Статья 16. Общественный контроль за деятельностью государственных органов и органов местного самоуправленияКомментарий к модельному закону «О противодействии коррупции»

Общественные организации, граждане, а также иные некоммерческие организации вправе:

• обращаться в орган государственной власти или в суд за защитой своих прав, в том числе за защитой прав неопределенного круга лиц;
• испрашивать о мерах, принимаемых уполномоченными органами и направленных против коррупционных правонарушений;
• получать доступ к документам, материалам и иной информации (за исключением материалов и информации ограниченного доступа) и знакомиться с ними, если они легли в основу принятия коррупционных актов и решений, в тех случаях, когда подобные акты и решения приняты относительно их обращений, жалоб и заявлений.

Комментарий:

В комментируемой статье перечисляются субъекты, осуществляющие общественный контроль за деятельностью государственных органов и органов местного самоуправления. Это — общественные организации, граждане, а также иные некоммерческие организации.

Чтобы государственная власть добросовестно и ответственно исполняла законы, эффективно управляла и качественно оказывала публичные услуги россиянам, общество должно постоянно ее контролировать. Важнейшим условием публичного контроля институтов гражданского общества — СМИ, политических партий, общественных организаций и других структур граждан, является информационная прозрачность деятельности государственной власти.

Коррупция является одной из причин формирования в общественном сознании представления о беззащитности граждан перед преступностью. В этом состоит одна из опасностей этого вида преступлений для граждан, общества и государства. Одним из средств борьбы с подобными преступлениями является гласность. Например, обнародование каждого коррупционного случая в средствах массовой информации.

В связи с этим главным направлением антикоррупционной деятельности государства является установление информационной прозрачности процесса функционирования исполнительной, законодательной, судебной власти, правоохранительных органов и органов местного самоуправления.

Важно подчеркнуть, что в современном мире движущей силой социального прогресса является движение информации. Информационный обмен в современном обществе способствует формированию новой среды обитания, новых социальных и моральных ценностей, нового образа жизни и новых принципов управления. Информационно закрытые системы сегодня неконкурентоспособны.

В тех странах, где люди владеют полноценной информацией о деятельности власти, коррупции нет, государство соблюдает законы, работает ответственно и эффективно на общее благо. С другой стороны, именно закрытость, утаивание правды, монополия на информацию есть основное оружие бюрократии, с помощью которого она пытается навязать обществу свою волю, при этом оставаясь без контроля. Следствием этого является безответственность, некомпетентность, коррумпированность, нежелание и недееспособность чиновников служить людям, хотя это их прямая обязанность.

Мировой опыт в этой сфере приводит к главному выводу: информационная прозрачность — движущая сила общества и власти, которая не только влияет на изменение правил поведения власти, повышая ее ответственность и эффективность работы на благо общества, но и способствует качественному изменению самого общества.

При этом важно подчеркнуть, что главный смысл информационной прозрачности государственной власти состоит не столько в том, чтобы наказать провинившихся, хотя наказание для нарушивших закон должно быть неотвратимо, сколько в том, чтобы устанавливать новые правила поведения. Госслужащие, судьи, полицейские, депутаты, военнослужащие, должностные лица нарушают закон тогда, когда они осуществляют свою деятельность в тени, когда они информационно закрыты и недоступны для общества, а следовательно, безответственны. Установление процедур информационной прозрачности деятельности государственной власти создает условия для обнаружения, выявления и поиска должностных лиц и представителей государственной власти, ответственных за те или иные решения и действия. Именно гласность в деятельности государственной власти обеспечивает персональную ответственность ее представителей, создает условия опасности для коррупционеров, нарушителей закона, некомпетентного исполнения чиновниками своих служебных обязанностей.

Смысл информационной прозрачности деятельности власти состоит также в том, что деятельность представителей государственной власти становится открытой и доступной для общественного контроля. Угроза быть обнаруженным даже вне срока давности за взятки, мздоимство и другие нарушения закона заставит госслужащего, работника правоохранительных органов, военнослужащего, судью, представителя спецслужб, местного самоуправления соблюдать законы — работать ответственно, добросовестно и компетентно.

Информационная прозрачность деятельности власти формирует отношения подотчетности власти гражданскому обществу. Когда власть с помощью гласности начнет держать реальный отчет о результатах своей деятельности, тогда она вынуждена будет перестраиваться: работать ответственно и компетентно на общее благо. Подотчетность потребует от власти быть ближе к гражданам, слышать их запросы, уважительно вести диалог с обществом на языке сотрудничества. В свою очередь, благодаря возможности оказывать влияние на власть с помощью инструмента подотчетности гражданское общество начнет самоорганизовываться, быть активнее, повышать свою правовую и политическую культуру.

