Статья 10Постановление ЕСПЧ от 07.06.2007

III. Документы Европейской комиссии за демократию через право (Венецианская комиссия), Парламентской ассамблеи Совета Европы и Комитета министров Совета Европы

ПРАВО

«1. Каждый имеет право свободно выражать свое мнение. Это право включает свободу придерживаться своего мнения и свободу получать и распространять информацию и идеи без какого-либо вмешательства со стороны публичных властей и независимо от государственных границ. Настоящая статья не препятствует государствам осуществлять лицензирование радиовещательных, телевизионных или кинематографических предприятий.»

2. Осуществление этих свобод, налагающее обязанности и ответственность, может быть сопряжено с определенными формальностями, условиями, ограничениями или санкциями, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности, территориальной целостности или общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья и нравственности, защиты репутации или прав других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия».

Статья 11

«1. Каждый имеет право на свободу мирных собраний и на свободу объединения с другими, включая право создавать профессиональные союзы и вступать в таковые для защиты своих интересов.»

2. Осуществление этих прав не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц. Настоящая статья не препятствует введению законных ограничений на осуществление этих прав лицами, входящими в состав вооруженных сил, полиции или административных органов государства».

Статья 3 Протокола № 1

«Высокие Договаривающиеся Стороны обязуются проводить с разумной периодичностью свободные выборы путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечивал бы свободное волеизъявление народа при выборе органов законодательной власти».

1. Власти Франции

20. Власти Франции отметили, что единственным последствием решения, принятого Национальной комиссией по отчетам об избирательной кампании и политическом финансировании по делу партии-заявителя, явилось лишение ее возможности требовать предоставления государственного финансирования, а также финансовых льгот, предусмотренных Законом от 11 марта 1988 г. о (финансовой прозрачности) политической жизни: в случае выдвижения кандидатов для участия в политических выборах она не могла требовать какого-либо возмещения расходов на избирательную кампанию. Это решение не запрещало партии-заявителю осуществлять свою деятельность и использовать другие источники финансирования. Власти Франции сделали вывод, что в настоящем деле не имело места «вмешательство» в осуществление прав, гарантированных статьями 10 и 11 Конвенции.

21. Следовательно, по мнению властей Франции, если предположить, что такое вмешательство действительно имело место, оно было предусмотрено законом, преследовало законную цель и являлось необходимым в демократическом обществе.

22. По первому пункту власти Франции отметили, что оспариваемое решение основывалось на статьях 11-4 и 11-6 Закона от 11 марта 1988 г., который запрещает общественным объединениям политических партий получать финансовые средства от «иностранных юридических лиц» — таких, как иностранная политическая партия — под угрозой отзыва, при необходимости, согласия, предоставляющего ей возможность требовать государственного финансирования. Власти Франции считали, что было предсказуемо, что на основании этих положений, даже если они предусматривают только «отзыв» согласия, партии-заявителю будет отказано в даче согласия: они должны толковаться как предоставляющие Национальной комиссии — которая имеет зависимые полномочия — возможность отказать в согласии, если только не дано согласие, которое затем должно быть отозвано; далее, не вызывает возражений, что партия-заявитель не выполнила требований, предусмотренных в статье 11-4 Закона от 11 марта 1988 г., и получала средства от иностранного юридического лица; наконец, устоявшаяся судебная практика признает возможность использовать в качестве оснований отзыв полномочий или разрешения для того, чтобы отказать в предоставлении таких полномочий или такого разрешения, в связи с тем, что это условие приводит к одному и тому же результату (власти Франции ссылались на постановление Государственного совета Франции от 8 января 1982 г. по делу «Альдана Баррена» (Aldana Barrena), из которого следует, что основания лишения статуса беженца могут также обосновывать отказ в признании такого статуса).

23. По второму пункту власти Франции утверждали, что такой запрет отвечает «интересам национальной безопасности»: его целью является защита «принципа национального суверенитета», соблюдению которого в соответствии с Конституцией Франции должны содействовать политические партии. Принцип национального суверенитета неотделим от принципа национальной независимости, который запрещает вмешательство иностранцев в национальную политическую жизнь. Таким образом, преследуемой целью является не только «защита общественного порядка» — как это отметил Государственный совет Франции — а также «предотвращение преступлений» в связи с тем, что очень сложно контролировать происхождение и законность средств, поступающих из-за границы.

24. По третьему пункту власти Франции утверждали, что оспариваемая мера являлась разумной и соразмерной преследуемым целям. Они отметили, что она не затронула ни законного существования партии-заявителя, ни ее свободу выражения мнения, ни ее участия в политической жизни; ее единственным последствием явилось лишение партии-заявителя возможности требовать через свое общественное объединение предоставление государственного финансирования, а также финансовых льгот, предусмотренных Законом от 11 марта 1988 г. (возмещение расходов на избирательную кампанию в случае выдвижения кандидатов для участия в политических выборах), а также воспрепятствование тому, чтобы она получала взносы в условиях предусмотренного законом освобождения от налогов. Власти Франции уточнили, что в качестве возмещения при запрете некоторых источников финансирования статьи 8 и 9 Закона от 11 марта 1988 г. открывают национальным партиям доступ к государственному финансированию, распределяемому всем на основании объективных и открытых критериев, соразмерно их представительству или в соответствии с заранее установленной суммой на основании того, что средства, полученные партиями от физических лиц, достигли определенной суммы. Закон также компенсирует государственным финансированием принятие некоторых ограничений и способствует, чтобы свободное политическое выражение разумно и сбалансировано отвечало требованиям национальной независимости и открытости политической жизни.

