Статья 185Постановление ЕСПЧ от 14.12.2006

«Реституция и компенсация вреда.»

Совершение преступления влечет за собой обязательство реституции по гражданскому законодательству [статьи 2043 и последующие Гражданского кодекса].

Любое преступление, которое причиняет материальный ущерб [статья 2056 Гражданского кодекса] или моральный вред [статья 2059 Гражданского кодекса] влечет гражданско-правовое обязательство [статья 2047] преступника и лиц, ответственных за его действия, возместить вред».

25. Статья 174 Военно-уголовного кодекса Италии военного времени гласит:

«Командующий Вооруженными Силами, который, чтобы причинить вред противнику, приказывает или разрешает использовать средства или методы войны, запрещенные законом или международным договором либо в любом случае противоречащие воинскому кодексу чести, наказывается лишением свободы на срок от пяти лет, если только совершенное деяние не является уголовным преступлением в соответствии со специальной законодательной нормой.»

Если в результате указанного деяния причиняется смерть большому количеству людей, срок лишения свободы не может быть меньше десяти лет».

26. В Решении от 10 июля 1992 г. № 124/1993 Кассационный суд Италии в пленарном заседании установил правило, согласно которому суды не имеют юрисдикции рассматривать иски к государственным органам, относящиеся к политическим актам.

Профсоюз подал иск против Премьер-министра, Министерства государственной гражданской службы и Министерства государственного образования на основании несоблюдения Правительством Италии своих обязательств. Кассационный суд отметил, inter alia, что такое несоблюдение могло повлечь за собой лишь политическую ответственность Правительства, но не могло создать право. Кассационный суд постановил, что суды не имели юрисдикции рассматривать данное дело, сформулировав следующий принцип:

«Законодательное действие представляет собой политический акт, так как это стандартное средство осуществления политических и правительственных функций. Поведение правительственного органа в настоящем деле, соответственно, с юридической точки зрения не могло причинить вред лицу (либо правам личности, либо их законным интересам); поэтому оно не подлежит судебному рассмотрению».

27. Итальянские суды фактически уже рассматривали данный вопрос ранее по ряду дел и выносили решение, что ввиду их политического характера следующие акты не подлежали рассмотрению национальными судами:

i) отказ от права осуществлять юрисдикцию по статье VII Соглашения между Сторонами Североатлантического договора о статусе их сил (см. Постановление Кассационного суда Италии, Третье отделение по уголовным делам, по делу «Кинарди и другие» (Kinardi and Others) от 21 марта 1962 г. № 1645, Giust. Pen., 1963, III, 80);

ii) распределение принадлежащего итальянским гражданам имущества в соответствии с Лондонской конвенцией 1951 года (см. Постановление пленарного заседания Кассационного суда Италии по делу «Де Лангладе против Казначейства» (De Langlade v. the Treasury) от 12 июля 1968 г. № 2452, Rivista diritto internazionale, 1969, 583);

iii) Приказ Министерства транспорта Италии о приостановке перевозок товаров в Австрию (см. Постановление Окружного суда г. Рима по делу «Сос. С.» и «С. Трансп. ГмбХ» против Министерства транспорта» (Soc. S. and C. Transp. GmbH v. Ministry of Transport) от 18 мая 1993 г., Rivista diritto internazionale privato e processuale, 1995, 755);

iv) Решение Министерства трудовой занятости о назначении представителей работников в качестве делегатов в Международную организацию труда (см. Постановление Административного суда области Лацио (Latium Regional Administrative Court) по делу «СИСНАЛ» против Министерства трудовой занятости и Министерства иностранных дел» (CISNAL v. Ministry of Employment and Ministry of Foreign Affairs) от 20 августа 1976 г., № 492, Итальянский ежегодник по международному праву (Italian Yearbook of International Law), 1978 — 79, 184);

v) объявление войны и положения международных договоров о компенсации вреда, причиненного в ходе войны (см. Постановление административного суда области Лацио (I) по делу «Песталоцца против Казначейства» (Pestalozza v. the Treasury) от 28 января 1985 г., № 106, Trib. Amm. Reg., 1985, 381).

28. Кассационный суд Италии в пленарном заседании вынес еще одно Решение 11 марта 2004 г. (N 5044). Данное Решение касалось юрисдикции итальянских гражданских судов рассматривать требования о возмещении вреда, причиненного лицу, захваченному немецкими военнослужащими в 1944 году и депортированному в Германию на работы. Германия сослалась на государственный иммунитет, и суды первой и апелляционной инстанций постановили, что они не обладали юрисдикцией выносить решения вопреки этому иммунитету. Кассационный суд Италии провел очень подробное изучение международных договоров о международных преступлениях, отсутствии сроков давности, международной ответственности государств, иммунитета от юрисдикции, а также судебной практики различных международных судов. Кассационный суд Италии постановил, что заявление об иммунитете неприменимо и что итальянские суды должны рассмотреть жалобу, отметив, inter alia:

«...В Постановлении от 5 июня 2002 г. № 8157 Кассационный суд в пленарном заседании, действительно, постановил, что деяния государства при ведении боевых действий не подлежат рассмотрению судами, так как через эти деяния осуществляются „политические“ функции. Природа этих функций „исключает любое требование в отношении охраняемых ими интересов, так что акты, с помощью которых эти функции исполняются, могут или не могут иметь особое содержание“. В соответствии с этим принципом было признано, что итальянские суды не имеют юрисдикции рассматривать требование против Администрации Премьер-министра Италии и Министерства обороны Италии о компенсации за разрушение невоенной цели во время авиаударов НАТО по территории Союзной Республики Югославии либо за причинение смерти гражданским лицам. Однако очевидно, во-первых, что факт невозможности судебного оспаривания решений главы res publica не исключает возможность признания судом, что преступление было совершено либо что в соответствии с уголовным или гражданским законодательством за это деяние установлена ответственность (статьи 90 и 96 Конституции Италии; статья 15 Конституционного закона № 1 1953 года; статья 30 Закона № 20 1960 года); во-вторых, на основании принципа адаптации, установленного частью 1 статьи 10 Конституции Италии, „общепризнанные“ принципы международного права, которые регулируют основополагающие ценности, как то свободу и достоинство человека, а также характеризуют наиболее тяжкие посягательства на целостность этих ценностей как „международные преступления“, „автоматически“ интегрируются в нашу систему и могут быть в полном объеме использованы в качестве стандарта, с помощью которого может быть оценена несправедливость вреда, причиненного другим лицам умышленным или неосторожным „актом“. Поэтому очевидно, что принципы, указанные в данном Постановлении, не могут быть приняты во внимание по настоящему делу...»

9.1. Наделение государств, виновных в таком нарушении, иммунитетом от юрисдикции явно противоречит вышеупомянутым нормам, так как препятствует защите этих ценностей, защита которых, как этих норм и принципов, должна, напротив, рассматриваться в качестве существенного элемента безопасности международного сообщества, что может оправдывать формы обязательного ответа даже в наиболее серьезных случаях. Не вызывает сомнений тот факт, что этот парадокс должен быть решен путем предоставления приоритета нормам, обладающим высшей юридической силой, как указало меньшинство (восемь к девяти) судей в своем особом мнении по делу «Аль-Адсани против Соединенного Королевства» (Al-Adsani v. the United Kingdom) [см. Постановление Большой палаты Европейского суда, жалоба № 35763/97, ECHR 2001-XI]; при этом должны быть исключены любые заявления государства об иммунитете против преследования в иностранных делах».

29. В 1993 году власти Италии решили направить экспедиционный корпус в Сомали для осуществления миротворческих операций. После возвращения военнослужащих из корпуса в Италию обнаружилось, что некоторые из них участвовали в пытках сомалийских заключенных. Два члена экспедиционного корпуса были признаны виновными и приговорены к тюремному заключению. Кроме того, они должны были выплатить компенсацию гражданской стороне. В Решении от 7 марта 2002 г. № 28154, текст которого был сдан в канцелярию суда 10 июля 2002 г., гражданский суд г. Рима постановил, что еще один итальянский военнослужащий и Министерство обороны Италии должны были возместить вред, причиненный родственникам гражданского лица, незаконно убитого военнослужащими.

30. В национальных судах заявители ссылались на Дополнительный протокол № 1 от 8 июня 1977 г. к Женевским конвенциям от 12 августа 1949 г., касающийся защиты жертв международных вооруженных конфликтов. Протокол, который Италия ратифицировала Законом от 11 декабря 1985 г. № 672, содержит, inter alia, следующие положения:

Статья 35. Основные нормы

«1. В случае любого вооруженного конфликта право сторон, находящихся в конфликте, выбирать методы или средства ведения войны не является неограниченным.»

2. Запрещается применять оружие, снаряды, вещества и методы ведения военных действий, способные причинить излишние повреждения или излишние страдания.

3. Запрещается применять методы или средства ведения военных действий, которые имеют своей целью причинить или, как можно ожидать, причинят обширный, долговременный и серьезный ущерб природной среде».

Статья 48. Основная норма

«Для обеспечения уважения и защиты гражданского населения и гражданских объектов стороны, находящиеся в конфликте, должны всегда проводить различие между гражданским населением и комбатантами, а также между гражданскими объектами и военными объектами и соответственно направлять свои действия только против военных объектов».

Статья 49. Определение нападений и сфера применения

«1. „Нападения“ означают акты насилия в отношении противника, независимо от того, совершаются ли они при наступлении или при обороне.»

2. Положения настоящего Протокола, касающиеся нападений, применяются ко всем нападениям, независимо от того, на какой территории они совершаются, включая национальную территорию, принадлежащую стороне, находящейся в конфликте, но находящуюся под контролем противной стороны.

3. Положения настоящего раздела применяются к любым военным действиям на суше, в воздухе или на море, которые могут причинить ущерб гражданскому населению, отдельным гражданским лицам или гражданским объектам, находящимся на суше. Они также применяются ко всем нападениям с моря или с воздуха на объекты, находящиеся на суше, но не затрагивают каким-либо иным образом нормы международного права, применяемые в период вооруженных конфликтов на море или в воздухе.

4. Положения настоящего раздела дополняют нормы, касающиеся гуманитарной защиты, содержащиеся в Четвертой конвенции, в частности, в части II этой Конвенции, и в других международных соглашениях, обязательных для Высоких Договаривающихся Сторон, а также дополняют другие нормы международного права, относящиеся к защите гражданских лиц и гражданских объектов на суше, на море или в воздухе от последствий военных действий».

Статья 51. Защита гражданского населения

«1. Гражданское население и отдельные гражданские лица пользуются общей защитой от опасностей, возникающих в связи с военными операциями. В целях осуществления этой защиты, в дополнение к другим применяемым нормам международного права, при всех обстоятельствах соблюдаются следующие нормы.»

2. Гражданское население как таковое, а также отдельные гражданские лица не должны являться объектом нападений. Запрещаются акты насилия или угрозы насилием, имеющие основной целью терроризировать гражданское население.

3. Гражданские лица пользуются защитой, предусмотренной настоящим разделом, за исключением случаев и на такой период, пока они принимают непосредственное участие в военных действиях.

4. Нападения неизбирательного характера запрещаются. К нападениям неизбирательного характера относятся:

a) нападения, которые не направлены на конкретные военные объекты;

b) нападения, при которых применяются методы или средства ведения военных действий, которые не могут быть направлены на конкретные военные объекты; или

c) нападения, при которых применяются методы или средства ведения военных действий, последствия которых не могут быть ограничены, как это требуется в соответствии с настоящим Протоколом;

и которые, таким образом, в каждом таком случае поражают военные объекты и гражданских лиц или гражданские объекты без различия.

5. В числе прочих следующие виды нападений следует считать неизбирательными:

a) нападение путем бомбардировки любыми методами или средствами, при котором в качестве единого военного объекта рассматривается ряд явно отстоящих друг от друга и различимых военных объектов, расположенных в городе, в деревне или другом районе, где сосредоточены гражданские лица или гражданские объекты; и

b) нападение, которое, как можно ожидать, попутно повлечет за собой потери жизни среди гражданского населения, ранения гражданских лиц и ущерб гражданским объектам или то и другое вместе, которые были бы чрезмерны по отношению к конкретному и непосредственному военному преимуществу, которое предполагается таким образом получить.

6. Запрещаются нападения на гражданское население или на отдельных гражданских лиц в порядке репрессалий.

7. Присутствие или передвижение гражданского населения или отдельных гражданских лиц не должны использоваться для защиты определенных пунктов или районов от военных действий, в частности, в попытках защитить военные объекты от нападения или прикрыть военные действия, содействовать или препятствовать им. Стороны, находящиеся в конфликте, не должны направлять передвижения гражданского населения или отдельных гражданских лиц с целью попытаться защитить военные объекты от нападения или прикрыть военные операции.

8. Любое нарушение этих запрещений не освобождает стороны, находящиеся в конфликте, от их правовых обязательств по отношению к гражданскому населению и гражданским лицам, в том числе от обязательства принимать меры предосторожности, предусмотренные в статье 57«.»

Статья 52. Общая защита гражданских объектов

«1. Гражданские объекты не должны являться объектом нападения или репрессалий. Гражданскими объектами являются все те объекты, которые не являются военными объектами, как они определены в пункте 2.»

2. Нападения должны строго ограничиваться военными объектами. Что касается объектов, то военные объекты ограничиваются теми объектами, которые в силу своего характера, расположения, назначения или использования вносят эффективный вклад в военные действия и полное или частичное разрушение, захват или нейтрализация которых при существующих в данный момент обстоятельствах дает явное военное преимущество.

3. В случае сомнения в том, не используется ли объект, который обычно предназначен для гражданских целей, например, место отправления культа, жилой дом или другие жилые постройки, или школа, для эффективной поддержки военных действий, предполагается, что такой объект используется в гражданских целях».

Статья 57. Меры предосторожности при нападении

«1. При проведении военных операций постоянно проявляется забота о том, чтобы щадить гражданское население, гражданских лиц и гражданские объекты.»

2. В отношении нападений принимаются следующие меры предосторожности:

a) те, кто планирует нападение или принимает решение о его осуществлении:

i) делают все практически возможное, чтобы удостовериться в том, что объекты нападения не являются ни гражданскими лицами, ни гражданскими объектами и не подлежат особой защите, а являются военными объектами в значении статьи 52, пункт 2, и что в соответствии с положениями настоящего Протокола не запрещается нападение на них;

ii) принимают все практически возможные меры предосторожности при выборе средств и методов нападения, с тем, чтобы избежать случайных потерь жизни среди гражданского населения, ранения гражданских лиц и случайного ущерба гражданским объектам и, во всяком случае, свести их к минимуму;

iii) воздерживаются от принятия решений об осуществлении любого нападения, которое, как можно ожидать, вызовет случайные потери жизни среди гражданского населения, ранения гражданских лиц и нанесет случайный ущерб гражданским объектам или то и другое вместе, которые были бы чрезмерными по отношению к конкретному и прямому военному преимуществу, которое предполагается получить;

b) нападение отменяется или приостанавливается, если становится очевидным, что объект не является военным, что он подлежит особой защите или что нападение, как можно ожидать, вызовет случайные потери жизни среди гражданского населения, ранения гражданских лиц и нанесет случайный ущерб гражданским объектам или то и другое вместе, которые были бы чрезмерными по отношению к конкретному и прямому военному преимуществу, которое предполагается получить;

c) делается эффективное заблаговременное предупреждение о нападениях, которые могут затронуть гражданское население, за исключением тех случаев, когда обстоятельства этого не позволяют.

3. Когда возможен выбор между несколькими военными объектами для получения равноценного военного преимущества, избирается тот объект, нападение на который, как можно ожидать, создаст наименьшую опасность для жизни гражданских лиц и для гражданских объектов.

4. При проведении военных операций на море или в воздухе каждая сторона, находящаяся в конфликте, предпринимает, в соответствии со своими правами и обязанностями согласно нормам международного права, применяемым в период вооруженных конфликтов, все разумные меры предосторожности, с тем чтобы избежать потерь жизни среди гражданского населения и ущерба гражданским объектам.

5. Ни одно из положений настоящей статьи не может быть истолковано как разрешающее какие-либо нападения на гражданское население, гражданских лиц или гражданские объекты».

Статья 91. Ответственность

«Сторона, находящаяся в конфликте, которая нарушает положения Конвенций или настоящего Протокола, должна возместить причиненные убытки, если к тому есть основание. Она несет ответственность за все действия, совершаемые лицами, входящими в состав ее вооруженных сил».

31. Заявители ссылались также в национальных судах на часть 5 статьи VIII Лондонской конвенции от 19 июня 1951 г. между сторонами Североатлантического договора о статусе их сил, которую Италия ратифицировала Законом 1995 г. № 1335.

В статье I этой Конвенции содержатся следующие определения:

«/.../»

d) «направляющее государство» означает Договаривающуюся Сторону, которой принадлежат силы;

e) «принимающее государство» означает Договаривающуюся Сторону, на территории которой размещены силы или гражданский персонал, независимо от того, базируются они на этой территории или осуществляют через нее транзит;

/.../».

Статья VIII гласит, inter alia:

«/.../»

5. Претензии (кроме претензий по контрактам и тех, к которым применяются части 6 или 7 настоящей статьи), заявленные в связи с действиями или бездействием членов личного состава сил или гражданского персонала при исполнении служебных обязанностей или любыми другими действиями, бездействием или событиями, за которые силы или гражданский персонал несут ответственность перед законом, причинившие ущерб на территории принимающего государства третьим сторонам, не входящим в число Договаривающихся Сторон, рассматриваются принимающим государством в соответствии со следующими положениями:

a) заявление, рассмотрение, урегулирование претензий или вынесение решений по ним происходит в соответствии с законами и нормами принимающего государства в том, что касается претензий, вытекающих из деятельности его собственных Вооруженных Сил;

b) принимающее государство может осуществлять урегулирование любых таких претензий, и выплата сумм по договоренности или по вынесенным решениям производится принимающим государством в его валюте;

c) такая выплата, произведенная в результате урегулирования или вынесения решения по делу надлежащей судебной инстанцией принимающего государства или окончательное решение об отказе в выплате, вынесенное такой судебной инстанцией, является обязательным и окончательным для Договаривающихся Сторон;

d) уведомление о выплате по любой претензии, производимой принимающим государством, отсылается заинтересованным направляющим государствам наряду с полными данными и предлагаемым распределением в соответствии с нижеследующими подпунктами «e»i», «ii» и «iii». В случае неполучения ответа в срок до двух месяцев предлагаемое распределение считается принятым;

e) издержки, понесенные в связи с удовлетворением претензий согласно предшествующим пунктам и части 2 настоящей статьи распределяются между Договаривающимися Сторонами в следующем порядке:

i) там, где ответственным является только одно направляющее государство, присужденная или установленная в результате судебного решения сумма распределяется в следующей пропорции: 25 процентов подлежит выплате принимающим государством и 75 процентов — направляющим государством;

ii) там, где ответственными за ущерб являются свыше одного государства, присужденная или установленная в результате судебного решения сумма распределяется между ними в равной пропорции. Тем не менее, если принимающее государство не принадлежит к числу государств, ответственных за ущерб, его выплата должна составлять половину суммы, подлежащей выплате каждым из направляющих государств;

iii) там, где ущерб нанесен Вооруженными Силами нескольких Договаривающихся Сторон, и не представляется возможным отнести его конкретно за счет каких-либо Вооруженных Сил, присужденная или установленная в результате судебного решения сумма распределяется в равной пропорции между заинтересованными Договаривающимися Сторонами. Тем не менее, если принимающее государство не принадлежит к числу государств, вооруженными силами которого был причинен ущерб, его выплата должна составлять половину суммы, подлежащей выплате каждым из заинтересованных направляющих государств;

iv) один раз в полгода заинтересованным направляющим государствам, наряду с запросом о компенсации, адресуются данные о суммах, выплаченных принимающим государством за полугодовой период по всем случаям, в которых было принято предложенное распределение на процентной основе. Подобная компенсация выплачивается в кратчайшие сроки в валюте принимающего государства;

f) в случаях, когда применение положений, содержащихся в пунктах «b» и «e» настоящей части вызовет у Договаривающейся Стороны серьезные финансовые трудности, она может обратиться в Североатлантический Совет с просьбой организовать урегулирование другого характера;

g) член личного состава сил или гражданского персонала не должен быть объектом судебных преследований в рамках приведения в исполнение судебного решения, вынесенного против него в принимающем государстве в связи с вопросом, вытекающим из исполнения им его служебных обязанностей;

h) кроме как в той мере, в какой пункт «e» настоящей части применяется к претензиям, оговоренным в части 2 настоящей статьи, положения данной части не применяются к каким-либо претензиям, вытекающим из навигации, эксплуатации судна или погрузки, перевозки или разгрузки груза или поданным в связи с вышеуказанной деятельностью, кроме претензий по поводу убытков в связи с причиненной смертью или личным вредом, к которым не применяется часть 4 настоящей статьи.

6. Претензии к членам личного состава сил или гражданского персонала, вытекающие из бесчестных действий или бездействия, имевших место в принимающем государстве не при исполнении служебных обязанностей, рассматриваются в следующем порядке:

a) органы принимающего государства рассматривают претензию и оценивают размер компенсации, предназначенной лицу, предъявившему претензию, справедливо и беспристрастно, учитывая все обстоятельства случая, включая поведение лица, получившего телесные повреждения, и составляют отчет по данному вопросу;

b) отчет представляется органам направляющего государства, которые затем незамедлительно принимают решение о возможности предложить добровольную выплату и, если таковое принимается, о ее размере;

c) если выдвигается предложение о добровольной выплате и оно принимается лицом, предъявившим претензию в порядке полного удовлетворения его претензии, власти направляющего государства производят выплату сами и уведомляют власти принимающего государства о принятом решении и размере выплаченной суммы;

d) ничто в настоящей части не влияет на юрисдикцию судов принимающего государства, которые могут рассматривать иски к члену личного состава сил или гражданского персонала, если и пока не производится выплата в порядке полного удовлетворения претензии.

7. Претензии, вытекающие из несанкционированного использования автотранспортного средства Вооруженных Сил направляющего государства, рассматриваются в соответствии с частью 6 настоящей статьи, кроме как в той мере, в какой силы или гражданский персонал являются юридически ответственными.

8. При возникновении спора на предмет того, имели ли место бесчестные действия или бездействие члена личного состава сил или гражданского персонала при исполнении ими служебных обязанностей или вне их или о несанкционированном характере использования какого-либо автотранспортного средства вооруженных сил направляющего государства, вопрос передается на рассмотрение арбитру, назначаемому в соответствии с пунктом «b» части 2 настоящей статьи, решение которого по данному вопросу является окончательным и безусловным.

9. Направляющее государство не требует предоставления иммунитета от юрисдикции судов принимающего государства для членов личного состава сил или гражданского персонала в отношении гражданской юрисдикции судов принимающего государства, кроме как в той мере, какая установлена в пункте «g» части 5 настоящей статьи.

10. Власти направляющего и принимающего государств сотрудничают в получении доказательств для организации беспристрастного слушания и рассмотрения претензий, в которых заинтересованы Договаривающиеся Стороны».

A. Возражение относительно неисчерпания внутренних средств правовой защиты

32. Власти Италии указали на то, что в течение шести месяцев после вынесения Решения Кассационного суда Италии, касавшегося вопроса юрисдикции только в отношении Итальянской Республики, но не НАТО или командования Объединенными Вооруженными Силами НАТО в Южной Европе, заявители не возобновили производство против НАТО. По мнению властей Италии, этот факт отражал отсутствие интереса со стороны заявителей и свидетельствовал, хотя и косвенно, о неисчерпании внутригосударственных средств правовой защиты, доступных заявителям в соответствии с итальянским законодательством. Власти Италии добавили во время устных слушаний, что требование заявителей было основано на положениях, которые, имея значение для возбуждения уголовного дела, не могли быть на законных основаниях использованы в гражданских судах; и отметили, что заявители не смогли привести ни одного примера дела, в котором требование, подобное их требованию, было удовлетворено.

33. Заявители сообщили, что они подали иск о привлечении к солидарной ответственности Италии и НАТО с целью компенсации вреда. Но после того как НАТО объявила об иммунитете своего штаба командования, заявители с согласия НАТО отозвали свои претензии к НАТО. Поэтому иск к НАТО был окончательно прекращен. Тем не менее, это не касалось иска к властям Италии. Заявители подчеркнули, что довод властей Италии был нелогичным в той части, в какой заявители должны были продолжать производство в национальных судах, когда власти Италии сами установили, что заявители не имели прав, которые они могли бы на законных основаниях защищать в итальянских судах.

34. Европейский суд отметил, что в деле «Банкович и другие против Бельгии и 16 других Договаривающихся государств» ({Bankovic} and Others v. Belgium and 16 Other Contracting States) (см. Решение Большой палаты Европейского суда, жалоба № 52207/99, ECHR 2001-XII), которое основывалось на обстоятельствах, которые легли и в основу настоящего дела, за тем исключением, что заявители в том деле не обращались с иском в итальянские суды, власти Италии ссылались на неисчерпание внутригосударственных средств правовой защиты и на дело заявителей по настоящему делу как на доказательство существования такого средства правовой защиты. Заявители в настоящем деле воспользовались данным средством правовой защиты и прибегли к производству, которое, на их взгляд, имело наибольшие шансы на успешное для них завершение, после того как НАТО объявила об иммунитете от преследования в национальных судах.

35. Государство-ответчик, которое заявляет о неисчерпании средства правовой защиты, должно доказать Европейскому суду, что такое средство в рассматриваемое время было эффективным и доступным в теории и на практике, то есть оно могло быть использовано для предоставления компенсации по жалобе заявителя и имело разумные шансы на успех (см. Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Сейдович против Италии» (Sejdovic v. Italy), жалоба № 56581/00, § 46, ECHR 2006).

