Статья 1. Правовые основы обеспечения пограничной безопасностиПостановление № 42-8 Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ

I. ПРЕДИСЛОВИЕ

Создание действенной системы обеспечения пограничной безопасности в каждом государстве-участнике СНГ осознается как объективная необходимость. В эффективной системе противодействия трансграничным угрозам заинтересованы все субъекты правоотношений в пограничной сфере. Это является одной из базовых составляющих безопасности государства, поскольку соблюдение соответствующих правовых режимов в пограничной сфере не самоцель, а основание для создания системы парирования трансграничных угроз государственной и международной безопасности.

Государства-участники СНГ исходят из признания необходимости имплементации в национальном законодательстве общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров, обязывающих государства обеспечить пограничную безопасность.

Модельный закон для государств-участников Содружества Независимых Государств «О пограничной безопасности» <*> принят на тридцать пятом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ <**> (Постановление № 35-10 от 28 октября 2010 года).

---

<*> Далее также — комментируемый Закон.

<**> Далее также — МПА СНГ.

На основании статьи 8 Соглашения о Межпарламентской Ассамблее государств-участников Содружества Независимых Государств (Алма-Ата, 27 марта 1992 года) Межпарламентская Ассамблея может разрабатывать рекомендательные законодательные акты (модельные) по вопросам, находящимся в сфере общих интересов парламентов государств-участников СНГ.

Как определено пунктом «д» статьи 4 Конвенции о Межпарламентской Ассамблее государств-участников Содружества Независимых Государств, подписанной государствами-участниками СНГ в г. Минске 26 мая 1995 года <*>, Межпарламентская Ассамблея принимает типовые (модельные) законодательные акты и с соответствующими рекомендациями направляет их парламентам государств-участников этой Конвенции. При этом ряд государств-участников указанной Конвенции сопроводили свои документы о ее ратификации заявлением о том, что положения указанных модельных законодательных актов могут носить только рекомендательный характер <**>.

---

<*> Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ «Содружество», 1995, № 2. С. 43.

<**> В частности, Россия сделала такое заявление в Федеральном законе от 17 июня 1996 года № 75-ФЗ «О ратификации Конвенции о Межпарламентской Ассамблее государств-участников Содружества Независимых Государств» (Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 25. Ст. 2966).

В соответствии с пунктом 1 статьи 15 Регламента Межпарламентской Ассамблеи государств-участников Содружества Независимых Государств (Санкт-Петербург, 29 декабря 1992 года) <*> рекомендательные законодательные акты принимаются МПА СНГ для ориентации согласованной законодательной деятельности парламентов государств-участников Соглашения о Межпарламентской Ассамблее государств-участников Содружества Независимых Государств.

---

<*> http: //www.iacis.ru.

Как было отмечено в Справке о подготовке рекомендательных законодательных актов (модельных) государств-участников СНГ (приложение № 1 к Протоколу Консультативного совещания Председателей Верховных Советов (Парламентов) государств-участников Содружества Независимых Государств «О подготовке первого пленарного заседания Межпарламентской ассамблеи государств-участников Содружества Независимых Государств» (Алма-Ата, 27 марта 1992 года), рекомендательные законодательные акты (модельные) подготавливаются с учетом норм международного права, актов надгосударственных и международных организаций <*>.

---

<*> Российская газета. 1992. 27 марта.

Наукой и практикой выработаны правила толкования правовых актов, приемы и способы такого толкования, к числу которых относятся:

• систематический (путем сравнения правовых актов с другими правовыми актами и (или) их структурными единицами, выявления связи между структурными единицами одного и того же правового акта);
• логический (путем использования средств формальной и диалектической логики для установления внутренних связей толкуемых правоположений с другими предписаниями, логической структуры этих правовых предписаний);
• историко-политический (для выяснения смысла толкуемых норм через: исторические условия создания правового акта и социально-политические цели, которые преследовал законодатель, принимая его, т.е. через обращение к условиям и истокам принятия правоположений и обращение этого смысла в языковой форме изложения толкуемых статей. В этих целях возможно использование стенограмм заседаний правотворческого органа, мнения авторов-разработчиков правового акта, анализ поступивших по содержанию поправок);

языковой способ толкования (путем грамматического анализа текста).

Одновременно с этим важно иметь в виду, что толкование и применение закона зависят от общего политического порядка, в котором закон функционирует как подсистема <*>.

---

<*> Совпадающее мнение судьи Э. Левитса, прилагаемое к Постановлению Европейского суда по правам человека от 22 марта 2001 г. по делу «Штрелец, Кесслер и Кренц (Streletz, Kessler and Krenz) против Германии» (жалобы № 34044/96, 35532/29 и 44801/98)//Сборник «Европейский суд по правам человека: Избранные постановления 1999 — 2001 гг. и комментарии». Под ред. Ю.Ю. Берестнева и А.О. Ковтуна. М.: Юрид. лит. 2002.

