были опубликованы. Сохранять бессрочное юридическое обязательство подпадать под действие такого механизма спустя почти 25 лет после крушения коммунизма в Эстонии тем более бессмысленно <3>. Бессрочное хранение в открытом доступе личных данных тех, кто не подавал заявления о признании или предоставил не соответствующие действительности сведения — это жестокое, произвольное наказание, если не сказать больше <4>.

---

<2> Строго говоря, должна приниматься во внимание только подозрительная деятельность до момента падения коммунистической диктатуры, то есть, если говорить об Эстонии, до 20 августа 1991 г., когда страна вновь обрела независимость. Европейский Суд должен был явным образом выразить стремление строго следовать содержащемуся в Руководящих принципах 1996 года запрету включать в подлежащий контролю период времени в прошлом период после окончания коммунистического тоталитарного режима, поскольку демократический конституционный строй должен защищать себя напрямую посредством демократического функционирования своих институтов и гарантий защиты прав человека.

<3> См. похожий довод в упоминавшемся выше заключении Венецианской комиссии № 788/2014, § 70. Фактически принцип «g» Руководящих принципов 1996 года вполне справедливо предусматривает, что меры по люстрации «желательно завершить не позднее 31 декабря 1999 г., поскольку к тому времени во всех бывших коммунистических тоталитарных странах должна закрепиться новая демократическая система». Никто не будет спорить, что сейчас в Эстонии закрепился демократический режим.

<4> Уместно отметить, что через шесть лет после окончания Второй мировой войны Закон «Об окончании денацификации» от 11 мая 1951 г., а также Закон «О легализации правового положения лиц, подпадающих под действие статьи 131 Основного Закона» положили конец денацификации в Западной Германии. За исключением лиц, выполнявших при фашистском режиме особые обязанности (Hauptschuldige и Belastete), людям разрешили вернуться на должности в публичном секторе, которые они занимали ранее.

25. Практическое применение к заявителю действующего в Эстонии механизма обнародования сведений имело, по словам властей государства-ответчика, ограниченные последствия. По их мнению, бессрочная и масштабная социальная стигматизация заявителя «не имеет никакого отношения к делу» <1>. К этому оно добавляет, что деятельность лиц, сведения о которых были обнародованы, не подвергалась ограничениям и что как минимум с начала 2007 года заявитель сам вернулся на работу к тому же самому работодателю, у которого он работал на момент опубликования извещения <2>. Кроме того, власти Эстонии подчеркивали, что соразмерность обнародования сведений по сравнению с вмешательством в личную жизнь дополнительно обеспечивается тем, что в объявлении в Приложении к Государственному вестнику Эстонии указывались конкретные места и сроки работы, и это помогало избежать домыслов относительно того, какие функции заявитель выполнял в КГБ <3>, а также наименование должности, занимаемой в настоящее время, во избежание путаницы с однофамильцами <4>.

---

<1> Параграф 87 замечаний властей государства-ответчика. Тем не менее власти Эстонии признали, что меры по обнародованию сведений неизбежно предполагают элемент диффамации, который не был полностью исключен, несмотря на предусмотренные процессуальные гарантии (§ 45 замечаний властей государства-ответчика). Кроме того, в решении Таллинского окружного суда от 22 ноября 2007 г. прямо признается, что обнародование сведений о связях заявителя с советскими органами безопасности могло повредить его репутации (§ 31 решения). Другими словами, процедура «публичного позора» имеет не только, как утверждается, превентивные цели, но и карательный характер.

<2> Параграф 70 замечаний властей государства-ответчика.

<3> Параграф 84 замечаний властей государства-ответчика.

<4> Довод государства-ответчика заключается в том, что «в Эстонии проживает много однофамильцев, и для защиты их прав, предусмотренных статьей 8 Конвенции, объявления должны быть достаточно конкретными, чтобы избежать смешения личных данных этих людей. В решении от 22 ноября 2007 г. Таллинский окружной суд также отметил, что эта мера помогала избежать в глазах общественности путаницы с однофамильцами (§ 12 решения)» (§ 45 замечаний властей государства-ответчика). Однако власти государства-ответчика признали, что «обнародование места работы тоже не всегда обеспечивало права третьих лиц».

26. Легкость, с которой власти Эстонии ссылались на последствия опубликования в Интернете сведений о прошлом заявителя, следует осудить. Как подчеркивает большинство судей, его негативное влияние на профессиональную и социальную жизнь заявителя очевидно, и этим нельзя пренебрегать. То, что было предано огласке место работы заявителя в настоящее время, лишь усугубило последствия допущенного нарушения Конвенции. Более того, буквальные формулировки объявления, касающиеся заявителя, двусмысленны, так как в нем идет речь о «лицах, состоявших на службе в органах безопасности, разведки или контрразведки вооруженных сил государств, оккупировавших Эстонию, или сотрудничавших с этими органами», а это подразумевает, что заявитель способствовал деятельности органов разведки или безопасности иностранного государства, когда оно оккупировало Эстонию, то есть был доносчиком и передавал информацию России.

27. Наконец, власти Эстонии утверждали, что у разглашения этих сведений нет более щадящей для конвенционных прав и свобод альтернативы, которая вместе с тем была бы столь же эффективной, поскольку обязанность приносить присягу уже не действует, а проверка на благонадежность при занятии дополнительных должностей привела бы к серьезному ущемлению основных прав человека. Эти рассуждения необоснованны. В частном секторе, согласно конвенционным стандартам, не допускаются ни принесение присяги, ни проведение проверки на благонадежность, ни любые другие меры по люстрации <5>. В публичном же секторе отмена обязанности приносить присягу отражает зрелость демократии, которая может способствовать политическому плюрализму среди государственных служащих. В демократическом обществе для обеспечения интересов национальной безопасности, общественного порядка и защиты прав и свобод других лиц достаточно простой проверки на благонадежность кандидатов на стратегически важные должности в публичном секторе <1>.

---

<5> Я сожалею, что Палата Европейского Суда не дала пояснений по этому поводу. Сейчас самое время для того, чтобы Европейский Суд явным образом соотнес свою прецедентную практику с Руководящими принципами 1996 года в том, что касается люстрации в частном секторе (принцип «f»). По словам Федерального конституционного суда Германии, Конституция ФРГ содержит требования, предъявляемые к профессиональной деятельности в частном секторе, а текущее законодательство закрепляет конкретное юридическое требование для поступления на государственную службу: соискатель дает гарантию, что всегда будет защищать свободу и демократический строй общества. Пределы деятельности устанавливаются только нормами общего уголовного права и статьей 18 Основного закона об ограничении основных прав, в остальном действует основное право свободы выбора профессии (BVerfG, 22.05.1975-2 BvL 13/73).

<1> Власти Эстонии привели два примера в оправдание своего довода о том, что механизм обнародования сведений по-прежнему остается важным для Эстонии для защиты национальной безопасности (§ 65 замечаний властей государства-ответчика): Владимир Вейтман, который состоял на службе в КГБ Эстонской ССР с 1980 по 1991 год (признан виновным в государственной измене приговором Харьюского уездного суда от 30 октября 2013 г. в ходе процедуры урегулирования, приложение 22) и Герман Симм, который сотрудничал с КГБ Эстонской ССР (признан виновным в государственной измене приговором Харьюского уездного суда от 25 февраля 2009 г. в ходе процедуры урегулирования, приложение 23). В обоих случаях эксплуатировались прежние связи указанных лиц с органами разведки Советского Союза. Герман Симм ранее являлся высокопоставленным сотрудником Министерства обороны Эстонии, а Владимир Вейтман работал в самой КАПО. Даже если предположить, что эти дела могут проиллюстрировать угрозу, с которой Эстония якобы сейчас сталкивается, они опровергают довод властей государства-ответчика. В действительности они доказывают, что водители в частном секторе — это не совсем та категория подозреваемых, которую следует подвергать люстрации.

Вывод

28. Люстрация — это чрезвычайная мера защищающей себя демократии <2>. Постольку, поскольку она соответствует европейским стандартам в области прав человека и верховенства права, она допустима сама по себе или в сочетании с рядом общепринятых уголовно-правовых санкций. Потребность общества преодолеть небезупречное прошлое нации и провести реформу государственного аппарата необходимо соразмерять с правами лиц, которые подвергаются люстрации, иначе демократия сама не будет отличаться от драконовских карательных средств предыдущего политического режима. Как инструмент переходной политики, применяющийся в исключительных случаях, любой механизм люстрации следует строго ограничивать по предмету и во времени. Это особенно справедливо, когда речь идет об опубликовании порочащих сведений в Интернете органами государственной власти ввиду его долгосрочного и масштабного негативного воздействия на жизнь лица, сведения о котором предаются огласке.

---

<2> Европейский Суд неоднократно ссылался на понятие «демократии, которая в состоянии сама себя защитить» (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу «Фогт против Германии», § 59, упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу «Сидабрас и Джяутас против Литвы», § 54, Решение Европейского Суда по делу «Бестер против Германии» (Bester v. Germany) от 22 ноября 2001 г., жалоба № 42358/98, а также Решение Европейского Суда по делу «Кнаут против Германии» (Knauth v. Germany) от 22 ноября 2001 г., жалоба № 41111/98).

29. Действующий в Эстонии механизм обнародования сведений не имеет чрезвычайного характера, так как он направлен на то, чтобы обеспечить признание неопределенной большой категории граждан в их прежней политической и профессиональной деятельности, пусть даже сейчас она не представляет существенной угрозы правам человека и процессу демократизации. Таким образом, есть большая вероятность того, что он будет использоваться не по назначению для дискриминации соратников, личной мести и политической охоты на ведьм. Объекты применения закона и подлежащий контролю период времени в прошлом определяются слишком широко, помимо этого, не установлен срок действия механизма обнародования сведений и срок хранения опубликованных данных.

30. Заявитель стал жертвой несоразмерного механизма обнародования сведений. Теперь власти государства-ответчика должны не только компенсировать ему причиненный моральный вред, но и удалить его имя из обжалуемого списка, опубликованного в Приложении к Государственному вестнику Эстонии, который является источником нарушения Конвенции. Принимая во внимание системные последствия сделанных в настоящем Постановлении выводов, власти Эстонии, очевидно, должно также внести изменения в Закон об обнародовании сведений с учетом упомянутых выше обязательных международных стандартов.

СОВМЕСТНОЕ ОСОБОЕ МНЕНИЕ СУДЕЙ ХАНЛАРА ГАДЖИЕВА, ЮЛИИ ЛАФФРАНК И ДМИТРИЯ ДЕДОВА

1. К нашему сожалению, мы не можем согласиться с выводом Палаты Европейского Суда о том, что в настоящем деле было допущено нарушение статьи 8 Конвенции.

2. Вначале мы хотели бы отметить, что настоящее дело касается опубликования сведений о том, что заявитель работал в КГБ водителем, после того, как ему предложили добровольно подать заявление о признании факта своей службы в КГБ в полицию безопасности Эстонии, а он по своей воле решил этого не делать. Если рассматривать настоящее дело в контексте прецедентной практики Европейского Суда о формах индивидуализированной реакции на сотрудничество с тоталитарными режимами, в нем идет речь о самой мягкой из этих реакций.

3. Принимая решение по настоящему делу, большинство судей, во-первых, не приняло во внимание важнейшие аспекты цели, которую преследует обжалуемая мера (см. пункт 5 данного особого мнения). Во-вторых, оно проигнорировало допустимые рамки собственного усмотрения, которым пользуются государства согласно прецедентной практике Европейского Суда (см. пункты 6 - 8 данного особого мнения). В-третьих, с учетом пределов собственного усмотрения при определении необходимости обжалуемой меры в демократическом обществе большинство судей упустило из виду несколько особенностей дела. В частности, критикуя недостаточную полноту оценки конкретных задач отдельными сотрудниками прежних спецслужб, оно само не приняло во внимание, что согласно прецедентной практике Европейского Суда требование «индивидуализации» не является необходимым условием соответствия принятых мер Конвенции, когда законодательная база сама по себе является соразмерной и не имеет дискриминационного характера (см. пункт 9 данного особого мнения). В этом контексте большинство судей не рассмотрело принятого в законодательстве Эстонии дифференцированного подхода к различным лицам, связанным с КГБ, и не учло предусмотренных законодательством Эстонии процессуальных и материально-правовых гарантий, позволяющих не допустить ошибок, необоснованного или произвольного вмешательства (см. пункты 10 - 18 данного особого мнения). Оно преувеличило значимость последствий опубликования спорного объявления для заявителя (см. пункты 19 - 22 данного особого мнения) и не поняло, что они гораздо менее серьезны по сравнению с последствиями, наступившими для заявителей в других делах о формах индивидуализированной реакции на сотрудничество с тоталитарными режимами (см. пункт 23 данного особого мнения). Аналогичным образом большинство судей придало чересчур большое значение названию должности, которую заявитель занимал в КГБ, и тому, сколько времени прошло между его службой в КГБ и опубликованием извещения об этом (см. пункты 24 - 29 данного особого мнения).

4. Подобные изъяны в рассуждениях большинства судей привели, на наш взгляд, к неправильному выводу. Мы же, напротив, считаем, что вмешательство в осуществление заявителем права на уважение его личной жизни было необходимо в демократическом обществе и являлось соразмерной мерой, и руководствуемся при этом следующими соображениями.

Цель вмешательства

5. Прежде чем перейти к определению соразмерности обжалуемой по делу меры, мы хотели бы подчеркнуть два конкретных аспекта, касающихся ее цели. Во-первых, опубликование сведений отражало также индивидуализированное моральное осуждение службы в органах безопасности и разведки тоталитарных режимов, оккупировавших Эстонию, в том числе фашистской Германии. Во-вторых, оно отражало моральное осуждение того, что человек решил не признаваться в службе в этих органах и тем самым отказаться поддержать усилия нового демократического режима по ликвидации наследия тоталитарных режимов. В данном контексте мы ссылаемся на Закон об обнародовании сведений, согласно которому лица, желающие признаться в том, что они состояли на службе в этих органах, должны были обратиться в отделение полиции безопасности Эстонии. От них требовалось сообщить, в каком качестве они служили в органах безопасности или разведки или сотрудничали с ними в соответствующий период времени. Кроме того, от них требовалось предоставить иную информацию, касающуюся их деятельности в органах безопасности или разведки, за исключением сведений, которые могли быть использованы против них самих или их близких. Полиция безопасности Эстонии могла задавать им вопросы и вызывать их для уточнения информации об их службе. В условиях неполноты архивов это было необходимо для лучшего понимания методов, тактики и операций указанных органов, а также сети лиц, которые служили в них или негласно с ними сотрудничали.

Пределы усмотрения властей государства-ответчика

6. К сожалению, большинство судей упустило из виду общий контекст настоящего дела и его последствия для эстонского общества и безопасности Эстонии, не отдало дань уважения субсидиарности и пределам допустимого усмотрения властей государства-ответчика и отказало властям Эстонии и внутригосударственным судам в праве самостоятельно рассматривать неоднозначные вопросы морального, исторического и политического характера, притом что по делу не было допущено несоразмерного вмешательства в осуществление заявителем его прав, а в действиях властей, в том числе судов Эстонии, не содержалось явных ошибок и произвола.

7. Подход большинства судей противоречит идеям, высказанным Европейским Судом в решении по делу «Цихопек и другие против Польши» (Cichopek and Others v. Poland) от 14 мая 2013 г. (жалоба № 15189/10 и другие), в котором Европейский Суд пришел к следующим выводам (§ 143):

«Общеизвестно, что процесс политического перехода в посткоммунистических странах предполагает множество комплексных, далеко идущих и противоречивых реформ, которые неизбежно растягиваются во времени. Ликвидация коммунистического наследия осуществляется постепенно, и каждая страна по-своему, порой медленно, обеспечивает устранение допущенной в прошлом несправедливости и сведение счетов. Несмотря на то, что при крушении тоталитарных режимов эти страны столкнулись с похожими проблемами, нет и не может быть универсального способа перестройки их политических, правовых или социальных систем. Нельзя также определить, сколько конкретно времени потребуется для того, чтобы завершить этот процесс, и с какой скоростью он будет идти.»

Действительно, при определении того, требуют ли «интересы общества» в той или иной конкретной стране, с учетом ее уникального исторического и политического опыта, принимать те или иные меры по декоммунизации с целью обеспечить большую социальную справедливость или стабильность демократии, законодательная власть, непосредственно избранная народом, находится в лучшем положении, чем Европейский Суд... Аналогичным образом внутригосударственные органы власти, непосредственно зная свою страну, вправе в выбранной ими форме и в выбранное ими время осуждать прежние институты или виды деятельности, которые, как показывает исторический опыт страны, не считались с принципами демократии, верховенства права и прав человека».

8. Мы напоминаем, что в задачи Европейского Суда не входит выступать арбитром по историческим вопросам (см. для сравнения Решение Европейского Суда по делу «Джугашвили против Российской Федерации» (Dzhugashvili v. Russia) от 9 декабря 2014 г., жалоба № 41123/10 <1>, § 33). Он должен проявлять осторожность, рассматривая решения, принятые в этой связи демократически избранным парламентом, который хочет провести четкое различие между прежним режимом с его карательными органами и вновь установленным демократическим строем, чтобы достичь примирения с прошлым и помочь исправить допущенную ранее несправедливость. Ожидания общества и решения законодательных органов в разных странах по этим вопросам неизбежно различаются в зависимости от уникального исторического опыта соответствующей страны. В подобного рода вопросах Европейский Суд должен надлежащим образом учитывать принцип субсидиарности и наделять государства соответствующими пределами усмотрения.

---

<1> См.: Бюллетень Европейского Суда по правам человека. 2015. № 3 (примеч. редактора).

Дифференцированный подход, установленный законодательством Эстонии

9. Относительно анализа соразмерности обжалуемых мер в настоящем деле мы считаем, что власти Эстонии применяют дифференцированный подход к подвергающимся люстрации лицам и что соответствующие положения законодательства Эстонии содержат достаточно много гарантий, позволяющих не допустить необоснованного вмешательства.

10. В связи с этим мы хотели бы отметить, что Конвенция в принципе не запрещает государствам-участникам вводить общеполитические механизмы, принимая законодательные меры, в силу которых с определенной группой лиц начинают обращаться не так, как с остальными, при условии, что вмешательство в осуществление этой установленной законом категорией или группой лиц своих прав можно оправдать с точки зрения Конвенции. До тех пор, пока предусмотренное законом различие само по себе соразмерно и не имеет характера дискриминации по отношению ко всей установленной законом категории или группе лиц, задача внутригосударственных судов может сводиться к тому, чтобы установить, относится ли тот или иной конкретный человек к соответствующей установленной законом категории или группе лиц. Требование «индивидуализации», то есть необходимость того, чтобы внутригосударственные судебные органы следили за соразмерностью установленного законом ограничения, которое является предметом спора, с учетом конкретных особенностей каждого отдельно взятого дела, не является необходимым условием соответствия этой меры требованиям Конвенции (см., например, Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Жданок против Латвии» (Zdanoka v. Latvia), жалоба № 58278/00, §§ 112 - 114, ECHR 2006-IV, Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Международная организация защитников животных против Соединенного Королевства» (Animal Defenders International v. United Kingdom), жалоба № 48876/08, §§ 106 и последующие, ECHR 2013, и другие постановления и решения Европейского Суда, на которые они ссылаются). Для определения соразмерности меры общего характера Европейский Суд должен прежде всего оценить решения законодателя, на которых она основана, не забывая и о том, в силу непосредственного и продолжительного контакта с жизнеобеспечивающими силами своих государств, местными жителями и их нуждами, что законодательные и судебные органы власти находятся в лучшем положении с точки зрения оценки конкретных сложностей, возникающих при охране демократического строя в своей стране (см. упоминавшееся выше Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Международная организация защитников животных против Соединенного Королевства», §§ 108 и 111, а также другие постановления и решения Европейского Суда, на которые оно ссылается).

