Статья 12. Специальные требования к лицам, занимающим определенные должности, указанные в настоящем Законе, или претендующим на занятие указанных должностейКомментарий к модельному закону «О противодействии коррупции»

1. В соответствии с законодательством государства для лиц, претендующих на занятие должностей, указанных в части первой статьи 10 настоящего Закона, а также лиц, занимающих указанные должности, могут устанавливаться определенные ограничения и запреты, связанные с выполнением ими своих служебных обязанностей. При этом они должны ставиться в известность о необходимости соблюдения данных ограничений и запретов, а также о мерах ответственности в случае их невыполнения.

2. Непринятие ограничений является самостоятельным основанием для отказа в привлечении лица к выполнению соответствующих служебных функций, либо увольнения или иного освобождения от занимаемой должности в соответствии с законодательством государства.

Комментарий:

В комментируемой статье законодатель использует такой прием юридической техники как внутренняя отсылка к другой статье Модельного закона. В данном случае это ст. 10, где в ч. 1 характеризуются субъекты коррупционных правонарушений, с перечислением должностей и служебных обязанностей в сферах деятельности, подверженных коррупционным рискам, под которыми понимаются явления и процессы в системе органов исполнительной власти и муниципальных образований, их функционировании, действиях (бездействии) государственных гражданских и муниципальных служащих, создающих условия возможного совершения коррупционного правонарушения. Иными словами, коррупционные риски — это заложенные в системе государственного и муниципального управления возможности для действия (бездействия) должностных лиц с целью незаконного извлечения материальной и иной выгоды при выполнении своих должностных полномочий.

В группу органов исполнительной власти с повышенным коррупционным риском входят органы, которые характеризуются:

• наличием полномочий, связанных с распределением значительных финансовых средств;
• высокой степенью свободы действий, вызванной спецификой их работы, иными словами нерационально большими пределами чиновничьего усмотрения;
• высокой интенсивностью контактов с гражданами и организациями.

В основе коррупционных рисков лежат различные факторы, которые можно классифицировать как:

• факторы организационного характера, к которым следует отнести отсутствие гласности при принятии решений органами власти; избыточность государственных функций; низкую эффективность внутреннего и внешнего контроля за деятельностью органов государственного и муниципального управления, их должностных лиц; слабую правовую защищенность сотрудников государственных и муниципальных органов, а также лиц, оказывающих содействие правоохранительным органам; несовершенство механизмов прямой и обратной связи между гражданами и органами контроля и надзора и др.;
• факторы социального характера, например, такие как значительный разрыв в оплате труда работников государственного и частного секторов;
• факторы экономического характера, где ведущим является низкий уровень конкуренции;
• факторы политического характера, прежде всего неразвитость институтов гражданского общества; несовершенный механизм финансирования политических партий и выборных кампаний; неэффективная кадровая политика государства; наличие иммунитетов для лиц, занимающих отдельные государственные должности, и т.д.

Следует отметить, что идентификацию рисков, их оценку и ранжирование должны осуществлять сами органы государственной власти, ибо они лучше знают свою собственную деятельность, причем оценивать коррупционные риски эти властные органы должны в неразрывной связи с разработкой четких антикоррупционных мер.

Механизм выявления коррупционных рисков в органе исполнительной власти должен содержать следующие необходимые элементы:

• формирование комиссий по противодействию коррупции;
• определение данными комиссиями потенциально коррупциогенных сфер деятельности органа;
• выделение отдельных полномочий государственного или муниципального служащего, при выполнении которых существует вероятность возникновения коррупционных проявлений или действий;
• составление реестра коррупциогенных должностей;
• выявление скрытых потенциальных возможностей государственной или муниципальной системы, способствующих коррупционным проявлениям со стороны должностных лиц;
• формулирование и реализация комплекса антикоррупционных мер, направленных на предупреждение возможных коррупционных проявлений.