Власти Италии не указали ни одного конкретного примера успешно поданного гражданского иска к НАТО. Поэтому Европейский суд признал неубедительным довод властей Италии о том, что продолжение производства против НАТО имело лучшие шансы на успех, чем производство против Италии.

36. При данных обстоятельствах жалоба не может быть отклонена ввиду неисчерпания внутригосударственных средств правовой защиты по смыслу пункта 1 статьи 35 Конвенции.

B. Подпадали ли заявители под «юрисдикцию» властей Италии по смыслу статьи 1 Конвенции

1. Доводы властей Италии

37. Власти Италии утверждали, что жалоба является неприемлемой, так как она не соответствовала положениям Конвенции. В отношении жалобы на нарушение статьи 6 власти Италии предложили Европейскому суду прибегнуть к мотивировке, использованной им по делу «Банкович и другие против Бельгии и 16 других Договаривающихся государств», когда он признал неприемлемыми ratione loci жалобы, касавшиеся материальных прав, гарантированных Конвенцией.

38. Ссылка на статью 1 Конвенции по вопросам, поставленным сторонам Европейским судом, и несомненно существовавшая связь с вопросом нарушения статьи 6 Конвенции указывали на то, что Европейский суд счел важным вопрос о том, существовало ли в настоящем деле право на доступ к судам для утверждения конвенционного права, противопоставляемого обычному гражданскому праву. Лицо, которое не находилось под юрисдикцией государства, не имело права доступа к средству правовой защиты, позволявшему ему требовать возмещения вреда от властей данного государства. Если государство не отвечало за действия, совершенные за пределами его территории, едва ли можно было критиковать его за отказ от принятия жалобы на последствия таких действий. Поэтому власти Италии утверждали, что, несмотря на то что — в отличие от заявителей по делу «Банкович и другие против Бельгии и 16 других Договаривающихся государств» — заявители в настоящем деле сами ввели себя в сферу действия юрисдикции Италии, подав иск к властям Италии о возмещении вреда, их жалоба, как и в деле «Банкович и другие против Бельгии и 16 других Договаривающихся государств», должна была быть рассмотрена как единое целое; и все части жалобы, в том числе на нарушение статьи 6 Конвенции, должны были быть объявлены неприемлемыми.

39. Власти Италии отметили далее, что анализ системы принятия решений НАТО не выявил факта участия Италии в выборе различных целей и что все военные операции осуществлялись в соответствии с правилами международного гуманитарного права. При данных обстоятельствах было сложно установить совместную ответственность НАТО и Италии. Соответственно, между заявителями и Италией отсутствовала юрисдикционная связь.

40. Власти Италии отметили, что было бы абсурдом по делу, в котором не было обязательства охранять какое-либо материальное право, признать, что существовало обязательство защищать сопутствующее ему процессуальное право, то есть предоставить средство защиты того же материального права в национальных судах.

41. Власти Италии выдвинули также возражения, представленные ими в деле «Банкович и другие против Бельгии и 16 других Договаривающихся государств», по вопросу индивидуальной ответственности государств за действия, совершенные международной организацией, членами которой они являлись, заметив, что было бы нелогично признать государство, которое не отвечало за действия международных организаций, членом которых оно являлось, ответственным в соответствии с Конвенцией за непринятие внутригосударственных мер для компенсации последствий этих действий. Власти Италии утверждали, что жалоба должна быть объявлена неприемлемой как не соответствующая ratione materiae положениям Конвенции.

2. Доводы заявителей

42. Заявители ссылались на возражение властей Италии в деле «Банкович и другие против Бельгии и 16 других Договаривающихся государств» по вопросу неисчерпания внутригосударственных средств правовой защиты. Они утверждали, что данное возражение являлось признанием, по крайней мере применительно к внутренней правовой системе, что заявители находились под юрисдикцией национальных судов. Они добавили, что помощник Главного государственного советника при Кассационном суде Италии разделял данное мнение, так как в своем письменном меморандуме он утверждал, что доводы Администрации Премьер-министра Италии на основании отсутствия юрисдикции должны были быть отклонены.

43. Заявители отметили также, что в деле «Банкович и другие против Бельгии и 16 других Договаривающихся государств» не было предварительного обращения в национальные суды. Они утверждали, что данного различия было достаточно, чтобы продемонстрировать, что они, бесспорно, находились под юрисдикцией властей Италии по смыслу статьи 1 Конвенции и, следовательно, пользовались защитой Конвенции.

По их мнению, Решение Кассационного суда Италии противоречило статье 1 Конвенции, так как оно исключало любое практическое применение положений Конвенции в национальной правовой системе.

3. Доводы третьих сторон

a) Власти Сербии и Черногории

44. Власти Сербии и Черногории утверждали, что жалоба на нарушение статьи 6 Конвенции не была не соответствующей ratione loci положениям Конвенции. Они отметили, что рассматриваемые деяния были совершены либо на территории Сербии и Черногории, либо на территории Италии, а последствия наступили исключительно в Сербии и Черногории. Они подчеркнули, что Европейский суд должен был, прежде всего, принять во внимание, что самолет, бомбивший здание РТС, взлетел с территории Италии, где по согласованию со штабом НАТО в Брюсселе было принято решение об осуществлении налета. Данные деяния включали в себя также всю физическую и логистическую подготовку операции, приведшей к смерти 16 человек. В рассматриваемое время Италия и другие государства-члены НАТО полностью контролировали использование оружия в воздушном пространстве Сербии и Черногории, но, в конечном итоге, именно Италия имела авиаспособность для бомбардировки здания РТС. Эти факторы очевидно демонстрировали связь между рассматриваемыми событиями и Италией, хотя последствия наступили только в Сербии. Власти Сербии и Черногории отметили, что настоящее дело существенно отличалось от дела «Банкович и другие против Бельгии и 16 других Договаривающихся государств», дабы можно было сделать отличный вывод, который бы позволил избежать отказа в доступе к правосудию. По мнению властей Сербии и Черногории, обжалуемое в настоящем деле деяние не было исключительно экстратерриториальным.

b) Власти Соединенного Королевства

45. Власти Соединенного Королевства отметили, что в деле «Банкович и другие против Бельгии и 16 других Договаривающихся государств» Европейский суд единогласно признал, что все положения Конвенции должны толковаться в свете статьи 1 Конвенции, которая определяла сферу ее применения. Действие статьи 1 Конвенции, как установил Европейский суд в деле «Банкович и другие против Бельгии и 16 других Договаривающихся государств» и ранее вынесенном Решении по настоящему делу (см. выше § 4), заключалось в том, что права и свободы, гарантированные Конвенцией, не применялись к инциденту, подобному налету во время вооруженного конфликта на здание, находящееся вне территории Договаривающихся государств, так как лица, затронутые этим налетом, не находились под юрисдикцией данных Договаривающихся государств.

46. Установление факта неприменимости Конвенции влекло за собой вывод о том, что лица, предъявившие требования в связи с указанным инцидентом, не имели прав в соответствии с Конвенцией. Соответственно, не стоял вопрос об обязанности государств-членов Конвенции обеспечить средство правовой защиты от нарушений этих прав в национальных судах.

47. Поэтому было совершенно логично, что Большая палата в деле «Банкович и другие против Бельгии и 16 других Договаривающихся государств» объявила требование неприемлемым в части, касающейся жалобы на нарушение статьи 13 Конвенции, раз уж Европейский суд установил, что жалоба не подпадала в сферу действия статей 2 и 10 Конвенции. Ссылаясь на дело «Z. и другие против Соединенного Королевства» (Z. and Others v. the United Kingdom) (см. Постановление Большой палаты Европейского суда, жалоба № 29392/95, § 103, ECHR 2001-V), власти Соединенного Королевства утверждали, что в той мере, в какой статья 6 Конвенции, в отличие от статьи 13, играла отдельную роль, касающуюся исполнения прав в соответствии с другими положениями Конвенции, в отношении данной статьи должен быть дан аналогичный ответ.

48. Не имеет значения, что отдельный заявитель впоследствии въехал на территорию Договаривающегося государства и попытался инициировать производство в этом государстве. Хотя лицо может попасть под юрисдикцию Договаривающегося государства, когда оно въехало на его территорию, этот факт не распространяет ретроспективно Конвенцию на прошедшие события, к которым Конвенция не применялась в рассматриваемое время. Это не изменяло также тот факт, что во время инцидента данное лицо не находилось под юрисдикцией, и, соответственно, государство не имело обязанности по статье 1 Конвенции гарантировать им права и свободы, изложенные в Конвенции. Ни статья 13 Конвенции, ни статья 6 Конвенции не требовали от Договаривающегося государства обеспечивать средство правовой защиты от нарушения других положений Конвенции, если эти другие положения были неприменимы к рассматриваемому событию вследствие их сферы действия, предусмотренной статьей 1 Конвенции.

4. Мнение Европейского суда

49. Следует напомнить, что в деле «Банкович и другие против Бельгии и 16 других Договаривающихся государств» Европейский суд отметил: «Если касаться „обычного значения“ соответствующего термина в статье 1 Конвенции, Европейский суд удовлетворен тем, что с точки зрения международного публичного права юрисдикционная компетенция государства является в первую очередь территориальной. Если международное право не исключает экстратерриториального осуществления юрисдикции государством, предложенная основа такой юрисдикции (включая гражданство, флаг, дипломатические и консульские отношения, влияние, защиту, пассивную персональность и универсальность), как правило, определена и ограничена суверенными территориальными правами других суверенных государств».

50. Европейский суд не установил «юрисдикционной связи» для целей статей 1 Конвенции между жертвами обжалуемого акта и государствами-ответчиками и определил, что рассматриваемое действие не влекло ответственности последних по Конвенции. В свете данного вывода Европейский суд счел необязательным рассматривать остальные вопросы приемлемости, поставленные сторонами.

51. Что касается остальных частей жалобы, поданной заявителями по настоящему делу (см. выше § 4), Европейский суд объявил их неприемлемыми на основании того, что специфические обстоятельства дела, в частности тот факт, что заявители искали правовой защиты в итальянских судах, не гарантировал отступления от прецедентной практики по делу «Банкович и другие против Бельгии и 16 других Договаривающихся государств».

52. Однако, что касается жалобы на нарушение статьи 6 Конвенции, взятой в совокупности со статьей 1 Конвенции, Европейский суд отметил, что в деле «Банкович и другие против Бельгии и 16 других Договаривающихся государств» власти Италии подчеркнули, что было возможно возбудить производство по делу в итальянских судах, указывая тем самым, что наличие юрисдикционной связи не могло исключаться в будущих жалобах, поданных по иным основаниям. Заявители, действительно, обратились в национальные суды.

53. Европейский суд не разделил мнения властей Италии и Соединенного Королевства о том, что последующее обращение в национальные органы не порождает обязательства со стороны государства по отношению к лицу, обращающемуся с жалобой. Все зависит от прав, защиты которых можно потребовать в соответствии с законодательством государства. Если национальное законодательство признает право на подачу иска и если право, являющееся предметом иска, prima facie обладает характеристиками, требуемыми статьей 6 Конвенции, Европейский суд не усмотрел причин, почему такое национальное производство не должно изучаться с той же тщательностью, как и любые другие производства на национальном уровне.

54. Несмотря на то, что экстратерриториальный характер событий, предположительно лежащих в основе жалобы, может повлиять на применимость статьи 6 Конвенции и окончательный итог разбирательства, он ни при каких обстоятельствах не затрагивает юрисдикцию ratione loci и ratione personae соответствующего государства. Если гражданский иск подан в национальные суды, государство в соответствии со статьей 1 Конвенции обязано обеспечить в судебном разбирательством соблюдение прав, охраняемых статьей 6 Конвенции.

Европейский суд счел, что, как только лицо подало гражданский иск в суды какого-либо государства, бесспорно, появляется «юрисдикционная связь» для целей статьи 1 Конвенции, без предрешения исхода разбирательства.

55. Европейский суд отметил, что заявители в настоящем деле подали иск в итальянские гражданские суды. Следовательно, он признал, что между заявителями и Италией существовала «юрисдикционная связь».

56. При данных обстоятельствах предварительные возражения властей Италии, основанные на отсутствии юрисдикционной связи, должны быть отклонены.

1. Доводы властей Италии

57. Власти Италии утверждали, что статьи 6 и 13 Конвенции неприменимы к политическим актам. Ссылаясь на упоминавшееся выше Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Z. и другие против Соединенного Королевства», они подчеркивали, что понятие политического акта не могло считаться «процессуальным препятствием» для полномочия национальных судов рассматривать материальное право и составляло ограничение этого права.

58. Власти Италии утверждали, что в настоящем деле не было гражданского права, о котором можно хотя бы по доказуемым основаниям сказать, что оно признано национальным законодательством.

59. Для этого было три причины: во-первых, в соответствии с нормами международного права либо итальянского законодательства, применимых к настоящему делу, не существовало права на возмещение вреда, причиненного предполагаемым незаконным актом войны; во-вторых, оспариваемый акт мог быть приписан НАТО, а не Италии; в-третьих, право, которое заявители хотели защитить, не было признано в соответствии с национальным законодательством, так как доктрина политических актов исключала in limine любой иск к государству.

2. Доводы заявителей

60. Заявители подчеркивали, что вопрос о том, было ли их требование обосновано в соответствии с национальным итальянским законодательством, должен был быть рассмотрен судом. Однако Решение Кассационного суда Италии не позволило им отстоять в итальянских судах право, признанное статьей 2043 Гражданского кодекса Италии. Кроме того, оно противоречило существовавшей и последующей практике Кассационного суда Италии. По мнению заявителей, Постановление Кассационного суда Италии от 11 марта 2004 г. № 5044 (см. выше § 25) показывало, во-первых, что иммунитет в отношении юрисдикции не распространялся на уголовное право с тем, чтобы гражданская ответственность за уголовные преступления не могла быть исключена, и, во-вторых, что нормы международного права о защите основополагающих прав человека были неотъемлемой частью итальянской системы и поэтому могли быть использованы в поддержку требования о возмещении вреда, причиненного уголовными деяниями или по небрежности. Следовательно, лицо, ссылающееся на нарушение права, гарантированного такими нормами, всегда уполномочено на защиту в судах.

61. Заявители добавили, что действия властей Италии были двусмысленными, если не сказать больше: в деле «Банкович и другие против Бельгии и 16 других Договаривающихся государств» они утверждали, что заявители не исчерпали внутригосударственные средства правовой защиты и сослались на производство по делу заявителей в национальных судах, в то время рассматривавшемуся в Кассационном суде. Тем не менее, власти Италии теперь пытались доказать, что заявители не имели права, которое они могли бы защищать в национальных судах, хотя они, судя по всему, обладали иным мнением во время рассмотрения дела в этих судах. Заявители утверждали, что они вполне разумно полагали, что обладали, по крайней мере, доказуемым правом, когда они обратились в национальные суды, так как даже власти Италии были в достаточной степени уверены, что они могли сослаться на данный довод в международном производстве.

3. Доводы третьих сторон

a) Власти Сербии и Черногории

62. Власти Сербии и Черногории указали, что со времени рассматриваемых событий Сербия и Черногория присоединились к Конвенции и что граждане Сербии и Черногории должны иметь право отстаивать свои права не только в судах своего государства, но и в судах иностранных государств, являющихся сторонами Конвенции, во всех случаях, в которых имелось законное основание для этого.

b) Власти Соединенного Королевства

63. Власти Соединенного Королевства утверждали, что пункт 1 статьи 6 Конвенции не превращал конвенционные органы в апелляционные суды, рассматривающие жалобы на решения национальных судов о содержании законодательства, применимого в этих судах, независимо от того, был ли данный закон полностью национальным по своему происхождению или он вытекал из публичного международного права. По мнению властей Соединенного Королевства, общие правила об ответственности, освобождающие государство от ответственности за проведение публичной политики, совершенно не подпадали под действие пункта 1 статьи 6 Конвенции.

4. Мнение Европейского суда

64. Европейский суд счел, что возражение о несоответствии жалобы ratione materiae положениям Конвенции тесно связано с сутью жалобы заявителей на нарушение статьи 6 Конвенции. Поэтому Европейский суд счел надлежащим присоединить данное возражение к рассмотрению дела по существу (см., среди прочих источников, Постановление Европейского суда по делу «Эйри против Ирландии» (Airey v. Ireland) от 9 октября 1979 г., Series A, № 32, § 19; Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Ферраццини против Италии» (Ferrazzini v. Italy), жалоба № 44759/98, § 18, ECHR 2001-VII).

65. Европейский суд отметил далее, что жалоба затрагивает вопросы фактов и права, которые требовали рассмотрения дела по существу. Соответственно, Европейский суд пришел к выводу, что жалоба не является явно необоснованной. Поскольку иных оснований для объявления жалобы неприемлемой не установлено, Европейский суд объявил остальную часть жалобы приемлемой (см. Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Во против Франции» (Vo v. France), жалоба № 53924/00, § 45, ECHR 2004-VIII). В соответствии с решением о применении пункта 3 статьи 29 Конвенции (см. выше § 6) Европейский суд незамедлительно рассмотрит жалобу заявителей по существу (см. Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Клейн и другие против Нидерландов» (Kleyn and Others v. the Netherlands), жалобы № 39343/98, 39651/98, 43147/98 и 46664/99, § 162, ECHR 2003-VI).

66. Ссылаясь на статью 6 Конвенции, взятую в совокупности со статьей 1 Конвенции, заявители жаловались на вынесение Кассационным судом Италии Решения о том, что итальянские ссуды не обладали юрисдикцией по рассмотрению их иска.

«Каждый в случае спора о его гражданских правах и обязанностях... имеет право на справедливое... разбирательство дела... судом...».

Статья 1 Конвенции гласит:

«Высокие Договаривающиеся Стороны обеспечивают каждому, находящемуся под их юрисдикцией, права и свободы, определенные в разделе I настоящей Конвенции».

A. Доводы сторон

1. Доводы заявителей

67. Заявители подчеркнули в своих письменных замечаниях, что помощник Главного государственного советника при Кассационном суде Италии признал, что затронутые вопросы касались существа дела, а не вопроса юрисдикции. Кроме того, в соответствии с национальным законодательством гражданский иск о возмещении вреда, причиненного уголовным преступлением, допускается независимо от того, было ли преступление доказано в уголовном судопроизводстве и был ли преступник осужден уголовным судом. Следовательно, заявители утверждали, что они имели полное право добиваться компенсации причиненного вреда без необходимости сначала подать уголовную жалобу, чтобы привлечь лицо к уголовной ответственности, что представляло собой совершенно независимую процедуру.

68. В своих замечаниях заявители отметили, что их иск, поданный в Окружной суд г. Рима, соответствовал всем условиям, установленным статьей 6 Конвенции, чтобы он мог считаться требованием о подтверждении гражданского права. В связи с тем, что они подали обычный иск о возмещении морального вреда, причиненного им незаконным деянием, не могло быть сомнений в том, что они заявили о своем праве, которое охранялось в соответствии с национальным законодательством и которое подлежало полноправному рассмотрению итальянскими судами, если ответчик проживал в Италии. Кроме того, даже если рассматривать данный вопрос с точки зрения территориального принципа, то есть в аспекте locus commissi delicti, статья 6 Уголовного кодекса Италии, которая допускает возбуждение производства даже в случае, если лишь часть оспариваемого деяния была совершена на территории Италии. Бомбардировки не могли состояться без согласия итальянских политических властей и военной инфраструктуры, предоставленной Италией в распоряжение НАТО, так как налеты осуществлялись с территории НАТО. Кроме того, статья 185 Уголовного кодекса Италии требовала возмещать вред, причиненный уголовными преступлениями, в соответствии с гражданским законодательством. Следовательно, право, заявленное заявителями, по своей природе было гражданским, а Кассационный суд Италии был вынужден обойти стороной выводы помощника Главного государственного советника, так как данное решение было неизбежным.

69. Заявители утверждали, что судебная практика Кассационного суда Италии как до, так и после указанного Решения по настоящему делу показывает, что национальный суд может считаться не имеющим юрисдикции по итальянскому законодательству только в случае, если в национальном праве нет норм или принципов, теоретически способных защитить утверждаемое личное право (см. Постановления пленарного заседания Кассационного суда Италии от 31 мая 1985 г. № 3316 и от 24 октября 1988 г. № 5740). Однако в случае заявителей Кассационный суд Италии мог вынести Решение в пользу властей Италии и отказать заявителям в праве доступа к правосудию, только проигнорировав положения национального и международного права, на котором заявители основывали свое требование о компенсации вреда, причиненного действиями итальянского государственного органа, включавшими не только причастность к бомбардировке здания РТС, но и все подготовительные действия, выполненные в Италии с разрешения и при помощи властей Италии (см. статью 2043 Гражданского кодекса Италии, статью 6 Уголовного кодекса Италии и статью 174 Военно-уголовного кодекса Италии военного времени). Решение Кассационного суда Италии лишило Европейскую конвенцию о правах человека юридической силы в национальной правовой системе и противоречило прецедентной практике Европейского суда, требовавшей от государств-членов Конвенции обеспечивать эффективное соблюдение прав, гарантированных Конвенцией. Далее, Кассационный суд Италии характеризовал поведение государства, лежавшее в основе жалобы, в качестве «правительственного акта». Кассационный суд Италии заключил из этого, что рассматриваемое деяние не подлежало судебному рассмотрению, и подчеркнул, что данный принцип имел приоритет над Европейской конвенцией о правах человека, вследствие чего заявители не имели возможности ссылаться на нее, чтобы гарантировать право доступа к судам.

70. По утверждениям заявителей, данное предложение отрицало примат Конвенции, признанный в национальной правовой системе на основании статьи 117 Конституции Италии, которая гласит: «Законодательные функции осуществляются государством и областями в соответствии с Конституцией и отношениями, вытекающими из организации Сообщества и других международных обязательств». Кроме того, бомбардировка здания РТС не могла быть классифицирована в соответствии с национальным законодательством как правительственный акт, способный исключить судебную юрисдикцию. Согласно итальянскому законодательству правительственный акт исключал юрисдикцию административных судов и только административных судов, так как лишь эти суды напрямую рассматривали правительственные акты в своих решениях и имели право отменить их. Хотя статья 31 Королевского указа от 26 июня 1924 г. № 1024 ввела в правовую систему ограничение на полномочия суда по пересмотру административных актов, она не затронула личные права, такие, как право на компенсацию вреда, которое могло быть заявлено в судах общей юрисдикции. В любом случае, даже если ограничение юрисдикции могло быть признано существующим в итальянской правовой системе, оно распространялось лишь на правительственный акт, которым было принято решение об участии Италии в военных операциях в бывшей СРЮ, но не на каждый отдельный акт или военную операцию, вроде той, что легла в основу настоящего дела. В действительности, операцию по бомбардировке такого рода нельзя охарактеризовать как правительственный акт, не подлежавший судебному рассмотрению. В аналогичном деле юрисдикция итальянских судов рассматривать дело, касавшееся уголовных деяний, совершенных итальянскими военнослужащими во время международной военной миссии в Сомали, не была исключена. Таким образом, по утверждению заявителей, ни национальное право, ни Конвенция не оправдывали исключение права на доступ к судам с целью утверждения права на компенсацию вреда, причиненного действиями публичных властей, даже если эти действия вытекали из политического решения. Следовало различать рассмотрение судом жалобы по существу и вопрос юрисдикции. Что касается общего вопроса действия Конвенции в национальном праве, заявители неизменно подчеркивали весомость некоторых утверждений Кассационного суда Италии касательно отрицания любой юрисдикции итальянских судов. Заявители отметили, что Решение Кассационного суда Италии противоречило Решениям этого суда по ранее вынесенным делам (см., inter alia, Постановление по делу «Поло Кастро» (Polo Castro) 1988 года, по делу «Медиано» (Mediano) 1993 года и по делу «Галеотти» (Galeotti) 1998 года) и могло, будучи подтвержденным, иметь серьезное прецедентное значение для других дел с учетом роли Кассационного суда Италии в качестве высшей судебной инстанции. Тем не менее, заявители добавили, что Кассационный суд Италии позднее отступил от линии, принятой им в деле заявителей по настоящему делу, подчеркнув несправедливость, которой они подверглись.

2. Доводы властей Италии

71. Власти Италии заявили, что статья 6 Конвенции не была применима. Основной причиной для этого они считали то, что право, утверждаемое заявителями, не признавалось национальным правом.

72. Власти Италии отметили, что заявители ссылались на статью 2043 Гражданского кодекса Италии, статьи 6 и 185 Уголовного кодекса Италии и статью 174 Военно-уголовного кодекса Италии военного времени. Что касается статьи 2043, государство могло быть привлечено к деликтной ответственности лишь в случаях, когда имели место умышленные или небрежные деяния, за которые государство отвечает в соответствии с различными положениями национального права. Однако положения, на которые ссылались заявители, не предоставляли им никакого права на получение компенсации вреда, причиненного предположительно незаконным актом войны.

73. Целью статьи 6 Уголовного кодекса Италии является установление и определение объема территориальной юрисдикции государства по уголовным делам. По утверждению властей Италии, Италия не могла быть обвинена в нарушении права доступа к суду на одном лишь основании, что национальное законодательство Италии предусматривало более широкий доступ к суду, чем законодательство других государств. Статья 6.2 Уголовного кодекса Италии предоставляла средство правовой защиты, позволявшее подавать требования о компенсации вреда, вытекающего из деяний, совершенных за границей. Что касается совместного применения статьи 174 Военно-уголовного кодекса Италии военного времени и статьи 185 Уголовного кодекса Италии, оно позволяло привлечь государство к ответственности за деяния, совершенные членами Вооруженных Сил.

