Постановление ЕСПЧ от 12.04.2011

«Дело „Республиканская партия России (Republican Party of Russia) против Российской Федерации“ (жалоба № 12976/07) [рус., англ.]»

с английского] <*>

ЕВРОПЕЙСКИЙ СУД ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА

ПЕРВАЯ СЕКЦИЯ

ДЕЛО «РЕСПУБЛИКАНСКАЯ ПАРТИЯ РОССИИ (REPUBLICAN PARTY OF RUSSIA) ПРОТИВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» (Жалоба № 12976/07)

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

(Страсбург, 12 апреля 2011 года)

---

<*> Перевод с английского Г.А. Николаева.

По делу «Республиканская партия России против Российской Федерации» Европейский суд по правам человека (Первая секция), заседая Палатой в составе:

Нины Ваич, Председателя Палаты,

Анатолия Ковлера,

Элизабет Штейнер,

Ханлара Гаджиева,

Георга Николау,

Мирьяны Лазаровой Трайковской,

Юлии Лафранк, судей,

а также при участии Серена Нильсена, Секретаря Секции Суда,

заседая за закрытыми дверями 22 марта 2011 г.,

ПРОЦЕДУРА

1. Дело было инициировано жалобой № 12976/07, поданной против Российской Федерации в Европейский суд по правам человека (далее — Европейский суд) в соответствии со статьей 34 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее — Конвенция) Республиканской партией России (далее — партия-заявитель) 26 февраля 2007 г.

2. Интересы партии-заявителя представлял А. Семенов, адвокат, практикующий в г. Москве. Власти Российской Федерации были представлены бывшим Уполномоченным Российской Федерации при Европейском суде по правам человека В.В. Милинчук.

3. Партия-заявитель жаловалась, в частности, на нарушение ее права на свободу объединения.

4. 3 сентября 2007 г. Председатель Первой секции коммуницировал жалобу властям Российской Федерации. В соответствии с пунктом 1 статьи 29 Конвенции было также решено рассмотреть данную жалобу одновременно по вопросу приемлемости и по существу.

5. Власти Российской Федерации возражали против одновременного рассмотрения жалобы по вопросу приемлемости и по существу. Рассмотрев возражения властей Российской Федерации, Европейский суд отклонил их.

ФАКТЫ

I. Обстоятельства дела

A. Возникновение оснований жалобы

6. Республиканская партия России была создана в ноябре 1990 года путем консолидации «Демократической платформы в КПСС» и ее последующего отделения от этой партии.

7. 14 марта 1991 г. Министерство юстиции Российской Федерации официально зарегистрировало общественную организацию «Республиканская партия Российской Федерации».

8. После изменений в российском законодательстве 27 апреля 2002 г. съезд общественной организации принял решение о ее реорганизации в политическую партию под названием «Республиканская партия России».

9. 12 августа 2002 г. партия-заявитель была зарегистрирована в качестве партии Министерством юстиции Российской Федерации.

10. В уставе партии-заявителя указывалось, что ее целями являются в том числе выдвижение кандидатов на выборах в государственные и муниципальные органы и участие в деятельности этих органов, развитие гражданского общества в России и содействие единству и территориальной целостности страны и мирному сосуществованию ее многонационального народа.

B. Отказ во внесении изменений в сведения о партии-заявителе, содержащиеся в Едином государственном реестре юридических лиц

11. 17 декабря 2005 г. на внеочередном съезде партии-заявителя были избраны ее органы управления. В частности, председателем политического совета был избран Зубов, а председателем исполнительного комитета — Шешенин. В соответствии с уставом они получили право представлять интересы партии без доверенности. Съезд также принял решение об изменении адреса партии и о создании нескольких региональных отделений.

12. 26 декабря 2005 г. партия-заявитель обратилась в Министерство юстиции Российской Федерации с целью изменения сведений, содержащихся в Едином государственном реестре юридических лиц (далее — реестр). В частности, она просила внести в реестр сведения о ее новом адресе и лицах, имеющих право действовать от ее имени без доверенности.

13. 16 января 2006 г. Министерство юстиции Российской Федерации отказало во внесении изменений, поскольку партия не представила документы, подтверждающие, что съезд был проведен в соответствии с законом и ее уставом.

14. 2 марта 2006 г. партия-заявитель повторно подала документы. Она представила протоколы конференций своих региональных отделений, на которых были избраны делегаты на съезд, список делегатов и протокол съезда.

15. 4 апреля 2006 г. Министерство юстиции Российской Федерации повторно отказало в регистрации изменений. Оно указало, что партия-заявитель не представила документы, подтверждающие число ее членов. Кроме того, протоколы конференций Иркутского, Челябинского и Свердловского региональных отделений не содержали списка участников. Протоколы конференций Архангельского и Ярославского региональных отделений были недействительны, поскольку в них указывалось, что эти конференции были созваны по инициативе Новосибирского регионального отделения. Конференция Владимирского регионального отделения фактически не проводилась. Некоторые участники съезда не являлись членами партии или не были избраны делегатами. Эти и иные упущения повлекли невозможность установить, были ли правомочными региональные конференции и был ли законным съезд.

16. Партия-заявитель обжаловала отказ в суд. Она утверждала, что не обязана была представлять документы, подтверждающие число ее членов. В любом случае Министерство юстиции уже располагало этой информацией, поскольку партия представила ее в своем годовом отчете о деятельности в 2005 году. Министерство юстиции не имело права проверять законность проведения съезда и региональных конференций. Российское законодательство предусматривало, что такая проверка должна проводиться лишь при регистрации новой партии или изменений устава, что не имело места в случае партии-заявителя. Вместе с тем съезд был созван в соответствии с национальным законодательством и уставом. В нем участвовали 94 делегата из 51 регионального отделения. Делегаты были избраны на региональных конференциях, проведенных в соответствии с внутренними правилами партии. Закон не требовал, чтобы протоколы региональных конференций содержали перечень участников. Протоколы указывали общее число членов региональных отделений и число участников конференций. Данная информация была достаточной для установления правомочности конференции. Партия-заявитель признала, что протоколы Архангельской и Ярославской региональных конференций содержали опечатки, которые, однако, не влияли на результат голосования. Вывод Министерства юстиции Российской Федерации о том, что Владимирская региональная конференция не проводилась, опровергался документами. Вывод о том, что некоторые участники съезда не являлись членами партии или избранными делегатами, не подтверждался документальными доказательствами. Наконец, партия-заявитель утверждала, что должностные лица региональных управлений Министерства юстиции Российской Федерации, которые присутствовали на отдельных региональных конференциях, не отмечали нарушений материальных или процессуальных правил. Партия-заявитель утверждала, что отказ во внесении изменений в реестр нарушил ее свободу объединения и затруднил ее деятельность. В частности, Министерство юстиции Российской Федерации отказало в регистрации трех региональных отделений лишь по той причине, что в реестре не были указаны имена лиц, имеющих право действовать от имени партии-заявителя без доверенности.

17. Министерство юстиции Российской Федерации утверждало, что решение от 4 апреля 2006 г. было законным. Министерство юстиции не только уполномочено, но и обязано в соответствии с законом проверять информацию, представленную партией-заявителем. Проверка выявила, что документы, представленные партией-заявителем, не отвечали требованиям закона. В частности, не все протоколы региональных конференций содержали перечень участников, а 33 региональные конференции не были правомочны. Партия-заявитель не представила информацию о своих местных отделениях, соответственно, неясно, кто выбирал делегатов на региональные конференции и чьи интересы они представляли. Протоколы Архангельской и Ярославской региональных конференций указывали, что конференции были созваны по инициативе Новосибирского регионального отделения. Указанные упущения повлекли невозможность установить, были ли надлежащим образом избраны делегаты на съезд. Кроме того, решение о созыве съезда было принято 1 декабря 2005 г., тогда как некоторые региональные конференции имели место в ноябре 2005 года. Поскольку съезд был созван с нарушением процессуальных норм, он являлся незаконным.

18. 12 сентября 2006 г. Таганский районный суд г. Москвы оставил решение от 4 апреля 2006 г. без изменения. Он решил, что Министерство юстиции Российской Федерации имело право до регистрации любых изменений в реестре проверять информацию и документы, представленные партией-заявителем, в соответствии со статьями 15, 16, 20 и 38 Федерального закона «О политических партиях». Министерство юстиции решило, что представленные документы не отвечали требованиям, установленным законом. Суд не имел оснований ставить эти выводы под сомнение, поскольку они подтверждались материалами дела и не были опровергнуты партией-заявителем. Суд пришел к выводу, что Решение от 4 апреля 2006 г. было законным и не нарушало права партии-заявителя, предусмотренные статьей 11 Конвенции.

19. В своей кассационной жалобе партия-заявитель утверждала, в частности, что требование Министерства юстиции Российской Федерации о представлении тех же документов, что и для первоначальной регистрации партии или регистрации изменений ее устава, не было основано на российском законодательстве. В соответствии с Федеральным законом «О политических партиях» изменения, касающиеся адреса партии или указания имен лиц, имеющих право без доверенности действовать от ее имени, подлежали регистрации на основании письменного уведомления регистрирующего органа. Партия-заявитель также утверждала, что Министерство юстиции Российской Федерации не имело права проверять законность ее съезда. Она настаивала на том, что съезд был проведен в соответствии с ее уставом и российским законодательством.

20. 19 декабря 2006 г. Московский городской суд оставил Решение без изменения. Он сослался на пункт 7 статьи 32 Закона о некоммерческих организациях и определил следующее:

«...Политическая партия, которая обращается с заявлением о внесении изменений в сведения (содержащиеся в реестре), обязана представить те же документы, которые необходимы для регистрации партии. Перечень данных документов содержится в статье 16 Федерального закона „О политических партиях“.»

Довод (партии-заявителя) о том, что внеочередной съезд партии был организован и проведен в соответствии с действующим законодательством и ее уставом, направлен на иную оценку документов, представленных (партией-заявителем) в (Министерство юстиции) для регистрации. В то же время (Министерство юстиции) и (районный) суд имели основания для вывода о том, что представленные документы содержали информацию, которая не отвечала требованиям закона. (Городской) суд соглашается с оценкой доказательств, данной (районным) судом».

C. Ликвидация партии-заявителя

21. В 2006 году в рамках отдельного разбирательства Министерство юстиции Российской Федерации провело проверку деятельности партии-заявителя. Оно вынесло 36 предупреждений региональным отделениям партии. Семь региональных отделений были ликвидированы судами по заявлению Министерства юстиции, а деятельность Московского регионального отделения была приостановлена. 28 сентября 2006 г. Министерство юстиции Российской Федерации подготовило акт по результатам проверки, в котором указывалось, что партия-заявитель имела 49 региональных отделений, при этом численность 32 из них превышала 500 членов партии, и что общая численность членов партии составляла 39970 человек.

22. 1 марта 2007 г. Министерство юстиции Российской Федерации обратилось в Верховный суд Российской Федерации с заявлением о ликвидации партии-заявителя. Оно утверждало, что в партии состояли менее 50000 членов и у нее имелось менее 45 региональных отделений численностью не менее 500 членов партии в нарушение Федерального закона «О политических партиях».

23. Партия-заявитель утверждала, что она отвечала требованиям Федерального закона «О политических партиях», поскольку в ней состояли 58166 членов и она имела 44 зарегистрированных региональных отделения численностью более 500 членов партии.

24. 23 марта 2007 г. Верховный суд Российской Федерации принял Решение о ликвидации партии-заявителя. Он постановил, что Марийское региональное отделение, региональное отделение Красноярского края, а также Тюменское, Новосибирское, Мурманское и Владимирское региональные отделения были ликвидированы решениями суда в 2006 году, следовательно, их члены не могли приниматься во внимание. Восемь региональных отделений имели численность менее 500 членов, в частности:

• несмотря на предупреждения, вынесенные Министерством юстиции Российской Федерации, региональное отделение Республики Ингушетия не представило документы о численности его членов. В соответствии с информацией, имеющейся в распоряжении Министерства юстиции, численность отделения составляла 152 члена;
• партия-заявитель утверждала, что численность Калмыцкого регионального отделения составляла 508 членов. Однако проверкой было установлено, что 37 человек заявили, что не вступали в партию, четыре человека являются членами других региональных отделений, три человека указаны в списке дважды и 18 человек не проживают по указанным адресам. Таким образом, фактическая численность отделения составляла 468 членов;
• из 516 членов партии, состоящих на учете в Краснодарском региональном отделении, 18 человек письменно сообщили о том, что не вступали в партию. Четыре человека отказались писать заявления, но подтвердили это обстоятельство устно;
• в Архангельском региональном отделении на учете состояло 514 членов партии. Однако 17 заявлений принято от несовершеннолетних. Кроме того, 100 заявлений партией представлено не было;
• 1036 членов Самарского регионального отделения были приняты в партию в нарушение устава. В частности, 791 член был принят политсоветом регионального отделения, избранным на неправомочном общем собрании. В подтверждение вывода о неправомочности общего собрания Верховный суд Российской Федерации сослался на Решение Таганского районного суда г. Москвы от 12 сентября 2006 г. (см. § 18 настоящего Постановления);
• в Тамбовском региональном отделении на учете состоял 541 член партии, но не подтверждено членство 230 человек. В частности, не подтверждено членство личными письменными заявлениями о вступлении в партию 177 человек, 33 человека не значатся на регистрационном учете на территории Тамбовской области, четыре человека выбыли за пределы области, два человека при подаче заявления не достигли возраста 18 лет, три человека не подписывали заявления и 33 человека заявили, что не вступали в партию;
• в Тульском региональном отделении на учете состояли 383 члена партии;
• в Коми-Пермяцком региональном отделении на учете состояли 154 члена партии.

25. Суд постановил, что у него отсутствовали основания подвергать сомнению информацию, представленную Министерством юстиции Российской Федерации. Партия-заявитель не оспаривала в суде информацию, содержащуюся в акте по результатам проверки, или предупреждения, вынесенные Министерством юстиции. Затем суд указал, что Министерство юстиции не представило доказательств в подтверждение его выводов о том, что Карачаево-Черкесское, Алтайское и Санкт-Петербургское региональные отделения имели численность менее 500 членов, в связи с чем суд принял численность, на которую ссылалась партия-заявитель. Суд также признал, что партия имела несколько незарегистрированных отделений. Однако их члены не могли приниматься во внимание для определения общего числа членов партии. Суд заключил, что по состоянию на 1 января 2006 г. в партии-заявителе состояло 43942 члена и в ее структуру входили 37 региональных отделений численностью свыше 500 членов партии. Следовательно, партия-заявитель не отвечала требованиям, установленным законом, и подлежала ликвидации.

26. Партия-заявитель обжаловала решение. Она утверждала, что доводы Министерства юстиции Российской Федерации не были подтверждены документами. Министерство юстиции не указало имена лиц, которые, по его мнению, были приняты в партию с нарушением национального законодательства и устава партии. Суд первой инстанции отказал в принятии доказательств, представленных партией-заявителем, а именно личных заявлений о вступлении в партию и иных документов, подтверждающих численность членов партии. Суд не принял во внимание 8 819 членов партии, проживающих в регионах, в которых отделения не были зарегистрированы, хотя они были приняты в партию на федеральном уровне и являлись членами партии как таковой, а не ее незарегистрированных региональных отделений. Министерство юстиции проводило проверку в марте 2006 года. Оно не проверяло численность членов партии-заявителя по состоянию на 1 января 2006 г. Кроме того, семь ее региональных отделений были ликвидированы в 2006 году, таким образом, 1 января 2006 г. они еще функционировали и партия-заявитель имела необходимое количество региональных отделений. Наконец, поскольку национальное законодательство не устанавливало порядок проведения проверок, они осуществлялись произвольно.

27. 31 мая 2007 г. Кассационная коллегия Верховного суда Российской Федерации оставила без изменения Решение от 23 марта 2007 г. Она определила, что выводы суда первой инстанции были основаны на достаточных доказательствах, а именно на актах по результатам проверки, составленных Министерством юстиции и его региональными управлениями. Суд учитывал численность членов партии по состоянию на 1 января 2006 г. Личные заявления, представленные партией после данной даты, не могли приниматься во внимание, поскольку они могли быть написаны после 1 января 2006 г. и датированы задним числом. В то же время партия-заявитель не оспаривала акт по результатам проверки или предупреждения, вынесенные Министерством юстиции. Соответственно, она не могла оспаривать в Верховном суде Российской Федерации факты, изложенные в акте и предупреждениях. В любом случае, даже если партия, в соответствии с ее собственными объяснениями, имела 44 региональных отделения численностью свыше 500 членов партии вместо 45, это само по себе являлось достаточным основанием для ее ликвидации.

II. Применимое национальное законодательство

A. Законодательные положения о политических партиях

28. Статус и деятельность политических партий регулируются Федеральным законом «О политических партиях» (N 95-ФЗ от 11 июля 2001 г., далее — Закон о политических партиях), Федеральным законом «О некоммерческих организациях» (N 7-ФЗ от 12 января 1996 г., далее — Закон о некоммерческих организациях) и Федеральным законом «О государственной регистрации юридических лиц» (N 129-ФЗ от 8 августа 2001 г., далее — Закон о государственной регистрации юридических лиц).

1. Требования к минимальной численности членов партии и региональному представительству

29. Членство в политической партии является добровольным и индивидуальным. Членами политической партии могут быть граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет. Не вправе быть членами политической партии иностранные граждане и лица без гражданства, а также граждане Российской Федерации, признанные судом недееспособными. Прием в политическую партию осуществляется на основе личных письменных заявлений граждан Российской Федерации в порядке, предусмотренном уставом политической партии. Гражданин Российской Федерации может быть членом только одной политической партии. Член политической партии может состоять только в одном региональном отделении данной политической партии — по месту постоянного или преимущественного проживания (пункты 1 — 3 и 6 статьи 23 Закона о политических партиях).

30. Закон о политических партиях, принятый 11 июля 2001 г., установил требования к минимальной численности членов и региональному представительству политических партий. До 20 декабря 2004 г. пункт 2 статьи 3 Закона о политических партиях предусматривал, что в политической партии должно состоять не менее 10000 членов политической партии, при этом более чем в половине субъектов Российской Федерации политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее 100 членов политической партии. Если эти условия соблюдены, допускается наличие отделений в остальных субъектах федерации, численность каждого из которых не может составлять менее 50 членов политической партии.

31. 30 октября 2004 г. группа депутатов Государственной Думы предложила внести изменения в пункт 2 статьи 3 Закона о политических партиях. В частности, они предлагали увеличить минимально необходимую численность партии до 50000 членов партии и минимально необходимую численность регионального отделения до 500 членов партии. Пояснительная записка, сопровождающая законопроект, предусматривала следующее обоснование данных изменений:

«Предлагаемый проект Федерального закона является продолжением начатой в 2001 году реформы политической системы и направлен на укрепление политических партий, привлечение более широкого круга граждан к участию в политической жизни общества и государства».

32. Комитет Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций рекомендовал законопроект к принятию. Его заключение предусматривало следующее:

«Тема, затронутая в представленном законопроекте, является чрезвычайно важной и актуальной.»

Опыт партийного строительства последних лет показал, что политическая система России нуждается в совершенствовании. От состояния и развития партийной системы во многом зависит эффективность функционирования законодательной и исполнительной власти, призванных обеспечить защиту прав граждан и создать благоприятные условия для развития страны.

Именно поэтому в качестве одной из важнейших задач предложенной Президентом Российской Федерации политической реформы провозглашено повышение роли и престижа политических партий в современной России.

Являясь связующим звеном между гражданским обществом и властью и обеспечивая формирование парламента, массовые и авторитетные партии с прочными политическими позициями, пользующиеся поддержкой значительного числа избирателей, во многом способствуют структурированию партийной системы и ее стабилизации.

Данный (законопроект) предполагает увеличение минимально необходимого числа членов партии с 10000 (по ныне действующему закону) до 50000 членов партии и, соответственно, в региональных отделениях партии со 100 до 500 членов партии. Это во многом объясняется тем, что без сильных партий не могут нормально функционировать парламентская и, следовательно, демократическая системы.

Между тем многие участвующие в выборах мелкие так называемые квазипартии, лишенные политического веса и влияния на избирателей, пользуются всевозможными льготами, в период избирательных кампаний получают денежные средства из государственной казны, имеют доступ к СМИ, используют бесплатное эфирное время на телевидении. И после выборов вообще исчезают с политической арены.

Достаточно сказать, что из 44 зарегистрированных к настоящему моменту партий и блоков лишь три партии и один блок в ходе парламентских выборов прошли в Государственную Думу. Только три партии преодолели 3%-ный барьер, а остальные не набрали даже 1%. Все это ведет к возрастанию нагрузки на бюджет, нарушению принципа эффективности и экономности использования бюджетных средств, закрепленного статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Дробление электората между подобными (мелкими) партиями вызывает неустойчивость политической системы, которую мы сегодня наблюдаем в стране.

В целом законопроект направлен на упорядочение существующей политической системы, на формирование реальных, массовых партий, имеющих свои устойчивые структуры в регионах, выражающих подлинные интересы значительных групп избирателей и способных реализовать их в практике демократических преобразований в России.

С учетом изложенного Комитет считает необходимым поддержать данную законодательную инициативу».

33. 20 декабря 2004 г. пункт 2 статьи 3 был изменен. Новая редакция пункта 2 статьи 3 Закона о политических партиях предусматривала, что в политической партии должно состоять не менее 50000 членов политической партии, при этом более чем в половине субъектов Российской Федерации политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее 500 членов политической партии. Также допускалось наличие в остальных субъектах Федерации региональных отделений численностью каждого из них не менее 250 членов политической партии.

34. Политические партии были обязаны привести численность членов партии в соответствие с требованиями измененного пункта 2 статьи 3 Закона о политических партиях до 1 января 2006 г. Политическая партия, не отвечающая данным требованиям, была обязана не позднее чем через год преобразоваться в общественное объединение иной организационно-правовой формы, в противном случае она подлежала ликвидации (пункты 1 и 4 статьи 2 Федерального закона № 168-ФЗ от 20 декабря 2004 г. «О внесении изменений в Федеральный закон „О политических партиях“, далее — Закон о внесении изменений).»

35. 1 января 2007 г. Министерство юстиции заявило, что лишь 17 политических партий из 47 зарегистрированных по состоянию на февраль 2004 года в настоящее время отвечают требованиям о минимально необходимой численности членов партии и региональному представительству. 12 политических партий были ликвидированы Верховным судом Российской Федерации в 2007 году, три политические партии реорганизовались в общественные объединения, а еще несколько политических партий присоединились к более крупным партиям. К концу 2007 года сохраняли регистрацию 15 политических партий, которые могли участвовать в выборах депутатов Государственной Думы 2 декабря 2007 г.

36. 5 ноября 2008 г. Президент Российской Федерации в послании к Совету Федерации <*> призвал к развитию демократии, в частности, путем уменьшения минимально необходимой численности членов политических партий.

---

<*> Имеется в виду послание к Федеральному Собранию Российской Федерации (прим. переводчика).

37. 5 декабря <*> 2009 г. Президент Российской Федерации предложил изменить пункт 2 статьи 3 Закона о политических партиях путем поэтапного снижения требования к минимально необходимой численности членов партии. Пояснительная записка предусматривала следующее обоснование данных изменений:

«Законопроект направлен на реализацию положений послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 5 ноября 2008 г., касающихся необходимости поэтапного снижения минимальной численности членов политических партий, требуемой для их создания и деятельности, а также проведения ротации руководителей (руководящих органов) политических партий».

---

<*> Проект закона был внесен 5 февраля 2009 г. (прим. переводчика).

38. Комитет Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству рекомендовал внесенный законопроект к принятию. В его заключении в соответствующей части указывалось:

«Законопроект предусматривает поэтапное снижение (минимальной) численности членов политической партии, необходимой для их создания, регистрации и дальнейшего функционирования. Представленная законодательная инициатива направлена на реализацию положений послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 5 ноября 2008 г. с целью повышения степени и качества народного представительства в органах власти».

39. 28 апреля 2009 г. пункт 2 статьи 3 Закона о политических партиях был изменен. В настоящее время он предусматривает следующее:

«2. ...б) в политической партии должно состоять:»

до 1 января 2010 г. — не менее 50000 членов политической партии, при этом более чем в половине субъектов Российской Федерации политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее 500 членов политической партии... В остальных региональных отделениях численность каждого из них не может составлять менее 250 членов политической партии...

с 1 января 2010 г. до 1 января 2012 г. — не менее 45000 членов политической партии, при этом более чем в половине субъектов Российской Федерации политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее 450 членов политической партии... В остальных региональных отделениях численность каждого из них не может составлять менее 200 членов политической партии...

с 1 января 2012 г. — не менее 40000 членов политической партии, при этом более чем в половине субъектов Российской Федерации политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее 400 членов политической партии... В остальных региональных отделениях численность каждого из них не может составлять менее 150 членов политической партии...»

2. Государственная регистрация политических партий

a) Закон о государственной регистрации юридических лиц

40. В соответствии с Законом о государственной регистрации юридических лиц все юридические лица, включая политические партии, должны быть зарегистрированы в Едином государственном реестре юридических лиц. Он должен содержать, в частности, следующие сведения о каждом юридическом лице: его адрес и имена лиц, которые имеют право действовать от имени данного юридического лица без доверенности. Юридическое лицо обязано сообщить в регистрирующий орган о любых изменениях данных сведений (пункты 1 и 5 статьи 5).

41. Статья 12 Закона о государственной регистрации содержит перечень документов, которые представляются при регистрации создаваемого юридического лица. Пункт 1 статьи 17 содержит перечень документов, которые представляются при регистрации изменений, вносимых в учредительные документы юридического лица. Пункт 2 этой статьи предусматривает, что для регистрации изменения иных сведений о юридическом лице (таких, как сведения об адресе или лицах, имеющих право действовать от имени юридического лица без доверенности) юридическое лицо должно представить письменное заявление в регистрирующий орган. В заявлении подтверждается, что вносимые изменения соответствуют установленным законодательством Российской Федерации требованиям и содержащиеся в заявлении сведения достоверны. Правительство Российской Федерации утверждает стандартную форму заявления для этой цели.

b) Закон о некоммерческих организациях

42. Закон о некоммерческих организациях также устанавливает перечень документов, представляемых при регистрации создания некоммерческой организации (пункт 4 статьи 13.1) и регистрации изменений, вносимых в ее учредительные документы (статья 23). Кроме того, указанный Закон предусматривает, что некоммерческая организация должна уведомить регистрирующий орган об изменениях сведений о ее адресе или лицах, имеющих право действовать от ее имени без доверенности, и представить подтверждающие документы. Порядок и сроки аналогичны тем, которые установлены для регистрации создания некоммерческой организации. Перечень документов, которые должны представляться, определяется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (пункт 7 статьи 32, введенный 10 января 2006 г. и действующий с 16 апреля 2006 г.). Уполномоченный федеральный орган исполнительной власти может отказать в регистрации, если представленные документы противоречат требованиям законодательства Российской Федерации (пункт 1 статьи 23.1).

c) Закон о политических партиях

43. Закон о политических партиях предусматривает, что политические партии подлежат регистрации в Едином государственном реестре юридических лиц с учетом установленного данным законом специального порядка государственной регистрации (пункт 1 статьи 15). Внесение в реестр изменений осуществляется на основании принимаемого уполномоченным органом исполнительной власти решения о государственной регистрации сведений о создании, реорганизации и ликвидации политической партии и ее региональных отделений, а также иных, предусмотренных законами, сведений (пункт 2 статьи 15). До регистрации политической партии уполномоченный регистрирующий орган <*> должен проверить документы, представленные на регистрацию, на соответствие требованиям Закона о политических партиях. Изменения в реестр вносятся в течение пяти дней с даты принятия решения регистрирующим органом (пункт 5 статьи 15) <**>.

---

<*> Закон о политических партиях разделяет уполномоченный орган исполнительной власти, который осуществляет проверку документов и принимает решение о государственной регистрации, и регистрирующий орган, который вносит на основании этого решения запись в Единый государственный реестр юридических лиц (прим. переводчика).

<**> Буквально: «регистрирующий орган в срок не более чем пять рабочих дней со дня получения необходимых сведений и документов (от уполномоченного органа исполнительной власти) вносит в Единый государственный реестр юридических лиц запись» (прим. переводчика).