Для того чтобы меры выявления и локализации коррупционных рисков в деятельности государственных служащих были эффективными, необходимо:

• Опираясь на нормы антикоррупционного законодательства, активно привлекать к противодействию коррупции институты гражданского общества, с помощью которых прежде всего следует запустить механизм жесткой публичной оценки коррупционных проявлений. Фактически речь идет о формировании системы мер, направленных на разрушение утвердившейся в последнее двадцатилетие в информационном пространстве идеологии, располагающей к коррупции, аморальности и культу обогащения, в целях воздействия на нравственную ситуацию, питающую идеологию коррупции.
• Разработать механизм реальной защиты интересов лиц, которые заявили о поступивших к ним предложениях коррупционного характера. В настоящее время механизм разрешения этой проблемы отсутствует, общественное мнение пока считает этих людей «доносчиками», «стукачами», отчего нередко оказываемая ими помощь правоохранительным органам в борьбе с коррупционерами оборачивается для них изоляцией в их окружении, личной трагедией. Однако решать эту проблему, которая не под силу лишь одним правоохранительным органам, придется государству законодательно, ибо добропорядочные граждане не смогу оказывать поддержку и помощь без должной защиты.
• Разработать и реализовать комплекс мер по разрушению системной коррупции в высших учебных заведениях, где вымогательство денег отдельными преподавателями начинается с того момента, как молодой человек переступает порог учебного заведения, становясь абитуриентом, и не прекращается до получения им диплома. То есть уже на этапе обучения в вузе в сознании будущих бизнесменов, учителей, врачей, юристов закрепляются элементы коррупционного мышления и поведения.

Государственная должность, как она определяется в национальном законодательстве, — это должность, облеченная доверием, предполагающая действовать в интересах государства. Поэтому государственные должностные лица обязаны проявлять абсолютную преданность государственным интересам своей страны, представляемым демократическими институтами власти <*>.

---

<*> Международный кодекс поведения государственных должностных лиц (Резолюция 51/59 Генеральной Ассамблеи ООН от 12 декабря 1996 г.).

Государственные должностные лица должны выполнять свои обязанности и функции компетентно и эффективно в соответствии с законами или административными положениями и со всей добросовестностью.

Как гласит Международный кодекс поведения государственных должностных лиц, эти лица должны быть внимательны, справедливы и беспристрастны при выполнении своих функций и, в частности, в своих отношениях с общественностью. Они не вправе оказывать какое бы то ни было неправомерное предпочтение какой-либо группе лиц или отдельному лицу, не должны допускать дискриминации по отношению к какой-либо группе лиц или отдельному лицу, злоупотреблять иным образом полномочиями и властью, предоставленными им.

При составлении комментируемой статьи учитывались положения международных актов, в частности Рекомендация № R (2000) 10 Комитета министров Совета Европы о кодексах поведения для государственных служащих, принятая 106-й сессией Комитета министров 11 мая 2000 г.; Модельный кодекс поведения для государственных служащих (приложение к Рекомендации Комитета министров Совета Европы от 11 мая 2000 г. № R (2000) 10 о кодексах поведения для государственных служащих); Модельный закон «Об основах муниципальной службы» (принят на 19-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств — участников Содружества Независимых Государств (постановление № 19-10 от 26 марта 2002 г.).

Анализ национального законодательства государства — участника СНГ показал, что в ряде стран для лиц, занимающих государственные должности или приравненных к ним, существуют ограничения.

Так, например в ст. 7 и 8 Закона Азербайджанской Республики «О борьбе с коррупцией» указано, что:

7.1. Близкие родственники должностных лиц не могут занимать никакой должности под их непосредственным подчинением, за исключением выборных должностей и других предусмотренных законодательством случаев.

7.2. В случае, если лица, нарушившие требования статьи 7.1 настоящего Закона, в течение 30 дней после выявления нарушения данных требований добровольно не устранят данное нарушение, они должны быть переведены на другую должность, исключающую подчинение, если же это не представляется возможным, одно из данных лиц освобождается от занимаемой должности.

7.3. Лица, освобожденные от должности на основаниях, указанных в статье 7.2 настоящего Закона, могут занимать должность в других органах, учреждениях, предприятиях и организациях.

В ст. 8 содержатся ограничения, связанные с получением подарков:

8.1. Подарки, стоимость которых превышает пятидесятикратную сумму условной финансовой единицы, связанные с исполнением должностным лицом своих служебных обязанностей (полномочий), считаются принадлежащими государственному органу или органу местного самоуправления, где лицо осуществляет свои служебные обязанности (полномочия). В случае, если полученный подарок предназначен для личного пользования, лицо, получившее подарок, может принять его с условием выплаты части его стоимости, превышающей указанный предел, государственному органу или органу местного самоуправления, где осуществляет свои служебные обязанности (полномочия).