В то же время, если закон является препятствием для того, чтобы, партия-заявитель получала средства от Баскской националистической партии Испании, как и от любого иностранного юридического лица, она сохранила возможность получать финансирование со стороны иностранных физических лиц.

К тому же отказ предоставить согласие на образование партией-заявителем общественного объединения, основанный на неоспоримом факте о том, что она получала финансирование от иностранной партии, не является окончательным: ничто не мешает партии-заявителю представить новые материалы с целью получить согласие на образование общественного объединения, действуя в рамках национального законодательства и получая средства на условиях, предусмотренных законом. Ничто также не мешает партии-заявителю назначить для этих целей физическое лицо в качестве «финансового представителя». В этом случае она будет иметь возможность получать средства как от французских политических партий и политических объединений, так и от физических лиц.

2. Партия-заявитель

25. Партия-заявитель утверждала, что запрет получать материальную поддержку от Баскской националистической партии Испании, по сути, лишил ее своих доходов, таким образом, в отсутствие средств она не имела возможности осуществлять свою политическую деятельность. Ссылаясь на исследование, проведенное Институтом Макса-Планка (Max Planck Institute) по запросу Совета Европы, партия-заявитель утверждала, что интеграция меньшинств происходит путем их участия в политической жизни, в частности, путем создания политических партий; запрет любого иностранного финансирования особенно затрагивает этот тип партий. Партия-заявитель добавила, что отказ предоставить согласие на образование ею общественного объединения непосредственно влияет на способность собирать средства на финансирование ее политической деятельности, выражающейся в ее участии в выборах.

26. Она утверждала, что это вмешательство в осуществление ее прав не было «предусмотрено законом» в том смысле, который Европейский суд вкладывает в это понятие, в связи с тем, что отказ предоставить согласие, основанный на предпоследнем абзаце статьи 11-4 Закона от 11 марта 1988 г., не был предсказуем, первый абзац статьи 11-6 указанного Закона предусматривает не «отказ» в предоставлении согласия, а «отзыв» уже полученного согласия. Кроме того, второй абзац статьи L.52 Избирательного кодекса Франции ясно предусматривает, что «юридические лица», за исключением политических партий или политических объединений, не могут участвовать в финансировании избирательной кампании...», и статья 11-4 (в редакции с изменениями, внесенными Законом от 19 января 1995 г.) Закона от 11 марта 1998 г. предусматривает, что «юридические лица, за исключением политических партий или политических объединений, не могут участвовать в финансировании политических партий или политических объединений...», и ни одно из положений законодательства не исключает иностранные политические партии. Кроме того, в предпоследнем абзаце статьи 11-4 указаны «иностранные юридические лица» без уточнения, что это относится к иностранным политическим партиям.

27. Партия-заявитель не согласилась с тем, что в случае, когда запрет относится к средствам, поступающим от политических партий, зарегистрированным в другом государстве-члене Европейского сообщества, такой запрет может на законных основаниях преследовать цель «защиты порядка». Партия-заявитель полагала, что довод, приведенный в связи с этим властями Франции, противоречит цели Регламента (CE) № 2004/2003 Европейского парламента и Совета Европейского Союза от 4 ноября 2003 г. о статусе и финансировании «политических партий на европейском уровне», а именно укреплению связей между партиями и гражданами Европейского Союза. В любом случае, принцип национального суверенитета, на который ссылались власти Франции, никоим образом не относится к политической партии, которая участвует в выборах только на местном уровне. Партия-заявитель добавила, что ни Руководящие принципы Венецианской комиссии о финансировании политических партий, ни Рекомендация № 1516 (2001) Парламентской ассамблеи Совета Европы о финансировании политических партий не признают необходимость запрета получения взносов от иностранных политических партий. Такой вывод является еще одним доводом в пользу того, чтобы отклонить довод властей Франции о том, что такой запрет являлся необходимым для «предотвращения преступлений» по смыслу статей 10 и 11 Конвенции; кроме того, партия-заявитель отметила, что в данном случае Баскская националистическая партия Испании подчиняется механизмам открытости и финансового контроля, предусмотренным испанским законодательством.