44. Пункт 1 статьи 16 Закона о политических партиях устанавливает исчерпывающий перечень документов, представляемых для государственной регистрации политической партии, созданной на учредительном съезде политической партии: а) заявление о регистрации; б) устав политической партии; в) программа политической партии; г) копии решений учредительного съезда политической партии, в частности, о создании политической партии и ее региональных отделений, принятии устава политической партии и о принятии ее программы, формировании ее руководящих органов с указанием данных о представительстве делегатов на этом съезде и результатах голосования; д) документ об уплате государственной пошлины; е) сведения об адресе (месте нахождения) политической партии; ж) экземпляр издания, в котором опубликованы сведения о месте и дате проведения учредительного съезда политической партии; з) копии протоколов проведенных более чем в половине субъектов Российской Федерации конференций или общих собраний региональных отделений политической партии с указанием численности членов политической партии в ее региональных отделениях. Пункт 2 той же статьи запрещает органам власти требовать представления иных документов. Вышеперечисленные документы должны быть представлены в регистрирующий орган <*> не позднее шести месяцев со дня проведения учредительного съезда (пункт 3 статьи 15).

---

<*> Точнее, в уполномоченный орган исполнительной власти (прим. переводчика).

45. Политической партии может быть отказано в государственной регистрации в случае, если не представлены все необходимые документы или если содержащаяся в представленных для государственной регистрации политической партии документах информация не соответствует требованиям закона (пункт 1 статьи 20).

46. Политическая партия обязана информировать регистрирующие органы <*> об изменении сведений, содержащихся в реестре, включая сведения о ее адресе и лицах, имеющих право действовать от ее имени без доверенности, в течение трех дней с момента таких изменений. Регистрирующий орган вносит в реестр запись не позднее одного дня со дня получения уведомления (пункт 3 статьи 27).

---

<*> Точнее, политическая партия информирует уполномоченный орган исполнительной власти, который, в свою очередь, направляет соответствующую информацию в регистрирующий орган (прим. переводчика).

3. Внутренняя организация политической партии

47. Устав политической партии должен содержать положения, определяющие, в частности, порядок избрания руководящих органов политической партии (пункт 2 статьи 21 Закона о политических партиях). Избрание руководящих органов политической партии должно осуществляться не реже одного раза в четыре года (пункт 3 статьи 24 Закона о политических партиях). Избрание руководящих органов политической партии осуществляется тайным голосованием на съезде политической партии, в работе которого принимают участие делегаты от региональных отделений политической партии, образованных более чем в половине субъектов Российской Федерации. Голосование осуществляется в соответствии с уставом политической партии, и решение принимается не менее чем большинством голосов от числа присутствующих на съезде политической партии делегатов (пункты 1, 4 и 6 статьи 25 Закона о политических партиях).

4. Участие в выборах

48. До 14 июля 2003 г. кандидаты на выборах в органы государственной власти могли выдвигаться политическими партиями, избирательными блоками или в порядке самовыдвижения. После изменения законодательства, принятого 11 июля 2001 г. и вступившего в силу 14 июля 2003 г., кандидаты на выборах в государственные органы могут выдвигаться только политическими партиями (пункт 1 статьи 36 Закона о политических партиях, действующий с 14 июля 2003 г.).

49. Политическая партия, намеревающаяся участвовать в выборах в Государственную Думу, должна представить список кандидатов в избирательную комиссию. Кроме того, она должна представить определенное количество подписей в свою поддержку. Партии, которые уже имеют места в Государственной Думе, освобождены от выполнения требования о представлении подписей в свою поддержку. До 3 июня 2009 г. политическая партия была обязана представить подписи не менее чем 200000 избирателей, имеющих место жительства как минимум в 20 субъектах Российской Федерации. Норма закона, действующая в настоящее время, требует, чтобы политическая партия представила подписи не менее чем 150000 избирателей, имеющих место жительства в более чем половине субъектов Российской Федерации. Количество необходимых подписей будет уменьшено до 120000 после выборов в Государственную Думу в декабре 2011 года (статья 39 Закона о выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (Федеральный закон № 51-ФЗ от 18 мая 2005 г.)).

50. До 2005 года 450 мест в Государственной Думе распределялись между теми политическими партиями, чьи списки кандидатов получили более 5% <*> голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 18 мая 2005 г. (Закон о выборах депутатов Государственной Думы) увеличил избирательный порог до 7% (пункт 7 статьи 82 Закона о выборах депутатов Государственной Думы). В соответствии с недавними изменениями Закона о выборах депутатов Государственной Думы, принятыми 12 мая 2009 г., политическая партия, список кандидатов которой получит от 6 до 7% голосов избирателей, получает два места в Государственной Думе, а партия, которая получает от 5 до 6% голосов избирателей, получает одно место (статья 82.1 Закона о выборах депутатов Государственной Думы).

---

<*> Точнее, 5% и более (прим. переводчика).

5. Государственное финансирование политических партий

51. Политические партии, принявшие участие в выборах и получившие более 3% <*> голосов избирателей, имеют право на получение государственного финансирования для компенсации их затрат, связанных с выборами. Сумма государственного финансирования, получаемая каждой партией, соразмерна количеству полученных ею голосов (пункты 1, 5 и 6 статьи 33 Закона о политических партиях).

---

<*> Точнее, не менее 3% (прим. переводчика).

6. Государственный контроль за политическими партиями

52. Политическая партия обязана ежегодно представлять в уполномоченные органы отчет о своей деятельности, включающий, в частности, информацию о численности членов политической партии в каждом из региональных отделений (подпункт «б» пункта 1 статьи 27).

53. Контроль за соблюдением политическими партиями, их региональными отделениями и иными структурными подразделениями законодательства Российской Федерации, а также за соответствием деятельности политической партии, ее региональных отделений и иных структурных подразделений положениям, целям и задачам, предусмотренным уставами политических партий, осуществляют уполномоченные органы. Указанные органы вправе не чаще одного раза в год знакомиться с документами политических партий и их региональных отделений, подтверждающими наличие региональных отделений и число членов каждого регионального отделения политической партии, а также выносить политической партии или ее региональному отделению предупреждение в случае осуществления ими деятельности, противоречащей уставу политической партии. Указанное предупреждение может быть обжаловано политической партией или ее региональным отделением в суд. Уполномоченный орган может вносить в суд заявление о приостановлении деятельности или ликвидации политической партии или ее регионального отделения (пункт 1 статьи 38 Закона о политических партиях).

54. Политическая партия может быть ликвидирована по решению Верховного суда Российской Федерации, если она не отвечает требованию о минимально необходимой численности членов партии или требованию о наличии региональных отделений в более чем половине субъектов Российской Федерации (пункт 3 статьи 41 Закона о политических партиях).

B. Практика Конституционного Суда Российской Федерации

55. 1 февраля 2005 г. Конституционный Суд принял Постановление № 1-П по делу, инициированному Балтийской республиканской партией, региональной партией <*>, которая была ликвидирована, поскольку не отвечала требованиям о минимально необходимой численности и региональному представительству. В своей жалобе в Конституционный Суд она утверждала, что вышеприведенные требования пункта 2 статьи 3 Закона о политических партиях не соответствовали Конституции Российской Федерации. Конституционный Суд пришел к выводу, что пункт 2 статьи 3, действовавший до 20 декабря 2004 г., соответствовал Конституции Российской Федерации. Он постановил:

---

<*> Балтийская республиканская партия была зарегистрирована в качестве общественно-политической организации Калининградской области (прим. переводчика).

«3. Конституция Российской Федерации закрепляет принцип многопартийности (статья 13 часть 3), а также право на объединение и свободу деятельности общественных объединений (статья 30 часть 1) ...Однако она не определяет, на каком территориальном уровне создаются политические партии — общероссийском, межрегиональном, региональном или местном; равным образом не содержит она и прямого запрета на создание региональных партий. Следовательно, введенное пунктом 2 статьи 3 (Закона о политических партиях) предписание о возможности создания и деятельности политических партий лишь на общефедеральном (общероссийском) уровне — поскольку оно является ограничением конституционного права на объединение в политическую партию — правомерно лишь в том случае, если оно необходимо в целях защиты конституционно значимых ценностей (статья 55, часть 3 Конституции Российской Федерации).»

3.1. ...(Закон о политических партиях), гарантируя право на объединение в политические партии (статья 2), предусматривает, что политическая партия создается в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления (пункт 1 статьи 3). По смыслу (Закона о политических партиях) политические партии создаются для обеспечения участия граждан в политической жизни всей Российской Федерации, а не только ее отдельной части, они призваны формировать политическую волю многонационального российского народа как целого, выражать, прежде всего, общенациональные интересы, цели их деятельности не должны ассоциироваться исключительно с интересами отдельных регионов. В то же время, осуществляя свою деятельность непосредственно в регионах, политические партии должны обеспечивать сочетание общенациональных и региональных интересов...

Федеральный законодатель... связывал получение (сохранение) статуса политической партии с теми общественными объединениями, которые выражают интересы значительной части граждан независимо от региона проживания и действуют на всей или большей части территории Российской Федерации. Такое структурирование политического пространства направлено против дробления политических сил, появления множества искусственно создаваемых (особенно в период избирательных кампаний) малочисленных партий, деятельность которых рассчитана на непродолжительное время и которые в силу этого не способны выполнить свое предназначение... в политической системе общества.

3.2. ...Между тем в современных условиях, когда российское общество еще не приобрело прочный опыт демократического существования, при том что имеют место серьезные вызовы со стороны сепаратистских, националистических, террористических сил, создание региональных политических партий — поскольку они стремились бы к отстаиванию преимущественно своих, сугубо региональных и местных, интересов — могло бы привести к нарушению государственной целостности и единства системы государственной власти как основ федеративного устройства России.

При этом размывалась бы правовая грань между региональными политическими партиями и партиями, которые фактически формировались бы по признакам национальной или религиозной принадлежности. Такие партии ... неизбежно ориентировались бы на преимущественное отстаивание прав соответствующих национальных (этнических) и религиозных групп, что на современном этапе исторического развития искажало бы процесс формирования и выражения политической воли многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации.

Кроме того, создание региональных и местных политических партий в каждом субъекте Российской Федерации могло бы привести — принимая во внимание сложную (федеративную) структуру Российской Федерации — к образованию множества региональных партийных систем, что чревато превращением формирующейся партийной системы... в фактор ослабления развивающейся российской демократии, народовластия, федерализма, единства страны и тем самым — ослабления конституционных гарантий прав и свобод, в том числе самого права на свободу объединения в политические партии, равенства прав граждан на создание и участие в деятельности политических партий на всей территории Российской Федерации.

3.3. Таким образом, осуществленное в (Законе о политических партиях) регулирование, по которому статус политической партии могут получить только общенациональные (общероссийские) политические общественные объединения, не только направлено на достижение такой конституционно значимой цели, как формирование в стране реальной многопартийности, на правовую институционализацию партий в качестве важного фактора становления гражданского общества и ...образование крупных общенациональных партий, но и необходимо в целях защиты конституционных ценностей, прежде всего — обеспечения единства страны, в современных конкретно-исторических условиях становления демократии и правового государства в Российской Федерации. Указанное ограничение носит временный характер и с отпадением породивших его обстоятельств должно быть снято.

4. Признавая многопартийность и гарантируя право на свободу объединения в политические партии и свободу их деятельности, Конституция Российской Федерации не предопределяет ни количество партий, ни их численный состав, как не предполагает она и невозможность установления требования о минимальной численности членов партии. Во всяком случае, федеральный законодатель призван урегулировать эти вопросы таким образом, чтобы, с одной стороны, численный состав и территориальный масштаб деятельности политических партий не были чрезмерными и не посягали на само существо... права граждан на объединение, а с другой — чтобы (политические партии) были способны выполнять свои уставные задачи и функции именно в качестве общенациональных (общероссийских) политических партий, то есть в конечном счете должен руководствоваться критерием разумной достаточности, вытекающим из принципа соразмерности.

При решении вопроса о численном составе политических партий и территориальном масштабе их деятельности законодатель обладает достаточной степенью дискреции, учитывая, что данный вопрос в значительной степени связан с политической целесообразностью. Об этом свидетельствует далеко не одинаковое его регулирование в законодательстве зарубежных стран (требования к численности членов политической партии или заметно выше или ниже, чем предусмотренные статьей 3 (Закона о политических партиях)) ...

Определяя в (Законе о политических партиях) количественные критерии создания политической партии, федеральный законодатель, очевидно, исходил из необходимости наличия у нее значительной поддержки в обществе, требуемой для выполнения основного предназначения политической партии в демократическом государстве, а именно формирования и выражения политической воли народа. Установление таких критериев, какие предусмотрены абзацами вторым и третьим пункта 2 статьи 3 (Закона о политических партиях) (в редакции, действовавшей до 20 декабря 2004 г.), само по себе не противоречит Конституции Российской Федерации. Эти количественные критерии могут приобрести неконституционный характер в том случае, если результатом их применения окажется невозможность реального осуществления конституционного права граждан на объединение в политические партии, в том числе если — в нарушение конституционного принципа многопартийности — на их основании будет создана лишь одна политическая партия.

5. Закрепленный статьей 13 (часть 3) Конституции Российской Федерации принцип политического многообразия реализуется не только через многопартийность, создание и деятельность партий различной идеологической направленности. Поэтому утрата межрегиональными, региональными и местными политическими общественными объединениями... права именоваться партией не означает лишения этих объединений права на участие в политической жизни общества на региональном и местном уровнях, а их участников — конституционного права на объединение.

...Общественные объединения имеют большую часть тех же прав, что и политические партии... Положение (Закона о политических партиях) о том, что политическая партия является единственным видом общественного объединения, которое обладает правом самостоятельно выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти (пункт 1 статьи 6 <*>), не означает отрицания права иных общественных объединений, в том числе региональных и местных... выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органы местного самоуправления, а также права инициировать проведение регионального или местного референдума...

---

<*> Имеется в виду статья 36 Закона о политических партиях (прим. переводчика).

6. Таким образом, положения пункта 2 статьи 3 и пункта 6 статьи 47 (Закона о политических партиях), закрепляющие требования, которым должна отвечать политическая партия, и предусматривающие утрату межрегиональными, региональными и местными политическими общественными объединениями статуса политического общественного объединения... с учетом конкретно исторических условий развития Российской Федерации как демократического, федеративного и правового государства — нельзя признать чрезмерным ограничением права на объединение. Данное регулирование не препятствует гражданам Российской Федерации в реализации конституционного права на объединение путем создания общероссийских политических партий или вступления в них, а для защиты своих интересов и достижения общих целей в политической сфере на межрегиональном, региональном и местном уровнях — также путем создания общественных объединений... и вступления в них».

56. 16 июля 2007 г. Конституционный Суд принял Постановление № 11-П по делу, инициированному Российской коммунистической рабочей партией, оспаривавшей пункт 2 статьи 3 в редакции от 20 декабря 2004 г. Конституционный Суд пришел к выводу, что требование о минимально необходимой численности членов, содержащееся в этой статье, соответствует Конституции Российской Федерации. Он постановил следующее:

«3.1. ...(Целью требования к минимально необходимой численности партии) является стимулирование объединительных процессов и создание предпосылок для формирования крупных политических партий, реально выражающих интересы тех или иных социальных слоев, и гарантирование конкуренции политических партий на началах равноправия на выборах депутатов Государственной Думы.»

Федеральный закон от 18 мая 2005 г. (о выборах депутатов Государственной Думы) реформировал избирательную систему... Согласно этому Закону все 450 депутатов Государственной Думы избираются в составе федеральных списков кандидатов, выдвинутых политическими партиями, а политические партии, преодолевшие установленный барьер (в 7%), получают места в Государственной Думе пропорционально числу голосов избирателей, поданных за соответствующие федеральные списки кандидатов. Введение процентного барьера... позволяет избежать раздробления депутатского корпуса на множество мелких групп, с тем чтобы обеспечить нормальное функционирование парламента, стабильность законодательной власти и конституционного строя в целом...

(В результате реформы) политические партии приобретают качество единственных коллективных субъектов избирательного процесса...

Реформирование избирательной системы требует согласования с нею правовых основ функционирования многопартийной политической системы, способной интегрировать интересы и потребности общества в целом и его различных социальных и территориальных слоев и групп и адекватно выражать их в Государственной Думе, являющейся, по смыслу Конституции Российской Федерации, организационной формой представительства воли и интересов многонационального народа Российской Федерации, отражать которые могут только достаточно крупные и хорошо структурированные политические партии.

Именно этим в том числе обусловлено изменение требований, предъявляемых к участвующим в избирательном процессе в качестве его единственных коллективных субъектов политическим партиям, включая требования к численности политической партии в целом и ее региональных отделений, которые диктуются соответствующим этапом становления партийно-политической системы и не являются непреодолимым препятствием для создания и деятельности политических партий, выражающих различные политические взгляды, не направлены против той или иной идеологии и не препятствуют выдвижению и обсуждению разнообразных политических программ, при том что государство гарантирует равенство политических партий перед законом, независимо от изложенных в их учредительных и программных документах идеологии, целей и задач.

3.2. ...Федеральный законодатель, устанавливая критерии численности политических партий, призван действовать так, чтобы, с одной стороны, эти критерии не были чрезмерными и не посягали на само существо (основное содержание) права граждан на объединение, а с другой — чтобы они были способны выполнять свои уставные задачи и функции именно в качестве общенациональных (общероссийских) политических партий, то есть в конечном счете должен руководствоваться критерием разумной достаточности, вытекающим из принципа соразмерности.

...Количественные критерии могут приобрести неконституционный характер только в том случае, если результатом их применения окажется невозможность реального осуществления конституционного права граждан на объединение в политические партии...

...Федеральный законодатель вправе устанавливать требования к численному составу политических партий исходя из конкретно-исторических условий развития Российской Федерации; данные требования, предъявляемые к политическим партиям, могут меняться в ту или иную сторону, поскольку они не произвольны, а объективно обусловлены... задачами в сфере развития политической системы и обеспечения ее адекватности принципам конституционного строя Российской Федерации и не влекут отмену или умаление конституционного права граждан на объединение в политические партии или его несоразмерное ограничение.

3.3. ...Поскольку политические партии создаются в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и местного самоуправления, установление (требований к минимально необходимой численности членов партии) федеральный законодатель правомерно связывает с реальной способностью политической партии выражать интересы значительной части общества и выполнять возложенную на нее публичную функцию...

(Требования к минимально необходимой численности членов партии)... не носят дискриминационного характера, поскольку не препятствуют выдвижению разнообразных политических программ и в равной мере распространяются на все общественные объединения, позиционирующие себя в качестве политических партий, независимо от изложенных в их учредительных и программных документах идеологии, целей и задач, и не посягают на само существо права граждан на объединение. Их применение, как показала практика, сохранило возможность реального осуществления конституционного права граждан на объединение в политические партии... (по данным (Министерства юстиции), на 1 января 2007 г. из 33 действовавших политических партий 17 подтвердили свое соответствие новым требованиям федерального законодательства, три — приняли решение о добровольном преобразовании в общественные объединения ...).

Что же касается членов политической партии, не отвечающей установленным Федеральным законом «О политических партиях» требованиям, то они не были лишены возможности выбора, включая возможность довести численность политической партии до требуемой, преобразоваться в общественное объединение ...создать новую или вступить в иную (существующую) политическую партию...»

III. Применимые международные материалы

A. Положения венецианской комиссии

57. Положение о запрещении и роспуске политических партий и аналогичных мерах (Doc. CDL-INF(2000)1), принятое Европейской комиссией за демократию через право (далее — Венецианская комиссия) 10 января 2000 г., предусматривает следующее:

«Венецианская комиссия ...»

Приняла следующее Положение:

1. Государства должны признавать право каждого человека на объединение в политические партии. Это право предусматривает свободу иметь политические взгляды, получать и распространять информацию без препятствий со стороны государственной власти и независимо от границ. Требование регистрации политических партий само по себе не рассматривается как нарушение данного права.

<...>

3. Запрет или насильственный роспуск политических партий может быть оправдан только в том случае, если партии пропагандируют или используют насилие в качестве политического средства для изменения демократического конституционного строя, тем самым подрывая права и свободы, гарантируемые конституцией. Тот факт, что партия призывает к мирному изменению Конституции, не является достаточным для ее запрещения или роспуска.

<...>

5. Запрещение или роспуск политических партий как чрезвычайные меры должны использоваться в исключительных случаях. Прежде чем обратиться к компетентному судебному органу с предложением запретить или распустить партию, правительство или другие государственные органы должны определить, исходя из ситуации в стране, действительно ли партия представляет опасность для свободного и демократического политического строя или для прав граждан, а также можно ли ограничиться другими, менее радикальными мерами, для предотвращения данной опасности.

6. Правовые меры, направленные на запрещение или же предусмотренный законом принудительный роспуск политических партий, должны быть результатом вывода суда о неконституционности этих партий, являться мерой исключительного характера и соответствовать принципу соразмерности. Любые такие меры должны основываться на достаточных доказательствах того, что партия в целом, а не только ее отдельные члены, преследует политические цели, используя или готовясь использовать средства, противоречащие Конституции.

7. Решение о запрещении или роспуске политической партии должно приниматься Конституционным Судом или другим компетентным судебным органом с соблюдением всех процессуальных гарантий открытого и беспристрастного судебного разбирательства».

58. Венецианская комиссия представила дополнительные рекомендации, приняв Положение и пояснительный доклад о законодательстве, регулирующем политические партии: некоторые специальные вопросы (Doc. CDL-AD(2004)007rev от 15 апреля 2004 г.):

«... B. Регистрация как необходимый этап для признания объединения политической партии, для участия партии во всеобщих выборах или для государственного финансирования партии как таковая не является нарушением прав, гарантированных статьями 11 и 10 Европейской конвенции о правах человека. Однако любые требования, связанные с регистрацией, должны отвечать критериям „необходимости в демократическом обществе“ и соразмерности объективной цели, на которую направлены рассматриваемые меры. Страны, применяющие регистрационный порядок в отношении политических партий, должны воздерживаться от предъявления чрезмерных требований к территориальному представительству и минимально необходимой численности членов партии. Демократический или недемократический характер партии в принципе не должен являться основанием для отказа в регистрации политической партии. Отказ в регистрации политических партий возможен лишь в случаях, прямо предусмотренных Положением о запрещении политических партий и аналогичных мерах, то есть если имеет место пропаганда или использование насилия в качестве политического средства для изменения демократического конституционного строя, что подрывает права и свободы, гарантируемые конституцией. Сам по себе факт призыва к мирному изменению Конституции не является достаточным для отказа в регистрации.»

C. Любые требования, предъявляемые к деятельности политических партий как необходимое условие для сохранения статуса политической партии, а также контроль и надзор в их отношении должны оцениваться при помощи того же критерия «необходимости в демократическом обществе». Публичные власти должны воздерживаться от любого политического или чрезмерного контроля таких аспектов деятельности политических партий, как численность участников, количество или частота партийных съездов или собраний, управление территориальными отделениями и подразделениями.

D. Государственные власти должны сохранять нейтральность в отношении процесса учреждения, регистрации (если применимо) и деятельности политических партий и воздерживаться от любых мер, которые могут поставить определенные политические силы в привилегированное положение и дискриминировать другие. Все политические партии должны располагать равными возможностями для участия в выборах.

E. Любое вмешательство публичных властей в деятельность политических партий, такое как, например, отказ в регистрации, утрата статуса политической партии, если данная партия не получила представительства в законодательных органах (если применимо), должно быть мотивированным, и законодательство должно предусматривать возможность для партии обжаловать такое решение или действие в суд.

F. Хотя интересы целостности страны могут приниматься во внимание, государства-участники не должны применять ограничения, которые не «необходимы в демократическом обществе», в отношении учреждения и деятельности политических союзов и объединений на региональном и местном уровнях.

G. Если национальное законодательство предусматривает, что партии утрачивают свой статус политической партии, если они не могут принять участие в выборах или получить представительство в законодательных органах, им должно быть разрешено продолжить свое существование и деятельность на основании общего законодательства об объединениях.

<...>

a. Регистрация политических партий

10. Упомянутое исследование в области учреждения, организации и деятельности политических партий, проведенное в 2003 году Подкомиссией по демократическим институтам, показало, что многие страны рассматривают регистрацию в качестве необходимого условия для признания объединения политической партией, для участия во всеобщих выборах или для государственного финансирования. Эта практика — как ранее указывала Венецианская комиссия в своем Положении о запрещении и роспуске политических партий — даже если ее рассматривать в качестве ограничения права на свободу объединения и свободу выражения мнения, сама по себе не является нарушением прав, гарантированных статьями 11 и 10 Европейской конвенции о правах человека. Требования в отношении регистрации, однако, отличаются в различных странах. Регистрация может рассматриваться в качестве меры информирования властей об учреждении партии, а также о ее намерении участвовать в выборах и, соответственно, пользоваться привилегиями, предоставляемыми политической партии как специальной разновидности объединения. Далеко идущие требования, однако, могут повышать регистрационный порог до неразумного уровня, который может быть несовместим с Конвенцией. Любые положения в отношении регистрации должны быть необходимы в демократическом обществе и соразмерны цели, на которую направлены данные меры.

b. Требования к деятельности политических партий и контроль и надзор в их отношении

11. Аналогичная осмотрительность требуется, если речь идет о требованиях к деятельности политических партий как необходимом условии для сохранения ими статуса политической партии, а также о контроле и надзоре в их отношении. Значительная автономия политических партий является краеугольным камнем свободы собрания и объединения и свободы выражения мнения, гарантированных Европейской конвенцией о правах человека. Как указывал Европейский суд по правам человека, Конвенция требует, чтобы вмешательство в осуществление этих прав оценивалось с точки зрения критерия «необходимости в демократическом обществе». Единственная необходимость, способная оправдать вмешательство в любое из этих прав, таким образом, должна исходить от «демократического общества». В частности, контроль в отношении статута или устава партии должен быть прежде всего внутренним, то есть должен осуществляться членами партии. Что касается внешнего контроля, члены партии должны иметь доступ к суду, если они полагают, что решение партийного органа нарушает устав партии. В целом судебный контроль в отношении партий более предпочтителен, чем контроль органов исполнительной власти.

12. Иной важный аспект заключается в одинаковом отношении к партиям со стороны публичных властей. В случае процедуры регистрации (если она предусмотрена национальным законодательством) государство должно действовать осмотрительно с целью исключения любой возможной дискриминации политических сил, которые могут рассматриваться как находящиеся в оппозиции к правящей партии. В любом случае должен существовать ясный и простой порядок обжалования любого решения и/или действия регистрационного органа в суд.

<...>

d. Политические партии и выборы

16. Главной целью политических партий является участие в общественной жизни страны. Выборы имеют существенное значение для реализации этой задачи; таким образом, принцип равенства между партиями особо важен. В последние годы некоторые новые демократии утверждают, что стабильность правительства и надлежащее функционирование парламента могут быть достигнуты посредством ограничения количества партий, участвующих в выборах. Представляется, что это предположение противоречит европейским стандартам избирательного процесса.

<...>

18. В последние годы роль множества политических партий как объединений, выражающих волю разнообразных частей общества, пересматривается в позитивном ключе.

«Предотвращение чрезмерного увеличения количества партий посредством избирательной системы представляется наиболее эффективным и наименее спорным методом с точки зрения затрагиваемых политических прав. Общая тенденция заключается в избежании ограничения количества партий путем пересмотра условий, регулирующих регистрацию, поскольку отказ в регистрации партии часто является удобным для властей способом избавления от противника, который является раздражающим, а не малозначительным» (CDL-EL(2002)1, ch. II.4.1).

19. В некоторых государствах-участниках партии могут утратить свой статус политической партии, если выдвинутые ими кандидаты не были избраны на национальных выборах. Если положения статей 10 и 11 применяются с надлежащим учетом критерия «необходимости в демократическом обществе», им должно быть разрешено продолжать свою деятельность на основании общего законодательства об объединениях.

e. Партии на местном и региональном уровнях

20. Государства-участники не должны ограничивать право на объединение в политическую партию национальным уровнем. Должна существовать возможность создания партий на региональном и местном уровнях, поскольку некоторые категории граждан могут желать объединения в группы, ограничивающие свою деятельность местным и региональным уровнем и местными и региональными выборами. Однако некоторые новые демократии считают столь широкий подход к свободе объединения преждевременным в свете их стремления сохранить целостность государства. Подобную озабоченность можно понять, однако до установления любых ограничений необходим всесторонний учет принципа соразмерности и критерия «необходимости в демократическом обществе».