8.2. Получение должностными лицами тех или иных льгот или привилегий в связи с их служебной деятельностью при заключении гражданско-правовых сделок с физическими и юридическими лицами или их исполнении запрещается.

8.3. Нарушение правил, указанных в статьях 8.1 — 8.2 настоящего Закона, влечет за собой ответственность, установленную статьей 6 настоящего Закона <*>.

---

<*> Закон Азербайджанской Республики «О борьбе с коррупцией» от 13.01.2001 № 508-ПГ.

В Республике Беларусь государственное должностное лицо, лицо, претендующее на занятие должности государственного должностного лица, в целях недопущения действий, которые могут привести к использованию ими своего служебного положения и связанных с ним возможностей и основанного на нем авторитета в личных, групповых и иных внеслужебных интересах, дают обязательство по соблюдению ограничений, установленных ст. 17 Закона Республики Беларусь «О борьбе с коррупцией» <*>, а также законодательством Республики Беларусь о государственной службе для государственных служащих (если соответствующая должность государственного должностного лица относится к государственной службе), и ставятся в известность о правовых последствиях неисполнения такого обязательства.

---

<*> Закон Республики Беларусь «О борьбе с коррупцией» от 20 июля 2006 г. № 165-3.

Обязательство государственного должностного лица, лица, претендующего на занятие должности государственного должностного лица, оформляется в письменной форме кадровой службой соответствующего государственного органа, иной организации. Неподписание данного обязательства влечет за собой отказ в регистрации в качестве кандидата на должность государственного должностного лица, в назначении на должность государственного должностного лица либо освобождение государственного должностного лица от занимаемой должности в порядке, установленном законодательными актами Республики Беларусь.

Должностные лица кадровой службы соответствующего государственного органа, иной организации за невыполнение возложенных на них должностных обязанностей по оформлению обязательства государственного должностного лица, лица, претендующего на занятие должности государственного должностного лица, либо несвоевременное ознакомление государственных должностных лиц с предъявляемыми к ним требованиями несут дисциплинарную ответственность в порядке, установленном законодательными актами Республики Беларусь.

В белорусском законодательстве четко указано, чем именно не вправе заниматься государственное должностное лицо (ст. 17 Закона «О борьбе с коррупцией»):

заниматься предпринимательской деятельностью лично либо через доверенных лиц, оказывать содействие супругу (супруге), близким родственникам или свойственникам в осуществлении предпринимательской деятельности, используя служебное положение, быть представителем третьих лиц по вопросам, связанным с деятельностью государственного органа, иной организации, служащим (работником) которого (которой) оно является, либо подчиненного (подчиненной) и (или) подконтрольного (подконтрольной) ему (ей) государственного органа, иной организации, а также выполнять иную оплачиваемую работу, не связанную с исполнением служебных (трудовых) обязанностей по месту основной службы (работы) (кроме преподавательской, научной, культурной, творческой деятельности и медицинской практики), если иное не установлено Конституцией Республики Беларусь;

совершать от имени государственных организаций без согласования с государственными органами (организациями), в подчинении (ведении) которых они находятся (в состав которых они входят), сделки с юридическими лицами, собственниками имущества или аффилированными лицами которых в соответствии с законодательными актами Республики Беларусь о хозяйственных обществах являются его супруг (супруга), близкие родственники или свойственники, а также с индивидуальными предпринимателями, являющимися его супругом (супругой), близкими родственниками или свойственниками, а равно поручать без такого согласования совершение указанных сделок иным должностным лицам;

совершать от имени негосударственных организаций, в уставном фонде которых доля государственной собственности составляет не менее 50 процентов, сделки с юридическими лицами, собственниками имущества или аффилированными лицами которых в соответствии с законодательными актами Республики Беларусь о хозяйственных обществах являются его супруг (супруга), близкие родственники или свойственники, а также с индивидуальными предпринимателями, являющимися его супругом (супругой), близкими родственниками или свойственниками, а равно поручать совершение таких сделок иным должностным лицам в нарушение порядка, установленного законодательными актами Республики Беларусь о хозяйственных обществах;

принимать участие лично или через доверенных лиц в управлении коммерческой организацией, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Законом и иными законодательными актами Республики Беларусь;

иметь счета в иностранных банках, за исключением случаев выполнения государственных функций в иностранных государствах и иных случаев, установленных законодательными актами Республики Беларусь;

выполнять имеющие отношение к служебной (трудовой) деятельности указания и поручения политической партии, иного общественного объединения, членом которой (которого) оно является (за исключением депутатов Палаты представителей и членов Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь, депутатов местных Советов депутатов).