28. В отношении соразмерности партия-заявитель напомнила, что, как это было признано Национальной комиссией, ее основными доходами являются средства, предоставляемые Баскской националистической партии Испании, таким образом, что невозможность получить эти средства очень сильно влияет на ее финансовые способности. Партия-заявитель подчеркнула, что в ее случае государственное финансирование будет весьма незначительным в связи с тем, что оно зависит от результата национальных выборов и, в действительности, распределяется между четырьмя наиболее крупными национальными партиями; в отношении возмещения расходов на избирательную кампанию партия-заявитель полагала, что без вклада Баскской националистической партии Испании она не может произвести предварительные выплаты. Кроме того, партия-заявитель усмотрела противоречие между запретом финансирования со стороны европейских партий и возможностью финансирования иностранными физическими лицами в связи с тем, что легко осуществить контроль за средствами, исходящими от первых, в отличие от средств, исходящих от вторых. По мнению партии-заявителя, оспариваемый запрет не отвечает какой-либо «насущной социальной необходимости» в связи с тем, что речь идет о взносах, сделанных партией, зарегистрированной в государстве-члене Европейского Союза, тем более что он противоречит принципу беспрепятственного движения капиталов внутри Союза.

Наконец, если партия-заявитель сохраняет возможность назначить финансового представителя и также собирать средства, речь может идти только о средствах, получаемых от физических лиц или французских политических партий; однако, исходя из ее цели, географическая область вмешательства ограничена очень небольшой частью Французской Республики таким образом, что партия-заявитель не может рассчитывать на финансовую помощь со стороны французских партий. Партия-заявитель подчеркнула, что фактически при нынешнем положении вещей ее доходы либо будут ограничены взносами физических лиц, и в этом случае у нее не будет средств для того, чтобы финансировать свою политическую деятельность, либо она будет продолжать получать финансовую помощь со стороны Баскской националистической партии Испании, и в этом случае ей будет запрещено любое участие в избирательных кампаниях.

29. В своем заключении, которое основывается, в частности на исследовании внутригосударственного права 44 государств-членов Совета Европы, Венецианская комиссия отметила, что финансирование политических партий иностранным капиталом запрещено или значительно ограничено в 28 из них; 16 других государств не применяют таких ограничений. Венецианская комиссия подчеркнула, что национальные законодательства государств о политических партиях формировались под влиянием истории, политических традиций и практики, таким образом, они значительно отличаются друг от друга. В области финансирования от полного отсутствия регламентации (например, в Швейцарии) или отсутствия запрета иностранного финансирования (в частности, Кипр, Босния и Герцеговина, Чехия и Венгрия) до твердого принципа запрета иностранных взносов и пожертвований (как во Франции и Российской Федерации), переходящего в строгие ограничения (в частности, Армения, Азербайджан, Грузия и Молдавия) или большие или меньшие исключения из этого принципа в отношении средств, исходящих из государств-членов Европейского Союза (например, Испания, Германия, Соединенного Королевство — за исключением Северной Ирландии — и Литва). Венецианская комиссия из этого сделала вывод, что каждый случай запрета финансирования политических партий иностранным капиталом должен рассматриваться отдельно в свете политической системы соответствующего государства, его отношений с соседними государствами, его конституционного права и общей системы финансирования политических партий, принятой в этом государстве.

30. Далее Венецианская комиссия напомнила, что ее руководящие принципы финансирования политических партий поддерживают необходимость запрета пожертвований со стороны иностранных государств и предприятий и что Рекомендация № Rec (2003) 4 Комитета министров Совета Европы рекомендует государствам-членам «ограничить, запретить или регулировать по-другому дарение со стороны иностранных дарителей» (см. выше). В частности, в отношении того, что «в демократическом обществе» необходимо включить в этот запрет средства иностранных политических партий, Венецианская комиссия вновь ссылается на принципы, определенные устоявшейся практикой Европейского суда, такие, как изложенные в Постановлении Европейского суда по делу «Объединенная македонская организация „Илинден“ и другие против Болгарии» (United Macedonian Organisation Ilinden and Others v. Bulgaria) от 19 января 2006 г. (жалоба № 59491/01, § 57 — 62). Анализ положений законодательства государств, касающихся такого запрета, показывает, что оно основывается на различных соображениях с учетом истории и политического и конституционного опыта каждого государства. Одним из этих оснований является интернационалистская политика экстремистских политических партий в период между двумя мировыми войнами; другим основанием являются подобные обстоятельства во времена «холодной войны» и поляризация мира, к которой они привели; третьим — опасность сепаратистских движений; четвертым — тот факт, что внедрена система государственного финансирования партий, и, как следствие, желание удержать в стране предоставленные средства. Как указала Венецианская комиссия, более сложно установить основания, по которым многие государства не ввели такой запрет (например, Австрия, Бельгия, Дания и Финляндия). Для некоторых государств таким основанием, возможно, является тот факт, что они никогда не чувствовали в этом необходимости; другие, вероятно, намереваются таким образом политически облегчить свою собственную поддержку политическим движениям в странах «третьего мира»; третьи — боятся создать препятствия для законного сотрудничества между политическими партиями в рамках Парламентской ассамблеи Совета Европы и ОБСЕ, Парламента Европейского Союза и организациями по сотрудничеству, такими, как Северный совет.

