Статья 1. Правовая основа антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актовПостановление № 39-23 Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ

I. ПРЕДИСЛОВИЕ

Обеспечение устойчивого социально-экономического развития любого государства связано с повышением качества государственного управления. Однако на пути решения этой задачи есть серьезные препятствия, и одно из них — коррупция. В ней отражаются самые отрицательные моменты в организации и деятельности государственных и муниципальных органов, предприятий и учреждений, многих граждан.

Отрадно, что этой проблемой озабочено все мировое сообщество, чьи международно-правовые документы служат основой антикоррупционной деятельности государств. За последние годы противодействие коррупции и борьба с ней приобрели во многих государствах — участниках СНГ (далее — государства Содружества) наступательный и системный характер. Причем некоторые государства Содружества в законодательном освоении требований антикоррупционных конвенций занимают передовые позиции, не уступая другим государствам.

Вместе с тем на сегодняшний день нерешенным остается ряд проблем, связанных в основном с особенностями национальных правовых систем этих государств. Поэтому, несмотря на то что правовой базис борьбы с коррупцией уже сформирован, совершенствование антикоррупционного законодательства на пространстве СНГ продолжается.

В современных условиях коррупция характеризуется как универсальное явление, которое распространено в государствах с неодинаковым уровнем социально-экономического развития, проникает в различные сферы государственной и общественной жизни, имеет транснациональные (трансграничные) формы. Признано, что в условиях глобализации коррупция в одной стране стала негативно сказываться на развитии многих стран <*>. Осознание общемирового характера проблемы послужило импульсом для создания международной системы противодействия коррупции. Становление международно-правового механизма в этой сфере прошло несколько этапов: от актов по конкретным проблемам противодействия коррупции, определения основных инструментов и задач борьбы с ней в отдельных сферах жизни государства и общества до универсальной Конвенции ООН против коррупции <**>.

---

<*> См.: Андрианов В.Д. Коррупция как глобальная проблема: история и современность. М., 2011. С. 81.

<**> Коррупция: природа, проявления, противодействие / Под ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2012. С. 8.

Преодоление коррупции требует применения системных мер, и среди них одно из основных мест занимает механизм предотвращения коррупциогенности законов и иных правовых актов.

Это объясняется важной ролью правовых актов в управлении, в регулировании экономической и социальной деятельности. Поэтому встречающиеся в них положения коррупционного характера нередко открывают дорогу для коррупционных действий (бездействия) и правонарушений, для принятия незаконных актов и документов <*>.

---

<*> Правовые акты: антикоррупционный анализ / Под ред. В.Н. Найденко, Ю.А. Тихомирова, Т.Я. Хабриевой. 2010. С. 5.

В правовое пространство всех государств — участников СНГ весьма активно внедряются международно-правовые стандарты, при этом общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры определяются как составная часть правовой системы государства. К настоящему времени все государства — участники СНГ подписали Конвенцию ООН против коррупции, принятую Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций 31 октября 2003 г. К целям данной конвенции отнесены: содействие принятию и укреплению мер, направленных на более эффективное и действенное предупреждение коррупции и борьбу с ней; поощрение, облегчение и поддержка международного сотрудничества и технической помощи в предупреждении коррупции и борьбе с ней, в том числе в принятии мер по возвращению активов; поощрение честности и неподкупности, ответственности, а также надлежащего управления публичными делами и публичным имуществом. Кроме того, в соответствии с пунктом 3 статьи 5 Конвенции ООН против коррупции «каждое государство-участник стремится периодически проводить оценку соответствующих правовых документов и административных мер в целях определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней» <*>.

---

<*> Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 26. Ст. 2780.