Законодательными актами Республики Беларусь для государственных служащих, а также сотрудников Следственного комитета Республики Беларусь, военнослужащих, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, органов и подразделений по чрезвычайным ситуациям, органов финансовых расследований Комитета государственного контроля Республики Беларусь могут быть установлены иные ограничения.

Государственные служащие, а также сотрудники Следственного комитета Республики Беларусь, военнослужащие, лица рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, органов и подразделений по чрезвычайным ситуациям, органов финансовых расследований Комитета государственного контроля Республики Беларусь, имеющие в собственности доли участия (акции, права) в уставных фондах коммерческих организаций, обязаны в трехмесячный срок после назначения (избрания) на должность передать их в доверительное управление под гарантию государства на время прохождения государственной службы, службы в Следственном комитете Республики Беларусь, военной службы (службы) в Вооруженных Силах Республики Беларусь, других войсках и воинских формированиях Республики Беларусь, органах внутренних дел, органах и подразделениях по чрезвычайным ситуациям, органах финансовых расследований Комитета государственного контроля Республики Беларусь.

Государственные должностные лица, не указанные в части третьей настоящей статьи, имеющие в собственности доли участия (акции, права) в уставных фондах коммерческих организаций, вправе лично либо через доверенных лиц принимать участие в управлении этими коммерческими организациями.

Государственное должностное лицо обязано приостановить свое членство в политической партии, если в соответствии с законодательством Республики Беларусь исполнение государственных функций является несовместимым с принадлежностью к политической партии.

Государственное должностное лицо, нарушившее письменное обязательство по соблюдению ограничений, установленных частями первой — третьей и пятой настоящей статьи, привлекается к ответственности, в том числе освобождается от занимаемой должности, в порядке, установленном законодательными актами Республики Беларусь.

Ограничения для лиц, приравненных к государственным должностным лицам, устанавливаются законодательными актами Республики Беларусь.

В Республике Казахстан лица, претендующие на выполнение государственных функций либо на занятие государственной должности в органах и организациях, уполномоченных на выполнение таких функций, принимают на себя ограничения в целях недопущения действий, которые могут привести к использованию их статуса и основанного на нем авторитета в личных, групповых и иных неслужебных интересах, при этом указанные лица ставятся в известность о правовых последствиях таких действий.

Согласие указанных лиц на принятие ограничений фиксируется кадровыми службами соответствующих организаций в письменной форме. Непринятие ограничений влечет отказ в привлечении лица к выполнению государственных либо приравненных к ним функций, либо увольнение или иное освобождение от выполнения указанных функций в предусмотренном законом порядке <*>.

---

<*> Закон Республики Казахстан «О борьбе с коррупцией» от 02 июля 1998 г. № 267-1.

Граждане Кыргызской Республики, претендующие на государственную службу, добровольно принимают на себя установленные настоящим Законом и иными нормативными правовыми актами ограничения, дабы не допустить коррупционные правонарушения. При этом их обязаны поставить в известность о правовых последствиях запрещаемых действий.

Согласие с ограничениями принимается в письменном обязательстве. Если же гражданин не принимает этих ограничений (полностью или частично), ему вправе отказать в приеме на работу на государственную службу <*>.

---

<*> Закон Кыргызской Республики «О борьбе с коррупцией» от 06 марта 2003 г. № 51.

В Российской Федерации гражданин, замещавший должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение двух лет после увольнения с государственной или муниципальной службы имеет право замещать должности в коммерческих и некоммерческих структурах, если отдельные функции государственного управления данными структурами входили в должностные (служебные) обязанности государственного или муниципального служащего, с согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов, которое дается в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Гражданин, замещавший должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение двух лет после увольнения с государственной или муниципальной службы при заключении трудовых договоров обязан сообщать представителю нанимателя (работодателю) сведения о последнем месте своей службы.