59. Доклад об участии политических партий в выборах (Doc. CDL-AD(2006)025 от 14 июня 2006 г.) предусматривает следующее:

«15. Политические партии являются, как прямо признано в некоторых конституциях, а также Европейским судом по правам человека, важнейшим инструментом демократического участия. В действительности сама концепция политической партии основана на цели участия „в управлении публичными делами путем выдвижения кандидатов на свободных и демократических выборах“. Таким образом, они представляют собой особый вид объединения, который во многих странах подлежит регистрации для участия в выборах или для получения государственного финансирования. Данное требование о наличии регистрации является общепринятым и само по себе не считается противоречащим свободе объединения, при условии что правила регистрации не слишком обременительны. Регистрационные требования значительно отличаются в разных странах: они могут включать, например, организационные условия, требование о минимально необходимой политической деятельности, об участии в выборах, о достижении определенного порогового значения голосов. Однако некоторые условия регистрации политических партий, существующие в некоторых государствах — членах Совета Европы, которые требуют определенного территориального представительства и минимально необходимой численности членов партии для их регистрации, могут являться проблематичными в свете принципа свободного объединения в политические партии».

60. Далее, в докладе «Комментарии к проекту закона о политических партиях в Молдавии», принятом на 71-м пленарном заседании Венецианской комиссии (Doc. CDL-AD(2007)025 от 8 июня 2007 г.), Венецианская комиссия подвергла критике требования, содержащиеся в проекте закона Молдавии, согласно которому численность политической партии не может быть менее 5000 членов партии в не менее чем половине административно-территориальных единиц, причем в каждой из указанных административно-территориальных единиц должно проживать не менее 150 членов партии. Она пришла к выводу, что эти требования являются необычно высокими по сравнению с иными демократиями Восточной Европы и почти невыполнимы для местных объединений. В другом докладе по Молдавии Венецианская комиссия подвергла критике законодательное требование, согласно которому политические партии ежегодно представляют на проверку списки членов партии. В соответствующей части этого доклада, озаглавленного «Объединенные рекомендации по избирательному праву и организации выборов в Молдавии Европейской комиссии за демократию через право и Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ» (Doc. CDL-AD(2004)027 от 12 июля 2004 г.), указано следующее:

«51. Молдавия слишком далеко зашла в фиксации политических взглядов, требуя, чтобы списки членов партии ежегодно представлялись на проверку.»

Сложно найти этому оправдание. Если партия зарегистрирована и участвует в выборах, результаты выборов могут быть достаточным подтверждением поддержки, которой она пользуется. Приемлемой является лишь необходимость перерегистрации партий, которые никогда не получали поддержку на выборах. Представление властям списков членов партии, если партия получила места в законодательных органах ряда муниципалитетов или районов, представляется в лучшем случае ненужной бюрократией, а в худшем случае — злоупотреблением.

52. Кроме того, требование о наличии поддержки на всей территории страны дискриминирует партии регионального характера».

61. Венецианская комиссия приняла также Свод рекомендуемых норм при проведении выборов (Doc. CDL-AD(202)23 от 30 октября 2002 г.). Пояснительный доклад к Своду рекомендуемых норм предусматривает в соответствующей части следующее:

«63. Стабильность избирательного законодательства имеет важнейшее значение для укрепления авторитета избирательного процесса, который сам по себе жизненно важен для укрепления демократии. Частое изменение норм — особенно сложных — может вводить избирателя в заблуждение. Прежде всего, избиратели — обоснованно или необоснованно — могут прийти к выводу, что избирательный закон является лишь инструментом в руках власть имущих и что их собственный голос мало влияет на результаты выборов.»

64. Однако на практике следует защищать не столько стабильность базовых принципов (их, собственно, никто особенно не оспаривает), сколько стабильность некоторых конкретных норм избирательного законодательства, особенно тех норм, которые регулируют саму избирательную систему, состав избирательных комиссий и определение границ избирательных участков. Зачастую — обоснованно или необоснованно — считается, что эти три элемента оказывают решающее влияние на результаты выборов, поэтому необходимо избегать не только манипулирования в интересах партии, находящейся у власти, но и даже намека на такое манипулирование.

65. Проблема заключается не в том, что нельзя изменять систему голосования, поскольку всегда есть возможность сделать ее более совершенной, а в том, что нельзя делать это часто и накануне выборов (менее чем за год до них). Даже когда не ставится цель сознательного манипулирования, создается впечатление, что изменения продиктованы непосредственными политическими интересами партии властей».

B. Сравнительно-правовые материалы

62. Европейский суд провел сравнительное исследование законодательства 21 государства-члена Совета Европы. Тринадцать государств применяют требование о минимально необходимой численности членов политической партии. В частности, в целях регистрации политические партии обязаны доказать, что они имеют определенное число учредителей. Необходимая численность колеблется от 30 в Турции и 100 в Хорватии до 5000 в Молдавии и 25000 членов партии в Румынии. Пять стран (Австрия, Франция, Германия, Италия и Испания) не предъявляют требований к минимальной численности членов политической партии. Еще три страны, хотя и не предъявляют требований к численности, ставят регистрацию политической партии в зависимость от представления определенного количества подписей в ее поддержку (5000 в Финляндии и Норвегии и 10000 на Украине). Лишь в двух странах применяется законодательное требование, в соответствии с которым политическая партия обязана учредить региональные отделения в определенном количестве регионов (более чем в половине регионов на Украине и во всех регионах в Армении). Законодательство еще двух стран требует, чтобы члены политической партии проживали в определенном количестве регионов (не менее 150 членов партии в более чем половине регионов Молдавии и не менее 700 членов партии как минимум в 18 регионах Румынии).

63. Также следует отметить, что из 21 страны, охваченной исследованием Европейского суда, законодательство лишь двух стран (Латвии и Украины) предоставляет право выдвигать кандидатов на выборах лишь политическим партиям или их коалициям. Законодательство всех иных стран, охваченных исследованием, позволяет выдвижение кандидатов на выборах объединениями граждан или в порядке самовыдвижения.

64. Европейский суд также исследовал доклад Венецианской комиссии об учреждении, организации и деятельности политических партий, подготовленный на основе ответов на вопросы анкеты об учреждении, организации и деятельности политических партий (Doc. CDL-AD (2004)004 от 16 февраля 2004 г.), который предусматривает, в частности:

«1. Данный доклад был подготовлен на основании ответов на вопросы анкеты об учреждении, организации и деятельности политических партий, которая была утверждена Подкомиссией по демократическим институтам (Венеция, 13 марта 2003 г., CDL-DEM(2003)1rev). Данная анкета представляла собой продолжение анкеты, разосланной ранее в рамках подготовки к принятию Положений и доклада о финансировании политических партий (Венеция, 9 — 10 марта 2001 г., CDL-INF(2001)8).»

2. На этот раз ответили 42 страны. Они перечислены в алфавитном порядке: Албания, Андорра, Армения, Австрия, Азербайджан, Бельгия, Босния и Герцеговина, Болгария, Канада, Хорватия, Кипр, Чехия, Эстония, Финляндия, Франция, Грузия, Германия, Греция, Венгрия, Ирландия, Италия, Япония, Республика Корея, Киргизская Республика, Латвия, Лихтенштейн, Литва, Люксембург, бывшая югославская республика Македония, Мальта, Нидерланды, Польша, Румыния, Россия, Словакия, Словения, Испания, Швеция, Швейцария, Турция, Украина и Соединенное Королевство.

<...>

1.4. Предусматривает ли законодательство различия между политическими партиями на местном, региональном и общенациональном уровнях?

14. Большинство стран, представивших ответы, не делает различий между политическими партиями на различных уровнях территориального устройства, независимо от того, является ли форма территориального устройства унитарной, федеративной или иной; Австрия, Греция, Финляндия, Франция, Италия, Япония, Люксембург, Мальта и Испания могут быть приведены в качестве примера. Однако существуют исключения. В Канаде имеются различия между политическими партиями на федеральном и провинциальном уровнях. Грузия прямо запрещает учреждение политических партий на региональной или территориальной основе. Германия не признает политическую деятельность на местном уровне нацеленной на содействие формированию воли народа, то есть всех людей; объединения, которые осуществляют политическую деятельность лишь на местном уровне, таким образом, не охватываются концепцией политической партии по смыслу основного закона и немецкого законодательства о политических партиях.

<...>

2.2. Какие материально-правовые и процедурные требования должны быть соблюдены для учреждения политической партии?

22. В ряде стран имеются особые правовые регулирования в отношении деятельности политических партий и их учреждения:

• общего характера;
• в отношении политической программы партии;
• в отношении учредителей или иных лиц, которые тем или иным образом должны поддерживать учреждение партии (и их численности, гражданства, территориального распределения и так далее).

23. Некоторые страны возлагают на политические партии обязанность пройти процедуру регистрации. Почти во всех странах, указанных в первой группе в пункте 2.1, партия должна пройти регистрацию или как минимум направить свой устав в уполномоченный орган государства. Этот порядок оправдан необходимостью формального признания объединения политической партией. Некоторые из данных дополнительных требований могут отличаться в различных странах.

<...>

d) минимально необходимая численность членов партии (Азербайджан, Босния и Герцеговина, Канада, Хорватия, Чехия, Эстония, Грузия, Германия, Греция, Киргизия, Латвия, Литва, Россия, Словакия и Турция) ...

i) подписи, удостоверяющие определенное территориальное представительство (Молдавия, Россия, Турция и Украина) ...

24. После того как данные требования исполнены, уполномоченный орган (например, министерство юстиции) осуществляет официальную регистрацию. В таких странах, как, например, Австрия и Испания, хартия (устав) лишь представляется в уполномоченный орган для включения в специальный государственный реестр.

<...>

3.6. Обязана ли политическая партия иметь отделения или офисы на общенациональном, региональном или местном уровнях?

48. Законодательство не содержит конкретных требований о наличии отделений или офисов в Андорре, Австрии, Бельгии, Канаде, Эстонии, Финляндии, Франции, Грузии, Венгрии, Италии, Латвии, Лихтенштейне, Люксембурге, Швеции и Швейцарии. В Румынии политические партии должны иметь головной офис, в Ирландии — штаб-квартиру, а в Турции — общенациональный офис в Анкаре. В Германии партии обязаны иметь региональные отделения, а в Соединенном Королевстве партия обязана заявить, намеревается ли она действовать на всей территории Соединенного Королевства, на территории части Соединенного Королевства или на местном уровне; однако это не более чем заявление о намерениях, и представляется, что закон не обязывает партии следовать данному заявлению о намерениях. На Украине в течение шести месяцев с даты регистрации политическая партия обязана обеспечить формирование и регистрацию своих региональных, городских и районных организаций в большинстве регионов Украины, в городах Киеве и Севастополе и в Автономной Республике Крым.

<...>

4.2. Обязательно ли для политических партий, например, как условие для сохранения регистрации или для доступа к государственному финансированию:

• выдвигать индивидуальных кандидатов или списки кандидатов на всеобщих выборах на местном, региональном или общенациональном уровнях?
• участвовать в местных, региональных или общенациональных избирательных кампаниях?
• получить минимальный процент голосов или добиться избрания определенного числа кандидатов на местных, региональных или общенациональных выборах?
• осуществлять иную политическую деятельность, определенную законом?

52. Правила, касающиеся участия политических партий в политическом процессе страны, более многообразны в государствах, в которых применяется требование о регистрации партий. Однако финансирование из государственных источников подробно регулируется законодательством в большинстве стран. Следующие общие тенденции могут наблюдаться в странах в части регистрации и финансирования партий:

a) лишь партии, участвующие во всеобщих выборах и получившие определенный процент голосов, имеют право на государственное финансирование (Австрия, Бельгия, Босния и Герцеговина, Канада, Чехия, Эстония, «бывшая югославская республика Македония», Франция, Грузия, Германия, Греция, Япония, Лихтенштейн, Литва, Люксембург, Нидерланды, Польша, Россия, Испания, Словения, Швеция);

b) регистрация прекращается, если партия:

1. не участвует определенное количество раз в выборах (Армения);

2. не получает минимального количества голосов (Армения), или

3. не доказывает наличие минимально необходимой численности членов партии и/или регионального представительства (Эстония, Молдавия, Украина);

c) партия исключается из официального перечня партий, но может продолжать существование в качестве объединения, если она определенное количество раз не участвует в выборах (Финляндия) ...»

ПРАВО

I. Предполагаемое нарушение статьи 11 Конвенции в части отказа во внесении изменений в сведения, содержащиеся в государственном реестре

65. Партия-заявитель жаловалась на основании статьи 11 Конвенции на отказ во внесении изменений в сведения о ее адресе и лицах, имеющих право без доверенности действовать от ее имени, содержащиеся в Едином государственном реестре юридических лиц. Статья 11 Конвенции предусматривает следующее:

«1. Каждый имеет право на свободу мирных собраний и на свободу объединения с другими, включая право создавать профессиональные союзы и вступать в таковые для защиты своих интересов.»

2. Осуществление этих прав не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц. Настоящая статья не препятствует введению законных ограничений на осуществление этих прав лицами, входящими в состав вооруженных сил, полиции или административных органов государства».

A. Приемлемость жалобы

66. Европейский суд также отмечает, что настоящая жалоба не является явно необоснованной в значении пункта 3 статьи 35 Конвенции. Он также отмечает, что жалоба не является неприемлемой по каким-либо другим основаниям. Следовательно, жалоба должна быть объявлена приемлемой.

B. Существо жалобы

1. Доводы сторон

a) Партия-заявитель

67. Партия-заявитель утверждала, что отказ во внесении изменений в сведения, содержащиеся в реестре, был незаконным. В частности, требование представить документы, аналогичные тем, которые необходимы при регистрации вновь созданной политической партии, не было основано на российском законодательстве. Из формулировки статьи 16 Закона о политических партиях, содержащей перечень документов, которые необходимо представить в регистрирующий орган (см. § 44 настоящего Постановления), следует, что она применяется лишь в случае первичной регистрации политической партии сразу после ее создания на учредительном съезде. Пункт 2 статьи 27 этого Закона устанавливает упрощенный уведомительный порядок для регистрации изменения сведений, содержащихся в реестре (см. § 46 настоящего Постановления). Закон о регистрации юридических лиц также различает первичную регистрацию юридического лица и регистрацию изменений в реестре, предусматривая разрешительный порядок в первом случае и уведомительный порядок во втором случае (см. § 41 настоящего Постановления). Следовательно, от партии-заявителя незаконно и произвольно требовали представить для проверки регистрирующим органом документы, перечисленные в статье 16 Закона о политических партиях. Однако она исполнила это незаконное требование и представила необходимые документы.

68. Партия-заявитель оспаривала вывод властей страны, согласно которому представленные документы были ненадлежащими. В частности, она утверждала, что съезд, который 17 декабря 2005 г. избрал представителей, имеющих право действовать от имени партии без доверенности, и решил изменить ее официальный адрес, был созван и проведен в соответствии с порядком, установленным российским законодательством, и ее уставом. Выводы национальных властей об обратном были произвольными и противоречили имеющимся доказательствам.

69. Далее, партия-заявитель утверждала, что отказ в изменении сведений о ее адресе и лицах, имеющих право действовать от ее имени без доверенности, нарушил ее деятельность. Срок полномочий ранее избранных представителей, имеющих право действовать от ее имени без доверенности, истек в апреле 2006 года. Поскольку власти отказали в регистрации новых представителей, в установленном порядке избранных съездом, партия-заявитель не могла функционировать надлежащим образом. Она не могла создавать новые региональные отделения, представлять годовые отчеты и иные документы, запрошенные властями, или повторно подать заявление о внесении изменений в реестр, так как все эти действия требовали подписей лиц, имеющих право действовать от ее имени без доверенности. Кроме того, власти не впервые признавали недействительными решения, принятые на общих собраниях партии-заявителя. Внеочередной съезд 17 декабря 2005 г. был созван, поскольку власти страны отказались признать решения предыдущего съезда. Наконец, вывод властей о неправомочности съезда 17 декабря 2005 г. послужил основой для ликвидации ряда региональных отделений партии-заявителя и, в конечном счете, для ликвидации самой партии-заявителя. С учетом изложенного партия-заявитель полагала, что отказ властей во внесении изменений в сведения, содержащиеся в реестре, фактически представлял собой замаскированную ликвидацию.

b) Власти Российской Федерации

70. Власти Российской Федерации утверждали, что вмешательство в права партии-заявителя было законным. Закон о политических партиях установил особый разрешительный порядок для регистрации политических партий. Требование о получении разрешения о регистрации было обусловлено особенностями статуса и роли политических партий. Закон о политических партиях не предусматривал различных видов регистрации. Таким образом, одни и те же правила применялись в отношении регистрации вновь учрежденной политической партии и в отношении регистрации изменения сведений, содержащихся в реестре. Во всех случаях политическая партия была обязана представить документы, предусмотренные статьей 16 Закона о политических партиях (см. § 44 настоящего Постановления), а регистрирующий орган был уполномочен проверить эти документы и принять решение о регистрации или об отказе в регистрации (см. пункт 5 статьи 15, пункт 1 статьи 29 и пункт 1 статьи 38 Закона о политических партиях в § 43, 45 и 53 настоящего Постановления). Тот факт, что данные положения допускали различное толкование, сам по себе не противоречил Конвенции. Многие законы неизбежно сформулированы в терминах, которые в большей или меньшей степени являются неопределенными, и их толкование и применение являются вопросом практики. Задача вынесения судебного решения, возложенная на суды, несомненно заключалась в разрешении остающихся сомнений, связанных с толкованием, с учетом изменений в повседневной практике (власти Российской Федерации ссылались на Постановление Большой палаты по делу «Реквеньи против Венгрии» ({Rekvenyi} <*> v. Hungary), жалоба № 25390/94, § 34, ECHR 1999-III, и Постановление Большой палаты по делу «Гожелик и другие против Польши» (Gorzelik and Others v. Poland), жалоба № 44158/98, § 65, ECHR 2004-I). Власти Российской Федерации заключили, что российские нормы, регулирующие регистрацию политических партий, отвечали требованиям доступности и предсказуемости. В любом случае партия-заявитель обратилась к российским властям за разъяснениями по поводу порядка регистрации и получила подробные пояснения. Также имел значение тот факт, что отказ в регистрации был проверен и подтвержден судами страны. Принимая во внимание, что решать проблемы толкования национального законодательства должны в первую очередь национальные органы, особенно суды, в задачу Европейского суда не входила подмена своим толкованием их толкования в отсутствие произвола (они ссылались на Постановление Европейского суда от 16 декабря 1997 г. по делу «Техедор Гарсия против Испании» (Tejedor {Garcia} v. Spain), § 31, Reports of Judgments and Decisions 1997-VIII).

---

<*> Здесь и далее по тексту слова на национальном языке набраны латинским шрифтом и выделены фигурными скобками.

71. Что касается обоснования отказа в регистрации, власти Российской Федерации утверждали, что национальные власти отказали во внесении изменений в реестр, поскольку документы, представленные партией-заявителем, были составлены с существенными нарушениями. Их изучение показало, что съезд, на котором были избраны лица, имеющие право действовать от имени партии без доверенности, и было решено изменить официальный адрес партии-заявителя, был неправомочен. В частности, делегаты, принимавшие участие в съезде, не были избраны в порядке, предусмотренном законом и уставом партии-заявителя. Таким образом, протокол этого съезда не мог служить основанием для внесения изменений в государственный реестр. Отказ во внесении изменений в реестр был нацелен на обеспечение демократии в рамках партии-заявителя и защиту прав ее членов на участие в региональных конференциях и съезде и, соответственно, в процессе принятия решений.

72. Власти Российской Федерации, кроме того, оспаривали утверждения партии-заявителя, в соответствии с которыми отказ во внесении изменений в реестр нарушил ее деятельность и привел к ее ликвидации. Они утверждали, что партия-заявитель осуществляла деятельность в 2006 и 2007 годах. В частности, она участвовала в региональных выборах, представила годовой отчет, в соответствии с которым она потратила более 1 млн рублей в 2006 году, и ее представители участвовали в разбирательстве о ее ликвидации. Что касается ликвидации, соответствующее решение было принято по различным основаниям, которые никоим образом не были связаны с отказом в регистрации. Отказ в регистрации не имел целью нарушить деятельность партии-заявителя. Власти страны лишь осуществляли правомерный контроль за соблюдением партией-заявителем порядка регистрации, установленного российским законодательством. Они утверждали, что партия-заявитель была обязана соблюдать российское законодательство, а власти страны были уполномочены и имели обязанность контролировать соблюдение ею законодательных требований и процедур. В частности, было необходимо проверить, был ли съезд партии-заявителя созван и проведен в соответствии с российским законодательством с целью защиты ее членов от принятия произвольных решений в нарушение демократического порядка.

73. Власти Российской Федерации также подчеркнули, что отказ в регистрации не был окончательным. Партия-заявитель имела возможность исправить выявленные в документах недостатки и повторно обратиться с заявлением о регистрации. Кроме того, имелась возможность созыва нового съезда по требованию 1/3 ее региональных отделений, и этот съезд мог избрать новых представителей, имеющих право действовать от имени партии-заявителя без доверенности. Однако партия-заявитель не приняла мер к созыву нового съезда и исправлению нарушений, выявленных властями страны.

74. Наконец, власти Российской Федерации ссылались на Решение Европейского суда от 14 июня 2005 г. по делу «Духовная община мусульман Республики Молдавии против Молдавии» ({Carmuirea Spirituala} a Musulmanilor din Republica Moldova v. Moldova), жалоба № 12282/02, и Решение Европейского суда от 30 октября 1997 г. по делу «Байсан от имени „Лига апарари дрептурилор омулуй дин Ромэния (Лига защиты прав человека в Румынии)“ против Румынии» (Baisan for «Liga Apararii Drepturilor Omului din Romania» (the League for the Defence of Human Rights in Romania) v. Romania), жалоба № 28973/95, в которых отказ в регистрации объединения, нарушившего порядок регистрации, был признан совместимым со статьями 9 и 11 Конвенции.

2. Мнение Европейского суда

a) Общие принципы

75. Европейский суд напоминает, что право на создание объединения является неотъемлемой частью права, предусмотренного статьей 11 Конвенции. Возможность создания гражданами юридического лица с целью совместных действий в сфере общего интереса является одним из важнейших аспектов права на свободу объединения, в отсутствие которого это право было бы лишено значения. Способ воплощения этой свободы в национальном законодательстве и ее практическое применение властями раскрывают состояние демократии в данной стране (см. Постановление Европейского суда от 10 июля 1998 г. по делу «Сидиропулос и другие против Греции» (Sidiropoulos and Others v. Greece), Reports of Judgments and Decisions 1998-IV, § 40).

76. Свобода объединения, однако, не является абсолютной по характеру, и следует признать, что, если объединение, посредством своих действий или намерений, которые оно прямо или косвенно выражает в своей программе, подвергает опасности государственные институты или права и свободы других лиц, статья 11 Конвенции не лишает государство полномочий защищать эти институты и лиц. Тем не менее данные полномочия не должны широко использоваться, поскольку исключения из правила свободы объединения подлежат строгому толкованию, и лишь убедительные и неопровержимые основания могут оправдать ограничения этой свободы. При определении того, существует ли необходимость в значении пункта 2 этого положения Конвенции, государства располагают ограниченной свободой усмотрения, которая сопровождается пристальным европейским надзором, охватывающим законодательство и правоприменительные решения, включая принятые независимым судом (см. упоминавшееся выше Постановление Большой палаты по делу «Гожелик и другие против Польши», § 94 и 95, упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу «Сидиропулос и другие против Греции», § 40, и Постановление Европейского суда по делу «Станков и Объединенная македонская организация „Илинден“ против Болгарии» (Stankov and the United Macedonian Organisation Ilinden v. Bulgaria), жалобы № № 29221/95 и 29225/95, § 84, ECHR 2001-IX).

77. При осуществлении Европейским судом надзорной функции в его задачу входит не подмена своим мнением мнения соответствующих национальных властей, а проверка решений, принимаемых ими в рамках их свободы усмотрения. Это не означает, что надзор сводится к необходимости убедиться в том, что государство-ответчик действовало в рамках своей свободы усмотрения разумно, осторожно и добросовестно; Европейский суд должен исследовать оспариваемое вмешательство в свете дела в целом и определить, было ли оно «соразмерно преследуемой законной цели» и были ли мотивы, приведенные национальными властями, «относимыми и достаточными». Осуществляя эту задачу, Европейский суд обязан убедиться, что национальные власти применяли стандарты, которые соответствовали принципам, воплощенным в Конвенции, и что они основывались на приемлемой оценке соответствующих фактов (см. Постановление Европейского суда от 30 января 1998 г. по делу «Объединенная коммунистическая партия Турции и другие против Турции» (United Communist Party of Turkey and Others v. Turkey), Reports of Judgments and Decisions 1998-I, § 47, и Постановление Европейского суда по делу «Партия коммунистов <*> (Непечеришти) и Унгуряну против Румынии» (Partidul Comunistilor (Nepeceristi) and Ungureanu v. Romania), жалоба № 46626/99, § 49, ECHR 2005-I (извлечения)).

---

<*> Данная политическая группа объединяет лиц, не состоявших в Румынской компартии, управлявшей страной до 1989 года (прим. переводчика).

78. Европейский суд, кроме того, во многих случаях подтверждал, что при демократическом режиме ключевую роль играют политические партии, пользующиеся свободами и правами, провозглашенными в статье 11 Конвенции, а также в статье 10 Конвенции. Политические партии являются формой объединения, имеющей существенное значение для надлежащего функционирования демократии. Учитывая роль, которую играют политические партии, любые меры, принимаемые против них, затрагивают как свободу объединения, так и, соответственно, демократию в соответствующей стране (см. Постановление Большой палаты по делу «Партия „Рефах“ (Партия Благоденствия) и другие против Турции» (Refah Partisi (the Welfare Party) and Others v. Turkey), жалобы № 41340/98, 41342/98, 41343/98 и 41344/98, § 87, ECHR 2003-II, и упоминавшееся выше Постановление Европейского суда от 30 января 1998 г. по делу «Объединенная коммунистическая партия Турции и другие против Турции», § 25).

b) Применение в настоящем деле

79. Европейский суд отмечает, что 17 декабря 2005 г. партия-заявитель провела съезд, на котором были избраны ее правление, а также лица, имеющие право действовать от ее имени без доверенности, а также было решено изменить ее официальный адрес. Впоследствии она обратилась в регистрирующий орган с заявлением о внесении изменений в сведения, содержащиеся в государственном реестре, в соответствии с законодательством страны. Регистрирующий орган предписал партии-заявителю представить пакет документов, аналогичный тому, который необходим для регистрации вновь созданной политической партии. Затем он отказал во внесении изменений в сведения, содержащиеся в реестре, придя на основании документов, представленных партией-заявителем, к выводу о том, что ее съезд был неправомочен.

80. Сторонами не оспаривалось, что отказ во внесении изменений в государственный реестр приравнивался к вмешательству в права партии-заявителя, гарантированные статьей 11 Конвенции (см. для сравнения Постановление Европейского суда от 14 июня 2007 г. по делу «Свято-Михайловская парафия против Украины» (Svyato-Mykhaylivska Parafiya v. Ukraine), жалоба № 77703/01, § 123). Европейский суд принимает довод партии-заявителя, в соответствии с которым отказ в регистрации ее представителей, имеющих право действовать от ее имени без доверенности, негативно повлиял на ее деятельность. Отказываясь действовать на основании решения съезда, проведенного 17 декабря 2005 г., и признавать избранных этим съездом лиц, имеющих право действовать без доверенности от имени партии, публичные власти несомненно создали серьезные сложности в ее повседневной деятельности. Хотя отсутствуют доказательства, подтверждающие утверждение партии-заявителя о том, что ее деятельность была фактически парализована отказом во внесении изменений в реестр, не может быть сомнений, что неспособность избранных представителей партии-заявителя действовать от ее имени серьезно препятствовала ее деятельности.

81. Остается решить вопрос о том, было ли вмешательство в права партии-заявителя «предусмотрено законом», преследовало ли оно «законную цель» и было ли «необходимо в демократическом обществе».

