Решение ЕСПЧ от 12.12.2001
Актуально на 04.11.2026.
Как цитировать: Решение ЕСПЧ от 12.12.2001. 52207/99. 12.12.2001. https://bukva.ai/docs/reshenie-5220799
«По вопросу приемлемости жалобы № 52207/99 „Властимил (Vlastimil) и Борка Банкович (Borka Bankovic), Живана Стоянович (Zivana Stojanovic), Мирьяна Стойменовски (Mirjana Stoimenovski), Драгана Йоксимович (Dragana Joksimovic) и Драган Сукович (Dragan Sukovic) против Бельгии, Чехии, Дании, Франции, Германии, Греции, Венгрии, Исландии, Италии, Люксембурга, Нидерландов, Норвегии, Польши, Португалии, Испании, Турции и Соединенного Королевства“ [рус., англ.]»
[неофициальный перевод] <*>
ЕВРОПЕЙСКИЙ СУД ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА
РЕШЕНИЕ
ПО ВОПРОСУ ПРИЕМЛЕМОСТИ ЖАЛОБЫ № 52207/99 «ВЛАСТИМИЛ (VLASTIMIL) И БОРКА БАНКОВИЧ (BORKA {BANKOVIC} <**>), ЖИВАНА СТОЯНОВИЧ ({ZIVANA STOJANOVIC}), МИРЬЯНА СТОЙМЕНОВСКИ (MIRJANA STOIMENOVSKI), ДРАГАНА ЙОКСИМОВИЧ (DRAGANA {JOKSIMOVIC}) И ДРАГАН СУКОВИЧ (DRAGAN {SUKOVIC}) ПРОТИВ БЕЛЬГИИ, ЧЕХИИ, ДАНИИ, ФРАНЦИИ, ГЕРМАНИИ, ГРЕЦИИ, ВЕНГРИИ, ИСЛАНДИИ, ИТАЛИИ, ЛЮКСЕМБУРГА, НИДЕРЛАНДОВ, НОРВЕГИИ, ПОЛЬШИ, ПОРТУГАЛИИ, ИСПАНИИ, ТУРЦИИ И СОЕДИНЕННОГО КОРОЛЕВСТВА»
(Страсбург, 12 декабря 2001 года)
<*> Перевод на русский язык Берестнева Ю.Ю.
<**> Здесь и далее по тексту слова на национальном языке набраны латинским шрифтом и выделены фигурными скобками.
Европейский суд по правам человека, заседая 12 декабря 2001 г. Большой палатой в составе:
Л. Вильдхабера, Председателя Палаты,
а также с участием П.Дж. Махони, Секретаря-Канцлера Суда,
принимая во внимание жалобу, поданную 20 октября 1999 г. и зарегистрированную 28 октября 1999 г.,
принимая во внимание Решение от 14 ноября 2000 г., которым Палата Первой секции, в которую дело было первоначально направлено, уступила юрисдикцию по рассмотрению данного дела в пользу Большой палаты (статья 30 Конвенции),
принимая во внимание доводы, представленные властями государств-ответчиков, и возражения, представленные по этому поводу заявителями,
принимая во внимание устные показания сторон, данные 24 октября 2001 г., и их последующие письменные ответы на поставленные судьями вопросы,
заседая 24 октября и 12 декабря 2001 г. за закрытыми дверями,
вынес на последнем заседании следующее Решение:
ФАКТЫ
1. Заявители — все граждане Союзной Республики Югославия (СРЮ). Первый и второй заявители, Властимил и Борка Банкович, 1942 и 1945 года рождения, соответственно, обратились в Европейский суд от своего имени и от имени своей погибшей дочери Ксении Банкович (Ksenija {Bankovic}). Третий заявитель, Живана Стоянович, 1937 года рождения, обратилась от своего имени и от имени своего погибшего сына Небойши Стояновича (Nebojsa {Stojanovic}). Четвертый заявитель, Мирьяна Стойменовски, обратилась от своего имени и от имени своего погибшего сына Дарко Стойменовски (Darko Stoimenovski). Пятый заявитель, Драгана Йоксимович, 1956 года рождения, обратилась от своего имени и от имени своего погибшего мужа Милана Йоксимовича (Milan {Joksimovic}). Шестой заявитель, Драган Сукович, обратился от своего имени.
2. Интересы заявителей в Европейском суде представляли Энтони Фишер (Anthony Fisher), солиситор из г. Эссекса (Essex), Войин Димитриевич (Vojin {Dimitrievic}), глава Белградского центра по правам человека, Херст Ханнум (Hurst Hannum), профессор международного права Университета Тафтс (Tufts University), г. Медфорд (Medford), штат Массачусеттс, Соединенные Штаты Америки, и Франсуаза Хэмпсон ({Francoise} Hampson), барристер и профессор международного права Университета Эссекса (University of Essex). Эти представители явились на устные слушания в Европейский суд вместе со своими советниками Риком Лосоном (Rick Lawson), Татьяной Папич (Tatjana {Papic}) и Владаном Йоксимовичем (Vladan {Joksimovic}). Третий заявитель, Живана Стоянович, также присутствовала на слушаниях.
3. Власти государств-ответчиков были представлены в Европейском суде своими уполномоченными. На устных слушаниях власти государств-ответчиков были представлены: Соединенное Королевство (доводы властей Соединенного Королевства представлены от имени всех государств-ответчиков) — Кристофером Гринвудом (Christopher Greenwood), королевским адвокатом и профессором международного права, Джеймсом Иди (James Eadie), советником, Мартином Итоном (Martin Eaton), Уполномоченным Соединенного Королевства при Европейском суде по правам человека, Министерство иностранных дел и по делам Содружества, и Мартином Хеммингом (Martin Hemming), советником; Бельгия — Яном Латоуверсом (Jan Lathouwers), заместителем Уполномоченного Бельгии при Европейском суде по правам человека; Франция — Пьером Буссароком (Pierre Boussaroque), советником; Германия — Кристофом Блозеном (Christoph Blosen), заместителем Постоянного представителя Германии при Совете Европы; Греция — Михаилом Апессосом (Michael Apessos), советником; Венгрия — Липотом Хельтцлем ({Lipot Holtzl}) и Моникой Веллер (Monika Weller), соответственно, Уполномоченным и заместителем Уполномоченного Венгрии при Европейском суде по правам человека; Италия — Франческо Кризафулли (Francesco Crisafulli), заместителем Уполномоченного Италии при Европейском суде по правам человека; Люксембург — Николасом Макелем (Nicolas Mackel), Уполномоченным Люксембурга при Европейском суде по правам человека; Нидерланды — Жолиен Шуккинг (Jolien Schukking), Уполномоченной Нидерландов при Европейском суде по правам человека; Норвегия — Фроде Эльгесемом (Frode Elgesem), исполняющим обязанности Уполномоченного Норвегии при Европейском суде по правам человека; Польша — Кшиштофом Джевицки (Krysztof Drzewicki), Уполномоченным Польши при Европейском суде по правам человека, и Ренатой Ковальской (Renata Kowalska), советником; Турция — Дениз Акчай (Deniz {Akcay}), Со-Уполномоченным Турции при Европейском суде по правам человека.
A. Обстоятельства дела
4. Факты по делу, представленные сторонами, могут быть кратко изложены следующим образом.
5. Власти государств-ответчиков считали жалобу неприемлемой без всякой необходимости рассмотрения фактов по делу и заявили, что любое упущение с их стороны по поводу прямого оспаривания фактов не должно быть истолковано против них. Европейский суд, кратко изложив ниже обстоятельства дела, не истолковал какие-либо прямо не оспоренные какой-либо стороной факты как их признание.
1. Предыстория
6. Конфликт в Косово между сербскими вооруженными силами и косовскими албанскими военизированными формированиями в 1998 — 1999 годах изложен во многих документах. Ввиду предыстории разрастающегося конфликта, принимая во внимание его увеличивающееся значение и безуспешные дипломатические инициативы международного сообщества, Контактная группа шести государств (созданная в 1992 году на Лондонской конференции) собралась и приняла решение вмешаться в переговоры между конфликтующими сторонами.
7. 30 января 1999 г. после принятия решения Североатлантическим Советом Организация Североатлантического Союза (НАТО) объявила о проведении ряда воздушных ударов по территории СРЮ в случае невыполнения требований международного сообщества. Последовавшие переговоры прошли между конфликтующими сторонами с 6 по 23 февраля 1999 г. в г. Рамбуйе (Rambouillet) и с 15 по 18 марта 1999 г. в г. Париже (Paris). Мирное соглашение, предложенное по результатам переговоров, было подписано делегацией косовских албанцев, но не сербской стороной.
8. Посчитав, что все усилия по достижению политического решения в ходе переговоров по Косовскому кризису провалились, Североатлантический Совет принял решение, которое 23 марта 1999 г. объявил Генеральный секретарь НАТО, о начале проведения воздушных налетов (оперативной группой войск союзников) против СРЮ. Воздушные удары продолжались с 24 марта по 8 июня 1999 г.
(Radio Televizije Srbije — RTS) (далее — РТС)
9. Три телевизионных канала и четыре радиостанции вещали из зданий РТС в г. Белград (Beograd). Основные действовавшие здания находились в трех домах по улице Таковска (Takovska). Центральная аппаратная комната находилась на первом этаже одного из зданий, и в ней работал в основном технический персонал.
10. 23 апреля 1999 г. сразу после 2:00 одно из зданий РТС на улице Таковска было поражено ракетой, выпущенной самолетом сил НАТО. Два из четырех этажей здания были разрушены, и центральная аппаратная комната была уничтожена.
11. Дочь первого и второго заявителей, сыновья третьего и четвертого заявителей и муж пятого заявителя погибли, и еще шестнадцать человек были тяжело ранены в результате бомбардировки РТС. Двадцать четыре цели были поражены в СРЮ в эту ночь, включая три в г. Белграде.
3. Соответствующие процессуальные действия в других международных судах
12. 26 апреля 1999 г. СРЮ передала в Генеральный секретариат ООН на депозитарное хранение декларацию, в которой она признала обязательную юрисдикцию Международного уголовного суда (далее — МУС). 29 апреля 1999 г. СРЮ возбудила разбирательство против Бельгии и девяти других государств относительно их участия в оперативной группе войск союзников и подала запрос о применении обеспечительных мер согласно правилу 73 Регламента МУС. Решением от 2 июня 1999 г. МУС отклонил запрос. Остальные вопросы по делу все еще находятся на рассмотрении.
13. В июне 2000 года Комитет, созданный для рассмотрения действий оперативной группы войск союзников, передал прокурору Международного трибунала для судебного преследования лиц, ответственных за серьезные нарушения международного гуманитарного права, совершенные на территории бывшей Югославии с 1991 года (далее — Международный трибунал по бывшей Югославии, МТБЮ ((International Criminal Tribunal for the Former Yugoslavia (ICTY)))). Было рекомендовано не проводить расследования. 2 июня 2000 г. прокурор проинформировал Совет Безопасности ООН о своем решении не возбуждать дело и не проводить расследования.
B. Применимые правовые положения
1. Вашингтонское соглашение 1949 года
14. Вашингтонское соглашение вступило в силу 24 августа 1949 г. (далее — Соглашение 1949 года) и создало альянс, называемый Организацией Североатлантического Союза (НАТО), состоявший из десяти европейских государств (Бельгии, Франции, Люксембурга, Нидерландов, Соединенного Королевства, Дании, Исландии, Италии, Норвегии, Португалии) и Канады и Соединенных Штатов Америки. В 1952 году в НАТО были приняты Греция и Турция, в 1955 году — Федеративная Республика Германии, а в 1982 году — Испания. К этим государствам 12 марта 1999 г. присоединились Чехия, Венгрия и Польша.
15. Главной целью НАТО является гарантирование свобод и обеспечение безопасности всех своих членов политическими и военными средствами в соответствии с принципами Устава ООН. Главным принципом деятельности НАТО является принцип общего участия во взаимном сотрудничестве суверенных государств, основанном на неделимости безопасности ее членов.
1969 года (далее — Венская конвенция 1969 года)
16. Статья 31 Венской конвенции 1969 года называется «Общее правило толкования» и устанавливает в применимых частях следующее:
«1. Договор должен толковаться добросовестно в соответствии с обычным значением, которое следует придавать терминам договора в их контексте, а также в свете объекта и целей договора.»
3. Наряду с контекстом учитываются:
b) последующая практика применения договора, которая устанавливает соглашение участников относительно его толкования;
c) любые соответствующие нормы международного права, применяемые в отношениях между участниками...».
17. Статья 32 называется «Дополнительные средства толкования» и устанавливает следующее:
«Возможно обращение к дополнительным средствам толкования, в том числе к подготовительным материалам и к обстоятельствам заключения договора, чтобы подтвердить значение, вытекающее из применения статьи 31, или определить значение, когда толкование в соответствии со статьей 31:»
a) оставляет значение двусмысленным или неясным; или
b) приводит к результатам, которые являются явно абсурдными или неразумными».
18. В своих комментариях к этим статьям Комиссия по международному праву отметила, что статьи 31 и 32 Венской конвенции должны применяться в совокупности и действовать как разграничительная линия между «общим правилом» и «дополнительными средствами» толкования. В то же время само разграничение является оправданным, поскольку все элементы толкования в статье 31 относятся к соглашениям между сторонами одновременно или после получения аутентичного выражения в тексте. Подготовительная работа не носила такого же аутентичного характера, «как бы ценна она ни была, чтобы пролить свет на выражение соглашения в тексте» (Yrbk. ILC (1966), ii. 219 — 220).
