Статья 2. Основные понятияПостановление № 39-23 Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ

Для целей настоящего Закона применяются следующие основные понятия:

антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов — деятельность по выявлению коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах, проектах нормативных правовых актов и подготовке заключений, содержащих рекомендации по их устранению, а также требований прокурора об изменении нормативного правового акта;

субъекты антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов — государственные органы, органы местного самоуправления и их должностные лица, а также юридические и физические лица, прошедшие аккредитацию на право проведения независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, проектов нормативных правовых актов;

нормативный правовой акт — официальный документ установленной формы, принятый (изданный) в пределах компетенции органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица либо путем референдума с соблюдением установленной законодательством процедуры, содержащий общеобязательные правила поведения, рассчитанные на неопределенный круг лиц и неоднократное применение.

Комментарий

В статье приведены определения основных терминов, используемых в Модельном законе, в целях обеспечения унификации терминологии, ее единообразного понимания, толкования и применения в процессе формирования соответствующих норм национального законодательства, а также исключения возможных неточностей и погрешностей, связанных с трудностями перевода какого-либо понятия в процессе международного взаимодействия в сфере противодействия коррупции.

Рассматривая содержание термина антикоррупционная экспертиза, следует отметить, что многие ученые относят ее к одной из разновидностей правовой экспертизы <*>, которая является значимым элементом нормотворческого процесса и призвана выверить и сбалансировать правовой акт или проект правового акта путем оценки соответствия данного акта конституции государства и согласованности его с системой законодательства.

---

<*> См.: Кудашкин А.В. Проблемы организации и проведения органами прокуратуры антикоррупционной экспертизы // Журнал российского права. 2011. № 2. С. 26.

Термин «экспертиза» происходит от латинского слова «expertus», что означает «опытный, сведущий». В различных словарях под экспертизой в основном понимается исследование какого-либо вопроса, требующего специальных знаний, с представлением мотивированного заключения <*>.

---

<*> См., напр.: Современный словарь иностранных слов. М., 1993. С. 704; Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1986. С. 787.

В широком смысле слова правовая экспертиза является исследованием, проводящимся экспертом по решению или поручению уполномоченных на то лиц либо в силу прямого указания нормативных правовых актов, основанным на применении специальных знаний в целях использования его результатов в юридической деятельности <*>.

---

<*> Бикеев И.И. Коррупциогенность и коррупциогенные сферы в современном российском обществе // Следователь. 2009. № 2. С. 15 — 17.

В настоящее время выделяются следующие основные признаки экспертизы:

применение специальных познаний в форме исследования к определенному объекту и предмету;

осуществление исследования особым субъектом — экспертом;

получение новой информации;

оформление результатов в виде соответствующего заключения <*>.

---

<*> См.: Экспертиза правовых актов в области обороны и военной безопасности / Под общ. ред. А.В. Кудашкина. М., 2011. С. 201.

Перечисленные признаки относятся и к антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, однако она характеризуется следующими особенными признаками:

является элементом (обязательной составляющей) правотворческого процесса;

является превентивным способом устранения коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах и проектах нормативных правовых актов;

предметом антикоррупционной экспертизы выступают действующие нормативные правовые акты и проекты нормативных правовых актов;

последствием ошибки в проведении антикоррупционной экспертизы является дефектность нормативного правового акта;

антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов является несудебной экспертизой <*>.

---

<*> См.: Экспертиза правовых актов в области обороны и военной безопасности. С. 27.

В определении понятий предмета и объекта антикоррупционной экспертизы не существует единства мнений и часто наблюдается смешение понятий <>. Некоторые эксперты объединяют эти понятия и не видят между ними различий <>. Другие специалисты к предмету антикоррупционной экспертизы относят административные процедуры, получившие юридическое закрепление или нашедшие отражение в правовых актах <>.

---

<*> См., напр.: Газимзянов Р.Р. Объект антикоррупционной экспертизы: понятие, содержание, виды // Актуальные проблемы экономики и права. 2009. № 4. С. 32 — 34.

<**> См., напр.: Долотов Р.О. Объекты и субъекты антикоррупционной экспертизы региональных правовых актов // Антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов и их проектов: Сб. ст. / Сост. Е.Р. Россинская. М., 2010. С. 43 — 47.

<***> См.: Будатаров С.М. Объект и предмет антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов // Вопросы судебной реформы: право, экономика, управление. 2009. № 3. С. 34.

По мнению разработчиков Модельного закона, предметом антикоррупционной экспертизы являются нормативные правовые акты и их проекты, разработанные органами государственной власти и местного самоуправления, а также нормы, содержащиеся в них, которые регулируют общественные отношения, являющиеся объектом экспертизы.