74. Все положения, на которые ссылались заявители, касались совершения отдельного преступления, в то время как их жалоба в судебном процессе касалась вреда, причиненного воздушными силами НАТО, вследствие чего нельзя было говорить об индивидуальной уголовной ответственности военнослужащих Вооруженных Сил Италии. Власти Италии отметили при этом, что судебная практика, процитированная заявителями, совершенно не имела отношения к делу, так как касалась либо случаев привлечения к уголовной ответственности военнослужащих Вооруженных Сил либо случаев, когда гражданская ответственность государства не была установлена.

75. Не имелось правовых оснований для права на компенсацию, требуемую заявителями, и в правилах, применимых к международному обычному праву. В национальных судах заявители ссылались на статьи 35, 48, 51 и 91 Дополнительного протокола № I к Женевским конвенциям от 12 августа 1949 г. Эти положения ограничивают право сторон конфликта на выбор методов и средств войны и признают незаконными операции, направленные против невоенных целей. Намерением было создание права и обязательств исключительно на межгосударственном уровне, а не предоставление прав отдельным лицам, даже в случае с обязательством возместить вред. Данные положения не предусматривали никакого персонального права на получение возмещения вреда, причиненного во время военных действий, в судах ответственного за вред государства, а также не налагали на государства-члены обязательство по изменению национального законодательства с тем, чтобы предусмотреть данное право.

76. Несмотря на то, что это является желательным, никакое право на возмещение вреда, вытекающего из предположительно незаконного акта войны, в настоящее время в итальянском законодательстве не существует, и Италия не связана никаким международным обязательством по введению такого права в национальную правовую систему. Противоположный вывод привел бы к толкованию статьи 6 Конвенции таким образом, что необходимо предусмотреть материальное право, для которого нет оснований в законодательстве соответствующей страны. Тем не менее, статья 6 Конвенции не создавала такого права. Кроме того, вывод о том, что статья 6 Конвенции предусматривала право на доступ к суду с иском против государства за незаконные действия даже в случаях, когда нарушение гражданского права было результатом внешнеполитических решений, в том числе миротворческих операций и операций по поддержанию мира, подорвал бы осуществляемые попытки поощрять государства к сотрудничеству в международных операциях такого рода.

77. В связи с тем, что оспариваемое деяние было экстерриториальным и было совершено международной организацией, членом которой являлась Италия, было бы очень сложно привлечь Италию к солидарной ответственности. Перспективы успешного производства в Италии по обжалованию законности действий войск НАТО в Косово были отдаленными и небольшими. Действительно, заявители не привели ни одного примера дела, в котором такое требование было удовлетворено. Ссылаясь на Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Князь Лихтенштейна Ханс-Адам II против Германии» (Prince Hans-Adam II of Liechtenstein v. Germany) (жалоба № 42527/98, ECHR 2001-VIII), власти Италии утверждали, что не было возможности утверждать, что между исходом производства и признанием прав, поддерживаемых заявителями, существовала достаточная связь.

78. Наконец, данный спор не относился к тому типу, который может быть рассмотрен судами. Кассационный суд Италии признал, что основополагающий вопрос, лежащий в основе жалобы заявителей, состоял в том, было ли незаконным оспариваемое деяние и влекло ли оно за собой ответственность Италии. Признав, что данное деяние было «политическим актом», не подлежавшим судебному рассмотрению, Кассационный суд Италии не определил пределов права на доступ к суду, но определил пределы материального права, указанного заявителями. В замечаниях властей Италии доктрина политического акта не порождала процессуального запрета, отменяющего или ограничивающего право на обращение с жалобой в суд, она исключала иск против государства in limine.

79. По существу жалобы в случае власти Италии отметили, что, если Европейский суд признает статью 6 Конвенции приемлемой, несмотря на вышеуказанные доводы, то данная норма не была нарушена и что ограничение права заявителей на доступ к суду соответствовало принципу верховенства права и принципу разделения властей, а также было соразмерно преследуемой законной цели.

80. На взгляд властей Италии, отсутствие юрисдикции национальных судов не привело к нарушению права на доступ к суду, гарантированного статьей 6 Конвенции. Данное право не было безграничным: оно могло регулироваться государством, и государство обладало определенными пределами усмотрения в отношении этого права. В Италии ни государство, ни Правительство, ни публичные власти не пользовались каким-либо общим иммунитетом от судебного преследования. Решение Кассационного суда Италии по настоящему делу о том, что итальянские суды не имели юрисдикции, не составляло ограничение, применимое к требованиям о компенсации вреда от государства per se. Решение ссылалось лишь на очень узкий круг актов, утверждающих «государственную власть» на высшем уровне. Речь идет о «политических» актах, касающихся государства как лица, в отношении которого судебная власть не могла рассматриваться как «третье лицо». Законодательство является типичным примером «акта правительства», который может причинить вред частным лицам. В то же время Европейский суд уже признал, что Конвенция не заходит настолько далеко, чтобы требовать от государств предоставлять механизмы обжалования законодательства.

81. Другие акты утверждают «государственную власть» на высшем уровне: это внешнеполитические акты и акты войны. Правило о том, что деяния, имплементирующие основополагающие политические решения государства, были на законных основаниях исключены из сферы судебной компетенции, вытекает из принципа разделения властей и необходимости избегать вовлеченности судебной власти, — которая по необходимости не имеет демократической легитимности, — в определение целей, служивших общему интересу выбора средств, использованных для достижения этих целей. В целом, судебные органы даже после инцидента не могли быть вовлечены в решение национальной политики.

82. Таким образом, власти Италии в своих замечаниях утверждали, что имелась законная цель, оправдывающая ограничение доступа к судам, когда оспариваемое деяние преследовало политическую цель. Что касается правила, требующего соразмерности между использованными средствами и преследуемой целью, власти Италии указывали, что освобождение от юрисдикции не нарушало сути индивидуального права на доступ к суду, потому что оно не исключало доступа к целому ряду гражданско-правовых средств и не наделяло иммунитетом большую группу людей, но применялось лишь к ограниченной и строго определенной категории гражданско-правовых действий против государства. Также не имелось сомнений в том, что преследуемая цель в соответствии с доктриной политического акта могла быть достигнута только путем устранения юрисдикции судов. По этим основаниям статья 6 Конвенции не была нарушена.

B. Доводы третьих сторон

1. Власти Сербии и Черногории

83. Власти Сербии и Черногории отметили, что принцип, в соответствии с которым требуется возмещение, представлял собой основополагающее положение, появившееся из принципа римского права neminem laedere, который был общепризнанным принципом, используемым в международных договорах цивилизованными нациями. Власти Сербии и Черногории отметили, что данный принцип был применен Европейским судом в деле «Осман против Соединенного Королевства» (Osman v. the United Kingdom) (см. Постановление Большой палаты Европейского суда от 28 октября 1998 г., Reports of Judgments and Decisions 1998-VIII), в котором он установил, что государство, предоставившее себе иммунитет от деликтной ответственности по вопросам публичной политики, должно обеспечить альтернативные средства получения компенсации лицами, которым в результате действия или бездействия государства был причинен вред.

84. Власти Сербии и Черногории добавили, что основное объяснение статьи 6 Конвенции можно обнаружить в принципе верховенства права, изложенном в статье 3 Устава Совета Европы. По их мнению, было бы сложно предусмотреть применение данного принципа без доступа к суду, в связи с чем они ссылались на Постановление Европейского суда по делу «Файед против Соединенного Королевства» (Fayed v. the United Kingdom) от 21 сентября 1994 г. (Series A, № 294-B, pp. 49 — 50, § 65), в котором Европейский суд установил: «Имеет место противоречие принципу верховенства права в демократическом обществе или базовому принципу, лежащему в основе пункта 1 статьи 6 Конвенции, в соответствии с которым гражданские иски должны иметь возможность быть поданными на рассмотрение суда, если, например, государство могло бы без принуждения или контроля со стороны органов, надзирающих за исполнением Конвенции, исключать юрисдикцию судов в отношении целого ряда гражданских исков или наделять иммунитетом от гражданской ответственности большие группы или категории лиц».

85. Наконец, власти Сербии и Черногории поясняли, что в Сербии и Черногории ни гражданские, ни конституционные суды не могли отказаться от рассмотрения какого-либо вопроса под тем предлогом, что он касался правительственного акта. Единственная проблема, которая могла возникнуть, заключалась в том, существовали ли в национальном законодательстве нормы, допускающие судебное рассмотрение определенных деяний. Принятие доктрины правительственного акта существенно ограничивает цель, преследуемую при применении законодательства, применительно как к доступности, так и к эффективности средств правовой защиты, гарантированных Конвенцией. По своей природе такая доктрина оправдывает деяния, касающиеся невозможности судебного рассмотрения внешнеполитических решений на основании «государственных мотивов», вследствие чего защита прав человека не представляется возможной. По мнению властей Сербии и Черногории, доктрина верховенства права должна превалировать над государственными мотивами.

2. Власти Соединенного Королевства

86. Власти Соединенного Королевства утверждали, что норма национального права о том, что лицо не имело права на компенсацию, либо вытекающее из этой нормы правило о том, что государство не несет ответственности за деяния, совершенные государством при осуществлении внешней политики, не нарушал пункт 1 статьи 6 Конвенции.

87. Они отметили, что аналогичное правило содержится как в законодательстве государств-членов Совета Европы, так и в других государствах, хотя в разных правовых системах оно сформулировано по-разному (например, как правило, о том, что внешнеполитические решения не подлежали судебному оспариванию либо что общие принципы привлечения к ответственности не распространялись на вред, причиненный в результате проведения военных операций или осуществления государством других действий, относящихся к внешним сношениям).

88. Каким бы образом оно ни было сформулировано, такое правило ограничивало сферу применения материального права соответствующего государства, а не право на доступ к судам с целью принудительного исполнения закона. По мнению властей Соединенного Королевства, существующее положение очень напоминало обстоятельства упоминавшегося выше дела «Z. и другие против Соединенного Королевства». Как и ограничительное правило английского права, рассмотренное в деле «Z. и другие против Соединенного Королевства», принцип национального законодательства, в соответствии с которым государство не было обязано компенсировать частным лицам вред, причиненный внешнеполитическими решениями государства, ограничивал сферу применения общих правил об ответственности при их применении к государству по причине проведения общественной политики. Власти Соединенного Королевства утверждали, что рассмотрение такого правила как противоречащего пункту 1 статьи 6 Конвенции привело бы к тому, что, как неоднократно отмечал Европейский суд, не должно делаться, а именно создало бы путем толкования пункта 1 статьи 6 Конвенции материальное право, которое не имело оснований в законодательстве соответствующего Договаривающегося государства.

89. Хотя власти Соединенного Королевства придерживались мнения, что правила вышеуказанного вида вовсе не подпадали в сферу применения пункта 1 статьи 6 Конвенции, и если (вопреки их позиции) будет признано, что они все-таки подпадали, их следовало рассматривать как разумные и соразмерные ограничения сферы действия прав, предоставленных пунктом 1 статьи 6 Конвенции, необходимые в демократическом обществе.

90. Власти Соединенного Королевства уже отмечали, что во многих национальных системах права содержалось правило, похожее на примененное национальными судами в настоящем деле. Они добавили, что такое правило служило четкой публичной цели в демократическом государстве, определяя природу разделения властей между судами и исполнительной властью с учетом проведения внешней политики и военных операций.

91. По мнению властей Соединенного Королевства, такое правило не могло быть признано нарушающим пункт 1 статьи 6 Конвенции.

1. Общие принципы

92. Право на доступ к суду, рассматриваемое в настоящем деле, вытекает из статьи 6 Конвенции и было истолковано в Постановлении от 21 февраля 1975 г. по делу «Голдер против Соединенного Королевства» (Golder v. the United Kingdom) (Series A, № 18, pp. 13 — 18, § 28 - 36), в котором Европейский суд установил, ссылаясь на принципы верховенства права и избежания произвольных полномочий, которые лежат в основе большей части Конвенции, что право на доступ к суду является неотъемлемым аспектом гарантий, закрепленных в статье 6 Конвенции. Таким образом, пункт 1 статьи 6 Конвенции обеспечивает каждому право предъявить в суд иск о гражданских правах и обязанностях.

93. Европейский суд напомнил свою прецедентную практику, в соответствии с которой «пункт 1 статьи 6 Конвенции распространяется только на „оспаривание“ (споры) по поводу „прав и обязанностей“ (гражданско-правового характера), которые, как можно пытаться утверждать, признаются внутригосударственным правом; пункт 1 статьи 6 Конвенции сам по себе не гарантирует определенное содержание „прав и обязанностей“ (гражданско-правового характера) в материальном праве Договаривающихся Сторон» (см. Постановление Европейского суда по делу «Джеймс и другие против Соединенного Королевства» (James and Others v. the United Kingdom) от 21 февраля 1986 г., Series A, № 98, pp. 46 — 47, § 81; Постановление Европейского суда по делу «Литгоу и другие против Соединенного Королевства» (Lithgow and Others v. the United Kingdom) от 8 июля 1986 г., Series A, № 102, p. 70, § 192; Постановление Европейского суда по делу «Святые монастыри против Греции» (The Holy Monasteries v. Greece) от 9 декабря 1994 г., Series A, № 301-A, pp. 36 — 37, § 80). Европейский суд не может создать путем толкования пункта 1 статьи 6 Конвенции материальное право, не имеющее правового основания в законодательстве соответствующего государства (см. Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Роч против Соединенного Королевства» (Roche v. the United Kingdom), жалоба № 32555/96, § 116 - 117, ECHR 2005-X). Однако пункт 1 статьи 6 применяется к спорам «истинного и серьезного характера», касающимся действительного существования права, а также сферы его действия или способа его реализации (см. Постановление Европейского суда по делу «Бентем против Нидерландов» (Benthem v. the Netherlands) от 23 октября 1985 г., Series A, № 97, pp. 14 — 15, § 32; упоминавшееся выше Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Z. и другие против Соединенного Королевства», § 87).

94. Разница между материальными ограничениями и процессуальными запретами определяет применимость и, в некоторых случаях, объем гарантий, предусмотренных статьей 6 Конвенции. Тот факт, что конкретные обстоятельства дела и жалобы по делу могут сделать необязательным проведение различия между материальными ограничениями и процессуальными запретами (см., среди прочих источников, Постановление Европейского суда по делу «А. против Соединенного Королевства» (A. v. the United Kingdom), жалоба № 35373/97, § 65, ECHR 2002-X), не затрагивает сферу действия статьи 6 Конвенции, которая может, в принципе, не иметь применения к материальным ограничениям права, существующим в национальном законодательстве.

95. Поэтому при оценке вопроса о том, имеет ли место гражданское «право», и определении материальной и процессуальной характеристики оспариваемого ограничения, стартовой точкой должны быть положения соответствующего национального законодательства и их толкование национальными судами (см. Постановление Европейского суда по делу «Массон и Ван Зон против Нидерландов» (Masson and Van Zon v. the Netherlands) от 28 сентября 1995 г., Series A, № 327-A, p. 19, § 49). Кроме того, если высшие национальные суды провели всеобъемлющий и убедительный анализ точного характера оспариваемого ограничения на основании соответствующей конвенционной прецедентной практики и принципов, вытекающих из Конвенции, Европейский суд нуждается в веских основаниях для того, чтобы отклониться от выводов, сделанных этими судами, заменив выводы национальных судов по вопросу толкования внутреннего законодательства своими собственными выводами (см. упоминавшееся выше Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Z. и другие против Соединенного Королевства», § 101) и установив, вопреки их мнению, что, вероятно, существовало право, признанное внутренним законодательством.

96. Наконец, проводя такую оценку, необходимо отвлечься от внешних признаков и использованного языка и сконцентрироваться на реалиях ситуации (см. Постановление Европейского суда по делу «Ван Дроогенбрук против Бельгии» (Van Droogenbroeck v. Belgium) от 24 июня 1982 г., Series A, № 50, § 38). Европейский суд не должен обращать слишком большое внимание, например, на законодательную технику (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу «Файед против Соединенного Королевства», § 67) либо ярлыки, навешенные на соответствующее ограничение в национальном законодательстве: часто используемое слово «иммунитет» может обозначать «иммунитет от ответственности» (как правило, материальное ограничение) или «иммунитет от преследования» (предполагает процессуальное ограничение) (см. упоминавшееся выше Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Роч против Соединенного Королевства», § 119 - 121).

97. Тем не менее, имеет место противоречие принципу верховенства права в демократическом обществе или базовому принципу, лежащему в основе пункта 1 статьи 6 Конвенции, в соответствии с которым гражданские иски должны иметь возможность быть поданными на рассмотрение суда, если, например, государство могло бы без принуждения или контроля со стороны органов, надзирающих за исполнением Конвенции, исключать юрисдикцию судов в отношении целого ряда гражданских исков или наделять иммунитетом от гражданской ответственности большие группы или категории лиц (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу «Файед против Соединенного Королевства», рр. 49 — 50, § 65).

98. На пункт 1 статьи 6 Конвенции может ссылаться также «лицо, которое считает, что вмешательство в осуществление одного из его (гражданских) прав было незаконным, и жалуется на то, что оно не имело возможности заявить свое требование в суде согласно требованиям пункта 1 статьи 6 Конвенции» (см. Постановление Европейского суда по делу «Ле Конт, Ван Левен и Де Мейере против Бельгии» (Le Compte, Van Leuven and De Meyere v. Belgium) от 23 июня 1981 г., Series A, № 43, p. 20, § 44). Когда имеет место серьезный и истинный спор о законности такого вмешательства, касающийся либо самого наличия, либо объема утверждаемого гражданского права, пункт 1 статьи 6 Конвенции наделяет частное лицо правом «передать данный вопрос национального законодательства на рассмотрение суда» (см. Постановление Европейского суда по делу «Спорронг и Леннрот против Швеции» (Sporrong and {Lonnroth} v. Sweden) от 23 сентября 1982 г., Series A, № 52, p. 30, § 81; см. также Постановление Европейского суда от 7 июля 1989 г. по делу «Тре Трактерер АБ» против Швеции» (Tre {Traktorer} AB v. Sweden), Series A, № 159, p. 18, § 40).

99. Однако данное право не является абсолютным. Оно может подлежать законным ограничениям, таким, как законодательно ограниченные сроки, приказы об обеспечении расходов, положения, касающиеся несовершеннолетних и душевнобольных (см. Постановление Европейского суда по делу «Стаббингс и другие против Соединенного Королевства» (Stubbings and Others v. the United Kingdom) от 22 октября 1996 г., Reports 1996-IV, pp. 1502 — 1503, § 51 — 52; Постановление Европейского суда по делу «Толстой-Милославский против Соединенного Королевства» (Tolstoy Miloslavsky v. the United Kingdom) от 13 июля 1995 г., Series A № 316-B, pp. 80 — 81, § 62 — 67; упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу «Голдер против Соединенного Королевства», p. 19, § 39). Когда доступ частного лица ограничен действием права или какого-либо факта, Европейский суд рассматривает, не нарушало ли наложенное ограничение сути права и, в частности, преследовало ли оно законную цель, а также были ли использованные средства в разумной степени соразмерны поставленной цели (см. Постановление Европейского суда по делу «Ашингден против Соединенного Королевства» (Ashingdane v. the United Kingdom) от 28 мая 1985 г., Series A, № 93, pp. 24 — 25, § 57). Если ограничение соответствует этим принципам, нарушение статьи 6 Конвенции не имеет места (см. упоминавшееся выше Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Z. и другие против Соединенного Королевства», § 92 - 93).

2. Применение указанных принципов в настоящем деле

a) Применимость статьи 6 Конвенции

100. В настоящем деле заявители предъявили к государству иск о возмещении вреда на основании статьи 2043 Гражданского кодекса Италии и сослались в своем требовании на статью 6 Уголовного кодекса Италии, статью 174 Военно-уголовного кодекса Италии военного времени, а также на положения Дополнительного протокола № I к Женевским конвенциям 1977 года и Лондонской конвенции 1951 года (см. выше § 22 - 25 и 30 - 31). Они ссылались на различные источники, хотя, как указали власти Италии, ни один из них полностью не подходил настоящему делу, так как они касались, главным образом, индивидуальной ответственности членов Вооруженных Сил. Власти Италии ссылались на решение, касавшееся политических действий. Тем не менее, хотя оно и могло иметь определенное значение для решения по настоящему делу, оно было не совсем похожим, чтобы служить прецедентом. Поэтому национальные суды были вынуждены выносить решение о применимости статьи 2043 Гражданского кодекса Италии к настоящему делу на основании обстоятельств самого дела.

101. Поэтому Европейский суд счел, что с самого начала судебного разбирательства имел место реальный и серьезный спор о существовании права, которое заявители, по их словам, имели в соответствии с гражданским законодательством. Довод властей Италии о том, что в данном случае не имелось доказуемого (гражданского) права для целей статьи 6 Конвенции в соответствии с Решением Кассационного суда Италии о том, что в качестве акта войны оспариваемое деяние не подлежало судебному рассмотрению, может иметь значение только для будущих споров с участием других истцов. Решение Кассационного суда Италии не превращало ретроспективно жалобы заявителей в не подлежащие судебному рассмотрению (см. упоминавшееся выше Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Z. и другие против Соединенного Королевства», § 89). При данных обстоятельствах Европейский суд счел, что заявители имели, по крайней мере на доказуемых основаниях, право требования в соответствии с национальным законодательством.

102. Соответственно, статья 6 Конвенции применима к иску заявителей к государству. Поэтому Европейский суд отклонил предварительное возражение властей Италии по данному вопросу. Далее Европейский суд должен рассмотреть вопрос о том, были ли в соответствующем судебном разбирательстве соблюдены требования данной нормы.

b) Соблюдение статьи 6 Конвенции

103. В настоящем деле заявители утверждали, что Решение Кассационного суда Италии о том, что итальянские суды не имели юрисдикции, лишало их доступа к суду и возможности получить судебное решение по существу их иска.

104. Заявители и власти Сербии и Черногории считали, что право на возмещение вреда вытекало непосредственно из формулировки соответствующих кодексов, а власти Италии и Соединенного Королевства утверждали, что такое право не могло применяться к актам войны, миротворческим операциям или операциям по поддержанию мира. Заявители утверждали, что их право на возмещение вреда вытекало из статьи 2043 Гражданского кодекса Италии, и ссылались также на статью 6 Уголовного кодекса Италии, статью 174 Военно-уголовного кодекса Италии военного времени и Дополнительный протокол № I к Женевским конвенциям 1949 года.

105. Прежде всего и во-первых, Европейский суд отметил, что заявителям практически не препятствовали в подаче своих жалоб в национальные суды.

106. Кассационный суд Италии считал ответ очевидным, что объясняло, почему он отклонил вопрос юрисдикции с довольно краткой мотивировкой. Кассационный суд Италии установил следующее: оспариваемое деяние не было актом войны; в связи с тем, что такие деяния были проявлением политической воли, ни один суд не обладал полномочиями рассматривать способ исполнения этой политической функции; кроме того, законодательство, которое ввело в силу международные акты, на которые ссылались заявители, специально не оговаривало наделение потерпевшей стороны правом требовать от государства возмещения вреда, причиненного в результате нарушения международно-правовых норм.

107. Европейский суд напомнил основополагающие принципы, установленные его прецедентной практикой о толковании и применении национального законодательства. В то время как обязанностью Европейского суда в соответствии со статьей 19 Конвенции является обеспечение соблюдения Договаривающимися Сторонами своих обязательств по Конвенции, его функцией не является рассмотрение ошибок фактов или права, предположительно совершенных национальным судом, если только вследствие этого не были нарушены права и свободы, охраняемые Конвенцией.

108. Кроме того, толкование и применение национального законодательства должно осуществляться, главным образом, национальными органами. Данное положение применяется также к случаям, когда национальное право отсылает к правилам общего международного права или международным соглашениям. Роль Европейского суда сводится к определению того, соответствуют ли последствия этого толкования положениям Конвенции (см. упоминавшееся выше Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Уэйт и Кеннеди против Германии», § 54; Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Штрелец, Кесслер и Кренц против Германии» (Streletz, Kessler and Krenz v. Germany), жалобы № 34044/96, 35532/97 и 44801/98, § 49, ECHR 2001-II; упоминавшееся выше Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Князь Лихтенштейна Ханс-Адам II против Германии», § 43 - 50).

109. Хотя в его компетенцию не входит выражение какого-либо мнения по вопросу применимости Протокола 1977 года или Лондонской конвенции, Европейский суд отметил, что комментарии Кассационного суда Италии по поводу международных конвенций, судя по всему, не содержат ошибок в толковании. Для этого существует две причины: во-первых, верным является утверждение о том, что Протокол 1977 года регулирует отношения между государствами; во-вторых, заявители ссылались на пункт 5 статьи VIII Лондонской конвенции, который касается деяний, «...причинивших ущерб на территории принимающего государства третьим сторонам...» (см. выше § 31), в то время как вред заявителям был причинен в Сербии, а не Италии.

Что касается утверждения о том, что он является единственным органом, имеющим право рассматривать нарушения Конвенции, Европейский суд напомнил, что в соответствии со статьей 1 Конвенции, которая гласит: «Высокие Договаривающиеся Стороны обеспечивают каждому, находящемуся под их юрисдикцией, права и свободы, определенные в разделе I настоящей Конвенции», ответственность за имплементацию и осуществление прав и свобод, гарантированных Конвенцией, лежит, в первую очередь, на национальных органах. Механизм подачи жалоб в Европейский суд является, таким образом, вспомогательным по отношению к национальным системам защиты прав человека (см. Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Кокьярелла против Италии» (Cocchiarella v. Italy), жалоба № 64886/01, § 38, ECHR 2006). Хотя в настоящем деле часть жалобы на нарушение статьи 2 Конвенции была объявлена неприемлемой (см. выше § 4), Европейский суд не счел, что последствия толкования, данного Кассационным судом Италии, влекут за собой какие-либо проблемы совместимости.