3. История создания статьи 1 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод
19. Текст, подготовленный Комитетом Консультативной Ассамблеи по правовым и административным вопросам Совета Европы, устанавливал в части, ставшей статьей 1 Конвенции, что «государства-участники принимают на себя обязательство по обеспечению каждому, проживающему на их территории, права...». Межправительственный комитет экспертов, который рассматривал проект Консультативной Ассамблеи, принял решение заменить отсылку «каждому, проживающему на их территории» на отсылку «каждому, находящемуся под их юрисдикцией». Причины тому отмечены в следующем извлечении из «Избранных работ из Travaux {preparatoires} Европейской конвенции о правах человека» (Collected Edition of the Travaux {preparatoires} of the European Convention on Human Rights) (Vol. III, p. 260):
«Проект Ассамблеи распространил применение Конвенции к „каждому, проживающему на территории Высокой Договаривающейся Стороны“. Комитету показалось, что термин „проживающий“ может быть рассмотрен слишком ограничительно. Как показалось, существуют достаточные основания для применения Конвенции к каждому, находящемуся на территории Договаривающегося государства, даже к лицу, не проживающему на его территории, в правовом смысле этого слова. Таким образом, Комитет заменил термин „проживающий“ на выражение „находящийся под их юрисдикцией“, которое содержится также в статье 2 проекта Пакта Комиссии ООН».
20. Следующий применимый комментарий, сделанный до принятия статьи 1 Конвенции представителем Бельгии 25 августа 1950 г. на пленарном заседании Консультативной Ассамблеи, предлагал следующее:
«Впредь право на защиту нашими государствами в силу формального условия Конвенции может быть использовано в полной мере, и каждый без различия или разграничения, независимо от его гражданства, находящийся на территории одного из наших государств, может иметь основание жаловаться на то, что его права нарушены».
21. Travaux {preparatoires} пошли дальше и отметили, что формулировка статьи 1 Конвенции, включающая в себя понятие «находящийся под их юрисдикцией», не предполагает какой-либо дальнейшей дискуссии, и текст в том виде, как он был (и сейчас находится), был принят Консультативной Ассамблеей 25 августа 1950 г. без внесения дальнейших поправок (см. упоминавшиеся выше «Избранные работы» (Vol. III, p. 132)).
4. Американская декларация прав и обязанностей человека 1948 года
22. Статья 2 данной Декларации устанавливает следующее:
«Все равны перед законом и обладают правами и несут обязанности, установленные настоящей Декларацией, без разграничения по признаку расы, пола, языка, убеждений и иным основаниям».
23. В своем докладе по делу «Коурд и другие против Соединенных Штатов» (Report № 109/99, case № 10.951, Coard et al. v. the United States, от 29 сентября 1999 г., § 37, 39, 41 и 43) Межамериканская комиссия по правам человека рассмотрела жалобу о содержании под стражей заявителей и обращении с ними служб Соединенных Штатов в первые дни военной операции в Гренаде и сделала следующий комментарий:
«Поскольку вопрос об экстратерриториальном применении Американской декларации не поднимался сторонами, Комиссия считала необходимым отметить, что при определенных обстоятельствах осуществление своей юрисдикции относительно действий экстратерриториально рассматривается не только соответствующим, но и требуемым применимыми нормами. Основные права человека объявлены на Американских континентах на основании принципов равенства и недискриминации — „без разграничения по признаку расы, гражданства, убеждений или пола“.... Принимая во внимание, что личные права принадлежат лишь в силу самой жизни человека, каждое государство Америки обязано сохранять защищаемые права каждого, находящегося под их юрисдикцией. Поскольку это, как правило, относится к лицам, находящимся на территории государств, при данных обстоятельствах оно может применяться и экстратерриториально, если лицо находится на территории одного государства, но под контролем другого — обычно ввиду действий служб последнего за границей. В принципе, расследование касается не гражданства предполагаемой жертвы или ее нахождения в конкретной географической точке, но того, соблюдало ли государство при определенных обстоятельствах права лица, находящегося под их властью и контролем».
24. Статья 1 Американской конвенции о правах человека 1978 года, на основе которой осуществляет свою материально-правовую юрисдикцию Межамериканский суд по правам человека, в применимых положениях устанавливает следующее:
«Договаривающиеся государства-члены настоящей Конвенции принимают на себя обязательство уважать права и свободы, признанные в ней, и обеспечивать каждому, находящемуся под их юрисдикцией, свободное и полное пользование этими правами и свободами без всякой дискриминации...».
5. Четыре Женевских конвенции о защите жертв войны 1949 года
25. Статья 1 каждой из этих Конвенций (Женевские конвенции 1949 года) требуют от Договаривающихся государств «уважать и обеспечивать уважение настоящей Конвенции при любых обстоятельствах».
6. Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 года и Факультативный протокол к нему 1966 года
26. Пункт 1 статьи 2 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 года в части, применимой к настоящему делу, устанавливает следующее:
«Каждое участвующее в настоящем Пакте государство обязуется уважать и обеспечивать всем находящимся в пределах его территории и под его юрисдикцией лицам права, признаваемые в настоящем Пакте...».
Комиссия ООН по правам человека на шестой сессии в 1950 году подтвердила намерение включить формулировку «в пределах его территории и под его юрисдикцией» в пункт 1 статьи 2 проекта Пакта. Последующие предложения исключить эту формулировку были отклонены в 1952 и 1963 годах. Впоследствии Комитет по правам человека стремился разработать в определенных ограниченных ситуациях ответственность Договаривающихся государств за действия их служб за границей.
27. Статья 1 Факультативного протокола 1966 года в части, применимой к настоящему делу, устанавливает следующее:
«Государство-участник Пакта, которое становится участником настоящего Протокола, признает компетенцию Комитета принимать и рассматривать сообщения от подлежащих его юрисдикции лиц, которые утверждают, что они являются жертвами нарушения данным государством-участником какого-либо из прав, изложенных в Пакте...».
СУТЬ ЖАЛОБЫ
28. Заявители жаловались на бомбардировки зданий РТС 23 апреля 1999 г. войсками НАТО и ссылались на следующие положения Конвенции: статью 2 (право на жизнь), статью 10 (свобода выражения мнения) и статью 13 (право на эффективное средство правовой защиты).
ПРАВО
29. Первый, второй, третий, четвертый и пятый заявители ссылались на статьи 2, 10 и 13 Конвенции от своего имени и от имени их погибших близких родственников. Шестой заявитель, раненный во время удара, ссылался на эти статьи от своего имени. С согласия Европейского суда письменные и устные доводы сторон были ограничены лишь вопросами приемлемости, позже государства-ответчики признали, что они не будут утверждать, что жалоба является явно необоснованной.
30. Касательно приемлемости жалобы заявители утверждали, что жалоба соответствует ratione loci положениям Конвенции, поскольку вменяемые действия государств-ответчиков, происходившие на территории СРЮ или на их территории, но имевшие последствия в СРЮ, поставили их и их погибших родственников под юрисдикцию этих государств. Они также утверждали, что государства-ответчики несут ответственность за удары несмотря на то, что они производились силами НАТО, и у них не было эффективных средств правовой защиты, которые должны быть исчерпаны.
31. Власти государств-ответчиков оспорили приемлемость жалобы. Они в целом утверждали, что жалоба несовместима ratione personae с положениями Конвенции, поскольку заявители не подпадают под юрисдикцию государств-ответчиков по смыслу статьи 1 Конвенции. Они также утверждали, что в соответствии с «принципом монетарного золота» Международного суда ООН Европейский суд не может рассматривать дело по существу, поскольку это будет являться определением прав и обязанностей Соединенных Штатов, Канады и самой НАТО, из которых никто не является стороной Конвенции или, таким образом, стороной настоящей жалобы (дело «Монетарное золото, перевезенное из Рима в 1943 году» (Monetary Gold Removed from Rome in 1943), ICJ Reports 1954, p. 19, применительно к делу «Восточный Тимор» (East Timor), ICJ Reports 1995, p. 90).
32. Власти Франции далее утверждали, что бомбардировки должны вменяться не государствам-ответчикам, а НАТО — организации с международной правосубъектностью, отдельной от правосубъектности государств-ответчиков. Власти Турции привели несколько доводов относительно их позиции о положении на Северном Кипре.
33. Наконец, власти Венгрии, Италии и Польши утверждали, что заявители не исчерпали эффективных средств правовой защиты, доступных им в этих государствах, как установлено в пункте 1 статьи 35 Конвенции.
A. Подпадают ли заявители и их погибшие родственники под «юрисдикцию» государств-ответчиков по смыслу статьи 1 Конвенции
34. Это основной момент, на котором власти государств-ответчиков основывали свои утверждения о приемлемости жалобы, и Европейский суд сначала рассмотрит этот вопрос. Статья 1 Конвенции гласит:
«Высокие Договаривающиеся Стороны обеспечивают каждому, находящемуся под их юрисдикцией, права и свободы, определенные в разделе I настоящей Конвенции».
1. Доводы властей государств-ответчиков
35. Власти государств-ответчиков утверждали, что заявители и их погибшие родственники в то время не находились под «юрисдикцией» государств-ответчиков, и жалоба, таким образом, несовместима ratione personae с положениями Конвенции.
36. Что касается точного значения термина «юрисдикция», то они предлагали, чтобы он толковался в соответствии с обычным широко установленным значением этого термина в международном публичном праве. Таким образом, осуществление «юрисдикции» влечет за собой установление и отправление властных полномочий, действительных и подразумеваемых, в отношении лиц, имеющих какую-либо принадлежность к этому государству или находящихся под контролем этого государства. Они также полагали, что термин «юрисдикция» в целом подразумевает некую форму организованных отношений, обычно существующих на протяжении времени.
37. Как утверждали власти, в их пользу говорит прецедентное право Европейского суда, в котором данное понятие юрисдикции было применено, чтобы подтвердить то, что определенные лица, на которых оказано воздействие действиями государства-ответчика вне его территории, могут рассматриваться как находящиеся под его юрисдикцией, поскольку имеет место определенная форма властных полномочий соответствующего государства над ними. Арест и содержание под стражей заявителей вне территории государства-ответчика в делах «Исса и другие против Турции» (Issa and Others v. Turkey) (см. Решение Европейского суда от 30 мая 2000 г., жалоба № 31821/96) и «Оджалан против Турции» ({Ocalan} v. Turkey) (см. Решение Европейского суда от 14 декабря 2000 г., жалоба № 46221/99) составляли, по мнению властей государств-ответчиков, классическое отправление таких властных полномочий или юрисдикции над этими лицами со стороны вооруженных сил на территории других государств. Юрисдикция в деле «Ксавара и другие против Италии и Албании» (Xhavara and Others v. Italy and Albania) (см. Решение Европейского суда от 11 января 2001 г., жалоба № 39473/98), которое касается предполагаемого преднамеренного обстрела албанского судна итальянским военным кораблем в 35 морских милях от берега Италии, была разделена письменным соглашением между государствами-ответчиками. Власти государств-ответчиков посчитали, что в поддержку их толкования понятия «юрисдикции» говорят также travaux {preparatoires} и практика государств при применении Конвенции с момента ее ратификации. Они ссылались в связи с этим на отсутствие отступлений по статье 15 Конвенции в отношении военных операций, в которых Договаривающиеся государства принимают участие за пределами их территории.
38. Власти государств-ответчиков пришли к выводу, что, бесспорно, действия, на которые жаловались заявители, не могут быть описаны как отправление таких властных полномочий или компетенции.
39. Более того, власти государств-ответчиков продолжили рассматривать вопросы по основным доводам заявителей относительно понятия юрисдикции по статье 1 Конвенции, а именно, что позитивная обязанность защиты по статье 1 Конвенции применяется пропорционально осуществляемому контролю.
40. Во-первых, власти государств-ответчиков полагали, что сам текст статей 1 Конвенций не подтверждает такое толкование. Если бы создатели Конвенций пожелали установить ответственность в виде «причина-следствие», они могли бы принять формулировку, схожую с содержащейся в статьях 1 Женевских конвенций 1949 года (упоминавшихся выше в § 25). В любом случае, толкование юрисдикции заявителями выворачивает наизнанку и разделяет позитивные обязанности Договаривающихся государств по обеспечению материальных прав способом, никак не предусмотренным статьями 1 Конвенций.
41. Во-вторых, власти государств-ответчиков полагали, что ссылка заявителей на статью 15 Конвенции в подтверждение их расширительного толкования статьи 1 Конвенции ошибочна и что в действительности статья 15 подтверждает позицию самих властей государств-ответчиков. Власти государств-ответчиков утверждали, что ничто в тексте или в применении статьи 15 Конвенции не показывает, как неверно предполагали заявители, что пункт 2 статьи 15 Конвенции относится к «военным действиям» или «чрезвычайным ситуациям» и вне, и на территории Договаривающихся государств. Следовательно, пункт 2 статьи 15 не подтверждает широкое толкование заявителями статьи 1 Конвенции.
42. В-третьих, относительно утверждений заявителей, что граждане СРЮ остаются без конвенционных средств правовой защиты, власти государств-ответчиков напомнили, что вывод о том, что Турция не ответственна по Конвенции за действия на Северном Кипре, лишил бы жителей данной территории пользования конвенционными правами, которые они могли бы иметь (см. Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Лоизиду против Турции» (Loizidou v. Turkey) от 23 марта 1995 г. (предварительные возражения), Series A, № 310; Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Лоизиду против Турции» от 18 декабря 1996 г. (по существу), Reports 1996-VI, № 26, и Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Кипр против Турции» (Cyprus v. Turkey), жалоба № 25781/94, ECHR 2001). В настоящем деле власти государств-ответчиков отметили, что СРЮ не была и не является стороной Конвенции, и ее жители не пользуются правами согласно Конвенции.