11. В Эстонии было принято несколько мер по ликвидации наследия полувековой оккупации. Пострадавшим от репрессий были предоставлены определенные льготы (см. § 15 настоящего Постановления). Совершившие преступления против человечества были привлечены к ответственности (см., например, Решение Европейского Суда по делу «Кольк и Кислый против Эстонии» (Kolk and Kislyiy v. Estonia), жалобы № 23052/04 и 24018/04, ECHR 2006-I, и Решение Европейского Суда по делу «Пенарт против Эстонии» (Penart v. Estonia) от 24 января 2006 г., жалоба № 14685/04). Право баллотироваться на выборах и поступать на государственную службу для лиц, которые ранее состояли на службе в органах безопасности, разведки и контрразведки государств, оккупировавших Эстонию, или являлись агентами этих органов, было временно, до 31 декабря 2000 г., ограничено Законом «О введении в действие Конституции Эстонии», принятым на референдуме (см. § 7 настоящего Постановления). Лица, которые ранее состояли на службе в органах безопасности или сотрудничали с ними, регистрировались полицией безопасности Эстонии, если они обращались с заявлением о признании факта своей службы в этих органах или сотрудничества с ними. В случае, если они не обращались с подобным заявлением, факт их службы в этих органах или сотрудничества с ними предавался огласке (см. §§ 8 - 13 настоящего Постановления).

12. На наш взгляд, такие меры, начиная с уголовно-правовых санкций и заканчивая ограничением права занимать определенные должности в публичном секторе и обнародованием некоторых сведений личного характера при соблюдении определенных условий, а также предоставлением льгот пострадавшим, доказывают, что на законодательном уровне к соответствующим лицам применяется дифференцированный подход.

Гарантии, предусмотренные законодательством Эстонии

13. Процессуальные положения Закона об обнародовании сведений гарантировали защиту прав заявителя, предоставляя ему возможность предотвратить опубликование сведений о нем, а также оспорить решение о предании их огласке как до, так и после того, как они были опубликованы.

14. Если говорить о конкретной процедуре, установленной Законом об обнародовании сведений, данный закон предусматривает, что лица, подпадающие под его действие, могут предотвратить опубликование своих фамилий в Приложении к Государственному вестнику Эстонии, обратившись с заявлением о признании факта своей службы в органах безопасности или разведки, перечисленных в Законе об обнародовании сведений, или сотрудничества с этими органами. Мы считаем это важным и думаем, что по контексту настоящее дело существенно отличается от дела «Жичкус против Литвы» (Постановление Европейского Суда по делу «Жичкус против Литвы» (Zickus v. Lithuania) от 7 апреля 2009 г., жалоба № 26652/02), где речь шла об угрозе национальной безопасности, которую представлял бы заявитель в случае его трудоустройства в частном секторе.

15. По информации, предоставленной властями Эстонии, в течение одного года с момента вступления в силу Закона об обнародовании сведений в полицию безопасности Эстонии обратились с заявлениями о признании 1153 человека, чтобы предотвратить опубликование сведений о своей службе в органах безопасности и разведки или сотрудничестве с ними (см. § 13 настоящего Постановления). Как утверждали власти Эстонии, полиция безопасности Эстонии подтвердила, что в числе лиц, обратившихся с такими заявлениями, были и водители.

16. Кроме того, мы отмечаем, что согласно процедуре, установленной Законом об обнародовании сведений, текст публикуемого объявления доводится до сведения заинтересованных лиц заблаговременно, а факты, на которых оно основано, и конституционность его опубликования как таковую можно оспорить в судебном порядке до того, как оно будет опубликовано. Бремя доказывания публикуемых сведений (то есть факта службы человека в органах безопасности или разведки или его сотрудничества с этими органами) лежит на полиции безопасности Эстонии. Поэтому мы считаем, что в Эстонии имелись эффективные процессуальные гарантии, позволяющие предотвратить любые возможные ошибки, произвол и злоупотребления в связи с опубликованием указанных сведений.

17. Мы хотели бы подчеркнуть, что заявитель не стал оспаривать ни факты, лежащие в основе объявления, ни конституционность его опубликования, а также ставить под вопрос формулировки публикуемого объявления как таковые (например, использование слова «оккупант») до того, как оно было опубликовано.

18. Относительно предусмотренных законодательством материально-правовых гарантий мы отмечаем, что согласно Закону об обнародовании сведений обнародованию подлежали срок службы или сотрудничества соответствующих лиц и то, в каком качестве они участвовали в работе прежних спецслужб. Мы считаем, что опубликование этих данных соответствует целям укрепления открытого общества и распространения информации о функционировании тоталитарных режимов, а в этом контексте оно проливает свет еще и на степень и уровень сотрудничества соответствующих лиц. Если кто-то состоял на службе в органах безопасности в эпоху массовых репрессий, провел в этих органах всю свою профессиональную жизнь или выполнял в них важные функции, это, конечно, совсем не то же самое, что непродолжительная по времени служба в этих органах, сопряженная с выполнением менее важных задач. Аналогичным образом к тем, кто состоял на службе в прежних органах безопасности, общество относится совсем не так, как к тем, кто негласно с ними сотрудничал. Доступность таких официальных и проверенных данных позволяет общественности определять степень и уровень участия того или иного конкретного человека в работе прежних спецслужб на основе всей имеющейся информации.

19. Кроме того, обнародование сведений и подача заявления о личном признании дают заинтересованным лицам возможность защититься от необоснованных обвинений или шантажа. В связи с этим мы хотели бы также сослаться на особое мнение судей Д. Йочиене, Н. Цоцория и А. Шайо, приложенное к упоминавшемуся выше Постановлению Европейского Суда по делу «Жичкус против Литвы». В пункте 3 этого особого мнения сказано, что закон, применимый в деле «Жичкус против Литвы», касался также одного конкретного последствия негласного сотрудничества с органами безопасности в прошлом, а именно того, что все, кто негласно сотрудничал с этими органами, могли подвергаться шантажу и что одной из задач указанного закона являлось предотвращение личного и институционного шантажа и как таковая данная задача отвечала, в том числе, и соображениям защиты национальной безопасности.

Последствия вмешательства для заявителя

20. В этом контексте важно отметить, что заявитель не только ни разу не оспаривал факт своей службы в КГБ в течение значительного времени (более 10 лет), но даже утверждал, что этот факт общеизвестен и о нем знает его работодатель. Кроме того, данные сведения были внесены в его трудовую книжку. Далее, заявитель не стал оспаривать в Европейском Суде обнародование сведений о его месте работы (в настоящее время), то есть о том, что на момент опубликования объявления он работал в АО «Тарбус» (AS Tarbus). Отсутствуют также основания считать, что компания, в которой он работал (сравнительно крупная автобусная компания), была как-то встревожена тем, что ее название было опубликовано при указании места работы заявителя.

21. Несмотря на то, что сведения о прежнем месте работы заявителя не привлекли большого внимания со стороны средств массовой информации до их официального опубликования (см. для сравнения в качестве противоположной ситуации Постановление Европейского Суда по делу «Издательство „Эдисьон Плон“ против Франции» (Editions Plon v. France), жалоба № 58148/00, § 53, ECHR 2004-IV) и что данные факты вряд ли были известны значительно более широкому кругу лиц, чем работодатели и знакомые заявителя, это относится и к тому, какое внимание общества привлекло прежнее место работы заявителя после того, как сведения о нем были опубликованы в Приложении к Государственному вестнику Эстонии. Заявитель не утверждал, что соответствующие сведения комментировались в средствах массовой информации после их опубликования.

22. Относительно довода заявителя о том, что из-за опубликования сведений, о которых идет речь, он потерял работу, мы считаем, что данный довод не вполне последователен и не подкрепляется имеющимися доказательствами. Поэтому мы не согласны с выводами, сделанными в § 63 настоящего Постановления. Как отмечалось выше, по словам заявителя, он не скрывал факта своей службы в КГБ, который был общеизвестен еще до обнародования сведений об этом. В то же время он утверждал, что после опубликования объявления его коллеги стали издеваться над ним. Однако хотя заявитель и отмечал, что он был вынужден уйти с работы, спустя какое-то время он вернулся на работу к тому же самому работодателю (см. § 25 настоящего Постановления). В связи со своими требованиями о выплате справедливой компенсации заявитель сослался на то, что он потерял заработную плату за четыре месяца, не представив подтверждающих это доказательств, поэтому Европейский Суд отклонил его требования о компенсации материального ущерба (см. § 68 настоящего Постановления). При таких обстоятельствах мы не можем прийти к выводу, что заявитель ушел с работы по вине властей государства-ответчика, если к тому же принять во внимание, что Закон об обнародовании сведений этих последствий не предусматривал и что у заявителя была возможность обжаловать любое возможное незаконное прекращение или приостановление его трудового договора в соответствии с действующими нормами трудового права. Аналогичным образом в распоряжении заявителя имелись средства гражданско-правовой защиты по факту любого ущерба его личным правам (например, его чести), который мог быть причинен третьими лицами. Однако заявитель не утверждал, что он воспользовался ими.

23. Относительно довода заявителя о том, что в объявлении его назвали оккупантом (okupant) — словом, относящимся к лицам, которые вторглись на территорию страны и осуществляли там властные полномочия, ассоциирующиеся с оккупацией, притом, что в эстонском языке это слово имеет ярко выраженную негативную окраску, мы хотели бы пояснить, что суды Эстонии опровергли данный довод, постановив, что в тексте, касающемся заявителя, не говорилось о том, что он являлся оккупантом, а слово «оккупировать» в объявлении относилось к государствам, оккупировавшим Эстонию (см. §§ 27 и 33 настоящего Постановления). Мы не можем усмотреть в этой очевидной и логичной оценке никаких изъянов и разделяем мнение судов Эстонии. Следовательно, доводы заявителя относительно слова «оккупант» являются явно необоснованными.

24. Наконец, в этом контексте мы хотели бы подчеркнуть, что настоящее дело существенно отличается от ранее рассматривавшихся Европейским Судом дел о различных мерах по вопросам ликвидации наследия бывших коммунистических тоталитарных систем (см. упоминавшееся выше Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Жданок против Латвии», Постановление Европейского Суда по делу «Адамсоны против Латвии» (Adamsons v. Latvia) от 24 июня 2008 г., жалоба № 3669/03, Постановление Европейского Суда по делу «Сидабрас и Джяутас против Литвы» (Sidabras and Dziautas v. Lithuania), жалобы № 55480/00 и 59330/00, §§ 42 - 50, ECHR 2004-VIII, Постановление Европейского Суда по делу «Райнис и Гаспаравичус против Литвы» (Rainys and Gasparavicius v. Lithuania) от 7 апреля 2005 г., жалобы № 70665/01 и 74345/01, упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу «Жичкус против Литвы», а также Постановление Европейского Суда по делу «Матыек против Польши» (Matyjek v. Poland) от 24 апреля 2007 г., жалоба № 38184/03). В частности, мы хотели бы особо отметить, что в настоящем деле речь не идет об уголовно-правовых санкциях или ограничениях права занимать определенные должности в публичном или частном секторе. Ни в одном из упомянутых выше дел не возникало ситуации, когда жалобы заявителей сводились бы только к преданию огласке факта их службы в органах безопасности или разведки антидемократического режима.

Функции, которые заявитель выполнял в КГБ

25. Мы принимаем к сведению, что, как подчеркивал заявитель, он работал в КГБ простым водителем (см. также доводы, содержащиеся в § 61 настоящего Постановления). Действительно, согласно опубликованному объявлению он состоял на службе в КГБ в этом качестве с 12 августа 1980 г. по 5 ноября 1991 г. Тем не менее по информации, предоставленной властями государства-ответчика, в 1997 — 2009 годах такого рода сведения публиковались в Приложении к Государственному вестнику Эстонии 13 раз. В общей сложности были напечатаны фамилии 647 человек, среди них были и водители, из которых как минимум семь человек повысили в должности за годы службы в КГБ (см. § 13 настоящего Постановления). Однако Окружной суд пришел к выводу, что невозможно абсолютно точно установить, какие задачи выполнял тот или иной конкретный водитель. Учитывая, что самые важные документы из архивов КГБ были вывезены из Эстонии и что в связи с этим власти Эстонии, по-видимому, были вынуждены опираться на неполные сведения, полученные из третьих рук, мы допускаем, что это оказалось бы непростой задачей. Однако согласно Закону об обнародовании сведений власти Эстонии не должны устанавливать никаких фактов, кроме факта службы лица в прежних органах безопасности. Процедура обнародования сведений, предусмотренная одноименным законом, не равнозначна предъявлению обвинения в совершении преступления, когда было бы необходимо установить, какие конкретно действия совершил конкретный обвиняемый. В настоящем деле процедура обнародования сведений предполагала официальное опубликование информации о том, что заявитель ранее состоял на службе в КГБ. Служба в КГБ не являлась и не является преступлением как таковая, а общество не считает сотрудников КГБ в целом соучастниками преступлений, совершенных некоторыми представителями этой спецслужбы. Напротив, Парламент Эстонии (Рийгикогу) прямо исключил возможность привлечения сотрудников таких органов, как КГБ, к коллективной ответственности (см. § 14 настоящего Постановления).

26. В любом случае независимо от того, какие функции заявитель выполнял в КГБ, он, обратившись с заявлением о признании, мог поддержать попытки нового демократического режима ликвидировать наследие тоталитарного прошлого, но предпочел этого не делать.

27. Мы считаем, что вопросы, касающиеся получения доступа к сведениям о работе спецслужб прежних режимов и опубликования таких сведений, предполагают поиск неустойчивого равновесия между различными ценностями морального, юридического и политического характера. В связи с этим нельзя недооценивать общий интерес общества в установлении исторической истины. Кроме того, органы, являвшиеся основными инструментами деспотических режимов, принимали на службу не только идеологов репрессий, но и лиц, которые, казалось бы, были нейтральными сторонниками режима, но без которых работа данных органов оказалась бы невозможна. За исключением случаев обязательной службы или вынужденного сотрудничества, эти лица, поступив на работу в спецслужбы, сделали выбор в жизни, отличавшийся от выбора большинства их сограждан. В связи с этим мы вновь ссылаемся на недавнее решение Европейского Суда, касающееся бывших сотрудников коммунистических спецслужб, в котором он подчеркнул, что заявители состояли на службе в органах государственной безопасности, смыслом существования которых было ущемление фундаментальнейших ценностей, лежащих в основе Конвенции (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу «Цихопек и другие против Польши», § 142, in fine <1>). В том деле речь тоже шла о заявителях, которые работали машинистками и секретарями (см. там же, § 44). Для функционирования деспотического режима недостаточно одного диктатора, пары генералов и горстки исполнителей. Такие режимы опираются на сотрудничество и одобрение значительно более широкого круга лиц, которые сами, возможно, никогда не совершали преступлений, но без поддержки которых выживание всей системы было бы невозможно. Само собой разумеется, что эти люди не могут и не должны привлекаться к ответственности «задним числом». Однако моральное осуждение их сотрудничества с режимом — это другое дело.

---

<1> In fine (лат.) — в конце (примеч. переводчика).

Период времени, прошедший между службой в КГБ и опубликованием сведений об этом

28. Мы не согласны с выводом по рассматривавшемуся в § 62 настоящего Постановления вопросу о том, могло ли опубликование сведений о службе заявителя в КГБ являться несоразмерным вмешательством, поскольку с момента окончания его службы и роспуска КГБ Эстонской ССР прошло уже много времени (см. для сравнения упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу «Сидабрас и Джяутас против Литвы», § 60, и упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу «Адамсоны против Латвии», § 129). В связи с этим мы отмечаем, что Закон об обнародовании сведений был принят менее чем через четыре года после того, как Эстония вновь обрела независимость, и менее чем через четыре месяца после того, как с ее территории были выведены последние находившиеся там подразделения Вооруженных сил бывшего Советского Союза, которые после его распада перешли под юрисдикцию Российской Федерации. Мы не думаем, что в таких обстоятельствах момент принятия Закона об обнародовании сведений можно считать отражением отсутствия реальной необходимости принимать предусмотренные этим законом меры (см. для сравнения упоминавшееся выше Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Жданок против Латвии», § 131 со ссылками на другие обсуждающиеся там дела, а также упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу «Цихопек и другие против Польши», § 143). Это относится и к опубликованию сведений конкретно о заявителе: мы понимаем, что вновь созданным органам безопасности Эстонии требуется время для сбора информации, которую они продолжают публиковать ежегодно по мере поступления материалов и доказательств из различных источников в условиях отсутствия полноценных архивов. Кроме того, как пояснялось выше, опубликование данных сведений выражало моральное осуждение не только службы заявителя в КГБ, но и его решения не признаваться в том, что он состоял на службе в КГБ, и не помогать новому демократическому режиму в ликвидации тоталитарного наследия. В этом контексте период времени, прошедший между решением заявителя не подавать заявление о признании и опубликованием сведений о нем, нельзя считать достаточным.

29. Кроме того, мы хотели бы обратить внимание на свидетельства того, что меры по борьбе с тоталитарным прошлым по-прежнему остаются актуальными, а именно на документы, принятые Советом Европы в 1996 и 2006 годах и Европейским парламентом в 2008 и 2009 годах, которые цитируются в §§ 41 - 44 настоящего Постановления. В частности, мы хотели бы подчеркнуть формулировки Резолюции ПАСЕ от 25 января 2006 г. № 1481(2006) «О необходимости осуждения международным сообществом преступлений тоталитарных коммунистических режимов», в пункте 7 которой указано следующее:

«Ассамблея убеждена в том, что знание истории — это одно из необходимых условий для предотвращения подобных преступлений в будущем. Более того, моральная оценка и осуждение совершенных преступлений играют важную роль в воспитании молодых поколений. Четкая позиция международного сообщества в отношении прошлого может стать ориентиром для их будущих действий».

Если рассматривать опубликование в 2004 году объявления о службе заявителя в КГБ еще и в этом контексте, оно не являлось ненадлежащей мерой.

30. Вместе с тем в дополнение к аспектам информирования и профилактики мы хотели бы отметить приведенные властями Эстонии тревожные и пугающие примеры случаев, когда лица, которые ранее состояли на службе в КГБ или сотрудничали с ним, выдавали иностранному государству сведения, составляющие государственную тайну, и были в связи с этим признаны виновными в государственной измене (см. § 54 настоящего Постановления).

Вывод

31. Принимая во внимание вышеизложенное, мы приходим к выводу, что в настоящем деле отсутствовало несоразмерное вмешательство в осуществление заявителем права на уважение его личной жизни и, соответственно, не было допущено нарушения статьи 8 Конвенции.