82. Европейский суд в первую очередь рассмотрит довод партии-заявителя о том, что требование регистрирующего органа о предоставлении пакета документов, аналогичного тому, который представляется при регистрации вновь созданной политической партии, и его отказ во внесении изменений в реестр в связи с недостатками этих документов не были основаны на российском законодательстве. Он напоминает в этой связи, что в соответствии с его сложившимися прецедентными нормами выражение «предусмотрены законом» требует, чтобы спорная мера имела основу в национальном законодательстве и чтобы закон был сформулирован с достаточной ясностью, позволяя гражданину предвидеть последствия, которые может повлечь определенное действие, и соответствующим образом регулировать свое поведение (см., в качестве классического примера, Постановление Европейского суда от 26 апреля 1979 г. по делу «Санди таймс» против Соединенного Королевства» (Sunday Times v. United Kingdom) (N 1), Series A, № 30, § 49).

83. Европейский суд отмечает, что национальное законодательство отнюдь не было ясным в части порядка, которому необходимо следовать при регистрации изменений, вносимых в государственный реестр. В отличие от очень подробных положений, регулирующих порядок регистрации вновь созданных партий, порядок регистрации изменений не определен. Закон о политических партиях и Закон о регистрации юридических лиц не определяют, какие документы помимо простого уведомления должны быть представлены политической партией для регистрации изменений, и не содержат прямого указания на полномочия регистрирующего органа в части проверки этих документов и отказа в регистрации (см. § 41 и 46 настоящего Постановления).

84. В обоснование требования представить пакет документов, аналогичный тому, который представляется при регистрации вновь созданной партии, и права регистрирующего органа отказать в регистрации, если указанные документы были представлены не в полном объеме или были составлены с нарушениями, суды страны ссылались на пункт 7 статьи 32 Закона о некоммерческих организациях (см. § 42 настоящего Постановления). Европейский суд, однако, отмечает, что пункт 7 был включен в статью 32 января 2006 г. и вступил в силу 16 апреля 2006 г., тогда как отказы во внесении изменений в реестр были приняты 16 января и 4 апреля 2006 г. Европейский суд поражен тем, что суды страны ссылались на положение, которое в период, относящийся к делу, не вступило в силу и, следовательно, не могло служить законным основанием для отказа во внесении изменений в реестр.

85. Учитывая, что в национальном разбирательстве отсутствовали ссылки на иные правовые документы или положения, устанавливающие порядок внесения изменений в реестр, Европейский суд не может заключить, что российское законодательство было сформулировано с достаточной ясностью, позволяя партии-заявителю предвидеть, какие документы ей потребуется представить и какие негативные последствия наступят, если регистрирующий орган сочтет представленные документы ненадлежащими. Европейский суд полагает, что меры, предпринятые регистрационным органом в настоящем деле, не имели достаточно ясной правовой основы.

86. В свете вышеприведенного вывода отсутствует необходимость рассматривать вопрос о том, было ли вмешательство соразмерно преследуемой законной цели. Однако в настоящем деле Европейский суд, тем не менее, отмечает, что он не может не выразить несогласие с доводом властей Российской Федерации, согласно которому вмешательство в свободу партии-заявителя на объединение было «необходимо в демократическом обществе».

87. Основанием для отказа во внесении изменений в реестр послужил вывод регистрирующего органа о том, что съезд 17 декабря 2005 г. был созван и проведен с нарушениями порядка, предусмотренного уставом партии-заявителя. Европейский суд признает, что в определенных случаях свобода усмотрения государства может включать право вмешательства — при условии соблюдения требования соразмерности — во внутреннюю организацию и функционирование объединения в случае несоблюдения разумных законных формальностей, касающихся его создания, функционирования или внутренней организационной структуры (см., например, Решение Европейского суда от 21 марта 2006 г. по делу «Эртан и другие против Турции» (Ertan and Others v. Turkey), жалоба № 57898/00, упоминавшееся выше Решение Европейского суда по делу «Духовная община... против Молдовы», и упоминавшееся выше Решение Европейского суда по делу «Байсан... против Румынии»), или в случае серьезного длительного внутреннего конфликта в объединении (см. Постановление Европейского суда от 22 января 2009 г. по делу «Священный синод Болгарской православной церкви (митрополита Иннокентия) и другие против Болгарии» (Holy Synod of the Bulgarian Orthodox Church (Metropolitan Inokentiy) and Others v. Bulgaria), жалобы № № 412/03 и 35677/04, § 131). Вместе с тем вмешательство властей во внутреннюю организационную деятельность объединений не должно простираться столь далеко, чтобы включать обеспечение соблюдения объединением каждой формальности, предусмотренной ее уставом (см. Постановление Европейского суда по делу «Тебиети Мюхафизе Джемиети» и Исрафилов против Азербайджана» (Tebieti {Muhafize} Cemiyyeti and Israfilov v. Azerbaijan), жалоба № 37083/03, § 78, ECHR 2009 — ...).

88. В настоящем деле регистрационный орган выявил нарушения при выборах региональных делегатов на съезд, придя к выводу, например, что некоторые региональные конференции были созваны неуполномоченными лицами или органами, некоторые региональные конференции были неправомочны, протоколы некоторых региональных конференций не содержали имен участников, а некоторые участники не являлись членами партии-заявителя. Европейский суд не усматривает оснований для вмешательства такого масштаба со стороны регистрирующего органа во внутренние дела партии-заявителя. Он отмечает, что национальное законодательство не предусматривало подробных правил и порядка в отношении созыва региональных конференций или избрания делегатов для участия в съезде. Кроме того, оно не устанавливало требований к протоколам этих конференций. Европейский суд полагает, что сами объединения должны определять, каким способом организовывать свои конференции. Аналогичным образом, в первую очередь сами объединения и их члены, а не публичные власти, должны обеспечивать соблюдение формальностей данного типа в соответствии с их уставом (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу «Тебиети Мюхафизе Джемиети» и Исрафилов против Азербайджана», § 78, см. также Положение и пояснительный доклад Венецианской комиссии о законодательстве, регулирующем политические партии: некоторые специальные вопросы в § 58 настоящего Постановления). В отсутствие жалоб со стороны членов партии-заявителя, касающихся организации съезда 17 декабря 2005 г. или предшествующих ему региональных конференций, Европейский суд не убежден доводом властей Российской Федерации, согласно которому вмешательство публичных властей во внутренние дела партии-заявителя было необходимо для цели защиты прав членов партии-заявителя.

89. С учетом вышеизложенного Европейский суд приходит к выводу о том, что российские власти, отказывая во внесении изменений в реестр, вышли за рамки любой законной цели и осуществили вмешательство во внутреннюю деятельность партии-заявителя способом, который не может быть признан законным и необходимым в демократическом обществе.

90. Таким образом, имело место нарушение статьи 11 Конвенции.

II. Предполагаемое нарушение статьи 11 Конвенции в части ликвидации партии-заявителя

91. Партия-заявитель жаловалась на ее ликвидацию за несоблюдение требований, касающихся минимально необходимой численности членов партии и регионального представительства. Она ссылалась на статью 11 Конвенции.

A. Приемлемость жалобы

92. Европейский суд отмечает, что настоящая жалоба не является явно необоснованной в значении пункта 3 статьи 35 Конвенции. Он также отмечает, что жалоба не является неприемлемой по каким-либо другим основаниям. Следовательно, жалоба должна быть объявлена приемлемой.

B. Существо жалобы

1. Доводы сторон

a) Партия-заявитель

93. Партия-заявитель утверждала, во-первых, что требования о минимально необходимой численности членов партии и региональном представительстве не были оправданными с точки зрения пункта 2 статьи 11 Конвенции. В частности, они были необоснованными и не преследовали законную цель. Применение такого требования к политическим партиям не может быть оправдано интересами национальной безопасности или общественного порядка. Также они не были необходимы для предотвращения беспорядков или преступлений или для защиты прав и свобод иных лиц.

94. Кроме того, партия-заявитель оспаривала выводы национальных органов исполнительной власти и судов. Она утверждала, что проверки ситуации с численностью членов партии проводились властями поверхностно. Проверки были несистематическими и не имели единой методологии или четко определенных правил, установленных законом. Члены партии-заявителя опрашивались по телефону об их членстве и некоторые из них запугивались властями. Власти требовали от региональных отделений предоставления многочисленных документов, разных для каждого регионального отделения. Разбирательство о ликвидации не было состязательным, поскольку партии-заявителю было отказано в возможности представить доказательства, демонстрирующие число членов партии. Партия-заявитель настаивала на том, что ее численность составляла 63926 членов партии и она имела 57 региональных отделений, 51 из которых — численностью свыше 500 членов партии. Таким образом, она соответствовала законодательным требованиям к минимально необходимой численности членов партии и региональному представительству.

95. Вместе с тем партия-заявитель утверждала, что ее ликвидация не только нарушила ее право на свободу объединения, но также ограничила ее право на участие в выборах, поскольку, в соответствии с российским законодательством, политическая партия является единственной разновидностью общественной организации, имеющей право выдвигать кандидатов на выборах в государственные органы.

b) Власти Российской Федерации

96. Власти Российской Федерации утверждали, что вмешательство было предусмотрено законом, а именно новой редакцией пункта 2 статьи 3 и статьей 41 Закона о политических партиях, а также статьей 2 Закона о внесении изменений в указанный Закон (см. § 33, 34 и 54 настоящего Постановления). В частности, вышеуказанные положения требовали, чтобы к 1 января 2006 г. все политические партии увеличили свою численность до 50000 членов партии и численность своих региональных отделений до 500 членов партии. Кроме того, из данных положений законодательства следовало, что в случае неувеличения партией своей численности она обязана реорганизоваться в общественное объединение или подлежит ликвидации. Применимое национальное законодательство было доступно и формулировалось в ясных выражениях, так что партия-заявитель могла предвидеть, что несоблюдение вышеприведенных требований приведет к ее ликвидации.

97. В обоснование применения требований о минимально необходимой численности членов партии власти Российской Федерации ссылались на их особый статус и роль как объединений, участвующих в выборах и представляющих интересы граждан в государственных органах. Они утверждали, что данные требования преследовали законную цель защиты конституционных основ Российской Федерации и прав и законных интересов иных лиц. Их «необходимость» была подтверждена Конституционным Судом Российской Федерации (см. § 55 и 56 настоящего Постановления). В частности, требования к минимально необходимой численности членов партии и к региональному представительству способствовали процессу консолидации политических партий, создавали условия для учреждения крупных, сильных партий, препятствовали чрезмерной парламентской фрагментации и тем самым обеспечивали нормальное функционирование парламента и повышали стабильность политической системы. Вышеупомянутые требования не носили дискриминационного характера, поскольку они не препятствовали развитию различных политических программ и применялись в равной мере ко всем политическим партиям независимо от их идеологии, целей и задач, установленных их уставом. Они не нарушали само существо права граждан на свободу объединения, так как политические партии, которые не отвечали этим требованиям, могли реорганизоваться в общественные объединения. Власти Российской Федерации также утверждали, что особенности социальной и политической ситуации, превалирующей в современной России, должны приниматься во внимание при рассмотрении вопроса об оправданности законодательных требований, предъявляемых к политическим партиям (они ссылались на Решение Европейского суда от 7 декабря 2006 г. по делу «Игорь Артемов против Российской Федерации» (Igor Artyomov v. Russia), жалоба № 17582/05).

98. Власти Российской Федерации далее утверждали, что свобода объединения не является абсолютной. Политические партии обязаны соблюдать национальное законодательство, и власти имеют право контролировать их деятельность для обеспечения ее соответствия законодательным требованиям. В связи с тем, что партия-заявитель не исполнила требования о минимально необходимой численности членов партии и региональном представительстве, тем самым нарушив права и интересы партий, которые отвечали этим требованиям, было необходимо ликвидировать ее. Ликвидация не была автоматической, так как партии-заявителю был предоставлен выбор между приведением численности ее членов и ее региональных отделений в соответствие с измененным законом для сохранения статуса политической партии и реорганизацией в общественное объединение. Однако она не воспользовалась своим правом на выбор и, следовательно, подлежала ликвидации. Также следует отметить, что партия-заявитель не была ликвидирована или запрещена в связи с экстремистской деятельностью. Таким образом, она имела возможность создать новую партию с тем же наименованием <*>. Члены партии-заявителя могли создать новую партию или вступить в иную действующую партию.

---

<*> Так в оригинале (прим. переводчика).

99. Наконец, власти Российской Федерации утверждали, что разбирательство о ликвидации было справедливым и состязательным, и суды страны исследовали и оценили доказательства, представленные сторонами, и пришли к обоснованным выводам.

2. Мнение Европейского суда

100. Стороны пришли к согласию о том, что ликвидация партии-заявителя представляла собой вмешательство в ее права, предусмотренные статьей 11 Конвенции. Не оспаривается, что вмешательство было «предусмотрено законом», а именно пунктом 2 статьи 3 Закона о политических партиях и пунктами 1 и 4 статьи 2 Закона о внесении изменений (см. § 33, 34 и 54 настоящего Постановления).

101. Европейский суд далее отмечает, что власти Российской Федерации и Конституционный Суд ссылались на несколько целей, оправдывающих ликвидацию партии-заявителя по причине несоблюдения требований к минимальной численности членов партии и региональному представительству, а именно цели защиты демократических институтов и конституционных основ Российской Федерации, обеспечения территориальной целостности и гарантирования прав и законных интересов иных лиц (см. § 55, 56 и 97 настоящего Постановления). Он полагает, что защита территориальной целостности тесно связана с защитой «национальной безопасности» (см., например, упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу «Объединенная коммунистическая партия Турции и другие против Турции», § 40), тогда как защита демократических институтов государства и конституционных основ относится к «предотвращению беспорядков», поскольку понятие «порядка» в значении французской версии статьи 11 Конвенции охватывает «институциональный порядок» (см. Постановление Европейского суда по делу «Баскская националистическая партия — Региональная организация „Ипарральде“ против Франции» (Basque Nationalist Party — Iparralde Regional Organisation v. France), жалоба № 71251/01, § 43, ECHR 2007-VII, и, с необходимыми изменениями, упоминавшееся выше Постановление Большой палаты по делу «Горжелик и другие против Польши», § 76). Европейский суд готов признать, что оспариваемые законодательные требования и ликвидация партии-заявителя за их несоблюдение были призваны защищать национальную безопасность, предотвращать беспорядки и гарантировать права иных лиц и, следовательно, они преследовали законные цели, установленные пунктом 2 статьи 11 Конвенции.

102. Остается рассмотреть вопрос о том, было ли вмешательство «необходимо в демократическом обществе». Европейский суд напоминает, что с учетом ключевой роли, которую играют политические партии в надлежащем функционировании демократии, исключения, перечисленные в пункте 2 статьи 11 Конвенции, подлежат строгому толкованию, если затронуты политические партии; лишь убедительные и неопровержимые основания могут оправдать ограничения свободы объединения таких партий (см. прецедентную практику, приведенную в § 76 - 78 настоящего Постановления). Также имеет значение радикальный характер рассматриваемого вмешательства: партия-заявитель была незамедлительно ликвидирована. Необходимы очень серьезные причины, обосновывающие столь резкую меру, чтобы ее можно было признать соразмерной преследуемой законной цели; ее применение является оправданным только в наиболее серьезных делах (см. Постановление Европейского суда от 20 октября 2005 г. по делу «Объединенная македонская организация „Илинден — ПИРИН“ и другие против Болгарии» (The United Macedonian Organisation Ilinden — PIRIN and Others v. Bulgaria), жалоба № 59489/00, § 56, с дополнительными отсылками).

103. Европейский суд в первую очередь отмечает, что партия-заявитель, созданная в 1990 году, была одной из старейших российских политических партий. В ее уставе или программе ничто не позволяло предположить, что она не являлась демократической партией. Не утверждалось, что в течение 17 лет ее существования она прибегала к незаконным или недемократическим методам, призывала к применению насилия, стремилась подорвать демократическую и плюралистическую политическую систему России или что ее цели носили националистический характер или могли нарушить права и свободы иных лиц. Единственной причиной ее ликвидации было несоблюдение ею требований о минимальной численности членов партии и региональном представительстве.

104. Европейский суд должен рассмотреть вопрос о том, была ли ликвидация партии-заявителя за несоблюдение указанных требований соразмерна законным целям, на которые ссылались власти Российской Федерации. Однако сначала он рассмотрит вопрос о том, уравновешивала ли негативные последствия вмешательства предусмотренная национальным законодательством возможность реорганизации в общественное объединение.

a) Возможность реорганизации в общественное объединение

105. Европейский суд принимает к сведению довод властей Российской Федерации, согласно которому партии-заявителю была предоставлена возможность реорганизоваться в общественное объединение. Однако он уже приходил к выводу о том, что принуждение объединения к принятию организационно-правовой формы вопреки воле его учредителей и членов является неприемлемым, отмечая, что подобный подход, если он будет применяться, ограничит свободу объединения учредителей и членов до такой степени, что она прекратит существование или лишится практической ценности (см. Постановление Европейского суда от 21 июня 2007 г. по делу «Жечев против Болгарии» (Zhechev v. Bulgaria), жалоба № 57045/00, § 56).

106. Европейский суд напоминает, что политические партии имеют особый статус. Политические партии, являясь единственным видом объединения, способным прийти к власти, могут оказывать влияние на весь режим в стране. Политические партии отличаются от иных организаций, представленных на политической арене, поскольку они предлагают избирателям всеобъемлющие социальные модели и способны реализовать эти предложения после прихода к власти (см. упоминавшееся выше Постановление Большой палаты по делу «Партия „Рефах“ (Партия Благоденствия) и другие против Турции», § 87).

107. Имеет значение тот факт, что в Российской Федерации политические партии являются единственными участниками политического процесса, имеющими право выдвигать кандидатов на выборах федерального и регионального уровней. Таким образом, реорганизация в общественное объединение лишила бы партию-заявителя возможности участвовать в выборах. Учитывая, что участие в выборах было одной из основных целей партии-заявителя, предусмотренных ее уставом (см. § 10 настоящего Постановления), статус общественного объединения не отвечал бы ее призванию. Европейский суд признает, что сохранение статуса политической партии и права выдвигать кандидатов на выборах, сопряженного с этим статусом, имело существенное значение для партии-заявителя.

108. Далее Европейский суд на основании этой предпосылки должен рассмотреть вопрос о том, могла ли ликвидация партии-заявителя по причине несоблюдения требований о минимально допустимой численности членов и региональном представительстве считаться необходимой в демократическом обществе. Он по очереди рассмотрит два указанных требования.

b) Несоблюдение требования о минимально необходимой численности членов партии

109. Первым основанием ликвидации партии-заявителя было несоблюдение ею требования о минимально необходимой численности членов партии, которое впервые было введено в 2001 году, когда было установлено, что численность политической партии не может быть менее 10000 членов. В 2004 году необходимая минимальная численность была увеличена до 50000 членов партии. В 2009 году национальное законодательство было вновь изменено в целях постепенного снижения минимальной численности до 40000 членов партии к 1 января 2012 г. Одновременно изменялась также минимальная численность членов регионального отделения (см. § 30 - 39 настоящего Постановления).

110. Европейский суд отмечает, что требование о минимальной численности членов партии применяется в государствах-членах Совета Европы. Законодательство не менее чем 13 государств устанавливает требование о минимальной численности членов политической партии (см. § 62 настоящего Постановления). Однако даже если не усматривается единого европейского подхода к данной проблеме, это не может само по себе иметь определяющего значения для ее разрешения (см. Постановление Большой палаты по делу «Кристин Гудвин против Соединенного Королевства» (Christine Goodwin v. United Kingdom), жалоба № 28957/95, § 85, ECHR 2002-VI). Европейский суд отмечает, что требование о минимальной численности членов партии, применяемое в России, является самым высоким в Европе. Чтобы убедиться в том, что оно не является несоразмерным, Европейский суд должен оценить его обоснование со стороны законодателя и Конституционного Суда Российской Федерации.

111. Пояснительные записки к проекту закона о политических партиях, резолюции комитетов Государственной Думы и Постановления Конституционного Суда (см. § 31, 32, 55 и 56 настоящего Постановления) обосновывают введение требования о минимальной численности членов партии и ее последующее увеличение необходимостью укрепления политических партий и ограничения их количества в целях предотвращения несоразмерных бюджетных затрат в ходе избирательных кампаний и чрезмерной парламентской фрагментации, а также повышения благодаря этому стабильности политической системы.

112. Европейский суд не убежден данными доводами. Он отмечает, что в Российской Федерации политические партии не имеют безусловного права на получение государственного финансирования. В соответствии с национальным законодательством, лишь партии, которые участвовали в выборах и получили более 3% голосов избирателей, имеют право на государственное финансирование (см. § 51 настоящего Постановления). Таким образом, существование определенного количества небольших политических партий, поддерживаемых относительно небольшой частью населения, не возлагает значительного финансового бремени на государственную казну. По мнению Европейского суда, финансовые соображения не могут служить основанием для ограничения количества политических партий и создания условий для сохранения лишь крупных и популярных политических партий.

113. Что касается второго довода, касающегося предотвращения чрезмерной парламентской фрагментации, Европейский суд отмечает, что эта цель достигнута в России путем введения избирательного порога в 7% (см. § 50 настоящего Постановления), который является одним из самых высоких в Европе (см. Постановление Большой палаты от 8 июля 2008 г. по делу «Юмак и Садак против Турции» (Yumak and Sadak v. Turkey), жалоба № 10226/03, § 64 и 129). В этой связи также имеет значение тот факт, что политические партии не приобретают автоматически право на участие в выборах. Лишь те политические партии, которые имеют места в Государственной Думе или представили определенное количество подписей, доказывающих, что они пользуются широкой поддержкой у избирателей (в период, относящийся к обстоятельствам дела, количество подписей составляло 200000, недавно оно было снижено до 150000), могут выдвигать кандидатов на выборах (см. § 49 настоящего Постановления). При таких обстоятельствах Европейский суд не убежден, что для предотвращения чрезмерной парламентской фрагментации было необходимо устанавливать дополнительные ограничения, такие, как высокое требование к минимальной численности членов политической партии, чтобы ограничить количество политических партий, имеющих право участвовать в выборах.

114. Европейский суд также не может согласиться с доводом о том, что лишь объединения, представляющие интересы значительной части общества, могут иметь статус политической партии. Он полагает, что небольшие группы меньшинств также должны иметь возможность учреждать политические партии и участвовать в выборах с целью получения представительства в парламенте. Он уже приходил к выводу, что хотя индивидуальные интересы должны иногда подчиняться интересам группы, демократия не ограничивается простым обеспечением приоритета взглядов большинства: должно достигаться равновесие, которое обеспечивает справедливое и надлежащее обращение с меньшинствами и исключает любое злоупотребление доминирующим положением (см. упоминавшееся выше Постановление Большой палаты по делу «Гожелик и другие против Польши», § 90). Выбор избирателей не может ограничиваться ненадлежащим образом, и различные политические партии должны располагать разумной возможностью выдвигать своих кандидатов на выборах (см., с необходимыми изменениями, упоминавшееся выше Постановление Большой палаты по делу «Юмак и Садак против Турции», § 108).

115. В то же время Европейский суд отмечает, что национальное законодательство требует, чтобы политические партии не только доказывали свое соответствие требованию о минимальной численности членов партии на момент учреждения и регистрации, но и впоследствии подавали ежегодные отчеты в регистрирующий орган, касающиеся не только их деятельности, но и подтверждающие ситуацию с численностью членов партии (см. § 52 настоящего Постановления). Власти имеют право ежегодно проводить проверки и выносить предупреждения или возбуждать разбирательство о ликвидации, если численность членов политической партии является недостаточной (см. § 53 и 54 настоящего Постановления). Европейский суд не может усмотреть причин для столь навязчивых мер, которые подвергают политические партии частым и всесторонним проверкам и постоянной угрозе ликвидации по формальным основаниям. Если эти ежегодные инспекции нацелены на проверку того, пользуется ли партия действительной поддержкой избирателей, то наилучшим образом о такой поддержке могут свидетельствовать результаты выборов.

116. Европейский суд также отмечает неопределенность, порожденную изменениями требования к минимальной численности членов партии в последние годы (см. § 109 настоящего Постановления). Обязанность по приведению численности членов партии в соответствие с часто меняющимся национальным законодательством в сочетании с регулярными проверками ситуации с численностью членов партии возложила на политические партии несоразмерное бремя. В этом отношении Европейский суд принимает во внимание мнение Венецианской комиссии, согласно которому изменение условий для получения и сохранения статуса политической партии может рассматриваться как создание условий для необоснованной ликвидации политических партий (см. § 58 настоящего Постановления). Кроме того, он ссылается на Свод рекомендуемых норм Венецианской комиссии, в котором содержится предостережение о том, что частое изменение избирательного законодательства может восприниматься — обоснованно или необоснованно — как попытка манипуляции избирательными законами в пользу правящей партии (см. § 61 настоящего Постановления).

117. Европейский суд отмечает в этой связи, что введение и последующее повышение требований о минимальной численности членов партии представляли собой один из аспектов политической реформы, начатой в 2001 году, иные меры в рамках которой включали, в частности, повышение избирательного барьера с 5 до 7% и запрет участия в выборах избирательных блоков и независимых кандидатов (см. § 48 и 50 настоящего Постановления). Едва ли можно сомневаться в том, что все эти меры оказали очевидное воздействие на возможность эффективного участия различных политических сил в политическом процессе и тем самым повлияли на плюрализм. В частности, тот факт, что лишь 15 политических партий из 48 отвечали повышенному требованию к минимальной численности членов партии (см. § 35 настоящего Постановления), демонстрирует последствия такого повышения.

118. Европейский суд напоминает, что если власти вводят значительные ограничения прав политических партий, особенно если такие изменения оказывают негативное воздействие на оппозицию, необходимость представления государством-ответчиком доказательств, демонстрирующих обоснованность изменений, становится более настоятельной (см., с необходимыми изменениями, Постановление Большой палаты по делу «Тэнасе против Молдавии» ({Tanase} v. Moldova), жалоба № 7/08, § 169, ECHR 2010 ...). В настоящем деле не было представлено убедительного объяснения повышению минимально необходимой численности членов партии.

119. В свете вышеприведенных соображений Европейский суд не может согласиться с мнением о том, что любое требование к численности членов партии будет оправданным, если только оно не создает ситуацию, при которой возможно создание лишь одной политической партии (см. § 55 настоящего Постановления). По мнению Европейского суда, требование к минимальной численности членов партии будет оправданным лишь при условии, что оно допускает беспрепятственное учреждение и функционирование множества политических партий, представляющих интересы различных слоев населения. Важно обеспечить доступ на политическую арену различных партий на условиях, позволяющих им представлять своих избирателей, привлекать внимание к их нуждам и защищать их интересы (см., с необходимыми изменениями, Постановление Европейского суда по делу «Христианско-демократическая народная партия Молдавии против Молдавии» (Christian Democratic Peoples Party v. Moldova), жалоба № 28793/02, § 67, ECHR 2006-II).

120. Обращаясь к конкретным обстоятельствам настоящего дела, Европейский суд отмечает, что партия-заявитель существовала и участвовала в выборах с 1990 года. Она урегулировала численность членов партии и прошла процедуру перерегистрации после введения требования о минимальной численности членов партии в 2001 году. Однако она была ликвидирована в 2007 году после резкого пятикратного увеличения минимально необходимой численности членов партии. Европейский суд полагает, что столь радикальная мера, как ликвидация по формальному основанию, примененная к давно действующей и законопослушной партии, подобной партии-заявителю, не может считаться «необходимой в демократическом обществе».

c) Недостаточное количество региональных отделений

121. Второй причиной ликвидации партии-заявителя являлся вывод властей о том, что она не имела достаточного количества региональных отделений численностью более 500 членов партии, в соответствии с требованиями действовавшего на тот момент законодательства.

122. Требование о наличии у политической партии региональных отделений в большинстве субъектов Российской Федерации, как и требование о минимальной численности членов партии, было впервые введено в 2001 году (см. § 30 настоящего Постановления). Из постановления Конституционного Суда от 1 февраля 2005 г. (см. § 55 настоящего Постановления) следует, что его целью было предотвращение создания, функционирования и участия в выборах региональных партий, которые, по мнению Конституционного Суда, представляли угрозу территориальной целостности и единству страны. Соответственно, Европейский суд должен рассмотреть вопрос о том, был ли запрет региональных политических партий совместим с Конвенцией.