43. В-четвертых, власти государств-ответчиков категорически не согласились с утверждением заявителей относительно вероятности того, что неучастие государств-ответчиков в таких военных операциях налагает на них ответственность согласно Конвенции. Власти государств-ответчиков утверждали, что это, скорее, новая теория заявителей «причина-следствие» об экстратерриториальной юрисдикции, которая могла бы повлечь серьезные международное последствия. Такая теория, вместе с утверждением заявителей относительно определенной ответственности всех государств-ответчиков как членов НАТО, сильно искажает цель структуры Конвенции. В частности, она может иметь серьезные последствия по международным военным коллективным действиям, поскольку это сделает Европейский суд компетентным рассматривать участие Договаривающихся государств в военных операциях по всему миру в обстоятельствах, при которых данные государства не смогут обеспечивать конвенционные права жителям этих территорий, и даже в ситуациях, когда Договаривающаяся Сторона активно не участвует в подобных операциях. Такая дискредитация Конвенции, по мнению властей государств-ответчиков, может значительно подорвать участие государств в подобных операциях и в любом случае привести к большим защитным дерогациям согласно статье 15 Конвенции. К тому же, власти государств-ответчиков заявили, что международное гуманитарное право, Международный трибунал по бывшей Югославии и, с недавних пор, Международный уголовный суд (МУС) существуют для регулирования таких действий государства.
44. Наконец, власти государств-ответчиков оспорили другие теории заявителей об ответственности государства согласно статье 1 Конвенции. Что касается их доводов относительно предполагаемого контроля воздушного пространства над Белградом сил НАТО, власти государств-ответчиков отрицали наличие такого контроля и в любом случае не согласились с тем, что подобный контроль может быть приравнен к территориальному контролю в том смысле и в той степени, как было установлено в вышеназванных постановлениях по Северному Кипру, приводящему к его эффективному осуществлению или отправлению властных полномочий. Власти государств-ответчиков далее считали, что сравнение заявителями настоящего дела с делом «Серинг против Соединенного Королевства» (Soering v. United Kingdom) (см. Постановление Европейского суда от 7 июля 1989 г., Series A, № 161) не имеет никаких оснований. На момент, когда оспариваемое решение должно было быть принято в отношении выдачи Серинга, он содержался под стражей на территории государства-ответчика, что является классической ситуацией отправления властных полномочий в отношении лица, которому государство может обеспечить полный спектр конвенционных прав.
45. В целом, власти государств-ответчиков утверждали, что заявители и их погибшие родственники не подпадают под юрисдикцию государств-ответчиков и что, таким образом, их жалоба несовместима ratione personae с положениями Конвенции.
2. Доводы заявителей
46. Заявители сочли, что их жалоба совместима ratione loci с положениями Конвенции, поскольку они находились под юрисдикцией государств-ответчиков во время удара по РТС. В частности, они утверждали, что определение понятия «юрисдикция» может быть дано путем применения критерия «эффективного контроля», выработанного в упоминавшихся выше Постановлениях по делу «Лоизиду против Турции» (предварительные возражения и по существу), таким образом, чтобы степень позитивного обязательства относительно статьи 1 Конвенции по обеспечению конвенционных прав была пропорциональна уровню фактически осуществляемого контроля. Они полагали, что подобный подход к определению юрисдикции в статье 1 Конвенции даст легкий в применении критерий, с помощью которого Европейский суд сможет рассматривать дальнейшие жалобы, возникающие при схожих обстоятельствах.
47. Соответственно, поскольку, как отмечено в вышеназванных Постановлениях по делу «Лоизиду против Турции» (предварительные возражения и по существу), было признано, что Вооруженные Силы Турции осуществляют эффективный контроль над территорией Северного Кипра, разумно было считать, что Турция обязана обеспечивать полный круг конвенционных прав в данном регионе. Однако если государства-ответчики поражают цели вне их территории, они не обязаны выполнять невозможное (обеспечивать полный круг конвенционных прав), но продолжают нести ответственность за обеспечение конвенционных прав лиц, находящихся под их контролем.
48. Заявители утверждали, что такой подход полностью соответствует конвенционной практике, существовавшей на данный момент, и ссылались, в частности, на решения о приемлемости по упоминавшимся выше делам «Исса и другие против Турции», «Ксавара и другие против Италии и Албании» и «Оджалан против Турции», а также на Решение о приемлемости по делу «Илашку и другие против Молдавии и Российской Федерации» (Ilascu and Others v. Moldova and Russian Federation) (см. Решение Большой палаты Европейского суда от 4 июля 2001 г., жалоба № 48787/99). Они сочли его также соответствующим толкованию схожей формулировки Межамериканской комиссии по правам человека (см. выше доклад по делу «Коурд», § 23). Процитировав одно из дел Комитета по правам человека, они утверждали, что данный Комитет пришел к последовательным выводам в отношении пункта 1 статьи 2 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 года и статьи 1 Факультативного протокола к нему.
49. Заявители далее отмечали, что подтверждение их подхода к концепции «юрисдикции» содержится в тексте и структуре Конвенции и, в частности, в статье 15. Они заявили, что статья 15 Конвенции была бы бессмысленной, если бы она также не применялась экстратерриториально к военным действиям и чрезвычайным ситуациям. Таким образом, от государства требуется, чтобы оно сделало оговорку по статье 15 Конвенции, поскольку без такой оговорки Конвенция применяется даже во время подобных конфликтов.
50. Что касается ссылки властей государств-ответчиков на travaux {preparatoires}, то заявители указывали, что они не являются прямым или определенным свидетельством того, как смысл должен соотноситься с осуществлением юрисдикции по статье 1 Конвенции. Действительно, они отметили, что «властные полномочия» и «структурное соотношение», которые, как указывали власти государств-ответчиков, являются существенными элементами юрисдикции, не отмечены в travaux {preparatoires}.
51. Заявители не согласились с доводом властей государств-ответчиков, что толкование ими статьи 1 Конвенции станет опасным шагом. Настоящее дело не касается действий или бездействия в ходе миротворческой операции ООН или вышедших из-под контроля военнослужащих. Оно, скорее, касается хорошо продуманных действий, одобренных каждым государством-ответчиком и осуществленных в том виде, в каком они были запланированы. Действительно, заявители утверждали, что было бы опасно не налагать на государства ответственность за нарушения Конвенции, вытекающие из такого рода действий государства. Подчеркивая верховенство права на жизнь и роль Конвенции как инструмента правопорядка в Европе, заявители указывали, что непризнание государств-ответчиков ответственными за это оставит заявителей без средств правовой защиты и позволит вооруженным силам государств-ответчиков действовать безнаказанно. В Международный Суд ООН лица подавать жалобы не могут, Международный трибунал по бывшей Югославии рассматривает ответственность лиц за тяжкие военные преступления, а Международный уголовный суд еще не создан.
52. Вместе с тем, заявители утверждали, что, принимая во внимание охват воздушной операции и относительно небольшие потери летного состава, контроль НАТО над воздушным пространством был таким же полным, как и контроль Турции над территорией Северного Кипра. Поскольку это был контроль, ограниченный в своей сфере (лишь воздушное пространство), позитивное обязательство по статье 1 Конвенции может быть также ограничено. Они считали, что концепции «эффективного контроля» и «юрисдикции» должны быть достаточно гибкими, чтобы принимать во внимание доступность и использование современных точных видов вооружения, которые позволяют проводить экстратерриториальные операции с высочайшей точностью и действовать без необходимости применения сухопутных войск. Принимая во внимание такие современные достижения, ссылка на разницу между воздушным налетом и действиями сухопутных войск стала нереалистичной.
53. Заявители также сравнивали обстоятельства настоящего дела с обстоятельствами по упоминавшемуся выше делу «Серинг против Соединенного Королевства», утверждая, что оспариваемые действия в действительности имели экстратерриториальное влияние на предыдущие решения о нанесении удара по РТС и пуске ракет, которые были приняты на территории государств-ответчиков. Они утверждали, следовательно, что юрисдикция может быть установлена по тем же основаниям, как и в деле «Серинг против Соединенного Королевства».
3. Мнение Европейского суда
54. Европейский суд отметил, что действительная связь между заявителями и государствами-ответчиками лежит в оспариваемых действиях, которые независимо от того, где принимались о них решения, были осуществлены или имели последствия вне территории этих государств («экстратерриториальные действия»). Он счел, что важным вопросом, который следует рассмотреть, является вопрос о том, подпадают ли заявители и их погибшие родственники в результате экстратерриториальных действий под юрисдикцию государств-ответчиков (см. Постановление Европейского суда по делу «Дрозд и Янусек против Франции и Испании» (Drozd and Janousek v. France and Spain) от 26 июня 1992 г., Series A, № 240, § 91; упоминавшиеся выше Постановления Большой палаты Европейского суда по делу «Лоизиду против Турции» (предварительные возражения и по существу), § 64 и § 56, соответственно, и упоминавшееся выше Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Кипр против Турции», § 80).
a) Применимые правила толкования
55. Европейский Суд напомнил, что Конвенция должна толковаться в свете правил, установленных Венской конвенцией 1969 года (см. Постановление Европейского суда по делу «Голдер против Соединенного Королевства» (Golder v. United Kingdom) от 21 февраля 1975 г., Series A, № 18, § 29).
56. Таким образом, следует установить обычный смысл понятия «находящийся под их юрисдикцией» в данном контексте и в свете объекта и цели Конвенции (пункт 1 статьи 31 Венской конвенции 1969 года и, среди прочих прецедентов, Постановление Европейского суда по делу «Джонстон и другие против Ирландии» (Johnston and Others v. Ireland) от 18 декабря 1986 г., Series A, № 112, § 51). Европейский суд также рассмотрит «последующую практику применения договора, которая устанавливает соглашение участников относительно его толкования» (подпункт «b» пункта 3 статьи 31 Венской конвенции 1969 года и упоминавшееся выше Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Лоизиду против Турции» (предварительные возражения), § 73).
57. Более того, подпункт «c» пункта 3 статьи 31 указывает, что должны приниматься во внимание «любые соответствующие нормы международного права, применяемые в отношениях между участниками». В целом Европейский суд напомнил, что принципы, лежащие в основе Конвенции, не могут толковаться и приниматься изолированно. Европейский суд должен также принимать во внимание любые применимые нормы международного права при рассмотрении вопросов относительно юрисдикции Европейского суда и, следовательно, определить ответственность государства в соответствии с регулирующими принципами международного права, хотя он не должен забывать особый характер Конвенции как договора о правах человека (см. упоминавшееся выше Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Лоизиду против Турции» (по существу), § 43 и 52). Конвенция должна толковаться, насколько это возможно, в гармонии с другими принципами международного права, частью которого она является (см. Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Аль-Адсани против Соединенного Королевства» (Al-Adsani v. United Kingdom), жалоба № 35763, § 60).
58. Далее, Европейский суд напомнил, что travaux {preparatoires} можно также принимать во внимание при соответствии смысла, вытекающего из применения статьи 31 Венской конвенции 1969 года, или определения смысла, если толкование согласно статье 31 Венской конвенции 1969 года оставляет смысл «двусмысленным или неясным» или ведет к результату, который «является явно абсурдным или неразумным» (статья 32 Венской конвенции). Европейский суд также отметил комментарий Комиссии по международному праву о соотношении норм о толковании, содержащихся в статьях 31 и 32 Венской конвенции (текст этих статей и краткое изложение комментария Комиссии по международному праву см. выше в § 16 - 18).
b) Смысл формулировки «находящийся под их юрисдикцией»
59. Если касаться «обычного значения» соответствующего термина в статье 1 Конвенции, Европейский суд удовлетворен тем, что с точки зрения международного публичного права юрисдикционная компетенция государства является в первую очередь территориальной. Если международное право не исключает экстратерриториального осуществления юрисдикции государством, предложенная основа такой юрисдикции (включая гражданство, флаг, дипломатические и консульские отношения, влияние, защиту, пассивную персональность и универсальность), как правило, определена и ограничена суверенными территориальными правами других суверенных государств (см. Манн, Доктрина юрисдикции в международном праве (Mann, «The Doctrine of Jurisdiction in International Law»), RdC, 1964, Vol. 1; Манн, Доктрина юрисдикции в международном праве, двадцать лет спустя (Mann, «The Doctrine of Jurisdiction in International Law, Twenty Years Later»), RdC, 1984, Vol. 1; Бернхардт, Энциклопедия международного публичного права (Bernhardt, Encyclopaedia of Public International Law), Edition 1997, Vol. 3, pp. 55 — 59 «Юрисдикция государств» (Jurisdiction of States) и Edition 1995, Vol. 2, pp. 337 — 343 «Экстратерриториальное влияние административных, судебных и законодательных актов» (Extra-territorial Effects of Administrative, Judicial and Legislative Acts); «Международное право» Оппенгейма (Oppenheim's International Law), 9th Edition 1992 (Jennings and Watts), Vol. 1, § 137; П.-М. Дюпьи, Международное публичное право (P.M. Dupuy, Droit International Public), 4th Edition 1998, p. 61; Браунли, Принципы международного права (Brownlie, Principles of International Law), 5th Edition 1998, pp. 287, 301 и 312 — 314).
60. Соответственно, например, компетенция государства по осуществлению юрисдикции в отношении их собственных граждан за границей является частью территориальной компетенции этого или иного государства (Хиггинс, Проблемы и процедуры (Higgins, Problems and Process) (1994), p. 73; и Нгиен Кок Дин, Международное публичное право (Nguyen Quoc Dinh, Droit International Public), 6th Edition 1999 (Daillier and Pellet), p. 500). К тому же, государство может фактически не осуществлять юрисдикцию на территории другого государства без его согласия, предложения или уступки, если только первое не является государством, оккупировавшим последнее, и в таком случае может быть признано, что оно осуществляет юрисдикцию на этой территории как минимум в нескольких отношениях (см. упоминавшееся выше — Бернхардт, Vol. 3, p. 59 и Vol. 2, pp. 338 — 340; упоминавшееся выше — Оппенгейм, § 137; упоминавшееся выше — П.-М. Дюпьи, pp. 64 — 65; упоминавшееся выше — Браунли, p. 313; Кассес, Международное право (Cassese, International Law), 2001, p. 89; и недавний «Доклад о привилегированном обращении с национальными меньшинствами со стороны их государств» (Report on the Preferential Treatment of National Minorities by their Kin-States), принятый Венецианской комиссией на ее 48-м пленарном заседании, Венеция, 19 — 20 октября 2001 г.).