32. Кроме того, мы хотели бы еще раз подчеркнуть, что ранее в прецедентной практике не встречался такой вид реакции на сотрудничество с режимами прошлого. Тем не менее вопрос о приемлемых в данном контексте методах по-прежнему остается актуальным во многих государствах — членах Совета Европы (например, на Украине недавно был принят Закон «Об очищении власти» (закон о люстрации), на рассмотрении Европейского Суда находятся также дела по жалобам на Македонию (N 78392/14 и 229/15).

33. Мы полагаем, что вывод о нарушении Конвенции в настоящем деле поднимает серьезный вопрос, касающийся толкования и применения статьи 8 Конвенции в этом контексте. На наш взгляд, отсутствуют основания приходить к выводу, что простое опубликование сведений при наличии достаточно эффективных гарантий, а это, вне всяких сомнений, самая мягкая форма индивидуализированного морального осуждения сотрудничества с тоталитарными режимами, противоречит конвенционным ценностям.

---

<*> This judgment has become final under Article 44 § 2 of the Convention. It may be subject to editorial revision.

In the case of Sõro v. Estonia,

The European Court of Human Rights (First Section), sitting as a Chamber composed of:

Elisabeth Steiner, President,

Khanlar Hajiyev,

Mirjana Lazarova Trajkovska,

Julia Laffranque,

Paulo Pinto de Albuquerque,

Ksenija Turkoviæ ,

Dmitry Dedov, judges,

and Søren Nielsen, Section Registrar,

Having deliberated in private on 30 June 2015,

Delivers the following judgment, which was adopted on that date:

PROCEDURE

1. The case originated in an application (no. 22588/08) against the Republic of Estonia lodged with the Court under Article 34 of the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms («the Convention») by an Estonian national, Mr Mihhail Sõro («the applicant»), on 3 May 2008.

2. The applicant was represented by Ms M. Valge, a lawyer practising in Tartu. The Estonian Government («the Government») were represented by their Agent, Ms M. Kuurberg, of the Ministry of Foreign Affairs.

3. The applicant alleged, in particular, that the publication of information about his service in the former State security organisations had violated his right to respect for his private life in breach of Article 8 of the Convention.

4. On 27 August 2013 the complaint concerning the publication of the information about the applicant's past employment was communicated to the Government and the remainder of the application was declared inadmissible.

THE FACTS

I. The circumstances of the case

5. The applicant was born in 1948 and lives in Tartu.

A. Historical background

6. Estonia lost its independence as a result of the Treaty of Non-Aggression between Germany and the Union of Soviet Socialist Republics (also known as «Molotov-Ribbentrop Pact»), concluded on 23 August 1939, and the secret additional protocols to it. Following an ultimatum to set up Soviet military bases in Estonia in 1939, a large-scale entry of the Soviet army into Estonia took place in June 1940. The lawful government of the country was overthrown and Soviet rule was imposed by force. Interrupted by the German occupation in 1941-1944, Estonia remained occupied by the Soviet Union until its restoration of independence in 1991 (see Kolk and Kislyiy v. Estonia (dec.), nos. 23052/04 and 24018/04, ECHR 2006-I, and Penart v. Estonia (dec.), no. 14685/04, 24 January 2006). After the independence of the Republic of Estonia was restored on 20 August 1991, Soviet troops remained in the country. Following the dissolution of the Soviet Union, the Russian Federation assumed jurisdiction over the Soviet armed forces. On 26 July 1994 Estonia and Russia concluded a treaty on the withdrawal of Russian troops from Estonia and the conditions under which they could reside temporarily in Estonia. Under the terms of the treaty, the Russian Federation undertook to withdraw from Estonia, by 31 August 1994, all military personnel who were in active service with the Russian armed forces (see Nagula v. Estonia (dec.), no. 39203/02, ECHR 2005-XII (extracts); Mikolenko v. Estonia (dec.), no. 16944/03, 5 January 2006; and Dorochenko v. Estonia (dec.), no. 10507/03, 5 January 2006).

7. After the regaining of independence Estonia carried out comprehensive legislative reforms for transition from a totalitarian regime to a democratic system and for rectifying injustices. On 28 June 1992 the Constitution of the Republic of Estonia (Eesti Vabariigi põhiseadus ) and the Constitution of the Republic of Estonia Implementation Act (Eesti Vabariigi põhiseaduse rakendamise seadus) were adopted by a referendum. The Constitution Implementation Act provided that until 31 December 2000, persons standing in elections or seeking certain high positions, such as those of ministers or judges, or any other elected or appointed position in an agency of the national government or a local authority, had to take a written oath of conscience ( süümevanne ) affirming that they had not been in the service or agents of security, intelligence or counterintelligence services of countries which had occupied Estonia. On 8 July 1992 the Riigikogu (the Estonian Parliament) adopted the Procedure for Taking Oath of Conscience Act (Seadus süümevande andmise korra kohta).

8. In order to ensure national security of the Republic of Estonia, persons having been in the service of or having collaborated with the security, intelligence or counterintelligence services of the countries which had occupied Estonia, had to be ascertained. Such a security authority was first and foremost the Committee for State Security of the USSR and its local arm, the Estonian SSR Committee for State Security (also known as «the KGB»). However, the most sensitive of the KGB materials were removed from Estonia and the government committee set up by the Estonian authorities to liquidate the KGB managed to get hold of documents of mainly historical value.

9. On 10 March 1994 the Riigikogu adopted the Procedure for the Collection, Recording, Preservation and Use of the Materials of Other States' Security and Intelligence Authorities which Have Operated in Estonia Act (Eestis tegutsenud teiste riikide julgeoleku- ja luureorganite materjalide kogumise, arvelevõtmise , säilitamise ja kasutamise korra seadus) which established the obligation to hand over for preservation to the Estonian National Archives the materials in question.

10. On 1 June 1994 the Riigikogu Temporary Committee for the Investigation of the Activities of the Security and Intelligence Authorities of the USSR and Other States in Estonia submitted to the Riigikogu a draft decision proposing the Government to initiate, by 15 September 1994 at the latest, a Draft Act on the Procedure for Registration and Disclosure of Persons who Have Served in or Co-operated with Security Organisations or Intelligence or Counterintelligence Organisations of Armed Forces of States which Have Occupied Estonia. On 28 June 1994 the Riigikogu adopted the proposed decision.

11. As the Government did not submit the Draft Act by the time requested by the Committee, on 5 December 1994 the Riigikogu Temporary Committee itself decided to initiate the Draft Act in issue.

12. On 6 February 1995 the Riigikogu passed the Procedure for Registration and Disclosure of Persons who Have Served in or Co-operated with Security Organisations or Intelligence or Counterintelligence Organisations of Armed Forces of States which Have Occupied Estonia Act (Eestit okupeerinud riikide julgeolekuorganite või relvajõudude luure- või vastuluureorganite teenistuses olnud või nendega koostööd teinud isikute arvelevõtmise ja avalikustamise korra seadus) («the Diclosure Act»). According to the Disclosure Act, the persons in question were to be registered by the Estonian Internal Security Service (Kaitsepolitseiamet). Information about such persons' service or co-operation was to be made public unless they themselves made a pertinent confession about that to the Estonian Internal Security Service within one year from the entry into force of the Disclosure Act. The Disclosure Act entered into force on 28 March 1995.

13. According to the information provided by the Government, 1,153 persons submitted a confession under the Disclosure Act by 1 April 1996. For the first time, names of the persons subject to disclosure were published in Riigi Teataja Lisa (Appendix to the State Gazette) on 30 January 1997. From 1997 until 2009, on thirteen occasions, the names of a total of 647 persons were published in Riigi Teataja Lisa. Among them there were 42 drivers, of whom at least seven had advanced to higher positions during their career in the KGB.

14. On 18 June 2002 the Riigikogu made a statement declaring the Soviet communist regime which in its view committed crimes — including genocide, war crimes and crimes against humanity — during the occupation, as well as the bodies of the Soviet Union, such as NKVD, NKGB, KGB and others, which forcefully executed the regime, and their activities to be criminal. The statement emphasised that this did «not mean collective liability of their members and employees. Each individual's liability [was determined by] his or her specific activities, an ethical assessment of which should be made first and foremost by each person himself or herself». Riigikogu also noted that the threat of the repetition of such crimes had not disappeared and that the regimes relying on extremist ideologies threatened the World peace and free development of the people until their criminal nature was fully disclosed and condemned.

15. On 17 December 2003 the Riigikogu passed the Persons Repressed by Occupying Powers Act ( Okupatsioonirežiimide poolt represseeritud isiku seadus) aimed at alleviating the injustices committed against persons who were unlawfully repressed by the States that occupied Estonia between 16 June 1940 and 20 August 1991. Certain pension rights and other benefits were foreseen to the persons who fell under the Act in question.

B. Publication of information about the applicant's employment by the KGB

16. From 1980 to 1991 the applicant was employed as a driver by the Committee for State Security.

17. On 27 February 2004 the applicant was invited to the Estonian Internal Security Service and presented with a notice according to which he had been registered pursuant to the Disclosure Act. It was stated in the notice that a pertinent announcement would be published in Riigi Teataja Lisa and the text of the announcement was set out. Furthermore, it was mentioned in it that the person concerned had the right, within one month of the receipt of the notice, to have access to the documents proving his or her links to the security, intelligence of counterintelligence organisations, and to contest the information contained in the notice before the Estonian Internal Security Service or a court. The applicant signed a document stating that he had received the notice.

18. According to the applicant his request to be shown the material gathered in respect of him was not met whereas he was told that he could lodge a complaint against the notice with an administrative court within one month. According to the Government the applicant's argument, that he could not examine the documents on which the notice had been based, was declaratory, unproved and wrong.

19. On 16 June 2004 an announcement was published both in the paper and Internet version of Riigi Teataja Lisa. It read as follows:

«ANNOUNCEMENTS OF THE ESTONIAN INTERNAL SECURITY SERVICE»

about persons who have served in or co-operated with security organisations or intelligence or counterintelligence organisations of armed forces of States which have occupied Estonia

Hereby the Estonian Internal Security Service announces that pursuant to section 5 (1) of the Procedure for Registration and Disclosure of Persons who Have Served in or Co-operated with Security Organisations or Intelligence or Counterintelligence Organisations of Armed Forces of States which Have Occupied Estonia Act the Estonian Internal Security Service has registered the following persons.

...

Announcement no. 695 of 27.02.2004

MIHHAIL SÕRO (born on 12.12.1948, Estonia, Põlva County, Värska rural municipality) — AS Tarbus bus driver

1. Committee for State Security of the Estonian SSR[,] Tartu department — driver[,] 12.08.1980-1989

2. Committee for State Security of the Estonian SSR[,] Põlva branch — driver[,] 1989-05.11.1991»

20. In the Internet version, which had legal force equal to that of the paper version, the announcements of the Estonian Internal Security Service were published under the following section title: «Copies of announcements of the Estonian Internal Security Service about persons who have served in intelligence or counterintelligence organisations of the former USSR to be published in Riigi Teataja Lisa.»

21. The applicant raised the issue with the Chancellor of Justice ( Õiguskantsler ) who, having analysed the matter and sought additional information from the Estonian Internal Security Service, addressed the Riigikogu with a report, dated 12 July 2005, where he concluded that the Disclosure Act was unconstitutional in so far as all employees of the security and intelligence organisations were made public with no exception made in respect of the personnel who merely performed technical tasks not related to the main functions of the organisations. He further found that the Disclosure Act was unconstitutional in that the person's place of employment at the time of the publication of the announcement was also made public.

22. The Constitutional Law Committee of the Riigikogu disagreed with the assessment of the Chancellor of Justice.

23. After the applicant had again addressed the Chancellor of Justice, the latter replied by a letter of 31 January 2006 that he had not deemed necessary to initiate constitutional review proceedings in respect of the Disclosure Act. The Chancellor of Justice had in the meantime been briefed by the Estonian Internal Security Service about the practice according to which the persons who had performed merely technical tasks were not being made public.

C. Court proceedings initiated by the applicant

24. On 20 June 2006 the applicant lodged a complaint with the Tallinn Administrative Court. He asked that the court declare the text published in Riigi Teataja Lisa unlawful and oblige the Estonian Internal Security Service delete the word okupant (occupier, invader) and add the word endine (former). In that way the information that he had been a foreign invader occupying Estonia from 1980-1991 could be disproved. He noted that he had never been accused of or provided with any evidence showing that he had participated in the forceful occupation of the Estonian territory as a member of the armed forces of a foreign country or participated in the exercise of the occupation powers. He disagreed having been associated with the crimes committed by the employees of security organisations of the Nazi Germany and the Stalinist regime and argued that a person could only be held individually accountable for his own acts but that principle was ignored by the Disclosure Act. He asserted that he had only worked for the Committee for State Security as a driver and knew nothing about gathering information. As a result of the publication of the announcement the applicant had lost his work and he had been a victim of groundless accusations by third parties. He was being called an occupier (okupant) and an informant (koputaja) and it was being said that «he [was] not a proper man» if the Estonian Internal Security Service dealt with him.

25. At the Tallinn Administrative Court hearing on 15 January 2007 the applicant submitted, inter alia, that he had in the meantime changed his employment but was, at the time of the court hearing, back in the bus company where he had previously worked.

26. By a judgment of 29 January 2007 the Tallinn Administrative Court dismissed the applicant's complaint. It noted that the applicant had failed to contest the notice which he had been presented with by the Estonian Internal Security Service on 27 February 2004. Accordingly, the notice had been made public pursuant to the Disclosure Act. The Administrative Court concluded that the publication of the announcement had become possible because of the applicant's inaction as he had failed to contest the notice and disprove the information it contained. The information contained in the published announcement corresponded to the information which the applicant had previously been presented with.

27. The Administrative Court further verified that in the Internet version of Riigi Teataja Lisa the announcements of the Estonian Internal Security Service were published under the section title «Copies of announcements of the Estonian Internal Security Service about persons who have served in intelligence or counterintelligence organisations of the former USSR to be published in Riigi Teataja Lisa» and, thus, the notion «former» (endine) also applied to the announcement concerning the applicant. Furthermore, the word «occupier» (okupant) had not been used in respect of the applicant. The Administrative Court did not establish that the publication of the announcement was unlawful or violated the applicant's rights.

28. The Administrative Court found that the applicant's request for the review of the constitutionality of the Disclosure Act would have been pertinent in case he would have contested the notice issued on 27 February 2004. The applicant had been informed that pursuant to the Disclosure Act he had the right, within a month, to familiarise himself with the documents and contest the information contained in the notice before the Estonian Internal Security Service or a court. Thus, the law had given him a possibility to immediately counter the information gathered. If a court then would have reviewed the issue of the constitutionality of the Disclosure Act, the Estonian Internal Security Service would have been obliged to proceed with the publishing or to refrain from it, depending on the results of the review. In the circumstances at hand, however, the announcement had been published and the notice no. 695 of 27 February 2004, which it had been based on, was lawful.

29. The Administrative Court also noted that the applicant had not produced any evidence to disprove the information published. The applicant himself had confirmed that he had worked as a driver of the former Committee for State Security of the Estonian SSR.

30. The applicant appealed arguing that after the publication of the announcement he had become a victim of groundless mocking and had to quit his work. He had sustained substantial pecuniary and non-pecuniary damage. He pointed out that the notice of 27 February 2004 had not caused him any negative results. Rather, what had been of importance was the publication of the announcement in Riigi Teataja Lisa on 16 June 2004. He maintained that in the published announcement he had been depicted as an occupier of the Estonian State. It remained unclear, however, which acts he had committed against Estonia and in what way these acts had been criminal. His work as a driver of the Committee for State Security had been of a merely technical nature and had in fact not been directed against the Estonian State.

31. By a judgment of 22 November 2007 the Tallinn Court of Appeal dismissed the appeal. The Court of Appeal considered that the fact that a person did not contest the initial notice before its publication did not deprive him of a right to lodge a complaint against the publication of the announcement in Riigi Teataja Lisa. It also considered that the implementation of the Disclosure Act could in some circumstances involve indirect interference with a person's fundamental rights caused by the acts of third parties as the person's reputation could be damaged as a result of the disclosure of his relations with the Soviet security organisations. However, in the case in question the interference was in conformity with the Constitution.

32. The Court of Appeal found as follows:

«10.... The Chancellor of Justice established in his proceedings that according to the defendant's administrative practice information about the merely technical employees was not, by way of exception, disclosed. According to the assessment of the Court of Appeal, the [applicant] cannot demand an exception to be made in respect of him. According to the assessment of the defendant, drivers of the security and intelligence organisations were related to the performance of the organisations' substantial tasks... The court has no ground to take a different position in this question relating to the security risks. The Estonian State cannot establish decades later with absolute certainty whether a specific driver performed merely technical or also substantial tasks. Thus, one has to proceed from the possibility that a KGB driver may also pose a potential security risk and the disclosure of the information about him may be in the public interests. Therefore, it is proportionate to apply the [Disclosure Act] in respect of the persons who worked as drivers in the security or intelligence organisations. Thereby account must be taken of the fact that the publication of the announcement and the indirect interferences caused by that were not inevitably foreseen by law; the [applicant] could have prevented these consequences by making a confession pursuant to... the [Disclosure Act].»

33. In respect of the applicant's complaint about the use of the language in the text of the announcement the Court of Appeal noted that the word «to occupy» had not referred to the applicant but rather to a State (former Soviet Union). Nor had the applicant been treated as a person co-operating with the Committee for State Security (an informant or a sneak) but rather as its staff member. In the announcement the period of the applicant's employment had also been indicated. There was nothing to imply that he was accused of continuous contact with an intelligence or security organisation of a foreign country. The defendant was not responsible for arbitrary conclusions that third parties may have drawn from the announcement. Lastly, the Court of Appeal considered that it was proportionate to publish the current places of work of the persons concerned, inter alia, in order to avoid confusion in the public that might otherwise arise in respect of persons with identical or similar names.

34. On 14 February 2008 the Supreme Court declined to hear an appeal lodged by the applicant.

II. Relevant domestic law and practice

35. On 6 February 1995 the Procedure for Registration and Disclosure of Persons who Have Served in or Co-operated with Security Organisations or Intelligence or Counterintelligence Organisations of Armed Forces of States which Have Occupied Estonia Act (Eestit okupeerinud riikide julgeolekuorganite või relvajõudude luure- või vastuluureorganite teenistuses olnud või nendega koostööd teinud isikute arvelevõtmise ja avalikustamise korra seadus) was passed. It entered into force on 28 March 1995.

36. The Act provided for registration and disclosure of persons who had served in or co-operated with certain security or intelligence organisations of Nazi Germany and Soviet Union, enumerated in the Disclosure Act, between 17 June 1940 and 31 December 1991 (sections 1 to 3). Section 4 of the Disclosure Act stipulated that it applied to staff members of the security or intelligence organisations as well as to persons who had co-operated with these organisations and set forth criteria as to what was to be deemed as the co-operation in question.

37. Section 5 provided that the persons concerned were registered on the basis of a personal confession submitted to the Estonian Internal Security Service within one year of the entry into force of the Disclosure Act or on the basis of other available evidence.

38. In case the person concerned did not make a personal confession or knowingly provided false information, information about his service in or co-operation with the security or intelligence organisations was to be made public (sections 6 to 8). Conversely, persons who submitted a personal confession within one year of the entry into force of the Disclosure Act without providing false information were, as a rule, not made public (sections 7 (2) and 8 (1)) and information concerning them was classified as state secret for fifty years (section 6 of the State Secrets Act (Riigisaladuse seadus)).