Таким образом, объектом антикоррупционной экспертизы являются общественные отношения, на регулирование которых направлен исследуемый в целях выявления коррупциогенных факторов нормативный правовой акт или его проект.

Кроме того, представляется не вполне верным суждение о том, что коррупциогенные факторы являются непосредственно предметом антикоррупционной экспертизы: представляя собой явление или совокупность явлений, порождающих коррупционные правонарушения, они, с одной стороны, неотделимы от внешней оболочки их формально-юридического закрепления, т.е. нормативного правового акта, а с другой — представляют собой качественную характеристику регулируемых общественных отношений.

В основе проведения любого вида экспертизы лежат специальные знания, а именно система теоретических знаний и практических навыков в области конкретной науки, техники, искусства или ремесла, приобретаемых путем специальной подготовки или профессионального опыта. Экспертная деятельность — это целенаправленная, квалифицированная, характеризующая удовлетворение спроса процедура оценки ситуации (явления, действия), определения закономерностей ее развития с последующим выявлением тенденций и построением прогноза на основе собственной и (или) заимствованной методики <*>.

---

<*> См.: Филатова А.В. Экспертиза регламентов и процедур исполнения государственных функций в системе экспертной деятельности России / Под ред. Н.М. Конина. М., 2009. С. 5.

Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов позволяет:

на ранних стадиях нормотворческого процесса устранять имеющиеся коррупциогенные факторы, способствуя принятию качественного и эффективного правового акта;

при сопряжении с правовым мониторингом (мониторингом правоприменения) устранять недостатки (коррупциогенные факторы) в действующих правовых актах.

Таким образом, сущность антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов заключается в содействии с помощью научных достижений и практических наработок в области права, а также заложенных в праве потенциальных возможностей оптимальному нормативному правовому регулированию общественных отношений во всех сферах жизни общества, а также в снижении негативных проявлений в деятельности субъектов права, что в итоге вносит определенный вклад в становление и развитие правового государства <*>.

---

<*> Кудашкин А.В. Антикоррупционная экспертиза: теория и практика. М., 2012. С. 14.

По мнению некоторых экспертов, антикоррупционная экспертиза не может рассматриваться только как средство выявления коррупциогенных факторов, сопряженное с технологией правового мониторинга, а выступает дополнительным инструментом обеспечения качества актов, их большей эффективности. По этой причине методические основы антикоррупционной экспертизы могут быть оценены как определенные позитивные требования к разработке ведомственных нормативных правовых актов. Обобщенно их можно сформулировать как отсутствие в тексте ведомственных нормативных правовых актов положений, способствующих проявлениям коррупции при их применении <*>.

---

<*> См.: Хабриева Т.Я. Формирование правовых основ антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов // Журнал российского права. 2009. № 10. С. 8

В комментируемой статье названы субъекты антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, к которым относятся государственные органы, органы местного самоуправления и их должностные лица, а также юридические и физические лица, прошедшие аккредитацию на право проведения независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, проектов нормативных правовых актов.

Согласно концепции комментируемого Модельного закона все субъекты данной деятельности разделены на две основные категории:

субъекты, организующие проведение антикоррупционной экспертизы (подробнее см. комментарий к статье 8 Модельного закона);

субъекты, проводящие антикоррупционную экспертизу — эксперты (подробнее см. комментарий к статьям 9 - 12 Модельного закона).

Предложенное деление является весьма условным, поскольку субъекты, организующие проведение экспертизы, не лишены возможности ее проведения.

При необходимости субъекты, проводящие антикоррупционную экспертизу, могут привлекать специалистов, которые по ее результатам готовят предложения; данные предложения могут быть включены в итоговое заключение.

Следует отметить, что комментируемым Модельным законом специалисты не упомянуты в качестве самостоятельных субъектов антикоррупционной экспертизы. В случае их привлечения они содействуют проведению антикоррупционной экспертизы, поскольку обладают специальными знаниями и профессиональной компетенцией в определенной области знаний. В качестве специалистов могут быть привлечены экономисты, лингвисты, финансисты и специалисты иного профиля по результатам проведенной работы они готовят свои предложения (в том числе и заключения, составленные в произвольной форме), которые могут быть учтены экспертом при подготовке заключения по результатам проведения антикоррупционной экспертизы.

Комментируемая статья предлагает определение термина «нормативный правовой акт», используемое в Модельном законе в качестве объекта антикоррупционной экспертизы.

