Статья 4. Принципы деятельности пограничных ведомств (сил)Постановление № 46-24 Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ

Деятельность пограничных ведомств (сил) основывается на следующих принципах:

• соблюдение законности, прав и свобод человека;
• ответственность за обеспечение пограничной безопасности;
• приоритет жизни и здоровья людей, минимизации ущерба и вреда их жизни и здоровью, имуществу и окружающей среде;
• системный подход к обеспечению пограничной безопасности с учетом угроз различного характера;
• уважение суверенитета, территориальной целостности государств и нерушимости их государственных границ;
• мирное разрешение пограничных споров и инцидентов;
• упреждающий характер мер по обеспечению пограничной безопасности;
• сочетание гласных и негласных форм и методов деятельности;
• единоначалие и централизация управления;
• гармонизация законодательства государств в сфере обеспечения пограничной безопасности;
• сотрудничество государств в области обеспечения взаимной пограничной безопасности.

Принципы являются категориями, выработанными на протяжении всей истории развития человеческого общества. В этом смысле они выступают в качестве элемента человеческой культуры, таких ценностей социально-идеологического характера, как правовое государство, гражданское общество, а также проводников идеи равенства, свободы, справедливости, закрепляемых в нормах права <*>.

---

<*> См.: Гринев В.П. Принципы права и проблемы их реализации в рамках новых разновидностей правоотношений // Право и экономика. 2016. № 6; Лаврусь С.Ю. Реализация принципов права в юридической практике: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.01. Самара, 2005; Koskenniemi M. General Principles: Reflections on Constructivist Thinking in International Law // Oikeustiede — Jurisprudentia. 1985. Vol. 18. P. 121 — 163.

В правовой науке принцип, как правило, определяется в качестве теоретического обобщения наиболее существенного, типичного, составляющего основу какой-либо отрасли знания. В современной теории права под принципом права понимают «комплекс основополагающих идей», своеобразную несущую конструкцию, на которой базируются и реализуются не только нормы, институты или отрасли права, но и вся его система, «руководящие идеи, характеризующие содержание права, его сущность и назначение в обществе» <*>.

---

<*> См.: Проблемы общей теории права и государства / под ред. В. С. Нерсесянца. М., 1999. С. 277.

Принципы права — одно из средств, позволяющих сохранить баланс между объективной необходимостью общественного развития и субъективным усмотрением законодателя. Эти принципы люди вырабатывают на основе познания ими явлений общественной жизни, требующих урегулирования с помощью права. Люди (законодатели, политики, юристы) формируют идеи, призванные определять направления и наиболее важные черты правового регулирования. Поэтому принципы права не могут быть исходным пунктом исследования (познания), а являются его заключительным этапом — результатом.

Принципы права имеют объективно-субъективную природу. Объективное их начало заключается в том, что каждой исторической эпохе присущи свои принципы права, которые в данный период отражают существенные закономерности развития, потребности соответствующего общества и государства. В этом проявляется их социальная обусловленность, зависимость от реальных жизненных условий.

Субъективное начало состоит в том, что, истолковывая, осмысливая (анализируя) нормы права, люди признают его принципы, которые ими же создаются и реализуются либо отменяются. Следовательно, право и его принципы — элементы не материального бытия, а общественного сознания, идеологические явления. Вместе с тем принципы права не являются результатом субъективного усмотрения законодателя или ученых; это органически присущие праву качества. Законодатель лишь выявляет, обосновывает, изучает и систематизирует их. Он не придумывает, а «открывает» заложенные в праве принципы, показывает их роль, значение, содержание и функционирование <*>.

---

<*> См.: Ерохин В.И., Ерохина Ю.В. Научно-практический комментарий к модельному закону «О противодействии коррупции». М., 2012.

Изложенные в комментируемой статье принципы соответствуют актам международного права универсального характера, закрепляющим принципы международного права, а также принципам, задачам и направлениям согласованной пограничной политики государств — участников СНГ, к числу которых относятся:

• взаимное уважение суверенитета и территориальной целостности государств, нерушимости их государственных границ;
• всестороннее сотрудничество в защите и охране внешних границ;
• взаимная ответственность за принятие надлежащих мер по обеспечению охраны своих государственных границ с учетом интересов пограничной безопасности всех государств — участников СНГ;
• мирное разрешение спорных вопросов с сопредельными государствами по пограничным вопросам;
• уважение прав и свобод гражданина.

Принцип законности заключается в требовании неуклонного соблюдения правовых норм. Строгое и полное осуществление предписаний законов и основанных на них юридических актов обязательно для субъектов права: граждан, должностных лиц, государственных органов, организаций, государства. За отступление от требования соблюдения законности наступает юридическая ответственность. Основными составляющими принципа законности являются:

• верховенство закона по отношению ко всем другим актам;
• единство понимания и применения законов на всей территории их действия;
• равная для всех граждан возможность пользоваться защитой закона и их равная обязанность следовать его предписаниям (равенство всех перед законом и судом);
• осуществление правосудия на основе равенства всех перед законом и судом;
• осуществление прав и свобод человеком не должно нарушать права и свободы других лиц;
• недопустимость противопоставления законности и целесообразности.