39. Before presentation of the notice for publication the person concerned was notified of the text thereof by the Estonian Internal Security Service (section 8 (2) of the Disclosure Act). He or she had the right, within one month of receipt of the notice, to have access to the pertinent documents in the Estonian Internal Security Service and to contest the information contained in the notice before the Estonian Internal Security Service or a court. The burden of proof of the person's service in security or intelligence organisations or co-operation therewith lied with the Estonian Internal Security Service (section 8 (4)).

40. In a judgment of 31 January 2003 (case no. 3-257/2003) the Tallinn Administrative Court granted a complaint against a notice of the Estonian Internal Security Service. It found that the complainant's employment in the NKVD (People's Commissariat for Internal Affairs, a predecessor of the KGB) had not been proven by proper evidence. The court ordered the Estonian Internal Security Service to delete the data on the complainant from its register. This judgment was upheld by the Tallinn Court of Appeal judgment of 8 December 2003 (case no. 2-3/394/2003). The Court of Appeal noted that the burden of proof in the cases falling under the Disclosure Act lied with the Estonian Internal Security Service and emphasised that registration and disclosure of the persons in question could not be based on mere suspicions.

III. Relevant council of europe documents

41. On 27 June 1996 the Parliamentary Assembly of the Council of Europe (PACE) adopted Resolution 1096 (1996) on measures to dismantle the heritage of former communist totalitarian systems. It reads, in so far as relevant:

«1. The heritage of former communist totalitarian systems is not an easy one to handle. On an institutional level this heritage includes (over)centralisation, the militarisation of civilian institutions, bureaucratisation, monopolisation, and over-regulation; on the level of society, it reaches from collectivism and conformism to blind obedience and other totalitarian thought patterns. To re-establish a civilised, liberal state under the rule of law on this basis is difficult — this is why the old structures and thought patterns have to be dismantled and overcome.»

...

3. The dangers of a failed transition process are manifold. At best, oligarchy will reign instead of democracy, corruption instead of the rule of law, and organised crime instead of human rights. At worst, the result could be the «velvet restoration» of a totalitarian regime, if not a violent overthrow of the fledgling democracy. In that worst case, the new undemocratic regime of a bigger country can present also an international danger for its weaker neighbours. The key to peaceful coexistence and a successful transition process lies in striking the delicate balance of providing justice without seeking revenge.

4. Thus a democratic state based on the rule of law must, in dismantling the heritage of former communist totalitarian systems, apply the procedural means of such a state. It cannot apply any other means, since it would then be no better than the totalitarian regime which is to be dismantled. A democratic state based on the rule of law has sufficient means at its disposal to ensure that the cause of justice is served and the guilty are punished — it cannot, and should not, however, cater to the desire for revenge instead of justice. It must instead respect human rights and fundamental freedoms, such as the right to due process and the right to be heard, and it must apply them even to those people who, when they were in power, did not apply them themselves. A state based on the rule of law can also defend itself against a resurgence of the communist totalitarian threat, since it has ample means at its disposal which do not conflict with human rights and the rule of law, and are based upon the use of both criminal justice and administrative measures.

5. The Assembly recommends that member states dismantle the heritage of former communist totalitarian regimes by restructuring the old legal and institutional systems, a process which should be based on the principle(s) of:

i. demilitarisation, to ensure that the militarisation of essentially civilian institutions, such as the existence of military prison administration or troops of the Ministry of the Interior, which is typical of communist totalitarian systems, comes to an end;

ii. decentralisation, especially at local and regional levels and within state institutions;

iii. demonopolisation and privatisation, which are central to the construction of some kind of a market economy and of a pluralist society;

iv. debureaucratisation, which should reduce communist totalitarian over-regulation and transfer the power from the bureaucrats back to the citizens.

6. This process must include a transformation of mentalities (a transformation of hearts and minds) whose main goal should be to eliminate the fear of responsibility, and to eliminate as well the disrespect for diversity, extreme nationalism, intolerance, racism and xenophobia, which are part of the heritage of the old regimes. All of these should be replaced by democratic values such as tolerance, respect for diversity, subsidiarity and accountability for one's actions.

7. The Assembly also recommends that criminal acts committed by individuals during the communist totalitarian regime be prosecuted and punished under the standard criminal code. If the criminal code provides for a statute of limitations for some crimes, this can be extended, since it is only a procedural, not a substantive matter. Passing and applying retroactive criminal laws is, however, not permitted. On the other hand, the trial and punishment of any person for any act or omission which at the time when it was committed did not constitute a criminal offence according to national law, but which was considered criminal according to the general principles of law recognised by civilised nations, is permitted. Moreover, where a person clearly acted in violation of human rights, the claim of having acted under orders excludes neither illegality nor individual guilt.

8. The Assembly recommends that the prosecution of individual crimes go hand-in-hand with the rehabilitation of people convicted of «crimes» which in a civilised society do not constitute criminal acts, and of those who were unjustly sentenced. Material compensation should also be awarded to these victims of totalitarian justice, and should not be (much) lower than the compensation accorded to those unjustly sentenced for crimes under the standard penal code in force.

9. The Assembly welcomes the opening of secret service files for public examination in some former communist totalitarian countries. It advises all countries concerned to enable the persons affected to examine, upon their request, the files kept on them by the former secret services.

...

11. Concerning the treatment of persons who did not commit any crimes that can be prosecuted in accordance with paragraph 7, but who nevertheless held high positions in the former totalitarian communist regimes and supported them, the Assembly notes that some states have found it necessary to introduce administrative measures, such as lustration or decommunisation laws. The aim of these measures is to exclude persons from exercising governmental power if they cannot be trusted to exercise it in compliance with democratic principles, as they have shown no commitment to or belief in them in the past and have no interest or motivation to make the transition to them now.

12. The Assembly stresses that, in general, these measures can be compatible with a democratic state under the rule of law if several criteria are met. Firstly, guilt, being individual, rather than collective, must be proven in each individual case — this emphasises the need for an individual, and not collective, application of lustration laws. Secondly, the right of defence, the presumption of innocence until proven guilty, and the right to appeal to a court of law must be guaranteed. Revenge may never be a goal of such measures, nor should political or social misuse of the resulting lustration process be allowed. The aim of lustration is not to punish people presumed guilty — this is the task of prosecutors using criminal law — but to protect the newly emerged democracy.

13. The Assembly thus suggests that it be ensured that lustration laws and similar administrative measures comply with the requirements of a state based on the rule of law, and focus on threats to fundamental human rights and the democratisation process...»

42. On 25 January 2006 the PACE adopted Resolution 1481 (2006) on the need for international condemnation of crimes of totalitarian communist regimes. It reads, in so far as relevant, as follows:

«2. The totalitarian communist regimes which ruled in central and eastern Europe in the last century, and which are still in power in several countries in the world, have been, without exception, characterised by massive violations of human rights. The violations have differed depending on the culture, country and the historical period and have included individual and collective assassinations and executions, death in concentration camps, starvation, deportations, torture, slave labour and other forms of mass physical terror, persecution on ethnic or religious grounds, violation of freedom of conscience, thought and expression, of freedom of the press, and also lack of political pluralism.»

3. The crimes were justified in the name of the class struggle theory and the principle of dictatorship of the proletariat. The interpretation of both principles legitimised the «elimination» of people who were considered harmful to the construction of a new society and, as such, enemies of the totalitarian communist regimes. A vast number of victims in every country concerned were its own nationals. It was the case particularly of the peoples of the former USSR who by far outnumbered other peoples in terms of the number of victims.

...

5. The fall of totalitarian communist regimes in central and eastern Europe has not been followed in all cases by an international investigation of the crimes committed by them. Moreover, the authors of these crimes have not been brought to trial by the international community, as was the case with the horrible crimes committed by National Socialism (Nazism).

6. Consequently, public awareness of crimes committed by totalitarian communist regimes is very poor. Communist parties are legal and active in some countries, even if in some cases they have not distanced themselves from the crimes committed by totalitarian communist regimes in the past.

7. The Assembly is convinced that the awareness of history is one of the preconditions for avoiding similar crimes in the future. Furthermore, moral assessment and condemnation of crimes committed play an important role in the education of young generations. The clear position of the international community on the past may be a reference for their future actions.

8. Moreover, the Assembly believes that those victims of crimes committed by totalitarian communist regimes who are still alive or their families, deserve sympathy, understanding and recognition for their sufferings.

...

12. Therefore, the Assembly strongly condemns the massive human rights violations committed by the totalitarian communist regimes and expresses sympathy, understanding and recognition to the victims of these crimes.

13. Furthermore, it calls on all communist or post-communist parties in its member states which have not yet done so to reassess the history of communism and their own past, clearly distance themselves from the crimes committed by totalitarian communist regimes and condemn them without any ambiguity.

14. The Assembly believes that this clear position of the international community will pave the way to further reconciliation. Furthermore, it will hopefully encourage historians throughout the world to continue their research aimed at the determination and objective verification of what took place.»

IV. Relevant european union material

43. On 23 September 2008 the European Parliament adopted a Declaration on the proclamation of 23 August as European Day of Remembrance for Victims of Stalinism and Nazism. The Declaration reads as follows:

«The European Parliament,»

...

D. whereas the influence and significance of the Soviet order and occupation on and for citizens of the post-Communist States are little known in Europe

...

1. Proposes that 23 August be proclaimed European Day of Remembrance for Victims of Stalinism and Nazism, in order to preserve the memory of the victims of mass deportations and exterminations, and at the same time rooting democracy more firmly and reinforcing peace and stability in our continent...»

44. On 2 April 2009 the European Parliament adopted a Resolution on European conscience and totalitarianism. The Resolution reads as follows:

«The European Parliament,»

...

• having regard to the Truth and Justice Commissions established in various parts of the world, which have helped those who have lived under numerous former authoritarian and totalitarian regimes to overcome their differences and achieve reconciliation,

...

A. whereas historians agree that fully objective interpretations of historical facts are not possible and objective historical narratives do not exist; whereas, nevertheless, professional historians use scientific tools to study the past, and try to be as impartial as possible

...

F. whereas the memories of Europe's tragic past must be kept alive in order to honour the victims, condemn the perpetrators and lay the foundations for reconciliation based on truth and remembrance

G. whereas millions of victims were deported, imprisoned, tortured and murdered by totalitarian and authoritarian regimes during the 20th century in Europe; whereas the uniqueness of the Holocaust must nevertheless be acknowledged

H. whereas the dominant historical experience of Western Europe was Nazism, and whereas Central and Eastern European countries have experienced both Communism and Nazism; whereas understanding has to be promoted in relation to the double legacy of dictatorship borne by these countries

I. whereas from the outset European integration has been a response to the suffering inflicted by two world wars and the Nazi tyranny that led to the Holocaust and to the expansion of totalitarian and undemocratic Communist regimes in Central and Eastern Europe, as well as a way of overcoming deep divisions and hostility in Europe through cooperation and integration and of ending war and securing democracy in Europe

J. whereas the process of European integration has been successful and has now led to a European Union that encompasses the countries of Central and Eastern Europe which lived under Communist regimes from the end of World War II until the early 1990s, and whereas the earlier accessions of Greece, Spain and Portugal, which suffered under long-lasting fascist regimes, helped secure democracy in the south of Europe,

K. whereas Europe will not be united unless it is able to form a common view of its history, recognises Nazism, Stalinism and fascist and Communist regimes as a common legacy and brings about an honest and thorough debate on their crimes in the past century,

...

3. Underlines the importance of keeping the memories of the past alive, because there can be no reconciliation without truth and remembrance; reconfirms its united stand against all totalitarian rule from whatever ideological background;

4. Recalls that the most recent crimes against humanity and acts of genocide in Europe were still taking place in July 1995 and that constant vigilance is needed to fight undemocratic, xenophobic, authoritarian and totalitarian ideas and tendencies;

5. Underlines that, in order to strengthen European awareness of crimes committed by totalitarian and undemocratic regimes, documentation of, and accounts testifying to, Europe's troubled past must be supported, as there can be no reconciliation without remembrance;

6. Regrets that, 20 years after the collapse of the Communist dictatorships in Central and Eastern Europe, access to documents that are of personal relevance or needed for scientific research is still unduly restricted in some Member States; calls for a genuine effort in all Member States towards opening up archives, including those of the former internal security services, secret police and intelligence agencies, although steps must be taken to ensure that this process is not abused for political purposes;

...

9. Calls on the Commission and the Member States to make further efforts to strengthen the teaching of European history and to underline the historic achievement of European integration and the stark contrast between the tragic past and the peaceful and democratic social order in today's European Union;

10. Believes that appropriate preservation of historical memory, a comprehensive reassessment of European history and Europe-wide recognition of all historical aspects of modern Europe will strengthen European integration;

...

13. Calls for the establishment of a Platform of European Memory and Conscience to provide support for networking and cooperation among national research institutes specialising in the subject of totalitarian history, and for the creation of a pan-European documentation centre/memorial for the victims of all totalitarian regimes;

...

15. Calls for the proclamation of 23 August as a Europe-wide Day of Remembrance for the victims of all totalitarian and authoritarian regimes, to be commemorated with dignity and impartiality;

16. Is convinced that the ultimate goal of disclosure and assessment of the crimes committed by the Communist totalitarian regimes is reconciliation, which can be achieved by admitting responsibility, asking for forgiveness and fostering moral renewal...»

THE LAW

I. Alleged violation of Article 8 of the Convention

45. The applicant complained that his right to respect for his private and family life had been breached owing to the publication of the information that he had worked as a driver of the KGB. He relied on Article 8 of the Convention, which reads as follows:

«1. Everyone has the right to respect for his private and family life, his home and his correspondence.»

2. There shall be no interference by a public authority with the exercise of this right except such as is in accordance with the law and is necessary in a democratic society in the interests of national security, public safety or the economic well-being of the country, for the prevention of disorder or crime, for the protection of health or morals, or for the protection of the rights and freedoms of others.»

46. The Government contested that argument.

A. Admissibility

1. The parties' submissions

47. The Government argued that the applicant had not exhausted domestic remedies. He had not contested the notice of 27 February 2004 of the Estonian Internal Security Service neither before the Service nor before an administrative court. Only by contesting the notice could he have prevented publication of the announcement and disclosure of the fact of his service in the KGB. The Government additionally suggested that the fact that the announcement had already been published by the time the court proceedings took place, and that the Chancellor of Justice had expressed his opinion on the matter in the meantime, may have played certain role in the domestic courts' assessment of the proportionality of the interference. Although the applicant's subsequent complaint to the administrative courts was admissible, it could not bring along the same consequence as contestation of the notice of 27 February 2004, that is prevention of the disclosure.

48. The applicant submitted that he had not wished to contest the notice by the Estonian Internal Security Service as the fact of his work in the security department had been known to everyone. Negative consequences for him had occurred several months later when the announcement in which he had been called a person who had occupied Estonia had been published on the Internet.

2. The Court's assessment

49. As regards the question whether the applicant was required to contest the notice presented to him by the Estonian Internal Security Service in order to comply with the requirement of exhaustion of domestic remedies, the Court has taken note of the domestic case-law which demonstrates that publication of an announcement in Riigi Teataja Lisa could be prevented by contesting the notice in question (see paragraph 40 above). The Court observes, however, that the present case differs from the one referred to above in that in the present case the applicant did not dispute the fact of his service in the KGB. It would appear that the question of whether the publication amounted to a disproportionate interference with the private life of the person falling under the Disclosure Act could be raised either through challenging the Estonian Internal Security Service's initial notice or the actual publication of the announcement in Riigi Teataja Lisa. The Court notes that in the present case, although the applicant did not use the possibility to contest the notice, the administrative courts nevertheless examined on the merits his complaint against the publication of the announcement. Therefore, the Government's argument about non-exhaustion of domestic remedies must be rejected.

50. The Court considers that the Government's additional arguments on non-exhaustion (see paragraph 47 above) are not pertinent. Firstly, the argument about the relevance of the fact that the announcement had been published by the time of the court proceedings does not find support in the Court of Appeal's reasoning (see paragraph 31 above). Secondly, as concerns the fact that the opinion of the Chancellor of Justice — according to which the Disclosure Act was not unconstitutional (see paragraph 23 above) — was known to the domestic courts, it is not for the Court to speculate whether the domestic courts would have decided the applicant's case differently if they would have dealt with it before the Chancellor of Justice gave his opinion. In any event, this opinion was not binding on the courts which were independent in deciding the case. Therefore, the Government's additional arguments on non-exhaustion must also be rejected.

51. The Court notes that this complaint is not manifestly ill-founded within the meaning of Article 35 § 3 (a) of the Convention. It further notes that it is not inadmissible on any other grounds. It must therefore be declared admissible.

B. Merits

1. The parties' submissions

(a) The applicant

52. The applicant was of the opinion that in the announcement of the Estonian Internal Security Service published in Riigi Teataja Lisa in 2004 he had been considered as a person who had occupied Estonia whereas in the announcements published later, in 2005, the persons in question had not been referred to as persons who had occupied Estonia but rather as persons who had been in the service of the intelligence organisations of the USSR. He argued that it was unclear on the basis of which evidence he was deemed as an occupier and why he was considered to be dangerous. He submitted that «occupier» (okupant) was a word that was understood to refer to a serious crime involving conquering the country with the use of arms and exercising occupation therein. At the time when the applicant had worked as a driver for the security department, the activities of this institution had been supervised by the local Communist Party committee where the Prime Minister of the Republic of Estonia of the time of the submission of the observations had held a position of responsibility.

53. The applicant had never concealed his employment in the security department. This fact could be seen from his employment record and no employer had had any problems with that. However, after the publication of the announcement on the Internet under the title referring to an «occupier» he was being considered as an occupier, a traitor, a snitch among his colleagues and acquaintances. He was forced to quit his job and lost his income. The applicant considered that it was wrong and offending to call him an occupier.

(b) The Government

54. The Government emphasised that it was not in dispute that from 1980 until 1991 the applicant had worked as a driver in the KGB. Furthermore, the interference with the applicant's right to respect for his private life was in accordance with law and it was necessary in a democratic society in the interests of national security, public safety and for the protection of the rights and freedoms of others. The Government pointed out that for the transfer from a totalitarian regime to a democratic system, Estonia took various measures which, in aggregate, had to ensure the development and security of the democratic system. Criminal liability for crimes against humanity and war crimes committed under the totalitarian regime was established and an obligation to take an oath of conscience was introduced for those seeking the highest offices in the country. The Disclosure Act dealt with the persons who had not committed any crimes but had been employed by or collaborated with the intelligence or counterintelligence authorities of the States which had occupied Estonia. It was found that such persons had to come to terms with their past and not to try to forget, conceal or be silent about it. There was also a significant public interest in the publicity of information relating to the past; this had to guarantee transparency and clarity as well as overall internal peace in the society. Obtaining complete information about the members and agents of the security and intelligence authorities which had operated on the territory of Estonia was also important for the protection of independence and security of the Republic of Estonia. Estonia was lacking the relevant information; such information, including the lists of persons who had worked in the KGB, was in the hands of foreign States. There could be attempts to recruit former staff of the security authorities and make them perform security or intelligence tasks, or they could be subject to blackmailing. Such situation was dangerous and damaging for Estonia. The Government referred to recent cases where former employees or collaborators of the KGB had provided a foreign country with state secrets leading to their conviction of treason.

