Статья 9. Направления деятельности пограничных ведомств (сил)Постановление № 46-24 Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ

Основными направлениями деятельности пограничных ведомств (сил) являются:

• охранно-контрольные пограничные меры, направленные на поддержание режимов обеспечения пограничной безопасности государства;
• оперативно-силовые (правоохранительные, разведывательно-поисковые и другие специальные) меры, направленные на противодействие существующим угрозам и нейтрализацию субъектов опасности, действующих в пограничной сфере государства;
• предупредительно-профилактические (информационные, правовые и другие) меры, направленные на противодействие формированию и проявлению прогнозируемых угроз в пограничной сфере;
• юрисдикционные меры, направленные на выявление правонарушителей правовых режимов, действующих в сфере пограничной безопасности государства, и привлечение таких правонарушителей к различным видам юридической ответственности.

Задача построения оптимального соотношения между группами мер, входящими в систему обеспечения пограничной безопасности государства, является актуальной для мирового сообщества. Данная задача отнюдь не всегда успешно решалась ведущими странами мира. Однако есть и положительный опыт.

Так, контроль обстановки на белорусско-российском участке государственной границы со стороны Республики Беларусь в настоящее время осуществляется с использованием оперативных подразделений (Отдельная служба активных мероприятий, Полоцкий пограничный отряд и Гомельская пограничная группа) органов пограничной службы Республики Беларусь (далее также — ОПС) в сотрудничестве с группировкой пограничных органов в составе Пограничного управления ФСБ России по Смоленской области и части сил и средств пограничных управлений ФСБ России по Псковской и Брянской областям, а также на уровне Государственного пограничного комитета Республики Беларусь — с Оперативной пограничной группой ФСБ России в Республике Беларусь.

В результате взаимодействия Главного оперативного управления Государственного пограничного комитета Республики Беларусь и Оперативной пограничной группы ФСБ России в Республике Беларусь пограничными управлениями ФСБ России по Псковской, Смоленской и Брянской областям было возбуждено 186 уголовных дел в отношении 270 лиц, привлечено к административной ответственности 50 лиц.

В рамках Содружества Независимых Государств данное направление деятельности реализуется через Совет командующих Пограничными войсками (СКПВ). На каждом его заседании рассматриваются вопросы об обстановке на внешних границах государств — участников СНГ и тенденциях ее развития, вырабатываются предложения Совету глав государств и Совету глав правительств СНГ по обеспечению пограничной безопасности на внешних границах государств — участников СНГ и осуществляется планирование деятельности на отчетный период.

Конкретное содержание и практика применения оперативно-силовых мер, исходя из положений модельного закона «О государственных секретах» (принят постановлением Межпарламентской Ассамблеи от 16 июня 2003 года № 21-10) <*>, относятся в значительной своей части к государственным секретам и регламентируются актами национального законодательства государств — участников СНГ, имеющими соответствующий гриф секретности. Данное обстоятельство исключает анализ таких правовых актов в настоящем комментарии, носящем открытый характер. Вместе с тем для уяснения сущности оперативных мер правоохранительного характера и их перечня можно использовать положения статьи 6 модельного закона «Об оперативно-розыскной деятельности» (принят постановлением Межпарламентской Ассамблеи от 6 декабря 1997 года № 10-12) <**>.

---

<*> См.: Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ, 2003. № 31. С. 230.

<**> См.: Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ, 1998. № 16. С. 222.

При планировании предупредительно-профилактических мер следует иметь в виду, что решением Совета командующих Пограничными войсками от 19 сентября 2008 года утверждена Методика подготовки и проведения совместных специальных пограничных операций и оперативно-профилактических мероприятий.

При применении юрисдикционных мер необходимо учитывать, что современное международное гуманитарное право обязывает государства разыскивать и наказывать всех лиц, совершивших серьезные нарушения, независимо от их гражданства и места совершения преступления. Этот принцип, именуемый универсальной юрисдикцией, является ключевым для обеспечения эффективности пресечения серьезных нарушений <*>.