Достижению целей комментирования в наибольшей степени отвечает исторически принятый в государствах с развитыми правопорядками постатейный комментарий.

Настоящий Комментарий, подготовленный специалистами, ранее занимавшимися разработкой комментируемого правового акта, предусматривает научно-практический подход к толкованию и раскрытию его положений. Достижению целей комментирования в наибольшей степени отвечает исторически принятый в государствах с развитыми правопорядками постатейный комментарий, снабженный отсылками к актам международного права, действующим во взаимоотношениях между государствами-участниками СНГ.

Необходимость разработки и принятия комментируемого Закона была обусловлена рядом взаимосвязанных факторов, в том числе новыми реалиями, вызывающими необходимость создания эффективной системы обеспечения пограничной безопасности государств-участников СНГ.

Основная идея комментируемого Закона заключается в приведении законодательств государств-участников СНГ в соответствие с современными условиями, требующими эффективного и адекватного реагирования на существующие и прогнозируемые угрозы безопасности государствам-участникам СНГ в их пограничной сфере.

Принятие комментируемого Закона позволило отграничить (разделить) правовые нормы по регулированию отношений, связанных с организацией и осуществлением деятельности по обеспечению пограничной безопасности, от правовых норм, обеспечивающих организацию функционирования государственной границы (установлением, изменением, обозначением, обустройством, содержанием государственной границы государства, а также установлением и достижением выполнения режимов на ней).

Разработка проекта комментируемого Закона велась во взаимосвязи с подготовкой проекта Модельного закона «О государственной границе», а также с учетом разработанных Рекомендаций по гармонизации и унификации законодательств государств-участников СНГ <*>: о государственной границе и о пограничных ведомствах (силах).

---

<*> Приняты на 33-м пленарном заседании МПА СНГ (Постановления № 33-16 и № 33-17 соответственно от 3 декабря 2009 г.) [Информационный бюллетень МПА СНГ. 2011. № 49].

Данные Законы стали составными частями целостного пакета концептуальных и модельных правовых актов в сфере обеспечения национальной безопасности каждого из государств-участников СНГ.

Принятие комментируемого Закона в связке с Модельным законом «О государственной границе» <*> было призвано способствовать повышению уровня пограничной безопасности каждого из государств-участников СНГ, созданию необходимых условий для международного сотрудничества в целях социально-экономического развития приграничных субъектов государств-участников СНГ, повысить эффективность противодействия трансграничной организованной преступности и терроризму, создать надежный заслон потокам контрабанды и незаконной миграции.

---

<*> Принят на 35-м пленарном заседании МПА СНГ (Постановление № 35-10 от 28 октября 2010 г.) [Информационный бюллетень МПА СНГ. 2011. № 49].

Рассмотрение окончательного варианта законопроекта перед его итоговым одобрением комиссиями МПА СНГ произошло на очередном заседании Совета командующих Пограничными войсками (далее — СКПВ) 7 октября 2009 года в г. Кишиневе.

II. ПОСТАТЕЙНЫЙ КОММЕНТАРИЙ К МОДЕЛЬНОМУ ЗАКОНУ «О ПОГРАНИЧНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ»

ПРЕАМБУЛА

Настоящий Закон развивает нормы в области пограничной безопасности как составной части безопасности личности, общества и государства, направлен на создание условий перехода государства к устойчивому развитию и определяет соответствующие требования, подлежащие соблюдению и развитию в других законодательных и иных нормативных правовых актах, принимаемых в соответствии с настоящим Законом, в том числе устанавливает ограничения и запреты в области пограничной безопасности.

Настоящий Закон формирует правовые основы регулирования отношений, связанных с обеспечением пограничной безопасности государства, включая определение органов, осуществляющих функции по обеспечению пограничной безопасности, их полномочий и порядка взаимодействия при осуществлении пограничной деятельности.

Настоящий Закон охватывает правовую, организационную, ресурсную, технологическую и контрольно-надзорную сферы деятельности по обеспечению пограничной безопасности.

В структурном отношении мотивация принятия соответствующего законодательного акта, как правило, содержится в его преамбуле. Главная ценностная значимость преамбул заключается в том, что они отвечают на основополагающий фундаментальный вопрос: для каких целей принят данный правовой акт?

Преамбулярная часть (преамбула) комментируемого Закона сформулирована с учетом практики подготовки аналогичных по значимости модельных законодательных актов для государств-участников СНГ.

За время подготовки проектов модельных законодательных актов для государств-участников СНГ сложилась правовая традиция, в соответствии с которой положения соответствующего акта предваряет преамбула, которая указания на свой статус, как правило, не имеет.

Преамбулой в правотворческой практике принято называть вводную часть важного по своей значимости правового акта, в которой содержатся указания на обстоятельства, детерминирующие принятие этого акта, объясняются его мотивы, цели, задачи.

В структурном отношении мотивация законодательного акта, как правило, содержится в его преамбуле.