Если же гражданин, замещавший должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, после увольнения с государственной или муниципальной службы, не соблюдает этих требований, трудовой договор с ним прекращается.

При заключении трудового договора с гражданином, замещавшим должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение двух лет после его увольнения с государственной или муниципальной службы работодатель обязан в десятидневный срок сообщать о заключении такого договора представителю нанимателя (работодателю) государственного или муниципального служащего по последнему месту его службы в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации <*>.

---

<*> Федеральный закон Российской Федерации «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ.

В целях недопущения использования соответствующего статуса или его влияния в личных, групповых и других неслужебных интересах в Республике Таджикистан устанавливаются специальные требования и ограничения в отношении претендентов на государственную должность, лиц, уполномоченных выполнять государственные функции, и приравненных к ним лиц.

Назначение (вступление) в должность в качестве лица, уполномоченного на выполнение государственных функций, или приравненного к ним лица означает добровольное принятие на себя указанных обязательств и ограничений.

Ограничения и обязательства в отношении граждан, зарегистрированных в качестве кандидатов на выборные государственные должности, устанавливаются законами о выборах и другими законодательными актами Республики Таджикистан <*>.

---

<*> Закон Республики Таджикистан «О борьбе с коррупцией» от 25 июля 2005 г. № 100.

В Украине государственный служащий или другое лицо, уполномоченное выполнять функции государства, не имеет права:

а) используя свое служебное положение, оказывать содействие физическим и юридическим лицам при осуществлении ими предпринимательской деятельности, а также для получения субсидий, субвенций, дотаций, кредитов или льгот с целью незаконной мзды за это в виде материальных благ, услуг, льгот или других преимуществ;

б) заниматься предпринимательской деятельностью непосредственно, либо через посредников или подставных лиц, быть поверенным третьих лиц в делах государственного органа, где он работает, а также выполнять работу на условиях совместительства (кроме научной, преподавательской, творческой деятельности, а также медицинской практики);

в) входить самостоятельно — кроме случаев, если государственный служащий осуществляет функции по управлению акциями (частями, паями), которые принадлежат государству, и представляет интересы государства в совете общества (наблюдательном совете) или ревизионной комиссии хозяйственного общества — через представителя или подставных лиц в состав правления или других исполнительных органов предприятий, кредитно-финансовых учреждений, хозяйственных обществ и т.п., организаций, союзов, объединений, кооперативов, занимающихся предпринимательской деятельностью;

г) отказывать физическим и юридическим лицам в информации, предоставление которой предусмотрено правовыми актами, преднамеренно задерживать ее, а также предоставлять заведомо ложную или неполную информацию.

Ограничения, предусмотренные в пунктах «б» и «в» части 1 данной статьи, не распространяются на депутатов сельских, поселковых, городских, районных, областных советов, которые осуществляют депутатские полномочия, не порывая с производственной или служебной деятельностью.

Государственный служащий, который является должностным лицом, также не имеет права:

а) оказывать содействие, используя свое должностное (служебное) положение, физическим и юридическим лицам в осуществлении ими внешнеэкономической, кредитно-банковской и другой деятельности с целью незаконного получения за это материальных благ, услуг, льгот или других преимуществ;

б) используя свое должностное (служебное) положение, неправомерно вмешиваться в деятельность других государственных органов или должностных лиц, с тем чтобы воспрепятствовать выполнению ими своих полномочий;

в) быть поверенным третьих лиц в делах государственного органа, деятельность которого он контролирует;

г) предоставлять незаконные преимущества физическим или юридическим лицам во время подготовки и принятия нормативно-правовых актов или решений.

Лица, которые претендуют на занятие должности в системе государственной службы или на выполнение других функций государства, должны быть предупреждены заранее об установленных для них ограничениях <*>.

---

<*> Ст. 5 Закона Украины «О борьбе с коррупцией» от 05 октября 1995 г. № 356/95-ВР.

Способ имплементации нормы в национальное законодательство с учетом особенностей нормативно-правового регулирования соответствующего вопроса в законах разных государств — участников СНГ: введение новых правовых норм или модификация уже действующих в целях противодействия коррупции.