123. Европейский суд ранее подчеркивал, что воспрепятствование существованию общественного объединения или политической партии исключительно по причине того, что они стремятся к публичному обсуждению ситуации части населения государства или даже защищают сепаратистские идеи, требуя автономии или отделения части территории страны, не может являться оправданным. В демократическом обществе, основанном на принципе верховенства права, должна предоставляться надлежащая возможность выражения, в частности посредством участия в политическом процессе, политических идей, которые ставят под сомнение существующий порядок, не посягая на принципы демократии, и реализация которых отстаивается мирными методами. Какими бы шокирующими и неприемлемыми ни казались высказывания лидеров и членов объединений властям или большинству населения, и сколь бы неправомерными ни были их требования, представляется, что они не делают необходимой ликвидацию объединения. Фундаментальным аспектом демократии является допустимость предложения и обсуждения различных политических программ, даже если они ставят под сомнение существующую организацию государства, при условии что они не наносят ущерба самой демократии (см. упоминавшееся выше Постановление Большой палаты по делу «Тэнасе против Молдавии», § 167, упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу «Объединенная македонская организация „Илинден — ПИРИН“ и другие против Болгарии», § 57 — 62, упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу «Объединенная коммунистическая партия Турции и другие против Турции», § 57, и Постановление Европейского суда от 25 мая 1998 г. по делу «Социалистическая партия и другие против Турции» (Socialist Party and Others v. Turkey), § 45 и 47, Reports 1998-III).

124. Европейский суд также приходил к выводу, что с точки зрения Конвенции проблема может возникать, если национальное избирательное законодательство имеет тенденцию к лишению региональных партий представительства в парламенте (см. упоминавшееся выше Постановление Большой палаты по делу «Юмак и Садак против Турции», § 124). Таким образом, важно, чтобы допускалось существование региональных партий и их участие в выборах, по крайней мере, на региональном уровне.

125. Кроме того, Европейский суд ссылается на положения Венецианской комиссии, которая признала проблематичным требование о региональном или территориальном представительстве политических партий и рекомендовала предусматривать в законодательстве возможность создания партий на региональном или местном уровне (см. § 58 и 59 настоящего Постановления).

126. Далее Европейский суд отмечает, что в очень немногих государствах-членах Совета Европы запрещены региональные партии или предъявляется требование о наличии у политической партии определенного количества региональных или местных отделений (см. § 62 и 64 настоящего Постановления). Грузия — единственная страна, прямо запрещающая региональные политические партии. Две страны, Украина и Армения, требуют, чтобы политическая партия имела определенное количество региональных отделений, тогда как еще две страны, Молдавия и Румыния, требуют, чтобы члены политической партии проживали в определенном количестве регионов. Европейский суд полагает, что обзор практики в государствах — членах Совета Европы демонстрирует консенсус в вопросе о том, что должно допускаться учреждение региональных партий. Однако, несмотря на этот консенсус, различный подход может быть оправдан, если имеются особые исторические или политические соображения, требующие более ограничительной практики (см. упоминавшееся выше Постановление Большой палаты по делу «Тэнасе против Молдавии», § 172 и, с необходимыми изменениями, упоминавшееся выше Постановление Большой палаты по делу «Партия „Рефах“ (Партия Благоденствия) и другие против Турции», § 105).

127. Европейский суд принимает к сведению ссылку Конституционного Суда Российской Федерации на особую историко-политическую ситуацию, характеризуемую нестабильностью вновь созданной политической системы, сталкивающейся с серьезными вызовами со стороны сепаратистов, националистических и террористических сил (см. § 55 настоящего Постановления). Европейский суд подчеркивает особое положение России, которая относительно недавно встала на путь демократического развития. Европейский суд признает возможным наличие особого интереса в принятии мер по обеспечению стабильности и укреплению слабых демократических институтов после распада Советского Союза и посягательства на демократические реформы в 1991 году. Соответственно, Европейский суд не исключает, что непосредственно после распада Советского Союза запрет на создание региональных политических партий мог быть оправдан.

128. В то же время Европейский суд считает существенным тот факт, что запрет был введен не в 1991, а в 2001 году, спустя примерно 10 лет после начала демократического развития России. При таких обстоятельствах Европейский суд считает намного менее убедительным довод о том, что данная мера была необходима для защиты слабых демократических институтов России, ее единства и национальной безопасности. Чтобы обосновать позднее введение общих ограничений в отношении политических партий, должны быть выдвинуты особенно убедительные причины. Однако власти Российской Федерации не представили объяснений относительно того, почему опасения, связанные с региональными партиями, усилились в последнее время и почему такие опасения отсутствовали на первых стадиях развития в начале 1990-х годов (см. аналогичное обоснование в упоминавшемся выше Постановлении Большой палаты по делу «Тэнасе против Молдавии», § 174).

129. Европейский суд полагает, что по прошествии времени общие ограничения в отношении политических партий оправдать все сложнее. Становится необходимой отдельная оценка каждого дела, позволяющая принять во внимание фактическую программу и действия каждой политической партии, а не предполагаемую угрозу, представляемую определенной категорией или типом партий (см., с необходимыми изменениями, упоминавшееся выше Постановление Большой палаты по делу «Тэнасе против Молдавии», § 175, и Постановление Европейского суда от 24 июня 2008 г. по делу «Адамсон против Латвии» (Adamsons v. Latvia), жалоба № 3669/03, § 123). По мнению Европейского суда, имеются средства защиты законодательства, институтов и национальной безопасности России, отличные от общего запрета на учреждение региональных партий. Санкции, включая ликвидацию в наиболее серьезных случаях, могут применяться к тем политическим партиям, которые используют незаконные или недемократические методы, призывают к насилию или отстаивают политику, нацеленную на уничтожение демократии и умаление прав и свобод, присущих демократии. Подобные санкции предполагают выявление действительной угрозы национальным интересам, в частности, обстоятельств, основанных на конкретной информации, а не применение на основе общего допущения, в соответствии с которым все региональные партии представляют угрозу национальной безопасности.

130. Настоящее дело демонстрирует, какой потенциал для злоупотреблений несет в себе не делающий различий запрет региональных партий, который, более того, основан на подсчете количества региональных отделений партии. Партия-заявитель — общероссийская политическая партия, которая никогда не защищала региональные интересы или сепаратистские воззрения, в уставе которой специально указывалось, что одной из ее целей является содействие целостности страны и мирному сосуществованию ее многонационального народа (см. § 10 настоящего Постановления), и которая никогда не обвинялась в попытках подрыва территориальной целостности России, была ликвидирована по чисто формальному основанию, связанному с недостаточным количеством региональных отделений. При таких обстоятельствах Европейский суд не усматривает, каким образом ликвидация партии-заявителя служила достижению законных целей, на которые ссылались власти Российской Федерации, а именно цели предотвращения беспорядков или защиты национальной безопасности или прав иных лиц.

d) Общее заключение

131. С учетом вышеизложенного Европейский суд полагает, что суды страны не привели «относимые и достаточные» причины в оправдание вмешательства в право партии-заявителя на свободу объединения. Ликвидация партии-заявителя по причине несоблюдения требований о минимальной численности членов партии и региональном представительстве была несоразмерной законным целям, на которые ссылались власти Российской Федерации. Соответственно, имело место нарушение статьи 11 Конвенции.

III. Предполагаемое нарушение статьи 6 Конвенции

132. Партия-заявитель также жаловалась на основании пункта 1 статьи 6 Конвенции на несправедливость разбирательства дела о ликвидации. Однако, принимая во внимание представленные ему материалы, Европейский суд не усматривает в них признаков нарушения прав и свобод, предусмотренных Конвенцией или Протоколами к ней. Следовательно, жалоба в данной части подлежит отклонению как явно необоснованная в соответствии с пунктами 3 и 4 статьи 35 Конвенции.

IV. Применение статьи 41 Конвенции

133. Статья 41 Конвенции предусматривает:

«Если Европейский суд объявляет, что имело место нарушение Конвенции или Протоколов к ней, а внутреннее право Высокой Договаривающейся Стороны допускает возможность лишь частичного устранения последствий этого нарушения, Европейский суд, в случае необходимости, присуждает справедливую компенсацию потерпевшей стороне».

A. Ущерб

134. Партия-заявитель требовала 5990140 рублей 98 копеек в качестве компенсации материального ущерба, из которых 1996669 рублей 78 копеек представляли расходы на проведение съезда 17 декабря 2005 г., а оставшаяся сумма, равная 3993471 рублю 20 копейкам, представляла расходы, которые бы потребовались для учреждения новой политической партии.

135. Власти Российской Федерации утверждали, что отсутствует причинная связь между жалобами партии-заявителя и требованиями о компенсации расходов, понесенных в связи с проведением съезда. Требования, связанные с учреждением новой политической партии, носили гипотетический характер и не были подтверждены какими-либо документами.

136. Европейский суд отмечает, что партия-заявитель не представила требований о компенсации морального вреда. Что касается предполагаемого материального ущерба, он не усматривает причинной связи между установленными нарушениями и расходами партии-заявителя на организацию съезда. Требования, касающиеся учреждения новой политической партии, носят предположительный характер и не подтверждены документально. Европейский суд, таким образом, отклоняет требование о компенсации материального ущерба.

B. Судебные расходы и издержки

137. Ссылаясь на соглашения о вознаграждении за юридические услуги, партия-заявитель требовала 433500 рублей в отношении юридических издержек, понесенных в связи с разбирательствами в судах страны, и 250000 рублей в отношении юридических издержек, понесенных в связи с разбирательством в Европейском суде.

138. Власти Российской Федерации утверждали в отношении расходов, предположительно понесенных в связи с разбирательствами в судах страны, что соглашения о вознаграждении за юридические услуги, представленные партией-заявителем, касались разбирательств о ликвидации региональных отделений партии-заявителя. Следовательно, они не были связаны с жалобами партии-заявителя. Требование в части расходов, понесенных в связи с разбирательством в Европейском суде, было чрезмерным.

139. Европейский суд напоминает, что судебные расходы и издержки подлежат возмещению лишь постольку, поскольку они связаны с установленным нарушением (см. Постановление Европейского суда от 19 апреля 1994 г. по делу «Ван де Хюрк против Нидерландов» (Van de Hurk v. Netherlands), § 65, Series A, № 288). Он принимает довод властей Российской Федерации, согласно которому документы, представленные партией-заявителем в обоснование требований о компенсации юридических издержек, понесенных в связи с разбирательствами в судах страны, не имеют отношения к разбирательствам, являвшимся предметом рассмотрения в настоящем деле. Таким образом, он отклоняет эту часть требований. С другой стороны, принимая во внимание представленные ему документы, Европейский суд считает разумным присудить 6950 евро в качестве компенсации юридических издержек, понесенных в связи с разбирательством в Европейском суде, а также любые налоги, которые могут быть начислены партии-заявителю на эту сумму.

C. Процентная ставка при просрочке платежей

140. Европейский суд полагает, что процентная ставка при просрочке платежей должна определяться исходя из предельной кредитной ставки Европейского центрального банка плюс три процента.

1. признал большинством голосов жалобу приемлемой в части отказа во внесении изменений в Единый государственный реестр и ликвидации партии-заявителя, а в остальной части — неприемлемой;

2. постановил шестью голосами «за» и одним — «против», что имело место нарушение статьи 11 Конвенции в части отказа властей во внесении изменений в Единый государственный реестр;

3. постановил единогласно, что имело место нарушение статьи 11 Конвенции в части ликвидации партии-заявителя;

4. постановил единогласно:

a) что государство-ответчик обязано в течение трех месяцев со дня вступления настоящего Постановления в силу, в соответствии с пунктом 2 статьи 44 Конвенции, выплатить партии-заявителю 6950 евро (шесть тысяч девятьсот пятьдесят евро), а также любые налоги, которые могут быть начислены партии-заявителю на указанную сумму, в качестве компенсации судебных расходов и издержек, подлежащие переводу в рубли по курсу, который будет установлен на день выплаты;

b) что с даты истечения указанного трехмесячного срока и до момента выплаты на эти суммы должны начисляться простые проценты, размер которых определяется предельной кредитной ставкой Европейского центрального банка, действующей в период неуплаты, плюс три процента;

5. отклонил единогласно оставшуюся часть требований партии-заявителя о справедливой компенсации.

Совершено на английском языке, уведомление о Постановлении направлено в письменном виде 12 апреля 2011 г., в соответствии с пунктами 2 и 3 правила 77 Регламента Суда.

В соответствии с пунктом 2 статьи 45 Конвенции и пунктом 2 правила 74 Регламента Суда к Постановлению прилагается частично несовпадающее особое мнение судьи А. Ковлера.

ЧАСТИЧНО НЕСОВПАДАЮЩЕЕ ОСОБОЕ МНЕНИЕ СУДЬИ А. КОВЛЕРА

Я разделяю окончательный вывод Палаты, согласно которому имело место нарушение статьи 11 Конвенции в части ликвидации партии-заявителя, а также основную часть обоснования данного вывода. Но я не могу согласиться с мнением большинства по первому вопросу, который касался отказа Министерства юстиции в регистрации изменения сведений, содержащихся в Едином государственном реестре юридических лиц, по причине различных упущений, включая непредставление партией определенных документов, что вызывало сомнения в отношении того, был ли съезд проведен в соответствии с законом и ее уставом (§ 15 настоящего Постановления).

Оставляя в стороне проблему качества закона, регулирующего деятельность политических партий — закон суров, но это закон <*>, — я хотел бы отметить, что государство-ответчик подчеркивало, что отказ в регистрации партии не был окончательным и партия-заявитель могла исправить выявленные недостатки и повторно подать заявление о регистрации. В некоторых аналогичных ситуациях, касающихся религиозных организаций (см., например, Постановление Европейского суда от 5 апреля 2007 г. по делу «Сайентологическая церковь г. Москвы против Российской Федерации» (Church of Scientology Moscow v. Russia), жалоба № 18147/02, и Постановление Европейского суда от 5 октября 2006 г. по делу «Московское отделение „Армии спасения“ против Российской Федерации» (The Moscow Branch of the Salvation Army v. Russia), жалоба № 72881/02) или местных политических организаций (см. Постановление Европейского суда от 5 октября 2004 г. по делу «Президентская партия Мордовии против Российской Федерации» (Presidential Party of Mordovia v. Russia), жалоба № 65659/01), заинтересованные организации заново подали свои заявления, исчерпав национальные процедуры в полном объеме, чтобы исключить любые сомнения. Проблема регистрации изменения сведений о существующей политической организации могла быть разрешена на этой стадии, если бы данная организация проявила больше уважения к процедурным требованиям. Партия-заявитель предпочла обжаловать отказ в суд после второй попытки, и суды страны пришли к выводу, что представленные документы не отвечали требованиям, установленным законом.

---

<*> В оригинале судья Ковлер приводит латинский перевод поговорки (прим. переводчика).

Европейский суд признал неприемлемыми жалобы, основанные на обстоятельствах, аналогичных обстоятельствам настоящего дела (см., например, Решение Европейского суда от 30 октября 1995 г. <*> по делу «Байсан и „Лига апарари дрептурилор омулуй дин Ромэния“ против Румынии» (Baisan and Liga Apararii Drepturilor Omului din Romania v. Romania), жалоба № 28973/95, и Решение Европейского суда от 14 июня 2005 г. по делу «Духовная община мусульман Республики Молдова против Молдовы» (Carmuirea Spirituala a Musulmanilor din Republica Moldova v. Moldova), жалоба № 12282/02), поскольку партии-заявители не исполнили требования национального законодательства. К сожалению, в настоящем деле Палата не последовала прецедентным нормам Европейского суда, но признала жалобу в данной части приемлемой и пришла к выводу о нарушении статьи 11 Конвенции.

---

<*> Имеется в виду 1997 год (прим. переводчика).

Однако я согласен с моими коллегами в отношении того, что санкция — ликвидация партии после 15 лет существования по причине предполагаемого несоблюдения (оспариваемого партией-заявителем) требований к минимальной численности членов партии и региональному представительству — была поспешной и несоразмерной и что национальные власти не выдвинули «относимых и достаточных» оснований, оправдывающих вмешательство в право партии-заявителя на свободу объединения.

EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS

FIRST SECTION

CASE OF REPUBLICAN PARTY OF RUSSIA v. RUSSIA (Application No. 12976/07)

JUDGMENT <*>

(Strasbourg, 12.IV.2011)

---

<*> This judgment will become final in the circumstances set out in Article 44 § 2 of the Convention. It may be subject to editorial revision.

In the case of Republican Party of Russia v. Russia,

The European Court of Human Rights (First Section), sitting as a Chamber composed of:

Nina {Vajic}, President,

Anatoly Kovler,

Elisabeth Steiner,

Khanlar Hajiyev,

George Nicolaou,

Mirjana Lazarova Trajkovska,

Julia Laffranque, judges,

and {Soren} Nielsen, Section Registrar,

Having deliberated in private on 22 March 2011,

Delivers the following judgment, which was adopted on that date:

PROCEDURE

1. The case originated in an application (No. 12976/07) against the Russian Federation lodged with the Court under Article 34 of the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms («the Convention») by the Republican Party of Russia («the applicant»), on 26 February 2007.

2. The applicant was represented by Mr A. Semenov, a lawyer practising in Moscow. The Russian Government («the Government») were represented by Ms V. Milinchuk, former Representative of the Russian Federation at the European Court of Human Rights.

3. The applicant alleged, in particular, a violation of its right to freedom of association.

4. On 3 September 2007 the President of the First Section decided to communicate the above complaint to the Government. It was also decided to rule on the admissibility and merits of the application at the same time (Article 29 § 1).

5. The Government objected to the joint examination of the admissibility and merits of the application. Having examined the Government's objection, the Court dismissed it.

THE FACTS

I. The circumstances of the case

A. Background information

6. The Republican Party of Russia was created in November 1990 by consolidation of the Democratic Wing of the USSR Communist Party and its subsequent secession from that party.

7. On 14 March 1991 the Ministry of Justice formally registered the public association «Republican Party of the Russian Federation».

8. Following changes in domestic legislation, on 27 April 2002 a general conference of the public association decided on its reorganisation into a political party by the name of «Republican Party of Russia».

9. On 12 August 2002 the applicant was registered as a party by the Ministry of Justice.

10. Its articles of association list among its aims the nomination of candidates for election to state and municipal bodies and participation in the activities of those bodies, the development of civil society in Russia and the promotion of the unity and territorial integrity of the country and of the peaceful coexistence of its multi-ethnic population.

B. Refusal to amend the information about the applicant contained in the Unified State Register of Legal Entities

11. On 17 December 2005 an extraordinary general conference of the applicant elected its management bodies. In particular, Mr Zubov was elected chairman of the Political Council and Mr Sheshenin chairman of the Executive Committee. In accordance with the articles of association they became ex officio representatives of the party. The general conference also decided to change the party's address and to create several regional branches.

12. On 26 December 2005 the applicant asked the Ministry of Justice to amend the information contained in the Unified State Register of Legal Entities. In particular, it asked that its new address and the names of its ex officio representatives be entered in the Register.

13. On 16 January 2006 the Ministry of Justice refused to make the amendments because the party had not submitted documents showing that the general conference had been held in accordance with the law and with its articles of association.

14. On 2 March 2006 the applicant re-submitted its request. It produced the minutes of the conferences of its regional branches at which delegates to the general conference had been nominated, the list of the delegates and the minutes of the general conference.

15. On 4 April 2006 the Ministry of Justice refused for the second time to register the amendments. It found that the applicant had not submitted documents confirming the number of its members. Moreover, the minutes of the Irkutsk, Chelyabinsk and Sverdlovsk regional conferences did not include the lists of participants. The minutes of the Arkhangelsk and Yaroslavl regional conferences were flawed because they indicated that those conferences had been convened at the initiative of the Novosibirsk regional branch. The Vladimir regional conference had not actually been held. Some of the participants at the general conference were not members of the party or had not been elected delegates. Due to those and other omissions it was not possible to establish whether the regional conferences had been quorate and whether the general conference had been legitimate.

16. The applicant challenged the refusal before a court. It argued that it was not required to submit documents confirming the number of its members. In any event, that information was already in the Ministry's possession because the party had submitted it in its annual activity report in 2005. The Ministry of Justice was not empowered to verify whether the general conference and the regional conferences were legitimate. Domestic law required that such verification be conducted only before the registration of a new party or of amendments to the articles of association, which was not the case of the applicant. In any event, the general conference had been convened in accordance with domestic law and the articles of association. It had brought together 94 delegates from 51 regional branches. The delegates had been nominated at regional conferences held in compliance with the party's internal rules. The law did not require the minutes of regional conferences to contain the list of participants. The minutes had indicated the total number of the members of the regional branches and the number of participants at the conferences. That information had been sufficient to establish that the conferences had been quorate. The applicant conceded that the minutes of the Arkhangelsk and Yaroslavl regional conferences contained typing errors, which, however, did not affect the outcome of the voting. The Ministry of Justice's finding that the Vladimir regional conference had never been held had been refuted by the documents. The finding that some of the participants at the general conference had not been members of the party or had not been elected delegates was not supported by any documentary evidence. The applicant lastly submitted that officials of the regional departments of the Ministry of Justice who had attended some of the regional conferences had not noted any breaches of the substantive or procedural rules. The applicant claimed that the refusal to amend the Register violated its freedom of association and hindered its activities. In particular, the Ministry of Justice had refused to register three regional branches precisely because the Register did not contain the names of the applicant's ex officio representatives.

17. The Ministry of Justice maintained that the decision of 4 April 2006 had been lawful. The Ministry was not only entitled, but had a legal obligation to verify the information submitted by the applicant. The verification had revealed that the documents produced by the applicant had not met the legal requirements. In particular, the minutes of the regional conferences did not all contain the list of participants. Thirty-three regional conferences had been inquorate. The applicant had never submitted any information about its local branches and it was therefore not clear who had nominated delegates for the regional conferences and whose interests they had represented. The minutes of the Arkhangelsk and Yaroslavl regional conferences indicated that the conferences had been convened at the initiative of the Novosibirsk regional branch. Due to those omissions it had not been possible to establish whether the delegates to the general conference had been duly nominated. Moreover, the decision to convene the general conference had been taken on 1 December 2005, while some of the regional conferences had taken place in November 2005. As the general conference had been convened in breach of the procedural rules, it had been illegitimate.

18. On 12 September 2006 the Taganskiy District Court of Moscow upheld the decision of 4 April 2006. It held that, under sections 15, 16, 20 and 38 of the Political Parties Act, the Ministry of Justice had been empowered to verify the information and documents submitted by the applicant before registering any amendments to the Register. The Ministry had found that the documents submitted did not meet the requirements established by law. The court had no reason to doubt its findings because they were corroborated by the case materials and had not been refuted by the applicant. The court held that the decision of 4 April 2006 had been lawful and had not violated the applicant's rights under Article 11 of the Convention.

19. In its appeal submissions the applicant claimed, in particular, that the Ministry of Justice's requirement to submit the same documents as for the initial registration of a party or the registration of amendments to its articles of association had no basis in domestic law. Under the Political Parties Act amendments concerning a party's address or the names of its ex officio representatives were to be registered on the basis of a written notification to the registration authority. The applicant also argued that the Ministry of Justice had no authority to verify the legitimacy of its general conference. It insisted that the general conference had been held in conformity with its articles of association and with domestic law.

20. On 19 December 2006 the Moscow City Court upheld the judgment on appeal. It referred to section 32 § 7 of the Non-Profit Organisations Act and held as follows:

«...A political party requesting to amend the information [contained in the Register] is to produce the same documents as required for registration of a party. The list of those documents is contained in section 16 of the Political Parties Act.»

[The applicant's] argument that the extraordinary general conference of the party was organised and held in accordance with the law in force and with its articles of association aims at a different assessment of documents produced [by the applicant] to [the Ministry of Justice] for registration. At the same time, [the Ministry of Justice] and the [District] Court had reasons to conclude that the submitted documents contained information which did not meet the legal requirements. The [City] Court agrees with the [District] Court's assessment of the evidence.»

C. Dissolution of the applicant

21. In 2006, in a separate set of proceedings, the Ministry of Justice conducted an inspection of the applicant's activities. It issued thirty-six warnings to the party's regional branches. Seven regional branches were dissolved by courts at the Ministry's request and the activities of the Moscow regional branch were suspended. On 28 September 2006 the Ministry prepared the inspection report mentioning that the applicant had 49 regional branches, of which 32 had more than 500 members, and that the total number of party members was 39,970.

22. On 1 March 2007 the Ministry of Justice asked the Supreme Court of the Russian Federation to dissolve the applicant. It claimed that the party had fewer than 50,000 members and fewer than 45 regional branches with more than 500 members, in breach of the Political Parties Act.

23. The applicant submitted that it met the requirements of the Political Parties Act because it had 58,166 members and had 44 registered regional branches with more than 500 members.

24. On 23 March 2007 the Supreme Court of the Russian Federation ordered the dissolution of the applicant. It found that the Mari-El, Krasnoyarsk, Tyumen, Novosibirsk, Murmansk, and Vladimir regional branches had been dissolved by court decisions in 2006, therefore their members could not be taken into account. Eight regional branches had fewer than 500 members, in particular:

• despite a warning issued by the Ministry, the Ingushetia regional branch did not submit documents showing the number of its members. According to the information in the Ministry of Justice's possession, the branch had 152 members;
• the applicant had submitted that the Kalmykiya regional branch had 508 members. However, an inspection had revealed that thirty-seven of them had never joined the party, four of them were simultaneously members of other regional branches, the names of three members appeared twice in the list, and eighteen members did not reside at the indicated addresses. Therefore, the branch had in fact only 468 members;
• out of 516 members of the Krasnodar Regional branch eighteen had made a written declaration that they had never joined the party. Four members, while refusing to make a written statement, had made oral statements to that effect;
• the Arkhangelsk regional branch had 514 members. However, seventeen of them were under eighteen years of age. Moreover, the party had not produced individual applications for membership in respect of 100 members;
• 1,036 members of the Samara regional branch had been admitted to the party in breach of the articles of association. In particular, 791 members had been admitted by the branch's political council elected at an illegitimate general conference. To support its conclusion that the general conference had been illegitimate the Supreme Court referred to the judgment of the Taganskiy District Court of Moscow of 12 September 2006 (see paragraph 18 above);
• the Tambov regional branch had 541 members. However, the membership of 230 of them had not been confirmed. In particular, the party had not produced individual applications for membership in respect of 177 members, thirty-three members had no residence registration in the Tambov Region, four members had left the Tambov region, two members had been younger than eighteen at the time they had joined the party, three members had not signed their applications for membership, and thirty-three had declared that they had never joined the party;
• the Tula Regional branch had 383 members;
• the Komi-Permyatskiy regional branch had 154 members.

25. The court held that it had no reason to doubt the information submitted by the Ministry. The applicant had never contested before the courts the information contained in the inspection report or the warnings issued by the Ministry. The court further found that the Ministry had not submitted any evidence in support of their conclusions that the Karachaevo-Cherkesskiy, Altay and St Petersburg regional branches had fewer than 500 members, therefore the court accepted the number of members suggested by the applicant. The court also accepted that the party had several unregistered branches. However, their members could not be taken into account for establishing the total number of party members. The court concluded that on 1 January 2006 the applicant had 43,942 members, and 37 regional branches with more than 500 members. Thus, the applicant did not meet the requirements established by law and was subject to dissolution.

26. The applicant appealed. It submitted that the Ministry's submissions had not been supported by any documents. Nor had the Ministry indicated the names of the people who, in its opinion, had been admitted to the party in breach of domestic law and the party's articles of association. The first-instance court had refused to admit evidence submitted by the applicant, namely individual applications for membership and other documents confirming the number of party members. The court had not taken into account 8,819 members living in the regions where the branches were not registered, although they had been admitted to the party at the federal level and were members of the party itself and not members of its unregistered regional branches. The Ministry had conducted an inspection in March 2006; it had never verified the number of the applicant's members as at 1 January 2006. Moreover, its seven regional branches had been dissolved later in 2006, therefore on 1 January 2006 they had still been functioning and the applicant had had the required number of regional branches. Lastly, as domestic law did not establish the inspection procedure, the inspections had been arbitrary.

27. On 31 May 2007 the Appellate Collegium of the Supreme Court upheld the judgment of 23 March 2007 on appeal. It found that the findings of the first-instance court had been based on sufficient evidence, namely the inspection reports compiled by the Ministry of Justice and its regional departments. The court had taken into account the number of the party's members as at 1 January 2006. Individual applications submitted by the party after that date could not be taken into account because they could have been written after 1 January 2006 and backdated. Moreover, the applicant had not challenged the inspection report or the warnings issued by the Ministry. It was accordingly barred from contesting before the Supreme Court the facts mentioned in the report and in the warnings. In any event, even according to the party's submissions it had only 44 regional branches with more than 500 members instead of 45, which was in itself a sufficient ground for dissolution.