31. Принимая во внимание особый характер Европейского Союза и образованный им «новый правопорядок», Венецианская комиссия считает «разумным и соответствующим», что государства-члены Союза принимают особый подход к финансированию политических партий политическими партиями, созданными в других государствах-членах Союза. В частности, Венецианская комиссия напомнила, что в соответствии со статьей 191 Римского договора (учредившего Европейское сообщество) «политические партии на европейском уровне являются важным фактором интеграции внутри Союза. Они содействуют формированию европейской идентичности и выражению политической воли граждан Союза». В этом контексте Венецианская комиссия добавила, что Регламент (CE) № 2004/2003 Европейского парламента и Совета Европейского Союза от 4 ноября 2003 г. о статусе и финансировании «политических партий на европейском уровне» (упоминавшийся выше) открывает таким партиям возможность получать средства от политических партий, которые являются членами (статья 6); его статья 7 уточняет, что их финансирование «из общего бюджета Европейского Союза, а также любого другого источника, не может использоваться для прямого или косвенного финансирования других политических партий и, в частности, национальных политических партий, финансирование которых осуществляется в соответствии с национальными законодательствами». По мнению Венецианской комиссии, самим фактом своего существования этот Регламент доказывает, что сотрудничество и в определенной степени интеграция систем финансирования являются необходимыми для функционирования политических партий как на национальном уровне, так и на уровне Союза. Кроме того, Венецианская комиссия обратила внимание на статью 56 Договора, которая посвящена беспрепятственному движению капиталов, отметив, что это понятие в принципе относится к любому перемещению капиталов из одного государства-члена в другое государство-член, вероятно, включая движения капитала между политическими партиями. В связи с тем, что речь идет об основной свободе, гарантированной Договором, соблюдение этого требования является обязательным для государств-членов. Венецианская комиссия пришла к выводу, что условия финансирования политических партий, которые они принимают, должны уважать этот принцип, даже если компетенция Европейского Союза в области политических партий ограничивается регламентацией в отношении «политических партий на европейском уровне»; единственными исключениями, допускаемыми в связи с этим правом Сообщества, являются исключения, перечисленные в самом Договоре (статья 58 которого предусматривает право государств-членов «принимать меры, которые являются оправданными с точки зрения публичного порядка или государственной безопасности») или установленные Судом Европейских сообществ.

32. В заключение, Венецианская комиссия отметила, что, принимая во внимание разнообразие подходов к этому вопросу в государствах-членах Совета Европы, нельзя иметь единый ответ на вопрос о необходимости «в демократическом обществе» запрета финансирования политических партий иностранными политическими партиями. Однако Венецианская комиссия сочла, что опыт сотрудничества политических партий в наднациональных европейских организациях и институтах свидетельствует в пользу менее ограничительного подхода; такое сотрудничество само по себе действительно является необходимым «в демократическом обществе», в то время как не очевидно, что то же самое происходит при создании препятствий этому сотрудничеству путем запрета любых финансовых отношений между политическими партиями, созданными в различных государствах. Тем не менее, различные обстоятельства могут подтверждать запрет внесения средств со стороны политических партий: (в частности) когда взносы используются для достижения незаконных целей (например, когда рассматриваемая иностранная партия становится защитником дискриминации или нарушений прав человека), создают угрозу для справедливого или честного политического соперничества, нарушают равновесие избирательного процесса, создают угрозу территориальной целостности соответствующего государства или препятствуют его демократическому развитию или когда речь идет о международном обязательстве государства. Таким образом, по мнению Венецианской комиссии, для того, чтобы принять решение о том, совместим ли запрет финансирования политических партий иностранными политическими партиями с требованиями статьи 11 Конвенции, следует индивидуально рассматривать каждый случай, принимая во внимание общее законодательство о финансировании политических партий, действующее в указанном государстве, а также его международные обязательства, которые, в частности, вытекают из его статуса государства-члена Европейского Союза.

33. Прежде всего Европейский суд напомнил, что политические партии подпадают под действие статьи 11 Конвенции (см., например, Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Объединенная коммунистическая партия Турции и другие против Турции» (United Communist Party of Turkey and Others v. Turkey) от 30 января 1998 г., Reports of Judgments and Decisions 1998-I, § 25; и Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Социалистическая партия и другие против Турции» (Socialist Party and Others v. Turkey) от 25 мая 1998 г., Reports 1998-III, § 29); следовательно, это положение явно применимо в данном деле.

Кроме того, защита мнений и свободы их выражения по смыслу статьи 10 Конвенции является одной из целей свободы собраний и объединения, предусмотренных в статье 11 Конвенции, в частности, в отношении политических партий таким образом, что статья 11 Конвенции рассматривается в свете статьи 10 Конвенции (см. Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Рефах партиси (Партия благоденствия) и другие против Турции» (Refah Partisi (the Welfare Party) and Others v. Turkey) от 13 февраля 2003 г., жалобы № 41340/98, 41342/98, 41343/98 и 41344/98, § 88 - 89, ECHR 2003-II; а также упоминавшееся выше Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Объединенная коммунистическая партия Турции и другие против Турции», pp. 20 — 21, § 42 - 43; упоминавшееся выше Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Социалистическая партия и другие против Турции», pp. 1255 — 1256, § 41; и упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу «Объединенная македонская организация „Илинден“ и другие против Болгарии», § 59 — 61).