110. Далее Европейский суд отметил, что на основании статей 41 и 37 Гражданского процессуального кодекса Италии предварительный вопрос юрисдикции, затронутый министерствами в настоящем деле, должен был быть поднят на какой-либо стадии, даже тем же судом, рассматривавшим дело, по собственной инициативе, с учетом участия публичных органов власти (см. выше § 23). Поэтому он не представлял собой форму иммунитета, от которого государство могло свободно отказаться.

111. Следовательно, из способа толкования национального законодательства или применения в национальной правовой системе соответствующих международных договоров нельзя сделать вывод о том, что при данных обстоятельствах существовало «право» на получение компенсации согласно деликтному праву. Даже если было правильным утверждение заявителей о том, что в результате изменений судебной практики с 2004 года было возможно отстаивать такое право, это не обосновывало вывод о том, что такое право существовало до этого.

112. Европейский суд отметил также, что Кассационный суд Италии уже выносил ранее решение о том, что итальянские суды не имели юрисдикции в отношении действий политического характера властей, а также что такие действия не порождали основания для иска к государству, так как они не причиняли вреда правовым интересам личности, которые единственно были способны породить право на получение компенсации в соответствии с судебной практикой национальных судов (см. выше § 26). Действительно, лишь после слушания по делу Кассационный суд Италии предоставил разъяснение по вопросу о том, что составляло доказуемое законное требование. Определяя пределы своей юрисдикции, Кассационный суд Италии отметил пределы применения деликтного права.

113. Европейский суд не согласился с доводом заявителей о том, что оспариваемое Решение представляло собой иммунитет, de facto или на практике, ввиду его предположительно абсолютного или общего характера. Как правильно отметили власти Италии, данное Решение касалось лишь одного аспекта права на предъявление иска к государству, являясь правом требовать возмещения вреда за правительственный акт, относящийся к военной операции, и не могло считаться произвольной отменой юрисдикции судов по рассмотрению целого ряда гражданских исков (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу «Файед против Соединенного Королевства», рр. 49 — 50, § 65). Как отметили власти Соединенного Королевства и Европейский суд выше в § 93, в прецедентной практике конвенционных органов сложился принцип, в соответствии с которым статья 6 Конвенции сама по себе не гарантирует никакого конкретного содержания гражданским правам и обязанностям в национальном законодательстве. Для задействования пункта 1 статьи 6 Конвенции не достаточно, чтобы отсутствие оснований для иска согласно национальному законодательству могло быть описано как имеющее такой же эффект, что и иммунитет, в целях непозволения заявителю подать иск о возмещении вреда определенного вида (см. упоминавшееся выше Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Z. и другие против Соединенного Королевства», § 98).

114. Европейский суд счел, что Решение Кассационного суда Италии в настоящем деле не могло быть приравнено к признанию иммунитета, но всего лишь указывало на пределы полномочий судов по рассмотрению внешнеполитических актов, таких, как военные операции. Европейский суд пришел к выводу, что невозможность для заявителей подачи иска к государству была результатом не иммунитета, а принципов, регулирующих материальное право на подачу иска в национальном законодательстве. В рассматриваемое время в национальной судебной практике доминировала позиция, согласно которой исключалась в делах такого рода любая возможность привлечения к ответственности государства. Поэтому отсутствовали ограничения доступа к суду вроде того, что имели место в деле «Ашингден против Соединенного Королевства» (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского суда, § 57).

115. Следовательно, заявители не могли утверждать, что они были лишены какого-либо права на рассмотрение их требований по существу. Их требования были справедливо рассмотрены в свете применимых принципов национального деликтного права. После того как Кассационный суд Италии рассмотрел соответствующие правовые доводы, повлекшие за собой применимость пункта 1 статьи 6 Конвенции, заявители больше не могли требовать в соответствии с этой нормой каких-либо прав на судебное рассмотрение обстоятельств дела. Такое судебное рассмотрение привело бы лишь к излишнему удлинению национального судебного процесса, так как, даже если предположить, что Решение Кассационного суда Италии автоматически не прекращало разбирательство дела в Окружном суде г. Рима, Окружной суд имел бы лишь право рассмотреть характер оспариваемых действий и, при обстоятельствах дела, не имел бы другого выбора, кроме как отклонить иск.

Европейский суд согласился с властями Соединенного Королевства в том, что настоящее дело похоже на упоминавшееся выше дело «Z. и другие против Соединенного Королевства». Как и в деле «Z. и другие против Соединенного Королевства», заявителям в настоящем деле был предоставлен доступ к суду; однако этот доступ был ограничен по объему, так как не позволял им получить решение по существу.

116. В свете всего вышесказанного Европейский суд установил, что статья 6 Конвенции нарушена не была.

1. единогласно решил присоединить предварительное возражение властей Италии по вопросу применимости статьи 6 Конвенции к рассмотрению жалобы по существу;

2. единогласно объявил остальную часть жалобы заявителей приемлемой;

3. единогласно постановил, что статья 6 Конвенции применима в настоящем деле и, следовательно, отклонил указанное предварительное возражение властей Италии;

4. постановил десятью голосами против семи, что не имело места нарушение статьи 6 Конвенции.

Совершено на английском и французском языках и оглашено на открытом слушании во Дворце прав человека в г. Страсбурге 14 декабря 2006 г.

В соответствии с пунктом 2 статьи 45 Конвенции и пунктом 2 правила 74 Регламента Суда к настоящему Постановлению прилагаются следующие особые мнения:

a) совпадающее с мнением большинства мнение судьи Ж.-П. Коста;

b) совпадающее с мнением большинства мнение судьи сэра Николаса Братца, к которому присоединился судья Х.Л. Розакис;

c) особое мнение судьи В. Загребельского, к которому присоединились судьи Б. Цупанчич, К. Юнгвирт, М. Цаца-Николовска, М. Угрехилидзе, А. Ковлер и Давид Тор Бъоргвинссон.

1. В резолютивной части Постановления, в частности по пунктам 3 и 4, я проголосовал вместе с большинством судей, но я не согласен с мотивировкой этих прений. Я должен был бы объяснить, почему, но ограничусь рассмотрением наиболее ярких мест.

2. О чем было данное дело с фундаментальной точки зрения? Как и дело «Банкович и другие против Бельгии и 16 других Договаривающихся государств», настоящее дело касалось трагических последствий частичного разрушения здания Телерадиоцентра Сербии (Radio Televizije Srbije) в г. Белграде вследствие попадания в него ракеты, выпущенной самолетом НАТО. Пять человек, погибших в результате воздушного удара, нанесенного в связи с Косовским конфликтом, были родственниками заявителей по делу «Маркович и другие против Италии».

3. Заявители считали, что власти Италии и Командование Объединенных войск НАТО в Южной Европе были ответственны за смерти, и подали иск о возмещении вреда против них в Окружной суд г. Рима (впоследствии они отозвали иск против сил НАТО).

4. Власти Италии считали, что спор затронул вопрос юрисдикции (guirisdizione) и, ссылаясь на положения Гражданского процессуального кодекса Италии и реализуя свое право в качестве стороны процесса, обратились к пленарному заседанию Кассационного суда Италии с ходатайством о вынесении решения по данному вопросу.

5. Кассационный суд Италии постановил, что Окружной суд не имел юрисдикции. Ввиду характера спора, как отмечено в § 19 Постановления, данное решение ipso jure привело к прекращению производства по делу в районном суде.

6. При данных обстоятельствах заявители подали жалобу в Европейский суд, в которой они утверждали, что пункт 1 статьи 6 Конвенции был применим и нарушен, так как Италия отказала им в доступе к суду.

7. Большинство судей согласились с тем, что пункт 1 статьи 6 Конвенции применим, но постановили, что нарушение не имело места.

8. По сути, решение Европейского суда о том, что данная норма была применима, основывалось на том факте, что заявители, иск которых был основан на деликтном праве (статья 2043 Гражданского кодекса Италии), с самого начала обладали, по крайней мере на доказуемых основаниях, правом требования в соответствии с национальным законодательством.

9. Я немного сомневался в этом, присоединяясь к мнению большинства судей о признании применимым пункта 1 статьи 6 Конвенции. Я делал подобные оговорки в прошлом, в частности в деле «Князь Лихтенштейна Ханс-Адам II против Германии» (Reports 2001-VIII), и мог бы сослаться на мое совпадающее с мнением большинства мнение, прилагающееся к указанному Постановлению. Однако Европейский суд в прошлом неоднократно признавал пункт 1 статьи 6 Конвенции применимым в аналогичных ситуациях, в частности когда имел место серьезный и реальный спор о наличии самого «права» по смыслу пункта 1 статьи 6 Конвенции (см., среди прочих источников, Постановление Европейского суда по делу «Бентам против Соединенного Королевства» (Bentham v. the United Kingdom), Series A, № 97; Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Меннитто против Италии» (Mennitto v. Italy), Reports 2000-X, pp. 340 — 41, § 25 - 27; Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Z. и другие против Соединенного Королевства» (Z. and Others v. the United Kingdom), жалоба № 29392/95, ECHR 2001-V, § 89; упоминавшееся выше Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Князь Лихтенштейна Ханс-Адам II против Германии»; и противоположное мнение в Постановлении Большой палаты Европейского суда по делу «Роч против Соединенного Королевства» (Roche v. the United Kingdom) от 19 октября 2005 г., ECHR 2005, § 124 и 125). Поэтому я решил уступить доминирующей позиции прецедентной практики. Действительно, может получиться в разумной степени убедительное дело, если сказать, что «доказуемое» требование существовало для целей прецедентной практики Европейского суда, так как Окружной суд г. Рима не отклонил находившийся на его рассмотрении иск de plano вследствие отсутствия юрисдикции (как позволяло сделать отдельное положение Гражданского процессуального кодекса Италии) или основания для иска, а также так как для решения данного вопроса должно было быть созвано пленарное заседание Кассационного суда Италии.

10. Тем не менее, это не главный вопрос. Европейский суд единогласно постановил, что статья 6 Конвенции применима.

11. Напротив, мнения судей Европейского суда полностью разделились по вопросу о том, имело ли место нарушение данной нормы.

12. Первый довод, на который ссылалось большинство судей, делая вывод, что нарушение Конвенции не имело места, я не могу принять. Он звучит так: «Прежде всего и во-первых, Европейский суд отметил, что заявителям практически не препятствовали в подаче своих жалоб в национальные суды» (см. § 105 Постановления). Даже если это так, то что следует из этого? Хотя они и могли подать иск в Окружной суд г. Рима, последний не мог рассматривать дело в соответствии с Решением Кассационного суда Италии, так как, повторюсь, производство по делу было прекращено ipso jure, еще не успев толком начаться. Определенно странно было бы сказать, что им не препятствовали подать иск в национальные суды. Может ли право на доступ к суду быть теоретическим и иллюзорным (в настоящем деле являясь просто «физическим» доступом) или оно должно быть действенным и эффективным, как было указано в других сферах по дюжине других дел, начиная с дела «Артико против Италии» (Artico v. Italy)? В настоящем деле это означало бы наделение соответствующего суда правом вынесения мотивированного решения (даже об отклонении иска) по существу спора, без того, чтобы judex ex machina сказал, что ему было запрещено вообще что-либо решать (здесь показателен § 113 Постановления).

13. Но, с Вашего позволения, я продолжу. Будучи не удовлетворенным этим первым доводом, который по логике должен был быть самодостаточным («прежде всего и во-первых»), Европейский суд далее в Постановлении в § 106 - 117 продолжил толковать длинное обоснование, которое сводится к тому, что:

a) Кассационный суд Италии находится в наилучшем положении по сравнению с остальными национальными судами, чтобы решать вопросы национального законодательства;

b) Решение Кассационного суда Италии было «результатом не иммунитета, а принципов, регулирующих материальное право на подачу иска в национальном законодательстве» (см. § 114 Постановления);

c) тот факт, что в соответствии с итальянским законодательством было невозможно привлечь к ответственности государство, не составлял «ограничения доступа к суду вроде того, что имели место в деле „Ашингден против Соединенного Королевства“ (см. тот же параграф).»

14. Я должен сказать, что считаю подобное обоснование неубедительным и противоречащим самому себе. Оно неубедительно потому, что, если бы все, что нужно было сделать Европейскому суду, — это признать, что Кассационный суд Италии имел право толковать национальное законодательство, решение можно было бы принять без обращения в европейские надзорные органы. Ссылка же на дело «Ашингден против Соединенного Королевства» логически неправильна, так как Европейский суд в том деле постановил, что нарушение не имело места (шестью голосами против одного, единственным судьей в меньшинстве оказался мой предшественник, судья Л.-Э. Петтити). Каким чудесным образом мог тот факт, что в настоящем деле не было ограничения «вроде того, что имело место в деле „Ашигден против Соединенного Королевства“, привел к выводу о том, что пункт 1 статьи 6 Конвенции не был нарушен? Этого я не могу понять.»

15. На мой взгляд, было бы проще и яснее, применить стандартные принципы. Право на доступ к суду не является абсолютным и может быть подвергнуто предполагаемым ограничениям. Некоторые из этих ограничений присущи праву на доступ к суду, например, те, что вытекают из международно-правового иммунитета государства.

16. В качестве примера Европейский суд применил эти принципы в своем Постановлении по делу «Фогарти против Соединенного Королевства» (Fogarty v. the United Kingdom) (Reports 2001-XI), к которому прилагалось особое мнение судьи Л. Лукаидеса и совпадающее с мнением большинства мнение, представленное мною и моими коллегами — судьями Л. Кафлишем и Н. Ваич. Действительно, дело «Фогарти против Соединенного Королевства» касалось иммунитета от юрисдикции, предоставленной государством-ответчиком третьей стороне (Соединенным Штатам Америки). Но ситуация без труда может быть перенесена на настоящее дело. Концепция акта правительства знакома как сравнительному правоведению, так и международному праву, и не существует более типичного примера акта правительства, чем решение об участии войск в боевых действиях либо, как в случае Италии в настоящем деле, об участии в авиабомбардировках в качестве члена международной организации, в частности путем предоставления базы для самолетов и логистической поддержки. Ясно, что статья 2043 Гражданского кодекса Италии предоставляет очень широкий круг средств правовой защиты от вреда, причиненного в результате квазиделикта, и в целом применяется к Итальянскому государству и при рассмотрении дел в судах общей юрисдикции (таких, как Окружной суд г. Рима), но не в административных судах, в отличие от положения в странах вроде Франции. Но ничто не мешает исключить юрисдикцию национальных судов по рассмотрению исков к Итальянскому государству, когда основание ответственности, без сомнения, лежит в акте правительства. Иными словами, в правовой системе Италии не может быть подан иск на основании статьи 2043 Гражданского кодекса Италии в случае, если предполагаемое незаконное деяние, причинившее повреждение, является актом правительства, результатом исполнения такого акта или косвенным последствием такого акта.

17. Является ли такое освобождение от ответственности, предусмотренное национальным правом, несоразмерным вмешательством в право на доступ к суду, предоставленное Конвенцией? Может ли оно быть приравнено к отказу от правосудия, не соответствующему Конвенции? Это спорный вопрос, и я, несомненно, могу понять точку зрения, изложенную меньшинством, которое голосовало в пользу вывода о наличии нарушения статьи 6 Конвенции. Тем не менее, если кто-либо решил не заходить настолько далеко — по причинам, которые, на мой взгляд, никоим образом не являются абсурдными и согласуются с административным законодательством многих европейских государств и общим международным правом, действующим в настоящее время, — он должен так и заявить, сославшись на стандартные источники. По этим причинам я критически отношусь к мотивировке в Постановлении по делу «Маркович и другие против Италии», но, вместе с тем, согласен с выводами по делу.

1. Я разделяю мнение большинства судей Большой палаты в том, что статья 6 Конвенции не была нарушена в настоящем деле, и в целом могу согласиться с мотивировкой, содержащейся в Постановлении Европейского суда. Я добавлю несколько замечаний от себя лично ввиду важности центрального вопроса, по поводу которого Европейский суд разделился, а именно вопроса о том, являлось ли Решение Кассационного суда Италии об отсутствии у итальянских судов юрисдикции в отношении исков заявителей о возмещении вреда, причиненного смертью их родственников, необоснованным ограничением их доступа к суду по смыслу статьи 6 Конвенции.

2. В прецедентной практике Европейского суда давно установлено различие между положениями национального законодательства и практикой, которое запрещает или ограничивает доступ к судебному средству правовой защиты для рассмотрения по существу требований, относящихся к «правам» гражданского характера, признанным национальным законодательством, и которое, не будучи обоснованным, противоречит статье 6 Конвенции и нормам, которые определяют границы материального содержания самого «права» и к которым статья 6 Конвенции, как правило, не применима. Границу между процессуальными и материальными ограничениями зачастую оказывалось сложно провести на практике. Тем не менее, это различие сохраняет важное значение, учитывая установленный принцип, в соответствии с которым статья 6 Конвенции не гарантирует какого-либо особого содержания «правам» в материальном праве Договаривающихся государств, и гарантии этой статьи распространяются лишь на права, которые могут, хотя бы на доказуемых основаниях, считаться признанными в национальном законодательстве соответствующего государства.

3. Некоторые положения, очевидно, попадают в категорию процессуальных ограничений, которые включают в себя примеры, указанные в Постановлении, такие как установленные законом временные рамки, приказы об обеспечении расходов, нормы, регулирующие доступ к суду несовершеннолетних и душевнобольных. Следующий пример содержится в Постановлении Европейского суда по делу «Тиннелли и сыновья Лимитед» и МакЭлдафф и другие против Соединенного Королевства» (Tinnelly and Sons Ltd. and McElduff and Others v. the United Kingdom) от 10 июля 1998 г., Reports of Judgments and Decisions 1998-IV), которое касалось вопроса окончательного документа министерства, действие которого привело к исключению юрисдикции национальных судов по рассмотрению по существу жалоб на дискриминацию. Возможно, ближе к границе находятся дела, касающиеся предоставления различных иммунитетов от преследования. Однако в случаях, касавшихся предоставления иммунитетов государствам (см. Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Аль-Адсани против Соединенного Королевства» (Al-Adsani v. the United Kingdom), жалоба № 35763/97; и Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Фогарти против Соединенного Королевства» (Fogarty v. the United Kingdom), жалоба № 37112/67, ECHR 2001-XI) и международным организациям (см. Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Уэйт и Кеннеди против Германии» (Waite and Kennedy v. Germany), жалоба № 26083/99, ECHR 1999-I), Европейский суд толковал такие иммунитеты как процессуальные запреты, требовавшие обоснования, а не ограничения материального права в соответствии с национальным законодательством.

4. Среди дел, попадающих на другую сторону границы, наибольшее значение имеют дело «Z. и другие против Соединенного Королевства» (Z. and Others v. the United Kingdom) (см. Постановление Большой палаты Европейского суда, жалоба № 29392/95, ECHR 2001-V) и более свежее дело «Роч против Соединенного Королевства» (Roche v. the United Kingdom) (см. Постановление Большой Палаты Европейского суда, жалоба № 32555/96, ECHR 2005). В деле «Роч против Соединенного Королевства» Европейский суд, в качестве стартовой точки приняв оценку Палаты лордов британского Парламента по делу «Мэттьюз против Министерства обороны» (Matthews v. Ministry of Defence), сделал вывод, что статья 10 Закона о производстве в судах Короны (Crown Proceedings Act) была нормой материального права, которая определяла границы прав военнослужащих подать к Королеве требование из деликта о возмещении вреда, причиненного ранениями, полученными при исполнении своих обязанностей, и не должна рассматриваться как дарующая Королеве иммунитет от требования из небрежного поведения, которое в противном случае было бы доступно для военнослужащего. Больше подходит к настоящему делу вывод Европейского суда по делу «Z. и другие против Соединенного Королевства», согласно которому невозможность подачи заявителями иска к местным органам власти за непринятие по небрежности мер с тем, чтобы забрать их у родителей, которые ими пренебрегали и избивали их, вытекала не из иммунитета, предоставленного местному органу власти, а из применимых принципов, регулирующих материальное право на иск в национальной правовой системе, существенным элементом которого являлось то, что оно должно быть справедливым и разумным, чтобы налагать на ответчиков обязанность заботы при обстоятельствах того дела.

5. Настоящее дело просто так не подходит ни в одну из указанных категорий. Заявителям не предоставили возможности, чтобы их жалоба о возмещении вреда была рассмотрена итальянскими судами по существу, путем принятия Кассационным судом Италии Решения о том, что эти суды не имели юрисдикции по рассмотрению иска. В процессе вынесения предварительного решения заявители утверждали, что итальянские суды имели такую юрисдикцию на тех основаниях, inter alia, что предполагаемые незаконные действия, приведшие к смерти родственников заявителей, должны рассматриваться как совершенные на территории Италии, так как соответствующее военное действие было организовано на итальянской земле и часть этого действия была осуществлена в Италии: утверждалось, что Италия оказала материальную и логистическую поддержку НАТО и, в отличие от других государств-членов НАТО, предоставила воздушные базы, взлетавшие с которых самолеты бомбили г. Белград и здание РТС. Заявители ссылались дополнительно на Уголовный кодекс Италии, Лондонскую конвенцию 1951 года и Дополнительный протокол № I к Женевским конвенциям для обоснования юрисдикции национального суда.

6. Постановив, что суды не имели юрисдикции по рассмотрению исков заявителей, Кассационный суд Италии признал, что характер деяний и функций, ссылаясь на которые, заявители считали Италию ответственной, — в частности, проведение военной операции военно-воздушными силами — были таковы, что у судов не было полномочий рассматривать способ осуществления этих функций. Далее Кассационный суд Италии отклонил на основаниях, изложенных в Постановлении, требование заявителей о том, что юрисдикция итальянских судов должна была быть основана в качестве национального законодательства на международных документах, на которые они ссылались.

7. В явном противоречии типичному случаю процессуального запрета на доступ к суду, тот факт, что итальянские суды не могли рассмотреть по существу требование, вытекало не из законодательной меры или осуществления полномочий исполнительной властью с целью исключения юрисдикции судов или ограничения их полномочий по пересмотру, или исключения целого класса требований из поля судебного рассмотрения. Кроме того, Решение Кассационного суда Италии о том, что итальянские суды не имели юрисдикции, не может, на мой взгляд, быть приравнено к дарованию всеобщего иммунитета ответчикам от преследования. Решение об отклонении юрисдикции представляло собой возложенное на самого себя ограничение, так как Кассационный суд Италии признал не только, что такая юрисдикция не предоставлялась документами, на которые ссылались заявители, но и что характер требования заявителя ставил вопросы, которые не могли быть разрешены национальными судами. Он сделал так, применив концепцию правительственного акта, известную концепцию в системах гражданского права, при помощи которой политические акты правительства в таких сферах, как международные отношения, внешняя политика и военные операции, не могут рассматриваться судами.

8. По моему мнению, Решение Кассационного суда Италии должно рассматриваться не как создающее процессуальный запрет для определения национальными судами прав заявителей, а, скорее, как материальное ограничение этих прав, так как Кассационный суд Италии постановил, что из-за характера вопросов, затронутых иском заявителей, у заявителей отсутствовало подлежащее рассмотрению в суде основание для подачи иска на основании национального законодательства.

9. Утверждалось, что Решение Кассационного суда Италии не соответствовало его предшествовавшей и последующей судебной практике; что бомбардировка РТС не могла быть классифицирована по национальному законодательству как акт правительства, способный исключить судебное рассмотрение, а также что, признав факт отсутствия юрисдикции по рассмотрению требования заявителей, Кассационный суд Италии ошибочно не учел или неправильно истолковал положения национального и международного права, на которых был основан иск. Эта уверенность основана также на недостаточности мотивировки со стороны Кассационного суда Италии и на том факте, что суд не оценивал противоречащие интересы, вынося Решение об отсутствии юрисдикции.

10. Что касается первого довода, полномочия по толкованию и применению национального законодательства, как подчеркивается в Постановлении, лежат преимущественно на национальных судах, и, на мой взгляд, нет оснований, по которым Европейский суд мог бы подменить свое мнение точкой зрения Кассационного суда Италии либо постановить, что эта точка зрения была произвольной и явно неразумной.

11. Последний довод заставляет меня сомневаться гораздо больше. Мотивировка Кассационного суда Италии была короткой и могла быть подвергнута критике за то, что в ней не были описаны границы доктрины «акта правительства», которую он применял, а также отсутствовал анализ вопросов, затронутых в иске заявителей, что делало данное дело не подлежащим судебному рассмотрению. Однако какой бы лаконичной ни была мотивировка Кассационного суда Италии, основания для решения проявляются, мне кажется, достаточно четко, особенно в свете более ранней судебной практики, процитированной самим Кассационным судом Италии и упомянутой в § 26 и 27 Постановления Европейского суда. Требование заявителей касалось смерти, причиненной в результате бомбардировки Телерадиоцентра Сербии в г. Белграде, проведенной в рамках операций НАТО во время чрезвычайно сложного Косовского конфликта, и рассмотрение данного требования по существу неизбежно привело бы к тому, что национальные суды вынуждены были бы рассматривать вопросы, относящиеся к законности операции как вопросы международного права, а также пересматривать легитимность действий и решений властей Италии при осуществлении их суверенных прав в сфере внешней политики и проведения военных операций. Кассационный суд Италии придерживался четкой позиции, что эти вопросы не попадали в обычную юрисдикцию национальных судов, а также что заявители не имели оснований для подачи иска, который мог бы быть рассмотрен судами.

12. Доктрина «акта правительства» не имеет точных границ, и применение данной доктрины должно неизбежно зависеть от особых обстоятельств дела, в котором она используется. Кроме того, как и доктрина государственного иммунитета, с которой она может иногда пересекаться, данная доктрина не статична и со временем изменяется и развивается. На мой взгляд, постановив в рассматриваемое время, что при особых обстоятельствах дела данная доктрина была не просто важной, но запрещала рассмотрение национальными судами вопросов, затронутых в деле, Кассационный суд Италии не вышел за приемлемые пределы.