61. Таким образом, Европейский суд придерживается мнения, что статья 1 Конвенции должна рассматриваться как отражающая это обычное, главным образом территориальное понятие юрисдикции, в то время как иные основания юрисдикции являются исключительными и требующими особого обоснования при определенных обстоятельствах в каждом деле (см., mutatis mutandis, и в целом доклад Специального комитета экспертов по экстратерриториальной уголовной юрисдикции Европейского комитета по проблемам преступности Совета Европы «Экстратерриториальная уголовная юрисдикция» (Extraterritorial Criminal Jurisdiction), опубликован в 1990 году, pp. 8 — 30).
62. Европейский суд признал практику государства при применении Конвенции с момента ее ратификации как не проявляющую каких-либо опасений со стороны Договаривающихся государств относительно их экстратерриториальной ответственности в делах, схожих с настоящим. Хотя проводился ряд военных операций, в которых участвовали Договаривающиеся государства, действуя экстратерриториально после ратификации ими Конвенции (inter alia, в Персидском заливе, в Боснии и Герцеговине и в СРЮ), ни одно государство не выразило убеждения, что его экстратерриториальные действия влекут за собой осуществление юрисдикции по смыслу статьи 1 Конвенции посредством оговорки согласно статье 15 Конвенции. Существующие оговорки были сделаны Турцией и Соединенным Королевством <*> в отношении некоторых внутренних конфликтов (в юго-восточной Турции и в Северной Ирландии, соответственно), и Европейский суд не нашел каких-либо оснований, чтобы признать довод заявителей, что статья 15 Конвенции охватывает все «военные действия» и «чрезвычайные ситуации» в целом, происходящие как на территории Договаривающегося государства, так и вне ее. Действительно, сама статья 15 Конвенции должна читаться в свете ограничения «юрисдикции», закрепленной в статье 1 Конвенции.
<*> Соединенное Королевство отозвало свою оговорку 26 февраля 2001 г., за исключением того, что касается территорий, зависимых от Короны. Турция сократила объем своей оговорки с помощью коммуникации Генеральному секретарю Совета Европы от 5 мая 1992 г.
63. Наконец, Европейский суд установил четкое подтверждение этого, главным образом, территориального понятия юрисдикции в travaux {preparatoires}, которые показывают, что Межправительственный комитет экспертов заменил формулировку «каждый, проживающий на их территории» ссылкой на лиц, «находящихся под их юрисдикцией», с целью расширения применения Конвенции к иным лицам, которые могут не проживать в правовом смысле, но, тем не менее, находиться на территории Договаривающегося государства (см. выше § 19).
64. Верно, что понятия Конвенции, будучи «живым» инструментом, должные толковаться в свете существующих в настоящее время условий, имеют свое основание в прецедентном праве Европейского суда. Европейский суд применял этот подход не только к материальным положениям Конвенции (см., например, упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу «Серинг против Соединенного Королевства», § 102; Постановление Европейского суда по делу «Даджен против Соединенного Королевства» (Dudgeon v. United Kingdom) от 22 октября 1981 г., Series A, № 45; Постановление Европейского суда по делу «X., Y. и Z. против Соединенного Королевства» (X., Y. and Z. v. United Kingdom) от 22 апреля 1997 г., Reports 1997-II; Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «V. против Соединенного Королевства» (V. v. United Kingdom), жалоба № 24888/94, ECHR 1999-IX, § 72; и Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Мэттьюз против Соединенного Королевства» (Matthews v. United Kingdom), жалоба № 24833/94, ECHR 1999-I, § 39), но и к толкованию бывших статей 25 и 46 Конвенции относительно признания Договаривающимся государством компетенции конвенционных органов (см. упоминавшееся выше Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Лоизиду против Турции» (предварительные возражения), § 71). Европейский суд пришел к выводу в последнем Постановлении, что бывшие статьи 25 и 46 Конвенции не могут толковаться лишь в соответствии с намерениями их создателей, получив свою форму более сорока лет назад, в этой мере, что даже если было установлено, что данные ограничения считались допустимыми статьями 25 и 46 Конвенции, когда она была принята меньшинством от нынешнего числа Договаривающихся государств, такое свидетельство «не может быть решающим».
65. Однако объем статьи 1 Конвенции, рассматриваемый в настоящем деле, является решающим при определении всего объема позитивных обязанностей Договаривающихся государств и как таковых объема и границ всей Конвенционной системы защиты прав человека в противоположность вопросу, обсуждавшемуся по делу «Лоизиду против Турции» (предварительные возражения), о компетенции конвенционных органов по рассмотрению дела. В любом случае, извлечения из travaux {preparatoires}, подробно разобранные выше, служат четким проявлением заложенного в статье 1 Конвенции смысла, что нельзя игнорировать. Европейский суд отметил, что это — не толкование статьи 1 Конвенции «лишь» в соответствии с travaux {preparatoires} или признание travaux {preparatoires} «решающими»; скорее, эти подготовительные материалы являются четким свидетельством, подтверждающим обычное значение статьи 1 Конвенции, как ранее и установлено Европейским судом (статья 32 Венской конвенции 1969 года).
66. Соответственно, как Европейский суд установил по делу «Серинг против Соединенного Королевства»:
«Статья 1 Конвенции устанавливает ограничение, а именно территориальное, в пределах Конвенции. В частности, обязательство, взятое Договаривающимся государством, ограничено „обеспечением“ перечисленных прав и свобод лицу, находящемуся под его „юрисдикцией“. Далее, Конвенция не регулирует действия государств, не являющихся ее стороной, а также не подразумевает, что она является способом требования от Договаривающихся государств предъявлять стандарты Конвенции другим государствам».
c) Экстратерриториальные действия, признаваемые как составляющие осуществление юрисдикции
67. Принимая во внимание исключительно территориальное понятие юрисдикции, Европейский суд признал, что только в исключительных случаях действия Договаривающихся государств, происходившие или имевшие последствия вне их территории, могут являться осуществлением ими юрисдикции по смыслу статьи 1 Конвенции.
68. В прецедентном праве Европейского суда сделана ссылка в качестве примера юрисдикции, «не ограниченной территорией государства» (см. упоминавшееся выше Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Лоизиду против Турции» (предварительные возражения), § 62), на ситуации, когда выдача или высылка лица Договаривающимся государством может поднять вопрос по статьям 2 и 3 (или, в исключительных случаях, по статьям 5 и 6 Конвенции) и, следовательно, влечь ответственность этого государства согласно Конвенции (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу «Серинг против Соединенного Королевства», § 91; Постановление Европейского суда по делу «Крус Варас и другие против Швеции» (Cruz Varas and Others v. Sweden) от 20 марта 1991 г., Series A, № 201, § 69 и 70; и Постановление Европейского суда по делу «Вильвараджа и другие против Соединенного Королевства» (Vilvarajah and Others v. United Kingdom) от 30 октября 1991 г., Series A, № 215, § 103).
Однако Европейский суд отметил, что ответственность возникает в таких делах в связи с действием государства-ответчика в отношении лица, когда оно находится на его территории, четко под его юрисдикцией, и такие дела не касаются фактического осуществления государством компетенции или юрисдикции за границей (см. также упоминавшееся выше Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Аль-Адсани против Соединенного Королевства», § 39).
69. В дополнение, следующим примером, отмеченным в § 62 Постановления Большой палаты Европейского суда по делу «Лоизиду против Турции» (предварительные возражения), является дело «Дрозд и Янусек против Франции и Испании», в котором Европейский суд, процитировав ряд решений о приемлемости, принятых Европейской комиссией, признал, что ответственность Договаривающихся государств (Франции и Испании), в принципе, должна последовать ввиду действий их органов власти (судьи), имевших последствия или происходивших вне их территории (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу «Дрозд и Янусек против Франции и Испании», § 91). В этом деле оспариваемые действия при данных обстоятельствах не могли быть приписаны по их свойствам как судьям Франции или Испании, так и судам Андорры, действовавшим независимо от государств-ответчиков.
70. Более того, в первом Постановлении по делу «Лоизиду против Турции» (предварительные возражения) Европейский суд определил, что, принимая во внимание объект и цели Конвенции, ответственность Договаривающегося государства может возникнуть, если в результате военных действий (законных или незаконных) оно осуществляет эффективный контроль над местностью, не являющейся частью его государственной территории. Признано, что обязательство по обеспечению в этих местностях конвенционных прав и свобод исходит из самого факта такого контроля, независимо от того, осуществляется ли он прямо, посредством вооруженных сил государства-ответчика или через подчиняющуюся ему местную администрацию. Европейский суд пришел к выводу, что действия, на которые жаловалась заявитель, могли подпадать под юрисдикцию Турции по смыслу статьи 1 Конвенции.
По существу Европейский суд установил, что нет необходимости разрешать вопрос, действительно ли Турция осуществляла полный контроль над политикой и действиями властей так называемой «Турецкой Республики Северный Кипр». Огромное количество войск, участвующих в выполнении функций на Северном Кипре, свидетельствует о том, что вооруженные силы Турции осуществляют «эффективный контроль над данной частью острова». Признано, что такой контроль согласно соответствующим проверкам и при обстоятельствах дела влечет ответственность Турции за политику и действия «Турецкой Республики Северный Кипр». Европейский суд пришел к выводу, что лица, в отношении которых проводятся такая политика или такие действия, находятся, следовательно, под «юрисдикцией» Турции по смыслу статьи 1 Конвенции. Обязательство Турции по обеспечению прав и свобод, установленных в Конвенции, признано, таким образом, как распространяющееся и на Северный Кипр.
В последовавшем затем Постановлении «Кипр против Турции» (упоминавшемся выше) Европейский суд добавил, что поскольку Турция осуществляла такой «эффективный контроль», ее ответственность не может быть ограничена действиями ее собственных органов, находящихся там, но она может иметь место также ввиду действий местной администрации, которая продолжила свое существование лишь в силу турецкой поддержки. Таким образом, было установлено, что «юрисдикция» Турции согласно статье 1 Конвенции распространялась в отношении обеспечения полного круга материальных конвенционных прав на Северном Кипре.
71. В целом, прецедентное право Европейского суда показывает, что признание им осуществления экстратерриториальной юрисдикции Договаривающимся государством является исключительным: это происходило, когда государство-ответчик посредством эффективного контроля над соответствующей территорией и ее жителями за границей вследствие военной оккупации или посредством согласия, предложения или уступки властей такой территории осуществляет публичную власть в полном объеме или ее некоторой части, которую обычно осуществляют власти этой территории.
72. В связи с этим подходом Европейский суд недавно установил, что участие государства при осуществлении защиты в разбирательстве в другом государстве не является реализацией экстратерриториальной юрисдикции, и не более того (см. Решение Европейского суда по делу «МакЭлхинни против Ирландии и Соединенного Королевства» от 9 февраля 2000 г., жалоба № 31253/96, p. 7). Европейский суд отметил:
«Что касается жалобы заявителя по статье 6 Конвенции... о позиции, которую заняли власти Соединенного Королевства в разбирательстве по делу в Ирландии, Европейский суд не счел необходимым абстрактно рассматривать вопрос о том, могут ли действия властей государства как стороны судебного разбирательства в другом Договаривающемся государстве влечь их ответственность по статье 6 Конвенции... Европейский суд посчитал, что в данных обстоятельствах дела тот факт, что власти Соединенного Королевства попросили предоставить в качестве защиты государственный иммунитет в судах Ирландии, в которые заявитель решил подать иск, не является достаточным для того, чтобы он попадал под юрисдикцию Соединенного Королевства по смыслу статьи 1 Конвенции».
73. К тому же, Европейский суд отметил, что иные признанные примеры экстратерриториального осуществления юрисдикции государством включают в себя дела, касающиеся деятельности его дипломатических или консульских служб за границей или на борту самолетов или морских судов, зарегистрированных в данном государстве или летающих или плавающих под его флагом. В этих особых ситуациях обычное международное право и положения договоров признали экстратерриториальное осуществление юрисдикции соответствующим государством.
d) Могли ли заявители, таким образом, находиться под юрисдикцией государств-ответчиков
74. Заявители утверждали, что бомбардировка РТС государствами-ответчиками является еще одним примером экстратерриториальных действий, которые могут быть охвачены понятием «юрисдикция» по смыслу статьи 1 Конвенции, и предложили, таким образом, дальнейшее уточнение обычного смысла термина «юрисдикция» в статье 1 Конвенции. Европейский суд должен признать, что действительно в настоящем деле имели место исключительные обстоятельства, которые могут составлять экстратерриториальное осуществление юрисдикции Договаривающимся государством.
75. Во-первых, заявители предлагали особое применение критерия «эффективного контроля», выработанного по делам по Северному Кипру. Они утверждали, что позитивное обязательство по статье 1 Конвенции распространяется на обеспечение конвенционных прав способом, соразмерным уровню контроля, осуществляемого при таких экстратерриториальных ситуациях. Власти государств-ответчиков утверждали, что это приводит к пониманию юрисдикции «причина-следствие», что не охватывается статьей 1 Конвенции. Как счел Европейский суд, довод заявителей равносилен утверждению о том, что каждый, в отношении которого были произведены неблагоприятные действия со стороны Договаривающегося государства, где бы в мире они ни происходили или ни имели последствий, подпадает, таким образом, под юрисдикцию этого государства в целях статьи 1 Конвенции.
Европейский суд склонен согласиться с доводами властей государств-ответчиков, что текст статьи 1 Конвенции не охватывает такой подход к понятию «юрисдикция». По общему признанию, заявители согласились, что юрисдикция и любая последующая ответственность государства согласно Конвенции будут ограничены обстоятельствами совершения и последствий каждого конкретного действия. Однако Европейский суд счел, что формулировка статьи 1 Конвенции не содержит какого-либо подтверждения предложения заявителей о том, что позитивное обязательство в статье 1 Конвенции по обеспечению «прав и свобод, определенных в разделе I настоящей Конвенции», может быть разделено и создано согласно конкретным обстоятельствам такого экстратерриториального действия, и он рассмотрел в связи с этим свою позицию, подтвержденную текстом статьи 19 Конвенции. Действительно, подход заявителей не объясняет применения формулировки «находящийся под их юрисдикцией» статьи 1 Конвенции и даже передает эти слова избыточно и без какой-либо цели. Если бы создатели Конвенции пожелали обеспечить юрисдикцию настолько широко, насколько утверждают заявители, они бы приняли ту же формулировку или схожую с появившимися в то же время статьями 1 четырех Женевских конвенций (см. выше § 25).