Что касается настоящего дела, Европейский суд не усмотрел какого-либо элемента, позволяющего считать, что оспариваемая мера направлена на то, чтобы наказать партию-заявителя в связи политическими идеями, которые она отстаивает. Даже если это обстоятельство не является определяющим (см., упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу «Объединенная македонская организация „Илинден“ и другие против Болгарии», § 59), Европейский суд счел, что вопросы, которые ставятся в настоящем деле, по существу подпадают под действие статьи 11 Конвенции.

34. Что касается статьи 3 Протокола № 1 к Конвенции, в любом случае, финансовые последствия оспариваемой меры для возможности партии-заявителя и ее членов принимать участие в парламентских выборах могут рассматриваться только как «второстепенные или сопутствующие последствия» этой меры; соответственно, независимо от того, сделает ли Европейский суд вывод о нарушении (см., mutatis mutandis, упоминавшееся выше Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Объединенная коммунистическая партия Турции и другие против Турции», § 64; и упоминавшееся выше Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Социалистическая партия и другие против Турции», § 57) или об отсутствии нарушения статьи 11 Конвенции (см., mutatis mutandis, упоминавшееся выше Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Рефах партиси (Партия благоденствия) и другие против Турции», § 139), нет необходимости рассматривать дело в свете статьи 3 Протокола № 1 к Конвенции.

35. Установив это, Европейский суд должен проверить, имело ли место вмешательство в осуществление партией-заявителем прав, гарантированных статьей 11 Конвенции, и, при необходимости, установить, являлось ли это вмешательство оправданным с точки зрения требований пункта 2 этого положения.

1. Наличие вмешательства

36. Закон от 11 марта 1988 г. о (финансовой прозрачности) политической жизни ограничивает финансовые доходы политических партий: пожертвования физических лиц не должны превышать 7500 евро в год от каждого лица; запрещены пожертвования со стороны юридических лиц (за исключением французских политических партий и группировок) и иностранных государств. Вместо этого политическим партиям предоставляются государственные ассигнования соразмерно их результатам на выборах в Национальное собрание Франции (статьи 8 и 9 Закона).

В соответствии со статьей 11 Закона 1988 года политические партии собирают средства через «представителя», которым является или общественное объединение (согласие на образование которого должно быть предоставлено Национальной комиссией по отчетам об избирательной кампании и политическом финансировании, статья 11-1 Закона), или через физическое лицо (финансового представителя, назначение которого предусматривается путем подачи обычного заявления в префектуру; статья 11-2).

37. Принимая во внимание специфичность партии-заявителя, которая является французским «отделением» Баскской националистической партии Испании, в частности, ее небольшой размер и местный характер деятельности, запрет получать взносы от Баскской националистической партии Испании, несомненно, оказал значительное влияние на ее доходы и, следовательно, на способность в полном объеме вести политическую деятельность.

В частности, вследствие отказа, сделанного на основании этого запрета, в удовлетворении заявления о разрешении деятельности общественного объединения, которая была образована партией-заявителем, она не могла получать средства через эту организацию. Если в качестве альтернативы партия-заявитель имела возможность назначить для этих целей физическое лицо в качестве «финансового представителя» (не запрашивая согласия), она больше не смогла бы получать взносы от Баскской националистической партии Испании.

38. Иначе говоря, принимая во внимание влияние указанных обстоятельств на финансовые возможности партии-заявителя проводить свою политическую деятельность, Европейский суд не сомневается в наличии вмешательства в осуществление прав, гарантированных статьей 11 Конвенции.

2. Обоснованность вмешательства

39. Подобное вмешательство не является нарушением статьи 11 Конвенции, если оно «предусмотрено законом», направлено на достижение одной или нескольких законных целей, указанных в пункте 2, и является «необходимым в демократическом обществе» для достижения этих целей.

a) «Предусмотрено законом»

40. Европейский суд напомнил, что «закон» может квалифицироваться только как норма, сформулированная с достаточной точностью для того, чтобы позволить каждому — если возникнет необходимость, при соответствующей консультации — предвидеть в разумной степени с учетом обстоятельств дела последствия, которые может повлечь за собой определенное действие; однако опыт оказывает, что невозможно добиться абсолютной точности в определении рамок законов (см., например, Постановление Европейского суда по делу «Эзелен против Франции» (Ezelin v. France) от 26 апреля 1991 г., Series A, № 202, pp. 21 — 22, § 45).

41. В настоящем деле в отличие от того, что утверждает партия-заявитель, запрет финансирования политических партий иностранными политическими партиями предусмотрен Законом от 11 марта 1988 г. Из статьи 11 этого Закона действительно следует, что политические партии могут получать средства только через общественное объединение или финансового представителя (см., также Решение Национальной комиссии от 2 июля 1999 г.), а из пункта 5 статьи 11-4 следует, что политические партии не могут получать взносы от иностранных юридических лиц. Очевидно, что политическая партия, созданная в другом государстве, является «иностранным юридическим лицом». Тот факт, что пункт 2 статьи 11-4, который в целом утверждает принцип запрета пожертвований со стороны юридических лиц, предусматривает исключение из этого принципа в отношении пожертвований со стороны «политических партий или политических объединений», вместе с тем, не уточняя, что это относится только к французским партиям или объединениям, является недостаточным для того, чтобы поставить под сомнение ясность закона по этому пункту.