II. Relevant domestic law

A. Legal provisions on political parties

28. The status and activities of political parties are governed by the Political Parties Act (Federal Law No. 95-FZ of 11 July 2001), the Non-Profit Organisations Act (Federal law No. 7-FZ of 12 January 1996) and the Registration of Legal Entities Act (Federal Law No. 129-FZ of 8 August 2001).

1. Requirements of minimum membership and regional representation

29. Membership of a political party shall be voluntary and individual. Citizens of the Russian Federation who have attained the age of eighteen may be members of a political party. Foreign citizens, stateless persons, and Russian nationals who have been declared incapable by a judicial decision may not be members of a political party. Admission to membership of a political party is decided upon on the basis of a written application by the Russian Federation citizen, in accordance with the procedure set out in the articles of association. A Russian Federation citizen may hold membership of only one political party at once. A member of a political party may be registered only in one regional branch in the region of his permanent or predominant residence (section 23 §§ 1, 2, 3 and 6 of the Political Parties Act).

30. The Political Parties Act, adopted on 11 July 2001, introduced the requirements of minimum membership and regional representation for political parties. Until 20 December 2004 section 3 § 2 of the Political Parties Act required that a political party should have no fewer than ten thousand members and should have regional branches with no fewer than one hundred members in more than one half of Russia's regions. If those conditions were fulfilled, it was also allowed to have branches in the remaining regions provided that each branch had no fewer than fifty members.

31. On 30 October 2004 a group of deputies of the State Duma proposed amendments to section 3 § 2 of the Political Parties Act. In particular, they proposed increasing the minimum membership of a political party to fifty thousand members and the minimum membership of a regional branch to five hundred members. An explanatory note appended to the draft law provided the following justification for the amendments:

«The proposed draft Federal law is a follow-up to the reform of the political system started in 2001 and it aims at strengthening the political parties and involving a wider range of citizens in the political life of the society and the State.»

32. The State Duma's Committee on Public Associations and Religious Organisations recommended that the amendments be adopted. The recommendation reads as follows:

«The subject of the proposed Draft law is extremely important and pertinent.»

The experience of [political] party development in recent years has revealed that the political system in Russia needs perfection. The state and development of the party system have a major influence on the effective functioning of the legislative and executive powers whose mission is to protect citizens' rights and create favourable conditions for the development of the country.

This is the rationale of the political reform proposed by the President of the Russian Federation, which advocates as one of its main goals the enhancement of the role and prestige of political parties in contemporary Russia.

Acting as the nexus between civil society and the authorities and participating in parliamentary elections, large and authoritative political parties with firm political views, supported by a large number of voters, reinforce the structure and stability of the party system.

This [Draft] law proposes increasing the minimum membership of a party from ten thousand (under the Law now in force) to fifty thousand members and, for the regional branches, from one hundred to five hundred members. This is mainly justified by the consideration that the parliamentary, and consequently democratic, system cannot function without strong parties.

Many small parties, the so-called quasi parties, having virtually no political weight or influence on the voters take part in the elections and enjoy various advantages. During the election campaign they receive financing from the State budget, have access to the media and are allocated free airtime on television. And after the election they disappear from the political scene.

It is enough to note that out of forty-four parties and political alliances registered at the moment only three parties and one political alliance have seats in the State Duma. Only three parties have passed the 3% threshold, while the others have obtained less than 1% of the votes. This situation places an excessive burden on the budget and is at variance with the principle of efficient and careful spending of public funds provided for in Article 34 of the Budget Code of the Russian Federation.

The dispersal of voters between such [small] parties results in the instability of the political system which we are witnessing today in our country.

On the whole, the Draft law aims at streamlining the existing political system and creating effective, large-scale political parties having stable branches in the regions, expressing the genuine interests of substantial groups of voters and capable of defending them in the present conditions of democratic transformations in Russia.

In view of the above, the Committee considers it necessary to support the proposed Draft law.»

33. On 20 December 2004 section 3 § 2 was amended. The amended section 3 § 2 required that a political party should have no fewer than fifty thousand members and should have regional branches with no fewer than five hundred members in more than one half of Russia's regions. It was also allowed to have branches in the remaining regions provided that each branch had no fewer than two hundred and fifty members.

34. The political parties were required to bring the number of their members into compliance with the amended section 3 § 2 by 1 January 2006. If a party had not complied with that requirement it had to reorganise itself into a public association within a year, failing which it would be dissolved (section 2 §§ 1 and 4 of the Amending Act, Federal Law No. 168-FZ of 20 December 2004).

35. On 1 January 2007 the Ministry of Justice announced that only seventeen political parties out of forty-eight registered as at February 2004 now met the requirements of minimum membership and regional representation. Twelve political parties were dissolved by the Supreme Court in 2007, three political parties reorganised themselves into public associations, while several more political parties merged with bigger parties. Fifteen political parties remained registered by the end of 2007 and were eligible to participate in the 2 December 2007 elections to the State Duma.

36. On 5 November 2008 the President, in his address to the Federation Council, called for the development of democracy, in particular, by decreasing the minimum membership requirement for political parties.

37. On 5 December 2009 the President proposed amending section 3 § 2 of the Political Parties Act by providing for a gradual decrease in the minimum membership requirement. The explanatory note contained the following justification for the proposed amendments:

«The Draft law aims at giving effect to the President's address to the Federation Council of the Federal Assembly of the Russian Federation of 5 November 2008, concerning the necessity gradually to decrease the minimum membership of political parties required for their registration and further functioning, as well as to introduce the requirement of rotation for [management bodies] of political parties.»

38. The State Duma's Committee on Constitutional Legislation and State Development recommended that the proposed amendments be adopted. The relevant part of its recommendation reads as follows:

«The Draft law proposes a gradual decrease in the [minimum] membership of political parties required for their establishment, registration and further functioning. Its aim is to give effect to the measures proposed by the President of the Russian Federation in his address to the Federation Council of the Russian Federation of 5 November 2008, with a view to increasing the level and quality of people's representation in the government.»

39. On 28 April 2009 section 3 § 2 was amended. It now reads as follows:

«2. ...a political party shall:»

before 1 January 2010 — have no fewer than fifty thousand members, and regional branches with no fewer than five hundred members in more than one half of Russian regions... It may also have branches in the remaining regions provided that each branch has no fewer than two hundred and fifty members...

from 1 January 2010 to 1 January 2012 — have no fewer than forty-five thousand members, and regional branches with no fewer than four hundred and fifty members in more than one half of Russian regions... It may also have branches in the remaining regions provided that each branch has no fewer than two hundred members...

from 1 January 2012 — have no fewer than forty thousand members, and regional branches with no fewer than four hundred members in more than one half of Russian regions... It may also have branches in the remaining regions provided that each branch has no fewer than one hundred and fifty members...»

2. State registration of political parties

(a) Registration of Legal Entities Act

40. In accordance with the Registration of Legal Entities Act, all legal entities, including political parties, must be registered in the Unified State Register of Legal Entities. The Unified State Register of Legal Entities must contain, inter alia, the following information about each legal entity: its address and the names of its ex officio representatives. The legal entity must notify the registration authority of any change in that information (section 5 §§ 1 and 5).

41. Section 12 of the Registration of Legal Entities Act contains a list of documents to be submitted for the initial registration of a legal entity. Its section 17 § 1 contains a list of documents to be submitted for the registration of amendments to the legal entity's articles of association. Paragraph 2 of that section provides that to register changes in other information on the legal entity (such as a change of address or ex officio representatives), the legal entity must submit a written notification to the registration authority. The notification must contain a declaration confirming that the information submitted is authentic and satisfies the requirements established by law. For that purpose a standard notification form was to be designed by the Government.

(b) Non-Profit Organisations Act

42. The Non-Profit Organisations Act also contains a list of documents to be submitted for the initial registration of a non-profit organisation (section 13.1 § 4) and the registration of amendments to its articles of association (section 23). The Act also provides that a non-profit organisation must notify the registration authority about any change concerning its address or its ex officio representatives and submit confirming documents. The procedures and time-limits are the same as for the initial registration of a non-profit organisation. The list of documents to be submitted is determined by the competent executive authority (section 32 § 7, added on 10 January 2006 and in force from 16 April 2006). The competent executive authority may refuse registration if the documents submitted do not comply with statutory requirements (section 23.1 § 1).

(c) Political Parties Act

43. The Political Parties Act provides that political parties must be registered in the Unified State Register of Legal Entities in accordance with the special registration procedure established by that Act (section 15 § 1). Amendments to the Register are made pursuant to the decision of a competent executive authority authorising registration of information about the establishment, reorganisation or dissolution of a political party or its regional branches or of other information specified by law (section 15 § 2). Before registering a political party, the competent registration authority must verify whether the documents submitted for registration satisfy the requirements of the Political Parties Act. The Register must be amended within five days from the date of the authorisation issued by the registration authority (section 15 § 5).

44. Section 16 § 1 of the Political Parties Act contains an exhaustive list of documents to be submitted for the registration of a political party established by the founding congress: (a) an application for registration; (b) the party's articles of association; (c) its political programme; (d) copies of decisions taken by the founding congress, in particular those concerning the establishment of the political party and its regional branches, the adoption of its articles of association and its programme and the election of its management bodies, and containing information about the delegates present and the results of the votes; (e) a document confirming payment of the registration fee; (f) information about the party's official address; (g) a copy of the publication announcing the time and place of the founding congress, and (h) copies of the minutes of regional conferences held in more than one half of Russia's regions, mentioning the number of members of each regional branch. Paragraph 2 of the same section prohibits State officials from requiring the submission of any other documents. The documents listed above must be submitted to the registration authority no later than six months after the founding congress (section 15 § 3).

45. The registration authority may refuse registration if the party has not submitted all necessary documents or if the information contained in those documents does not meet the requirements established by law (section 20 § 1).

46. A political party must notify the registration authority, within three days, of any change in the information contained in the Unified State Register of Legal Entities, including any change in its address or its ex officio representatives. The registration authority amends the Register within one day of receipt of the notification (section 27 § 3)

3. Internal organisation of a political party

47. A political party's articles of association must establish, among other things, the procedure for the election of its management bodies (section 21 § 2 of the Political Parties Act). Management bodies of a political party must be re-elected at least every four years (section 24 § 3). Management bodies must be elected by a secrete vote at a general conference assembling delegates from regional branches established in more than one half of Russia's regions. The election must be conducted in accordance with the procedure established by the party's articles of association and the decision must be taken by a majority of those present and voting (section 25 §§ 1, 4 and 6).

4. Participation in elections

48. Until 14 July 2003 candidates in elections to State bodies could be nominated by political parties, electoral blocks or by self-nomination. Since legislative amendments introduced on 11 July 2001 entered into force on 14 July 2003, candidates in elections to State bodies may be nominated by political parties only (section 36 § 1 of the Political Parties Act as in force from 14 July 2003).

49. A political party wishing to participate in elections to the State Duma must submit its list of candidates to the electoral commission. It must also submit a certain number of signatures of support. Parties who currently have seats in the State Duma are absolved from the requirement to submit signatures of support. Until 3 June 2009 a political party had to submit signatures from no fewer that 200,000 enfranchised citizens domiciled in at least twenty Russian regions. The legal provision currently in force requires a political party to submit signatures from no fewer than 150,000 enfranchised citizens domiciled in more than one half of Russian regions. The number of signatures required will be decreased to 120,000 after the parliamentary elections of December 2011 (section 39 of the State Duma Elections Act (Federal Law No. 51-FZ of 18 May 2005)).

50. Until 2005 the 450 seats in the State Duma were distributed between those political parties whose electoral lists obtained more than 5% of the votes cast. The State Duma Elections Act of 18 May 2005 increased the electoral threshold to 7% (section 82 § 7 of the State Duma Elections Act). In accordance with recent amendments to the State Duma Elections Act introduced on 12 May 2009, a political party whose electoral list wins between 6% and 7% of the votes cast receives two seats in the State Duma, while a party which wins between 5% and 6% of the votes cast receives one seat (section 82.1 of the State Duma Elections Act).

5. Public financing of political parties

51. Political parties which take part in elections and obtain more that 3% of the votes cast are entitled to receive public financing to reimburse their electoral expenses. The amount of public financing received by each party is proportionate to the number of votes obtained by it (section 33 §§ 1, 5 and 6 of the Political Parties Act).

6. State control over political parties

52. Once a year a political party must submit to the competent authorities a report on its activities, indicating, in particular, the number of members of each of its regional branches (section 27 § 1 (b)).

53. The competent authorities monitor compliance by political parties and their regional and other structural branches with Russian laws, as well as the compatibility of political parties' activities with the regulations, aims and purposes set out in their articles of association. The authorities concerned have the right to study, on an annual basis, the documents of political parties and their regional branches confirming the existence of regional branches and the number of their members, and to issue warnings to political parties and their regional branches if they pursue activities incompatible with their articles of association. The party or regional branch may challenge such warnings before a court. The authorities have the right to apply to a court for the suspension of the activities or the dissolution of a political party or its regional branch (section 38 § 1).

54. A political party may be dissolved by the Supreme Court of the Russian Federation if it does not comply with the minimum membership requirement or the requirement to have regional branches in more than one half of Russian regions (section 41 § 3).

B. Case-law of the Constitutional Court of the Russian Federation

55. On 1 February 2005 the Constitutional Court delivered its Ruling No. 1-P in a case lodged by the Baltic Republican Party, a regional party which was dissolved because it did not satisfy the requirements of minimum membership and regional representation. In its application to the Constitutional Court it complained that the above requirements under section 3 § 2 of the Political Parties Act were incompatible with the Constitution. The Constitutional Court declared that section 3 § 2 as in force until 20 December 2004 was compatible with the Constitution. It held as follows:

«3. The Constitution of the Russian Federation provides for the multiparty system (Article 13 § 3) and for the right to freedom of association and freedom of activities of public associations (Article 30 § 1)... It does not, however, specify the territorial level — all-Russian, interregional, regional or local — on which political parties may be founded. Similarly, it does not contain an explicit ban on the creation of regional parties. Accordingly, the requirement in section 3 § 2 of [the Political Parties Act] that political parties may be created and operated only on the federal (all-Russian) level is a limitation of the constitutional right to freedom of association in political parties. Such limitations are permissible only if they are necessary in order to protect constitutionally guaranteed values (Article 55 § 4 of the Constitution of the Russian Federation).»

3.1. ...[The Political Parties Act] guarantees the right to freedom of association in political parties (section 2) and provides that political parties are established for the purpose of ensuring participation by Russian citizens in the political life of their society. Their mission is to form and articulate citizens' political will, to take part in public and political actions, elections and referenda, as well as to represent citizens' interests in State and municipal bodies (section 3 § 1). According to the substance of [the Political Parties Act], political parties are created to ensure Russian citizens' participation in the political life of the entire Russian Federation rather than in one of its parts. Their vocation is to form the political will of the multinational Russian people as a whole and to articulate nationwide interests first and foremost. Their aims should not be associated with the interests of certain regions only. At the same time, when carrying out their activities directly in the regions, political parties must combine nationwide and regional interests...

The federal legislator... made the acquisition (and retention) of the status of a political party conditional, firstly, on a public association expressing the interests of a considerable number of citizens irrespective of their region of residence and, secondly, on its carrying out activities in the entire territory of the Russian Federation or most of it. Such structuring of the political scene is aimed at preventing the division of the political forces and the emergence of numerous artificial small parties (especially during electoral campaigns) created for a short duration and therefore incapable of fulfilling their mission... in the country's political system.

3.2. ...In the contemporary conditions where Russian society has not yet acquired solid experience of democratic existence and is faced with serious challenges from separatist, nationalist and terrorist forces, the creation of regional political parties — which would inevitably be interested in vindicating mainly their own purely regional or local interests — might result in a breach of the territorial integrity and unity of the political system and undermine the federative structure of the country.

The legal line between regional political parties and political parties based in fact on ethnic or religious affiliation would be blurred. Such parties... would inevitably strive to assert mainly the rights of their respective ethnic and religious communities, which at the present stage of historic development would distort the process of forming and articulating the political will of the multinational people which is the bearer of sovereignty and the only source of power in the Russian Federation.

Moreover, taking into account the complex [federal] structure of the Russian Federation, the establishment of regional and local political parties in each region of the Federation might lead to the rise of numerous regional party systems. This might turn the emerging party system... into a destabilising factor for the developing Russian democracy, popular sovereignty, federalism and the unity of the country, and weaken the constitutional protection of people's rights and freedoms, including the right to freedom of association in political parties and the equal right of all citizens to establish a political party and participate in its activities in the entire territory of the Russian Federation.

3.3. Thus, the requirement contained in [the Political Parties Act] that the status of a political party may be acquired only by nationwide (all-Russian) public associations pursues such constitutionally protected aims as the creation of a real multiparty system, the legal institutionalisation of political parties in order to assist the development of the civil society, and... the formation of large, nationwide political parties. This requirement is also necessary in the contemporary historical conditions of developing democracy and rule of law in the Russian Federation for the purpose of protecting constitutional values and, above all, securing the unity of the country. The above limitation is temporary in character and must be abolished as soon as the circumstances justifying it become different.

4. Although it provides for a multiparty system and guarantees the right to freedom of association in political parties and the freedom of their activities, the Constitution of the Russian Federation does not set any requirements concerning the number of parties, or any membership requirements. Nor does it prohibit establishing a minimum membership requirement for political parties. It is the role of the federal lawmaker to establish those requirements in such a way that, on the one hand, the [required minimum] membership and territorial scale of activities of political parties are not excessive and do not encroach on the very essence... of the citizens' right to freedom of association and, on the other hand, [the political parties] are capable of fulfilling their aims and mission as nationwide (all-Russian) political parties. In other words, the lawmaker must be guided by the criteria of reasonable sufficiency ensuing from the principle of proportionality.

When deciding on the minimum membership and the territorial scale of the activities of political parties the lawmaker has a wide discretion, taking into account that this issue is to a considerable degree based on political expediency. This follows from the fact that there exist different solutions to the issue in the legislation of other countries (the minimum membership requirement for political parties is considerably higher or lower than that contained in section 3 of [the Political Parties Act])...

Defining the minimum-membership requirement for political parties in [the Political Parties Act], the lawmaker apparently proceeded from the necessity for a political party to have considerable support in society. Such support is required to fulfil the main mission of a political party in a democratic society, namely forming and articulating the political will of the people. The requirements such as contained in section 3 § 2 of [the Political Parties Act] [as in force until 20 December 2004] are not in themselves incompatible with the Constitution of the Russian Federation. These quantitative requirements might become incompatible with the Constitution if their enforcement results in the practical impossibility for the citizens to exercise their constitutional right to freedom of association in political parties, for example if, in breach of the constitutional principle of the multiparty system, they permit the establishment of one party only.

5. The principle of political pluralism guaranteed by Article 13 of the Constitution of the Russian Federation may be implemented not only through a multiparty system and establishment and the activities of political parties with various ideologies. Therefore the forfeiture by interregional, regional and local public associations... of the right to be called a political party does not mean that such associations are deprived of the right to participate in the political life of society at the regional and local levels. Nor have their members been deprived of the right to freedom of association.

...public associations have the majority of the rights guaranteed to political parties... The provision of [the Political Parties Act] that a political party is the only kind of public association that may nominate candidates in elections to State bodies (section 6 § 1) does not mean that other public associations, including regional and local ones,... are deprived of the right to nominate candidates for elections to municipal bodies or the right to initiate regional or local referenda...

6. It follows from the above that, taking into account the historical conditions of development of the Russian Federation as a democratic and federative State governed by the rule of law, sections 3 § 2 and 47 § 6 of [the Political Parties Act] setting out the requirements for political parties and providing for the forfeiture by interregional, regional and local public associations of the status of political parties... cannot be considered as imposing excessive limitations on the right to freedom of association. The above requirements do not prevent citizens of the Russian Federation from exercising their constitutional right to freedom of association by creating all-Russian political parties or joining them, or from defending their interests and achieving their collective goals in the political sphere at the interregional, regional and local levels by creating public associations... and joining them...»

56. On 16 July 2007 the Constitutional Court delivered Ruling No. 11-P in a case lodged by the Russian Communist Labour Party in which section 3 § 2, as amended on 20 December 2004, was challenged. The Constitutional Court declared that the minimum membership requirement contained in that section was compatible with the Constitution. It held as follows:

«3.1. ...[The aim of the minimum membership requirement] is to promote the consolidation process, to create prerequisites for the establishment of large political parties voicing the real interests of the social strata, and to secure fair and equal competition between political parties during elections to the State Duma.»

The Federal Law of 18 May 2005 [the State Duma Elections Act] reformed the electoral system... In accordance with that law all 450 members of the State Duma are to be elected from electoral lists submitted by political parties. The seats in the State Duma are distributed between the political parties which pass the threshold [of 7%] in terms of the number of votes cast for their respective electoral lists. The introduction of the threshold... prevents excessive parliamentary fragmentation and thus ensures normal functioning of the parliament and buttresses the stability of the legislature and the constitutional foundations in general...

[As a result of the reform] political parties become the only collective actors of the electoral process...

The reform of the electoral system requires that the legal basis for the functioning of the multiparty system be adjusted so that the party system is capable of reconciling the interests and needs of society as a whole and of its various social and regional strata and groups, and of representing them adequately in the State Duma. The State Duma is an organised form of representation of the will and interests of the multiethnic population of the Russian Federation. That will and those interests can be expressed only by large, well-structured political parties.

This is one of the reasons for changing the requirements imposed on political parties, including the minimum membership requirement for parties and their regional branches. These requirements are dictated by the characteristics proper to each stage of development of the party political system. They do not create insurmountable obstacles for the establishment and activities of political parties representing various political opinions, are not directed against any ideology and do not prevent discussion of various political programmes. The State guarantees equality of political parties before the law irrespective of the ideology, aims and purposes set out in their articles of association.

3.2. ...when setting out the minimum membership requirements for political parties the federal legislator must take care, on the one hand, that those requirements are not excessive and do not impair the very essence of the right to freedom of association, and must ensure, on the other hand, that the political parties are able to pursue the aims and purposes set out in their articles of association exclusively as national (all-Russian) political parties. The national legislature must be guided by the criteria of reasonable sufficiency and proportionality.

...the quantitative requirements will be incompatible with the Constitution only if the constitutional right to associate in political parties becomes illusory as a result of their application...

...the federal legislature is entitled to set out membership requirements for political parties in the light of current historical conditions in the Russian Federation. Those requirements can be changed in one way or the other because they are not arbitrary but objectively justified by the... aims in the sphere of development of the political system and maintenance of its compatibility with the basic constitutional foundations of the Russian Federation. They do not abolish, diminish or disproportionately restrict the citizens' constitutional right to associate in political parties.

3.3. ...Political parties are created to ensure the involvement of citizens of the Russian Federation in the political life of Russian society by means of forming and expressing their political will, participating in public and political activities, elections and referenda, and representing the citizens' interests in State and municipal bodies. Therefore, the legislator rightfully determined [the minimum membership] by reference to a political party's real ability to represent the interests of an important portion of the population and to accomplish its public functions...

The [minimum membership] requirements... are not discriminatory because they do not prevent the emergence of diverse political programmes, they are applied in an equal measure to all public associations portraying themselves as political parties, irrespective of the ideology, aims and purposes set out in their articles of association, and they do not impair the very essence of the citizens' right to freedom of association. Their application in practice shows that the constitutional right to associate in political parties remains real... (according to information from [the Ministry of Justice], on 1 January 2007 seventeen political parties out of thirty-three had confirmed their compliance with the new legal requirements, three political parties had decided on a voluntary basis to reorganise themselves into public associations...).

The members of political parties which do not comply with the legal requirements established by the Political Parties Act have a choice... between increasing the number of members of their party to reach the required minimum, reorganising their party into a public association..., founding a new party or joining another [existing] political party...»

III. Relevant international materials

A. Guidelines by the Venice Commission

57. The Guidelines on prohibition and dissolution of political parties and analogous measures (Doc. CDL-INF(2000)1), adopted by the European Commission for Democracy through Law («the Venice Commission») on 10 January 2000, read as follows:

«The Venice Commission,»

...

Has adopted the following guidelines:

1. States should recognise that everyone has the right to associate freely in political parties. This right shall include freedom to hold political opinions and to receive and impart information without interference by a public authority and regardless of frontiers. The requirement to register political parties will not in itself be considered to be in violation of this right.

...

3. Prohibition or enforced dissolution of political parties may only be justified in the case of parties which advocate the use of violence or use violence as a political means to overthrow the democratic constitutional order, thereby undermining the rights and freedoms guaranteed by the constitution. The fact alone that a party advocates a peaceful change of the Constitution should not be sufficient for its prohibition or dissolution.

...

5. The prohibition or dissolution of political parties as a particularly far-reaching measure should be used with utmost restraint. Before asking the competent judicial body to prohibit or dissolve a party, governments or other state organs should assess, having regard to the situation of the country concerned, whether the party really represents a danger to the free and democratic political order or to the rights of individuals and whether other, less radical measures could prevent the said danger.

6. Legal measures directed to the prohibition or legally enforced dissolution of political parties shall be a consequence of a judicial finding of unconstitutionality and shall be deemed as of an exceptional nature and governed by the principle of proportionality. Any such measure must be based on sufficient evidence that the party itself and not only individual members pursue political objectives using or preparing to use unconstitutional means.

7. The prohibition or dissolution of a political party should be decided by the Constitutional court or other appropriate judicial body in a procedure offering all guarantees of due process, openness and a fair trial.»

58. The Venice Commission made the following recommendations in its Guidelines and explanatory report on legislation on political parties: some specific issues (Doc. CDL-AD(2004)007rev of 15 April 2004):

«...»

B. Registration as a necessary step for recognition of an association as a political party, for a party's participation in general elections or for public financing of a party does not per se amount to a violation of rights protected under Articles 11 and 10 of the European Convention on Human Rights. Any requirements in relation to registration, however, must be such as are «necessary in a democratic society» and proportionate to the objective sought to be achieved by the measures in question. Countries applying registration procedures to political parties should refrain from imposing excessive requirements for territorial representation of political parties as well as for minimum membership. The democratic or non-democratic character of the party organisation should not in principle be a ground for denying registration of a political party. Registration of political parties should be denied only in cases clearly indicated in the Guidelines on prohibition of political parties and analogous measures, i.e. when the use of violence is advocated or used as a political means to overthrow the democratic constitutional order, thereby undermining the rights and freedoms guaranteed by the constitution. The fact alone that a peaceful change of the Constitution is advocated should not be sufficient for denial of registration.

C. Any activity requirements for political parties, as a prerequisite for maintaining the status as a political party and their control and supervision, have to be assessed by the same yardstick of what is «necessary in a democratic society». Public authorities should refrain from any political or other excessive control over activities of political parties, such as membership, number and frequency of party congresses and meetings, operation of territorial branches and subdivisions.

D. State authorities should remain neutral in dealing with the process of establishment, registration (where applied) and activities of political parties and refrain from any measures that could privilege some political forces and discriminate others. All political parties should be given equal opportunities to participate in elections.

E. Any interference of public authorities with the activities of political parties, such as, for example, denial of registration, loss of the status of a political party if a given party has not succeeded in obtaining representation in the legislative bodies (where applied), should be motivated, and legislation should provide for an opportunity for the party to challenge such decision or action in a court of law.

F. Although such concern as the unity of the country can be taken into consideration, Member States should not impose restrictions which are not «necessary in a democratic society» on the establishment and activities of political unions and associations on regional and local levels.

G. When national legislation provides that parties lose their status of a political party if they do not succeed to take part in elections or to obtain representation in legislative bodies, they should be allowed to continue their existence and activities under the general law on associations.