Соответственно, на мой взгляд, в данном случае не было необоснованного ограничения доступа заявителей к суду в нарушение статьи 6 Конвенции.

Настоящее дело, касаясь лишь права на суд в соответствии со статьей 6 Конвенции, поднимает вопрос первостепенного значения для Конвенции, а именно вопрос о положении частного лица, поставленного лицом к лицу с властью. Причем это власть в наиболее своей грозной форме — власти, основанной на «государственных соображениях». По чистой случайности данный вопрос возник в деле против Италии. На месте Италии могло оказаться любое другое государство. Таким образом, данный вопрос представляет интерес для всех.

В своем Обращении к Парламентской ассамблее 19 августа 1949 г. с предложением учредить Европейский суд по правам человека П.-А. Тейтжен (P.H. Teitgen) отметил: «Три вещи до сих пор угрожают нашей свободе. Первая угроза представляет собой вечные государственные соображения. Позади государства, какой бы ни была его форма, даже в демократическом государстве, всегда скрываются как постоянный соблазн государственные соображения. ...Даже в наших демократических странах мы должны быть настороже, чтобы не поддаться искушению прибегнуть к государственным соображениям» <*>. Имеются ли какие-либо причины для того, чтобы предположить, что это предупреждение, адресованное 14 государствам-членам Ассамблеи Совета Европы того времени, имело меньшее значение для нынешних 46 европейских наций?

---

<*> Собрание «Подготовительных работ» (Collected edition of the «Travaux {Preparatoires}»), том I, p. 41, Martinus Nijhoff, The Hague, 1975.

Я сожалею, что вывод, сделанный большинством судей Европейского суда, добавил авторитетной поддержки Европейского суда оправданиям, которые делаются даже сегодня, со ссылкой на «государственные соображения». «Государственные соображения» имеют мало времени для права, еще меньше для принципа «верховенства права», который сложно себе вообразить без наличия возможности доступа к судам (см. Постановление Европейского суда по делу «Голдер против Соединенного Королевства» (Golder v. the United Kingdom) от 21 февраля 1975 г., Series A, № 18, p. 17, § 34; и применительно к итальянской правовой системе похожее Постановление Конституционного Суда Италии № 26 1999 года).

Кассационный суд Италии постановил в настоящем деле, что «...охраняемые индивидуальные интересы не запрещают осуществлять функции политического характера». Политические функции и индивидуальные права не могут, таким образом, сосуществовать, так как никакие права не могут быть заявлены в отношении политических актов. Это довольно прямое заявление, противоречащее Конвенции и, по меньшей мере, неоднозначное в соответствии с национальным законодательством, отраженным в соответствующих положениях Конституции (см. § 20 Постановления), в том факте, что сфера применения статьи 31 Указа 1924 года № 1024 ограничена единственным административным судом с правом пересмотра — Государственным Советом (Consiglio di Stato), а также в отсутствии примера ситуации, сравнимой с существовавшей в настоящем деле, среди решений Кассационного суда Италии, процитированных властями Италии (см. § 100 Постановления). Действительно, сам Европейский суд отметил, что заявители имели, по крайней мере на доказуемых основаниях, право требования в соответствии с национальным законодательством, в связи с чем статья 6 Конвенции была признана применимой в настоящем деле (см. § 101 Постановления).

Я также отмечу, что Кассационный суд Италии не уточнил — хотя верно, что это различие несколько искусственное в конкретных случаях, — установил ли он в настоящем деле «иммунитет от ответственности» или «иммунитет от преследования» (см. § 96 Постановления).

Как и власти Италии и Соединенного Королевства, большинство судей (см. § 115 Постановления) сослалось на дело «Z. и другие против Соединенного Королевства» (см. Постановление Большой палаты Европейского суда, жалоба № 29392/95, § 93, ECHR 2001-V), в котором Европейский суд пришел к выводу, что, хотя обстоятельства и существо дела не были рассмотрены, уровень доступа к суду, предоставленный заявителям, был достаточен для соблюдения требований статьи 6 Конвенции. Заявители старались убедить суды расширить объем права на компенсацию сверх ранее принятого. Доводы сторон были заслушаны в судах различных уровней, рассматривавших дело, и были исчерпывающе рассмотрены в окончательном решении. Тем не менее, ситуация в настоящем деле отличается. Хотя заявителям был предоставлен доступ в итальянские суды, это было сделано лишь для того, чтобы постановить, что ни гражданские, ни другие суды Италии не имели юрисдикции рассматривать дело заявителей. Тем самым Кассационный суд Италии ограничил в практических целях сферу действия общего законодательства о предоставлении компенсации, содержащегося в статье 2043 Гражданского кодекса Италии. Кроме того, в отличие от национальных судов в деле «Z. и другие против Соединенного Королевства», Кассационный суд Италии не оценивал противостоящие интересы сторон и не пытался объяснить, почему при особых обстоятельствах дела заявителей тот факт, что оспариваемое деяние имело политический характер, лишало заявителей права на гражданский иск.

Легко заметить, как дискреционный — иногда совершенно дискреционный — характер политических и правительственных актов может привести к исключению любых прав на их оспаривание. С этой точки зрения такое исключение может быть оправдано природой функции, выполняемой правительством, и необходимостью защищать свободу политического решения. Исключение затрагивает не только такие сферы деятельности, как международные сношения, национальная оборона и общая безопасность. Тем не менее, чтобы соответствовать принципу верховенства права и неотъемлемому от него праву доступа к судам, объем ограничения, очевидно, не должен распространяться сверх границ, закрепленных в правовых нормах, регулирующих и ограничивающих осуществление соответствующей компетенции правительства (актов правительства). Вышеуказанная законная цель не может распространяться за пределы полномочий, предоставленных правительству в рамках ограничений, наложенных законодательством. В настоящем деле заявители утверждали в национальных судах, что действия властей Италии нарушали нормы национального законодательства и международного обычного права о вооруженных конфликтах. Тем самым, заявители подняли вопрос об ограничениях, которые должны быть наложены на понятие «государственных соображений», не подлежащее какому-либо судебному рассмотрению. Вызывает огромную озабоченность тот факт, что ни Кассационный суд Италии, ни Европейский суд не определили, что может быть квалифицировано как «акт правительства» или «политический акт» (эти понятия не являются идентичными) или какие ограничения могут быть наложены на такие акты. Любой акт публичного органа прямо или косвенно является результатом политического решения, общего или особого по своему содержанию. Однако, на мой взгляд, из-за того, что эта концепция имеет слишком расплывчатый и общий характер, «формула „функции политического характера, исключает любое „предполагаемое ограничение“ права доступа к суду. В § 113 Постановления Европейский суд стремился ограничить объем принципа, который он принял, отметив, что Решение Кассационного суда Италии „касалось лишь одного аспекта права на предъявление иска к государству, являясь правом требовать возмещения вреда за правительственный акт, относящийся к военной операции“. Однако Решение Кассационного суда Италии, которое, по мнению Европейского суда, удовлетворяло требованиям Конвенции, было просто основано на политическом характере оспариваемого деяния (см. § 106 Постановления). Не ясно также, как или почему может быть проведено различие между политическими актами войны и другими формами политических актов для целей принятия решения о том, должен ли был быть предоставлен доступ к суду.»

Делая такой вывод, Кассационный суд Италии предпочел не учитывать характер судебного производства, инициированного заявителями: это производство прямо не касалось участия Италии в вооруженном конфликте в качестве члена НАТО, а его целью не была отмена акта Правительства. Целью заявителей было всего лишь получение компенсации за отдаленные последствия соответствующего политического решения, которые были чисто потенциальными и не были связаны с целью указанных актов. Несмотря на общий характер права, изложенного в статье 2043 Гражданского кодекса Италии, Кассационный суд Италии в конечном итоге отказался признавать, что какой-либо итальянский суд имел юрисдикцию по рассмотрению требований заявителей в соответствии с национальным законодательством, исключительно на том основании, что решение об участии в вышеупомянутой военной операции имело политический характер. Таким образом, Кассационный суд Италии вышел за пределы любой законной цели, и доктрина политического акта может быть признана как продвигающая и выходящая за пределы соразмерности.

Я могу понять, почему государства должны стремиться защищать себя от угрозы правовых действий, таких, как в настоящем деле. Однако я сожалею, что большинство судей Европейского суда приняли решение, которое наносит удар самим основам Конвенции.

THE EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS

GRAND CHAMBER

CASE OF MARKOVIC AND OTHERS v. ITALY (Application No. 1398/03)

JUDGMENT <*>

(Strasbourg, 14.XII.2006)

---

<*> This judgment is final but may be subject to editorial revision.

In the case of Markovic and Others v. Italy,

The European Court of Human Rights, sitting as a Grand Chamber composed of:

Mr L. Wildhaber, President,

Mr C.L. Rozakis,

Mr J.-P. Costa,

Sir Nicolas Bratza,

Mr {B.M. Zupancic},

Mr L. Caflisch,

Mr I. Cabral Barreto,

Mr K. Jungwiert,

Mr J. Hedigan,

Ms M. Tsatsa-Nikolovska,

Mr M. Ugrekhelidze,

Mr A. Kovler,

Mr V. Zagrebelsky,

Mr E. Myjer,

Mr David {Thor Bjorgvinsson},

Ms {D. Jociene},

Mr {J. Sikuta}, judges,

and Mr T.L. Early, Section Registrar,

Having deliberated in private on 14 December 2005, 9 January and 25 October 2006,

Delivers the following judgment, which was adopted on the last-mentioned date:

1. The case originated in an application (No. 1398/03) against the Italian Republic lodged with the Court under Article 34 of the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms («the Convention») by ten nationals of Serbia and Montenegro, Mr Dusan Markovic and Mr Zoran Markovic, Ms Dusika Jontic and Mr Vladimir Jontic, Ms Draga Jankovic, Ms Mirjana Stevanovic and Ms Slavica Stevanovic and Ms Milena Dragojevic, Mr Obrad Dragojevic and Mr Dejan Dragojevic («the applicants»), on 6 December 2002.

2. The applicants applied to the Court through Ms A. Rampelli and are represented by Mr G. Bozzi, a barrister practising in Rome, and Mr A. Bozzi and Ms C. Gatti, barristers practising in Milan. The Italian Government («the respondent Government») were represented by their Agent, Mr I.M. Braguglia, and by their co-Agent, Mr F. Crisafulli.

3. The applicants complained in particular of a violation of Article 6 of the Convention, taken together with Article 1, as a result of a ruling by the Italian Court of Cassation that the domestic courts had no jurisdiction to examine their claim for compensation for damage sustained as a result of an air strike by NATO forces.

4. The application was allocated to the First Section of the Court (Rule 52 § 1 of the Rules of Court). In a decision of 12 June 2003 the Section declared the application partly inadmissible with regard to the complaints under Articles 2, 10, 13 (inasmuch as it is considered to have been absorbed by Article 6) and 17 of the Convention and decided to communicate the remainder of the application to the respondent Government for their written observations. On 28 April 2005 a Chamber of that Section, composed of Mr {B.M. Zupancic}, President, Mr J. Hedigan, Mr L. Caflisch, Ms M. Tsatsa-Nikolovska, Mr V. Zagrebelsky, Mr E. Myjer and Mr David {Thor Bjorgvinsson}, judges, and Mr V. Berger, Section Registrar, relinquished jurisdiction in favour of the Grand Chamber, none of the parties having objected to relinquishment (Article 30 of the Convention and Rule 72 of the Rules of Court).

5. The composition of the Grand Chamber was determined according to the provisions of Article 27 §§ 2 and 3 of the Convention and Rule 24.

6. Pursuant to Article 29 § 3 of the Convention and Rule 54A § 3, the Grand Chamber notified the parties that it might decide to examine the merits of the case at the same time as the issue of admissibility.

7. The applicants and the respondent Government each filed submissions. Observations were also received from the United Kingdom Government, which had been given leave by the President to intervene in the written procedure (Article 36 § 2 of the Convention and Rule 44 § 2). The Government of Serbia and Montenegro exercised their right to intervene (Article 36 § 1 of the Convention and Rule 44 § 1 (b)). The applicants replied to the intervening parties' comments at the hearing (Rule 44 § 5).

8. A hearing took place in public in the Human Rights Building, Strasbourg, on 14 December 2005 (Rule 59 § 3).

There appeared before the Court:

(a) for the respondent Government

Mr F. Crisafulli, Co-Agent,

Ms A. Ciampi, Adviser;

(b) for the applicants

Mr G. Bozzi, of the Rome Bar,

Mr A. Bozzi, of the Milan Bar, Counsel,

Mr D. Gallo, Adviser;

(c) for the Government of Serbia and Montenegro

Mr {S. Caric}, Agent,

Ms K. Josifor,

Ms I. Banovcanin-Heuberger, Advisers.

The Court heard addresses by Mr Crisafulli, Ms Ciampi, Mr G. Bozzi, Mr A. Bozzi and Mr {Caric}, and their answers to the questions put by the judges.

9. The ten applicants are all citizens of Serbia and Montenegro, which was known at the time of the events in question as the Federal Republic of Yugoslavia («FRY»).

The first two applicants, Dusan and Zoran Markovic, were born in 1924 and 1952 respectively, and apply to the Court on behalf of Dejan Markovic, deceased son of Dusan Markovic and brother of Zoran Markovic.

The third and fourth applicants, Dusika and Vladimir Jontic, were born in 1948 and 1978 respectively, and apply to the Court on behalf of Slobodan Jontic, deceased husband of Dusika Jontic and father of Vladimir Jontic.

The fifth applicant, Draga Jankovic, was born in 1947 and applies to the Court on behalf of her deceased husband, Milovan Jankovic.

The sixth and seventh applicants, Mirjana and Slavica Stevanovic, were born in 1945 and 1974 respectively, and apply to the Court on behalf of Slavisa Stevanovic, deceased son of Mirjana Stevanovic and brother of Slavica Stevanovic.

The eighth, ninth and tenth applicants, Milena, Obrad and Dejan Dragojevic, were born in 1953, 1946 and 1975 respectively, and apply to the Court on behalf of Dragorad Dragojevic, deceased son of Milena and Obrad Dragojevic and brother of Dejan Dragojevic.

10. The applicants lodged the present application to complain about the outcome of an action in damages which they had brought in the Italian courts in respect of an air strike against the FRY.

A. Background and the bombing of Radio-Televizije Srbije (RTS)

11. The facts of the case relate to the same events as those considered by the Court in its decision in the case of {Bankovic} and Others v. Belgium and 16 Other Contracting States (dec) [GC] No. 52207/99, ECHR 2001-XII). The facts in that case were summarised as follows:

«The conflict in Kosovo between Serbian and Kosovar Albanian forces during 1998 and 1999 is well documented. Against the background of the escalating conflict, together with the growing concerns and unsuccessful diplomatic initiatives of the international community, the six-nation Contact Group (established in 1992 by the London Conference) met and agreed to convene negotiations between the parties to the conflict.»

On 30 January 1999, and following a decision of its North Atlantic Council (NAC), the North Atlantic Treaty Organisation (NATO) announced air strikes on the territory of the FRY in the case of non-compliance with the demands of the international community. Negotiations consequently took place between the parties to the conflict from 6 to 23 February 1999 in Rambouillet and from 15 to 18 March 1999 in Paris. The resulting proposed peace agreement was signed by the Kosovar Albanian delegation but not by the Serbian delegation.

Considering that all efforts to achieve a negotiated political solution to the Kosovo crisis had failed, the NAC decided on, and on 23 March 1999 the Secretary General of NATO announced, the beginning of air strikes (Operation Allied Force) against the FRY. The air strikes lasted from 24 March to 8 June 1999.

Three television channels and four radio stations operated from the RTS facilities in Belgrade. The main production facilities were housed in three buildings at Takovska Street. The master control room was housed on the first floor of one of the buildings and was staffed mainly by technical staff.

On 23 April 1999, just after 2 a.m. approximately, one of the RTS buildings at Takovska Street was hit by a missile launched from a NATO forces' aircraft. Two of the four floors of the building collapsed and the master control room was destroyed. ...Twenty-four targets were hit in the FRY that night, including three in Belgrade.»

12. The partial collapse of the RTS building caused the deaths of sixteen people, including the five relatives of the applicants.

B. Civil proceedings in the Rome District Court

13. On 31 May 2000 the first four applicants brought an action in damages in the Rome District Court under Article 2043 of the Italian Civil Code. The other six applicants applied to be joined to the proceedings on 3 November 2000.

14. The applicants believed that civil liability for the deaths of their relatives lay with the Italian Prime Minister's Office and Ministry of Defence and with the Command of NATO's Allied Forces in Southern Europe («AFSOUTH»).

They argued that the Italian courts had jurisdiction to hear the case. In particular, on the basis of the wording of Article 6 of the Italian Criminal Code, they submitted that the unlawful act that had caused the alleged damage should be regarded as having been committed in Italy inasmuch as the military action had been organised on Italian territory and part of it had taken place there. They based this argument on the extent of Italy's commitment — involving substantial political and logistical support — to the military mission in question. Specifically, Italy, unlike other NATO members, had provided the air bases from which the aircraft that had bombed Belgrade and the RTS had taken off. They also relied in support of their claim on Article 174 of the Military Criminal Code applicable in Wartime and on the London Convention of 1951 and the Protocol No. I Additional to the Geneva Convention.

15. The defendants argued that the Italian courts had no jurisdiction to hear the case. The proceedings against AFSOUTH were discontinued by the applicants.

16. The Prime Minister's Office and the Ministry of Defence subsequently sought a preliminary ruling from the Court of Cassation on the question of jurisdiction (regolamento preventivo di giurisdizione) under Article 41 of the Italian Code of Civil Procedure.

17. In written submissions dated 16 November 2001, Assistant Principal State Counsel at the Court of Cassation argued that the application for a preliminary ruling should be declared inadmissible as it concerned the merits of the claim, not the issue of jurisdiction. He stated as follows:

«The governmental bodies defending this claim have requested a preliminary ruling on the issue of jurisdiction; they argue that:»

(a) since the action is brought against the Italian State as a specific (unitary) subject of international law for acts performed in the exercise of State authority (iure imperii), it cannot be brought in the Italian courts;

(b) paragraph 5 of Article VIII of the London Convention of 19 June 1951, which Italy ratified by Law No. 1335 of 1955, does not provide any basis for the action either, as it applies to damage caused in the receiving State.

The Government seek to show through this jurisdictional issue that the Italian legal system does not contain any provision or principle capable of providing a basis for the alleged personal right [diritto soggettivo perfetto] or of guaranteeing it in the abstract.

Accordingly, the position is that:

(a) the Government argue that the Italian State cannot be held liable for acts carried out in the exercise of its imperium;

(b) in addition, they deny that the said London Convention can be used to determine the place where the acts which caused the alleged damage took place (it is not by accident that the applicant has cited the provisions of the Criminal Code referring to the place where the offence was committed).

It follows that the questions thus raised go to the merits, not to the issue of jurisdiction (see judgment No. 903 of the Court of Cassation, sitting as a full court, dated 17 December 1999).

For these reasons, the Court of Cassation, sitting as a full court, is asked to declare the application inadmissible, with all the consequences which that entails in law.»

18. In a ruling (No. 8157) of 8 February 2002, which was lodged with the registry on 5 June 2002 and conveyed to the applicants on 11 June 2002, the Court of Cassation, sitting as a full court (Sezioni Unite), found that the Italian courts had no jurisdiction. It reasoned as follows:

«2. The claim seeks to impute liability to the Italian State on the basis of an act of war, in particular the conduct of hostilities through aerial warfare. The choice of the means that will be used to conduct hostilities is an act of government. These are acts through which political functions are performed and the Constitution provides for them to be assigned to a constitutional body. The nature of such functions precludes any claim to a protected interest in relation thereto, so that the acts by which they are carried out may or may not have a specific content — see the judgments of the full court dated 12 July 1968 (No. 2452), 17 October 1980 (No. 5583) and 8 January 1993 (No. 124). With respect to acts of this type, no court has the power to review the manner in which the function was performed.»

3. While the purpose of the provisions of international agreements governing the conduct of hostilities — the Protocol Additional to the Geneva Convention (Articles 35.2, 48, 49, 51, 52 and 57) and the European Convention on Human Rights (Articles 2 and 15 § 2) — is to protect civilians in the event of attack, they are rules of international law, and so also regulate relations between States.

These same treaties lay down the procedure for finding a violation and the sanctions in the event of liability (Article 91 of the Protocols and Article 41 of the Convention); they also designate the international courts and tribunals with jurisdiction to make such a finding.

However, the legislation implementing these rules in the Italian State does not contain any express provision enabling injured parties to seek reparation from the State for damage sustained as a result of a violation of the rules of international law.

The notion that provisions to that effect may implicitly have been introduced into the system through the implementation of rules of international law is at odds with the converse principle that has been mentioned which holds that protected individual interests are no bar to carrying out functions of a political nature.

Indeed, in order to enable reparation to be provided in the domestic system for loss sustained as a result of a violation of the «reasonable-time» requirement under Article 6 of the Convention on Human Rights, [the State] introduced appropriate legislation (Law No. 89 of 24 March 2001).

4. No entitlement to a review of the Government's decision concerning the conduct of hostilities with respect to the NATO aerial operations against the Federal Republic of Yugoslavia can be found in the London Convention of 1951.

The fact that the aircraft used to bomb the Belgrade radio and television station were able to use bases situated on Italian territory constitutes but one element of the highly complex operation whose lawfulness it is sought to review and is not therefore relevant to the application of the rule laid down in paragraph 5 of Article VIII of the Convention, which on the contrary presupposes the commission of an act that is amenable to review.»

19. The Court of Cassation's ruling brought to an end, ipso jure, the proceedings in the Rome District Court.

20. The relevant provisions of the Italian Constitution are as follows:

Article 10 § 1

«The Italian legal system shall comply with the generally recognised rules of international law»

...»

Article 24 § 1

«Everyone may bring legal proceedings to protect his or her rights and legitimate interests»

...»

Article 28

«Civil servants, other agents of the State and public entities shall be directly responsible, in accordance with the criminal, civil and administrative law, for acts committed in breach of rights. In connection with such acts, civil liability shall extend to the State and public entitie»

...»

Article 113

«Judicial protection of rights and legitimate interests in the ordinary and administrative courts shall always lie against acts of the public administrative authorities.»

It may not be excluded or limited to extraordinary remedies or specific categories of act.

The law shall specify which judicial bodies are empowered to set aside acts of the public authorities, in what cases and with what effects.»

21. Article 31 of Royal Decree No. 1024 of 26 June 1924 provides:

«No appeal to the Consiglio di Stato, sitting in its judicial capacity, shall lie against acts or decisions of the Government which involve the exercise of political power.»

22. Article 2043 of the Civil Code provides:

«Any unlawful act which causes damage to another will render the perpetrator liable in damages under the civil law.»

23. Article 41 of the Code of Civil Procedure, which deals with the issue of jurisdiction, provides:

«For so long as there has been no determination of the merits of the proceedings at first instance, any party may seek a ruling on a question of jurisdiction under Article 37 from the Court of Cassation, sitting as a full court»

...»

Article 37 of the Code of Civil Procedure provides:

«A ruling that an ordinary court has no jurisdiction because the case concerns a public authority or is within the province of a special court may be made at any time and at any level of jurisdiction, including by the court of its own motion.»

24. The relevant provisions of the Criminal Code provide:

Article 6

«Anyone who commits an offence on the territory of the State shall be punished in accordance with Italian law.»

The offence will be regarded as having been committed on the territory of the State if all or part of the act or omission at the origin of the offence or all or some of the consequences of such act or omission occurred there.»

Article 185

«Restitution and compensation for damage.»

The commission of an offence shall give rise to an obligation of restitution under the civil law [Articles 2043 et seq. of the Civil Code].

Any offence that causes pecuniary damage [Article 2056 of the Civil Code] or non-pecuniary damage [Article 2059 of the Civil Code] shall impose an obligation on the perpetrator and those accountable for his or her actions under the civil law [Article 2047 of the Civil Code] to make reparation.»

25. Article 174 of the Wartime Military Criminal Code reads as follows:

«A commanding officer of a military force who, in order to inflict damage on the enemy, orders or authorises the use of a means or method of warfare that is prohibited by law or by international treaty or which is in any event contrary to the military code of honour shall be liable on conviction to a minimum of five-years' imprisonment unless the act concerned is a criminal offence under a specific statutory provision.»

If the act results in a massacre, the minimum term of imprisonment shall be ten years.»

26. In a judgment of 10 July 1992 (No. 124/1993), the Court of Cassation, sitting as a full court, established the rule that the courts had no jurisdiction to hear cases against the authorities relating to political acts.

A trade union had brought an action against the Prime Minister, the Civil Service Ministry and the Ministry of State Education on the ground that the Government had failed to comply with their undertakings. The Court of Cassation noted, inter alia, that such a failure could only engage the Government's political responsibility, but could not create a right. It ruled that the courts had no jurisdiction to hear the case after formulating the following principle:

«Legislative action is a political act since it is the standard means of performing political and governmental functions. The governmental authority's conduct in the present case was not, therefore, capable in law of causing individuals damage (whether to their personal rights or to their legitimate interests); it consequently escapes all judicial scrutiny.»