Более того, понимание юрисдикции заявителями сводится к установлению того, подпадает ли лицо под юрисдикцию Договаривающегося государства в связи с вопросом о том, может ли это лицо считаться жертвой нарушения прав, гарантируемых Конвенцией. Но это отдельные и четко разделенные условия приемлемости, каждое из которых должно быть удовлетворено в ранее рассмотренном порядке, прежде чем лицо может ссылаться на положения Конвенции при заявлении жалобы против Договаривающегося государства.
76. Во-вторых, другое предложение заявителей состоит в том, что ограниченный объем контроля воздушного пространства обусловлен лишь объемом позитивных обязательств государств-ответчиков по защите заявителей и не исключает ее. Европейский суд признал, что это в целом тот же довод, который приводился в качестве основного предложения, и отклонил его по тем же основаниям.
77. В-третьих, заявители привели следующий довод в подтверждение наличия юрисдикции государств-ответчиков, основанный на сравнении с делом «Серинг против Соединенного Королевства» (упоминавшимся выше). Европейский суд не признал его убедительным, принимая во внимание основополагающие различия между этим делом и рассматриваемым, как было отмечено выше в § 68.
78. В-четвертых, Европейский суд не счел необходимым обращаться к специальным значениям, используемым в различных контекстах, о предположительно схожих положениях о юрисдикции в международных актах, на которые ссылались заявители, поскольку специфические доводы заявителей в связи с этим Европейский суд не удовлетворили (см. выше § 48). Он отметил, что статья 2 Американской декларации прав и обязанностей человека 1948 года, на которую содержится ссылка в упоминавшемся выше Докладе Межамериканской комиссии по правам человека по делу «Коурд» (см. выше § 23), не содержит четких ограничений юрисдикции. К тому же, что касается статьи 2 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 года (см. выше § 26), уже в 1950 году создатели Конвенции четко и подробно определили территориальный объем юрисдикции, и сложно предположить, что исключительное признание Комитетом по правам человека в некоторых случаях экстратерриториальной юрисдикции (а заявители привели лишь один пример) каким-либо образом заменяет территориальную юрисдикцию, прямо установленную данной статьей Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 года, или проясняет точное значение «юрисдикции» в статье 1 Факультативного протокола 1966 года (см. выше § 27). Хотя текст статьи 1 Американской конвенции по правам человека (см. выше § 24) содержит условие о юрисдикции, схожее с условием статьи 1 Европейской конвенции, заявителями не были сделаны ссылки на соответствующее прецедентное право по этим положениям.
79. В-пятых, и в целом, заявители утверждали, что непризнание того, что они подпадают под юрисдикцию государств-ответчиков, лишит силы предназначение ordre public Конвенции и оставит прискорбный вакуум в Конвенционной системе защиты прав человека.
80. Обязанностью Европейского суда в связи с этим является надзор за особым характером Конвенции как конституционального инструмента Европейского правопорядка по защите каждого, и его задачей является, как это установлено в статье 19 Конвенции, обеспечение соблюдения обязательств, принятых на себя Договаривающимися государствами (см. упоминавшееся выше Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Лоизиду против Турции» (предварительные возражения), § 93). Таким образом, сложно спорить с тем, что непризнание экстратерриториальной юрисдикции государств-ответчиков станет нарушением цели ordre public Конвенции, которая сама по себе подчеркивает в целом региональное предназначение конвенционной системы, или статьи 19 Конвенции, которая не проливает света на территориальный объем действия этой системы.
Верно, что в упоминавшемся выше Постановлении «Кипр против Турции» (§ 78) Европейский суд признал необходимость избежания «прискорбного вакуума в конвенционной системе защиты прав человека» на Северном Кипре. Однако, как отметили власти государств-ответчиков, этот комментарий относится к совершенно другой ситуации, отличной от настоящей: жители Северного Кипра были бы лишены пользования гарантиями и системой Конвенции, которыми они до этого пользовались, ввиду «эффективного контроля» Турции над данной территорией и невозможностью властей Кипра как Договаривающегося государства выполнять обязательства, принятые ими согласно Конвенции.
Вкратце, Конвенция является многоязычным договором, действующим в соответствии со статьей 56 <*> в исключительно региональном контексте, а именно в правовом пространстве (espace juridique) Договаривающихся государств. СРЮ явно не является частью этого правового пространства. Конвенция не предназначена для применения во всем мире, даже в связи с действиями Договаривающихся государств. Следовательно, Европейский суд ссылался на желание избежать пробелов или вакуума в защите прав человека при установлении юрисдикции, только если территория являлась бы таковой, что она при особых обстоятельствах обычно подпадала бы под действие Конвенции.
<*> Пункт 1 статьи 56 позволяет Договаривающемуся государству заявить о том, что Конвенция распространяется на все территории или на любую из них, за внешние сношения которых оно несет ответственность.
81. Наконец, заявители ссылались, в частности, на решения о приемлемости, принятые Европейским судом, по упоминавшимся выше делам «Исса и другие против Турции» и «Оджалан против Турции». Верно, что Европейский суд объявил обе жалобы приемлемыми, и они включают в себя ряд жалоб на предположительные действия турецких органов власти вне территории Турции. Однако ни в одном из этих дел не присутствует вопрос о юрисдикции, поднятый властями государства-ответчика или поставленный в решениях о приемлемости, и в любом случае данные дела еще предстоит разрешить по существу. Точно так же никаких возражений о юрисдикции не отмечено в Решении о неприемлемости жалобы «Ксавара и другие против Италии и Албании», на которую заявители также ссылались (см. выше); в любом случае, заявители не оспаривали доказательства властей о разделении юрисдикции между Албанией и Италией путем письменного соглашения. Дело «Илашку и другие против Молдавии и Российской Федерации», на которое также ссылались заявители, касается утверждений о том, что российские войска контролируют часть территории Молдовы, и этот вопрос должен быть четко разрешен при рассмотрении дела по существу. Соответственно, эти дела не могут быть приняты в подтверждение толкования заявителями юрисдикции Договаривающихся государств по смыслу статьи 1 Конвенции.
4. Вывод Европейского суда
82. Европейский суд, таким образом, убежден, что отсутствует какая-либо юрисдикционная связь между лицами, являющимися жертвами предполагаемых действий, и государствами-ответчиками. Следовательно, он не признал, что заявители и их погибшие родственники могут подпадать под юрисдикцию государств-ответчиков ввиду данных экстратерриториальных действий.
B. Остальные вопросы о приемлемости
83. В свете предыдущих выводов Европейский суд счел, что нет необходимости рассматривать остальную часть доводов сторон по приемлемости жалобы.
Эти вопросы включают в себя вопрос о предполагаемой некой ответственности государств-ответчиков за действия, осуществляемые иностранными государствами, членами которых они являются, вопрос о том, исчерпали ли заявители эффективные средства правовой защиты, доступные им по смыслу пункта 1 статьи 35 Конвенции, и вопрос о том, компетентен ли Европейский суд рассматривать дело, принимая во внимание принципы, установленные в упоминавшемся выше Постановлении Международного суда ООН по делу «Монетарное золото».
C. Краткое изложение и заключение
84. Соответственно, Европейский суд пришел к выводу, что предполагаемые действия государств-ответчиков не влекут их ответственности согласно Конвенции и что, таким образом, нет необходимости рассматривать иные вопросы о приемлемости, поднятые сторонами.
85. Таким образом, жалоба должна быть признана несовместимой с положениями Конвенции и как таковая неприемлемой согласно пунктам 3 и 4 статьи 35 Конвенции.
EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS
DECISION
AS TO THE ADMISSIBILITY OF APPLICATION No. 52207/99 BY VLASTIMIR AND BORKA {BANKOVIC}, {ZIVANA STOJANOVIC}, MIRJANA STOIMENOVSKI, DRAGANA {JOKSIMOVIC} AND DRAGAN {SUKOVIC} AGAINST BELGIUM, THE CZECH REPUBLIC, DENMARK, FRANCE, GERMANY, GREECE, HUNGARY, ICELAND, ITALY, LUXEMBOURG, THE NETHERLANDS, NORWAY, POLAND, PORTUGAL, SPAIN, TURKEY AND THE UNITED KINGDOM
The European Court of Human Rights, sitting as a Grand Chamber composed of
and Mr P.J. Mahoney, Registrar,
Having regard to the above application lodged on 20 October 1999 and registered on 28 October 1999,
Having regard to the decision of 14 November 2000 by which the Chamber of the First Section to which the case had originally been assigned relinquished its jurisdiction in favour of the Grand Chamber (Article 30 of the Convention),
Having regard to the observations submitted by the respondent Governments and the observations in reply submitted by the applicants,
Having regard to the parties' oral submissions on 24 October 2001 and their subsequent written comments in reply to Judges' questions,
Having deliberated on 24 October and 12 December 2001, decides, on the last-mentioned date, as follows:
THE FACTS
1. The applicants are all citizens of the Federal Republic of Yugoslavia («FRY»). The first and second applicants, Vlastimir and Borka {Bankovic}, were born in 1942 and 1945, respectively and they apply to the Court on their own behalf and on behalf of their deceased daughter, Ksenija {Bankovic}. The third applicant, {Zivana Stojanovic}, was born in 1937 and she applies on her own behalf and on behalf of her deceased son, Nebojsa {Stojanovic}. The fourth applicant, Mirjana Stoimenovski, applies on her own behalf and on behalf of her deceased son, Darko Stoimenovski. The fifth applicant, Dragana {Joksimovic}, was born in 1956 and she applies on her own behalf and on behalf of her deceased husband, Milan {Joksimovic}. The sixth applicant, Dragan {Sukovic}, applies in his own right.
2. The applicants are represented before the Court by Mr Anthony Fisher, a solicitor practising in Essex, by Mr Vojin {Dimitrijevic}, Director of the Belgrade Centre for Human Rights, by Mr Hurst Hannum, Professor of International Law at Tufts University, Medford, MA, the United States and by Ms {Francoise} Hampson, barrister and Professor of International Law at the University of Essex. Those representatives attended the oral hearing before the Court together with their advisers, Mr Rick Lawson, Ms Tatjana {Papic} and Mr Vladan {Joksimovic}. The third applicant, Ms {Zivana Stojanovic}, also attended the hearing.
3. The Governments are represented before the Court by their Agents. At the oral hearing the following Governments were represented as follows: the United Kingdom (whose submissions were made on behalf of all respondents) by Mr Christopher Greenwood Q.C. and Professor of International Law, by Mr James Eadie, Counsel, by Mr Martin Eaton, Agent, Foreign and Commonwealth Office and by Mr Martin Hemming, Adviser; Belgium by Mr Jan Lathouwers, Deputy Agent; France by Mr Pierre Boussaroque, Counsel; Germany by Mr Christoph Blosen, Deputy to the German Permanent Representative to the Council of Europe; Greece by Mr Michael Apessos, Advisor; Hungary by Mr {Lipot Holtzl} and Ms Monika Weller, Agent and Co-Agent, respectively; Italy by Mr Francesco Crisafulli, Deputy Co-Agent; Luxembourg by Mr Nicolas Mackel, Agent; The Netherlands by Ms Jolien Schukking, Agent; Norway by Mr Frode Elgesem, Acting Agent; Poland by Mr Krysztof Drzewicki, Agent and Ms Renata Kowalska, Counsel; and Turkey by Ms Deniz {Akcay}, Co-Agent.
A. The circumstances of the case
4. The facts of the case, as submitted by the parties, may be summarised as follows.
5. The respondent Governments considered the application inadmissible without any need to address the facts of the case and submitted that any failure on their part to expressly dispute a fact should not be held against them. The Court has not, in summarising the circumstances of the case below, interpreted any failure expressly to contest a fact as any party's acceptance of it.
1. Background
6. The conflict in Kosovo between Serbian and Kosovar Albanian forces during 1998 and 1999 is well documented. Against the background of the escalating conflict, together with the growing concerns and unsuccessful diplomatic initiatives of the international community, the six-nation Contact Group (established in 1992 by the London Conference) met and agreed to convene negotiations between the parties to the conflict.
7. On 30 January 1999, and following a decision of its North Atlantic Council («NAC»), the North Atlantic Treaty Organisation («NATO») announced air strikes on the territory of the FRY in the case of non-compliance with the demands of the international community. Negotiations consequently took place between the parties to the conflict from 6 to 23 February 1999 in Rambouillet and from 15 to 18 March 1999 in Paris. The resulting proposed peace agreement was signed by the Kosovar Albanian delegation but not by the Serbian delegation.
8. Considering that all efforts to achieve a negotiated, political solution to the Kosovo crisis had failed, the NAC decided on, and on 23 March 1999 the Secretary General of NATO announced, the beginning of air strikes (Operation Allied Force) against the FRY. The air strikes lasted from 24 March to 8 June 1999.
2. The bombing of Radio Televizije Srbije («RTS»)
9. Three television channels and four radio stations operated from the RTS facilities in Belgrade. The main production facilities were housed in three buildings at Takovska Street. The master control room was housed on the first floor of one of the buildings and was staffed mainly by technical staff.
10. On 23 April 1999, just after 2.00 am approximately, one of the RTS buildings at Takovska Street was hit by a missile launched from a NATO forces' aircraft. Two of the four floors of the building collapsed and the master control room was destroyed.
11. The daughter of the first and second applicants, the sons of the third and fourth applicants and the husband of the fifth applicant were killed and the sixth applicant was injured. Sixteen persons were killed and another sixteen were seriously injured in the bombing of the RTS. Twenty-four targets were hit in the FRY that night, including three in Belgrade.