...

a. Registration of political parties

10. The already mentioned study on the establishment, organisation and activities of political parties conducted in 2003 by the Sub-Commission on Democratic Institutions has shown that many countries view registration as a necessary step for recognition of an association as a political party, for participation in general elections or for public financing. This practice — as the Venice Commission has stated before in its Guidelines on Prohibition and Dissolution of Political Parties — even if it were regarded as a restriction of the right to freedom of association and freedom of expression, would not per se amount to a violation of rights protected under Articles 11 and 10 of the European Convention on Human Rights. The requirements for registration, however, differ from one country to another. Registration may be considered as a measure to inform the authorities about the establishment of the party as well as about its intention to participate in elections and, as a consequence, benefit from advantages given to political parties as a specific type of association. Far-reaching requirements, however, can raise the threshold for registration to an unreasonable level, which may be inconsistent with the Convention. Any provisions in relation to registration must be such as are necessary in a democratic society and proportionate to the object sought to be achieved by the measures in question.

b. Activity requirements for political parties and their control and supervision

11. Similar caution must be applied when it comes to activity requirements for political parties as a prerequisite for maintaining their status as a political party and their control and supervision. Far-reaching autonomy of political parties is a cornerstone of the freedoms of assembly and association and the freedom of expression as protected by the European Convention on Human Rights. As the European Court of Human Rights has stated, the Convention requires that interference with the exercise of these rights must be assessed by the yardstick of what is «necessary in a democratic society». The only type of necessity capable of justifying an interference with any of those rights is, therefore, one which may claim to spring from «democratic society». In particular, control over the statute or charter of a party should be primarily internal, i.e. should be exercised by the members of the party. As regards external control, the members of a party should have access to a court in case they consider that a decision of a party organ violates its statute. In general, judicial control over the parties should be preferred over executive control.

12. Another important aspect is that of equal treatment of parties by public authorities. In the case of registration procedure (if it is foreseen by national legislation) the State should proceed carefully in order to avoid any possible discrimination of political forces which might be considered as representing an opposition to the ruling party. In any case, clear and simple procedures should exist to challenge any decision and/or act of any registration authority in a court of law.

...

d. Political parties and elections

16. The main objective of political parties is participation in the public life of their country. Elections are essential for the fulfilment of this task; therefore the principle of equality between parties is of utmost importance. In recent years some new democracies claim that the stability of government and the good functioning of parliament can be achieved through limiting the number of parties participating in elections. This suggestion seems to be in contradiction with European standards applicable to electoral process.

...

18. In recent years the role of a multitude of political parties as associations expressing the will of many different parts of society is being reconsidered in a positive way.

«Preventing an excessive number of parties through the electoral system would seem to be the most effective and least objectionable method as far as political rights are concerned. The general trend is to avoid restricting the number of parties by tinkering with the terms and conditions governing registration, because refusal to register a party is often a convenient way for the authorities to get rid of a competitor who is irksome rather than insignificant»[CDL-EL(2002)1, ch. II.4.1].

19. In some Member States parties can lose their status of «political party» if they do not have any candidates elected in national elections. If the provisions of Articles 10 and 11 are to be applied with due regard to what is «necessary in a democratic society», they should be allowed to continue their activities under the general law on associations.

e. Parties on local and regional levels

20. Member states should not restrict the right of association in a political party to the national level. There should be a possibility to create parties on regional and local levels since some groups of citizens might want to associate in groups limiting their action to local and regional levels and to local and regional elections. However, certain new democracies consider such extensive approach to the freedom of association premature in the light of their effort to preserve the unity of the State. Such concern can be understood, but before any restrictions are imposed, the principle of proportionality and the yardstick of what is «necessary in a democratic society» should be considered thoroughly.»

59. The Report on the participation of political parties in elections (Doc. CDL-AD(2006)025, of 14 June 2006) states as follows:

«15. Political parties are, as some Constitutions and the European Court of Human Rights have expressly admitted, essential instruments for democratic participation. In fact, the very concept of the political party is based on the aim of participating „in the management of public affairs by the presentation of candidates to free and democratic elections“. They are thus a specific kind of association, which in many countries is submitted to registration for participation in elections or for public financing. This requirement of registration has been accepted, considering it as not per se contrary to the freedom of association, provided that conditions for registration are not too burdensome. And requirements for registration are very different from one country to another: they may include, for instance, organisational conditions, requirement for minimum political activity, of standing for elections, of reaching a certain threshold of votes. However, some pre-conditions for registration of political parties existing in several Council of Europe Member States requiring a certain territorial representation and a minimal number of members for their registration could be problematic in the light of the principle of free association in political parties.»

60. Further, in the report entitled «Comments on the Draft law on political parties of Moldova» endorsed by the Venice Commission at its 71st plenary session (Doc. CDL-AD(2007)025, of 8 June 2007), the Venice Commission criticised the requirements contained in the Moldovan Draft Law that a political party have no fewer than five thousand members in at least half of the territorial administrative units, with no fewer than 150 members domiciled in each of the aforementioned territorial administrative units. It found those requirements to be unusually high as compared to other democracies in Western Europe and almost impossible to fulfil for any local association. In another report on Moldova the Venice Commission criticised the statutory requirement that political parties submit membership lists for review every year. The relevant part of that report, entitled Joint Recommendations on the electoral law and the electoral administration in Moldova of the European Commission for Democracy through Law and the Office for Democratic Institutions and Human Rights of the OSCE (Doc. CDL-AD(2004)027, of 12 July 2004) read as follows:

«51. Moldova has gone too far in registering political opinions, in that the membership lists have to be submitted for review every year.»

It is difficult to find a justification for this. Once a party is registered and has run for elections, the results of the elections could be sufficient evidence of its support. Only the need for renewed registration of such parties, which never gained support during elections, is admissible. Submitting membership lists to the government if a party has won seats in Parliament in a number of municipalities or rayons, seems at best unnecessarily bureaucratic, at worst, abusive.

52. Moreover, the requirement of support across the country discriminates regionally based parties.»

61. The Venice Commission has also adopted a Code of Good Practice in Electoral Matters (Doc. CDL-AD(202)23, of 30 October 2002). The Explanatory Report to the Code of Practice reads, in so far as relevant, as follows:

«63. Stability of the law is crucial to credibility of the electoral process, which is itself vital to consolidating democracy. Rules which change frequently — and especially rules which are complicated — may confuse voters. Above all, voters may conclude, rightly or wrongly, that electoral law is simply a tool in the hands of the powerful, and that their own votes have little weight in deciding the results of elections.»

64. In practice, however, it is not so much stability of the basic principles which needs protecting (they are not likely to be seriously challenged) as stability of some of the more specific rules of electoral law, especially those covering the electoral system per se, the composition of electoral commissions and the drawing of constituency boundaries. These three elements are often, rightly or wrongly, regarded as decisive factors in the election results, and care must be taken to avoid not only manipulation to the advantage of the party in power, but even the mere semblance of manipulation.

65. It is not so much changing voting systems which is a bad thing — they can always be changed for the better — as changing them frequently or just before (within one year of) elections. Even when no manipulation is intended, changes will seem to be dictated by immediate party political interests.»

B. Comparative law materials

62. The Court conducted a comparative study of the legislation of twenty-one Member States of the Council of Europe. Thirteen of those States impose a minimum membership requirement on political parties. In particular, in order to obtain registration political parties are required to prove that they have a certain number of founding members. The required minimum membership ranges from 30 in Turkey and 100 in Croatia to 5,000 in Moldova and 25,000 in Romania. Five countries (Austria, France, Germany, Italy and Spain) do not impose any minimum membership requirement on political parties. Three more countries, while not setting a membership requirement as such, make registration of a political party conditional on producing a certain number of signatures of support (5,000 in Finland and Norway and 10,000 in Ukraine). In only two countries is there a statutory requirement that a political party establish regional branches in a certain number of regions (in more than one half of the regions in Ukraine and in all regions in Armenia). The legislation of two more countries requires political parties to have members domiciled in a certain number of regions (no fewer than one hundred and fifty members in more than one half of the regions in Moldova and no fewer than seven hundred members in at least eighteen regions in Romania).

63. It must also be noted that out of the twenty-one countries studied by the Court the legislation of only two countries (Latvia and Ukraine) restricts the right to nominate candidates for elections to political parties or their coalitions. The legislation of all the other countries examined allows the nomination of election candidates by associations of citizens or by self-nomination.

64. The Court also studied a report adopted by the Venice Commission, on the establishment, organisation and activities of political parties on the basis of the replies to the questionnaire on the establishment, organisation and activities of political parties (Doc. CDL-AD (2004)004, of 16 February 2004), which, in so far as relevant, reads as follows:

«1. This report has been prepared from the replies to the Questionnaire on Establishment, Organisation and Activities of Political Parties, which was adopted by the Sub-Commission on Democratic Institutions (Venice, 13 March 2003, CDL-DEM(2003)1rev). The questionnaire is a follow-up to a similar document, which was sent out earlier, as part of preparations for the adoption of Guidelines and Report on the Financing of Political Parties (Venice, 9 — 10 March 2001, CDL-INF(2001)8).»

2. This time 42 countries responded. They are listed here in alphabetical order:

Albania, Andorra, Armenia, Austria, Azerbaijan, Belgium, Bosnia and Herzegovina, Bulgaria, Canada, Croatia, Cyprus, Czech Republic, Estonia, Finland, France, Georgia, Germany, Greece, Hungary, Ireland, Italy, Japan, Republic of Korea, Kyrghyz Republic, Latvia, Liechtenstein, Lithuania, Luxembourg, «The Former Yugoslav Republic of Macedonia», Malta, The Netherlands, Poland, Romania, The Russian Federation, Slovakia, Slovenia, Spain, Sweden, Switzerland, Turkey, Ukraine and The United Kingdom.

...

1.4 Does the law distinguish between political parties on the local, the regional and the national level?

14. The majority of responding countries do not distinguish between political parties on different levels of government, no matter whether the governmental system of the country is unitary, federal or other; Austria, Greece, Finland, France, Italy, Japan, Luxembourg, Malta and Spain may be mentioned as examples. There are exceptions, however. Canada distinguishes between political parties on the federal and on the provincial level. Georgia prohibits explicitly establishment of political parties on the grounds of regional or territorial basis. Germany does not include political activities on the local level as aiming at taking part in the forming of the will in the representation of the people, i.e. the whole of the people; associations which are politically active on the local level only, therefore, do not fall within the concept of political party in the sense of the Constitution and the German legislation on political parties.

...

2.2 What are the substantive and procedural requirements to establish a political party?

22. A number of countries have a specific legal framework for the activities of political parties and their establishment.

• in general
• concerning its political programme
• concerning founding members or concerning other individuals, who in some way have to support the establishment (and their number, citizenship, geographical distribution etc.)

23. Some countries impose on political parties an obligation to go through a registration process. Almost all countries mentioned in the first group in paragraph 2.1 have to go through a registration process or at least through deposition of their articles of association with the competent authorities of their country. This process is justified by the need of formal recognition of an association as a political party. Some of these additional requirements can differ from one country to another:

...

d) minimum membership (Azerbaijan, Bosnia and Herzegovina, Canada, Croatia, Czech Republic, Estonia, Georgia, Germany, Greece, Kyrgyzstan, Latvia, Lithuania, Russian Federation, Slovakia and Turkey);

...

i) signatures attesting certain territorial representation (Moldova, Russian Federation, Turkey and Ukraine);

...

24. After these requirements are met, a competent body (Ministry of Justice, for example) proceeds with official registration. In the case of such countries as, for example, Austria and Spain, the Charter (articles of association) are just submitted to the competent authority in order to be added to a special State register.

...

3.6 Is a political party required to maintain national, regional or local branches or offices?

48. There are no requirements in law to maintain branches or offices in a particular way in Andorra, Austria, Belgium, Canada, Estonia, Finland, France, Georgia, Hungary, Italy, Latvia, Liechtenstein, Luxembourg, Sweden and Switzerland. Romania requires political parties to maintain a head office, Ireland requires headquarters and Turkey, a national office in Ankara. Germany requires parties to maintain regional branches, and in the United Kingdom a party must state whether it intends to operate in the United Kingdom as a whole, in part of the United Kingdom or at a local level; however, this is no more than a statement of intention, and the law does not appear to impose a legal obligation on the party to carry out this statement of intention. In Ukraine, within six months from the date of registration a political party shall secure the formation and registration of its regional, city and district organisations in most regions of Ukraine, in the cities of Kyiv and Sevastopol and in the Autonomous Republic of the Crimea.

...

4.2 Is it mandatory for political parties, e.g. as a prerequisite for maintaining registration or for access to public financing,

• to present individual candidates or lists of candidates for general elections on the local, regional or national level?
• to participate in local, regional or national election campaigns?
• to get a minimum percentage of votes or a certain number of candidates elected in local, regional and national elections?
• to conduct other political activities specified by law?

52. Regulations on the participation of political parties in the political process of the country are more diverse in the case of States where there is a requirement for party registration. However, financing from public sources is subject to detailed legislation in most countries. Such general trends can be observed in countries for party registration and party financing:

(a) only parties participating in general elections, which attain a certain threshold can receive public funding (Austria, Belgium, Bosnia and Herzegovina, Canada, Czech Republic, Estonia, «the Former Yugoslav Republic of Macedonia», France, Georgia, Germany, Greece, Japan, Liechtenstein, Lithuania, Luxembourg, the Netherlands, Poland, Russian Federation, Spain, Slovenia, Sweden);

(b) registration is revoked if a party:

(1) does not take part in a certain number of elections (Armenia);

(2) does not receive a minimum number of votes (Armenia); or

(3) fails to prove a minimum membership and/or regional representation (Estonia, Moldova, Ukraine);

(c) The party is removed from the official list of parties but can continue to exist as an association if it does not take part in a certain number of elections (Finland)...»

THE LAW

I. Alleged violation of Article 11 of the Convention on account of the refusal to amend the state register

65. The applicant complained under Article 11 of the Convention about the refusal to amend the information about its address and ex officio representatives contained in the Unified State Register of Legal Entities. Article 11 reads as follows:

«1. Everyone has the right to freedom of peaceful assembly and to freedom of association with others, including the right to form and to join trade unions for the protection of his interests.»

2. No restrictions shall be placed on the exercise of these rights other than such as are prescribed by law and are necessary in a democratic society in the interests of national security or public safety, for the prevention of disorder or crime, for the protection of health or morals or for the protection of the rights and freedoms of others. This Article shall not prevent the imposition of lawful restrictions on the exercise of these rights by members of the armed forces, of the police or of the administration of the State.»

A. Admissibility

66. The Court notes that this complaint is not manifestly ill-founded within the meaning of Article 35 § 3 of the Convention. It further notes that it is not inadmissible on any other grounds. It must therefore be declared admissible.

B. Merits

1. The parties' submissions

(a) The applicant

67. The applicant submitted that the refusal to amend the State Register had been unlawful. In particular, the requirement to submit the same documents as for the registration of a newly established political party had no basis in domestic law. It followed from the wording of section 16 of the Political Parties Act containing a list of documents to be submitted to the registration authority (see paragraph 44 above) that it applied only to cases of initial registration of a political party immediately after its establishment by the founding congress. Section 27 § 3 of that Act established a simplified notification procedure for registration of amendments to the information contained in the Register (see paragraph 46 above). The Registration of Legal Entities Act also differentiated between initial registration of a legal entity and registration of amendments to the Register, providing for an authorisation procedure in the former case and a notification procedure in the latter (see paragraph 41 above). It followed that the applicant had been unlawfully and arbitrarily required to submit, for verification by the registration authority, the documents enumerated in section 16 of the Political Parties Act. It had however complied with that unlawful requirement and produced the necessary documents.

68. The applicant disputed the domestic authorities' finding that the documents thus produced were defective. It asserted in particular that the general conference of 17 December 2005 which had elected its ex officio representatives and decided to change its official address had been convened and held in accordance with the procedure established by domestic law and its articles of association. The domestic authorities' findings to the contrary had been arbitrary and irreconcilable with the available evidence.

69. Further, the applicant submitted that the refusal to amend the information about its address and ex officio representatives had disrupted its activities. The term of office of the previous ex officio representatives had expired in April 2006. As the authorities had refused to register the new ex officio representatives duly elected at the general conference, the applicant had become unable to function properly. It could not establish new regional branches, submit annual reports or other documents requested by the authorities, or re-submit a request for registration of amendments to the Register, as all those actions required the signatures of the ex officio representatives. Moreover, it had not been the first time that the authorities had invalidated the decisions adopted at the applicant's general conferences. The extraordinary general conference of 17 December 2005 had been convened because the domestic authorities had refused to recognise the decisions adopted at the previous general conference. Finally, the authorities' finding that the general conference of 17 December 2005 had been illegitimate had served as a basis for the dissolution of several of the applicant's regional branches and the ultimate dissolution of the applicant itself. For the above reasons, the applicant considered that the authorities' refusal to amend the Register had amounted in fact to dissolution in disguise.

(b) The Government

70. The Government submitted that the interference with the applicant's rights had been lawful. The Political Parties Act established a special authorisation procedure for registration of political parties. The requirement to obtain a registration authorisation was justified by the special status and role of political parties. The Political Parties Act did not differentiate between types of registration. The same rules therefore applied to the registration of a newly established political party and to the registration of any amendments to the information contained in the Register. In all cases a political party had to submit the documents specified in section 16 of the Political Parties Act (see paragraph 44 above) and the registration authority had competence to verify those documents and decide whether to authorise or refuse registration (see sections 15 § 5, 29 § 1 and 38 § 1 of the Political Parties Act in paragraphs 43, 45 and 53 above). The fact that those provisions allowed different interpretations was not contrary to the Convention. Many laws were inevitably couched in terms which, to a greater or lesser extent, were vague and whose interpretation and application were questions of practice. The role of adjudication vested in the courts was precisely to dissipate such interpretational doubts as remained, taking into account the changes in everyday practice (the Government referred to {Rekvenyi} v. Hungary [GC], No. 25390/94, § 34, ECHR 1999-III, and Gorzelik and Others v. Poland [GC], No. 44158/98, § 65, ECHR 2004-I). The Government concluded that domestic provisions governing registration of political parties met the requirements of accessibility and foreseeability. In any event, the applicant had applied to the domestic authorities for instructions as to the registration procedure to be followed and had received detailed explanations. It was also significant that the lawfulness of the refusal of registration had been examined and confirmed by the domestic courts. Given that it was in the first place for the national authorities, and notably the courts, to interpret domestic law, it was not the Court's task to substitute its own interpretation for theirs in the absence of arbitrariness (they referred to Tejedor {Garcia} v. Spain, 16 December 1997, § 31, Reports of Judgments and Decisions 1997-VIII).

71. As to the justification for the refusal of registration, the Government submitted that the domestic authorities had refused registration of amendments to the Register because the documents produced by the applicant were flawed with substantive defects. Their perusal had revealed that the general conference which had elected the ex officio representatives and decided to change the official address of the applicant had been illegitimate. In particular, the delegates who had taken part in that conference had not been elected in accordance with the procedure prescribed by law and the applicant's articles of association. The minutes of that conference could not therefore serve as a basis for amending the State Register. The refusal to amend the Register aimed at furthering democracy within the applicant party and protecting the rights of its members to participate in the regional and general conferences and thereby take part in the decision-making process.

72. The Government further disputed the applicant's allegations that the refusal to amend the Register had obstructed its activities and had led to its dissolution. They submitted that the applicant had been active in 2006 and 2007. In particular, it had taken part in the regional elections, had submitted an annual activity report according to which it had spent more than a million roubles in 2006, and its representatives had participated in the dissolution proceedings. As for the dissolution, it had been ordered on different grounds which were not in any way related to the refusal of registration. Nor had the refusal of registration aimed at disrupting the applicant's activities. The domestic authorities had simply exercised legitimate control over the applicant's compliance with the registration procedure established by domestic law. They argued that the applicant had an obligation to respect domestic law and the domestic authorities were entitled, and had an obligation, to watch over its compliance with statutory requirements and procedures. In particular, it had been necessary to verify whether the applicant's general assembly had been convened and held in accordance with domestic law and its articles of association in order to protect its members from taking arbitrary decisions in breach of democratic procedures.

73. The Government also stressed that the refusal of registration had not been definitive. The applicant had had an opportunity to correct the identified defects in the documents and re-submit its request for registration. In particular, a new general conference could have been convened at the request of one third of its regional branches and that conference could have elected new ex officio representatives for the applicant. However, the applicant had failed to take any steps to convene a new general conference and remedy the defects identified by the domestic authorities.

74. Finally, the Government referred to the cases of {Carmuirea Spirituala} a Musulmanilor din Republica Moldova v. Moldova ((dec.), No. 12282/02, 14 June 2005) and Baisan for «Liga Apararii Drepturilor Omului din {Romania}» (the League for the Defence of Human Rights in Romania) v. Romania ((dec.), No. 28973/95, 30 October 1997), in which the refusal to register an association which had failed to observe the registration procedure had been found to be compatible with Articles 9 and 11 of the Convention.

2. The Court's assessment

(a) General principles

75. The Court reiterates that the right to form an association is an inherent part of the right set forth in Article 11. That citizens should be able to form a legal entity in order to act collectively in a field of mutual interest is one of the most important aspects of the right to freedom of association, without which that right would be deprived of any meaning. The way in which national legislation enshrines this freedom and its practical application by the authorities reveal the state of democracy in the country concerned (see Sidiropoulos and Others v. Greece, judgment of 10 July 1998, Reports of Judgments and Decisions 1998-IV, § 40).

76. Freedom of association is however not absolute and it must be accepted that where an association, through its activities or the intentions it has expressly or implicitly declared in its programme, jeopardises the State's institutions or the rights and freedoms of others, Article 11 does not deprive the State of the power to protect those institutions and persons. Nonetheless, that power must be used sparingly, as exceptions to the rule of freedom of association are to be construed strictly and only convincing and compelling reasons can justify restrictions on that freedom. In determining whether a necessity within the meaning of paragraph 2 of these Convention provisions exists, the States have only a limited margin of appreciation, which goes hand in hand with rigorous European supervision embracing both the law and the decisions applying it, including those given by independent courts (see Gorzelik and Others, cited above §§ 94 and 95; Sidiropoulos, cited above, § 40; and Stankov and the United Macedonian Organisation Ilinden v. Bulgaria, Nos. 29221/95 and 29225/95, § 84, ECHR 2001-IX).

77. When the Court carries out its scrutiny, its task is not to substitute its own view for that of the relevant national authorities but rather to review the decisions they delivered in the exercise of their discretion. This does not mean that it has to confine itself to ascertaining whether the respondent State exercised its discretion reasonably, carefully and in good faith; it must look at the interference complained of in the light of the case as a whole and determine whether it was «proportionate to the legitimate aim pursued» and whether the reasons adduced by the national authorities to justify it are «relevant and sufficient». In so doing, the Court has to satisfy itself that the national authorities applied standards which were in conformity with the principles embodied in the Convention and, moreover, that they based their decisions on an acceptable assessment of the relevant facts (see United Communist Party of Turkey and Others v. Turkey, 30 January 1998, § 47, Reports of Judgments and Decisions 1998-I, and Partidul Comunistilor (Nepeceristi) and Ungureanu v. Romania, No. 46626/99, § 49, ECHR 2005-I (extracts)).

78. The Court has also confirmed on a number of occasions the essential role played in a democratic regime by political parties enjoying the freedoms and rights enshrined in Article 11 and also in Article 10 of the Convention. Political parties are a form of association essential to the proper functioning of democracy. In view of the role played by political parties, any measure taken against them affects both freedom of association and, consequently, democracy in the State concerned (Refah Partisi (the Welfare Party) and Others v. Turkey [GC], Nos. 41340/98, 41342/98, 41343/98 and 41344/98, § 87, ECHR 2003-II, and United Communist Party of Turkey, cited above, § 25).

(b) Application to the present case

79. The Court observes that on 17 December 2005 the applicant held a general conference which elected its managers and ex officio representatives and decided to change its official address. It subsequently applied to the registration authority with a request to amend the State Register, as required by domestic law. The registration authority ordered that the applicant should submit the same set of documents as required for the registration of a newly established political party. It then refused to amend the Register, finding, on the basis of the documents submitted by the applicant, that the general conference had been illegitimate.

80. It was not disputed between the parties that the refusal to amend the State Register amounted to an interference with the applicant's rights under Article 11 of the Convention (compare Svyato-Mykhaylivska Parafiya v. Ukraine, No. 77703/01, § 123, 14 June 2007). The Court accepts the applicant's argument that the refusal to register its ex officio representatives adversely affected its activities. By refusing to give effect to the decisions of the general conference of 17 December 2005 and recognise the ex officio representatives elected at that conference, the public authorities undoubtedly created serious difficulties in the applicant's everyday life. Although there is no evidence to support the applicant's claim that its activities were virtually paralysed as a result of the refusal to amend the Register, there can be no doubt that they were severely disrupted by the inability of the applicant's ex officio representatives to act on its behalf.

81. It remains to be ascertained whether the interference with the applicant's rights was «prescribed by law», «pursued a legitimate aim» and was «necessary in a democratic society».

82. The Court will first examine the applicant's argument that the registration authority's requirement to submit the same set of documents as for the registration of a newly established political party and its refusal to amend the State Register on account of irregularities in those documents had no basis in domestic law. It reiterates in this connection that according to its settled case-law, the expression «prescribed by law» requires that the impugned measure should have a basis in domestic law and also that the law be formulated with sufficient precision to enable the citizen to foresee the consequences which a given action may entail and to regulate his or her conduct accordingly (see, as a classic authority, Sunday Times v. the United Kingdom (No. 1), judgment of 26 April 1979, Series A No. 30, § 49).

83. The Court observes that domestic law is far from precise as to the procedure to be followed in cases of registration of amendments to the State Register. In contrast to the very detailed provisions governing procedure for registration of a newly established party, the procedure for registration of amendments is not determined. The Political Parties Act and the Registration of Legal Entities Act do not specify which documents, save for a simple notification, are to be submitted by the political party for registration of amendments and does not expressly mention the registration authority's power to verify these documents and refuse registration (see paragraphs 41 and 46 above).

84. To justify the requirement to submit the same set of documents as for the registration of a newly established political party and the powers of the registration authority to refuse registration if those documents were incomplete or flawed, the domestic courts referred to section 32 § 7 of the Non-Profit Organisation Act (see paragraph 42 above). The Court however notes that § 7 was added to section 32 on 10 January 2006 and entered into force on 16 April 2006, while the refusals to amend the Register had been made on 16 January and 4 April 2006. The Court is struck by the domestic courts' reliance on a provision which was not in force at the material time and which could not therefore serve as a lawful basis for the refusal to amend the State Register.

85. Given that no other legal document or provision establishing the procedure for amending the Register was referred to in the domestic proceedings, the Court is unable to find that the domestic law was formulated with sufficient precision enabling the applicant to foresee which documents it would be required to submit and what would be the adverse consequences if the documents submitted were considered defective by the registration authority. The Court considers that the measures taken by the registration authority in this case lacked a sufficiently clear legal basis.

86. In view of the above conclusion, it would be unnecessary to examine whether the interference was proportionate to any legitimate aim pursued. However, in the present case the Court will nevertheless point out that it cannot but disagree with the Government's argument that the interference with the applicant's freedom of association was «necessary in a democratic society».

87. The ground for the refusal to amend the Register was the registration authority's finding that the general conference of 17 December 2005 had been convened and held in breach of the procedure prescribed by the applicant's articles of association. The Court accepts that, in certain cases, the States' margin of appreciation may include a right to interfere — subject to the condition of proportionality — with an association's internal organisation and functioning in the event of non-compliance with reasonable legal formalities applying to its establishment, functioning or internal organisational structure (see, for example, Ertan and Others v. Turkey (dec.), No. 57898/00, 21 March 2006; {Carmuirea}..., cited above; and Baisan..., cited above) or in the event of a serious and prolonged internal conflict within the association (see Holy Synod of the Bulgarian Orthodox Church (Metropolitan Inokentiy) and Others v. Bulgaria, Nos. 412/03 and 35677/04, § 131, 22 January 2009). However, the authorities should not intervene in the internal organisational functioning of associations to such a far-reaching extent as to ensure observance by an association of every single formality provided by its own charter (see Tebieti {Muhafize} Cemiyyeti and Israfilov v. Azerbaijan, No. 37083/03, § 78, ECHR 2009-...).