27. The Italian courts had in fact already examined this question in a number of earlier cases and had ruled that, as they were political in nature, the following acts escaped the scrutiny of the domestic courts:

(i) a waiver of the right to exercise jurisdiction under Article VII of the Agreement of 1951 between the Parties to the North Atlantic Treaty regarding the Status of their Forces (Court of Cassation, Third Criminal Division, 21 March 1962 No. 1645, Kinardi and Others, Giust. Pen. [Criminal Justice], 1963, III, 80);

(ii) the assignment of property belonging to Italian nationals under the London Convention of 1951 (Court of Cassation, sitting as a full court, 12 July 1968, No. 2452, De Langlade v. the Treasury, Rivista diritto internazionale [International Law Review], 1969, 583);

(iii) a Transport Ministry decree suspending permission to transport goods to Austria (Rome District Court, 18 May 1993, Soc. S. and C. Transp. GmbH v. Ministry of Transport, Rivista diritto internazionale privato e processuale [Review of Private International Law and Procedure], 1995, 755);

(iv) a decision by the Ministry of Employment appointing employees' representatives as delegates to the International Labour Organisation (Latium Regional Administrative Court, 20 August 1976, No. 492, CISNAL v. Ministry of Employment and Ministry of Foreign Affairs, Italian Yearbook of International Law, 1978 — 79, 184);

(v) a declaration of war and treaty provisions relating to compensation for war damage (Lazio Regional Administrative Court (I), 28 January 1985, No. 106, Pestalozza v. the Treasury, Trib. Amm. Reg. [Regional Administrative Court Review], 1985, 381).

28. The full court of the Court of Cassation delivered a further judgment (No. 5044) on 11 March 2004. It concerned the jurisdiction of the Italian civil courts to hear claims for compensation for damage sustained by a person who had been captured by the German military in 1944 and deported to work for German industry. Germany had pleaded State immunity and the courts of first instance and appeal had held that they had no jurisdiction to make an order against it. The Court of Cassation carried out a very extensive examination of the international treaties on international crime, imprescriptibility, the international responsibility of States, immunity from jurisdiction and of the case-law of various international tribunals. In holding that the immunity plea failed and the Italian courts had to decide the claim, it stated inter alia:

«...In a decision No. 8157 of 5 June 2002, this full court did indeed rule that acts performed by the State in the conduct of hostilities escape all scrutiny by the courts, as they are acts through which „political“ functions are carried out. The nature of the these functions „precludes any claim to a protected interest in respect thereto, so that there may or may not be a specific content to the acts through which they are performed“. Pursuant to this principle, the Italian courts were held to have no jurisdiction to hear a claim against the Italian Prime Minister's Office and the Italian Ministry of Defence for compensation for the destruction of a non-military objective during NATO air strikes against the Federal Republic of Yugoslavia or for the resultant civilian deaths. It is readily apparent, however, firstly, that the fact that the court cannot contest the manner in which the actions of the supreme head of the res publica are conducted does not prevent it from finding that a criminal offence has been committed or that there is related liability under the criminal or civil law (Articles 90 and 96 of the Constitution; section 15 of Constitutional Act No. 1 of 1953; section 30 of Law No. 20 of 1962); secondly, by virtue of the principle of adaptation established by Article 10 § 1 of the Constitution, the „generally recognised“ principles of international law which govern the fundamental values constituted by the freedom and dignity of the human being and characterise the most serious assaults upon the integrity of those values as „international crimes“ have „automatically“ been integrated into our system and are entirely apt for use as a standard whereby the injustice of damage caused to others by intentional or negligent „acts“ may be gauged. It is evident, therefore, that the principles referred to in this decision cannot be taken into consideration in the instant case. ...»

9.1 Granting immunity from jurisdiction to States who have been guilty of such wrongdoing is in manifest contradiction with the aforementioned normative rules because it constitutes an obstacle to the defence of values whose protection, like these norms and principles, must on the contrary be considered essential for the entire international community, even to the point of justifying forms of mandatory response in the most serious cases. Nor is there any doubt that the antinomy must be resolved by giving priority to the highest ranking norms, as the judges in the minority (eight to nine) stated in their dissenting opinion appended to the Al-Adsani judgment [Al-Adsani v. the United Kingdom [GC], No. 25763/97, ECHR 2001-XI], by precluding in such cases any claim by the State to immunity from suit in the foreign courts.»

29. In 1993 the Italian Government decided to send a military expeditionary force to Somalia to perform peacekeeping operations. After the expeditionary force had returned to Italy, it was discovered that some of its members had engaged in the torture of Somali prisoners. Two members of the expedition were charged and given prison sentences. They were also ordered to pay compensation to the civil party. In judgment No. 28154 of 7 March 2002, the text of which was lodged with the registry on 10 July 2002, the Rome Civil Court ordered another Italian serviceman and the Ministry of Defence to make reparation for the damage sustained by the relatives of a civilian whom the serviceman had killed unlawfully.

30. The applicants relied in the domestic courts on Protocol No. I Additional of 8 June 1977 to the Geneva Conventions of 12 August 1949, relating to the Protection of Victims of International Armed Conflicts. The Protocol, which Italy ratified through Law No. 672 of 11 December 1985, contains, inter alia, the following provisions:

Article 35 — Basic rules

«1. In any armed conflict, the right of the Parties to the conflict to choose methods or means of warfare is not unlimited.»

2. It is prohibited to employ weapons, projectiles and material and methods of warfare of a nature to cause superfluous injury or unnecessary suffering.

3. It is prohibited to employ methods or means of warfare which are intended, or may be expected, to cause widespread, long-term and severe damage to the natural environment.»

Article 48 — Basic rule

«In order to ensure respect for and protection of the civilian population and civilian objects, the Parties to the conflict shall at all times distinguish between the civilian population and combatants and between civilian objects and military objectives and accordingly shall direct their operations only against military objectives.»

Article 49 — Definition of attacks and scope of application

«Attacks» means acts of violence against the adversary, whether in offence or in defence.

2. The provisions of this Protocol with respect to attacks apply to all attacks in whatever territory conducted, including the national territory belonging to a Party to the conflict but under the control of an adverse Party.

3. The provisions of this section apply to any land, air or sea warfare which may affect the civilian population, individual civilians or civilian objects on land. They further apply to all attacks from the sea or from the air against objectives on land but do not otherwise affect the rules of international law applicable in armed conflict at sea or in the air.

4. The provisions of this section are additional to the rules concerning humanitarian protection contained in the Fourth Convention, particularly in part II thereof, and in other international agreements binding upon the High Contracting Parties, as well as to other rules of international law relating to the protection of civilians and civilian objects on land, at sea or in the air against the effects of hostilities.»

Article 51 — Protection of the civilian population

«1. The civilian population and individual civilians shall enjoy general protection against dangers arising from military operations. To give effect to this protection, the following rules, which are additional to other applicable rules of international law, shall be observed in all circumstances.»

2. The civilian population as such, as well as individual civilians, shall not be the object of attack. Acts or threats of violence the primary purpose of which is to spread terror among the civilian population are prohibited.

3. Civilians shall enjoy the protection afforded by this section, unless and for such time as they take a direct part in hostilities.

4. Indiscriminate attacks are prohibited. Indiscriminate attacks are:

(a) those which are not directed at a specific military objective;

(b) those which employ a method or means of combat which cannot be directed at a specific military objective; or

(c) those which employ a method or means of combat the effects of which cannot be limited as required by this Protocol;

and consequently, in each such case, are of a nature to strike military objectives and civilians or civilian objects without distinction.

5. Among others, the following types of attacks are to be considered as indiscriminate:

(a) an attack by bombardment by any methods or means which treats as a single military objective a number of clearly separated and distinct military objectives located in a city, town, village or other area containing a similar concentration of civilians or civilian objects;

and

(b) an attack which may be expected to cause incidental loss of civilian life, injury to civilians, damage to civilian objects, or a combination thereof, which would be excessive in relation to the concrete and direct military advantage anticipated.

6. Attacks against the civilian population or civilians by way of reprisals are prohibited.

7. The presence or movements of the civilian population or individual civilians shall not be used to render certain points or areas immune from military operations, in particular in attempts to shield military objectives from attacks or to shield, favour or impede military operations. The Parties to the conflict shall not direct the movement of the civilian population or individual civilians in order to attempt to shield military objectives from attacks or to shield military operations.

8. Any violation of these prohibitions shall not release the Parties to the conflict from their legal obligations with respect to the civilian population and civilians, including the obligation to take the precautionary measures provided for in Article 57.»

Article 52 — General Protection of civilian objects

«1. Civilian objects shall not be the object of attack or of reprisals. Civilian objects are all objects which are not military objectives as defined in paragraph 2.»

2. Attacks shall be limited strictly to military objectives. In so far as objects are concerned, military objectives are limited to those objects which by their nature, location, purpose or use make an effective contribution to military action and whose total or partial destruction, capture or neutralization, in the circumstances ruling at the time, offers a definite military advantage.

3. In case of doubt whether an object which is normally dedicated to civilian purposes, such as a place of worship, a house or other dwelling or a school, is being used to make an effective contribution to military action, it shall be presumed not to be so used.»

Article 57 — Precautions in attack

«1. In the conduct of military operations, constant care shall be taken to spare the civilian population, civilians and civilian objects.»

2. With respect to attacks, the following precautions shall be taken:

(a) those who plan or decide upon an attack shall:

(i) do everything feasible to verify that the objectives to be attacked are neither civilians nor civilian objects and are not subject to special protection but are military objectives within the meaning of paragraph 2 of Article 52 and that it is not prohibited by the provisions of this Protocol to attack them;

(ii) take all feasible precautions in the choice of means and methods of attack with a view to avoiding, and in any event to minimizing, incidental loss or civilian life, injury to civilians and damage to civilian objects;

(iii) refrain from deciding to launch any attack which may be expected to cause incidental loss of civilian life, injury to civilians, damage to civilian objects, or a combination thereof, which would be excessive in relation to the concrete and direct military advantage anticipated;

(b) an attack shall be cancelled or suspended if it becomes apparent that the objective is not a military one or is subject to special protection or that the attack may be expected to cause incidental loss of civilian life, injury to civilians, damage to civilian objects, or a combination thereof, which would be excessive in relation to the concrete and direct military advantage anticipated;

(c) effective advance warning shall be given of attacks which may affect the civilian population, unless circumstances do not permit.

3. When a choice is possible between several military objectives for obtaining a similar military advantage, the objective to be selected shall be that the attack on which may be expected to cause the least danger to civilian lives and to civilian objects.

4. In the conduct of military operations at sea or in the air, each Party to the conflict shall, in conformity with its rights and duties under the rules of international law applicable in armed conflict, take all reasonable precautions to avoid losses of civilian lives and damage to civilian objects.

5. No provision of this article may be construed as authorizing any attacks against the civilian population, civilians or civilian objects.»

Article 91 — Responsibility

«A Party to the conflict which violates the provisions of the Conventions or of this Protocol shall, if the case demands, be liable to pay compensation. It shall be responsible for all acts committed by persons forming part of its armed forces.»

31. The applicants also relied in the domestic courts on paragraph 5 of Article VIII of the London Convention of 19 June 1951 between the Parties to the North Atlantic Treaty regarding the Status of their Forces <*>, which Italy ratified through Law No. 1335 of 1955.

---

<*> Serbia is not a party to this Treaty

Article I defines certain terms as follows:

«...»

(d) «sending State» means the Contracting Party to which the force belongs;

(e) «receiving State» means the Contracting Party in the territory of which the force or civilian component is located, whether it be stationed there or passing in transit; ...»

Article VIII provides, inter alia:

«...»

5. Claims (other than contractual claims and those to which paragraphs 6 or 7 of this Article apply) arising out of acts or omissions of members of a force or civilian component done in the performance of official duty, or out of any other act, omission or occurrence for which a force or civilian component is legally responsible, and causing damage in the territory of the receiving State to third parties, other than any of the Contracting Parties, shall be dealt with by the receiving State in accordance with the following provisions:

(a) Claims shall be filed, considered and settled or adjudicated in accordance with the laws and regulations of the receiving State with respect to claims arising from the activities of its own armed forces.

(b) The receiving State may settle any such claims, and payment of the amount agreed upon or determinated by adjudication shall be made by the receiving State in its currency.

(c) Such payment, whether made pursuant to a settlement or to adjudication of the case by a competent tribunal of the receiving State, or the final adjudication by such a tribunal denying payment, shall be binding and conclusive upon the Contracting Parties.

(d) Every claim paid by the receiving State shall be communicated to the sending States concerned together with full particulars and a proposed distribution in conformity with sub-paragraphs e. (i), (ii) and (iii) below. In default of a reply within two months, the proposed distribution shall be regarded as accepted.

(e) The cost incurred in satisfying claims pursuant to the preceding sub-paragraphs and para. 2 of this Article shall be distributed between the Contracting Parties, as follows:

(i) Where one sending State alone is responsible, the amount awarded or adjudged shall be distributed in the proportion of 25 per cent. chargeable to the receiving State and 75 per cent. chargeable to the sending State.

(ii) Where more than one State is responsible for the damage, the amount awarded or adjudged shall be distributed equally among them: however, if the receiving State is not one of the States responsible, its contribution shall be half that of each of the sending States.

(iii) Where the damage was caused by the armed services of the Contracting Parties and it is not possible to attribute it specifically to one or more of those armed services, the amount awarded or adjudged shall be distributed equally among the Contracting Parties concerned: however, if the receiving State is not one of the States by whose armed services the damage was caused, its contribution shall be half that of each of the sending States concerned.

(iv) Every half-year, a statement of the sums paid by the receiving State in the course of the half-yearly period in respect of every case regarding which the proposed distribution on a percentage basis has been accepted, shall be sent to the sending States concerned, together with a request for reimbursement. Such reimbursement shall be made within the shortest possible time, in the currency of the receiving State.

(f) In cases where the application of the provisions of sub-paragraphs b. and e. of this paragraph would cause a Contracting Party serious hardship, it may request the North Atlantic Council to arrange a settlement of a different nature.

(g) A member of a force or civilian component shall not be subject to any proceedings for the enforcement of any judgment given against him in the receiving State in a matter arising from the performance of his official duties.

(h) Except in so far as sub-paragraph e. of this paragraph applies to claims covered by paragraph 2 of this Article, the provisions of this paragraph shall not apply to any claim arising out of or in connexion with the navigation or operation of a ship or the loading, carriage, or discharge of a cargo, other than claims for death or personal injury to which paragraph 4 of this Article does not apply.

6. Claims against members of a force or civilian component arising out of tortious acts or omissions in the receiving State not done in the performance of official duty shall be dealt with in the following manner:

(a) The authorities of the receiving State shall consider the claim and assess compensation to the claimant in a fair and just manner, taking into account all the circumstances of the case, including the conduct of the injured person, and shall prepare a report on the matter.

(b) The report shall be delivered to the authorities of the sending State, who shall then decide without delay whether they will offer an ex gratia payment, and if so, of what amount.

(c) If an offer of ex gratia payment is made, and accepted by the claimant in full satisfaction of his claim, the authorities of the sending State shall make the payment themselves and inform the authorities of the receiving State of their decision and of the sum paid.

(d) Nothing in this paragraph shall affect the jurisdiction of the courts of the receiving State to entertain an action against a member of a force or of a civilian component unless and until there has been payment in full satisfaction of the claim.

7. Claims arising out of the unauthorized use of any vehicle of the armed services of a sending State shall be dealt with in accordance with paragraph 6 of this Article, except in so far as the force or civilian component is legally responsible.

8. If a dispute arises as to whether a tortious act or omission of a member of a force or civilian component was done in the performance of official duty or as to whether the use of any vehicle of the armed services of a sending State was unauthorized, the question shall be submitted to an arbitrator appointed in accordance with paragraph 2 b. of this Article, whose decision on this point shall be final and conclusive.

9. The sending State shall not claim immunity from the jurisdiction of the courts of the receiving State for members of a force or civilian component in respect of the civil jurisdiction of the courts of the receiving State except to the extent provided in paragraph 5 g. of this Article.

10. The authorities of the sending State and of the receiving State shall co-operate in the procurement of evidence for a fair hearing and disposal of claims in regard to which the Contracting Parties are concerned. ...»

A. Objection of failure to exhaust domestic remedies

32. The respondent Government pointed out that in the six months following the Court of Cassation's judgment, which dealt with the question of jurisdiction only in respect of the Italian State, not in respect of NATO or AFSOUTH, the applicants had not resumed the proceedings against NATO. In their submission, this reflected a lack of interest on the applicants' part and constituted, albeit indirectly, a failure to exhaust the domestic remedies available to them under Italian law. The respondent Government added at the hearing that the applicants' claim was based on provisions which, while of relevance to instituting criminal proceedings, could not validly be relied upon in the civil courts and they noted that the applicants had been unable to produce any example of a case in which a claim such as theirs had been successfully pleaded.

33. The applicants said that they had made a joint and several claim for reparation from the Italian State and NATO. However, after NATO claimed immunity in respect of its headquarters, they had withdrawn their claim against it with its consent. The action against NATO had therefore been finally extinguished. This had not, however, affected the action against the Italian State. The applicants pointed out that the respondent Government's argument was illogical in that it required the applicants to pursue proceedings in the national courts when, according to the respondent Government's own case, they had no right they could validly assert there.

34. The Court notes that in the {Bankovic} and Others v. Belgium and 16 Other Contracting States case ((dec.) [GC], No. 52207/99, ECHR 2001-XII), which was based on the same facts as the present application save that the applicants in that case did not bring an action in the Italian courts, the Italian Government pleaded a failure to exhaust domestic remedies and actually cited the Markovic case as proof of the existence of a remedy. The applicants in the instant case made use of the remedy and pursued the proceedings which, in their view, had the greatest prospect of success as far as they could after NATO claimed immunity from the jurisdiction of the national courts.

35. It is incumbent on the Government claiming non-exhaustion to satisfy the Court that the remedy was an effective one available in theory and in practice at the relevant time, that is to say, that it was accessible, was capable of providing redress in respect of the applicant's complaints and offered reasonable prospects of success (Sejdovic v. Italy [GC], No. 56581/00, § 46, ECHR 2006...).

The respondent Government have not provided any concrete example of a civil action being successfully brought against NATO. The Court does not, therefore, find convincing their argument that resuming the proceedings against NATO would have had offered better prospects of success than the proceedings against the Italian State.

36. In these circumstances, the application cannot be dismissed for failure to exhaust domestic remedies within the meaning of Article 35 § 1 of the Convention.

B. Whether the applicants came within the «jurisdiction» of the respondent State within the meaning of Article 1 of the Convention

1. The respondent Government's submissions

37. The respondent Government submitted that the application was inadmissible as it was incompatible with the provisions of the Convention. With reference to the Article 6 complaint, they invited the Court to adopt the reasoning it had applied in the {Bankovic} and Others case when declaring the complaints concerning the essential rights guaranteed by the Convention inadmissible ratione loci.

38. The reference to Article 1 in the questions that had been put to the parties by the Court and the connection that undoubtedly existed with the Article 6 issue indicated that the Court considered the relevant question to be whether a right of access to the courts to assert a Convention right as opposed to an ordinary civil right existed in the present case. A person who was not within the national jurisdiction had no right of access to a remedy that would enable him or her to claim reparation for loss from the authorities of the State concerned. If a State had no liability for acts committed outside its territory, it could hardly be criticised for declining to accept an application complaining of the consequences of such acts. The respondent Government therefore submitted that, even though — in contrast to the applicants in the {Bankovic} and Others case — the applicants in the present case had brought themselves within the ambit of the State's jurisdiction by lodging a claim with the authorities for reparation for their losses, their application, like that in {Bankovic}, had to be considered as a whole and all the complaints, including those under Article 6, declared inadmissible.

39. The respondent Government further noted that an analysis of NATO's decision-making system did not reveal any participation by Italy in the choice of the various targets and that all the military operations had been carried out in compliance with the rules of international humanitarian law. In those circumstances, it was very hard to establish any joint liability on the part of Italy. Accordingly, there was no jurisdictional link between the applicants and the Italian State.

40. In the respondent Government's submission, it would be absurd in a case in which no obligation to protect a substantive right arose to hold that there was an obligation to protect the corresponding procedural right, that is to say, to afford a means of asserting that same substantive right in the national courts.

41. The respondent Government also raised the same objections as in the {Bankovic} and Others case with regard to the individual responsibility of States for acts committed by an international organisation of which they were members, observing that it would be illogical to hold the State — which was not responsible for the acts of international organisations of which it was a member — accountable under the Convention for not taking domestic measures to remedy the consequences of those acts. They submitted that the application should therefore be declared inadmissible as being incompatible ratione materiae with the provisions of the Convention.

2. The applicants' submissions

42. The applicants referred to the respondent Government's objection in the {Bankovic} and Others case of a failure to exhaust domestic remedies. They submitted that it amounted to an acknowledgement, at least as regards the domestic legal order, that they were within the jurisdiction of the national courts. They added that Assistant Principal State Counsel at the Court of Cassation shared that view as, in his written submissions, he had argued that the lack of jurisdiction defence raised by the Prime Minister's Office should be dismissed.

43. The applicants went on to say that in the case of {Bankovic} and Others there had been no prior referral to the national courts. They argued that that difference sufficed to show that they were indisputably within the jurisdiction of the respondent State within the meaning of Article 1 of the Convention and consequently enjoyed the protection of the Convention.

In their submission, the Court of Cassation's decision was irreconcilable with Article 1 of the Convention in that it precluded any practical application of the provisions of the Convention in domestic law.

3. The intervening parties' submissions

(a) The Government of Serbia and Montenegro

44. The Government of Serbia and Montenegro submitted that the complaint under Article 6 of the Convention was not incompatible ratione loci with the provisions of the Convention. They noted that the acts had been committed either on the territory of Serbia and Montenegro or on the territory of Italy, while the consequences had been suffered solely in Serbia and Montenegro. In their submission, the first point the Court had to take into consideration was that the aircraft which had bombed the RTS building had taken off in Italy, where the decision to carry out the raid had been taken in coordination with NATO headquarters in Brussels. The acts concerned also included all the physical and logistical preparation of the operation, which had resulted in the deaths of sixteen people. At the time, Italy and the other NATO member States had total control over the use of weapons in Serbian and Montenegrin airspace, but ultimately it was Italy which had had the aerial capacity to bomb the RTS building. These factors clearly showed the link between the events in issue and Italy, even though the consequences were suffered only in Serbia. In the Government of Serbia and Montenegro's submission, the present case was, therefore, sufficiently distinguishable from {Bankovic} and Others (cited above) as to warrant a different conclusion and one that would avoid a denial of justice. The Government concluded from the above that the act complained of in the present case was not exclusively extraterritorial.

(b) The Government of the United Kingdom

45. The British Government noted that in the case of {Bankovic} and Others the Court had decided unanimously that all of the provisions of the Convention had to be read in the light of Article 1 of the Convention, which defined the scope of their application. The effect of Article 1, as the Court had decided in {Bankovic} and in its earlier decision in the present case (see paragraph 4 above), was that the rights and freedoms guaranteed by the Convention were not applicable to an incident such as an attack — carried out in the course of an armed conflict — on a building outside the territory of the Contracting States concerned, because the persons affected by that attack were not within the jurisdiction of the Contracting States in question.

46. Once it had been established that the Convention was not applicable, it followed that those claiming in respect of that incident possessed no rights under the Convention. Accordingly, no question of a duty on the States parties to the Convention to provide a remedy in the national courts for the violation of such rights could arise.

47. It was, therefore, entirely logical that the Grand Chamber in {Bankovic} should have found the claim to be inadmissible with regard to Article 13 once it had found that the application did not fall within the scope of Articles 2 and 10. Referring to the case of Z and Others v. the United Kingdom ([GC], No. 29392/95, § 103, ECHR 2001-V), the British Government submitted that to the extent that Article 6, as opposed to Article 13, had a distinct role regarding the enforcement of rights under the other provisions of the Convention, the answer had to be the same under that Article.

48. It could make no difference that the individual applicant had subsequently entered the territory of the Contracting State and sought to bring proceedings there. While such a person could come within the jurisdiction of that Contracting State when he or she entered its territory, that fact could not retrospectively render the Convention applicable to a past event to which the Convention was not applicable at the time. Nor did it alter the fact that, at the time of the incident, that person was not within the jurisdiction and accordingly the State had no duty under Article 1 to guarantee to them the rights and freedoms set out in the Convention. Neither Article 13, nor Article 6, required a Contracting State to provide a remedy for violation of other provisions of the Convention if those other provisions were not applicable to the event in question because of their scope of application under Article 1.

4. The Court's assessment

49. It will be recalled that in the case of {Bankovic} and Others, the Court stated: «As to the „ordinary meaning“ of the relevant term in Article 1 of the Convention, the Court is satisfied that, from the standpoint of public international law, the jurisdictional competence of a State is primarily territorial. While international law does not exclude a State's exercise of jurisdiction extra-territorially, the suggested bases of such jurisdiction (including nationality, flag, diplomatic and consular relations, effect, protection, passive personality and universality) are, as a general rule, defined and limited by the sovereign territorial rights of the other relevant States».

50. It did not find any «jurisdictional link» for the purposes of Article 1 of the Convention between the victims of the act complained of and the respondent States and held that the action concerned did not engage the latter's responsibility under the Convention. In the light of that finding, it considered it unnecessary to examine the remaining issues of admissibility that had been raised by the parties.

51. As for the other complaints which the applicants in the present case have made in their application (see paragraph 4 above), the Court has declared them inadmissible on the grounds that the specific circumstances of the case, notably the fact that the applicants had sought a remedy in the Italian courts, did not warrant a departure from the {Bankovic} case-law.

52. However, as regards the complaint under Article 6, taken together with Article 1 of the Convention, the Court notes that in the {Bankovic} case the respondent Government stressed that it was possible for proceedings to be brought in the Italian domestic courts, thus implying that the existence of a jurisdictional link could not be excluded for future complaints made on a different basis. The applicants had in fact already begun proceedings in the domestic courts.

53. The Court does not share the view of the Italian and British Governments that the subsequent institution of proceedings at the national level does not give rise to any obligation on the part of the State towards the person bringing the proceedings. Everything depends on the rights which may be claimed under the law of the State concerned. If the domestic law recognises a right to bring an action and if the right claimed is one which prima facie possesses the characteristics required by Article 6 of the Convention, the Court sees no reason why such domestic proceedings should not be subjected to the same level of scrutiny as any other proceedings brought at the national level.