3. Relevant proceedings before other international tribunals
12. On 26 April 1999 the FRY deposited with the Secretary General of the United Nations («UN») its declaration recognising the compulsory jurisdiction of the International Court of Justice («ICJ»). On 29 April 1999 the FRY instituted proceedings against Belgium and nine other States concerning their participation in Operation Allied Force and submitted a request for the indication of provisional measures pursuant to Article 73 of the Rules of Court of the ICJ. By order dated 2 June 1999 the ICJ rejected that request. The remaining issues in the case are pending.
13. In June 2000 the Committee established to review Operation Allied Force reported to the Prosecutor of the International Criminal Tribunal for the Former Yugoslavia («ICTY»). An investigation was not recommended. On 2 June 2000 the Prosecutor informed the UN Security Council of her decision not to open an investigation.
B. Relevant international legal materials
1. The Treaty of Washington 1949
14. The Treaty of Washington came into force on 24 August 1949 («the 1949 Treaty») and created an alliance called the North Atlantic Treaty Organisation («NATO») of ten European states (Belgium, France, Luxembourg, the Netherlands, the United Kingdom, Denmark, Iceland, Italy, Norway, Portugal) with Canada and the United States. In 1952 Greece and Turkey acceded to the 1949 Treaty, the Federal Republic of Germany joined in 1955 and Spain also became a member in 1982. These countries were joined on 12 March 1999 by the Czech Republic, Hungary and Poland.
15. The essential purpose of NATO is to safeguard the freedom and security of all its members by political and military means in accordance with the principles of the UN Charter. Its fundamental operating principle is that of a common commitment to mutual co-operation among sovereign states based on the indivisibility of the security of its members.
2. The Vienna Convention on the Law of Treaties 1969 («the Vienna Convention 1969»)
16. Article 31 of the Vienna Convention 1969 is entitled «General rule of interpretation» and reads, in so far as relevant, as follows:
«1. A treaty shall be interpreted in good faith in accordance with the ordinary meaning to be given to the terms of the treaty in their context and in light of its object and purpose.»
3. There shall be taken into account, together with the context:
(b) any subsequent practice in the application of the treaty which establishes the agreement of the parties regarding its interpretation;
(c) any relevant rules of international law applicable in the relations between the parties.»
17. Article 32 is entitled «Supplementary means of interpretation» and reads as follows:
«Recourse may be had to supplementary means of interpretation, including the preparatory work of the treaty and the circumstances of its conclusion, in order to confirm the meaning resulting from the application of article 31, or to determine the meaning when the interpretation according to article 31:»
(a) leaves the meaning ambiguous or obscure;
(b) leads to a result which is manifestly absurd.»
18. In its commentary on these Articles, the International Law Commission noted that Articles 31 and 32 should operate in conjunction, and would not have the effect of drawing a rigid line between the «general rule» and the «supplementary means» of interpretation. At the same time the distinction itself was justified since the elements of interpretation in Article 31 all relate to the agreement between the parties at the time when or after it received authentic expression in the text. Preparatory work did not have the same authentic character «however valuable it may sometimes be in throwing light on the expression of agreement in the text» (Yrbk. ILC (1966), ii. 219 — 220).
3. The drafting history of Article 1 of the Convention
19. The text prepared by the Committee of the Consultative Assembly of the Council of Europe on legal and administrative questions provided, in what became Article 1 of the Convention, that the «member States shall undertake to ensure to all persons residing within their territories the rights...». The Expert Intergovernmental Committee, which considered the Consultative Assembly's draft, decided to replace the reference to «all persons residing within their territories» with a reference to persons «within their jurisdiction». The reasons were noted in the following extract from the Collected Edition of the Travaux {Preparatoires} of the European Convention on Human Rights (Vol. III, p. 260):
«The Assembly draft had extended the benefits of the Convention to „all persons residing within the territories of the signatory States“. It seemed to the Committee that the term „residing“ might be considered too restrictive. It was felt that there were good grounds for extending the benefits of the Convention to all persons in the territories of the signatory States, even those who could not be considered as residing there in the legal sense of the word. The Committee therefore replaced the term „residing“ by the words „within their jurisdiction“ which are also contained in Article 2 of the Draft Covenant of the United Nations Commission.»
20. The next relevant comment prior to the adoption of Article 1 of the Convention, made by the Belgian representative on 25 August 1950 during the plenary sitting of the Consultative Assembly, was to the effect that
«henceforth the right of protection by our States, by virtue of a formal clause of the Convention, may be exercised with full force, and without any differentiation or distinction, in favour of individuals of whatever nationality, who on the territory of any one of our States, may have had reason to complain that [their] rights have been violated».
21. The travaux {preparatoires} go on to note that the wording of Article 1 including «within their jurisdiction», did not give rise to any further discussion and the text as it was (and is now) was adopted by the Consultative Assembly on 25 August 1950 without further amendment (the above-cited Collected Edition (Vol. VI, p. 132).
4. The American Declaration on the Rights and Duties of Man 1948
22. Article 2 of this declaration reads as follows:
«All persons are equal before the law and have the rights and duties established in this Declaration, without distinction as to race, sex, language, creed or any other factor.»
23. In its report in the Coard case (Report No. 109/99, case No. 10.951, Coard et al. v. the United States, 29 September 1999, §§ 37, 39, 41 and 43), the Inter-American Commission of Human Rights examined complaints about the applicants' detention and treatment by United States' forces in the first days of the military operation in Grenada and commented:
«While the extraterritorial application of the American Declaration has not been placed at issue by the parties, the Commission finds it pertinent to note that, under certain circumstances, the exercise of its jurisdiction over acts with an extra-territorial locus will not only be consistent with, but required by, the norms which pertain. The fundamental rights of the individual are proclaimed in the Americas on the basis of the principles of equality and non-discrimination — „without distinction as to race, nationality, creed or sex“. ...Given that individual rights inhere simply by virtue of a person's humanity, each American State is obliged to uphold the protected rights of any person subject to its jurisdiction. While this most commonly refers to persons within a state's territory, it may, under given circumstances, refer to conduct with an extraterritorial locus where the person concerned is present in the territory of one state, but subject to the control of another state — usually through the acts of the latter's agents abroad. In principle, the inquiry turns not on the presumed victim's nationality or presence within a particular geographic area, but on whether, under the specific circumstances, the State observed the rights of a person subject to its authority and control.»
24. Article 1 of the American Convention on Human Rights 1978, on which the substantive jurisdiction of the Inter-American Court of Human Rights is based, reads, in so far as relevant, as follows:
«The States Parties to this Convention undertake to respect the rights and freedoms recognised herein and to ensure to all persons subject to their jurisdiction the free and full exercise of those rights and freedoms, without any discrimination...»
5. The four Geneva Conventions on the Protection of War Victims 1949
25. Article 1 of each of these Conventions («the Geneva Conventions 1949») requires the Contracting Parties to undertake «to respect and to ensure respect for the present Convention in all circumstances».
6. Covenant on Civil and Political Rights 1966 («CCPR 1966») and its Optional Protocol 1966
26. Article 2 § 1 of CCPR 1966 reads, in so far as relevant, as follows:
«Each State Party to the present Convention undertakes to respect and to ensure to all individuals within its territory and subject to its jurisdiction the rights recognised in the present Covenant...»
The Commission on Human Rights approved during its sixth session in 1950 a motion to include the words «within its territory and subject to its» in Article 2 § 1 of the draft Covenant. Subsequent proposals to exclude those words were defeated in 1952 and 1963. Subsequently, the Human Rights Committee has sought to develop, in certain limited contexts, the Contracting States' responsibility for the acts of their agents abroad.
27. Article 1 of the Optional Protocol 1966 reads, in so far as relevant, as follows:
«A State Party to the Covenant that becomes a Party to the present Protocol recognises the competence of the Committee to receive and consider communications from individuals subject to its jurisdiction who claim to be victims of a violation by that State Party of any of the rights set forth in the Covenant. ...»
COMPLAINTS
28. The applicants complain about the bombing of the RTS building on 23 April 1999 by NATO forces and they invoke the following provisions of the Convention: Article 2 (the right to life), Article 10 (freedom of expression) and Article 13 (the right to an effective remedy).
THE LAW
29. The first to the fifth applicants rely on Articles 2, 10 and 13 on their own behalf and on behalf of their deceased close relatives. The sixth applicant, injured during the strike, relies on these Articles on his own behalf. With the consent of the Court, the parties' written and oral submissions were limited to the admissibility issues, the Governments' further accepting that they would not be arguing that the complaints were manifestly ill-founded.
30. As to the admissibility of the case, the applicants submit that the application is compatible ratione loci with the provisions of the Convention because the impugned acts of the respondent States, which were either in the FRY or on their own territories but producing effects in the FRY, brought them and their deceased relatives within the jurisdiction of those States. They also suggest that the respondent States are severally liable for the strike despite its having been carried out by NATO forces, and that they had no effective remedies to exhaust.
31. The Governments dispute the admissibility of the case. They mainly contend that the application is incompatible ratione personae with the provisions of the Convention because the applicants did not fall within the jurisdiction of the respondent States within the meaning of Article 1 of the Convention. They also maintain that, in accordance with the «Monetary Gold principle» of the ICJ, this Court cannot decide the merits of the case as it would be determining the rights and obligations of the United States, of Canada and of NATO itself, none of whom are Contracting Parties to the Convention or, therefore, parties to the present application (Monetary Gold Removed from Rome in 1943, ICJ Reports 1954, p. 19 as applied in East Timor, ICJ Reports 1995, p. 90).
32. The French Government further argue that the bombardment was not imputable to the respondent States but to NATO, an organisation with an international legal personality separate from that of the respondent States. The Turkish Government made certain submissions as regards their view of the position in northern Cyprus.
33. Finally, the Hungarian, Italian and Polish Governments submit that the applicants have failed to exhaust effective remedies available in those States as required by Article 35 § 1 of the Convention.
A. Whether the applicants and their deceased relatives came within the «jurisdiction» of the respondent States within the meaning of Article 1 of the Convention
34. This is the principal basis upon which the Governments contest the admissibility of the application and the Court will consider first this question. Article 1 of the Convention reads as follows:
«The High Contracting Parties shall secure to everyone within their jurisdiction the rights and freedoms defined in Section I of [the] Convention.»
1. The submissions of the respondent Governments
35. The Governments contend that the applicants and their deceased relatives were not, at the relevant time, within the «jurisdiction» of the respondent States and that the application is therefore incompatible ratione personae with the provisions of the Convention.
36. As to the precise meaning of «jurisdiction», they suggest that it should be interpreted in accordance with the ordinary and well-established meaning of that term in public international law. The exercise of «jurisdiction» therefore involves the assertion or exercise of legal authority, actual or purported, over persons owing some form of allegiance to that State or who have been brought within that State's control. They also suggest that the term «jurisdiction» generally entails some form of structured relationship normally existing over a period of time.
37. They maintain that they are supported in this respect by the jurisprudence of the Court which has applied this notion of jurisdiction to confirm that certain individuals affected by acts of a respondent State outside of its territory can be considered to fall within its jurisdiction because there was an exercise of some form of legal authority by the relevant State over them. The arrest and detention of the applicants outside of the territory of the respondent State in the Issa and {Ocalan} cases (Issa and Others v. Turkey, (dec.), No. 31821/96, 30 May 2000, unreported and {Ocalan} v. Turkey, (dec.), No. 46221/99, 14 December 2000, unreported) constituted, according to the Governments, a classic exercise of such legal authority or jurisdiction over those persons by military forces on foreign soil. Jurisdiction in the Xhavara case which concerned the alleged deliberate striking of an Albanian ship by an Italian naval vessel 35 nautical miles off the coast of Italy (Xhavara and Others v. Italy and Albania, (dec.), No. 39473/98, 11 January 2001, unreported) was shared by written agreement between the respondent States. The Governments consider that they are also supported in their interpretation of jurisdiction by the travaux {preparatoires} and by State practice in applying the Convention since its ratification by them. They refer, in this latter respect, to the lack of derogations under Article 15 of the Convention in respect of military operations in which the Contracting States participated outside of their territories.
38. The Governments conclude that it is clear that the conduct of which the applicants complain could not be described as the exercise of such legal authority or competence.
39. Moreover, the Governments go on to take issue with the applicants' principal submissions as to the meaning of jurisdiction in Article 1 of the Convention namely, that the positive obligation to protect in Article 1 of the Convention applies proportionately to the control exercised.
40. In the first place, the Governments consider that the very text of Article 1 does not support this interpretation. Had the drafters wished for what is effectively a «cause-and-effect» type of responsibility, they could have adopted wording similar to that of Article 1 of the Geneva Conventions 1949 (cited above at § 25). In any event, the applicants' interpretation of jurisdiction would invert and divide the positive obligation on Contracting States to secure the substantive rights in a manner never contemplated by Article 1 of the Convention.
41. Secondly, they consider the applicants' reliance on Article 15 in support of their expansive interpretation of Article 1 to be mistaken and that Article 15, in fact, supports the Governments' own position. The Governments argue that there is nothing in the text or application of Article 15 of the Convention to imply, as the applicants wrongly assume, that Article 15 § 2 refers to «war» or «public emergency» situations outside as well as inside the territories of the Contracting States. Accordingly, Article 15 § 2 does not strengthen the applicants' broad interpretation of Article 1 of the Convention.
42. Thirdly, and as to the applicants' suggestion that the citizens of the FRY would be left without a Convention remedy, the Governments recall that a finding that Turkey was not responsible under the Convention in the northern Cyprus cases would have deprived the inhabitants of that territory of the benefit of the Convention rights they would otherwise have enjoyed (see, Loizidou v. Turkey judgment of 23 March 1995 (preliminary objections), Series A No. 310, Loizidou v. Turkey judgment of 18 December 1996 (Merits), Reports of Judgments and Decisions 1996-VI, No. 26 and Cyprus v. Turkey [GC], No. 25781/94, ECHR 2001). In the present case, the Governments note that the FRY was not and is not a party to the Convention and its inhabitants had no existing rights under the Convention.