Имплементация норм международного права в рассматриваемой сфере является важной составляющей формирования глобального антикоррупционного порядка, а также необходимым условием эффективной борьбы с коррупцией на национальном уровне. Вместе с тем этот процесс требует решения ряда проблем, обусловленных несоответствием международных рекомендаций принципам национальных правовых систем государств — участников СНГ. Тем не менее сохраняет актуальность потребность в усилении эффективности имплементационного механизма международных антикоррупционных актов. Как показывает анализ реализации актов (в том числе рекомендательных правовых документов, принятых Межпарламентской Ассамблеей государств — участников СНГ) в национальном законодательстве присуща фрагментация имплементируемых положений, их выборочный и «лоскутный» характер, что значительно снижает успешность правореализации <*>.

---

<*> См.: Хабриева Т.Я. Правовые проблемы имплементации антикоррупционных конвенций // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2011. № 4. С. 16 — 27.

В целях содействия реализации положений Конвенции ООН против коррупции в соответствии с Межгосударственной программой совместных мер борьбы с преступностью на 2011 — 2013 годы и Перспективным планом модельного законотворчества в Содружестве Независимых Государств на 2011 — 2015 годы Научно-исследовательским центром ФСБ России во взаимодействии со специалистами Минюста, ФСБ Российской Федерации, Координационного совета генеральных прокуроров государств — участников СНГ, Генеральной прокуратуры Российской Федерации и МВД России разработан модельный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее — Модельный закон), который был принят 17 мая 2012 г. на 37-м пленарном заседании МПА СНГ.

Основными целями Модельного закона являются: гармонизация национального законодательства государств — участников СНГ в сфере противодействия коррупции; установление системного правового регулирования общественных отношений, возникающих при профилактике коррупционных правонарушений на всех стадиях нормотворческого процесса; совершенствование правовых основ государственной политики по противодействию коррупции, обеспечивающих ее эффективную реализацию.

Основной задачей разработки комментируемого Модельного закона являлось создание условий для восполнения пробела в национальном законодательстве государств — участников СНГ в сфере противодействия коррупции в части проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, что обеспечило возможность приведения общественных отношений, возникающих в сфере антикоррупционной экспертизы законодательства государств — участников СНГ, в соответствие нормам права.

Разработка модельного закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» осуществлялась параллельно с разработкой Рекомендаций по совершенствованию законодательства государств — участников СНГ в сфере противодействия коррупции, Рекомендаций по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, модельного закона «Об антикоррупционном мониторинге» и Рекомендаций по проведению антикоррупционного мониторинга в государствах — участниках СНГ, которые стали составными частями целостного пакета концептуальных и правовых актов в сфере противодействия коррупции и обеспечения национальной безопасности государств — участников СНГ.

Представленный комментарий к Модельному закону (далее — Комментарий) предназначен для использования при организации и проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов сотрудниками юридических служб органов государственной власти, органов местного самоуправления, членами профильных комитетов и комиссий парламентов государств — участников СНГ, сотрудниками их рабочих аппаратов, юридическими и физическими лицами, прошедшими аккредитацию на право проведения независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Данные материалы также могут быть полезны для преподавателей и студентов учреждений высшего профессионального образования при подготовке и проведении занятий по учебным дисциплинам, посвященным антикоррупционной проблематике.

II. ПОСТАТЕЙНЫЙ КОММЕНТАРИЙ МОДЕЛЬНОГО ЗАКОНА

Преамбула

Настоящий Закон регулирует правовые, организационные и иные отношения, возникающие в процессе организации и проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения в государствах — участниках Содружества Независимых Государств.

В случаях, предусмотренных законодательством государства, проводится антикоррупционная экспертиза иных документов.

Комментарий

Преамбула определяет назначение рассматриваемого Модельного закона, которое заключается в установлении:

а) правовых основ антикоррупционной экспертизы;

б) организационных основ антикоррупционной экспертизы.

Проведение антикоррупционной экспертизы, как следует из рассматриваемого положения, основывается на необходимости поиска (выявления) коррупциогенных факторов и их последующего устранения. Сущность и содержание понятия «коррупциогенный фактор» будут рассмотрены в комментарии к статье 5 данного закона.