42. Вместе с тем, Европейский суд понимает вопросы партии-заявителя в отношении предсказуемости отказа в удовлетворении заявления о согласии на образование общественного объединения. Европейский суд действительно установил, что Закон от 11 марта 1988 г. (статья 11-1) предусматривает только два варианта, при которых заявление о согласии может быть отклонено: когда цель объединения не ограничивается финансированием политической партии; когда ее устав не содержит определения территориального округа, в котором объединение осуществляет свою деятельность, или не содержит обязательства открыть единый банковский или почтовый счет для хранения всех средств, полученных для финансирования политической партии. В настоящем деле оспариваемый отказ основывался не на одном из этих мотивов, а на констатации, что основными доходами партии-заявителя являются средства Баскской националистической партии Испании. Безусловно, Государственный совет Франции в настоящем деле сделал вывод, «что из положений первого абзаца статьи 11-6... следует, что дача согласия обусловлена соблюдением общественным объединением требований, содержащихся в статьях 11-1 и 11-4 Закона»; однако здесь речь идет о несколько расширенном толковании этого абзаца, который предусматривает: «У объединения, не соблюдающего требования, предусмотренные статьями 11-1 и 11-4 настоящего Закона, отзывается согласие на его образование»; в действительности, представляется, что это положение разрешает только контроль a posteriori за деятельностью общественных объединений, получивших согласие. Следовательно, это дает возможность ставить вопрос о предсказуемости закона, истолкованного таким образом Государственным советом Франции.

В связи с этим власти Франции утверждали, что устоявшаяся судебная практика признает возможность обжаловать мотивы отзыва полномочий или разрешения для того, чтобы отказать в предоставлении таких полномочий или такого разрешения, в связи с тем, что это условие приводит к одному и тому же результату. В этом отношении власти Франции ссылались на Постановление Государственного совета Франции от 8 января 1982 г. по делу «Альдана Баррена», из которого следует, что основания лишения статуса беженца могут также обосновывать отказ в признании такого статуса. По мнению Европейского суда, это Постановление не является убедительным, поскольку ограничивается критикой решения апелляционной комиссии в связи с тем, что она отказалась рассматривать факты, появившиеся после решения Французского бюро по защите беженцев и лиц без гражданства об отказе. Однако Европейский суд понимает логику Государственного совета Франции при толковании вышеупомянутых положений в связи с тем, что строгое толкование этих положений должно привести к предоставлению согласия, которое впоследствии должно быть отозвано Национальной комиссией, которая, как это указали власти Франции, имеет ограниченные полномочия. Следовательно, признав предсказуемость такого толкования, Европейский суд пришел к выводу, что оспариваемое вмешательство было «предусмотрено законом».

b) Законная цель

43. В качестве «законной цели» Государственный совет Франции признал «защиту общественного порядка». В связи с этим он подчеркнул, что политические партии «призваны способствовать выражению мнений в ходе выборов при соблюдении принципов национального суверенитета», и «что, запретив иностранным государствам и юридическим лицам, относящимся к юрисдикции иностранного государства, финансировать национальные политические партии, законодательная власть намеревалась исключить возможность возникновения зависимости, нарушающей принцип национального суверенитета»; таким образом, преследуемая цель касалась защиты «институционного порядка».

Европейский суд признает, что понятие «порядок» по смыслу статей 10 и 11 Конвенции включает в себя «институционный порядок», даже если термин «защита порядка» («предотвращение беспорядков» в английском варианте статей 10 и 11 Конвенции) в принципе относится к предотвращению беспорядков в гражданском обществе.

Признав также законность этой цели, Европейский суд счел, что, вопреки тому, что утверждала партия-заявитель, того факта, что запрет также относился к взносам от политических партий, созданных в другом государстве-члене Европейского Союза, не достаточно для того, чтобы поставить ее под сомнение; по мнению Европейского суда, этот особый элемент должен быть учтен при рассмотрении вопроса о «необходимости» вмешательства.

44. Власти Франции добавили, что закон также предусматривает «предотвращение преступлений» в том случае, когда наиболее сложно проверить происхождение и законность средств, исходящих из иностранного государства. Европейский суд отметил, что Государственный совет Франции не дал такую оценку в данном деле, и не счел необходимым разрешать этот вопрос в связи с тем, что достаточно, чтобы вмешательство преследовало только одну из перечисленных законных целей. Следовательно, Европейский суд пришел к выводу, который он сделал ранее: вмешательство преследовало цель «защиты порядка».

c) «Необходимо в демократическом обществе»

45. Прежде всего, Европейский суд отметил, что запрет финансирования политических партий любыми юридическими лицами, за исключением французских политических партий и политических объединений, вписывается в свод правил, целью которых является обеспечение прозрачности финансирования политической жизни. В предварительном плане Европейский суд подчеркнул, что он понимает значение регламентации такого рода «в демократическом обществе», тем более что оно было отмечено как Венецианской комиссией, так и Парламентской ассамблеей Совета Европы (см. выше § 16 - 17).