55. The Government also pointed out that persons falling under the Disclosure Act could express their loyalty to the Republic of Estonia by submitting a confession, in which case their data was not disclosed. Moreover, in order to secure protection to the persons concerned, the disclosure was subject to prior judicial review. As regards the question whether it was necessary to also disclose information about persons who, as the applicant, had worked as drivers, the Government argued that the formal job title was not decisive as the drivers could also perform other tasks, especially in rural regions where the applicant had worked. There had even been separate positions formally combining the tasks of the driver with other functions, such as «driver-intelligence officer» dealing with secret surveillance, and for some of the drivers the driver's position had been a step for advancement to the next, «more important» position, like that of an operative agent or intelligence officer. The Government also argued that the Estonian Internal Security Service, having regard to their limited resources, focused on cases which were more important and which could involve real danger to the Republic of Estonia.

2. The Court's assessment

56. The Court considers that the publication of the information about the applicant's service in the KGB concerned facts about his personal past that were made available to the public and also affected his reputation. It therefore constituted an interference with his right to respect for his private life (compare Sidabras and Džiautas v. Lithuania, nos. 55480/00 and 59330/00, §§ 42-50, ECHR 2004-VIII).

57. The Court further notes that the lawfulness of the interference was not in dispute between the parties. It observes that the interference in question was based on the Diclosure Act that had been adopted by the Riigikogu and published according to the rules in force. Nor has it been disputed that the text of the law was sufficiently clear to enable those affected to foresee the consequences it entailed. The law's accessibility and public awareness of it is also confirmed by the information provided by the Government according to which 1,153 persons submitted a confession to the Estonian Internal Security Service within one year of the entry into force of the Disclosure Act in order not to have information about their service in or collaboration with the security and intelligence organisations published. Thus, the Court is satisfied that the impugned interference was lawful for the purposes of the second paragraph of Article 8 of the Convention.

58. As regards the purpose of the interference, the Court notes that the registration and disclosure of the former employees and collaborators of the security and intelligence organisations of the regimes that had operated in Estonia were part of the measures taken to ensure the transparency, clarity and internal peace in the society, as well as to avoid security threats. The Court has also taken note of the cases referred to by the Government where former employees or collaborators of the KGB had provided a foreign country with state secrets leading to their conviction of treason (see paragraph 54 above). The Court concludes that the interference in question pursued legitimate aims within the meaning of paragraph 2 of Article 8, namely the protection of national security and public safety, the prevention of disorder as well as well as the protection of the rights and freedoms of others (compare, mutatis mutandis, Sidabras and Džiautas , cited above, §§ 54-55).

59. Accordingly, the Court proceeds to the examination of whether the measure was «necessary in a democratic society». The Court observes in this connection that there is no uniform approach among High Contracting Parties as to the measures to dismantle the heritage of former communist totalitarian systems (see Matyjek v. Poland (dec.), no. 38184/03, § 36, ECHR 2006-VII). Different measures have been applied and their application has given rise to a number of cases before the Court concerning a variety of issues such as restrictions on the persons' eligibility to stand for elections (see Ždanoka v. Latvia [GC], no. 58278/00, ECHR 2006-IV, and Âdamsons v. Latvia, no. 3669/03, 24 June 2008) or to their employment (see Vogt v. Germany, 26 September 1995, Series A no. 323; Volkmer v. Germany (dec.), no. 39799/98, 22 November 2001; Sidabras and Džiautas , cited above; Rainys and Gasparavièius v. Lithuania, nos. 70665/01 and 74345/01, 7 April 2005; and Žièkus v. Lithuania, no. 26652/02, 7 April 2009) as well as lack of access to the information on the basis of which the persons' collaboration with former secret services was established (see Matyjek v. Poland, no. 38184/03, 24 April 2007) or reduction of pensions of the persons concerned (see Cichopek and Others v. Poland (dec.) no. 15189/10 and other applications, 14 May 2013). Against this background, the Court turns to the proportionality analysis of the impugned measures in the present case.

60. The Court reiterates that in a number of previous cases it has criticised the lack of individualisation of the impugned measures. Thus, in Âdamsons it considered that the group of persons — former KGB agents — to which the restrictions to stand for elections applied, had been designed in a too broad manner without having regard to the period of service of the persons concerned, specific tasks assigned to them or their individual behaviour (see Âdamsons , cited above, § 125). Similarly, in Žièkus the lack of differentiation in domestic law between different levels of former involvement with the KGB was pointed out by the Court (see Žièkus , cited above, § 33). In addition to the lack of differentiation in domestic law as regards the premises for the application of the restrictions, the Court has also addressed the issue of broadly fashioned restrictions applied to the individuals concerned. Thus, in Sidabras and Džiautas , it noted that with the exception of references to «lawyers» and «notaries», domestic law contained no definition of the specific private sector jobs, functions or tasks which the applicants were barred from holding (see Sidabras and Džiautas , cited above, § 59).

61. The Court is of the view that the above considerations also apply to the present case. It notes that the Disclosure Act made no distinction between different levels of former involvement with the KGB. It is true that under the applicable procedure the applicant was informed beforehand of the text of the announcement to be published, and given a possibility to contest the factual information contained in it. However, there was no procedure put in place to assess the specific tasks performed by individual employees of the former security services in order to differentiate the danger they could possibly pose several years after the termination of their career in these institutions. The Court is not convinced that there existed a reasonable link between the legitimate aims sought by the enactment of the Disclosure Act and the publication of information about all former employees of the former security services including drivers, as in the applicant's case, regardless of the specific function they performed in these services.

62. The Court also notes that although the Disclosure Act came into force three and a half years after Estonia had declared its independence on 20 August 1991, the publication of the information about the former employees of the security services was stretched over several years. Thus, in the applicant's case the information in question was only published in 2004 — almost thirteen years after the restoration of the Estonian independence. The Court is of the opinion that any threat the former servicemen of the KGB could initially pose to the newly created democracy must have considerably decreased with the passage of time. It notes that it does not appear from the file that any assessment of the possible threat posed by the applicant at the time of the publication of the information was carried out (compare Žièkus , loc. cit.).

63. Lastly, the Court observes that the Disclosure Act in itself did not impose any restrictions on the applicant's employment. Nevertheless, according to the applicant he was derided by his colleagues and forced to quit his job. The Court considers that even if such a result was not sought by the Disclosure Act, it is nevertheless indicative of the seriousness of the interference with the applicant's right to respect for his private life.

64. The foregoing considerations are sufficient to enable the Court to conclude that the applicant's right to respect for his private life was subject to a disproportionate interference in the present case.

There has accordingly been a violation of Article 8 of the Convention.

II. Application of Article 41 of the Convention

65. Article 41 of the Convention provides:

«If the Court finds that there has been a violation of the Convention or the Protocols thereto, and if the internal law of the High Contracting Party concerned allows only partial reparation to be made, the Court shall, if necessary, afford just satisfaction to the injured party.»

A. Damage

66. The applicant claimed 2,556 euros (EUR) — loss of his four months' salary — in respect of pecuniary damage and EUR 6,000 in respect of non-pecuniary damage.

67. The Government argued that it had not been proven that the applicant had been forced to quit his work, or that he had lost his income. In respect of non-pecuniary damage, the Government were of the opinion that as the Convention had not been violated, there was no basis for awarding any compensation. In the event that the Court found a violation, such a finding itself would constitute sufficient just satisfaction. If the Court decided to award monetary compensation, the Government left it to the Court to determine a reasonable sum in non-pecuniary damages.

68. The Court considers that the applicant has not submitted any proof to determine the sum of the alleged pecuniary damage. It therefore rejects this claim. On the other hand, having regard to all the circumstances of the present case, the Court considers that the applicant suffered non-pecuniary damage which cannot be compensated for solely by the finding of a violation. Making its assessment on an equitable basis, the Court awards the applicant EUR 6,000 in respect of non-pecuniary damage, plus any tax that may be chargeable.

B. Costs and expenses

69. The applicant also claimed EUR 1,508.65 for the costs and expenses incurred before the domestic authorities and before the Strasbourg Court.

70. The Government were of the opinion that part of the legal costs claimed by the applicant were completely irrelevant to the present case and in respect of other alleged costs no invoices had been submitted or money paid. The Government asked the Court to reject the applicant's claims for costs and expenses.

71. According to the Court's case-law, an applicant is entitled to the reimbursement of costs and expenses only in so far as it has been shown that these have been actually and necessarily incurred and are reasonable as to quantum. The Court notes that absence of proof of payment does not necessarily result in the rejection of a claim for costs and expenses that is in itself well-founded (see S. v. Estonia, no. 17779/08, § 55, 4 October 2011, and Krejèíø v. the Czech Republic, nos. 39298/04 and 8723/05, § 137, 26 March 2009). In the present case, regard being had to the documents in its possession and the above criteria, the Court considers it reasonable to award the sum of EUR 1,444.74 covering costs under all heads.

C. Default interest

72. The Court considers it appropriate that the default interest rate should be based on the marginal lending rate of the European Central Bank, to which should be added three percentage points.

FOR THESE REASONS, THE COURT

1. Declares, unanimously, the application admissible;

2. Holds, by four votes to three, that there has been a violation of Article 8 of the Convention;

3. Holds, by four votes to three,

(a) that the respondent State is to pay the applicant, within three months from the date on which the judgment becomes final in accordance with Article 44 § 2 of the Convention, the following amounts:

(i) EUR 6,000 (six thousand euros), plus any tax that may be chargeable, in respect of non-pecuniary damage;

(ii) EUR 1,444.74 (one thousand four hundred forty-four euros seventy-four cents), plus any tax that may be chargeable to the applicant, in respect of costs and expenses;

(b) that from the expiry of the above-mentioned three months until settlement simple interest shall be payable on the above amounts at a rate equal to the marginal lending rate of the European Central Bank during the default period plus three percentage points;

4. Dismisses, unanimously, the remainder of the applicant's claim for just satisfaction.

Done in English, and notified in writing on 3 September 2015, pursuant to Rule 77 §§ 2 and 3 of the Rules of Court.

In accordance with Article 45 § 2 of the Convention and Rule 74 § 2 of the Rules of Court, the following separate opinions are annexed to this judgment:

(a) concurring opinion of Judge P. Pinto de Albuquerque;

(b) dissenting opinion of Judges K. Hajiyev, J. Laffranque and D. Dedov.

CONCURRING OPINION OF JUDGE PINTO DE ALBUQUERQUE

1. I agree with the majority in finding a violation of Article 8 of the European Convention on Human Rights (the Convention). Nevertheless, I find the reasoning provided by the judgment insufficient, both with regard to the necessity and the proportionality of the interference with the applicant's Article 8 right. I am particularly dissatisfied with the fact that the European Court of Human Rights (the Court) missed the opportunity to assess the personal and temporal scope and the procedural and institutional guarantees of the Act on the Procedure for the Registration and Disclosure of Persons who Have Served in and Cooperated with Intelligence or Counter-Intelligence Authorities of Security Organisations or Military Forces of States which Have Occupied Estonia (the Disclosure Act) in the light of the recent developments regarding lustration measures in international human rights law. The Court should have made an effort to review and update its own standards with regard to lustration measures, especially having regard to the wide-ranging effects of the Estonian disclosure mechanism, which provides for the publication of the disclosed information on the paper and Internet versions of the State gazette. Special attention should have been paid to the central novelty of this case, which is precisely the use of the Internet as a means of lustration <1>. Lastly, in view of the systemic repercussions of the present judgment in the Estonian legal order, I consider it crucial to clarify the Convention obligations of the respondent State when implementing this judgment.

---

<1> The concept of lustration will be used in this opinion with the meaning that it was given in the Parliamentary Assembly of the Council of Europe Resolution 1096 (1996) on measures to dismantle the heritage of former communist totalitarian systems. The Court has used the concept with this same meaning, as will be shown below.

Registration and disclosure of KGB service as a lustration measure in Estonia

2. On 6 February 1995 the Riigikogu passed the Disclosure Act, which entered into force on 28 March 1995. The Act provides that all persons who have served in or collaborated with the security or intelligence services of the former USSR or Nazi Germany shall be registered. Section 2 of the Disclosure Act specifically lists the central bodies of German and USSR security and intelligence authorities and military intelligence and counter-intelligence authorities, including structures subordinated to a central authority. The list also mentions the USSR Committee for State Security, which includes the Estonian SSR Committee for State Security (KGB) subordinated to it. Under section 4 of the Disclosure Act, being in the service of a security or intelligence authority means being a staff member of the respective authority during the period from 17 June 1940 to 31 December 1991. Under section 5 (1) and (3) of the Act, the duty to ascertain and prove the employment of a person by a security or intelligence authority, including the ascertainment of the local structural unit of the respective central authority, lies on the Estonian Internal Security Service (the KAPO).

3. The data on persons who registered themselves voluntarily under section 5 (2)(1) and section 6 of the Disclosure Act within one year of the entry into force of the Act, that is,until 1 April 1996, by submitting a confession in accordance with the procedure established by the Act, were not disclosed as a rule. Under section 8 (1) of the Disclosure Act, the data on persons who submit a confession are disclosed only if that information is not a State secret, namely, persons who had violated the laws in force at the relevant time or who had committed crimes against humanity or war crimes and the violation of the law or commission of the crime had been established by a final court judgment (see section 6 (17) of the State Secret Act in force until 1 January 2008).

4. Section 8 of the Disclosure Act establishes the procedure for the disclosure of data on persons who have not submitted a confession. In accordance with that procedure, prior to the disclosure of the notice by the KAPO the person will be summoned before the KAPO where they will be given the text to be disclosed in the Appendix to the State Gazette (Riigi Teataja Lisa — the RTL). The text is drawn up in the form of a notice by the KAPO containing the person's name, date and place of birth, place of employment at the time of the disclosure and the name of the body where the person worked or with whom they collaborated, and his or her job status. Under section 9 of the Disclosure Act, these are the data to be subsequently disclosed in the RTL. The notice includes a reference to the right under section 8 (4)(1) of the Disclosure Act to examine the documents on the basis of which the KAPO's notice is drawn up, and the right under section 8 (4)(2) to contest the substance of the notice in an application to the KAPO or in court within one month of the receipt of the notice. Under section 8 (5) of the Disclosure Act, the person's data will not be disclosed and will be deleted from the KAPO register if, by a final court judgment, the KAPO notice concerning the person's service in or collaboration with the security or intelligence authorities is declared unfounded. If the person does not contest the KAPO notice or the court does not allow his or her appeal, the notice is published as a KAPO announcement in the RTL. Moreover, if a person does contest the KAPO notice, it is up to the KAPO to prove that the person was employed by or collaborated with the KGB. If no agreement is reached, the matter will be adjudicated through court proceedings where the burden of proof also lies on the KAPO. Lastly, section 11 of the Act provides that supervision of the legality of the KAPO's activities in implementing the procedure for the registration and disclosure of persons will also be performed by a committee formed by the Riigikogu.

5. The reason for the Disclosure Act is that Estonia lacked a complete overview of the persons who were in the service of the security and intelligence authorities of the former USSR, some of whom are Estonian citizens. In the Act's explanatory memorandum, it is noted that it is difficult to be convinced of their current loyalty towards the Estonian State, if only because they have so far refused to provide exhaustive information about their activities. Persons who are not criminals and are thus not subject to criminal liability may turn into criminals if contacts with them are renewed or they are re-recruited. The Republic of Estonia should try to prevent this from happening, on the one hand, by «exerting pressure» on these individuals through the requirement of disclosure and, on the other hand, by enabling them to prevent public disclosure by making a confession. The purpose of the legislation was not so much to punish the suspects, but to «ensure sufficient national supervision» of them <2>.

---

<2> Paragraph 7 of the Government's observations.

6. According to the Government, after the regaining of independence there were doubts about the loyalty of persons who had knowingly and voluntarily entered into the service of the repressive bodies of the occupying power and who had not provided exhaustive information about their activities. The doubts and security risk were further amplified by the fact that few people had voluntarily confessed before the Act was passed and therefore the Estonian State had to gain control over such persons. The precondition for gaining that control was obtaining complete information about the members and agents of the security and intelligence authorities who had operated on the territory of Estonia, namely, information which Estonia was lacking after the regaining of independence. Thus, the interference foreseen by the Disclosure Act was, according to the Government, in line with Article 8 § 2 of the Convention because it was necessary in a democratic society in the interests of national security, public safety and for the protection of the rights and freedoms of others.

In addition, after 2000 the obligation to take an oath of conscience arising from the Constitution Implementation Act was no longer valid and was not extended although it was thought that Estonia still needed protection against disloyal persons who had not disclosed their activities or expressed remorse for them. Thus, after 2000 past service within or in collaboration with the security or intelligence authorities no longer directly ruled out appointment to high-level offices, and the disclosure of earlier connections of such persons remained the only way of ensuring public control over their activities.

Moreover, disclosure under the conditions provided for by the Disclosure Act was necessary because other measures serving the same purpose — for example extension of the range of offices for which the obligation of security clearance applies — would entail interference with the rights and freedoms of third persons, which would be disproportionate and also in conflict with Estonia's international commitments.

Lustration measures under international law

7. Soviet communism was an inhuman, totalitarian political regime, which breached the basic principles of democracy, the rule of law and human rights <3>. After the fall of the Berlin wall, the transition process to democracy in some European countries was based on the implementation of decommunisation measures. These measures, which varied widely in their legal nature and practical impact, were known as lustration. Two main trends can be found: some countries have preferred mechanisms of public confession of one's previous communist activities and other countries have chosen more discreet mechanisms of screening and vetting of suspects with a view to their exclusion from employment in the public and sometimes also in the private sector or even stripping them of their political rights <4>. The protection of the new fragile democratic regimes from covert communist networks, the lack of control over communist security-service files, the improvement of transparency and openness of public life, the furtherance of the public trust in the new political institutions, the avoidance of blackmail of the new political leaders with tarnished past careers and the general interest in the establishment of historical truth have been the overlapping lines of argument presented to provide political justification for such measures <5>. Although the dismantling of a totalitarian regime is a desirable policy purpose from a human-rights perspective and lustration and decommunisation measures are consequently justified to achieve that purpose, the new democratic States must ensure, nonetheless, that these measures comply with international human rights law.

---

<3> See, for example, PACE Resolution No. 1481 (25 January 2006) on Need for international condemnation of crimes of totalitarian communist regimes and EP declaration on the proclamation of 23 August as European day of remembrance for Victims of Stalinism and Nazism, 23 August 2008, and the EP Resolution on European conscience and totalitarianism, 2 April 2009.

<4> See for a review of the different approaches, Montero, Study on how the memory of crimes committed by totalitarian regimes in Europe is dealt with in the Member States, European Commission Contract No JLS/2008/C4/006, 2010.