Рассматриваемый Модельный закон принят в целях формирования и реализации мер профилактики коррупционных проявлений, причиной которых являются дефекты нормативного правового регулирования, что следует из закрепленной обязательности проведения антикоррупционной экспертизы не только действующих нормативных правовых актов, но и их проектов, а также иных документов, перечень которых должен определяться законодательством государства — участника СНГ. В российской правоприменительной практике иными документами, как правило, выступают проекты концепций и технических заданий на разработку проектов федеральных законов, проектов официальных отзывов и заключений на проекты федеральных законов <*>, т.е. те документы, которые используются в нормотворческом процессе.

---

<*> Коррупция: природа, проявления, противодействие / Под ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2012. С. 460.

Установление правовых основ института антикоррупционной экспертизы не ограничивается рассматриваемым Модельным законом. Для того чтобы понять истоки проблемы и увидеть, как происходило формирование правовых основ института антикоррупционной экспертизы, необходимо обратиться к истории развития модельного законодательства в этой сфере.

Сотрудничество государств — участников СНГ в сфере правового противодействия коррупции насчитывает более десяти лет. Наиболее значимым его результатом является принятие таких важных документов, как модельный закон «О борьбе с коррупцией» <>, модельный закон «Основы законодательства об антикоррупционной политике» <> и модельный закон «О противодействии коррупции» (новая редакция) <>. Правовые положения указанных модельных законов имплементированы в национальном законодательстве многих государств Содружества и уже доказали свою эффективность в противодействии коррупции.

---

<*> Принят на 13-м пленарном заседании МПА СНГ (постановление № 13-4 от 3 апреля 1999 г.) [Информационный бюллетень МПА СНГ. 1999. № 21].

<**> Принят на 22-м пленарном заседании МПА СНГ (постановление № 22-15 от 15 ноября 2003 г.) [Информационный бюллетень МПА СНГ. 2004. № 33].

<***> Принят на 31-м пленарном заседании МПА СНГ (постановление № 31-20 от 25 ноября 2008 г.) [Информационный бюллетень МПА СНГ. 2009. № 43].

Так, статья 21 модельного закона «Основы законодательства об антикоррупционной политике», определяющей антикоррупционные стандарты в сфере правотворчества, установлены запреты на «разработку правовых актов без проведения экспертизы, в том числе антикоррупционной», а также на «принятие правовых актов без учета результатов экспертизы, в том числе антикоррупционной».

Положение о необходимости введения правового института антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов и иных документов, направленного на выявление и устранение коррупциогенных норм, которые могут в них содержаться, в совокупности с другими мерами по профилактике коррупции, также нашло свое отражение и в статье 11 модельного закона «О противодействии коррупции» (новая редакция), в котором антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов выделена в качестве одной из основных мер по противодействию коррупции.

Содержание комментируемого Модельного закона связано с нормами указанных модельных законов, что способствует сбалансированности и развитию системы модельного законодательства в сфере противодействия коррупции.

Правовую основу антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов составляют конституция, международные правовые договоры в сфере противодействия коррупции, стороной которых является государство, закон о противодействии коррупции (борьбе с коррупцией), закон о государственной и муниципальной службе, принимаемые в соответствии с настоящим Законом нормативные правовые акты органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц и организаций, осуществляющих полномочия по организации и проведению антикоррупционной экспертизы, иные законы и нормативные правовые акты государства.

Комментарий

Статья, посвященная правовой основе организации и проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, определяет систему нормативного правового регулирования, в соответствии с которой осуществляется данная деятельность.

Статья закрепляет правовую основу антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, под которой понимаются следующие нормативные правовые акты:

1. международно-правовые документы:

источники общепризнанных принципов и норм международного права;

международные договоры государства — участника СНГ;

2. нормативные правовые акты государства:

конституция государства;

законы государства;

нормативные правовые акты, принимаемые (издаваемые) президентом государства;

нормативные правовые акты, принимаемые (издаваемые) правительством государства;

нормативные правовые акты органов исполнительной власти государства;

нормативные правовые акты субъектов государства (в государствах с федеративным устройством);

нормативные правовые акты органов местного самоуправления.