Необходимо устанавливать правовые процедуры общественного контроля над деятельностью органов государственной власти и органов местного самоуправления посредством обеспечения открытости, информационной прозрачности их деятельности. На основании принципов реализации права на информацию о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления необходимы: общедоступность и открытость информации; обеспечение безопасности личности, общества и государства; систематическое информирование о деятельности госорганов и органов местного самоуправления о предлагаемых или принятых решениях; обеспечение права на поиск, получение и передачу бесплатной информации; предоставление достоверной информации; защита права на информацию; осуществление гражданским обществом контроля над деятельностью указанных выше органов власти.

Иначе говоря, в государстве — участнике СНГ ни для кого не должно быть монополии на информацию. Информация только тогда обретает общественную пользу, когда она открыта для всех. Доступ к информации органов государственной власти нельзя делать платным. Наконец, информация должна быть полной, исчерпывающей и постоянно обновляемой.

Государство — участник СНГ определяет порядок ограничения доступа к информации, устанавливает порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением информации, устанавливает способы получения официальной информации. В частности, это можно сделать путем опубликования информации на сайтах государственного органа, органа местного самоуправления в сети Интернет, опубликования в средствах массовой информации, обеспечения непосредственного доступа к документам и материалам, а также к заседаниям соответствующих органов, предоставления документов и материалов на основании запроса.

Принципиально важным является обеспечение доступа к информации на основе технологий сети Интернет. Учитывая современные реалии, властные учреждения обязаны сообщать для всеобщего сведения полную информацию о своей деятельности за исключением секретной, перечень которой определен в законодательстве государства — участника СНГ.

Все решения, принимаемые органами исполнительной, законодательной и судебной власти и органами местного самоуправления, в том числе коллегиальные, должны иметь автора, то есть ответственное лицо, которое эти решения подготовило. Это является условием повышения ответственности и компетентности государственных и муниципальных служащих, судей, депутатов, работников правоохранительных органов. Все принимаемые органами власти решения вступают в силу только после опубликования, размещения их в Интернете и соответствующих информационных источниках.

Если говорить об исполнительной власти, то установление общественного контроля с помощью прозрачности в области бюджетной деятельности — это инструмент повышения эффективности работы государства в целом. Речь идет не только и не столько о федеральном уровне, сколько об уровне субъектов государства — участника СНГ (для государств с федеративной формой государственного устройства) и местного самоуправления.

Прозрачность должна касаться и процесса приватизации, учитывая опыт прошлого и совершенные ошибки. В первую очередь, не сформирован широкий слой эффективных частных собственников. Во-вторых, структурная перестройка экономики не привела к желаемому повышению эффективности деятельности предприятий. В-третьих, привлеченных в процесс приватизации инвестиций оказалось недостаточно для производственного, технологического и социального развития предприятий.

Прозрачность должна быть и в функционировании ЖКХ. Общество должно знать, откуда берутся такие высокие цены на отопление, газ, другие коммунально-жилищные услуги. Открытость и прозрачность оплаты ЖКХ остановят безудержный рост тарифов, потому что вскроет диктат монополистов.

Обнародование сведений органами исполнительной власти, органами власти местного самоуправления об исполнении бюджета, о реализации целевых программ, об открытых конкурсах, аукционах, тендерах, экспертизах и условиях их проведения в процессе приватизации, функционирования ЖКХ, безусловно, будет способствовать повышению ответственности и компетентности работы госслужащих, устранению причин и условий для коррупции.

Полная публикация с помощью Интернета не только всех принятых законодательных и нормативных актов, но и их проектов, принятых и вносимых поправок, актов, обжалованных в суде и отмененных судом, будет препятствовать созданию неэффективных нормативных правовых актов.

Обнародование всех отзывов должностных лиц на законодательные инициативы поможет обнаружить механизмы лоббизма в Госдуме, который зачастую выходит за рамки правового поля. Принципиально важным в подготовке законопроектов исполнительной властью является введение практики служебной антикоррупционной экспертизы в Министерстве юстиции (или органов с аналогичной компетенцией), результаты которой также должны публиковаться.

Деятельность законодательной власти должна быть доступной и прозрачной. Парламент, представительные органы местного самоуправления государства — участника СНГ должны размещать на своих сайтах не только все принятые законодательные акты, но и их проекты, принятые и внесенные поправки, постановления, а также все отзывы должностных лиц исполнительной власти на законодательные инициативы. Необходимо также размещать и информацию о поименном голосовании депутатов.

В этом случае будет видна деятельность каждого депутата, и, следовательно, четко определена его персональная ответственность за то или иное принимаемое Госдумой решение. Ответственной может быть только та деятельность, которая информационно открыта, а значит предметна и видима. Информационная прозрачность законодательного процесса позволит снизить степень отчуждения между властью и гражданами, повысить ответственность членов парламента и депутатов представительных органов местного самоуправления за качество и эффективность законотворчества.

В результате информационная прозрачность позволит предотвратить появление законодательства, порождающего коррупцию, добиться, чтобы юридические нормы и правила устанавливались в интересах человека и благополучия общества, были ясными и недвусмысленными, способствовали формированию эффективной и конкурентоспособной экономики.