<5> See David, Lustration and transitional justice: personnel systems in the Czech Republic, Hungary, and Poland, Philadelphia, University of Pennsylvania Press, 2011; Bohnet and Bojadzieva, Coming to Terms with the Past in the Balkans: the Lustration Process in Macedonia, KAS International Reports, 2011; Guerra, Membership of East European Parties and Security Services Collaborators and Functionaries, and Dealing with the Communist Past: Lustration?, in Goodbye Lenin: Central & Eastern European Politics from Communism to Democracy, 2011; Grodsky, Beyond Lustration: Truth-Seeking Efforts in the Post-Communist Space', in Taiwan Journal of Democracy, vol. 5, no. 2, 2009, pp. 21-43; David, From Prague to Baghdad: Lustration Systems and their Political Effects, in Government and Opposition, vol. 41, no. 3, 2006, pp. 347-72; Appel, Anti-Communist Justice and Founding the Post-Communist Order: Lustration and Restitution in Central Europe, in East European Politics & Societies, vol. 19, no. 3, 2005, pp. 379-405; Williams and others, Explaining lustration in Eastern Europe: 'A post-communist politics approach', SEI Working Paper No. 62, 2003, and in Democratisation, vol. 12, no. 1, 2005, pp. 22-43; Williams, Lustration as the securitization of democracy in Czechoslovakia and the Czech Republic, in Journal of Communist Studies and Transition Politics, vol. 19, no. 4, 2003, pp.1-24; Letki, Lustration and Democratisation in East-Central Europe, in Europe-Asia Studies, vol. 54, no. 4, 2002, pp. 529-52; Calhoun, The Ideological Dilemma of Lustration in Poland, in East European Politics and Societies, vol. 16, no. 2, 2002, pp.494-520; Szczerbiak, Dealing with the Communist Past or the Politics of the present? Lustration in Post-Communist Poland, in Europe-Asia Studies, vol. 54, no. 4, 2002, pp. 553-72; Welsh, Dealing with the Communist past: Central and East European Experiences after 1990, in Europe-Asia Studies, vol. 48, no. 3, 1996, pp. 413-28; and Huntington, The Third Wave: Democratisation in the Late Twentieth Century, London, 1991.

8. In 1996 the Council of Europe's Parliamentary Assembly set out guidelines to ensure that lustration laws and «similar administrative measures» comply with the requirements of a State based on the rule of law <6>. Lustration is limited to positions in which there is good reason to believe that the subject would pose a significant danger to human rights or democracy, that is to say, appointment to State offices involving significant responsibility for making or executing governmental policies and practices relating to internal security, or to State offices where human-rights abuses may be ordered and/or perpetrated, such as law-enforcement, security and intelligence services, the judiciary and the prosecutor's office. Hence, lustration does not target low or medium-ranking State employees and definitely does not apply to positions in private or semi-private organisations.

---

<6> Parliamentary Assembly of the Council of Europe Resolution 1096 (1996) on measures to dismantle the heritage of former communist totalitarian systems and the respective Guidelines to ensure that lustration laws and similar administrative measures comply with the requirements of a State based on the rule of law (doc. 7568), 3 June 1996.

No person is subject to lustration solely on grounds of personal opinions or beliefs or association with, or activities for, any organisation that was legal at the time of such association or activities, except where an organisation has perpetrated serious human-rights violations and he or she was a senior official of the organisation (unless the person concerned can show that he or she did not participate in planning, directing or executing such policies, practices or acts <7>). Lustration is imposed only with respect to acts, employment or membership between 1 January 1980 and the fall of the communist dictatorship and is not imposed on a person who in good faith voluntarily repudiated and/or abandoned membership, employment or agency in respect of the relevant organisation before the transition to a democratic regime.

---

<7> This reminiscent element of «guilt by association» is questionable. According to the Venice Commission's interpretation of the Guideline, no person below the rank of a senior official of such an organization may be the subject of lustration measures, unless his individual guilt is proven in a fair trial. This proof includes both his or her motivation and concrete participation in the violation of human rights (§ 106 of the Venice Commission, CDL-AD(2009)044, Amicus Curie on the Law on the Cleanliness of the Figure of High Functionaries of the Public Administration and Elected Persons of Albania, Opinion no. 524/2009, 13 October 2009).

In no case may a person be lustrated without being furnished with full due-process protection, including, but not limited to, the right to legal counsel and, if he or she cannot afford to pay one, to an officially assigned counsel, to confront and challenge the evidence used against him, to have access to all available inculpatory and exculpatory evidence, to present his own evidence, to have an open hearing if he or she requests it, and the right to appeal to an independent judicial tribunal.

Lastly, the 1996 Guidelines require that lustration be administered by a commission which is: a) specifically created, b) independent, c) composed of distinguished citizens; and d) composed of members appointed by the Head of State and approved by Parliament.

9. These guidelines were developed in 2006 by the Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights. Every lustration mechanism should provide for due-process guarantees, including the initiation of proceedings within a reasonable time and generally in public; notification of the parties under investigation of the proceedings and the case against them; an opportunity for those parties to prepare a defence, including access to relevant data; an opportunity for them to present arguments and evidence, and to respond to opposing arguments and evidence, before a body administering the vetting process; the opportunity to be represented by counsel; and notification to the parties of the decision and the reasons for the decision. As a general rule, a hearing should be guided by the principle of equality of arms. <8>

---

<8> Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights, Rule-of-Law Tools for Post-Conflict States. Vetting: an operational Framework, 2006, p.26.

10. Lustration measures have been examined by the Court in several cases relating to the relevant legislation enacted in Lithuania <9>, Slovakia <10>, Poland <11>, Latvia <12> and Romania <13>. In principle, lustration does not constitute a violation of human rights because «a democratic State is entitled to require civil servants to be loyal to the constitutional principles on which it is founded» <14>. Nevertheless, measures of lustration are inherently temporary and the objective necessity for the restriction of individual rights resulting from this procedure decreases over time. <15> Thus, lustration laws are disproportionate when they apply, without distinction, to positions in the public and private sphere, or remain in force once the need for them has ceased and/or there is no review of their enduring utility.

---

<9> Sidabras and Džiautas v. Lithuania, nos. 55480/00 and 59330/00, ECHR 2004-VIII (violation of Article 14 of the Convention, in conjunction with Article 8, to the extent that the «KGB Act» precluded thee applicants from employment in the private sector as a sports instructor and a lawyer on the basis of their «former KGB officer» status), Rainys and Gasparavièius v. Lithuania, nos. 70665/01 and 74345/01, 7 April 2005 (similar violations on account of the applicants' dismissal from their jobs as private-sector lawyers), and Žièkus v. Lithuania, no. 26652/02, 7 April 2009. In these cases, the Court stated the principle that «State-imposed restrictions on a person's opportunities to find employment in the private sector by reason of a lack of loyalty to the State cannot be justified from the Convention perspective in the same manner as restrictions on access to their employment in the public service, regardless of the private company's importance to the State's economic, political or security interests» (Sidabras and Džiautas , cited above, § 58, Rainys and Gasparavièius , cited above, § 36, and Žièkus , cited above, § 31). In Žièkus , the Court specifically noted the lack of differentiation in the «KGB Law» itself between different levels of former involvement with the KGB and the lack of objective materials in the case file verified by the domestic courts to indicate that the applicant posed a «current danger to national security» if he were to be employed in certain sectors of private business (§ 33).

<10> Turek v. Slovakia, no. 57986/00, § 115, 14 February 2006. The Article 8 violation was found on account of the lack of a procedure by which the applicant could seek effective protection of his right to respect for his private life. The Court established the principle according to which «it cannot be assumed that there remains a continuing and actual public interest in imposing limitations on access to materials classified as confidential under former regimes».

<11> Matyjek v. Poland, no. 38184/03, 30 May 2006, Bobek v. Poland, no. 68761/01, 17 July 2007, and Luboch v. Poland, no. 37469/05, 15 January 2008. In all three cases, an Article 6 violation was found on the basis of the confidentiality of the documents and the limitations on access to the case file by the lustrated person, as well as the privileged position of the Commissioner of the Public Interest in the lustration proceedings. In Joanna Szulc v. Poland, no. 43932/08, 13 November 2012, the Court found that the respondent State had not fulfilled its positive obligation to provide an effective and accessible procedure enabling the applicant to have access to all relevant information that would allow her to contest her classification by the security services as their secret informant.

<12> Ždanoka v. Latvia (GC), no. 58278/00, ECHR 2006-IV (no violation of Article 3 of Protocol No. 1: disqualification from standing for election to the national parliament as well as municipal councils, in spite of no legal time-limit for the restriction, since only 15 years had elapsed from 13 January 1991, and measures applicable to acts committed after the end of a totalitarian regime are admissible), and Adamsons v. Latvia, no. 3669/03, 24 June 2008 (violation of that provision: ineligibility after a 10-year military and political career in the free Latvia).

<13> Naidin v. Romania, no. 38162/07, 21 October 2014 (no violation of Article 8 of the Convention, in conjunction with Article 14: absolute prohibition of public employment). In Haralambie v. Romania, the Court established an obligation to inform about a person's records created by the secret services during the period of a totalitarian regime (no. 21737/03, §§ 87-89, 27 October 2009; see also Jarnea v. Romania, no. 41838/05, § 60, 19 July 2011). But the Convention does not impose a specific obligation on the Contracting States to provide redress for wrongs or damage caused under the general cover of State authority prior to their ratification of the Convention (see Kopecký v. Slovakia [GC], no. 44912/98, § 38, ECHR 2004-IX; Woœ v. Poland (dec.), no. 22860/02, § 80, ECHR 2005-IV; Woœ v. Poland, no. 22860/02, § 72, ECHR 2006-VII; Associazione Nazionale Reduci Dalla Prigionia dall'Internamento e dalla Guerra di Liberazione and Others v. Germany (dec.), no. 45563/04, 4 September 2007; Epstein and Others v. Belgium (dec.), no. 9717/05, ECHR 2008-... (extracts); and Preussische Treuhand GmbH & Co. Kg a. A. v. Poland (dec.), no. 47550/06, § 64, ECHR 2008-... (extracts)).

<14> Vogt v. Germany, No. 17851/91, § 59, 26 September 1995. This principle was inspired by the German Constitutional Court's Radikalenbeschluss. In their own terms, die Treupflicht des Beamten (...) fordert vom Beamten insbesondere, daß er sich eindeutig von Gruppen und Bestrebungen distanziert, die diesen Staat, seine verfassungsmäßigen Organe und die geltende Verfassungsordnung angreifen, bekämpfen und diffamieren. Vom Beamten wird erwartet, daß er diesen Staat und seine Verfassung als einen hohen positiven Wert erkennt und anerkennt, für den einzutreten sich lohnt. Politische Treuepflicht bewährt sich in Krisenzeiten und in ernsthaften Konfliktsituationen, in denen der Staat darauf angewiesen ist, daß der Beamte Partei für ihn ergreift. Es ist eine von der Verfassung (Art. 33 Abs. 5 GG) geforderte und durch das einfache Gesetz konkretisierte rechtliche Voraussetzung für den Eintritt in das Beamtenverhältnis , daß der Bewerber die Gewähr bietet, jederzeit für die freiheitliche demokratische Grundordnung einzutreten. (BVerfG, 22.05.1975-2 BvL 13/73)

<15> Adamsons v. Latvia, No. 3669/03, § 116, 24 June 2008. In addition to this time requirement, § 116 defined a certain number of conditions for the admissibility of lustration laws: a lawful basis; a procedure which does not «exclusively» aim at punishment or revenge, but determines the responsibility of each individual; and «adequate procedural guarantees».

As a matter of principle, the procedural guarantees of Article 6 of the Convention under its criminal head are applicable to lustration proceedings <16>. Hence, lustration may violate human rights if, for instance, individuals subject to it do not have sufficient access to classified materials relating to their case or are denied adequate procedural guarantees.

---

<16> Matyjek v. Poland (dec.), no. 38184/03, ECHR 2006-...., and Bobek v. Poland (dec.), no. 68761/01, 24 October 2006. But in the Lithuanian cases, the Court concludes that the civil limb is applicable (Sidabras and Džiautas v. Lithuania (dec.), nos. 55480/00 and 59330/00, 21 October 2003, and Rainys and Gasparavièius v. Lithuania (dec.), nos. 70665/01 and 74345/01, 22 January 2004).

11. The Venice Commission has also considered lustration with respect to the draft lustration laws of Albania <17>, «the former Yugoslav Republic of Macedonia» <18> and Ukraine <19>. In all three cases, the Commission embraced the European standards based on the Court's case-law and the PACE Resolution 1096 (1996) and added yet another requirement: the active involvement of civil society. The Venice Commission stressed that an administrative review could never serve as a substitute for judicial review. Yet, the administrative procedure and possible review within the administrative procedure should already follow the principles of a fair trial <20>.

---

<17> Venice Commission Opinion no. 524/2009, cited above. The Commission underlined that lustration has strict limits of time in both the period of its enforcement and the period to be screened (§§ 19, 109 and 110) and, consequently, it expressed the view that there must be cogent reasons to justify enacting a new lustration law eighteen years after the fall of the communist regime (§ 38). The longer the objected activities date back, the more significant the personal misconduct in the past and the individual guilt have to be (§ 39). The Commission censured the extremely wide range of application of the law, which included «every employee of the organs of State Security», like for example the secretary or the cleaner. In view of the fact that lustration measures affect significantly certain fundamental rights, for any law on lustration to be constitutional it is inevitable to supply a precise definition of the objected connection with the totalitarian system (§ 50). Moreover, the Commission also noted that the Lustration law does not leave room for consideration of each case individually, but addresses all cases globally, without distinction. Sanctions are imposed on the basis of formal criteria (§ 106). The court must be empowered to quash the decision of the lustration commission due to circumstances of each individual case (§ 108).

<18> Venice Commission, CDL-AD(2012)028, Amicus Curie Brief on Determining a Criterion for Limiting the Exercise of Public Office, Access to Documents and Publishing, the Co-operation with the Bodies of the State Security («lustration law») of «the Former Yugoslav Republic of Macedonia», Opinion no. 694/2012, 17 December 2012. In the Commission's view, applying lustration measures more than 20 years after the end of the totalitarian rule requires cogent reasons (§ 17) and basing a decision on deprivation of office on a specific behaviour dating back to — at least — 21 years ago and as much as 78 years ago, may — if at all — only be justified on the basis of most serious forms of offences, in particular massive and repeated violation of fundamental rights, which would also give rise to substantial custodial sentence under criminal law (§ 24). It also seems reasonable to provide for a fixed end of all the lustration process (§ 33). Article 6 of the Convention under its criminal head applies to lustration proceedings (§ 55).

<19> Venice Commission, CDL-AD(2015)012, Final opinion on the law on government cleansing (lustration law) of Ukraine, as would result from the amendments submitted to the Verkhovna Rada on 21 April 2015, Opinion no. 788/2014, 19-20 June 2015.

<20> Venice Commission Opinion no. 788/2014, cited above, paragraph 97.

12. The principles applicable to lustration are a fortiori valid for disclosure mechanisms like the Estonian one, whose «wide-ranging» social impact has been acknowledged by the Government themselves <21>. The legal obligation to confess is not directed at a small group of individuals possessing a special status. It is directed at a vast group of citizens who had served in or collaborated with the security or intelligence services of the former USSR or Nazi Germany during the period from 17 June 1940 to 31 December 1991. Failure to comply with the legal obligation to confess is sanctioned. The misconduct attributable to the suspect consists of having not confessed his or her previous activities or having made a false declaration which he or she had a statutory obligation to submit. The KAPO announcement, which is published in the paper and Internet versions of the State gazette, reaches a circle of people considerably wider than the suspect's closer acquaintances. This is the core element of the Estonian lustration policy: indefinite, widespread social stigmatisation is supposed to cure the evils of the communist past and neutralise future threats to democracy and national security. Such a disclosure mechanism is capable of producing a wide range of long-lasting, negative effects in the professional, economic and social sphere of the persons concerned. It should thus be regarded as having at least a partly punitive and deterrent character <22>. The position of the person subject to lustration is likened to that of an accused in criminal proceedings, in particular in so far as the procedural guarantees enjoyed by him or her are concerned.

---

<21> The Government acknowledged that «By 2004, the disclosure announcements had been published for eight years already and the publication of the KGB lists was always followed by wide-ranging reaction by the media and the public.» (paragraph 33 of the Government's Observations).

<22> On publicity as a lustration means see Matyjek, cited above, and Bobek, cited above, and on the use of the Internet as an instrument of social control see my separate opinion, annexed to Yildirim v. Turkey, no. 3111/10, 18 December 2012, about the collateral blocking of a site hosted on Google Sites.

13. Hence, disclosure mechanisms for lustration purposes, namely national security, public safety and the rights and freedoms of others, are acceptable if and when they have a clear and precise lawful basis, the interference with private life complies with the test of necessity <23> and the test of proportionality <24>, and the law is applied individually, which implies the prohibition of collective guilt <25>, and fairly, which requires at least the acknowledgment of basic procedural guarantees such as the right of defence, the presumption of innocence and the right of appeal to a court. To put it in Convention terms, disclosure mechanisms for lustration purposes, such as the one implemented in Estonia, must comply with the procedural standards akin to those of the criminal limb of Article 6 of the Convention.

---

<23> The test of necessity assesses whether the interference with the right or freedom adequately advances the «social need» (national security, public safety and the rights and freedoms of others) pursued and extends no further than necessary to meet the said «social need». The «adequacy» test verifies whether there is a «rational connection» between the interference and the social need, by establishing a plausible instrumental relationship between them. The test of the less intrusive measure envisages the minimal impairment of the right or freedom at stake, by asking if there is an equally effective but less restrictive means available to further the same social need (see my separate opinion annexed to Mouvement raëlien suisse v. Switzerland (GC), no. 16354/06, 13 July 2012).

<24> The test of proportionality evaluates whether a fair balancing of the competing rights, freedoms and interests has been achieved, whilst ensuring that the essence (or minimum core) of the right or freedom is respected (see my separate opinion cited in the previous footnote).

<25> PACE Opinion No. 175 (29 June 1993) on the application by the Slovak Republic for membership of the Council of Europe already encouraged the authorities of the Slovak Republic to eliminate all the laws or decrees discriminating against a group of persons or an ethnic, national community living on its territory, particularly those concerning 'collective guilt» (§10).

The application of the international law standard in the present case

14. The applicant has not disputed the fact that from 1980 to 1989 he worked as a driver in the Tartu branch of the KGB and from 1989 to 1991 as a driver in the KGB Põlva branch. Thus, it is not disputed that the applicant worked in the KGB from 12 August 1980 to 5 November 1991, that is, even after the restoration of Estonia's independence. It is also unequivocally clear that the applicant himself did not submit a confession under the Disclosure Act which would have ruled out the disclosure of his name; neither did he contest the KAPO's notice of 27 February 2004. After the publication of the data on the applicant in the RTL on 16 June 2004, he quit his employment at the end of 2004, but at the beginning of 2007 was already back at the same job. The disclosed data included the place of employment at the time of the publication of the notice in the RTL. He complained of the interference with his private life on 20 June 2006. He also argued that the fact that his job as KGB driver was recorded on the birth certificates of his children issued by the Estonian SSR — that is, during the occupation period — which are held in the archives of the vital statistics office could violate his right to respect for his family life.

15. The publication in the RTL of the information about the applicant's employment by the KGB was lawful in so far as it was based on the provision of the Disclosure Act establishing the substantive grounds and procedure for the registration and disclosure of persons who had been in the service of or collaborated with the security or intelligence authorities. The Estonian courts, in their judgments in respect of the applicant, also clearly relied on the provisions of the Disclosure Act which purport to protect national security, public safety and the rights and freedoms of others. Yet they failed to ensure that a proper balance was achieved between those interests and the applicant's Article 8 right. The proportionality and necessity tests will provide evidence of that failure.