Таким образом, правовая основа антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов включает две группы.

Первую группу составляют международно-правовые документы. Общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры (соглашения) государства являются составной частью правовой системы всех государств — участников СНГ, что закреплено в качестве одной из основ их конституционного строя. На основании этих положений правовым фундаментом института антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в государствах — участниках СНГ в первую очередь стала Конвенция ООН против коррупции 2003 г. В статье 1 Конвенция провозгласила одной из своих целей «содействие принятию и укреплению мер, направленных на более эффективное и действенное предупреждение коррупции и на борьбу с ней» <*>.

---

<*> Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 26. Ст. 2780.

В части 3 статьи 5 Конвенции впервые нашла свое место норма, создающая международно-правовую основу для антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов правовых документов: «Каждое государство-участник стремится периодически проводить оценку соответствующих правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней». Эта важнейшая норма подлежит скорейшей и полной имплементации в законодательстве всех стран, которые ее ратифицировали.

Для эффективного проведения антикоррупционной политики частью 2 статьи 6 и статьей 36 Конвенции предусмотрено создание в каждом государстве, ее подписавшем, специального органа (органов) по предупреждению коррупции с помощью мер, указанных в главе II. Конвенция обязывает каждое государство-участника обеспечить такому органу необходимую самостоятельность, чтобы он мог выполнять свои функции «эффективно и в условиях свободы от любого ненадлежащего влияния».

В Конвенции ООН против коррупции 2003 г. термин «антикоррупционная экспертиза» не употребляется. В ней лишь говорится об оценке правовых документов и административных мер. Хотя антикоррупционная экспертиза является эффективной формой оценки коррупционных рисков, во многих европейских странах, в частности в Великобритании, Германии, Франции, положение части 3 статьи 5 Конвенции об оценке правовых документов было воспринято скорее как призыв к более глубокому проведению обычной правовой экспертизы. Очевидно, причиной этого является менее напряженная ситуация с коррупцией в названных странах. Что же касается стран Восточной Европы, в частности Польши, и постсоветских государств, в том числе России, то упомянутая выше норма Конвенции была воспринята в качестве руководства к действию <*>.

---

<*> См.: Есаян А.К. Меры по борьбе с коррупцией в государствах — членах СНГ, ЕврАзЭС, ШОС // Российская юстиция. 2009. № 6. С. 58.

Так, в силу конституционных положений о приоритете международно-правовых норм над внутренним законодательством в государствах — участниках СНГ есть основания считать, что антикоррупционная экспертиза приобрела обязательный характер уже с момента ратификации Конвенции. А принятие в ряде государств Содружества специализированных нормативных правовых актов свидетельствует о переходе от отдельных мер реагирования на частные проявления коррупции к применению системного подхода в государственной антикоррупционной политике <*>.

---

<*> О законодательном опыте противодействия коррупции // Вестник МПА СНГ. 2011. № 1 (57). С. 211.

Международное право в сфере противодействия коррупции следует рассматривать не только в качестве фундамента по отношению к национальному праву в тех шагах, которые предпринимает государство для выполнения своих международных обязательств, вытекающих из международных договоров в антикоррупционной сфере, но и в качестве специфического генератора постоянно обновляющихся, совершенствующихся инструментов и методов противодействия данному явлению. В этом смысле международное право является генератором таких важных категорий права, как «антикоррупционные стандарты» и «специальные антикоррупционные принципы», формирование которых происходит, безусловно, на международно-правовой основе и которые затем заимствуются (имплементируются) национальным законодательством. Значение международного права для противодействия коррупции заключается также в том, что именно в нем аккумулируются самые различные регуляторы противодействия коррупции в столь широком спектре: от международно-правовых обязательств для государств — участников Конвенции ООН против коррупции до рекомендательных актов межпарламентских, межправительственных и иных организаций, исполнение которых государствами не исключено на добровольной основе.