---

<*> Enache-Brown C., Fried A. Universal Crime, Jurisdiction and Duty. P. 625.

Термин «правоохранительные меры», по сути, происходит от понятия «правоохранительные органы», который впервые получил свое юридическое закрепление в Законе СССР от 30 ноября 1979 года № 1162-Х «О прокуратуре СССР» <*>. Сегодня термин «правоохранительные меры» можно встретить в различных документах, учебной и научной литературе, посвященной вопросам законности, правопорядка и управления <**>. Вместе с тем анализ научной литературы, касающейся правоохранительных органов и реализуемых ими правоохранительных мер, показал, что до сих пор юридической наукой не выработано не только единого подхода, но и хоть сколько-нибудь стройной концепции деятельности правоохранительных органов государства.

---

<*> См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1979. № 49.

<**> Явич Л.С. Государство, право, общественный порядок в период строительства коммунизма. М., 1967. С. 33; Тихомиров Ю.А. Власть и управление в социалистическом обществе. М., 1968. С. 94 — 95.

Так, имеют место споры и относительно терминологии, применяемой к органам, осуществляющим правоохранительную деятельность. Некоторые исследователи называют такие органы «силами охраны правопорядка», проводя различия в их роли в тоталитарных и демократических государствах <*>. Другие разделяют понятия «правоохранительные органы» и «органы охраны правопорядка», утверждая, что не все «органы охраны правопорядка» можно считать «правоохранительными», а также, что не все «правоохранительные органы» можно относить к числу «органов охраны правопорядка» <**>.

---

<*> Григонис Э.П. Органы внутренних дел в механизме правового государства (теоретико-правовой аспект): дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 1995. С. 6.

<**> Гуценко К.Ф., Ковалев М.А. Правоохранительные органы / под ред. Гуценко К.Ф. 4-е изд. М., 1999. С. 14.

Представляется, что расхождения в трактовке понятия «правоохранительные органы» связаны с отсутствием системного подхода к разрешению проблемы его толкования, хотя попытка «комплексного изучения системы правоохранительных органов» была предпринята <*>.

---

<*> Братко А.Г. Правоохранительная система (вопросы теории). М., 1991. С. 3.

Ряд ученых придерживаются точки зрения, что система правоохранительных органов и правоохранительная система — это одно и то же явление. Однако следует учесть, что это не тождественные понятия, правоохранительная система, без сомнения, объемнее системы правоохранительных органов. В нее включаются не только специальные, правоохранительные органы, но и некоторые другие государственные органы правоохранительного назначения, а также правовые нормы, юридические средства и методы правовой охраны.

Урегулированная законом (в исключительных случаях иным подзаконным актом) совокупность сложно организованных и взаимосвязанных между собой и со средой видов органов, предназначенных для осуществления одной или одновременно нескольких правоохранительных функций в особом порядке (процессуальная форма), между отдельными элементами каждого из которых устанавливается определенный характер связи (субординация и координация) представляет собой систему правоохранительных органов <*>. Если можно обоснованно говорить о правоохранительной системе, то сложнее тезис о системе правоохранительных органов. Так как система — это «нечто целостное, сложное, единое, связанное прочным функциональным и организационным единством и связями» <**>. Простая совокупность правоохранительных органов еще не система, даже при наличии определенного функционального единства между ними, так как принадлежат они к разным ветвям системы разделения властей. Иерархические и субординационные правовые связи и отношения между правоохранительными органами весьма специфичны и сложны, а подчас попросту отсутствуют. Это не значит, что между ними нет фактических связей, контактов, взаимодействия. Но правового закрепления и отражения этот процесс не имеет.

---

<*> Галузо В.Н. Система правоохранительных органов России. М., 2000. С. 10.

<**> Правоохранительные органы РФ / Б.М. Габричидзе и др. М., 2002. С. 27 — 28.