Следует отметить, что в настоящее время в подавляющем большинстве государств — участников СНГ отсутствует легальное определение нормативного правового акта. Вместе с тем для построения эффективной деятельности по организации и проведению антикоррупционной экспертизы следует хорошо знать природу и содержание нормативных правовых актов и не допускать в них ошибок.

Нормативным правовым актам присущи определенные устойчивые признаки.

1. Нормативный правовой акт — это письменный документ определенного рода, который обладает особой формой выражения содержащейся в нем информации. Данная форма предполагает: структуризацию текста акта и его построение по правилам юридической техники; формулирование правил поведения длительного характера; нормативный язык; использование специфических юридических понятий и терминов; соблюдение обязательных реквизитов, свойственных каждому акту, особый порядок принятия и опубликования.

2. Официальный характер нормативного правового акта заключается в его издании от имени органа, организации, либо государства, либо муниципального образования. Управомоченность названных субъектов принимать правовые акты предопределяется конституцией, законом, положением, уставом, т.е. статутным актом <*>.

---

<*> Правовые акты: антикоррупционный анализ / Под ред. В.Н. Найденко, Ю.А. Тихомирова, Т.Я. Хабриевой. М., 2010. С. 44.

3. Издание нормативных правовых актов допускается строго в пределах компетенции органа, организации, которые действуют в рамках предметов ведения и полномочий. Предприятия, учреждения, организации принимают локальные акты в рамках закона и устава, положений о них.

4. Нормативный правовой акт предназначен для регулирования общественных отношений. Это достигается с помощью разных способов: путем установления правовых норм, признания, создания и изменения юридического состояния, посредством обеспечения реализации правовых норм, правовой защиты законных интересов <*>.

---

<*> См. подробно: Правовой мониторинг / Под ред. Ю.А. Тихомирова, Д.Б. Горохова. М., 2009.

5. Нормативный правовой акт обладает общеобязательностью. Это значит, что акт официально признан государством и его институтами. Его обязаны исполнять физические и юридические лица, которым он адресован, с ним они должны сообразовывать свои акты и юридические действия. Игнорирование правовых актов, их нарушение, воспрепятствование их реализации являются нарушениями законности. Они влекут за собой различные способы восстановления баланса актов, их юридической силы и авторитета, с одной стороны, применение мер дисциплинарной, административной, гражданско-правовой, уголовной ответственности к виновным лицам — с другой.

6. С помощью понятия «юридическая сила акта» устанавливается его соотносимость и соподчиненность с другими актами, а также выражаются те системные связи и зависимости, которые присущи законодательству в целом и его отраслям.

Юридическая сила правового акта выражается:

а) в обязательном соответствии каждого акта принципам и нормам конституции государства;

б) в строгом соответствии установленной конституцией государства и законом официальной классификации правовых актов;

в) в признании обязательной соподчиненности между видами актов — конституция, закон, указ, постановление, инструкция, приказ и т.д. Именно в такой последовательности убывает юридическая сила каждого названного акта и увеличивается «поле обязательности» для него других актов;

г) в определении оснований и рамок понятия того или иного акта, его основного содержания. Формулы «на основе и во исполнение закона», «в соответствии с указом президента, постановлением правительства» и т.п. выражают эту правовую связь;

д) в признании нормативного правового акта, игнорирующего установленные юридические зависимости, нарушающим законность и теряющим юридическую силу. Для этого юридической наукой выработан набор специальных средств: приостановление действия акта, оспаривание, отмена, признание акта недействительным и т.д.

По юридической силе все нормативные правовые акты подразделяются на законы и подзаконные акты.

Закон — это обладающий высшей юридической силой нормативный правовой акт. Ведущее и определяющее положение законов в системе нормативных правовых актов государства выражает одно из основных требований законности — верховенство закона в регулировании общественных отношений. Ни один подзаконный акт не может противоречить закону.

Подзаконные нормативные правовые акты — это правотворческие акты компетентных органов, которые основаны на законе и не должны ему противоречить. Подзаконные акты призваны конкретизировать основные, принципиальные положения законов.

Практической проблемой в рамках реализации комментируемого Модельного закона является соотношение нормативных правовых актов и организационно-распорядительных документов (актов правоприменения), так как последние не являются предметом антикоррупционной экспертизы, проводимой уполномоченными субъектами. Коррупционный риск заключается в том, что организационно-распорядительные документы (акты правоприменения), формально не попадая под признаки нормативного правового акта (не проходят регистрационные или иные учетные процедуры), тем не менее, подчас фактически являясь таковыми, могут нести в себе коррупциогенные нормы и тем самым иметь потенциальную возможность для последующих коррупционных проявлений <*>.