В результате соблюдения требований законности в обществе складывается правовой порядок, который регулирует общественные отношения. Пока действует закон, его предписания в равной мере обязательны. Все без исключения органы, организации, предприятия и граждане должны соблюдать законы и следовать их предписаниям без каких-либо отклонений, льгот, исключений и т.п. Любое отклонение от того, что предусмотрено правовыми нормами, признается нарушением законности.

Границы, фактические или юридические, не являются препятствием для внутригосударственных средств правовой защиты <*>.

---

<1> См.: § 69 Решения Европейского Суда по правам человека от 28 июня 2007 г. по вопросу приемлемости жалобы № 60167/00 «Мансур Пад и другие против Турции» [Mansur Pad and Others v. Turkey] (III Секция) // Бюллетень Европейского Суда по правам человека. Российское издание. № 2/2008.

Законность — один из основных признаков правового государства — предусматривает также верховенство и единство права, которое обеспечивается всей силой правового государства, прокурорским надзором, единой судебной практикой. Законность подразумевает также последовательную и эффективную борьбу с преступностью, неотвратимость юридической ответственности, эффективность профилактических мер, направленных на снижение уровня преступности. К юридическим средствам обеспечения законности относятся применяемые меры защиты прав и интересов граждан.

Принцип ответственности за обеспечение пограничной безопасности имеет в комментируемой статье не строго юридическое значение, а значение позитивного обязательства. Каждое государство — участник СНГ сознательно берет на себя ответственность за неблагоприятные последствия, наступающие для человека в связи с такими исключительными ситуациями, как нарушения установленных в пограничной сфере правовых режимов. Это связано в том числе с тем, что современная правая система государств — участников СНГ возлагает именно на государство обязанность по обеспечению правопорядка, государственной, общественной, личной и иных видов безопасности.

Принцип приоритета жизни и здоровья людей, минимизации ущерба и вреда их жизни и здоровью, имуществу и окружающей среде основывается на положениях Всеобщей декларации прав человека (Генеральная Ассамблея ООН, 10 декабря 1948 года), которая исходит из того, что признание достоинства, присущего всем членам человеческой семьи, и их равных и неотъемлемых прав является основой свободы, справедливости и всеобщего мира, вследствие чего огромное значение для выполнения обязательства государств — членов ООН содействовать всеобщему уважению и соблюдению прав человека и основных свобод имеет всеобщее понимание характера этих прав и свобод (преамбула) <>. Аналогичные положения закреплены в преамбулах Международного пакта о гражданских и политических правах, принятого Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1966 года <>, и Конвенции Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека (Минск, 26 мая 1995 года) <>, подтверждающих приверженность свободам, которые являются основой справедливости и всеобщего мира и соблюдение которых наилучшим образом обеспечивается подлинно демократическим политическим режимом и всеобщим признанием прав человека. Из приведенных положений международно-правовых актов следует, что права и свободы человека и гражданина, без которых немыслимо уважение достоинства человеческой личности, являются важнейшей ценностью подлинно демократического общества и обязывают каждое государство СНГ обеспечить их всеобщее и эффективное признание и осуществление согласно принятым государством на себя международным обязательствам.

---

<*> См.: Действующее международное право. Т. 2. М., 2007.

<**> См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1976. № 17, ст. 291.

<***> См.: Содружество: информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ. 1995. № 2.

Системный подход к обеспечению пограничной безопасности с учетом угроз различного характера как принцип деятельности пограничных ведомств (сил) включает две стороны данного правового феномена. Первой из них выступает внутренняя безопасность — критерий целостности системы и показатель ее гомеостаза, т.е. безопасность характеризует способность системы поддерживать свое нормальное функционирование в условиях воздействия среды и внутренних возмущений <*>. Второй стороной является внешняя безопасность как способность системы взаимодействовать со средой без нарушения гомеостаза последней, т.е. воздействие системы на среду не приводит к необратимым изменениям или нарушениям важнейших параметров, характеризующих состояние среды, принятое за допустимое <**>.

---

<*> Кирьянов А.Ю. Общая характеристика понятия «безопасность». Подходы к определению и виды // Безопасность бизнеса. 2010. № 1. С. 34 — 37.

<**> Могилевский В.Д. Системная безопасность: формализованный подход // Материалы конференции «Проблемы внутренней безопасности России в XXI веке». М., 2001. С. 83.

Принцип уважения суверенитета, территориальной целостности государств и нерушимости их государственных границ в деятельности пограничных ведомств (сил) опирается на положения Декларации о соблюдении суверенитета, территориальной целостности и неприкосновенности границ государств — участников Содружества Независимых Государств (Москва, 15 апреля 1994 года) <*>.

---

<*> Содружество: информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ. 1994. № 1.

Принцип нерушимости границ государств можно определить как принцип запрета неправомерного изменения государственных границ, являющийся общепризнанным, основным принципом международного права и нормой jus cogens; принцип территориальной целостности государств — принцип запрета посягательств на территорию иностранного государства, общепризнанный принцип международного права, норма jus cogens; принцип неприкосновенности государственных границ — принцип соблюдения режима государственной границы <*>.

