Статья 1. Правовые основы деятельности пограничных ведомств (сил)Постановление № 46-24 Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ

I. ПРЕДИСЛОВИЕ

Создание действенной системы обеспечения пограничной безопасности в каждом государстве — участнике СНГ осознается как объективная необходимость. В эффективной системе противодействия трансграничным угрозам заинтересованы все субъекты правоотношений в пограничной сфере.

Государства — участники СНГ исходят из признания необходимости имплементации в национальном законодательстве принципов и норм международного права и международных договоров, обязывающих государства обеспечить пограничную безопасность.

В поисках перспективных направлений гармонизации и унификации национальных правовых систем государства и многие международные организации пришли к выводу о необходимости использования специфичного способа правовой унификации, который ряд исследователей называют способом правовой унификации с помощью разработки международных модельных норм <1>. Иллюстрацией сказанного, а также того, что модельные законы используются не только в деятельности национальных парламентов, служит правовая ситуация, описанная в постановлении МПА СНГ от 15 июня 1998 года № 11-13 «Об использовании модельных законодательных актов Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ». Так, в 1997 году Конституционный Суд Республики Беларусь применил нормы модельного законодательного акта «О нормативных правовых актах государств — участников СНГ» при рассмотрении дела, относящегося к его компетенции <2>. По этому же пути пошел и Конституционный Суд Российской Федерации <3>, который, развивая свои правовые позиции, квалифицировал в дальнейшем положения модельных законов в качестве международных предписаний <4>, которые вместе с тем не могут быть признаны нормативными <5>.

---

<1> Безбородов Ю.С. Международные модельные нормы. М., 2008. С. 18.

<2> См.: Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ. 1998. № 18. С. 228.

<3> См.: определение Конституционного Суда Российской Федерации от 24 сентября 2012 года № 1602-О, определение Конституционного Суда Российской Федерации от 23 июня 2015 года № 1494-О. URL: http://www.ksrf.ru.

<4> Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 23 июня 2016 года № 1315-О. URL: http://www.ksrf.ru.

<5> Мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации Г.А. Гаджиева // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2012. № 4.

Как справедливо отмечают исследователи, реализация модельных норм зависит от тех субъектов, в интересах которых такие нормы создавались. Полную информацию об использовании модельных норм получить трудно, поскольку зачастую они реализуются в формах, плохо поддающихся учету. Однако анализ правовых документов позволяет понять, каким образом модельное правоположение было использовано при разработке документа, как оно повлияло на его судьбу <*>.

---

<*> См.: Безбородов Ю.С. Влияние международных модельных норм на внутригосударственные законодательные процедуры // Российский юридический журнал, 2011, № 3.

Кроме того, следует иметь в виду, что унификация и гармонизация законодательства государств — участников СНГ во всех случаях служат важным механизмом поступательной интеграции этих стран, который по сути своей не может нанести ущерба правам и правомерным интересам ни одной из них.

Модельный закон для государств — участников Содружества Независимых Государств «О пограничных ведомствах (силах)» (далее также — комментируемый закон) принят на тридцать седьмом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ (постановление № 37-10 от 17 мая 2012 года).

На основании статьи 8 Соглашения о Межпарламентской Ассамблее государств — участников Содружества Независимых Государств (Алма-Ата, 27 марта 1992 года) МПА СНГ может разрабатывать рекомендательные (модельные) законодательные акты по вопросам, находящимся в сфере общих интересов парламентов государств — участников СНГ.

Как определено пунктом «г» статьи 4 Конвенции о Межпарламентской Ассамблее государств — участников Содружества Независимых Государств (Минск, 26 мая 1995 года) <*>, МПА СНГ принимает типовые (модельные) законодательные акты и с соответствующими рекомендациями направляет их парламентам государств — участников этой Конвенции. При этом ряд государств — участников указанной Конвенции сопроводили свои документы о ее ратификации заявлением о том, что положения модельных законодательных актов могут носить только рекомендательный характер <**>.

---

<*> Содружество: информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ. 1995. № 2. С. 43.

<**> В частности, Россия сделала такую оговорку в Федеральном законе Российской Федерации от 17 июня 1996 года № 75-ФЗ «О ратификации Конвенции о Межпарламентской Ассамблее государств — участников Содружества Независимых Государств» (Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 25, ст. 2966).

В соответствии с пунктом 1 статьи 15 Регламента Межпарламентской Ассамблеи государств — участников Содружества Независимых Государств (Санкт-Петербург, 29 декабря 1992 года) <*> рекомендательные законодательные акты принимаются МПА СНГ для ориентации согласованной законодательной деятельности парламентов государств — участников Соглашения о Межпарламентской Ассамблее государств — участников Содружества Независимых Государств.

---

<*> Межпарламентская Ассамблея государств — участников СНГ: сайт. URL:iacis.ru/upload/iblock/789/regl_ipa.pdf (дата обращения: 05.09.2016).