---

<*> См.: Кудашкин А.В. Комментарий к Федеральному закону «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». М., 2011. С. 116.

Отсутствие однозначности в квалификации того или иного правового акта в качестве нормативного на практике может привести к тому, что организационно-распорядительные документы (акты правоприменения), в которых фактически содержатся нормы, выводятся из предмета антикоррупционной экспертизы, проводимой уполномоченными субъектами.

В рамках комментария данной статьи необходимо более подробно остановиться на рассмотрении содержания термина «иные документы», используемого в Модельном законе в качестве одного из объектов антикоррупционной экспертизы. Как было отмечено выше, такого рода иными документами в основном выступают проекты концепций и технических заданий на разработку проектов национальных законов, проектов официальных отзывов и заключений на проекты национальных законов, т.е. те документы, которые используются в нормотворческом процессе.

Концепция нормативного правового акта представляет собой документ, в котором определяются:

а) основная идея, цели и предмет правового регулирования, круг лиц, на которых распространяется действие законопроекта, их новые права и обязанности, в том числе с учетом ранее имевшихся;

б) место будущего закона в системе действующего законодательства с указанием отрасли законодательства, к которой он относится, положений конституции и законов государства, на реализацию которых направлен данный законопроект, а также значение, которое будет иметь законопроект для правовой системы;

в) общая характеристика и оценка состояния правового регулирования соответствующих общественных отношений с приложением анализа действующих в этой сфере законов и иных нормативных правовых актов. При этом указываются пробелы и противоречия в действующем законодательстве, наличие устаревших норм права, фактически утративших силу, а также неэффективных положений, не имеющих должного механизма реализации, рациональные и наиболее эффективные способы устранения имеющихся недостатков правового регулирования. Общая характеристика состояния правового регулирования также должна содержать анализ соответствующей национальной и зарубежной правоприменительной практики, результаты проведения статистических, социологических и политологических исследований;

г) социально-экономические, политические, юридические и иные последствия реализации будущего закона.

Проект технического задания на разработку проекта нормативного правового акта представляет собой документ, содержащий, как правило, следующие разделы:

а) основание разработки законопроекта, его форма, вид и рабочее наименование — указываются полное наименование документа, на основании которого разрабатывается законопроект, форма разрабатываемого законопроекта, его вид, а также рабочее наименование;

б) заказчик и разработчики законопроекта — указываются полное наименование заказчика и разработчиков, их местонахождение, банковские реквизиты;

в) перечень документов, подлежащих разработке:

• законопроект или пакет законопроектов;
• проекты или основное содержание иных нормативных правовых актов, принятие которых необходимо для реализации закона (согласуются с заинтересованными органами исполнительной власти вместе с законопроектом);
• перечень нормативных правовых актов, подлежащих отмене или изменению в связи с будущим законом (согласуются с концепцией и проектом технического задания на разработку законопроекта);
• пояснительная записка;
• финансово-экономическое обоснование;
• расчеты социально-экономических последствий принятия национального закона;
• другие необходимые документы;

г) примерная структура законопроекта — порядок расположения составных частей (разделов, глав) законопроекта. Структура законопроекта должна обеспечивать логическое развитие темы, являющейся предметом правового регулирования;

д) виды, этапы и сроки работы — определяются этапы, сроки и содержание работ, выполняемых в процессе подготовки законопроекта, с указанием работ, подлежащих приемке заказчиком, которая проводится в том же порядке, что и приемка разработанного законопроекта. В качестве этапов разработки законопроекта могут рассматриваться подготовка концепции законопроекта, разработка его отдельных глав (разделов), доработка законопроекта с учетом высказанных замечаний и т.п.;

е) порядок финансирования и смета расходов (при заключении заказчиком договора на разработку законопроекта) — определяются источники и порядок финансирования разработки законопроекта; в случае если разработка законопроекта проводится на договорной (контрактной) основе, приводится смета расходов с распределением по источникам финансирования;

ж) порядок приемки работы — устанавливаются порядок предварительного согласования и требования к приемке законопроекта, определяется ответственный за его приемку. Ответственным за приемку законопроекта является, как правило, заказчик — орган государственной власти, ответственный за его разработку.

Проекты официальных отзывов и заключений на проекты законов представляют собой документы, в которых отражаются следующие сведения:

а) об оценке положений законопроекта с учетом финансово-экономического обоснования, представленного субъектом права законодательной инициативы;

б) о возможности финансирования предполагаемых расходов, связанных с предполагаемой реализацией законопроекта;

в) о позиции правительства государства в отношении принятия, отклонения, частичного принятия основных положений, отсрочки принятия, даты вступления в силу законопроекта.