54. Even though the extraterritorial nature of the events alleged to have been at the origin of an action may have an effect on the applicability of Article 6 and the final outcome of the proceedings, it cannot under any circumstances affect the jurisdiction ratione loci and ratione personae of the State concerned. If civil proceedings are brought in the domestic courts, the State is required by Article 1 of the Convention to secure in those proceedings respect for the rights protected by Article 6.

The Court considers that once a person brings a civil action in the courts or tribunals of a State, there indisputably exists, without prejudice to the outcome of the proceedings, a «jurisdictional link» for the purposes of Article 1.

55. The Court notes that the applicants in the instant case brought an action in the Italian civil courts. Consequently, it finds that a «jurisdictional link» existed between them and the Italian State.

56. In these circumstances, the Governments' preliminary objections based on the lack of a jurisdictional link must be dismissed.

1. The respondent Government's submissions

57. The respondent Government submitted that Articles 6 and 13 did not apply to political acts. Relying on the judgment in the case of Z and Others v. the United Kingdom (cited above), they submitted that the concept of political act could not be considered a «procedural bar» to the domestic courts' power to determine a substantive right, but a limitation on that right.

58. They submitted that there was no civil right in the present case that could be said, at least on arguable grounds, to be recognised under domestic law.

59. There were three reasons for this: firstly, no right to reparation for damage caused by an allegedly illegal act of war existed either under the rules of international law applicable in the instant case or under Italian domestic law; secondly, the impugned act was attributable to NATO, not the Italian State; thirdly and lastly, the right the applicants sought to assert was not recognised under domestic law because the political-acts doctrine precluded in limine any action against the State.

2. The applicants' submissions

60. The applicants pointed out that the question whether their claim was well-founded or ill-founded under the domestic legal system should have been determined by a court. However, the Court of Cassation's decision had prevented them from asserting in the Italian courts a right recognised by Article 2043 of the Civil Code. Moreover, it was at variance with that court's existing case-law and subsequent decisions. In the applicants' submission, the Court of Cassation's judgment No. 5044 of 11 March 2004 (see paragraph 25 above) showed, firstly, that immunity from jurisdiction could never extend to the criminal law so that civil liability for criminal acts could not, therefore, ever be excluded and, secondly, that rules of international origin protecting fundamental human rights were an integral part of the Italian system and could therefore be relied on in support of a claim in respect of damage caused by criminal acts or by negligence. It followed that anyone alleging a violation of a right guaranteed by such rules was always entitled to the protection of the courts.

61. The applicants added that the respondent Government's conduct was ambiguous to say the least: in the {Bankovic} and Others case they had pleaded a failure to exhaust domestic remedies and referred to the applicants' own domestic-court proceedings then pending before the Court of Cassation. However, the respondent Government now sought to argue that the applicants had no right which they could assert in the national courts, although they seemed to have taken the opposite view when the proceedings were still pending. The applicants contended that it had therefore been reasonable for them to consider that they possessed an at least arguable right when they commenced the proceedings in the domestic courts, since even the respondent Government had been sufficiently convinced that they had as to rely on that argument in the international proceedings.

3. The intervening parties' submissions

(a) The Government of Serbia and Montenegro

62. The Government of Serbia and Montenegro pointed out that since the events in question Serbia and Montenegro had acceded to the Convention and that its citizens had to be permitted to assert their rights not only in the courts of their State of origin but also in the courts of other States parties to the Convention in all cases in which there was a basis in law for so doing.

(b) The Government of the United Kingdom

63. The British Government argued that Article 6 § 1 did not convert the Convention enforcement bodies into an appellate tribunal determining appeals from national courts as to the content of the law applicable in those courts, irrespective of whether that law was wholly national in origin or was derived from public international law. In their submission, the general rules of liability that released the State from liability for reasons of public policy did not fall within the scope of Article 6 § 1 at all.

4. The Court's assessment

64. The Court considers that the objection that the application is incompatible ratione materiae with the provisions of the Convention is very closely linked to the substance of the applicants' complaint under Article 6 of the Convention. It therefore considers it appropriate to join this objection to the merits (see, among other authorities, Airey v. Ireland judgment of 9 October 1979, Series A No. 32, § 19; and Ferrazzini v. Italy [GC], No. 44759/98, § 18, ECHR 2001-VII).

65. The Court notes, further, that the application raises issues of fact and law which require an examination of the merits. It accordingly concludes that the application is not manifestly ill-founded. Having also established that no other obstacle to its admissibility exists, it declares the remainder of the application admissible (Vo v. France [GC], No. 53924/00, § 45, ECHR 2004-VIII). In accordance with its decision to apply Article 29 § 3 of the Convention (see paragraph 6 above), the Court will immediately consider the merits of the applicants' complaint (Kleyn and Others v. the Netherlands [GC], Nos. 39343/98, 39651/98, 43147/98 and 46664/99, § 162, ECHR 2003-VI).

66. Relying on Article 6 of the Convention, taken together with Article 1, the applicants complained of the Court of Cassation's ruling that the Italian courts had no jurisdiction.

The relevant parts of Article 6 read as follows:

«In the determination of his civil rights and obligations..., everyone is entitled to a fair... hearing... by [a]... tribunal...»

Article 1 provides:

«The High Contracting Parties shall secure to everyone within their jurisdiction the rights and freedoms defined in Section I of [the] Convention.»

A. The parties' submissions

1. The applicants' submissions

67. The applicants pointed out that, in his written submissions, Assistant Principal State Counsel at the Court of Cassation had stated that the issues that had been raised concerned the merits of the case, not the question of jurisdiction. Further, under domestic law a civil action for compensation for damage caused by a criminal offence lay irrespective of whether the offence had been made out at a criminal trial or the offender convicted by a criminal court. Consequently, they argued that they had been fully entitled to seek reparation for the damage they had sustained without being required first to bring criminal proceedings to establish individual criminal liability, which was an entirely independent form of action.

68. In their submission, their action in the Rome District Court satisfied all the conditions required by Article 6 of the Convention for it to qualify as a claim for the determination of a civil right. Since they had brought an ordinary action for the reparation of non-pecuniary damage caused by an illegal act, there could be no doubt that they had asserted a right protected under domestic law which the courts had full jurisdiction to determine if the defendant resided in Italy. Moreover, even if the question was examined from the territorial perspective, that is to say by reference to the locus commissi delicti, Article 6 of the Italian Criminal Code allowed proceedings to be brought even if only part of the impugned act was committed on Italian territory. The bombing could not have taken place without the agreement of the Italian political authorities and the military facilities placed at NATO's disposal by Italy, as the raids had been carried out from Italian territory. Furthermore, Article 185 of the Italian Criminal Code required reparation for criminal offences to be made in accordance with the civil law. It followed that the nature of the right the applicants had sought to assert was indeed civil and that it was only because that conclusion was inescapable that the Court of Cassation had been forced to rule that the Italian courts had no jurisdiction, thereby circumventing Assistant Principal State Counsel's conclusions.

69. The applicants maintained that the Court of Cassation's case-law both before and after its judgment in the present case showed that a national court could only be deemed to have no jurisdiction under Italian law if there were no rules or principles in the domestic legal order theoretically capable of protecting the personal right it was sought to assert (see the full Court of Cassation's judgments Nos. 3316 of 31 May 1985 and 5740 of 24 October 1988). In the applicants' case, however, the Court of Cassation had only been able to find in favour of the respondent Government and so deny the applicants access to a court by disregarding the provisions of domestic and international law on which the applicants had based their claim for compensation for damage caused by the acts of an Italian public authority that had involved not only the bombing of the RTS building, but also all the preparatory acts performed in Italy with the permission and assistance of the Italian authorities (see Article 2043 of the Civil Code, Article 6 of the Criminal Code and Article 174 of the Wartime Criminal Military Code). Its decision had deprived the European Convention on Human Rights of all effect in domestic law and was at variance with the Court's case-law requiring the States Parties to the Convention to secure effective respect for the rights protected by the Convention. Further, the Court of Cassation had characterised the State's conduct at the origin of the claim as an «act of government». It had deduced from this that the act in question was not subject to scrutiny by the courts and had gone on to assert that this principle took precedence over the European Convention on Human Rights, so that the applicants were unable to rely upon it to secure a right of access to the courts.

70. In the applicants' submission, that proposition denied the primacy of the Convention, a primacy that was also recognised in domestic law through Article 117 of the Constitution, which provided: «Legislative power is exercised by the State and the regions in compliance with the Constitution and the links arising out of the organisation of the Community and other international obligations». Furthermore, the bombing of the RTS headquarters could not be classified in domestic law as an act of government capable of precluding judicial review. Under Italian law, an act of government excluded the jurisdiction of the administrative courts, and only of the administrative courts, as they alone took acts of government directly into consideration in their decisions or had power to quash them. Although Article 31 of Royal Decree No. 1054 of 26 June 1924 had introduced into the system a limitation on judicial review, it did not affect personal rights, such as the right to compensation for damage, which could be asserted in the ordinary courts. In any event, even if the jurisdictional limitation could still be said to exist in the Italian system after the entry into force of the Constitution, it could only cover the act of government by which Italian participation in the military operations in the former FRY had been decided on, not each isolated act or military operation such as the operation at the origin of the instant case. In reality, a bombing mission of that kind could not be characterised as an act of government that escaped the scrutiny of the courts. In a similar case, the jurisdiction of the Italian courts to try a case concerning criminal acts committed by Italian soldiers during the international military mission to Somalia was held not to have been ousted. Thus, in the applicants' submission, neither the domestic law nor the Convention justified the exclusion of a right of access to the courts to assert a right to compensation for damage caused by the acts of a public authority, even when those acts stemmed from a political decision. It was necessary to distinguish between the merits of the claim before the courts and the issue of jurisdiction. As to the general issue of the effects of the Convention in domestic law, the applicants were at pains to point out the gravity of some of the statements which the Court of Cassation had made in its judgment denying the Italian courts all jurisdiction. They noted that the judgment was contrary to the Court of Cassation's own decisions in earlier cases (see, inter alia, the judgments of Polo Castro (1988), Mediano (1993), Galeotti (1998)) and could, if confirmed, have serious implications extending beyond their own case, in view of the full Court of Cassation's role as the highest judicial authority. They added, however, that the Court of Cassation had later abandoned the line it had taken in the Markovic case, thus further highlighting the injustice they had suffered.

2. The respondent Government's submissions

71. The respondent Government said that Article 6 was not applicable. The first reason for this was that the right claimed by the applicants was not one that could validly be said to be recognised in domestic law.

72. They noted that the applicants had relied on Article 2043 of the Civil Code, Articles 6 and 185 of the Criminal Code and Article 174 of the Wartime Military Criminal Code. As regards Article 2043, the State's liability in tort could only be engaged by intentional or negligent acts for which the State was accountable under various provisions of domestic law. However, the provisions that had been relied upon did not afford any right to reparation for losses caused by an allegedly illegal act of war.

73. The effect of Article 6 of the Criminal Code was to establish and determine the scope of the State's territorial jurisdiction in criminal cases. In the respondent Government's submission, Italy could not be accused of violating the right of access to a court merely because its domestic law provided greater access to a court than the laws of other States in that Article 6.2 of the Criminal Code afforded a remedy that enabled claims for compensation to be made for damage resulting from acts committed overseas. As to the combined application of Article 174 of the Wartime Military Criminal Code and Article 185 of the Criminal Code, it enabled the State's responsibility to be engaged for acts perpetrated by members of its armed forces.

74. All of the provisions on which the applicants had relied concerned the commission of an individual offence whereas their complaint in the proceedings referred to damage caused by NATO air forces which could not be said to have engaged the individual criminal liability of members of the Italian Armed Forces. The respondent Government noted in passing that the case-law cited by the applicants was totally irrelevant as it concerned either cases relating to the individual liability of a member of the armed forces or cases in which the State's civil liability had not been established.

75. Nor was any legal basis for the right to reparation claimed by the applicants to be found in the rules applicable to international customary law. In the domestic courts, the applicants had referred to Articles 35, 48, 51 and 91 of Protocol No. I Additional to the Geneva Conventions of 12 August 1949. These provisions restricted the right of parties to a conflict to choose the methods or means by which they would carry on the war by making it illegal for operations to be directed against non-military objectives. The intention was to create rights and obligations solely at the inter-State level and not to confer rights on individuals, even in cases involving an obligation to make reparation. The provisions did not afford any personal right to obtain reparation for damage sustained in war in the courts of the State responsible, or impose on the States Parties an obligation to change their domestic law to provide such a right.

76. Although perhaps desirable, no right to reparation for damage resulting from an allegedly illegal act of war currently existed under Italian law and Italy was not bound by any international obligation to introduce such a right into its domestic legal system. Reaching the opposite conclusion would entail interpreting Article 6 in such a way as to create a substantive right for which there was no basis in the law of the country concerned. Article 6 did not, however, create rights. Further, finding that Article 6 of the Convention afforded a right of access to a court to bring an action against the State for unlawful acts even in cases where the breach of the civil right resulted from acts of international policy, including peacemaking and peacekeeping operations, would undermine the efforts being made to encourage governments to cooperate in international operations of that kind.

77. Since the impugned act was extraterritorial and had been committed by an international organisation of which Italy was a member, it would be extremely difficult to establish any joint liability on the part of Italy. The prospects of successfully instituting proceedings in Italy to challenge the lawfulness of the actions of the NATO forces in Kosovo were remote and poor. Indeed, the applicants had not furnished a single example of a case in which such a claim had succeeded. Referring to the judgment in the case of Prince Hans-Adam II of Liechtenstein v. Germany ([GC], No. 42527/98, ECHR 2001-VIII), the respondent Government submitted, therefore, that it was not possible to assert that a sufficient link existed between the outcome of the proceedings and the recognition of the rights claimed by the applicants.

78. Lastly, the dispute was not of a type that could be brought before the courts. The Court of Cassation had found that the fundamental issue underlying the applicants' complaint was whether the impugned act was illegal and engaged the responsibility of the Italian State. In deciding that it was a «political act» that escaped the scrutiny of the courts, the Court of Cassation had not set a limit on the right of access to a court but had defined the scope of the substantive right claimed by the applicants. In the respondent Government's submission, the political-act doctrine did not create a procedural bar that removed or restricted the right to refer complaints to the courts, it precluded an action against the State in limine.

79. As to the merits of the complaint, and in the event of the Court finding Article 6 of the Convention applicable despite the above arguments, the respondent Government submitted that there had been no violation of that provision and that the restriction on the applicants' right of access to a court was both consistent with the rule of law and the principle of the separation of powers, and proportionate to the legitimate aim pursued.

80. In their view, the national courts' lack of jurisdiction had not resulted in an infringement of the right of access to a court guaranteed by Article 6 of the Convention. The right was not unlimited: it could be regulated by the State and the State enjoyed a margin of appreciation in respect thereof. In Italy, neither the State, nor the Government, nor the public authorities enjoyed any general form of immunity from jurisdiction. The Court of Cassation's ruling in the present case that the Italian courts had no jurisdiction did not constitute a restriction applicable to claims for compensation for loss from the State per se. It referred only to a very narrow category of act asserting «State authority» at the highest level. These were «political» acts, which concerned the State as a unit in relation to which the judiciary could not be regarded as a «third party». Legislation was a typical example of an «act of government» that could cause damage to individuals. Yet the Court had already stated that the Convention did not go so far as to require the States to provide machinery for challenging legislation.

81. Other acts asserted «State authority» at the highest level: these were acts of international policy and, through them, acts of war. The rule that acts implementing a State's fundamental political decisions were legitimately excluded from the realm of judicial competence stemmed from the principle of the separation of powers and the need to avoid involving the judiciary — which by definition had no democratic legitimacy — in the task of identifying the objectives that served the general interest or of choosing the means used to achieve such objectives. In sum, the judiciary could not be involved, even after the event, in the task of deciding national policy.

82. In the respondent Government's submission, there was thus a legitimate purpose to the limitation imposed on access to the courts when the impugned act had a political objective. As to the rule requiring proportionality between the means used and the aim pursued, the respondent Government pointed out that the exemption from jurisdiction did not violate the very essence of the individual's right of access to a court because it did not prevent access to a whole range of civil actions or confer immunity on large groups of people, but applied only to a limited and very strictly defined category of civil actions against the State. Nor was there any doubt that the aim pursued by the political-act doctrine could be achieved only by ousting the jurisdiction of the courts. For all these reasons, there had been no violation of Article 6 of the Convention.

B. The intervening parties' submissions

1. The Government of Serbia and Montenegro

83. The Government of Serbia and Montenegro observed that the principle requiring the reparation of damage was a fundamental notion dating back to the Roman-law principle of neminem laedere that had been recognised as a general principle by the international treaties of civilised nations. They said that the principle had been applied by the Court in the case of Osman v. the United Kingdom (judgment of 28 October 1998, Reports of Judgments and Decisions 1998-VIII) when it ruled that a State — which had granted itself immunity on public-policy grounds in an action in tort — had to provide other means to enable victims of damage sustained as a result of an act or omission of the State to obtain reparation.

84. The Government of Serbia and Montenegro added that the underlying explanation for Article 6 of the Convention was to be found in the principle of the rule of law enunciated in Article 3 of the Statute of the Council of Europe. They said that it would be difficult to envisage that principle being applied without access to a court and referred to the judgment of Fayed v. the United Kingdom (21 September 1994, Series A No. 294-B, pp. 49 — 50, § 65), in which the Court stated: «[I]t would not be consistent with the rule of law in a democratic society or with the basic principle underlying Article 6 § 1 — namely that civil claims must be capable of being submitted to a judge for adjudication — if, for example, a State could, without restraint or control by the Convention enforcement bodies, remove from the jurisdiction of the courts a whole range of civil claims or confer immunities from civil liability on large groups or categories of persons».

85. Lastly, they explained that in Serbia and Montenegro, neither the civil nor the constitutional courts could decline to decide an issue on the pretext that it concerned an act of government. The sole problem that could arise was whether rules existed under the domestic law which would enable the acts concerned to be reviewed. Adopting the act of government doctrine would considerably limit the aim pursued in applying the law, as regards both access and the effectiveness of remedies such as those guaranteed by the Convention. By its very nature, such a doctrine would justify acts relating to the implementation of foreign policy being removed from scrutiny on the grounds of «reasons of State», with the result that human-rights protection would become impossible. In the Government of Serbia and Montenegro's submission, the doctrine of the rule of law should prevail over that of reasons of State.

2. The Government of the United Kingdom

86. The British Government submitted that a rule of national law that an individual was not entitled to compensation, or its corollary that the State did not incur liability, for acts performed by the State in the conduct of foreign relations did not violate Article 6 § 1.

87. They noted that such a rule was common in the laws both of member States of the Council of Europe and elsewhere even though different legal systems formulated it in different ways (for example, as a rule that decisions in the conduct of foreign relations were not justiciable or that a general rule relating to liability did not extend to damage caused by acts of war or other actions taken by the State in the course of its international relations).

88. Whichever way it was formulated, such a rule was a limit on the scope of the substantive law of the State concerned, not a limit on the right of access to courts to enforce that law. In the British Government's submission, the substantive position was very similar to that in Z and Others v. The United Kingdom (cited above). Like the limiting rule of English law which was at issue in Z and Others, the rule of national law that the State was not liable to compensate individuals for losses which they had suffered on account of the State's decisions in the conduct of foreign relations limited the scope of the general rules of liability in their application to the State for reasons of public policy. The British Government submitted that to treat such a rule as contrary to Article 6 § 1 would be to do precisely what the Court had repeatedly said it could not do, namely to create, by way of interpretation of Article 6 § 1, a substantive right which had no basis in the law of the Contracting State concerned.

89. While the British Government was of the view that rules of the kind considered above did not fall within the scope of Article 6 § 1 at all, and if (contrary to that view) it were held that they did, they submitted that they should be regarded as reasonable and proportionate limitations on the scope of the rights conferred by Article 6 § 1 which were necessary in a democratic society.

90. The British Government had already noted that many systems of national law had a rule similar to that applied by the Italian courts in the present case. They added that such a rule served a clear public purpose in a democratic State in defining the nature of separation of powers between courts and executive with regard to the conduct of foreign relations and military activity.

91. In the British Government's view, such a rule could not be said to violate Article 6 § 1 of the Convention.

1. General principles

92. The right of access to a court at issue in the present case is derived from Article 6 and was established in the Golder v. the United Kingdom judgment (21 February 1975, Series A No. 18, pp. 13 — 18, §§ 28 — 36), in which the Court established, by reference to the principles of the rule of law and the avoidance of arbitrary power underlying much of the Convention, that the right of access to a court was an inherent aspect of the safeguards enshrined in Article 6. Thus, Article 6 § 1 secures to everyone the right to have a claim relating to his civil rights and obligations brought before a court.

93. The Court refers to its constant case-law to the effect that «Article 6 § 1 extends only to „contestations“ (disputes) over (civil) „rights and obligations“ which can be said, at least on arguable grounds, to be recognised under domestic law; it does not itself guarantee any particular content for (civil) „rights and obligations“ in the substantive law of the Contracting States» (see James and Others v. the United Kingdom, judgment of 21 February 1986, Series A No. 98, pp. 46 — 47, § 81; Lithgow and Others v. the United Kingdom, judgment of 8 July 1986, Series A No. 102, p. 70, § 192; and The Holy Monasteries v. Greece, judgment of 9 December 1994, Series A No. 301-A, pp. 36 — 37, § 80). The Court may not create by way of interpretation of Article 6 § 1 a substantive right which has no legal basis in the State concerned (Roche v. the United Kingdom [GC], No. 32555/96, §§ 116 — 117, ECHR 2005-X). It will however apply to disputes of a «genuine and serious nature» concerning the actual existence of the right as well as to the scope or manner in which it is exercised (see Benthem v. the Netherlands, judgment of 23 October 1985, Series A No. 97, pp. 14 — 15, § 32; and Z and Others, cited above, § 87).

94. The distinction between substantive limitations and procedural bars determines the applicability and, as the case may be, the scope of the guarantees under Article 6. The fact that the particular circumstances of, and complaints made in, a case may render it unnecessary to draw the distinction between substantive limitations and procedural bars (see, among other authorities, A. v. the United Kingdom, No. 35373/97, § 65, ECHR 2002-X) does not affect the scope of Article 6 of the Convention which can, in principle, have no application to substantive limitations on the right existing under domestic law.

95. In assessing therefore whether there is a civil «right» and in determining the substantive or procedural characterisation to be given to the impugned restriction, the starting point must be the provisions of the relevant domestic law and their interpretation by the domestic courts (Masson and Van Zon v. the Netherlands, judgment of 28 September 1995, Series A No. 327-A, p. 19, § 49). Where, moreover, the superior national courts have analysed in a comprehensive and convincing manner the precise nature of the impugned restriction, on the basis of the relevant Convention case-law and principles drawn therefrom, this Court would need strong reasons to differ from the conclusion reached by those courts by substituting its own views for those of the national courts on a question of interpretation of domestic law (Z and Others, judgment cited above, § 101) and by finding, contrary to their view, that there was arguably a right recognised by domestic law.

96. Finally, in carrying out this assessment, it is necessary to look beyond the appearances and the language used and to concentrate on the realities of the situation (Van Droogenbroeck v. Belgium, judgment of 24 June 1982, Series A No. 50, § 38). The Court must not be unduly influenced by, for example, the legislative techniques used (see Fayed, judgment cited above, § 67) or by the labels put on the relevant restriction in domestic law: the oft-used word «immunity» can mean an «immunity from liability» (in principle, a substantive limitation) or an «immunity from suit» (suggestive of a procedural limitation) (see Roche, judgment cited above, §§ 119 — 121).

97. Nevertheless, it would not be consistent with the rule of law in a democratic society or with the basic principle underlying Article 6 § 1 — namely that civil claims must be capable of being submitted to a judge for adjudication — if, for example, a State could, without restraint or control by the Convention enforcement bodies, remove from the jurisdiction of the courts a whole range of civil claims or confer immunities from civil liability on large groups or categories of persons (see Fayed, judgment cited above, pp. 49 — 50, § 65).

98. Article 6 § 1 may also be relied on by «anyone who considers that an interference with the exercise of one of his (civil) rights is unlawful and complains that he has not had the possibility of submitting that claim to a tribunal meeting the requirements of Article 6 § 1» (see Le Compte, Van Leuven and De Meyere v. Belgium, judgment of 23 June 1981, Series A No. 43, p. 20, § 44). Where there is a serious and genuine dispute as to the lawfulness of such an interference, going either to the very existence or the scope of the asserted civil right, Article 6 § 1 entitles the individual «to have this question of domestic law determined by a tribunal» (Sporrong and {Lonnroth} v. Sweden, judgment of 23 September 1982, Series A No. 52, p. 30, § 81; see also Tre {Traktorer} AB v. Sweden, judgment of 7 July 1989, Series A No. 159, p. 18, § 40).

99. The right is not absolute, however. It may be subject to legitimate restrictions such as statutory limitation periods, security for costs orders, regulations concerning minors and persons of unsound mind (see Stubbings and Others v. the United Kingdom, judgment of 22 October 1996, Reports 1996-IV, pp. 1502 — 1503, §§ 51 — 52; Tolstoy Miloslavsky v. the United Kingdom, judgment of 13 July 1995, Series A No. 316-B, pp. 80 — 81, §§ 62 — 67; and Golder, judgment cited above, p. 19, § 39). Where the individual's access is limited either by operation of law or in fact, the Court will examine whether the limitation imposed impaired the essence of the right and, in particular, whether it pursued a legitimate aim and there was a reasonable relationship of proportionality between the means employed and the aim sought to be achieved (Ashingdane v. the United Kingdom, judgment of 28 May 1985, Series A No. 93, pp. 24 — 25, § 57). If the restriction is compatible with these principles, no violation of Article 6 will arise (Z and Others, judgment cited above, §§ 92 — 93).