В Справке о подготовке рекомендательных законодательных актов (модельных) государств — участников СНГ (Приложение № 1 к Протоколу Консультативного совещания председателей Верховных Советов (парламентов) государств — участников Содружества Независимых Государств «О подготовке первого пленарного заседания Межпарламентской Ассамблеи государств — участников Содружества Независимых Государств» (Алма-Ата, 27 марта 1992 года) отмечено, что рекомендательные законодательные акты (модельные) подготавливаются с учетом норм международного права, актов надгосударственных и международных организаций <*>.

---

<*> См.: Российская газета. 1992. 27 марта.

Принятие комментируемого закона было обусловлено рядом взаимосвязанных факторов, в том числе новыми реалиями, вызывающими необходимость создания эффективной системы обеспечения пограничной безопасности государств — участников СНГ.

Комментируемый закон был призван создать условия для совершенствования международно-правовой базы сотрудничества в интересах выработки согласованных подходов к вопросам обеспечения коллективной и национальной безопасности, пограничной политики и сотрудничества пограничных и иных ведомств государств — участников СНГ.

Основная идея комментируемого закона заключается в приведении законодательства государств — участников СНГ в соответствие с современными условиями, требующими эффективного и адекватного реагирования на существующие и прогнозируемые угрозы безопасности государств — участников СНГ в пограничной сфере.

Принятие комментируемого закона позволило отграничить правовые нормы, регулирующие отношения, связанные с организацией и осуществлением деятельности по обеспечению пограничной безопасности, от правовых норм, касающихся вопросов организации функционирования пограничных ведомств (сил).

Разработка проекта комментируемого закона велась с учетом ранее принятых Межпарламентской Ассамблеей рекомендаций по гармонизации и унификации законодательства государств — участников СНГ о государственной границе и о пограничных ведомствах (силах) <1>, модельных законов «О пограничной безопасности» <2> и «О государственной границе» <3>, а также во взаимосвязи с подготовкой проекта Рекомендаций по совершенствованию законодательства государств — участников СНГ по вопросам регулирования ответственности за нарушения в сфере пограничной безопасности <4>. Такой подход способствует повышению уровня пограничной безопасности государства, созданию необходимых условий для международного сотрудничества в целях социально-экономического развития приграничных субъектов государства, повышению эффективности противодействия трансграничной организованной преступности и терроризму, построению надежного заслона потокам контрабанды и незаконной миграции.

---

<1> Приняты на тридцать третьем пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ (постановления № 33-16 и № 33-17 от 3 декабря 2009 года).

<2> Принят на тридцать пятом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ (постановление № 35-9 от 28 октября 2010 года).

<3> Принят на тридцать пятом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ (постановление № 35-10 от 28 октября 2010 года).

<4> Приняты на тридцать седьмом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ (постановление № 37-11 от 17 мая 2012 года).

II. ПОСТАТЕЙНЫЙ КОММЕНТАРИЙ К МОДЕЛЬНОМУ ЗАКОНУ «О ПОГРАНИЧНЫХ ВЕДОМСТВАХ (СИЛАХ)»

Настоящий Закон в соответствии с конституцией государства, общепризнанными принципами и нормами международного права устанавливает правовые основы деятельности пограничных ведомств (сил), подлежащие соблюдению и развитию в других законодательных и иных нормативных правовых актах, принимаемых в соответствии с настоящим Законом, в том числе устанавливает ограничения и запреты в области деятельности пограничных ведомств (сил).

Настоящий Закон определяет основные понятия, направления и принципы деятельности пограничных ведомств (сил), их место в системе государственных органов, обязанности, права, порядок приема на службу (работу), ответственность, государственные гарантии правовой и социальной защиты личного состава пограничных ведомств (сил), а также порядок финансовой, материально-технической обеспеченности, контроля и надзора за деятельностью пограничных ведомств (сил).

Настоящий Закон охватывает правовые, организационные, ресурсные, технологические и контрольно-надзорные сферы деятельности пограничных ведомств (сил).

Как следует из преамбулы, комментируемый закон устанавливает правовые основы деятельности пограничных ведомств (сил), ограничения и запреты, определяет основные понятия в указанной сфере, направления и принципы деятельности пограничных ведомств (сил), их место в системе государственных органов, обязанности, права, порядок приема на службу (работу), ответственность, государственные гарантии правовой и социальной защиты личного состава пограничных ведомств (сил), а также порядок финансовой, материально-технической обеспеченности, контроля и надзора за деятельностью пограничных ведомств (сил). При этом положения закона основываются на конституции государства, общепризнанных принципах и нормах международного права.

1. Правовыми основами деятельности пограничных ведомств (сил) в государстве являются конституция, международные договоры, закон о пограничной безопасности, законы о статусе, режиме и защите государственной границы и пограничного пространства, другие устанавливающие требования к обеспечению пограничной безопасности законы и нормативные правовые акты, принимаемые в соответствии с настоящим Законом нормативные правовые акты специально уполномоченных государственных органов в области пограничной безопасности и органов исполнительной власти, осуществляющих полномочия в области пограничной безопасности, а также иные нормативные правовые акты.

2. Если международным договором, имеющим отношение к деятельности пограничных ведомств (сил) и ратифицированным государством, установлены иные правила, чем предусмотренные законом государства, то применяются правила международного договора.