46. Европейский суд напомнил, что условия, предусмотренные в статье 11 Конвенции, требуют строгого толкования, и только убедительные и вынужденные причины могут оправдать ограничения свободы объединения. При определении того, существует ли необходимость по смыслу пункта 2 статьи 11 Конвенции, государства обладают только ограниченными пределами усмотрения, которые сопровождаются строгим европейским надзором, охватывающим как закон, так и принимаемые на его основании решения, включая решения, выносимые независимыми судами (см., например, Постановление Европейского суда по делу «Сидиропулос и другие против Греции» (Sidiropoulos and Others v. Greece) от 10 июля 1998 г., Reports 1998-IV, § 40). Это тем более применимо к политическим партиям с учетом значения их роли в «демократическом обществе» (см., например, упоминавшееся выше Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Объединенная коммунистическая партия и другие против Турции», pp. 16, 20 — 21 и 22, § 25, 43 и 46).

При осуществлении своего надзора Европейский суд не ставит задачу подменить компетентные национальные суды, а проверить в свете статьи 11 Конвенции решения, которые они вынесли в пределах своего усмотрения. Это не означает, что Европейский суд должен ограничить себя оценкой того, использовало ли государство-ответчик свое право на усмотрение разумно, тщательно и добросовестно: следует рассмотреть обжалуемое вмешательство в свете всего дела в целом и определить, являлось ли оно «соразмерным преследуемой цели» и являлись ли мотивы, приведенные внутригосударственными органами в качестве обоснования, «соответствующими и достаточными». При этом Европейский суд должен убедиться в том, что внутригосударственные органы применили стандарты, которые соответствовали принципам, воплощенным в Конвенции, и, кроме того, основывали свои решения на приемлемой оценке существенных фактов (см. например, упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу «Сидиропулос и другие против Греции», и упоминавшееся выше Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Объединенная коммунистическая партия Турции и другие против Турции», § 47).

47. В настоящем деле Европейскому Суду не сложно признать, что запрет финансирования политических партий иностранными государствами являлся необходимым в интересах сохранения национального суверенитета; к тому же «Руководящие принципы финансирования политических партий», принятые Венецианской комиссией (см. выше § 16), указывают, что финансовая помощь со стороны иностранных государств должна быть запрещена.

Европейский суд также не убежден в отношении запрета финансирования иностранными политическими партиями; он не усмотрел, в целом, каким образом это обстоятельство затрагивает суверенитет государств. Кроме того, следует отметить, что в упомянутых Руководящих принципах — которые рассматривают именно этот вопрос как в свете необходимости обеспечить «демократическую безопасность», так и в свете свободы политического объединения — не указывается, что это должно быть так, в то время как в них отмечается необходимость запрета финансирования со стороны «иностранных юридических лиц».

Однако Европейский суд счел, что этот вопрос относится к остаточному усмотрению Высоких Договаривающихся Сторон, которые вольны при определении того, какие иностранные средства могут быть собраны политическими партиями. В подтверждение этого подхода Европейский суд отметил тот факт, что из заключения, представленного по этому делу Венецианской комиссией, следует, что государства-члены Совета Европы разделились в вопросе о финансировании политических партий иностранным капиталом (см. выше § 29) и что в своей Рекомендации от 8 апреля 2003 г. № Rec (2003) 4 об общих правилах борьбы с коррупцией при финансировании политических партий и избирательных кампаний Комитет министров Совета Европы рекомендовал Правительствам государств-членов «ограничить, запретить или регулировать по-другому дарение со стороны иностранных дарителей» (статья 7; см. выше § 18). Это привело Европейский суд к выводу, что сама по себе невозможность для политических партий получать средства от иностранных партий не является несовместимой со статьей 11 Конвенции.

48. Партия-заявитель утверждала, что, тем не менее, следует принять особый подход к финансированию политической партии, созданной в государстве-члене Европейского Союза, со стороны политической партии, созданной в другом государстве-члене Европейского Союза.

По мнению Европейского суда, несомненно, это является фактором, который следует принять во внимание в связи с тем, что определенное «внедрение» таких партий в политическую жизнь других государств-членов Союза может вписываться в логику европейской интеграции. К тому же таким является и подход Венецианской комиссии, которая в своем заключении отметила финансовое сотрудничество между европейскими партиями на европейском уровне, и пришла к выводу, что оспариваемый запрет может не соответствовать принципу Сообщества о беспрепятственном движении капиталов (см. выше § 31).

Однако, с одной стороны, Европейский суд не должен выходить за пределы вопроса о совместимости внутригосударственного права государства-члена с планом Сообщества. С другой стороны, выбор законодательной власти Франции не делать исключения из этого запрета в пользу политических партий, созданных в других государствах-членах Союза, является в высшей степени политическим выбором, который является следствием его остаточного усмотрения.

49. Остается определить in concreto, является ли оспариваемая мера соразмерной преследуемой цели, то есть следует оценить в настоящем деле ее воздействие на способность партии-заявителя осуществлять политическую деятельность.