2. Application of these principles in the instant case

(a) Applicability of Article 6 of the Convention

100. In the instant case, the applicants brought an action in damages in tort against the State under Article 2043 of the Civil Code and also relied in their claim on Article 6 of the Criminal Code, Article 174 of the Wartime Military Criminal Code and on the provisions of Protocol No. I Additional to the Geneva Convention, 1977, and of the London Convention of 1951 (see paragraphs 22 — 25 and 30 — 31 above). They relied on various authorities although, as the respondent Government pointed out, none of them were exactly on all fours with the present case because they primarily concerned the individual liability of members of the armed forces. The respondent Government cited a decision concerning political acts. However, while it may have been of some relevance to the decision in the instant case, it was not sufficiently similar to qualify as a precedent. It was therefore on the facts of the applicants' own case that the domestic courts were called upon to decide for the first time whether such a situation came within Article 2043 of the Civil Code.

101. The Court therefore considers that there was from the start of the proceedings a genuine and serious dispute over the existence of the right to which the applicants claimed to be entitled under the civil law. The respondent Government's argument that there was no arguable (civil) right for the purposes of Article 6 because of the Court of Cassation's decision that, as an act of war, the impugned act was not amenable to judicial review, can be of relevance only to future allegations by other complainants. The Court of Cassation's judgment did not make the applicants' complaints retrospectively unarguable (Z and Others, judgment cited above, § 89). In these circumstances, the Court finds that the applicants had, on at least arguable grounds, a claim under domestic law.

102. Accordingly, Article 6 is applicable to the applicants' action against the State. The Court therefore dismisses the respondent Government's preliminary objection on this point. It must therefore examine whether the requirements of that provision were complied with in the relevant proceedings.

(b) Compliance with Article 6 of the Convention

103. In the present case, the applicants alleged that the Court of Cassation's ruling that the Italian courts had no jurisdiction had prevented them from gaining access to a court and securing a decision on the merits of their claim.

104. The applicants and the Government of Serbia and Montenegro considered that a right to reparation arose directly from the wording of the relevant Codes, whereas the other two Governments argued that such a right could not apply to acts of war, or to peacemaking or peacekeeping operations. The applicants submitted that their right to reparation derived from Article 2043 of the Civil Code, while also relying on Article 6 of the Criminal Code, Article 174 of the Wartime Military Criminal Code and Protocol No. I Additional to the Geneva Conventions of 1949.

105. First and foremost the Court would note that the applicants were not in practice prevented from bringing their complaints before the domestic courts.

106. The Court of Cassation considered the answer to be clear, which explains why it rejected this jurisdictional point in rather summary terms. It found as follows: the impugned act was an act of war; since such acts were a manifestation of political decisions, no court possessed the power to review the manner in which that political function was carried out; further, the legislation that gave effect to the instruments of international law on which the applicants relied did not expressly afford injured parties a right to claim reparation from the State for damage sustained as a result of a violation of the rules of international law.

107. The Court reiterates the fundamental principles established by its case-law on the interpretation and application of domestic law. While the Court's duty, according to Article 19 of the Convention, is to ensure the observance of the engagements undertaken by the Contracting Parties to the Convention, it is not its function to deal with errors of fact or law allegedly committed by a national court unless and in so far as they may have infringed rights and freedoms protected by the Convention.

108. Moreover, it is primarily for the national authorities, notably the courts, to interpret and apply domestic law. This also applies where domestic law refers to rules of general international law or international agreements. The Court's role is confined to ascertaining whether the effects of such an interpretation are compatible with the Convention (see Waite and Kennedy, judgment cited above, § 54; Streletz, Kessler and Krenz v. Germany [GC], Nos. 34044/96, 35532/97 and 44801/98, § 49, ECHR 2001-II; and Prince Hans-Adam II of Liechtenstein v. Germany, judgment cited above, §§ 43 — 50).

109. Although it is not its role to express any view on the applicability of the 1977 Protocol or the London Convention, the Court notes that the Court of Cassation's comments on the international conventions do not appear to contain any errors of interpretation. There are two reasons for this: firstly, the statement that the 1977 Protocol regulates relations between States is true; secondly, the applicants relied on paragraph 5 of Article VIII of the London Convention, which concerns acts «...causing damage in the territory of the receiving State to third parties...» (see paragraph 31 above), whereas the applicants' damage was sustained in Serbia, not Italy.

As to the assertion that it is the only body with power to find violations of the Convention, the Court reiterates that under Article 1, which provides: «The High Contracting Parties shall secure to everyone within their jurisdiction the rights and freedoms defined in Section I of this Convention», the primary responsibility for implementing and enforcing the rights and freedoms guaranteed by the Convention is laid on the national authorities. The machinery of application to the Court is thus subsidiary to national systems safeguarding human rights (Cocchiarella v. Italy [GC], No. 64886/01, § 38, ECHR 2006-...). Since, in the instant case, the complaint under Article 2 of the Convention has been declared inadmissible (see paragraph 4 above), the Court does not consider that the effects of the Court of Cassation's interpretation give rise to any problems of compatibility.

110. The Court further notes that by virtue of Articles 41 and 37 of the Code of Civil Procedure, the preliminary jurisdictional point taken by the ministries in this case would have had to be raised at some point, even by the trial court of its own motion, in view of the involvement of a public authority (see paragraph 23 above). It did not, therefore, amount to a form of immunity which the State was at liberty to waive.

111. Consequently, it is not possible to conclude from the manner in which the domestic law was interpreted or the relevant international treaties were applied in domestic law that a «right» to reparation under the law of tort existed in such circumstances. Even if the applicants' assertion is correct that, as a result of changes in the case-law, it has been possible to claim such a right since 2004, this does not justify the conclusion that such a right existed before then.

112. The Court also notes that the Court of Cassation had already ruled in an earlier case that the Italian courts had no jurisdiction over the authorities for acts of a political nature and that such acts did not give rise to a cause of action against the State because they did not damage personal legal interests, which were the only interests capable of affording a right to compensation under the domestic case-law (see paragraph 26 above). Indeed, it was after the hearing before it that the Court of Cassation provided clarification as to what constituted an arguable claim in law. In determining the limits of its jurisdiction, the Court of Cassation marked out the bounds of the law of tort.

113. The Court does not accept the applicants' assertion that the impugned decision constituted an immunity, either de facto or in practice, because of its allegedly absolute or general nature. As the respondent Government rightly noted, the decision concerned only one aspect of the right to bring an action against the State, this being the right to claim damages for an act of government related to an act of war, and cannot be regarded as an arbitrary removal of the courts' jurisdiction to determine a whole range of civil claims (see Fayed v. the United Kingdom, judgment cited above, pp. 49 — 50, § 65). As was pointed out by the British Government and as the Court observed in paragraph 93 above, it is a principle of Convention case-law that Article 6 does not in itself guarantee any particular content for civil rights and obligations in national law. It is not enough to bring Article 6 § 1 into play that the non-existence of a cause of action under domestic law may be described as having the same effect as an immunity, in the sense of not enabling the applicant to sue for a given category of harm (Z and Others, judgment cited above, § 98).

114. The Court considers that the Court of Cassation's ruling in the present case does not amount to recognition of an immunity but is merely indicative of the extent of the courts' powers of review of acts of foreign policy such as acts of war. It comes to the conclusion that the applicants' inability to sue the State was the result not of an immunity but of the principles governing the substantive right of action in domestic law. At the relevant time, the position under the domestic case-law was such as to exclude in this type of case any possibility of the State being held liable. There was, therefore, no limitation on access to a court of the kind in issue in the Ashingdane case (see the judgment cited above, § 57).

115. It follows that the applicants cannot argue that they were deprived of any right to a determination of the merits of their claims. Their claims were fairly examined in the light of the domestic legal principles applicable to the law of tort. Once the Court of Cassation had considered the relevant legal arguments that brought the applicability of Article 6 § 1 of the Convention into play, the applicants could no longer claim any entitlement under that provision to a hearing of the facts. Such a hearing would only have served to protract the domestic proceedings unnecessarily because, even assuming that the Court of Cassation's decision did not automatically bring the proceedings pending in the Rome District Court to an end, the District Court would only have had power to determine the nature of the impugned acts and, in the circumstances of the case, would have had no alternative but to dismiss the claim.

The Court agrees with the British Government that the present case bears similarities to the aforementioned case of Z and Others. As in Z, the applicants in the present case were afforded access to a court; however, it was limited in scope, as it did not enable them to secure a decision on the merits.

116. In the light of the foregoing, the Court finds that there has been no violation of Article 6 of the Convention.

1. Joins to the merits, unanimously, the respondent Government's preliminary objection with respect to the applicability of Article 6 of the Convention;

2. Declares, unanimously, the remainder of the application admissible;

3. Holds, unanimously, that Article 6 of the Convention is applicable in the instant case and, consequently, dismisses the respondent Government's preliminary objection;

4. Holds, by ten votes to seven, that there has been no violation of Article 6 of the Convention.

Done in English and in French, and delivered at a public hearing in the Human Rights Building, Strasbourg, on 14 December 2006.

In accordance with Article 45 § 2 of the Convention and Rule 74 § 2 of the Rules of Court, the following separate opinions are annexed to this judgment:

(a) concurring opinion of Mr Costa;

(b) concurring opinion of Sir Nicolas Bratza, joined by Mr Rozakis;

(c) dissenting opinion of Mr Zagrebelsky, joined by Mr {Zupancic}, Mr Jungwiert, Ms Tsatsa-Nikolovska, Mr Ugrekhelidze, Mr Kovler and Mr David {Thor Bjorgvinsson}.

(Translation)

1. I voted with the majority on the operative provisions of the judgment, in particular points 3 and 4 thereof, but do not agree with the reasoning. I should like to explain why, but will confine myself to the salient points.

2. What, fundamentally, was this case about? As in {Bankovic}, it concerned the tragic consequences of the partial destruction of the Radio Televizije Srbije (RTS) building in Belgrade after it was hit by a missile fired by a NATO aircraft. Five of the people who died as a result of the air strike, which was launched in connection with the Kosovo conflict, were relatives of the applicants in the Markovic case.

3. The applicants considered the Italian authorities and the Command of NATO's Allied Forces in Southern Europe responsible for the deaths and brought an action in damages against them in the Rome District Court (they subsequently discontinued the action against NATO forces).

4. The Italian authorities considered that the dispute raised an issue of jurisdiction («giurisdizione») and, relying on a provision of the Code of Civil Procedure, sought a preliminary ruling on this question from the Court of Cassation, sitting as a full court, as they were entitled to do like any other party to proceedings.

5. The Court of Cassation held that the District Court had no jurisdiction. In view of the nature of the dispute and as is noted in paragraph 19 of the judgment, this decision brought the action pending in the District Court to an end, ipso jure.

6. Under these circumstances, the applicants lodged an application with the Court in which they argued that Article 6 § 1 of the Convention was applicable and had been violated as Italy had denied them access to a court.

7. The majority agreed that Article 6 § 1 was applicable but held that there had been no violation.

8. In essence, the Court's decision that that provision was applicable was based on the fact that the applicants, whose action was founded on the law of tort (Article 2043 of the Civil Code) had, from the outset, possessed on at least arguable grounds a claim under domestic law.

9. I was somewhat hesitant about joining the majority in finding Article 6 § 1 applicable. I have had similar reservations in the past, in particular in the case of Prince Hans-Adam II of Liechtenstein v. Germany (Reports 2001-VIII) and would refer to my concurring opinion annexed to that judgment. However, the Court has found Article 6 § 1 to be applicable in similar situations on a number of occasions in the past, in particular when there is a serious and genuine dispute over the very existence of a «right» within the meaning of Article 6 § 1 (see, among other authorities, the judgments in the cases of Bentham v. the United Kingdom, Series A No. 97; Mennitto v. Italy, Reports 2000-X, pp. 340 — 41, §§ 25 to 27; Z and Others v. the United Kingdom, [GC], No. 29392/95, ECHR 2001-V, § 89; and Prince Hans-Adam II of Liechtenstein v. Germany, cited above; and, for the opposite view, Roche v. the United Kingdom, judgment of 19 October 2005, ECHR 2005-..., §§ 124 and 125). I therefore decided to defer to the dominant line of authority in the case-law. Indeed, a reasonably forceful case can be made for saying that, since the Rome District Court did not dismiss the application before it de plano for lack of jurisdiction (as a separate provision of the Code of Civil Procedure permitted it to do) or of a cause of action and, since the full court of the Court of Cassation had to be called upon to decide the issue, an «arguable» claim existed for the purposes of the Court's case-law.

10. That, however, is not the main point. The Court was thus unanimous in holding Article 6 to be applicable.

11. Conversely, it was extremely divided on the question whether or not there had been a violation of that provision.

12. The first argument on which the majority relied in concluding that there had been no violation is not one that I am able to accept. It runs as follows: «First and foremost the Court would note that the applicants were not in practice prevented from bringing their complaints before the domestic courts» (see paragraph 105 of the judgment). While this may be true, so what? Although they were able to bring proceedings in the Rome District Court, the District Court was prevented by the Court of Cassation's judgment from examining their claim as the proceedings were, I repeat, brought to an end ipso jure, before they had even got under way. Surely it is strange to say that they were not prevented from bringing their complaints before the domestic courts. Can the right of access to a court be theoretical and illusory (in this instance amounting to mere «physical» access), or must it be practical and effective as has been stated in other spheres in dozens of judgments beginning with that in the Artico case. In the instant case, this would have meant enabling the relevant court to deliver a reasoned decision (even one dismissing the claim) on the merits of the dispute, without a judex ex machina saying that it was precluded from deciding anything at all (paragraph 113 of the judgment is instructive here, too).

13. But allow me to move on. Not content with this first argument, which logically should have been self-sufficient («first and foremost»), the judgment goes on to construct, in paragraphs 106 to 117, a lengthy rationale which in substance boils down to holding that:

(i) the Italian Court of Cassation is the best placed Italian court to decide issues of domestic law;

(ii) its decision «was the result not of an immunity but of the principles governing the substantive right of action in domestic law» (paragraph 115);

(iii) the fact that there was no possibility under Italian law of the State being held liable did not amount to a «limitation on access to a court of the kind in issue in the Ashingdane case» (same paragraph).

14. I have to say that I find this line of reasoning unconvincing and self-contradictory. It is unconvincing because if all the Court needed to do was to recognise that the Court of Cassation had the right to interpret domestic law, the solution was to hand without any need for European supervision. As to the reference to the Ashingdane judgment, it is logically flawed as the Court in that case held that there had been no violation (by six votes to one, the sole judge in the minority being my regretted predecessor, Judge Pettiti). How and by what miraculous process could the fact that in the present case there was no limitation «of the kind in issue in the Ashingdane case» lead to the conclusion that there has been no violation of Article 6 § 1? That I fail to understand.

15. To my mind, it would have been simpler — and clearer — to apply the standard principles. The right of access to a court is not absolute, but may be subject to implied limitations. Some of these limitations are inherent in the right of access to a court, for instance those arising out of State immunity in international law.

16. As an example, the Court applied these principles in its Fogarty v. the United Kingdom judgment (Reports 2001-XI), with a dissenting opinion by my colleague Mr Loucaides and a concurring opinion by me and my colleagues Mr Caflisch and Mrs {Vajic}. It is true that Fogarty concerned immunity from jurisdiction granted by the respondent State to a third-party State (the United States). But the situation is readily transposable. The concept of act of government is familiar to both comparative law and international law and there is no more typical example of an act of government than the decision to send troops into battle or, as with Italy in the instant case, to participate in air strikes as a member of an international organisation, in particular by supplying a base for the strikes and logistical support. It is clear that Article 2043 of the Italian Civil Code affords a very wide array of remedies in quasi-tort and in general applies to the Italian State and in proceedings in the ordinary courts (such as the Rome District Court), not in the administrative courts, unlike the position in countries such as France. But that is no bar to the domestic courts' jurisdiction to hear claims against the Italian State being ousted when the basis of liability lies in what is undoubtedly an act of government. In other words, in Italian domestic law, no claim can be made under Article 2043 of the Civil Code when the allegedly unlawful act that caused the injury is an act of government, the result of the execution of such an act or an indirect consequence thereof.

17. Does this exemption from liability in domestic law constitute a disproportionate interference with the right of access to a court afforded by the Convention? Does it amount to a denial of justice that is incompatible with the Convention? This is a debatable point and I can certainly understand the view expressed by the minority who voted in favour of finding a violation of Article 6. However, if one decides not to go that far — for reasons which, in my view, are in no way absurd and accord with the administrative law of many European countries and general international law as they stand here and now — then one should say so and cite a standard line of authority. It is for these reasons that I am critical of the reasoning in the Markovic case, without, however, disagreeing with the conclusions.

1. I share the view of the majority of the Grand Chamber that there has been no violation of Article 6 of the Convention in the present case and can in general agree with the reasoning in the Court's judgment. I add some remarks of my own only because of the importance of the central question which has divided the Court, namely whether the decision of the Italian Court of Cassation that the national courts had no jurisdiction to entertain the applicants' claim for damages in respect of the deaths of their relatives amounted to an unjustified restriction on their access to court for the purposes of Article 6.

2. The distinction between provisions of domestic law and practice which bar or restrict access to a judicial remedy to determine the merits of claims relating to «rights» of a civil nature recognised in domestic law and which will, unless justified, contravene Article 6 and those which delimit the substantive content of the «right» itself and to which in principle Article 6 has no application, is well-established in the Court's case-law. The borderline between procedural restrictions and substantive limitations has frequently proved difficult to draw in practice. It remains, nevertheless, an important distinction in view of the settled principle that Article 6 does not guarantee any particular content for «rights» in the substantive law of the Contracting States and that its guarantees extend only to rights which can be said, at least on arguable grounds, to be recognised in the domestic law of the State concerned.

3. Certain provisions fall clearly into the category of procedural restrictions: these include the examples referred to in the judgment of statutory limitation periods, orders for security for costs and regulations governing access to court by minors and persons of unsound mind. A further example is provided by the case of Tinnelly and Sons Ltd. and McElduff and Others v. the United Kingdom (judgment of 10 July 1998, Reports of Judgments and Decisions, 1998-IV) which concerned the issue of a conclusive ministerial certificate, the effect of which was to preclude the domestic courts' examination of the merits of claims of discriminatory treatment. Perhaps closer to the borderline are cases concerning the grant of various immunities from suit. However, in cases concerning the conferring of immunities on States (Al-Adsani v. the United Kingdom [GC], No. 35763/97 and Fogarty v. the United Kingdom [GC], No. 37112/67, ECHR 2001-XI) and on international organisations (Waite and Kennedy v. Germany [GC], No. 26083/99, ECHR 1999-I), the Court interpreted such immunities as procedural bars which required justification rather than as limitations on a substantive right under domestic law.

4. Of the cases falling the other side of the borderline, those of Z. and Others v. the United Kingdom ([GC], No. 29392/95, ECHR 2001-V) and, more recently, Roche v. the United Kingdom ([GC] No. 32555/96, ECHR 2005-) are perhaps the most significant. In the Roche case, the Court, taking as its starting point the assessment of the House of Lords in Matthews v. Ministry of Defence, concluded that section 10 of the Crown Proceedings Act was a provision of substantive law which delimited the rights of serviceman to claim in tort against the Crown for personal injuries sustained while on duty and was not to be seen as conferring on the Crown an immunity from a claim in negligence which would otherwise have been open to a serviceman. More directly relevant to the present case, the Court in the Z. case concluded that the inability of the applicants to sue the local authority in negligence for failing to take steps to remove them from the care of the parents by whom they had been neglected and abused, flowed not from an immunity conferred on the local authority but from the applicable principles governing the substantive right of action in domestic law, an essential element of which was that it should be just and reasonable to impose a duty of care on the defendants in the particular circumstances of the case.

5. The present case does not fit easily into either of the established categories. The applicants were prevented from having the merits of their claim in damages determined by the Italian courts by the decision of the Court of Cassation that those courts lacked jurisdiction to entertain the claim. In the proceedings for a preliminary ruling the applicants argued that the Italian courts had such jurisdiction on the grounds, inter alia, that the alleged unlawful acts which had resulted in the deaths of their relatives should be regarded as having been committed in Italy, in that the relevant military action had been organised on Italian soil and part of it had taken place there: it was contended that Italy had lent substantial and logistical support to the NATO action and had, unlike other NATO members, provided the airbases from which the aircraft which bombed Belgrade and the RTS had taken off. The applicants relied in addition on the Military Criminal Code, on the London Convention of 1951 and on additional Protocol No. 1 to the Geneva Conventions as founding the national court's jurisdiction.

6. In ruling that the courts had no jurisdiction to entertain the claims, the Court of Cassation held that the nature of the acts and functions which were relied on to impute liability to the Italian State — in particular, the conduct of hostilities through aerial warfare — were such that the courts had no competence to review the manner in which those functions were performed. The Court of Cassation further rejected, on grounds set out in the judgment, the applicants' claim that the jurisdiction of the Italian courts was to be found as a matter of domestic law in the international instruments relied on.

7. In marked contrast to the typical case of a procedural bar on access to court, the fact that the Italian courts were unable to examine the merits of the claim stemmed not from a legislative measure or the exercise of a discretion by the executive to exclude the jurisdiction of the courts or to limit their powers of review or to remove a particular class of claim from judicial scrutiny. Moreover, the Court of Cassation's decision that the national courts lacked jurisdiction cannot in my view be equated with the conferring of a blanket immunity on the defendants to the suit. The decision to decline jurisdiction was a self-imposed limitation, the Court of Cassation concluding not only that such jurisdiction was not conferred by the instruments relied on by the applicants, but that the nature of the applicant's claim gave rise to issues which were not capable of being determined in the national courts. It did so, applying the concept of act of government, a familiar concept in systems of civil law, whereby political acts of government in fields including international relations, foreign policy and the conduct of hostilities are not capable of being reviewed by the domestic courts.

8. In my view, the decision of the Court of Cassation is to be seen not as creating a procedural bar to the determination of the applicants' rights by the national courts but rather as a substantive limitation on those rights, the Court of Cassation concluding that, because of the nature of the issues raised by their claim, the applicants had no justiciable cause of action in domestic law.

9. It is argued that the Court of Cassation's decision was inconsistent with its own previous and subsequent case-law, that the bombing of the RTS could not be classified in domestic law as an act of government capable of excluding judicial review and that, in holding that there was no jurisdiction to determine the applicants' claim, the Court of Cassation had wrongly disregarded or misinterpreted the provisions of domestic and international law on which the claim had been based. Reliance is also based on the paucity of the reasoning of the court and on the fact that there was no weighing of the competing interests by the court in holding jurisdiction to be excluded.

11. The latter argument gives me greater cause for doubt. The reasoning of the Court of Cassation was brief and open to the criticism that it contained no exposition of the boundaries of the doctrine of «act of government» which it was applying and no clear analysis of the issues to which the applicants' claim gave rise which rendered the case non-justiciable. However, succinct as the court's reasoning is, it seems to me that the grounds for the decision emerge sufficiently clearly, particularly when read with the earlier case-law cited by the Court of Cassation itself and referred to in paragraphs 26 and 27 of the Court's judgment. The applicants' claim concerned deaths which occurred as the result of the bombing of the radio station in Belgrade as part of NATO operations during the highly complex Kosovo conflict and the determination of the merits of the claim would inevitably involve the national courts in having to decide questions relating to the legality of the operation as a matter of international law, as well as reviewing the legitimacy of the acts and decisions of the Italian government in the exercise of their sovereign powers in the realm of foreign policy and the conduct of hostilities. It was the clear view of the Court of Cassation that these issues fell outside the proper scope of review of the national courts and that the applicants had no cause of action which was capable of being determined by those courts.

12. The doctrine of «act of government» has no very precise boundaries and the application of the doctrine must inevitably depend on the particular circumstances of the case in which it is raised. Moreover, like the doctrine of State immunity, with which it may sometimes overlap, it is not static but is liable to change and development over time. In my view, in concluding at the material time that, in the particular circumstances of the case before it, the doctrine was not only material but precluded the national courts from determining the issues raised by the case, the Court of Cassation did not exceed any acceptable limits.

Accordingly, there has in my view been no unjustified restriction on the applicants' access to court in violation of Article 6 of the Convention.

DISSENTING OPINION OF JUDGE ZAGREBELSKY JOINED BY JUDGES {ZUPANCIC}, JUNGWIERT, TSATSA-NIKOLOVSKA, UGREKHELIDZE, KOVLER AND DAVID {THOR BJORGVINSSON}

(Translation)

This case, which is solely concerned with the right to a court under Article 6 of the Convention, raises a question of paramount importance under the Convention, namely the position of the individual when set face to face with authority. This is authority in its most formidable form: authority based on «reason of State». It was by pure chance that the question arose in a case against Italy. It could just as easily have been another State. The question is thus of interest to all.

In his address to the Parliamentary Assembly on 19 August 1949 presenting the proposal to institute the European Court of Human Rights, P.H. Teitgen said: «Three things still threaten our freedom. The first threat is the eternal reason of State. Behind the State, whatever its form, were it even democratic, there ever lurks as a permanent temptation, this reason of State. ...Even in our democratic countries we must be on guard against this temptation of succumbing to reason of State». <*> Is there any reason to suppose that this warning addressed to the 14 member States of which the Assembly of the Council of Europe was composed at the time is of any less relevance to our present-day Europe of 46 nations?

---

<*> Collected edition of the «Travaux {Preparatoires}», Vol. I, p. 41, Martinus Nijhoff, The Hague, 1975.

---