Систему правоохранительных органов можно представить в виде определенной последовательной цепи, в составе звеньев которой присутствуют органы надзора и контроля, координирующие и взаимодействующие органы. Понятие «правоохранительный орган», в свою очередь, является общим, родовым понятием, указывающим на государственное учреждение или организацию, уполномоченную конституцией, законами или иными нормативными правовыми актами действовать в пределах своей компетенции. В соответствии с предоставленными полномочиями правоохранительный орган обеспечивает государственную безопасность; ведет борьбу с преступностью (органы внутренних дел и спецслужбы); осуществляет иную правоохранительную деятельность, например обеспечивает общественный порядок и общественную безопасность, проводит работу организационно-правового характера.

Каждый правоохранительный орган, помимо специфической компетенции, отличается от других и иными характерными чертами, к которым, прежде всего, относится функционирование в рамках определенной системы.

Характерной чертой правоохранительного органа можно назвать его подконтрольность конкретным государственным органам. Система такого контроля устанавливается законодателем. Отличительной чертой правоохранительного органа является и его внутреннее устройство (структура), позволяющее оптимизировать деятельность соответствующего правоохранительного органа, входящего в структуру органов исполнительной власти. Такое внутреннее устройство предполагает создание в составе учреждений или организаций структурных звеньев, выполняющих конкретно определенные правоохранительные функции, а также разделение сотрудников по должностному положению. Структурное построение каждого правоохранительного органа определяется законами и иными нормативными правовыми актами.

Таким образом, основными чертами правоохранительного органа являются:

• определенная организационная форма;
• конституционно-правовой статус;
• системное построение;
• структурное построение с учетом особенностей сферы деятельности;
• подконтрольность определенным органам государственной власти.

Деятельность вышеназванных органов носит исключительно государственный характер. Поэтому большую актуальность приобретает вопрос: является ли правоохранительным органом негосударственная организация, деятельность которой направлена на защиту прав и законных интересов граждан?

Правоохранительная деятельность, если она осуществляется от лица государства, его органов или должностных лиц, — суть явление государственного характера. Несомненно, такая деятельность имеет определенную специфику и осуществляется на основе государственного принуждения в отличие от правоохранительной деятельности негосударственного характера, которая подкрепляется лишь мерами общественного воздействия.

Правоохранительная деятельность — универсальное социальное явление. Это обстоятельство не позволяет сводить ее к деятельности только государственных органов, тем более специальных. Эта деятельность так или иначе осуществляется и некоторыми общественными объединениями, и большинством государственных органов. В качестве субъектов правоохранительной деятельности могут выступать различные общественные организации. В случаях, когда удельный вес правоохранительных функций преобладает над остальными, такие общественные организации принято называть правозащитными <>. По мнению исследователей, правоохранительную деятельность в зависимости от осуществляющих ее субъектов можно разделить на два вида: государственную правоохранительную деятельность и правоохранительную деятельность негосударственного характера. Универсальность правоохранительной деятельности проявляется и в ее содержании. Она не может ограничиваться лишь действиями только в отношении конкретных правонарушений. Цель этой деятельности состоит как в охране правового порядка и его защите, выраженной в борьбе с уже совершенными правонарушениями, так и в создании необходимых условий для беспрепятственной реализации правовых норм <>. Изложенные выше правовые подходы, рассмотренные через призму правоохранительной деятельности, нашли, в частности, свое закрепление в главе 12 модельного закона «О прокуратуре» (принят постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ от 16 ноября 2006 года № 27-6) <>.

---

<*> См., напр.: Международные неправительственные организации и учреждения. Справочник. М., 1982; Правозащитные общественные организации России. Справочный отдел // Российская юстиция. 1996. № 7. С. 53; Стремухов А.В. Человек и его правовая защита: теоретические проблемы. М., 1996. С. 195 — 201.

<**> Федоров Ю.Н. Федеральная система правоохранительных органов по борьбе с преступностью в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999. С. 19 — 20.

<***> См.: Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ, 2007, № 39. С. 317.