Современный период развития большинства государств — участников СНГ ознаменовался утверждением в них принципа верховенства права и связанности правом всех элементов государственного механизма <>. Конституционное право этих государств в содержательном плане приблизилось к либерально-демократическим международным стандартам, сохранив в определенной степени преемственность, т.е. все ценное, что было создано отечественным правоведением в предшествующие годы <>. Важное значение приобретает признание такого юридического свойства конституции, как прямое действие ее норм, которое предполагает непосредственное регулирование ими возникающих общественных отношений <>. Так, например, в соответствии с положениями Конституции Республики Беларусь в республике устанавливается принцип верховенства права. Государство, все его органы и должностные лица действуют в пределах конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства (статья 7); Республика Беларусь признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства (статья 8).

---

<*> См.: Власова Н.В., Грачева С.А., Мещерякова М.А. [и др.] Правовое пространство и человек / отв. ред. Ю.А. Тихомиров, Е.В. Пуляева, Н.И. Хлуденева. Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. М., 2013.

<**> Михалева Н.А. Становление и развитие отечественной науки конституционного права // История юридических наук: сб. статей / под ред. О.Е. Кутафина. М., 2009. С. 160.

<***> Государственная власть и права человека: материалы научно-практической конференции, посвященной 80-летию со дня рождения профессора Кима А.И. (14 декабря 2000 года) / отв. ред. В.Ф. Волович. Томск, 2001. С. 82.

Применительно к реалиям государственно-правового устройства государств — участников СНГ конституционное закрепление как особый нормативно-установительный метод создает правовые основы регулирования, причем не только для всего конституционного регулирования, но и для других отраслей права <1>. Актуальным, как и в советский период, является вопрос, через призму каких отношений необходимо рассматривать единство и первичность конституционного регулирования всей системы общественных отношений в современных условиях <2>. При этом в правовой доктрине до сих пор нет единого мнения о том, что же подлежит конституционному регулированию <3>. Спектр отношений, регулируемых нормами конституционного права, весьма широк, он охватывает все сферы жизнедеятельности государства и общества: политическую, экономическую, социальную, культурную и т.д. При этом конституционное право регулирует не все проявления указанных отношений, а только их базовые слои (пределы) <4>.

---

<1> Фарбер И.Е. Конституционное регулирование в советском обществе // Проблемы конституционного права: межвуз. науч. сб. Саратов, 1974. Вып. 1 (2). С. 7 — 8.

<2> Скуратов Ю.И. Объект конституционного регулирования системы общественных отношений // Конституция и критика буржуазного конституционализма: межвуз. сб. М., 1985. С. 53 — 73.

<3> Ковачев Д.А. Предмет, способы и формы конституционного регулирования // Журнал российского права. 1997. № 2. С. 53.

<4> Сапаргалиев Г. Конституционное право Республики Казахстан: академический курс. 3-е изд., доп. Алматы, 2007. С. 4.

Однако необходимо иметь в виду, что наличие конституции не означает автоматически, что в государстве существует конституционный строй, т.е. обеспечены разделение властей, верховенство права, примат прав и свобод человека, действительная, а не имитационная демократия, плюрализм, местное самоуправление. Эти основы могут нарушаться, ограничиваться, деволюционироваться при самой демократической юридической конституции или находиться в зачаточном состоянии.

Международные договоры выполняют функцию источников международного права (преамбула Венской конвенции о праве международных договоров <*>), закрепляют права и обязанности государств — участников в качестве субъектов международного общения и способствуют мирному сотрудничеству между нациями.

---

<*> Ведомости Верховного Совета СССР. 1986. № 37, ст. 772.

Согласно статье 27 Венской конвенции о праве международных договоров участник международного договора не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора.

Таким образом, нормы международного договора имеют приоритет перед нормами национального права <*>.

---

<*> См.: Решение Экономического Суда СНГ от 15 января 2002 года № 01-1/3-2001.

Вместе с тем развитие системы международных договоров, имеющих отношение к деятельности пограничных ведомств (сил) и ратифицированных государствами — участниками СНГ, породило проблемы иного рода, обусловленные отсутствием четкой иерархии международных норм и т.н. «наслоением» регулирующего воздействия международных актов различных видов и уровней. Развитие интеграционных процессов привело к распространению практики участия государств в межгосударственных объединениях. В результате одни и те же правоотношения могут регулироваться двусторонними и многосторонними международными актами. Кроме того, правовые режимы участия в международных организациях существенно различаются: наряду с «мягкими» режимами предусмотрены «жесткие», предполагающие наличие специфических функциональных, институциональных и правовых элементов, а также наднациональных институтов и норм деятельности. То обстоятельство, что на конституционном уровне не учитывается специфика универсальных и региональных структур и таких объединений государств, как сообщества, содружества, союзы, порождает ряд трудностей, в том числе связанных с выполнением обязательств, налагаемых учредительными договорами на участвующие государства <*>. При этом актуализируется проблема соотношения различных видов международных актов, принимаемых в рамках той или иной международной организации.

---

<*> Жигулин В.В. Конституционно-правовые основы участия Российской Федерации и других государств в Евразийском экономическом сообществе: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. С. 7.