В связи с этим Европейский суд напомнил, что при определении «необходимости» вмешательства в право на свободу объединения определяющим являлся объем вмешательства. Действительно, Европейский суд уточнил, что «суровые меры наподобие роспуска целой политической партии и запрет ее руководителям заниматься подобной деятельностью в течение оговоренного срока могут быть наложены только в самых серьезных случаях» (см. упоминавшееся выше Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Рефах партиси (Партия благоденствия) и другие против Турции», § 100); «мягкие меры», напротив, должны приниматься более широко.

50. В настоящем деле власти Франции справедливо отметили, что оспариваемая мера не затронула вопрос законности партии-заявителя, не создала юридического препятствия для ее участия в политической жизни и не заключается в осуждении концепции, которую партия-заявитель выдвигает на политической арене.

Безусловно, как указала партия-заявитель, для того, чтобы иметь возможность осуществлять политическую деятельность в полном объеме, она должна отказаться от финансовой помощи со стороны Баскской националистической партии Испании.

Вместе с тем, для финансирования своей политической деятельности она располагает взносами своих членов и пожертвованиями физических лиц — включая иностранных — которые она может собирать через финансового представителя или общественное объединение, согласие на образование которого она может получить на основании представления новых материалов. Кроме того, в соответствии с законом ничто не препятствует ей ни получать средства от других политических партий Франции, ни пользоваться системой государственного финансирования, внедренной законодательной властью Франции. Действительно, как отметила партия-заявитель, эти финансовые доходы в ее частном случае являются несколько гипотетическими: принимая во внимание ее политическую цель, маловероятно, что партия-заявитель получит поддержку со стороны другой французской партии; принимая во внимание географическую область деятельности, ее предназначением в большей степени является участие в выборах местного самоуправления, чем в парламентских выборах, таким образом, представляется маловероятным, что она сможет воспользоваться режимом государственного финансирования (которое основывается на результатах парламентских выборов). Тем не менее, кандидаты от партии-заявителя для участия в выборах в любом случае пользуются теми же льготами, что и кандидаты других партий в отношении финансирования их избирательной кампании (принятие государством на себя расходов по «официальной агитации» и возмещение, при определенных условиях, расходов на избирательную кампанию).

51. В результате влияние оспариваемой меры на возможность партии-заявителя осуществлять политическую деятельность не являлось чрезмерным. Если запрет на получение средств от Баскской националистической партии Испании сказался на ее доходах, в связи с этим он поставил партию-заявителя в положение, которое не является отличным от положения любой немногочисленной политической партии, имеющей дефицит средств.

52. Принимая во внимание вышеизложенное, Европейский суд пришел к выводу, что вмешательство в осуществление права партии-заявителя на свободу объединения может являться «необходимым в демократическом обществе» в «интересах защиты порядка» по смыслу статьи 11 Конвенции. Следовательно, нарушение этого положения, рассматриваемого отдельно или в совокупности со статьей 10 Конвенции, места не имело.

НА ЭТИХ ОСНОВАНИЯХ СУД:

1. постановил шестью голосами против одного, что нарушение статьи 11 Конвенции, взятой отдельно или в совокупности со статьей 10 Конвенции, места не имело;

2. единогласно постановил, что нет необходимости рассматривать дело в свете статьи 3 Протокола № 1 к Конвенции.

Совершено на французском языке, и уведомление о Постановлении направлено в письменном виде 7 июня 2007 г. в соответствии с пунктами 2 и 3 правила 77 Регламента Суда.

Секретарь Секции Суда Серен НИЛЬСЕН

В соответствии с пунктом 2 статьи 45 Конвенции и пунктом 2 правила 74 Регламента Суда к настоящему Постановлению прилагается особое мнение судьи Х.Л. Розакиса.

Х.Л.Р.

С.Н.

Я сожалею, что не могу поддержать вывод большинства Европейского суда об отсутствии нарушения статьи 11 Конвенции с учетом обстоятельств дела по следующим причинам:

1. Я не усматриваю ничего, что могло бы противоречить концепции статьи 4 Конституции Франции 1958 года, которая провозглашает, что «политические партии и политические объединения» «должны соблюдать принципы национального суверенитета и демократии». Государства и составляющие их демократические общества имеют право и неотъемлемый интерес в сохранении этих двух основополагающих ценностей при соблюдении прав и интересов социальных групп, находящихся за пределами доминирующих национальных движений и обществ.

Таким образом, я могу только присоединиться к концепции Закона от 11 марта 1988 г. № 88-227 о (финансовой прозрачности) политической жизни, который определяет условия финансирования политических партий. Политические партии стремятся не только взять под контроль бразды правления, они также имеют, даже когда они не находятся у власти, заметное влияние на политическую жизнь и оказывают воздействие на жизнь государств и обществ. Следовательно, они имеют законный интерес иметь ясное и открытое представление о финансировании партий и осуществлять контроль за своими источниками доходов; подобные условия являются предохранительным клапаном для независимости партий и гарантией от злоупотреблений, возникающих в связи с несправедливостью и коррупцией.

---