16. The proportionality test must first assess the personal scope of the Disclosure Act as it was implemented in the present case. At the time of debating the draft Act in the Riigikogu, it was agreed that a list of titles or positions would not be the most practicable solution as some titles might accidentally be omitted. For example, the position of a driver or a secretary may seem innocent but in essence not necessarily be so. In the explanatory memorandum to the Disclosure Act it was pointed out that «there have been cases when persons were officially hired as support staff but in reality were directly engaged in intelligence gathering and surveillance activities. Therefore each particular case has to be dealt with on the grounds of the activity (acts) of a particular person. For the same reason it is not possible to define the concept 'to cooperate in any other way knowingly and voluntarily' since the fact of cooperation with an organisation needs to be addressed as unique.»

17. Having analysed the matter and sought additional information from the Estonian Internal Security Service, the Chancellor of Justice ( Õiguskantsler ) sent the Riigikogu a report, dated 12 July 2005, in which he concluded that the Disclosure Act was unconstitutional in so far as data on all employees of the security and intelligence organisations were made public with no exception being made in respect of the staff who merely performed technical tasks not related to the main functions of the organisations. He further found that the Disclosure Act was unconstitutional in that the person's place of employment at the time of the publication of the announcement was also made public.

Later on, the Chancellor of Justice changed his views. According to the information provided by the KAPO to the Chancellor, there was a large number of persons in respect of whom data were to be disclosed and before the disclosure of each specific case the KAPO was obliged to collect sufficient evidence which would also be convincing in possible judicial proceedings; therefore, due to the limited available resources, the focus was on cases which were important and which could involve a real danger to the Republic of Estonia. On the basis of this information, the Chancellor agreed that the use of an undefined legal concept which would be substantiated on a case-by-case basis was justified, as in practice the KAPO was exercising discretion in disclosing data on the persons in question. Discretion was thus being exercised first of all regarding the job position and type of collaboration in order to identify persons who, due to their position, could be influenced. <26>

---

<26> According to the Government, the KAPO had explained that drivers worked in close contact with operative agents and their superiors. Immediate work-related tasks were also given to drivers by operative agents or their superiors. It was team work, on the quality and quantity of which the achievement of operative goals depended. This constituted an essential difference in comparison with the other auxiliary staff whose work tasks were autonomous and not dependent on the operative goals. The KAPO had also given a practical example, noting that the 7th department of the KGB of the Estonian SSR, which was one of the central departments, had a separate position of a driver-intelligence officer dealing with secret surveillance. At the same time, the tasks of drivers in other regions — including the rural regions where the applicant worked — were usually more diverse than the tasks of drivers in Tallinn. Therefore, the official job position «driver» did not always necessarily simply involve driving. Some of the drivers continued their career in other positions as operative agents or intelligence officers. In sum, the position of a driver was often immediately linked to other tasks (like in rural regions) or served as a step for advancement to the next «more important» position (paragraphs 78-81 of the Government's observations).

18. Likewise, the Estonian Supreme Court expressed the view that being in the service of a repressive organisation (local body) of the Estonian SSR — including performance of auxiliary functions — placed persons in a different role from those who were not in the security or intelligence service during the occupation, and that service in the security authorities was regarded, under certain conditions, as a danger to the Republic of Estonia <27>. The Supreme Court affirmed that the staff performing auxiliary functions in the respective service had an inevitable link with the performance of the main functions of the authority and, through their work, at least created the conditions for the performance of its main functions <28>. The Supreme Court was of the opinion that there was also no possibility to establish with absolute certainty which functions anyone working in the security authorities of a foreign country was actually performing and to form comparable categories of persons on this basis.

---

<27> Supreme Court judgment of 3 January 2008 in administrative case No. 3-3-1-101-06.

<28> According to the Government, such an interpretation also extends to drivers since their job involved information about the movement, meetings, and so forth, of KGB employees, and they could also overhear conversations of persons whom they transported.

19. Hence, the domestic courts found force in the argument that drivers could also perform other, more substantial, tasks and that, decades later, it was impossible to establish with absolute certainty what the exact role of a specific driver had been. The logical fallacy inherent in this argument is patent. The Estonian authorities themselves admitted that most of the time they had relied on assumptions and generalisations, since their sources of information were incomplete and indirect. The domestic courts drew a negative conclusion about the applicant from incomplete information <29>. Referring to the lack of evidence to the contrary, the domestic courts had established the relevance of the applicant's function within the KGB. An argumentum ad ignorantiam was used as a basis for the domestic courts' findings.

---

<29> As the Court of Appeal said, «Decades later it is impossible for the Estonian State to ascertain with full certainty whether a particular driver performed only technical or also substantive tasks. Therefore, the starting point should be a possibility that KGB drivers may also pose a potential security threat and a public interest for their disclosure may exist. Accordingly, the extension of the Disclosure Act to persons having worked as drivers of security and intelligence authorities is proportionate.» The Government repeated this argument in paragraph 82 of their observations.

20. The Government's contention that, in practical terms, the KAPO did not deal with staff who had no connection with the main security or intelligence functions <30> is not only unconvincing, but also contradicted by the facts. First, the Government did not provide the Court with any evidence of such KAPO practice, for example by means of internal regulations or guidelines and their practical application. Second, the deficiency of the overbroad personal scope of the Disclosure Act cannot be cured by a judicial appeal, since there are no provisions in it empowering the courts to hold the KAPO's assessment of the current and significant dangerousness of the suspect unfounded in individual cases <31>.

---

<30> Paragraph 86 of the Government's observations.

<31> This is the European criterion at the heart of the individualisation principle: lustration should target only those people who constitute a current and significant danger to democracy (Adamsons, cited above, § 116, and the Venice Commission Opinion no. 524/2009, cited above, § 108). The immense latitude of the Estonian legal framework allows for an interpretation based on the «understanding and sense of justice prevalent in society that KGB drivers were considered as subjects of the Disclosure Act and had to submit either a confession or be disclosed», like the one that the Government upholds in paragraph 81 of their observations. In addition to promoting uncertainty in the application of a law with possible dramatic consequences for those targeted and thus contradicting the basic tenets of the principle of legality (Venice Commission Opinion no. 524/2009, cited above, paragraph 50), this interpretation fosters social resentment and personal revenge.

21. The blanket provision in Estonian law, which is an automatic, one-size-fits-all regulation under the Disclosure Act, is at odds with the basic individualisation principle of the human-rights-compatible lustration standards of the Council of Europe. Even assuming that the KAPO did exercise some degree of discretion in selecting those suspects whose data were to be disclosed, a large-scale, Internet-based lustration process founded on a discretionary administrative practice which is not grounded on any specific legal criteria, such as the one taking place in Estonia, risks being misused for political and other illegitimate purposes, thus affecting social peace, the functioning of the State and the well-being of the economy, giving rise to targeted personal scapegoating, fostering serious social antagonism and stimulating revenge and rancour in society <32>.

---

<32> Venice Commission Opinion no. 788/2014, cited above, paragraph 33.

22. The temporal scope of application of the Disclosure Act is problematic in four ways: in relation to the period of time that is the subject of the disclosure measures (from 17 June 1940 to 31 December 1991), to the period of time that elapsed between the termination of the suspect's membership of, employment by or agency for the KGB and the disclosure of his or her KGB status, to the period of duration of the disclosure mechanism and to the period during which the disclosure measures should remain in force <33>. This evaluation is specifically connected with the idea that the passage of time reduces the weight of the exigencies of defending the newly established democracies, which underpins the legitimacy of lustration.

---

<33> In the Ždanoka case, the Court stated that the national authorities «must keep the statutory restriction under constant review, with a view to bringing it to an early end» (§ 135). In the Rainys and Gasparavièius case, the court criticised the very belated nature of the KGB Act, imposing the impugned employment restrictions on the applicants «a decade after the Lithuanian independence had been re-established and the applicants' KGB employment had been terminated» (§ 36). In the Žièkus case, the Court also observed that the KGB Law came into force in 2000, that is, almost a decade after Lithuania had declared its independence on 11 March 1990. Thus the restrictions on the applicant's professional activities were imposed on him at least a decade after he had ceased collaborating with the KGB. The fact of the Law's belated timing, although not in itself decisive, may nonetheless be considered relevant to the overall assessment of the proportionality of the measures taken (§ 33). In the Adamsons case, the Government's argument that the belatedness of their action after the applicant's 10-year military and political career in the free Latvia resulted from the fact that most of the KGB archives were in Russia and they therefore had difficulties in obtaining useful information concerning the applicant's past was rejected (§ 130).

23. The application of the Disclosure Act breached the applicant's right to privacy on account of the long period of time that has passed since the termination of the applicant's KGB service and the dissolution of the Estonian branch of the KGB. While it is true that the Disclosure Act was passed less than four years after Estonia regained its independence and less than six months after the withdrawal from its territory of the last remaining troops of the former Soviet Union, the fact is that 13 years elapsed between 1991, the last year of the applicant's employment at the KGB, and 2014, the year of publication of the announcement on the Internet and on paper. The Court was not provided with a plausible motive why the Estonian security service needed so much time to gather the information on the applicant <34>.

---

<34> The justification that the KAPO was only ready to prove the data concerning the applicant in 2004 after it had received letter No. 11.6-12/04/20 of 21 January 2004 from Tartu County Administration's vital statistics department in which the KAPO was sent the transcripts of the birth registration records of the applicant's children which showed the applicant's employment in the KGB (para. 64 of the Government's observations) proves nothing. It only shows that in the case of the applicant the KAPO did not investigate of its own motion and triggered the disclosure proceedings on the initiative of a denunciation by another public authority.

24. Furthermore, generally speaking, the legally relevant period from 17 June 1940 to 31 December 1991 is not compatible with the 1996 Guidelines that set a time bar for suspect activities that occurred before 1 January 1980. Maintaining a legal obligation to confess non-criminal, professional activities that may have occurred thirty-five to seventy-five years ago is pointless <35>. The violation of these Guidelines is compounded by the circumstance that no time-limits were set by the legislature for the implementation of the disclosure mechanism and the validity of the concrete disclosure announcements already published. Maintaining an indefinite legal obligation to be subject to such a mechanism almost twenty-five years after the fall of communism in Estonia is even more pointless <36>. Keeping public, indefinitely, the identities of those who have not confessed or have provided false information is sheer, wanton punishment, to say the least <37>.

---

<35> Rigorously speaking, the suspected activities should be considered only up until the fall of the communist dictatorship, which in Estonia occurred with the restoration of its independence on 20 August 1991. The Court should have clearly adopted the strict guideline from the 1996 Guidelines prohibiting the extension of the period of the past being screened to a period of time after the end of the communist totalitarian regime, since a democratic constitutional order should defend itself directly through the democratic functioning of its institutions and the safeguards of human-rights protection.

<36> See, for a similar argument, Venice Commission Opinion no. 788/2014, cited above, paragraph 70. In fact, Guideline (g) of the 1996 Guidelines quite rightly recommended that lustration measures should «preferably end no later than 31 December 1999, because the new democratic system should be consolidated by that time in all former communist totalitarian countries.» No one would dispute that the democratic regime is now consolidated in Estonia.

<37> It is relevant to note that, six years after the end of the Second World War, the Law on the end of denazification of 11 May 1951, as well as the Law on the regulation of the legal position of persons falling under article 131 of the Basic Law, put an end to denazification in West Germany. With the exception of persons with special responsibilities in the Nazi regime (Hauptschuldige and Belastete), persons were allowed to return to their public offices.

25. The practical consequences of the application of the Estonian disclosure mechanism to the applicant were limited, according to the Government. In their view, the indefinite, widespread social stigmatisation of the applicant is «totally irrelevant» <38>. They added that no restrictions were imposed on the activities of the persons whose data were disclosed and that at least at the beginning of 2007 the applicant himself was also back at work with the same employer for whom he had worked at the time of the disclosure of the notice <39>. The Government also emphasise that the proportionality of the disclosure in comparison with any interference with private life was additionally ensured by the fact that the announcement in the RTL disclosed specific job positions together with the dates of employment, which helped to avoid any public speculation as to the job that the applicant had had in the KGB <40>, as well as the present job position, in order to avoid confusion with other persons with the same names <41>.

---

<38> Paragraph 87 of the Government's observations. Nevertheless, the Government admitted that the disclosure measure has an inherent defamatory element which is not totally absent in spite of the applicable procedural guarantees (paragraph 45 of the Government's observations). The Tallinn Court of Appeal judgment of 22 November 2007 also explicitly recognised the potential damage to the applicant's reputation as a result of the disclosure of his relations with the Soviet security organisations (paragraph 31 of the judgment). In other words, the «name and shame» procedure has a punitive character on top of its alleged preventive purpose.

<39> Paragraph 70 of the Government's observations.

<40> Paragraph 84 of the Government's observations.

<41> The Government's justification is that «There are many people with the same name in Estonia and to protect their rights under Article 8 the announcements had to be sufficiently precise to avoid confusion about the identity of the persons. The Tallinn Court of Appeal in its judgment of 22 November 2007 also noted that this measure helped to avoid mixing up persons with the same name in the eyes of the public (point 12 of the judgment).» (paragraph 45 of the Government's observations). But the Government admitted that «the disclosure of the place of work did not always ensure the rights of third persons either».

26. The lightness with which the Government refer to the consequences of the disclosure of the applicant's past on the Internet must be challenged. As underscored by the majority, the adverse consequences for the applicant's professional and social life are patent and should not be neglected. The fact that the present job status of the applicant was made public only aggravated the effect of the Convention breach. To make it even worse, the literal terms of the announcement are ambiguous with regard to the applicant in so far as they refer to «persons who have served in or co-operated with security organisations or intelligence or counterintelligence organisations of armed forces of States which have occupied Estonia», which could imply that the applicant had been instrumental to an intelligence or security organisation of a foreign country during its occupation of Estonia, namely, an informant for Russia.

27. Lastly, the Government claim that there is no alternative to such disclosure that would be less restrictive of the Convention rights and freedoms and nonetheless operate with the same degree of efficiency, because the oath of conscience is no longer valid and security clearance of additional offices would bring about a severe infringement of an individual's fundamental rights. This line of argument is unfounded. Neither the oath of conscience nor the security clearance nor any other lustration measure is admissible in the private sector under Convention standards <42>. In the public sector, the suppression of the oath of conscience reflects the maturity of a democracy that can cope with political pluralism among public servants. In a democratic society the interests of national security, public safety and the protection of the rights and freedoms of others can be sufficiently safeguarded by a parsimonious regime of security clearance of strategic public-sector offices <43>.

---

<42> I regret that the Chamber did not clarify this point. It was high time that the Court clearly aligned its case-law with the 1996 Guidelines in the prohibition of lustration in the private sector (Guideline f). To use the words of the German Federal Constitutional Court, Für eine berufliche Tätigkeit in der freien Wirtschaft gibt es, was die politischen Aktivitäten anlangt, nur die Schranken der allgemeinen Strafgesetze und die Androhung der Verwirkung von Grundrechten gemäß Art. 18 GG; im übrigen gilt das Grundrecht der Berufsfreiheit (BVerfG, 22.05.1975-2 BvL 13/73).

<43> The Government provide two examples to justify their contention that the disclosure mechanism continues to be important for Estonia for the protection of national security (paragraph 65 of the Government's observations): Vladimir Veitman, who had been in the service of the KGB of the Estonian SSR from 1980 to 1991 (he was convicted of treason by the Harju County Court judgment of 30 October 2013 in a settlement procedure, appendix 22) and Hermann Simm, who had been collaborating with the KGB of the Estonian SSR (he was convicted of treason by the Harju County Court judgment of 25 February 2009 in a settlement procedure, appendix 23). In both cases the earlier connection of these persons with the intelligence authorities of the Soviet Union was exploited. The latter is a former high-level Ministry of Defence official and the former a member of the KAPO itself. Even assuming that these cases could provide a picture of the current danger that Estonia is allegedly facing, they would disprove the Government's contention. In fact, they show that drivers in the private sector are not exactly the type of suspects that should be lustrated.

Conclusion

28. Lustration is an extraordinary measure of a democracy defending itself <44>. To the extent that it respects European human-rights and rule-of-law standards, it is admissible alone or in conjunction with an array of common criminal-law sanctions. The social need to break with the tarnished past of a nation and for reform of the State apparatus must be reconciled with the human rights of those lustrated, otherwise democracy will itself not differ from the draconian, repressive instruments of the previous political regime. As an exceptional means of transitional policy, any lustration mechanism must be strictly limited in object and time. This is particularly true in the case of publication of defamatory information on the Internet by State authorities, in view of its long-lasting and widespread negative effects on the life of the person being targeted.

---

<44> The Court has repeatedly referred to the concept of a «democracy capable of defending itself» (see Vogt, cited above, § 59; Sidabras and Džiautas , cited above, § 54; Bester v. Germany (dec.), no 42358/98, 22 November 2001; and Knauth v. Germany (dec.), no 41111/98, 22 November 2001).

29. The Estonian disclosure mechanism is not an extraordinary measure, since it envisages securing a confession from an indeterminate, large category of citizens about their former political and professional background even when these do not constitute a current and significant danger to human rights and the democratisation process. Thus, it is prone to be misused as an instrument of partisan discrimination, personal revenge and political witch-hunting. In addition to an overbroad definition of the objects of the law and of the period of the past to be screened, it does not set a period during which the disclosure mechanism and the disclosed information remain effective.

30. The applicant was the victim of that disproportionate disclosure mechanism. It is now up to the respondent State not only to compensate him for non-pecuniary damage, but also to withdraw his name from the impugned RTL list, which is the source of the Convention violation. Furthermore, having regard to the systemic effect of the findings of the present judgment, the respondent State must evidently also reform the Disclosure Act in the light of the above-mentioned binding international standards.

JOINT DISSENTING OPINION OF JUDGES HAJIYEV, LAFFRANQUE AND DEDOV

1. To our regret, we cannot subscribe to the Chamber's finding of a violation of Article 8 of the Convention in the present case.

2. At the outset, we would like to note that this case concerns the publication of information about the applicant's service in the KGB as a driver, after he was invited to voluntarily confess his service to the Estonian Internal Security Service, which he of his own accord chose not to do. Viewed in the context of the Court's case-law on forms of individualised reactions to cooperation with totalitarian regimes, this case is concerned with the mildest of those reactions.

3. In deciding the case, the majority have, firstly, failed to take into account essential aspects of the purpose behind the impugned measure (see below, § 5). Secondly, they have ignored the scope of the margin of appreciation afforded to the States in the Court's case-law (see below, §§ 6-8). Thirdly, in the light of this margin of appreciation, while assessing the necessity of the impugned measure in a democratic society, the majority have overlooked several features of the case. In particular, they have criticised the lack of an assessment of the specific tasks performed by individual employees of the former security services, but have themselves not taken into account the fact that according to the Court's case-law, the requirement for «individualisation» is not a precondition for the compatibility of a measure with the Convention when the legislative framework is itself proportionate and not discriminatory (see below, § 9). In this context the majority have not considered the graduated approach in Estonian legislation to the different persons concerned and have not taken into account the procedural and substantive safeguards in Estonian legislation to prevent errors and unjustified or arbitrary interferences (see below, §§ 10-18). They have overstated the significance of the impugned publication's consequences for the applicant (see below, §§ 19-22) and have failed to comprehend that these were far less serious than the consequences faced by applicants in other cases concerned with forms of individualised reactions to cooperation with totalitarian regimes (see below, § 23). In the same vein, the majority have attached undue weight to the applicant's job title in the KGB, and to the time that had elapsed between his service and publication of the notice about it (see below, §§ 24-29).