43. Fourthly, the Governments strongly dispute the applicants' assertions as to the risk involved in not rendering respondent States participating in such military missions accountable under the Convention. The Governments contend that it is rather the applicants' novel «cause-and-effect» theory of extra-territorial jurisdiction that would have serious international consequences. Such a theory would, when added to the applicants' assertion concerning the several liability of all respondent States as members of NATO, seriously distort the purpose and scheme of the Convention. In particular, it would have serious consequences for international military collective action as it would render the Court competent to review the participation of Contracting States in military missions all over the world in circumstances when it would be impossible for those States to secure any of the Convention rights to the inhabitants of those territories and even in situations where a Contracting State had no active part in the relevant mission. The resulting Convention exposure would, according to the Governments, risk undermining significantly the States participation in such missions and would, in any event, result in far more protective derogations under Article 15 of the Convention. In addition, they suggest that international humanitarian law, the ICTY and, most recently, the International Criminal Court («ICC») exist to regulate such State conduct.
44. Finally, the Governments also contest the applicants' alternative theories of State responsibility under Article 1 of the Convention. As to their argument concerning the alleged control of the airspace over Belgrade by NATO forces, the Governments deny such control and, in any event, dispute that any such control could be equated with the territorial control of the nature and extent, identified in the above-cited judgments concerning northern Cyprus, which results in the exercise of effective control or of legal authority. The Governments further consider the applicants' comparison of the present case with the Soering case to be fundamentally flawed (Soering v. the United Kingdom judgment of 7 July 1989, Series A No. 161). At the time the impugned decision was to be taken in respect of Mr Soering's extradition, he was detained on the territory of the respondent State, a situation constituting a classic exercise of legal authority over an individual to whom the State could secure the full range of Convention rights.
45. In sum, the Governments submit that the applicants and their deceased relatives did not fall within the jurisdiction of the respondent States and that their application is, therefore, incompatible ratione personae with the provisions of the Convention.
2. The submissions of the applicants
46. The applicants consider the application to be compatible ratione loci with the provisions of the Convention because they were brought within the jurisdiction of the respondent States by the RTS strike. In particular, they suggest that the determination of «jurisdiction» can be done by adapting the «effective control» criteria developed in the above-cited Loizidou judgments (preliminary objections and merits) so that the extent of the positive obligation under Article 1 of the Convention to secure Convention rights would be proportionate to the level of control in fact exercised. They consider that this approach to jurisdiction in Article 1 would provide manageable criteria by which the Court could deal with future complaints arising out of comparable circumstances.
47. Accordingly, when, as in the above-noted Loizidou judgments (preliminary objections and merits), the Turkish forces were found to have had effective control of northern Cyprus, it was appropriate to consider Turkey obliged to vindicate the full range of Convention rights in that area. However, when the respondent States strike a target outside their territory, they are not obliged to do the impossible (secure the full range of Convention rights) but rather are held accountable for those Convention rights within their control in the situation in question.
48. The applicants maintain that this approach is entirely consistent with the Convention jurisprudence to date, and they rely, in particular, on the admissibility decisions in the above-cited cases of Issa, Xhavara and {Ocalan} together with the admissibility decision in the Ilascu case (Ilascu v. Moldova and the Russian Federation, (dec.), No. 48787/99, 4 July 2001, unreported). They consider it also consistent with the interpretation of similar phrases by the Inter-American Commission of Human Rights (the Report in the Coard case, at § 23 above). Citing one case of the Human Rights Committee, they contend that that Committee has reached consistent conclusions as regards Article 2 § 1 of the CCPR 1966 and Article 1 of its Optional Protocol.
49. They further suggest that support for their approach to the concept of «jurisdiction» is to be found in the text and structure of the Convention and, in particular, in Article 15. They argue that Article 15 would be rendered meaningless if it did not also apply to extra-territorial war or emergencies. A State is therefore required to make a derogation under Article 15 because, without that derogation, the Convention applies even during such conflicts.
50. As to the Governments' reliance on the travaux {preparatoires}, they point out that this is not a source of primary or definitive evidence as to the meaning to be accorded to the use of jurisdiction in Article 1 of the Convention. Indeed, they note that the «legal authority» and «structured relationship» which the Governments submit are essential elements of jurisdiction are not mentioned in the travaux {preparatoires}.
51. They reject the Governments' suggestion that their interpretation of Article 1 would be a dangerous development. The present case is not about an accident or omission during a UN peace-keeping mission or about rogue soldiers. Rather it concerns a deliberate act approved by each of the respondent States and executed as planned. Indeed, the applicants suggest that it would be dangerous not to render States accountable for the violations of the Convention arising from this type of State action. In emphasising the pre-eminence of the right to life and the role of the Convention as an instrument for European public order, they stress that a failure to find the respondent States responsible would leave these applicants without a remedy and the respondent States' armies free to act with impunity. The ICJ is not open to an application from individuals, the ICTY adjudicates on the responsibility of individuals for serious war crimes and the ICC has not yet been established.
52. Alternatively, the applicants argue that, given the size of the air operation and the relatively few air casualties, NATO's control over the airspace was nearly as complete as Turkey's control over the territory of northern Cyprus. While it was a control limited in scope (airspace only), the Article 1 positive obligation could be similarly limited. They consider that the concepts of «effective control» and «jurisdiction» must be flexible enough to take account of the availability and use of modern precision weapons which allow extra-territorial action of great precision and impact without the need for ground troops. Given such modern advances, reliance on the difference between air attacks and ground troops has become unrealistic.
53. Alternatively, the applicants compare the circumstances of the present case to those of the above-cited Soering case, arguing that the impugned act was, in fact, the extra-territorial effect of prior decisions, to strike RTS and to launch the missile, which decisions had been taken on the territory of the respondent State or States. They suggest therefore that jurisdiction can be established for the same reasons it was in the Soering case.
3. The Court's assessment
54. The Court notes that the real connection between the applicants and the respondent States is the impugned act which, wherever decided, was performed, or had effects, outside of the territory of those States («the extra-territorial act»). It considers that the essential question to be examined therefore is whether the applicants and their deceased relatives were, as a result of that extra-territorial act, capable of falling within the jurisdiction of the respondent States (Drozd and Janousek v. France and Spain, judgment of 26 June 1992, Series A No. 240, § 91, the above-cited Loizidou judgments (preliminary objections and merits), at § 64 and § 56 respectively, and the Cyprus v. Turkey judgment, cited above, at § 80).
(a) The applicable rules of interpretation
55. The Court recalls that the Convention must be interpreted in the light of the rules set out in the Vienna Convention 1969 (Golder v. the United Kingdom judgment of 21 February 1975, Series A No. 18, § 29).
56. It will, therefore, seek to ascertain the ordinary meaning to be given to the phrase «within their jurisdiction» in its context and in the light of the object and purpose of the Convention (Article 31 § 1 of the Vienna Convention 1969 and, amongst other authorities, Johnston and Others v. Ireland judgment of 18 December 1986, Series A No. 112, § 51). The Court will also consider «any subsequent practice in the application of the treaty which establishes the agreement of the parties regarding its interpretation» (Article 31 § 3 (b) of the Vienna Convention 1969 and the above-cited Loizidou judgment (preliminary objections), at § 73).
57. Moreover, Article 31 § 3 (c) indicates that account is to be taken of «any relevant rules of international law applicable in the relations between the parties». More generally, the Court recalls that the principles underlying the Convention cannot be interpreted and applied in a vacuum. The Court must also take into account any relevant rules of international law when examining questions concerning its jurisdiction and, consequently, determine State responsibility in conformity with the governing principles of international law, although it must remain mindful of the Convention's special character as a human rights treaty (the above-cited Loizidou judgment (merits), at §§ 43 and 52). The Convention should be interpreted as far as possible in harmony with other principles of international law of which it forms part (Al-Adsani v. the United Kingdom, [GC], No. 35763, § 60, to be reported in ECHR 2001).
58. It is further recalled that the travaux {preparatoires} can also be consulted with a view to confirming any meaning resulting from the application of Article 31 of the Vienna Convention 1969 or to determining the meaning when the interpretation under Article 31 of the Vienna Convention 1969 leaves the meaning «ambiguous or obscure» or leads to a result which is «manifestly absurd or unreasonable» (Article 32). The Court has also noted the ILC commentary on the relationship between the rules of interpretation codified in those Articles 31 and 32 (the text of those Articles and a summary of the ILC commentary is set out above at §§ 16 — 18 above).
(b) The meaning of the words «within their jurisdiction»
59. As to the «ordinary meaning» of the relevant term in Article 1 of the Convention, the Court is satisfied that, from the standpoint of public international law, the jurisdictional competence of a State is primarily territorial. While international law does not exclude a State's exercise of jurisdiction extra-territorially, the suggested bases of such jurisdiction (including nationality, flag, diplomatic and consular relations, effect, protection, passive personality and universality) are, as a general rule, defined and limited by the sovereign territorial rights of the other relevant States (Mann, «The Doctrine of Jurisdiction in International Law», RdC, 1964, Vol. 1; Mann, «The Doctrine of Jurisdiction in International Law, Twenty Years Later», RdC, 1984, Vol. 1; Bernhardt, Encyclopaedia of Public International Law, Edition 1997, Vol. 3, pp. 55 — 59 «Jurisdiction of States» and Edition 1995, Vol. 2, pp. 337 — 343 «Extra-territorial Effects of Administrative, Judicial and Legislative Acts»; Oppenheim's International Law, 9th Edition 1992 (Jennings and Watts), Vol. 1, § 137; P.M. Dupuy, Droit International Public, 4th Edition 1998, p. 61; and Brownlie, Principles of International Law, 5th Edition 1998, pp. 287, 301 and 312 — 314).
60. Accordingly, for example, a State's competence to exercise jurisdiction over its own nationals abroad is subordinate to that State's and other States' territorial competence (Higgins, Problems and Process (1994), at p. 73; and Nguyen Quoc Dinh, Droit International Public, 6th Edition 1999 (Daillier and Pellet), p. 500). In addition, a State may not actually exercise jurisdiction on the territory of another without the latter's consent, invitation or acquiescence, unless the former is an occupying State in which case it can be found to exercise jurisdiction in that territory, at least in certain respects (Bernhardt, cited above, Vol. 3 at p. 59 and Vol. 2 at pp. 338 — 340; Oppenheim, cited above, at § 137; P.M. Dupuy, cited above, at pp. 64 — 65; Brownlie, cited above, at p. 313; Cassese, International Law, 2001, p. 89; and, most recently, the «Report on the Preferential Treatment of National Minorities by their Kin-States» adopted by the Venice Commission at its 48th Plenary Meeting, Venice, 19 — 20 October 2001).
61. The Court is of the view, therefore, that Article 1 of the Convention must be considered to reflect this ordinary and essentially territorial notion of jurisdiction, other bases of jurisdiction being exceptional and requiring special justification in the particular circumstances of each case (see, mutatis mutandis and in general, Select Committee of Experts on Extraterritorial Criminal Jurisdiction, European Committee on Crime Problems, Council of Europe, «Extraterritorial Criminal Jurisdiction», Report published in 1990, at pp. 8 — 30).
62. The Court finds State practice in the application of the Convention since its ratification to be indicative of a lack of any apprehension on the part of the Contracting States of their extra-territorial responsibility in contexts similar to the present case. Although there have been a number of military missions involving Contracting States acting extra-territorially since their ratification of the Convention (inter alia, in the Gulf, in Bosnia and Herzegovina and in the FRY), no State has indicated a belief that its extra-territorial actions involved an exercise of jurisdiction within the meaning of Article 1 of the Convention by making a derogation pursuant to Article 15 of the Convention. The existing derogations were lodged by Turkey and the United Kingdom <*> in respect of certain internal conflicts (in south-east Turkey and Northern Ireland, respectively) and the Court does not find any basis upon which to accept the applicants' suggestion that Article 15 covers all «war» and «public emergency» situations generally, whether obtaining inside or outside the territory of the Contracting State. Indeed, Article 15 itself is to be read subject to the «jurisdiction» limitation enumerated in Article 1 of the Convention.
<*> The United Kingdom has withdrawn its derogation as of 26 February 2001, except in relation to Crown Dependencies. Turkey reduced the scope of its derogation by communication to the Secretary General of the Council of Europe dated 5 May 1992.
63. Finally, the Court finds clear confirmation of this essentially territorial notion of jurisdiction in the travaux {preparatoires} which demonstrate that the Expert Intergovernmental Committee replaced the words «all persons residing within their territories» with a reference to persons «within their jurisdiction» with a view to expanding the Convention's application to others who may not reside, in a legal sense, but who are, nevertheless, on the territory of the Contracting States (§ 19 above).
64. It is true that the notion of the Convention being a living instrument to be interpreted in light of present-day conditions is firmly rooted in the Court's case-law. The Court has applied that approach not only to the Convention's substantive provisions (for example, the Soering judgment cited above, at § 102; the Dudgeon v. the United Kingdom judgment of 22 October 1981, Series A No. 45; the X, Y and Z v. the United Kingdom judgment of 22 April 1997, Reports 1997-II; V. v. the United Kingdom [GC], No. 24888/94, § 72, ECHR 1999-IX; and Matthews v. the United Kingdom [GC], No. 24833/94, § 39, ECHR 1999-I) but more relevantly to its interpretation of former Articles 25 and 46 concerning the recognition by a Contracting State of the competence of the Convention organs (the above-cited Loizidou judgment (preliminary objections), at § 71). The Court concluded in the latter judgment that former Articles 25 and 46 of the Convention could not be interpreted solely in accordance with the intentions of their authors expressed more than forty years previously to the extent that, even if it had been established that the restrictions at issue were considered permissible under Articles 25 and 46 when the Convention was adopted by a minority of the then Contracting Parties, such evidence «could not be decisive».