88. In the present case the registration authority discovered irregularities in the election of regional delegates for the general conference, finding for example that some regional conferences had been convened by unauthorised persons or bodies, some other regional conferences had been inquorate, minutes of several regional conferences did not mention the names of participants and some of the participants were not members of the applicant. The Court sees no justification for the registration authority to interfere with the internal functioning of the applicant to such an extent. It notes that domestic law did not provide for any detailed rules and procedures for convening regional conferences or electing delegates for the general conference. Nor did it establish any requirements as to the minutes of such conferences. The Court considers that it should be up to an association itself to determine the manner in which its conferences are organised. Likewise, it should be primarily up to the association itself and its members, and not the public authorities, to ensure that formalities of this type are observed in the manner specified in its articles of association (see Tebieti {Muhafize} Cemiyyeti and Israfilov, cited above, § 78, see also the Venice Commission Guidelines and explanatory report on legislation of political parties: specific issues in paragraph 58 above). In the absence of any complaints from the applicant's members concerning the organisation of the general conference of 17 December 2005 or the regional conferences preceding it, the Court is not convinced by the Government's argument that the public authorities' interference with the applicant's internal affaires was necessary in the aim of protecting the rights of the applicant's members.

89. In view of the above, the Court concludes that by refusing to amend the State Register, the domestic authorities went beyond any legitimate aim and interfered with the internal functioning of the applicant in a manner which cannot be accepted as lawful and necessary in a democratic society.

90. There has therefore been a violation of Article 11 of the Convention.

II. Alleged violation of Article 11 of the Convention on account of the applicant's dissolution

91. The applicant complained of its dissolution for failure to comply with the requirements of minimum membership and regional representation. It relied on Article 11 of the Convention.

A. Admissibility

92. The Court notes that this complaint is not manifestly ill-founded within the meaning of Article 35 § 3 of the Convention. It further notes that it is not inadmissible on any other grounds. It must therefore be declared admissible.

B. Merits

1. The parties' submissions

(a) The applicant

93. The applicant submitted, firstly, that the requirements of minimum membership and regional representation were not justified under the second paragraph of Article 11. In particular, they were unreasonable and did not pursue any legitimate aim. The imposition of such requirements on political parties could not be justified by the interests of national security or public safety. Nor were they necessary for the prevention of disorder or crime or for the protection of the rights and freedoms of others.

94. Further, the applicant disputed the findings made by the domestic authorities and courts. It argued that the inspections of its membership situation had been carried out by the authorities in a perfunctory manner. The inspections had been unsystematic and had not followed any uniform methodology or clearly defined set of rules established by law. The applicant's members had been questioned over the phone about their membership status and some of them had been intimidated by the authorities. The authorities had required the regional branches to produce countless documents, different for each regional branch. The dissolution proceedings had not been adversarial as the applicant had been denied an opportunity to submit evidence showing the number of its members. The applicant insisted that it had 63,926 members and 57 regional branches, 51 of which had more than 500 members. It had therefore complied with the statutory requirements of minimum membership and regional representation.

95. The applicant finally submitted that its dissolution had not only violated its freedom of association, but had also restricted its freedom to participate in elections, as under Russian law political parties were the only type of public association entitled to nominate candidates in elections to State bodies.

(b) The Government

96. The Government submitted that the interference had been prescribed by law, namely by the amended section 3 § 2 and section 41 of the Political Parties Act and section 2 of the Amending Act (see paragraphs 33, 34 and 54 above). In particular, the above provisions required that, by 1 January 2006, all political parties should increase their membership to 50,000 persons and the membership of their regional branches to 500 persons. It also followed from those legal provisions that if a party had not increased its membership it had to reorganise itself into a public association or be dissolved. The applicable domestic law was accessible and formulated in clear terms so that the applicant had been able to foresee that failure to comply with the above requirements would lead to its dissolution.

97. To justify the imposition of the requirements of minimum membership and regional representation on political parties, the Government referred to their special status and role as associations taking part in elections and representing citizens' interests in State bodies. They argued that those requirements pursued the legitimate aim of protecting the constitutional foundations of the Russian Federation and the rights and legitimate interests of others. Their «necessity» had been confirmed by the Constitutional Court (see paragraphs 55 and 56 above). In particular, the requirements of minimum membership and regional representation promoted the process of consolidation of political parties, created prerequisites for the establishment of large, strong parties, prevented excessive parliamentary fragmentation and thereby ensured normal functioning of the parliament and furthered the stability of the political system. The above requirements were not discriminatory because they did not prevent the emergence of diverse political programmes and were applied in equal measure to all political parties, irrespective of their ideology, aims and purposes set out in their articles of association. Nor did they impair the very essence of the citizens' right to freedom of association, as political parties which did not meet that requirement had an opportunity to reorganise themselves into public associations. The Government also argued that the special features of the social and political situation prevailing in contemporary Russia had to be taken into account when determining whether the statutory requirements imposed on political parties were justified (they referred to Igor Artyomov v. Russia (dec.), No. 17582/05, 7 December 2006).

98. The Government further submitted that freedom of association was not absolute. Political parties had an obligation to respect domestic law and the authorities were entitled to watch over their activities to ensure that they were compatible with statutory requirements. As the applicant had breached the requirements of minimum membership and regional representation, and had thereby violated the rights and interests of those parties that complied with the requirements, it had been necessary to dissolve it. The dissolution had not been automatic as the applicant had been given a choice between bringing the number of its members and regional branches into compliance with the amended law to retain its status as a political party or reorganising itself into a public association. However, it had failed to make use of that choice and had therefore become subject to dissolution. It was also noteworthy that the applicant had not been dissolved or banned on account of extremist activities. It was therefore possible for it to establish a new party under the same name. The applicant's members could either establish a new party or join another existing party.

99. Finally, the Government submitted that the dissolution proceedings had been fair and adversarial, and the domestic courts had examined and assessed the evidence submitted by the parties and made reasoned findings.

2. The Court's assessment

100. It is common ground between the parties that the applicant's dissolution amounted to interference with its rights under Article 11 of the Convention. It is not contested that that the interference was «prescribed by law», notably sections 3 § 2 and 41 § 3 of the Political Parties Act and section 2 §§ 1 and 4 of the Amending Act (see paragraph 33, 34 and 54 above).

101. The Court further observes that several aims were relied upon by the Government and the Constitutional Court to justify the applicant's dissolution for failure to comply with the requirements of minimum membership and regional representation, namely protecting the democratic institutions and constitutional foundations of the Russian Federation, securing its territorial integrity and guaranteeing the rights and legitimate interests of others (see paragraphs 55, 56 and 97 above). It considers that the defence of territorial integrity is closely linked with the protection of «national security» (see, for example, United Communist Party of Turkey, cited above, § 40), while the protection of a State's democratic institutions and constitutional foundations relates to «the prevention of disorder», the concept of «order» within the meaning of the French version of Article 11 encompassing the «institutional order» (see Basque Nationalist Party — Iparralde Regional Organisation v. France, No. 71251/01, § 43, ECHR 2007-VII, and, mutatis mutandis, Gorzelik and Others, cited above, § 76). The Court is prepared to accept that the contested statutory requirements and the applicant's dissolution for failure to comply with them were intended to protect national security, prevent disorder and guarantee the rights of others, and therefore pursued legitimate aims set out in the second paragraph of Article 11 of the Convention.

102. It remains to be ascertained whether the interference «was necessary in a democratic society». The Court reiterates that in view of the essential role played by political parties in the proper functioning of democracy, the exceptions set out in paragraph 2 of Article 11 are, where political parties are concerned, to be construed strictly; only convincing and compelling reasons can justify restrictions on such parties' freedom of association (see case-law cited in paragraphs 76 to 78 above). It is also significant that the interference at issue in the present case was radical: the applicant party was dissolved with immediate effect. Such a drastic measure requires very serious reasons by way of justification before it can be considered proportionate to the legitimate aim pursued; it would be warranted only in the most serious cases (see The United Macedonian Organisation Ilinden — PIRIN and Others v. Bulgaria, No. 59489/00, § 56, 20 October 2005, with further references).

103. The Court notes at the outset that the applicant, created in 1990, was one of the oldest Russian political parties. There was nothing in its articles of association or programme to suggest that it was not a democratic party. It was never claimed that during its seventeen years of existence it ever resorted to illegal or undemocratic methods, encouraged the use of violence, aimed to undermine Russia's democratic and pluralist political system or pursued objectives that were racist or likely to destroy the rights and freedoms of others. The sole reason for its dissolution was its failure to comply with the requirements of minimum membership and regional representation.

104. The Court must ascertain whether the applicant's dissolution for failure to comply with the above requirements was proportionate to the legitimate aims advanced by the Government. It will, however, first examine whether the opportunity to reorganise into a public association, provided for in the domestic law, counterbalanced the negative effects of the interference.

(a) Possibility of reorganising into a public association

105. The Court takes note of the Government's argument that the applicant had been given an opportunity to reorganise itself into a public association. However, it has already found it unacceptable that an association should be forced to take a legal shape its founders and members did not seek, finding that such an approach, if adopted, would reduce the freedom of association of the founders and members so as to render it either non-existent or of no practical value (see Zhechev v. Bulgaria, No. 57045/00, § 56, 21 June 2007).

106. The Court reiterates that political parties have a special status. The only type of association which can come to power, political parties have the capacity to influence the whole of the regime in their countries. By the proposals for an overall societal model which they put before the electorate and by their capacity to implement those proposals once they come to power, political parties differ from other organisations which intervene in the political arena (see Refah Partisi, cited above, § 87).

107. It is significant that in Russia political parties are the only actors in the political process capable of nominating candidates for election at the federal and regional levels. A reorganisation into a public association would therefore have deprived the applicant of an opportunity to stand for election. Given that participation in elections was one of the applicant's main aims specified in its articles of association (see paragraph 10 above), the status of a public association would not correspond to its vocation. The Court accepts that it was essential for the applicant to retain the status of a political party and the right to nominate candidates for elections which that status entailed.

108. The Court must next ascertain, against this background, whether the applicant's dissolution for failure to comply with the requirements of minimum membership and regional representation may be considered necessary in a democratic society. It will examine the two requirements in turn.

(b) Failure to comply with the minimum membership requirement

109. The first ground for the applicant's dissolution was its failure to comply with the minimum membership requirement, which was introduced for the first time in 2001, when political parties were required to have no fewer than 10,000 members. In 2004 the required minimum membership was increased to 50,000 persons. In 2009 domestic law was again amended to provide for a gradual decrease of minimum membership to 40,000 persons by 1 January 2012. The minimum membership of a regional branch was also changed on the same occasions (see paragraphs 30 to 39 above).

110. The Court notes that the minimum membership requirement is not unknown among the member States of the Council of Europe. The legislation of at least thirteen States establishes a minimum membership requirement for political parties (see paragraph 62 above). However, even if no common European approach to the problem can be discerned, this cannot in itself be determinative of the issue (see Christine Goodwin v. the United Kingdom [GC], No. 28957/95, § 85, ECHR 2002-VI). The Court notes that the required minimum membership applied in Russia is quite the highest in Europe. In order to verify that it is not disproportionate, the Court must assess the reasons advanced by the legislator and the Constitutional Court to justify it.

111. The explanatory notes to the draft law on political parties, the resolutions by the State Duma's committees, and the rulings of the Constitutional Court (see paragraphs 31, 32, 55 and 56) justify the introduction of the minimum membership requirement and its subsequent increase by the necessity to strengthen political parties and limit their number in order to avoid disproportionate expenditure from the budget during electoral campaigns and prevent excessive parliamentary fragmentation and, in so doing, promote stability of the political system.

112. The Court is not convinced by those arguments. It notes that in Russia political parties do not have an unconditional entitlement to benefit from public funding. Under domestic law only those political parties that have taken part in the elections and obtained more than 3% of the votes cast are entitled to public financing (see paragraph 51 above). The existence of a certain number of minor political parties supported by relatively small portions of the population does not therefore represent a considerable financial burden on the State treasury. In the Court's view, financial considerations cannot serve as a justification for limiting the number of political parties and allowing the survival of large, popular parties only.

113. As to the second argument, related to the prevention of excessive parliamentary fragmentation, the Court notes that this is achieved in Russia through the introduction of a 7% electoral threshold (see paragraph 50 above), which is one of the highest in Europe (see Yumak and Sadak v. Turkey [GC], No. 10226/03, §§ 64 and 129, 8 July 2008). It is also relevant in this connection that a political party's right to participate in elections is not automatic. Only those political parties that have seats in the State Duma or have submitted a certain number of signatures to show that they have wide popular support (200,000 signatures at the relevant time, recently decreased to 150,000 signatures) may nominate candidates for elections (see paragraph 49 above). In such circumstances the Court is not persuaded that to avoid excessive parliamentary fragmentation it was necessary to impose additional restrictions, such as a high minimum membership requirement, to limit the number of political parties entitled to participate in elections.

114. The Court is also unable to agree with the argument that only those associations that represent the interests of considerable portions of society are eligible for political party status. It considers that small minority groups must also have an opportunity to establish political parties and participate in elections with the aim of obtaining parliamentary representation. It has already held that, although individual interests must on occasion be subordinated to those of a group, democracy does not simply mean that the views of the majority must always prevail: a balance must be achieved which ensures the fair and proper treatment of minorities and avoids any abuse of a dominant position (see Gorzelik and Others, cited above, § 90). The voters' choice must not be unduly restricted and different political parties must be ensured a reasonable opportunity to present their candidates at elections (see, mutatis mutandis, Yumak and Sadak, cited above, § 108).

115. Further, the Court observes that domestic law requires that political parties not only prove their compliance with the minimum membership requirement at the moment of their establishment and registration, but that they should subsequently submit annual reports to the registration authority, not only concerning their activities but also confirming their membership situation (see paragraph 52 above). The authorities also have power to conduct inspections once a year and issue warnings or start dissolution proceedings if a political party has an insufficient number of members (see paragraphs 53 and 54 above). The Court is unable to discern any justification for such intrusive measures subjecting political parties to frequent and comprehensive checks and a constant threat of dissolution on formal grounds. If these annual inspections are aimed at verifying whether the party has genuine support among the population, election results would be the best measure of such support.

116. The Court also notes the uncertainty generated by the changes in the minimum membership requirement in recent years (see paragraph 109 above). The obligation to bring the number of their members in line with the frequently changing domestic law, coupled with regular checks on the membership situation, imposed a disproportionate burden on political parties. In this regard, the Court takes note of the opinion of the Venice Commission that altering the terms and conditions for obtaining and retaining the status of a political party may be seen as affording an opportunity of unjustifiably dissolving political parties (see paragraph 58 above). It also refers to the Venice Commission Code of Practice, which warns of the risk that frequent changes to electoral legislation will be perceived, rightly or wrongly, as an attempt to manipulate electoral laws to the advantage of the party in power (see paragraph 61 above).

117. The Court observes in this connection that the introduction and the subsequent increase of the minimum membership requirement was one of the aspects of the political reform started in 2001, whose other measures consisted, in particular, of raising the electoral threshold from 5% to 7% and banning electoral blocks and independent candidates from participating in elections (see paragraphs 48 and 50 above). There can be little doubt that all those measures had an evident impact on the opportunities for various political forces to participate effectively in the political process and thus affected pluralism. In particular, the fact that only fifteen political parties out of forty-eight were able to meet the increased minimum membership requirement (see paragraph 35 above) demonstrates the effect of such an increase.

118. The Court reiterates that where the authorities introduce significant restrictions on the rights of political parties, and in particular where such changes have a detrimental impact on the opposition, the requirement that the Government produce evidence to demonstrate that the amendments were justified is all the more pressing (see, mutatis mutandis, {Tanase} v. Moldova [GC], No. 7/08, § 169, ECHR 2010-...). In the present case, no convincing explanation has been provided for increasing the minimum membership requirement.

119. In the light of the above considerations, the Court is unable to accept the view that any minimum membership requirement would be justified unless it permitted the establishment of one political party only (see paragraph 55 above). In the Court's opinion, a minimum membership requirement would be justified only if it allowed the unhindered establishment and functioning of a plurality of political parties representing the interests of various population groups. It is important to ensure access to the political arena for different parties on terms which allow them to represent their electorate, draw attention to their preoccupations and defend their interests (see, mutatis mutandis, Christian Democratic People's Party v. Moldova, No. 28793/02, § 67, ECHR 2006-II).

120. Turning back to the particular circumstances of the applicant's case, the Court notes that the applicant had existed and participated in elections since 1990. It adjusted its membership and went through a re-registration procedure following the introduction of a minimum membership requirement in 2001. It was dissolved in 2007, however, after a drastic five-fold increase of the minimum membership requirement. The Court considers that such a radical measure as dissolution on a formal ground, applied to a long-established and law-abiding political party such as the applicant, cannot be considered «necessary in a democratic society».

(c) Insufficient number of regional branches

121. The second reason for the applicant's dissolution was the authorities' finding that it did not have a sufficient number of regional branches with more than 500 members, as required by the legal provisions then in force.

122. The requirement that a political party should have regional branches in the majority of the Russian regions was, like the minimum membership requirement, introduced for the first time in 2001 (see paragraph 30 above). It follows from the Ruling of the Constitutional Court of 1 February 2005 (see paragraph 55 above) that its rationale was to prevent the establishment, functioning and participation in elections of regional parties, which, according to the Constitutional Court, were a threat to the territorial integrity and unity of the country. Accordingly, the Court has to examine whether the ban on regional political parties is compatible with the Convention.

123. The Court has previously emphasised that there can be no justification for hindering a public association or political party solely because it seeks to debate in public the situation of part of the State's population, or even advocates separatist ideas by calling for autonomy or requesting secession of part of the country's territory. In a democratic society based on the rule of law, political ideas which challenge the existing order without putting into question the tenets of democracy, and whose realisation is advocated by peaceful means, must be afforded a proper opportunity of expression through, inter alia, participation in the political process. However shocking and unacceptable the statements of an association's leaders and members may appear to the authorities or the majority of the population and however illegitimate their demands may be, they do not appear to warrant the association's dissolution. A fundamental aspect of democracy is that it must allow diverse political programmes to be proposed and debated, even where they call into question the way a State is currently organised, provided that they do not harm democracy itself (see {Tanase}, cited above, § 167; The United Macedonian Organisation Ilinden — PIRIN and Others, cited above, §§ 57 — 62; United Communist Party of Turkey, cited above, § 57; and Socialist Party and Others v. Turkey, 25 May 1998, §§ 45 and 47, Reports 1998-III).

124. The Court has also found that a problem might arise under the Convention if the domestic electoral legislation tended to deprive regional parties of parliamentary representation (see Yumak and Sadak, cited above, § 124). It is therefore important that regional parties should be permitted to exist and stand for election, at least at the regional level.

125. The Court also refers to the guidelines of the Venice Commission, which found the requirement of regional or territorial representation for political parties to be problematic and recommended that legislation should provide for the possibility of creating parties on a regional or local level (see paragraphs 58 and 59 above).

126. Further, the Court observes that very few Council of Europe member States prohibit regional parties or require that a political party should have a certain number of regional or local branches (see paragraphs 62 and 64 above). Georgia is the only country that explicitly prohibits regional political parties. Two countries, Ukraine and Armenia, require that a political party have a certain number of regional branches, while two more countries, Moldova and Romania, require political parties to have members domiciled in a certain number of regions. The Court considers that a review of practice across Council of Europe member States reveals a consensus that regional parties should be allowed to be established. However, notwithstanding this consensus, a different approach may be justified where special historical or political considerations exist which render a more restrictive practice necessary (see {Tanase}, cited above, § 172, and, mutatis mutandis, Refah Partisi, cited above, § 105).

127. The Court takes note of the Constitutional Court's reference to Russia's special historico-political context characterised by the instability of the newly established political system facing serious challenges from separatist, nationalist and terrorist forces (see paragraph 55 above). The Court emphasises the special position of Russia, which relatively recently set out on the path of democratic transition. The Court accepts that there was likely to be a special interest in ensuring that, upon the collapse of the Soviet Union and the onset of democratic reform in 1991, measures were taken to secure stability and allow the establishment and strengthening of fragile democratic institutions. Accordingly, the Court does not exclude that in the immediate aftermath of the disintegration of the Soviet Union a ban on establishing regional political parties could be justified.

128. However, the Court finds it significant that the ban was not put in place in 1991 but in 2001, some ten years after Russia had started its democratic transition. In the circumstances, the Court considers the argument that the measure was necessary to protect Russia's fragile democratic institutions, its unity and its national security to be far less persuasive. In order for the recent introduction of general restrictions on political parties to be justified, particularly compelling reasons must be advanced. However, the Government have not provided an explanation of why concerns have recently emerged regarding regional political parties and why such concerns were not present during the initial stages of transition in the early 1990s (see, for similar reasoning, {Tanase}, cited above, § 174).

129. The Court considers that with the passage of time, general restrictions on political parties become more difficult to justify. It becomes necessary to prefer a case-by-case assessment, to take account of the actual programme and conduct of each political party rather than a perceived threat posed by a certain category or type of parties (see, mutatis mutandis, {Tanase}, cited above, § 175, and {Adamsons} v. Latvia, No. 3669/03, § 123, 24 June 2008). In the Court's opinion, there are means of protecting Russia's laws, institutions and national security other than a sweeping ban on the establishment of regional parties. Sanctions, including in the most serious cases dissolution, may be imposed on those political parties that use illegal or undemocratic methods, incite to violence or put forward a policy which is aimed at the destruction of democracy and flouting of the rights and freedoms recognised in a democracy. Such sanctions are concerned with identifying a credible threat to the national interest, in particular circumstances based on specific information, rather than operating on a blanket assumption that all regional parties pose a threat to national security.

130. The present case is illustrative of a potential for miscarriages inherent in the indiscriminate banning of regional parties, which is moreover based on a calculation of the number of a party's regional branches. The applicant, an all-Russian political party which never advocated regional interests or separatist views, whose articles of association stated specifically that one of its aims was promotion of the unity of the country and of the peaceful coexistence of its multi-ethnic population (see paragraph 10 above) and which was never accused of any attempts to undermine Russia's territorial integrity, was dissolved on the purely formal ground of having an insufficient number of regional branches. In those circumstances the Court does not see how the applicant's dissolution served to achieve the legitimate aims cited by the Government, namely the prevention of disorder or the protection of national security or the rights of others.

(d) Overall conclusion

131. In view of the foregoing, the Court finds the domestic courts did not adduce «relevant and sufficient» reasons to justify the interference with the applicant's right to freedom of association. The applicant's dissolution for failure to comply with the requirements of minimum membership and regional representation was disproportionate to the legitimate aims cited by the Government. There has accordingly been a violation of Article 11 of the Convention.

III. Alleged violation of Article 6 of the Convention

132. The applicant further complained under Article 6 § 1 of the Convention that the dissolution proceedings had been unfair. However, having regard to all the materials in its possession, the Court finds that they do not disclose any appearance of a violation of Article 6. It follows that this complaint must be rejected as being manifestly ill-founded, pursuant to Article 35 §§ 3 and 4 of the Convention.

IV. Application of Article 41 of the Convention

133. Article 41 of the Convention provides:

«If the Court finds that there has been a violation of the Convention or the Protocols thereto, and if the internal law of the High Contracting Party concerned allows only partial reparation to be made, the Court shall, if necessary, afford just satisfaction to the injured party.»

A. Damage

134. The applicant claimed 5,990,140.98 Russian roubles (RUB) in respect of pecuniary damage, of which RUB 1,996,669.78 represented the expense of holding its general conference of 17 December 2005, while the remaining RUB 3,993,471.2 represented expenses that would be required to establish a new political party.

135. The Government submitted that there was no causal link between the complaints lodged by the applicant and the claims in respect of the expenses incurred in connection with the general conference. The claims relating to the establishment of a new political party were hypothetical and not supported by any documents.

136. The Court observes that the applicant did not submit any claim for non-pecuniary damage. As regards the pecuniary damage alleged, it does not discern any causal link between the violations found and the applicant's expenditure on the organisation of the general conference. The claims relating to the establishment of a new political party are speculative and are not supported by any documents. The Court therefore rejects the claim for pecuniary damage.

B. Costs and expenses

137. Relying on legal fee agreements, the applicant claimed RUB 433,500 for the legal fees incurred before the domestic courts and RUB 250,000 for those incurred before the Court.

138. The Government submitted, in respect of the expenses allegedly incurred before the domestic courts, that the legal fee agreements produced by the applicant related to the proceedings concerning the dissolution of the applicant's regional branches. They were not therefore connected with the applicants' complaints. The claim for the expenses incurred in connection with the proceedings before the Court was excessive.

139. The Court reiterates that legal costs and expenses are only recoverable in so far as they relate to the violation found (see Van de Hurk v. the Netherlands, 19 April 1994, § 65, Series A No. 288). It accepts the Government's argument that the documents produced by the applicant in support of its claims for legal fees incurred before the domestic courts did not relate to the proceedings examined in the present case. It therefore rejects this part of the claim. On the other hand, regard being had to the documents in its possession, the Court considers it reasonable to award the sum of 6,950 euros (EUR) in respect of the legal fees incurred in the proceedings before the Court, plus any tax that may be chargeable to the applicant on that amount.

C. Default interest

140. The Court considers it appropriate that the default interest should be based on the marginal lending rate of the European Central Bank, to which should be added three percentage points.

FOR THESE REASONS, THE COURT

1. Declares by a majority the complaints concerning the refusal to amend the State Register and the applicant's dissolution admissible and the remainder of the application inadmissible;

2. Holds by six votes to one that there has been a violation of Article 11 of the Convention on account of the authorities' refusal to amend the State register;

3. Holds unanimously that there has been a violation of Article 11 of the Convention on account of the applicant's dissolution;

4. Holds unanimously

(a) that the respondent State is to pay the applicant, within three months from the date on which the judgment becomes final in accordance with Article 44 § 2 of the Convention, EUR 6,950 (six thousand nine hundred and fifty euros), plus any tax that may be chargeable to the applicant, in respect of costs and expenses, to be converted into Russian roubles at the rate applicable at the date of settlement;

(b) that from the expiry of the above-mentioned three months until settlement simple interest shall be payable on the above amount at a rate equal to the marginal lending rate of the European Central Bank during the default period plus three percentage points;

5. Dismisses unanimously the remainder of the applicant's claim for just satisfaction.

Done in English, and notified in writing on 12 April 2011, pursuant to Rule 77 §§ 2 and 3 of the Rules of Court.

In accordance with Article 45 § 2 of the Convention and Rule 74 § 2 of the Rules of Court, the partly dissenting opinion of Judge Kovler is annexed to this judgment.

PARTLY DISSENTING OPINION OF JUDGE KOVLER

I share the Chamber's final conclusion that there has been violation of Article 11 of the Convention on account of the applicant's dissolution, and I share also the main part of its arguments concerning this conclusion. But I cannot agree with the position of the majority on the first issue — the refusal of the Ministry of Justice to register the amendments of the information contained in the Unified State Register of Legal Entities because of various omissions, including the party's failure to submit certain documents, thereby leaving it open to doubt whether the general conference had been held in accordance with the law and with its articles of association (§ 15).

Leaving aside the problem of the quality of the law regulating political parties' activities — dura lex, sed lex — I would point out that the respondent Government stressed that the refusal to register the party had not been definitive and the applicant could have corrected the identified defects in the documents and re-submitted its request for registration. In some similar situations concerning religious organisations (for example, Church of Scientology Moscow v. Russia, No. 18147/02, judgment of 5 April 2007, and The Moscow Branch of the Salvation Army v. Russia, No. 72881/02, judgment of 5 October 2006), or a local political organisation (Presidential Party of Mordovia v. Russia, No. 65659/01, judgment of 5 October 2004), the organisations concerned did renew their applications, exhausting domestic procedures in full lest there be any doubt. The problem of the registration of the amendments of an existing political organisation could have been resolved at this stage had the organisation in question been more respectful of the procedural requirements. The applicant party preferred to challenge the refusal before a court after the second attempt, and the national courts found that the documents submitted did not meet the requirements established by law.

The Court has declared inadmissible applications having circumstances similar to the instant case (such as Baisan and Liga Apararii Drepturilor Omului din {Romania} v. Romania, No. 28973/95, Dec. 30 October 1995, and Carmuirea Spirituala a Musulmanilor din Republica Moldova v. Moldova, No. 12282/02, Dec. 14 June 2005) because the applicants failed to observe the requirements of the national legislation. Unfortunately, in the present case the Chamber did not follow the Court's case-law but declared this issue admissible and went on to find a violation of Article 11 of the Convention.

However, I agree with my colleagues that the sanction — the party's dissolution after 15 years of existence because of its alleged failure (disputed by the applicant) to comply with minimum membership and regional representation requirements — was hasty and disproportionate, and that the domestic authorities did not adduce «relevant and sufficient» reasons to justify the interference with the applicant's right to freedom of association.

---