4. These shortcomings in the majority's reasoning have in our opinion led to the wrong conclusion. Instead, we suggest that the interference with the applicant's right to respect for his private life was necessary in a democratic society and constituted a proportionate measure, and we do so for the following reasons.

Purpose of the interference

5. Before turning to the assessment of the proportionality of the impugned measure, we would like to underline two specific aspects regarding its purpose. Firstly, the publication of the information also served as an expression of individualised moral disapproval of service with the security and intelligence organisations of the totalitarian regimes which have occupied Estonia, including Nazi Germany. Secondly, it also served as an expression of moral disapproval of the choice not to confess one's service and thereby also to refuse to help the new democratic regime in its efforts to dismantle the heritage of the totalitarian regimes. We refer in this context to the Disclosure Act, pursuant to which persons who wished to confess their service were required to come to the office of the Estonian Internal Security Service. They were required to state in which capacity they had served in or cooperated with security or intelligence organisations and the time of their service in or cooperation with those organisations. They were also required to submit other information concerning their activities in the security or intelligence organisations, except for any information which might have been used against them or persons close to them. The Estonian Internal Security Service could ask them questions and could summon them to specify information about their service. In the absence of complete archives, this was needed to develop an understanding of the methods, tactics and operations of those organisations, as well as the network of persons who had worked for them or secretly collaborated with them.

Margin of appreciation

6. It is unfortunate that the majority failed to see the overall context of this case and its consequences for Estonian society and security, to respect subsidiarity and the margin of appreciation and to leave any room for the respondent State and its courts to deal with sensitive issues of a moral, historical and political nature, given that there was no disproportionate interference with the applicant's rights and no manifest errors or arbitrariness in the actions of the authorities, including the domestic courts.

7. The approach of the majority is in contradiction to the ideas expressed by the Court in Cichopek and Others v. Poland ((dec.), nos. 15189/10 and other applications, 14 May 2013), where the Court found as follows (§ 143):

«It is a matter of common knowledge that the political transition in the post-communist countries has involved numerous complex, far-reaching and controversial reforms which necessarily had to be spread over time. The dismantling of the communist heritage has been gradual, with each country having its own, sometimes slow, way to ensure that the past injustices are put right and accounts settled. Even though on the collapse of the totalitarian regimes those countries faced similar problems, there is, and there can be, no common pattern for the restructuring of their political, legal or social systems. Nor can any specific time-frame or speed for completing this process be fixed.»

Indeed, in assessing whether in a given country, considering its unique historical and political experience, 'the public interest' requires the adoption of specific de-communisation measures in order to ensure greater social justice or the stability of democracy, the national legislature empowered with direct democratic legitimation is better placed than the Court.... By the same token, the national authorities, having direct knowledge of their country, are entitled to condemn, in the form and at the time chosen by them, past institutions or activities which, as shown by the country's historical experience, had not respected the principle of democracy, the rule of law and human rights.»

8. We reiterate that it is not the Court's role to arbitrate on historical issues (compare Dzhugashvili v. Russia (dec.), no. 41123/10, § 33, 9 December 2014). It must exercise caution when scrutinising decisions made in this connection by a democratically elected legislature wishing to draw a clear line between the former regime together with its oppressive institutions and the newly established democratic order, to offer reconciliation with the past and to help to make good past injustices. The expectations of society and the legislature's choices in different countries inevitably differ in such matters, depending on their unique historical experience. In such matters the Court should have due regard to the principle of subsidiarity and allow the States an appropriate margin of appreciation.

Graduated approach in Estonian legislation

9. As regards the analysis of the proportionality of the impugned measures in the present case, we are of the opinion that the Estonian authorities adopted a graduated approach towards the persons concerned and that the relevant Estonian legislation contained adequate safeguards against unjustified interferences.

10. In this connection we would like to point out that the Convention does not, in principle, prevent Contracting States from introducing general policy schemes by way of legislative measures whereby a certain category or group of individuals is treated differently from others, provided that the interference with the rights of the statutory category or group as a whole can be justified under the Convention. As long as the statutory distinction itself is proportionate and not discriminatory as regards the whole category or group specified in the legislation, the task of the domestic courts may be limited to establishing whether a particular individual belongs to the impugned statutory category or group. The requirement for «individualisation», that is, the necessity of supervision by the domestic judicial authorities of the proportionality of the impugned statutory restriction in view of the specific features of each and every case, is not a precondition of the measure's compatibility with the Convention (see, for example, Ždanoka v. Latvia [GC], no. 58278/00, §§ 112-14, ECHR 2006-IV, and Animal Defenders International v. the United Kingdom [GC], no. 48876/08, §§ 106 et seq., ECHR 2013, both with further references). In order to determine the proportionality of a general measure, the Court must primarily assess the legislative choices underlying it, keeping also in mind that by reason of their direct and continuous contact with the vital forces of their countries, their societies and their needs, the legislative and judicial authorities are best placed to assess the particular difficulties in safeguarding the democratic order in their State (see Animal Defenders International, cited above, §§ 108 and 111, with further references).

11. In Estonia several measures aimed at dealing with the legacy of the half-century-long sequence of occupation regimes have been taken. Persons who had suffered from repressions were granted certain benefits (see paragraph 15 of the judgment). Persons who had committed crimes against humanity have been brought to justice (see, for example, Kolk and Kislyiy v. Estonia (dec.), nos. 23052/04 and 24018/04, ECHR 2006-I, and Penart v. Estonia (dec.), no. 14685/04, 24 January 2006). The right of former servicemen and agents of the security, intelligence and counter-intelligence services of countries that had occupied Estonia to stand for election and enter public service was temporarily — until 31 December 2000 — restricted by the Constitution Implementation Act, passed by a referendum (see paragraph 7 of the judgment). Former servicemen and collaborators of the security services were registered by the Estonian Internal Security Service if they made a confession concerning their service or collaboration. In the event that they failed to make such a confession, the fact of their service or collaboration was made public (see paragraphs 8 to 13 of the judgment).

12. We consider that these measures — ranging from criminal sanctions to employment restrictions in the public sector and conditional disclosure of certain items of personal information, as well as the granting of benefits to victims — demonstrate, at legislative level, a graduated approach towards the persons concerned.

Safeguards in the Estonian legislation

13. The procedural elements of the Disclosure Act guaranteed the protection of the applicant's rights by giving him the possibility of preventing and also contesting the decision to publish the information in question both prior to and after its publication.

14. As far as the specific procedure put in place under the Disclosure Act is concerned, the Act provided that persons falling under it could prevent publication of their names in Riigi Teataja Lisa by submitting a confession about their service in or collaboration with the security or intelligence organisations listed in the Disclosure Act. We consider this element to be of importance, and find that the context of the present case differs substantially from that dealt with in Žièkus v. Lithuania (no. 26652/02, 7 April 2009), where the applicant's danger to national security, if employed in the private sector, was at issue.

15. According to the information provided by the Estonian Government, 1,153 persons submitted a confession to the Estonian Internal Security Service within one year of the entry into force of the Disclosure Act in order not to have information about their service in or collaboration with the security and intelligence organisations published (see paragraph 13 of the judgment). According to the Government, the Estonian Internal Security Service has affirmed that the persons who submitted such a confession also included drivers.

16. Furthermore, we note that the procedure followed under the Disclosure Act prescribed that the text of the announcement to be published was made known to the persons concerned beforehand and that its factual basis, as well as the constitutionality of the publication as such, could be contested in court before its publication. The burden of proof as regards the information to be published (that is, the fact of service in or collaboration with the security or intelligence organisations) lay with the Estonian Internal Security Service. Thus, we consider that there existed strong procedural safeguards for the prevention of any possible mistakes, arbitrariness or abuses relating to the publication of the information in question.

17. We would like to emphasise that the applicant did not contest either the factual basis or the constitutionality of the publication and he did not question the wording of the text to be published as such (for example, the use of the word «occupier») prior to its publication either.

18. As to the substantive safeguards offered by the legislation, we note that pursuant to the Disclosure Act, the period of service or collaboration of the persons concerned and the capacity in which they were involved in the activities of the former security organisations were made public. We consider that publication of these aspects was in line with the aim of consolidation of an open society and the dissemination of information about the functioning of totalitarian regimes, and in this spirit it also shed light on the degree and level of the collaboration of the persons concerned. Being employed in the former security organisations in the era of mass repressions, spending one's whole career in these institutions or performing important functions undoubtedly carried a different connotation from short-term employment in a less important function. In the same vein, employment by the former security organisations gave rise to a different perception in society as compared to secret collaboration with them. The availability of such official and verified information allowed the members of society to make an informed assessment of the degree and level of a specific individual's past involvement in the security services.

19. Moreover, the publication and the personal confession also allowed those concerned to protect themselves against any undue accusations or blackmailing. In this connection, we would refer also to the dissenting opinion of Judges Joèienë , Tsotsoria and Sajó in Žièkus v. Lithuania (cited above), which states in paragraph 3 that the law applicable in Žièkus was also concerned with one particular consequence of past secret collaboration, namely the fact that all secret collaborators might be open to blackmail, and that one of the intentions of this law was to prevent private and institutional blackmail and that, as such, it served national security considerations too.

Consequences of the interference for the applicant

20. In this context it is important to take note of the fact that the applicant not only never disputed the fact of his service in the KGB for a considerable period of more than ten years, but even submitted that this fact had been publicly known and also known to his employer. The information was also included in his employment record book. Furthermore, the applicant did not contest before the Court the disclosure of his (current) place of employment — that is, his employment at AS Tarbus at the time of publication. Neither could it be seen that the company which employed him (a relatively big bus company) was concerned in any manner about its own name being published as the current employer of the applicant.

21. Although the details of the applicant's past employment had not been the subject of widespread media comment before their official publication (compare and contrast Editions Plon v. France, no. 58148/00, § 53, ECHR 2004-IV) and it is doubtful that these facts were known to a significantly wider circle than the applicant's employers and acquaintances, the same also applied to the level of public attention paid to the applicant's past employment after the information about it had been published in Riigi Teataja Lisa; the applicant has not argued that the information in question was the subject of any media comment after its publication.

22. As regards the applicant's argument about his loss of employment as a result of the publication of the information in question, we consider that this argument is neither entirely consistent nor supported by evidence. We therefore disagree with the conclusions drawn in paragraph 63 of the judgment. As noted above, according to the applicant, he had not concealed the fact of his employment in the KGB and this fact had already been publicly known before the publication of the information. At the same time, he submitted that his colleagues had derided him after the publication of the announcement. Furthermore, while the applicant argued that he had been forced to quit his job, he resumed his employment with the same employer after a while (see paragraph 25 of the judgment). In connection with his claim for just satisfaction, the applicant referred to the loss of four months' salary without submitting any evidence in this respect. For that reason the Court rejected his claim in respect of pecuniary damage (see paragraph 68 of the judgment). In these circumstances, we are unable to find that the interruption of the applicant's employment was attributable to the respondent State, regard also being had to the fact that the Disclosure Act did not provide for such consequences and that it was open to the applicant to challenge any possible unlawful termination or interruption of his employment according to the labour law in force. Similarly, civil-law remedies were at the applicant's disposal as regards any possible damage to his personality rights (for example, injury to his honour) caused by third parties. However, the applicant has not argued that he has made use of any such remedies.

23. In respect of the applicant's argument that in the announcement he was called an occupier (okupant) — a word referring to persons who had invaded the country and exerted the power associated with occupation there, and bearing a strongly negative connotation in Estonian — we would like to clarify that this argument was disproved by the domestic courts, which found that the text used in respect of the applicant did not state that he was an occupier; rather, the word «to occupy» in the announcement referred to the States who had occupied Estonia (see paragraphs 27 and 33 of the judgment). We are unable to discern any fault in this self-evident and logical assessment and share the opinion of the domestic courts; therefore, the applicant's arguments relating to the word «occupier» are manifestly groundless.

24. In this context, we would lastly emphasise that the case differs considerably from the Court's previous case-law about various measures that have been applied in connection with the issues of dismantling the heritage of former communist totalitarian systems (see Ždanoka , cited above; Âdamsons v. Latvia, no. 3669/03, 24 June 2008; Sidabras and Džiautas v. Lithuania, nos. 55480/00 and 59330/00, §§ 42-50, ECHR 2004-VIII; Rainys and Gasparavièius v. Lithuania, nos. 70665/01 and 74345/01, 7 April 2005; Žièkus , cited above; and Matyjek v. Poland, no. 38184/03, 24 April 2007). In particular, we would like to underline that this case is not about criminal sanctions or employment restrictions in the public or private sector. None of the cases referred to above involved situations where the applicants' complaints were limited to the mere fact that their service in the security or intelligence organisations of an undemocratic regime had been made public.

The applicant's functions in the KGB

25. We have taken note of the emphasis placed by the applicant on the fact that he served as a mere driver in the KGB (see also the reasoning in paragraph 61 of the judgment). Indeed, according to the announcement published, he had been employed by the KGB in that function from 12 August 1980 to 5 November 1991. Nevertheless, according to the information provided by the Government, on thirteen occasions between 1997 and 2009 the names of a total of 647 persons were published in Riigi Teataja Lisa and among them there were drivers, of whom at least seven had advanced to higher positions during their career in the KGB (see paragraph 13 of the judgment). The Court of Appeal found, however, that it was not possible to establish with absolute certainty which tasks a specific driver had performed. Having regard to the fact that the most important parts of the KGB archives had been removed from Estonia and that the Estonian authorities therefore apparently had to rely on incomplete and indirect information, we accept that this would have been a difficult task. However, under the terms of the Disclosure Act, the domestic authorities were not required to establish further factual circumstances beyond the fact of a person's service in the former security organisations. The disclosure procedure under the Disclosure Act did not amount to criminal charges, in which case it would have been essential to establish specific acts committed by a specific person. The disclosure procedure, in the present case, involved official publication of the information that the applicant was a former serviceman of the KGB. Service in the KGB was not and is not, as such, a crime, and employees of the KGB have not been collectively treated as accomplices to the crimes committed by certain members of that security organisation. On the contrary, the collective liability of employees of institutions such as the KGB has been explicitly excluded by the Estonian Parliament (Riigikogu — see paragraph 14 of the judgment).

26. In any event, regardless of the applicant's functions in the KGB, by making a confession he could have assisted the new democratic regime in its endeavours to dismantle the heritage of the totalitarian past. He chose not to do so.

27. We consider that questions relating to access to and publication of information concerning the functioning of the security services of former regimes involve a delicate balancing exercise between different values of a moral, legal and political nature. Society's general interest in the establishment of the historical truth cannot be underestimated in this connection. Furthermore, organisations that served as the main tools of oppressive regimes also employed, besides the masterminds of the oppression, persons who supported the regime in a seemingly neutral manner, but without whom the organisations could not have functioned. Save for the cases of mandatory service or forced collaboration, these persons, by becoming employed by the secret services, made a choice in their lives, a choice that was different from that of the majority of members of society. We refer again in this connection to the Court's recent decision concerning former staff of communist secret services, in which it stressed that the applicants had been functionaries of the State security authorities whose raison d’être had been to infringe the most fundamental values on which the Convention was based (see Cichopek and Others, cited above, § 142 in fine); that case also involved applicants who had served as typists and clerks (ibid., § 44). It takes more than one dictator, a couple of generals and a bunch of executioners to run an oppressive regime. Such regimes rely on the collaboration and approval of a much larger number of individuals who themselves may have never committed any crimes but without whose support the whole system could not survive. It goes without saying that these people cannot and should not be retroactively convicted. However, moral disapproval of their collaboration is a different matter.

The time between service in the KGB and publication

28. We disagree with the outcome of the question dealt with in paragraph 62 of the judgment as to whether the publication of the information about the applicant's former service in the KGB could have constituted a disproportionate interference on account of the long period of time that had passed since the termination of his service and the dissolution of the Estonian branch of the KGB (compare Sidabras and Džiautas , cited above, § 60, and Âdamsons , cited above, § 129). We note, in this connection, that the Disclosure Act was passed less than four years after Estonia regained its independence and less than six months after the withdrawal from its territory of the last remaining troops of the former Soviet Union, for which the Russian Federation had assumed jurisdiction after the dissolution of the Soviet Union. We do not consider that in these circumstances the time of the enactment of the Disclosure Act can be seen as reflecting the lack of a genuine necessity to take the measures envisaged by the Act (compare Ždanoka , cited above, § 131, with references to further cases discussed therein; compare also Cichopek and Others, cited above, § 143). The same applies to the publication of the information specifically about the applicant: we understand that the newly created Estonian security institutions needed time to gather the information which they continued to publish annually, depending on the material and evidence becoming available from various sources in the absence of complete archives. In addition, as explained above, the publication served not only as an expression of moral disapproval of the applicant's service with the KGB, but also as an expression of moral disapproval of his choice not to confess his service and not to assist the new democratic regime in dismantling the totalitarian heritage. The period between the time the applicant decided to refuse to make a confession and the time when the information was published cannot in this context be considered significant.

29. In addition, we would like to draw attention to examples of the continued relevance of the measures taken to deal with the totalitarian past, namely the documents adopted by the Council of Europe in 1996 and 2006 and by the European Parliament in 2008 and 2009, quoted in paragraphs 41 to 44 of the judgment. In particular, we would like to emphasise the wording of PACE Resolution 1481 (2006) of 25 January 2006 on the need for international condemnation of crimes of totalitarian communist regimes, which in paragraph 7 reads as follows:

«The Assembly is convinced that the awareness of history is one of the preconditions for avoiding similar crimes in the future. Furthermore, moral assessment and condemnation of crimes committed play an important role in the education of young generations. The clear position of the international community on the past may be a reference for their future actions.»

Viewed in this context also, the publication in 2004 of the announcement about the applicant's KGB service was not an inappropriate step.

30. Furthermore, in addition to the awareness and prevention aspects, we would like to point out the worrying and frightening examples given by the Government of cases where former employees or collaborators of the KGB had provided a foreign country with State secrets leading to their conviction for treason (see paragraph 54 of the judgment).

Conclusion

31. Having regard to the above, we conclude that the applicant's right to respect for his private life was not subjected to disproportionate interference in the present case and that there has accordingly been no violation of Article 8 of the Convention.

32. In addition, we would like to underline once more that there is no previous case-law dealing with this type of reaction to cooperation with the regimes of the past. Nevertheless, the issue of appropriate methods in this context is still pertinent in many member States of the Council of Europe (for instance, Ukraine has recently passed a law on cleansing the government (Law on Lustration); in addition, there are cases pending before the Court against «the former Yugoslav Republic of Macedonia» (nos. 78392/14 and 229/15).

33. We are of the opinion that the finding of a violation in the present case raises a serious question affecting the interpretation and application of Article 8 of the Convention in this context. In our view there is no reason to hold that the simple publication of information with adequate safeguards as undoubtedly the mildest form of individualised moral disapproval of cooperation with totalitarian regimes conflicts with the values of the Convention.

---