Таким образом, международное право:

• охватывает самый широкий набор антикоррупционных инструментов, регуляторов и механизмов, которые затем экстраполируются на национальную почву и отражаются в законодательстве государства;
• создает ориентиры для правового развития государств в антикоррупционном направлении и задает векторы для дальнейшего совершенствования национального законодательства в этой области по мере его соответствия антикоррупционным принципам и стандартам;
• служит основой для международного сотрудничества государств, в том числе в антикоррупционной сфере, что совместно с мерами, закрепленными в национальном праве, способствует максимальной эффективности правового противодействия коррупции.

Следует отметить, что международные договоры не единственный источник регулирования отношений государств и международных организаций, касающихся противодействия коррупции, и в частности проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Нормы международного права находят свое выражение посредством воплощения не только в международных договорах, но и в международно-правовых обычаях.

Международно-правовые обычаи — это нормативные правила взаимодействия государств в определенной сфере, которые сформировались и применяются ими по умолчанию, нередко в течение длительного периода времени с учетом их практики, свидетельствующей о правовой убежденности в том, что в конкретной ситуации следует поступать именно так, а не иначе. История международного права связана с развитием международных обычаев, бывших в течение веков главным его источником. В современный период сохранилась важная функциональная особенность международно-правовых обычаев — расширять круг тех государств, которые, непосредственно не участвуя в том или ином международном договоре, заинтересованы в выполнении его положений, имеющих значение международного стандарта либо фиксирующих определенные принципы взаимодействия государств. Такая практика имеет для заинтересованного государства значение международно-правового обычая. Это касается и соответствующей практики государств, порождающей обычаи, в случае, если они не являются участниками того или иного международного договора в сфере противодействия коррупции, который вместе с тем содержит в данной сфере правила, определяющие модель поведения, необходимую для данного государства. Такая модель представляет собой строго установленный формат действий или воздержания от них, служит типовым ориентиром, обеспечивающим единообразное поведение в рамках стандарта. Восприятие международных стандартов в сфере борьбы с коррупцией в форме обязательств государства, вытекающих из договора, в котором оно не участвует, является одним из способов расширения круга государств, обеспечивающих эти стандарты <*>.

---

<*> См.: Правовые средства противодействия коррупции / Под ред. Н.А. Власенко. М., 2012. С. 58.

Ко второй группе относятся нормативные правовые акты государства. Основным правовым актом в данной группе являются конституции государств — участников СНГ. Определяющее влияние конституций государств — участников СНГ на содержание модельного закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» проявляется в закреплении основ конституционного строя и регулировании различных аспектов данной сферы государственной деятельности. В соответствии с положениями конституций в государствах Содружества определены основы организации противодействия коррупции с учетом правового статуса их органов государственной власти; определены правовые основы государственной антикоррупционной политики, в том числе сформированы предпосылки организации и развития эффективного международного сотрудничества государств — участников СНГ в рассматриваемой области.

Законы государства, регулирующие вопросы противодействия коррупции, и в частности проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, можно разделить на две группы:

а) законы, регулирующие только отдельные вопросы противодействия коррупции, например законы о государственной и муниципальной службе (в части установления в должностных регламентах отдельных служащих обязанности по проведению антикоррупционной экспертизы), кодексы об административных правонарушениях (в части установления ответственности за нарушение законодательства об антикоррупционной экспертизе) и т.д.;

б) специальные законы (иные нормативные правовые акты), регламентирующие частные вопросы противодействия коррупции (например, законы о противодействии коррупции (о борьбе с коррупцией), об антикоррупционной экспертизе, об антикоррупционном мониторинге и т.д.).

Перечень специализированных нормативных правовых актов государств — участников СНГ об антикоррупционной экспертизе с указанием их основных положений представлен в приложении 1 к настоящему Комментарию. Данный перечень нормативных правовых актов не является исчерпывающим, так как значительное количество правовых норм и положений, касающихся организации и проведения антикоррупционной экспертизы, содержится и в других действующих законодательных актах и указах глав государств — участников СНГ.