65. However, the scope of Article 1, at issue in the present case, is determinative of the very scope of the Contracting Parties' positive obligations and, as such, of the scope and reach of the entire Convention system of human rights' protection as opposed to the question, under discussion in the Loizidou case (preliminary objections), of the competence of the Convention organs to examine a case. In any event, the extracts from the travaux {preparatoires} detailed above constitute a clear indication of the intended meaning of Article 1 of the Convention which cannot be ignored. The Court would emphasise that it is not interpreting Article 1 «solely» in accordance with the travaux {preparatoires} or finding those travaux «decisive»; rather this preparatory material constitutes clear confirmatory evidence of the ordinary meaning of Article 1 of the Convention as already identified by the Court (Article 32 of the Vienna Convention 1969).
66. Accordingly, and as the Court stated in the Soering case:
«Article 1 sets a limit, notably territorial, on the reach of the Convention. In particular, the engagement undertaken by a Contracting State is confined to „securing“ („{reconnaitre}“ in the French text) the listed rights and freedoms to persons within its own „jurisdiction“. Further, the Convention does not govern the actions of States not Parties to it, nor does it purport to be a means of requiring the Contracting States to impose Convention standards on other States.»
(c) Extra-territorial acts recognised as constituting an exercise of jurisdiction
67. In keeping with the essentially territorial notion of jurisdiction, the Court has accepted only in exceptional cases that acts of the Contracting States performed, or producing effects, outside their territories can constitute an exercise of jurisdiction by them within the meaning of Article 1 of the Convention.
68. Reference has been made in the Court's case-law, as an example of jurisdiction «not restricted to the national territory» of the respondent State (the Loizidou judgment (preliminary objections), at § 62), to situations where the extradition or expulsion of a person by a Contracting State may give rise to an issue under Articles 2 and/or 3 (or, exceptionally, under Articles 5 and or 6) and hence engage the responsibility of that State under the Convention (the above-cited Soering case, at § 91, Cruz Varas and Others v. Sweden judgment of 20 March 1991, Series A No. 201, §§ 69 and 70, and the Vilvarajah and Others v. the United Kingdom judgment of 30 October 1991, Series A No. 215, § 103).
However, the Court notes that liability is incurred in such cases by an action of the respondent State concerning a person while he or she is on its territory, clearly within its jurisdiction, and that such cases do not concern the actual exercise of a State's competence or jurisdiction abroad (see also, the above-cited Al-Adsani judgment, at § 39).
69. In addition, a further example noted at paragraph 62 of the Loizidou judgment (preliminary objections) was the Drozd and Janousek case where, citing a number of admissibility decisions by the Commission, the Court accepted that the responsibility of Contracting Parties (France and Spain) could, in principle, be engaged because of acts of their authorities (judges) which produced effects or were performed outside their own territory (the above-cited Drozd and Janousek judgment, at § 91). In that case, the impugned acts could not, in the circumstances, be attributed to the respondent States because the judges in question were not acting in their capacity as French or Spanish judges and as the Andorran courts functioned independently of the respondent States.
70. Moreover, in that first Loizidou judgment (preliminary objections), the Court found that, bearing in mind the object and purpose of the Convention, the responsibility of a Contracting Party was capable of being engaged when as a consequence of military action (lawful or unlawful) it exercised effective control of an area outside its national territory. The obligation to secure, in such an area, the Convention rights and freedoms was found to derive from the fact of such control whether it was exercised directly, through the respondent State's armed forces, or through a subordinate local administration. The Court concluded that the acts of which the applicant complained were capable of falling within Turkish jurisdiction within the meaning of Article 1 of the Convention.
On the merits, the Court found that it was not necessary to determine whether Turkey actually exercised detailed control over the policies and actions of the authorities of the «Turkish Republic of Northern Cyprus» («TRNC»). It was obvious from the large number of troops engaged in active duties in northern Cyprus that Turkey's army exercised «effective overall control over that part of the island». Such control, according to the relevant test and in the circumstances of the case, was found to entail the responsibility of Turkey for the policies and actions of the «TRNC». The Court concluded that those affected by such policies or actions therefore came within the «jurisdiction» of Turkey for the purposes of Article 1 of the Convention. Turkey's obligation to secure the rights and freedoms set out in the Convention was found therefore to extend to northern Cyprus.
In its subsequent Cyprus v. Turkey judgment (cited above), the Court added that since Turkey had such «effective control», its responsibility could not be confined to the acts of its own agents therein but was engaged by the acts of the local administration which survived by virtue of Turkish support. Turkey's «jurisdiction» under Article 1 was therefore considered to extend to securing the entire range of substantive Convention rights in northern Cyprus.
71. In sum, the case-law of the Court demonstrates that its recognition of the exercise of extra-territorial jurisdiction by a Contracting State is exceptional: it has done so when the respondent State, through the effective control of the relevant territory and its inhabitants abroad as a consequence of military occupation or through the consent, invitation or acquiescence of the Government of that territory, exercises all or some of the public powers normally to be exercised by that Government.
72. In line with this approach, the Court has recently found that the participation of a State in the defence of proceedings against it in another State does not, without more, amount to an exercise of extra-territorial jurisdiction (McElhinney v. Ireland and the United Kingdom (dec.), No. 31253/96, p. 7, 9 February 2000, unpublished). The Court said:
«In so far as the applicant complains under Article 6... about the stance taken by the Government of the United Kingdom in the Irish proceedings, the Court does not consider it necessary to address in the abstract the question of whether the actions of a Government as a litigant before the courts of another Contracting State can engage their responsibility under Article 6... The Court considers that, in the particular circumstances of the case, the fact that the United Kingdom Government raised the defence of sovereign immunity before the Irish courts, where the applicant had decided to sue, does not suffice to bring him within the jurisdiction of the United Kingdom within the meaning of Article 1 of the Convention.»
73. Additionally, the Court notes that other recognised instances of the extra-territorial exercise of jurisdiction by a State include cases involving the activities of its diplomatic or consular agents abroad and on board craft and vessels registered in, or flying the flag of, that State. In these specific situations, customary international law and treaty provisions have recognised the extra-territorial exercise of jurisdiction by the relevant State.
(d) Were the present applicants therefore capable of coming within the «jurisdiction» of the respondent States?
74. The applicants maintain that the bombing of RTS by the respondent States constitutes yet a further example of an extra-territorial act which can be accommodated by the notion of «jurisdiction» in Article 1 of the Convention, and are thereby proposing a further specification of the ordinary meaning of the term «jurisdiction» in Article 1 of the Convention. The Court must be satisfied that equally exceptional circumstances exist in the present case which could amount to the extra-territorial exercise of jurisdiction by a Contracting State.
75. In the first place, the applicants suggest a specific application of the «effective control» criteria developed in the northern Cyprus cases. They claim that the positive obligation under Article 1 extends to securing the Convention rights in a manner proportionate to the level of control exercised in any given extra-territorial situation. The Governments contend that this amounts to a «cause-and-effect» notion of jurisdiction not contemplated by or appropriate to Article 1 of the Convention. The Court considers that the applicants' submission is tantamount to arguing that anyone adversely affected by an act imputable to a Contracting State, wherever in the world that act may have been committed or its consequences felt, is thereby brought within the jurisdiction of that State for the purpose of Article 1 of the Convention.
The Court is inclined to agree with the Governments' submission that the text of Article 1 does not accommodate such an approach to «jurisdiction». Admittedly, the applicants accept that jurisdiction, and any consequent State Convention responsibility, would be limited in the circumstances to the commission and consequences of that particular act. However, the Court is of the view that the wording of Article 1 does not provide any support for the applicants' suggestion that the positive obligation in Article 1 to secure «the rights and freedoms defined in Section I of this Convention» can be divided and tailored in accordance with the particular circumstances of the extra-territorial act in question and, it considers its view in this respect supported by the text of Article 19 of the Convention. Indeed the applicants' approach does not explain the application of the words «within their jurisdiction» in Article 1 and it even goes so far as to render those words superfluous and devoid of any purpose. Had the drafters of the Convention wished to ensure jurisdiction as extensive as that advocated by the applicants, they could have adopted a text the same as or similar to the contemporaneous Articles 1 of the four Geneva Conventions of 1949 (see § 25 above).
Furthermore, the applicants' notion of jurisdiction equates the determination of whether an individual falls within the jurisdiction of a Contracting State with the question of whether that person can be considered to be a victim of a violation of rights guaranteed by the Convention. These are separate and distinct admissibility conditions, each of which has to be satisfied in the afore-mentioned order, before an individual can invoke the Convention provisions against a Contracting State.
76. Secondly, the applicants' alternative suggestion is that the limited scope of the airspace control only circumscribed the scope of the respondent States' positive obligation to protect the applicants and did not exclude it. The Court finds this to be essentially the same argument as their principal proposition and rejects it for the same reasons.
77. Thirdly, the applicants make a further alternative argument in favour of the respondent States' jurisdiction based on a comparison with the Soering case (cited above). The Court does not find this convincing given the fundamental differences between that case and the present as already noted at paragraph 68 above.
78. Fourthly, the Court does not find it necessary to pronounce on the specific meaning to be attributed in various contexts to the allegedly similar jurisdiction provisions in the international instruments to which the applicants refer because it is not convinced by the applicants' specific submissions in these respects (see § 48 above). It notes that Article 2 of the American Declaration on the Rights and Duties of Man 1948 referred to in the above-cited Coard Report of the Inter-American Commission of Human Rights (§ 23 above), contains no explicit limitation of jurisdiction. In addition, and as to Article 2 § 1 the CCPR 1966 (§ 26 above), as early as 1950 the drafters had definitively and specifically confined its territorial scope and it is difficult to suggest that exceptional recognition by the Human Rights Committee of certain instances of extra-territorial jurisdiction (and the applicants give one example only) displaces in any way the territorial jurisdiction expressly conferred by that Article of the CCPR 1966 or explains the precise meaning of «jurisdiction» in Article 1 of its Optional Protocol 1966 (§ 27 above). While the text of Article 1 of the American Convention on Human Rights 1978 (§ 24 above) contains a jurisdiction condition similar to Article 1 of the European Convention, no relevant case-law on the former provision was cited before this Court by the applicants.
79. Fifthly and more generally, the applicants maintain that any failure to accept that they fell within the jurisdiction of the respondent States would defeat the ordre public mission of the Convention and leave a regrettable vacuum in the Convention system of human rights' protection.
80. The Court's obligation, in this respect, is to have regard to the special character of the Convention as a constitutional instrument of European public order for the protection of individual human beings and its role, as set out in Article 19 of the Convention, is to ensure the observance of the engagements undertaken by the Contracting Parties (the above-cited Loizidou judgment (preliminary objections), at § 93). It is therefore difficult to contend that a failure to accept the extra-territorial jurisdiction of the respondent States would fall foul of the Convention's ordre public objective, which itself underlines the essentially regional vocation of the Convention system, or of Article 19 of the Convention which does not shed any particular light on the territorial ambit of that system.
It is true that, in its above-cited Cyprus v. Turkey judgment (at § 78), the Court was conscious of the need to avoid «a regrettable vacuum in the system of human-rights protection» in northern Cyprus. However, and as noted by the Governments, that comment related to an entirely different situation to the present: the inhabitants of northern Cyprus would have found themselves excluded from the benefits of the Convention safeguards and system which they had previously enjoyed, by Turkey's «effective control» of the territory and by the accompanying inability of the Cypriot Government, as a Contracting State, to fulfil the obligations it had undertaken under the Convention.
In short, the Convention is a multi-lateral treaty operating, subject to Article 56 of the Convention <*>, in an essentially regional context and notably in the legal space (espace juridique) of the Contracting States. The FRY clearly does not fall within this legal space. The Convention was not designed to be applied throughout the world, even in respect of the conduct of Contracting States. Accordingly, the desirability of avoiding a gap or vacuum in human rights' protection has so far been relied on by the Court in favour of establishing jurisdiction only when the territory in question was one that, but for the specific circumstances, would normally be covered by the Convention.
<*> Article 56 § 1 enables a Contracting State to declare that the Convention shall extend to all or any of the territories for whose international relations that State is responsible.
81. Finally, the applicants relied, in particular, on the admissibility decisions of the Court in the above-cited Issa and {Ocalan} cases. It is true that the Court has declared both of these cases admissible and that they include certain complaints about alleged actions by Turkish agents outside Turkish territory. However, in neither of those cases was the issue of jurisdiction raised by the respondent Government or addressed in the admissibility decisions and in any event the merits of those cases remain to be decided. Similarly, no jurisdiction objection is recorded in the decision leading to the inadmissibility of the Xhavara case to which the applicants also referred (cited above); at any rate, the applicants do not dispute the Governments' evidence about the sharing by prior written agreement of jurisdiction between Albania and Italy. The Ilascu case, also referred to by the applicants and cited above, concerns allegations that Russian forces control part of the territory of Moldova, an issue to be decided definitively on the merits of that case. Accordingly, these cases do not provide any support for the applicants' interpretation of the jurisdiction of Contracting States within the meaning of Article 1 of the Convention.
4. The Court's conclusion
82. The Court is not therefore persuaded that there was any jurisdictional link between the persons who were victims of the act complained of and the respondent States. Accordingly, it is not satisfied that the applicants and their deceased relatives were capable of coming within the jurisdiction of the respondent States on account of the extra-territorial act in question.
B. Remaining admissibility issues
83. In light of the above conclusion, the Court considers that it is not necessary to examine the remaining submissions of the parties on the admissibility of the application.
These questions included the alleged several liability of the respondent States for an act carried out by an international organisation of which they are members, whether the applicants had exhausted effective remedies available to them within the meaning of Article 35 § 1 of the Convention and whether the Court was competent to consider the case given the principles established by the above-cited Monetary Gold judgment of the ICJ.
C. Summary and conclusion
84. Accordingly, the Court concludes that the impugned action of the respondent States does not engage their Convention responsibility and that it is not therefore necessary to consider the other admissibility issues raised by the parties.
85. The application must therefore be declared incompatible with the provisions of the Convention and, as such, inadmissible pursuant to Article 35 §§ 3 and 4 of the Convention.
FOR THESE REASONS, THE COURT UNANIMOUSLY
Declares the application inadmissible.