Чрезвычайно важное значение имеет информационная прозрачность для эффективной работы судов. Для этого, во-первых, все судебные органы различных уровней должны полностью размещать на своих сайтах открытые материалы судебных заседаний, судебные решения и постановления. Во-вторых, решения суда вступают в силу только после публикации их на сайте в Интернете. В-третьих, в Интернете должны размещаться все материалы квалификационных комиссий судей. Информационная открытость будет содействовать обеспечению подлинного равенства всех перед законом и судом и повышению ответственности и компетентности судей. Именно информационная прозрачность, устанавливающая общественный контроль, а не только повышение зарплаты судьям и обеспечение их неприкосновенности, будет способствовать справедливости и эффективности всей судебной системы, освобождению ее от коррупции и зависимости от исполнительной власти. Ибо в процесс общественного контроля над деятельностью судов обязательно включатся различные институты гражданского общества — общественные объединения юристов, средства массовой информации, правозащитные организации, партии и общественные структуры. Важно подчеркнуть, что прозрачность суда обеспечит благоприятные условия для повышения компетентности и ответственности полиции, прокуратуры, спецслужб. Именно это является принципиальным фактором деятельности судебной системы и правоохранительных органов.

Совершенствование правоохранительной системы в целом заключается в устранении необоснованного дублирования функций и полномочий в деятельности правоохранительных органов, в существенном повышении заработной платы ее работников при одновременной оптимизации их численности, а также в росте уровня технического обеспечения.

Например, в Республики Беларусь государственные органы, иные организации и их должностные лица в пределах своей компетенции, а также граждане обязаны оказывать содействие государственным органам, осуществляющим борьбу с коррупцией, а также иным организациям, участвующим в борьбе с коррупцией. Сведения, документы и другие материалы в сфере борьбы с коррупцией, запрашиваемые государственными органами, осуществляющими борьбу с коррупцией, предоставляются государственными органами, иными организациями и их должностными лицами незамедлительно, а если это невозможно, то в течение трех суток.

Предоставление сведений и документов, содержащих государственную, банковскую или иную охраняемую законом тайну, осуществляется в порядке, предусмотренном законодательством Республики Беларусь <*>.

---

<*> Ст. 11 Закона Республики Беларусь «О борьбе с коррупцией» от 20 июля 2006 года № 165-3.

В Республике Молдова активное участие лиц и групп, не относящихся к публичному сектору, в предупреждении коррупции и борьбе с ней обеспечивается путем:

a) участия в процессе принятия решений;

b) доступа к информации об организации и функционировании органов публичного управления, о процессах принятия решений и юридических актов, касающихся этих лиц и групп;

c) опубликования информации, периодических докладов о рисках коррупции в органах публичного управления;

d) информирования общественности в целях создания обстановки нетерпимости к коррупции, а также внедрения в практику образовательных программ;

e) предоставления органами публичного управления информации, представляющей общественный интерес, и оказания публичных услуг с помощью электронных средств через официальные web-страницы.

Решение об отказе начать или прекратить уголовное преследование по случаям коррупции, проверка которых была инициирована по обращению физического или юридического лица или других компетентных органов, доводится до сведения инициатора в течение 15 дней со дня вынесения постановления согласно требованиям Уголовно-процессуального кодекса.

Решения, вынесенные судебными инстанциями по уголовным делам и делам об административных правонарушениях, относящимся к коррупции, подлежат опубликованию в течение 30 дней на официальной web-странице судебной инстанции в соответствии с действующим законодательством <*>.

---

<*> Ст. 9 Закона Республики Молдова «О предупреждении коррупции и борьбе с ней» от 25 апреля 2008 г. № 90.

В Российской Федерации осуществляется развитие институтов общественного и парламентского контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции <*>.

---

<*> См. подр.: Федерального закона Российской Федерации «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ.

В Кыргызской Республике:

1. Средства массовой информации в соответствии с законодательством Кыргызской республике формируют гражданскую позицию, направленную на предупреждение и профилактику коррупции, создание обстановки нравственной чистоты и правовой культуры в системах государственной и муниципальной служб.

2. Государственные органы через средства массовой информации информируют общественность по обнародованным сведениям о фактах проявления коррупции. Данная информация публикуется в тех же средствах массовой информации, где она была обнародована первоначально.

Сведения, предоставляемые средствам массовой информации, должны носить подтверждающий или опровергающий характер факта проявления коррупции <*>.

---

<*> Ст. 8 Закона Кыргызской Республики «О борьбе с коррупцией» от 06 марта 2003 г. № 51.

Способ имплементации нормы в национальное законодательство с учетом особенностей нормативно-правового регулирования соответствующего вопроса в законах разных государств — участников СНГ: систематизация действующих и новых норм о противодействии коррупции на основании настоящего закона.