Применительно к законотворческому процессу о правовой мотивации можно говорить как о его особой логической стадии, детерминирующей содержание правовых нормативов. Всякая целесообразная воля законодателя как регулирующая сторона его сознания должна быть по возможности оптимально мотивированной. Мотив закона — это его логическое основание, без которого он (закон) нормально, эффективно функционировать не может <*>. Только достаточно мотивированный норматив может быть облечен в официальные правовые формы.

---

<*> Частично несовпадающее особое мнение судьи Де Гаэтано по Постановлению Европейского суда по правам человека от 26 мая 2011 г. по делу «R.R. (R.R.) против Польши» (жалоба № 27617/04) (Четвертая секция)//Избранные постановления ЕС. Специальный выпуск, № 2/2012.

Кроме мотивов, объясняющих необходимость принятия того или иного правового акта, помимо целей и задач, в преамбуле могут содержаться определенные положения об условиях применения акта (сфера действия по лицам, времени, пространству и т.д.). Та или иная идеологическая детерминация принятия правового акта текстуально выражается обычно семиотическими приемами, как «настоящий Закон развивает», «настоящий Закон формирует», «настоящий Закон направлен».

Главная ценностная значимость преамбул заключается в том, что они отвечают на основополагающий фундаментальный вопрос: зачем нужен данный правовой акт?

Исходя из общепризнанного принципа (правовой аксиомы) толкования права в сфере публичных отношений а fortiory следует констатировать принципиальную невозможность включения в преамбулу правового акта, не обладающего юридической силой, а тем более модельного законодательного акта положений регулирующего (обязывающего) характера <*>. Вместе с тем предписания преамбулы имеют важное значение для целей уяснения подлинного смысла соответствующего правового акта <**>.

---

<*> А.Н. Талалаев. Право международных договоров. Том 1: Общие вопросы (отв. редактор Л.Н. Шестаков). М.: Издательство «Зерцало». 2011.

<**> Решение Экономического Суда СНГ от 15 января 1998 г. № 01-1/3-97; М.Ю. Савранский. Значение Конвенции УНИДРУА о международном финансовом лизинге и проблемы ее применения в России//МЧП: Сборник статей/Под ред. М.М. Богуславского и А.Г. Светланова. С. 99 — 100.

Глава I

ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

1. Правовыми основами обеспечения пограничной безопасности в государстве являются конституция, закон о пограничной безопасности, законы о статусе, режиме и защите государственной границы и пограничного пространства, другие, устанавливающие требования к обеспечению пограничной безопасности законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые в соответствии с настоящим Законом нормативные правовые акты специально уполномоченных государственных органов в области пограничной безопасности и органов исполнительной власти, осуществляющих полномочия в области пограничной безопасности, иные нормативные правовые акты, а также международные договоры государства в области пограничной безопасности.

2. Если международным договором в области пограничной безопасности установлены иные правила, чем предусмотренные настоящим Законом, то применяются правила международного договора.

Исходя из предписаний Рекомендательного законодательного акта «О нормативных правовых актах государств-участников СНГ» <*>, в систему нормативных правовых актов государства, как правило, входят: конституция и законы данного государства, имеющие нормативный характер и общегосударственное значение постановления законодательного органа (или его палат), а также имеющие нормативный характер указы Президента, постановления Правительства, акты министерств и ведомств государства. При этом под нормативным правовым актом понимается письменный официальный документ установленной формы, принятый правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм, то есть общеобязательных предписаний постоянного или временного характера, рассчитанных на многократное применение.

---

<*> Принят на 6-м пленарном заседании МПА СНГ (Постановление от 13 мая 1995 г.) [Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ. 1995. № 8].

Ценностная парадигма конституции демократического правового государства заключается в том, что она определяет общую стратегию официальной правовой идеологии, закрепляет на основе признания абсолютной значимости верховенства права основополагающие принципы иерархической институционализации государственного управления, его созидательные функции, дифференцированные в пределах предоставленной компетенции, непреложность основных прав и обязанностей граждан, гарантии их государственного обеспечения <*>.

---

<*> Г.Т. Чернобель. Техника закрепления нормативно-правовых модусов//В кн. Нормотворческая юридическая техника (под ред. Н.А. Власенко). М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. 2013.

Одним из средств мирного сотрудничества между нациями служат международные договоры, которые выполняют также функцию источников международного права (преамбула Венской конвенции о праве международных договоров <*>) и как таковые закрепляют права и обязанности государств-участников в качестве субъектов международного общения.

---

<*> Ведомости Верховного Совета СССР. 1986. № 37. С. 772.

Нормы международного договора в соответствии с положениями конституций всех государств-участников СНГ имеют приоритет перед нормами национального права, и в соответствии со статьей 27 Венской конвенции о праве международных договоров государство-участник международного договора не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора <*>.

---

<*> Решение Экономического Суда СНГ от 15 января 2002 г. № 01-1/3-2001.