---

<*> Остроухов Н.В. Территориальная целостность государств в современном международном праве и ее обеспечение в Российской Федерации на постсоветском пространстве: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2010. С. 84.

Закрепленный в комментируемой статье принцип мирного разрешения пограничных споров и инцидентов сформирован на основе положений Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций. Данный принцип предполагает, что государства разрешают свои международные споры мирными средствами таким образом, чтобы не подвергать угрозе международный мир и безопасность. Государства должны стремиться к скорейшему и справедливому разрешению международных споров путем переговоров, посредничества, примирения, арбитража, судебного разбирательства, обращения к региональным органам или соглашениям и иными мирными средствами по своему выбору. При этом стороны должны использовать такие мирные средства, которые соответствовали бы обстоятельствам и характеру спора. Стороны обязаны в случае, если они не достигнут разрешения спора одним из вышеупомянутых мирных способов, продолжать стремиться к урегулированию спора другими согласованными ими мирными средствами.

Государства, являющиеся сторонами в международном споре, а также другие государства должны воздерживаться от любых действий, которые могут ухудшить положение настолько, что подвергнут угрозе международный мир и безопасность, и действовать в соответствии с целями и принципами ООН. В связи с этим в пункте 2 статьи 12 модельного закона «О пограничной безопасности» закреплено, что не допускается осуществление в пограничных пространствах, находящихся в совместном владении ряда государств, а также в пределах объектов, где отсутствует соответствующее разграничение суверенитета и (или) юрисдикции различных государств, в рамках пограничной деятельности мер, которые образуют основу для заявления, поддержания или отрицания какой-либо претензии на суверенитет и (или) юрисдикцию.

Международные споры разрешаются в соответствии с принципами суверенного равенства государств и свободного выбора средств мирного разрешения споров. Применение процедуры урегулирования спора или согласие на такую процедуру, о которой было свободно достигнуто соглашение между государствами в отношении существующих или будущих споров, не должно рассматриваться как несовместимое с принципом суверенного равенства.

Предусмотренный комментируемой статьей принцип упреждающего характера мер по обеспечению пограничной безопасности основан на положениях статьи 10 Договора о сотрудничестве в охране границ государств — участников Содружества Независимых Государств с государствами, не входящими в Содружество (Минск, 26 мая 1995 года) <*>. Согласно данной норме в целях своевременного принятия решений по охране государственных границ обеспечивается непрерывное функционирование процесса сбора, обработки информации и прогнозирование обстановки на этих границах, постоянный взаимный обмен информацией, а также подготовка предложений по мерам упреждающего характера, принятым в международной практике. Для этого поддерживаются в рабочем состоянии существующие каналы специальной связи пограничных ведомств (сил), других компетентных служб и одновременно принимаются совместные меры по созданию новых каналов (систем) связи и информации в рамках программ, разработанных государствами — участниками СНГ.

---

<*> См.: Содружество: информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ. 1995. № 2.

Последовательная реализация воплощенного в комментируемой статье принципа сочетания гласных и негласных форм и методов деятельности пограничных ведомств (сил) позволяет проверять достоверность полученной информации, избегать принятия необоснованных управленческих и процессуальных решений.

Единоначалие и централизация управления как принцип деятельности пограничных ведомств (сил) предполагают строгую субординацию и беспрекословное подчинение приказам командира (начальника), а следовательно, предъявление к личному составу пограничных сил особых, повышенных требований и нормативно-правовое регулирование последствий их несоблюдения. Указанный принцип заключается в наделении командира (начальника) всей полнотой распорядительной власти по отношению к подчиненным и возложении на него персональной ответственности перед государством за все стороны жизни и деятельности воинской части, подразделения и каждого военнослужащего и выражается в праве командира (начальника) исходя из всесторонней оценки обстановки единолично принимать решения, отдавать в установленном порядке соответствующие приказы и обеспечивать их выполнение.

Принцип сотрудничества государств — участников СНГ в области обеспечения взаимной пограничной безопасности непосредственно корреспондирует обязанности государств сотрудничать друг с другом, закрепленной в Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций, принятым 24 октября 1970 года. В частности, государства обязаны сотрудничать друг с другом, независимо от различий их политических, экономических и социальных систем, в различных областях международных отношений с целью поддержания безопасности. Для этого государства среди прочего обязаны в сотрудничестве с ООН принимать совместные и индивидуальные меры, предусмотренные соответствующими положениями Устава ООН.

В части 1 статьи 24 комментируемого закона установлено, что сотрудничество пограничных ведомств государств — участников СНГ в сфере обеспечения пограничной безопасности предусматривает:

• формирование нормативно-правовой базы межгосударственного пограничного сотрудничества;
• формирование системы обеспечения коллективной безопасности на государственных границах государств — участников СНГ на основе объединения межгосударственных усилий заинтересованных сторон;
• сотрудничество в борьбе с трансграничной организованной преступностью, терроризмом, пиратством, контрабандой, незаконным оборотом оружия и наркотиков, а также в решении экологических и гуманитарных проблем, проблем предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, в соблюдении норм и принципов международного права.