Статья 14. Специальные подразделения по противодействию коррупции и их полномочияКомментарий к модельному закону «О противодействии коррупции»

1. Порядок создания специальных подразделений по противодействию коррупционным преступлениям определяется законодательством государства.

2. Специальным подразделением по противодействию коррупции при выполнении возложенных на них задач могут быть предоставлены следующие права:

1. получать безвозмездно из государственных органов и иных организаций в установленном законодательством государства порядке информацию, необходимую для выполнения функции по противодействию коррупции, в том числе из автоматизированных информационных, справочных систем и банков данных;

2. приостанавливать в порядке, установленном законодательством государства, полностью или частично на определенный срок финансовые операции физических и юридических лиц, а также ограничивать их в праве распоряжения имуществом, если имеются достаточные данные полагать, что денежные средства и/или иное имущество получено от лиц, причастных к совершению коррупционных правонарушений или легализации доходов, полученных незаконным путем;

3. вносить в лицензирующие органы в порядке, установленном законодательством государства, представление об аннулировании специальных разрешений (лицензий) на осуществление отдельных видов деятельности;

4. анализировать эффективность мер по противодействию коррупции и подготавливать предложения по их совершенствованию.

3. Другие права, а также обязанности специальных подразделений по противодействию коррупции определяются законодательством государства.

4. Финансовое и материально-техническое обеспечение специальных подразделений по противодействию коррупции осуществляется за счет средств государственного бюджета.

Комментарий:

Председатель ГРЕКО (Группа государств против коррупции) Драго Кос, выступая 19 декабря 2006 г. на совещании-семинаре российских и зарубежных экспертов в Государственной Думе Федерального Собрания РФ в рамках совместного проекта «Разработка законодательных и иных мер предупреждения коррупции», отметил: «Многие страны в какой-то момент считали, что достаточно иметь эффективные полицейские органы, хорошую систему государственного обвинения, и этого будет достаточно для борьбы с коррупцией, но в последнее время пришли к выводу, что этого отнюдь недостаточно». Он также подчеркнул, что обязательными условиями, связанными с деятельностью таких антикоррупционных органов, являются объективность, профессионализм, беспристрастность, честность, принципиальность, эффективность, и если эти принципы не соблюдаются, то враги подобных органов очень легко смогут дискредитировать их деятельность и добиться реструктуризации или даже аннулирования подобных органов.

Можно выделить три основных подхода к деятельности антикоррупционных органов: репрессивный, превентивный и смешанный. Активная и агрессивная стратегия наиболее вероятно вызовет значительное противодействие или даже саботаж со стороны так называемых «борцов» и самих коррупционеров. Так, действия группы прокуроров в рамках кампании «Чистые руки» в Италии очень быстро вызвали сопротивление среди политиков, что впоследствии привело к прекращению их деятельности. Репрессивный антикоррупционный орган, созданный в 2002 г. в Румынии, утратил свою самостоятельность и был слит с Генеральной прокуратурой. То же самое произошло с антикоррупционным органом в Бельгии.

Достаточно эффективным признается функционирование антикоррупционного органа, имеющего и репрессивные, и профилактические полномочия, в Хорватии (Управление государственной прокуратуры по предупреждению коррупции и организованной преступности). До 2006 г. этот орган обладал и профилактическими, и репрессивными полномочиями, а впоследствии стал полностью репрессивным, поскольку профилактические полномочия были переданы совету, созданному в рамках парламента. Антикоррупционные органы Латвии и Литвы также наделены функциями расследования и превенции. Превентивные антикоррупционные органы созданы, например, во Франции (Центральная служба по предотвращению коррупции) и в Словении (Комиссия по противодействию коррупции). С одной стороны, в чистом виде репрессивный подход к деятельности антикоррупционных органов носит характер борьбы с последствиями, а не с причинами, что ставит под вопрос эффективность использования данной стратегии, а с другой — без действенной организации антикоррупционных расследований невозможно применять меры юридической ответственности. Наиболее предпочтительным является развитие антикоррупционной политики, направленной на сочетание превентивных и репрессивных мер, реализуемых в целях противодействия коррупции.

При рассмотрении вопроса об организации специального подразделения по противодействию коррупции целесообразно учитывать, что правоохранительная система государств — участников СНГ включает ряд органов исполнительной власти, в чьи полномочия входит противодействие коррупции. К их числу относятся: органы государственной безопасности, внутренних дел, прокуратуры, следственные подразделения. В Российской Федерации важную роль среди указанных органов играет Федеральная служба безопасности, действующая на основании Федерального закона от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности». Органы ФСБ России проводят оперативно-розыскные мероприятия по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию случаев коррупции, во взаимодействии с другими государственными органами разрабатывают и осуществляют меры по борьбе с коррупцией. В составе ФСБ России создано два основных подразделения по расследованию случаев коррупции, функции которых заключаются в осуществлении борьбы с коррупцией в органах государственной власти, руководстве и координации деятельности территориальных органов безопасности по этому направлению.

Другим федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим противодействие коррупции, является Министерство внутренних дел РФ. В составе Министерства внутренних дел РФ создано специальное подразделение по борьбе с коррупцией, основные задачи которого состоят в выявлении и преследовании коррупции среди высокопоставленных чиновников исполнительных и законодательных органов, органов субъектов Федерации, а также в пресечении связи между членами организованных преступных групп и коррумпированными государственными чиновниками.

Специфика организации противодействия коррупции вышеуказанными федеральными органами исполнительной власти состоит и в том, что, обладая общей компетенцией по вопросам противодействия коррупции, они имеют в своем составе структурные подразделения, уполномоченные по вопросам противодействия коррупции внутри самого ведомства.

В управлении кадров Генеральной прокуратуры РФ также существует подразделение с подобными функциями, проводящее специальные проверки.

Информация о структуре и личном составе таких подразделений является конфиденциальной. Подобные подразделения были созданы и в других федеральных ведомствах, не имеющих специальных полномочий в области противодействия коррупции. К ним можно отнести Управление внутренней безопасности Федеральной таможенной службы, Контрольное управление по надзору за соблюдением сотрудниками правил служебного поведения Федеральной антимонопольной службы, уполномоченное по вопросу противодействия внутренней коррупции подразделение Федеральной службы исполнения наказаний, аналогичное подразделение Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков и др.

В целях непосредственной организации и проведения оперативно-розыскной деятельности по противодействию коррупции специальные подразделения по противодействию коррупции в государствах должны быть созданы за счет реорганизации подразделений собственной безопасности министерств и ведомств, а также за счет дополнительных средств, централизованно выделяемых из государственного бюджета.

Названное подразделение должно быть наделено полномочиями специальной оперативно-розыскной структуры, которая одновременно будет являться рабочим аппаратом Национального органа по противодействию коррупции.

Все службы собственной безопасности министерств и ведомств реорганизуются в соответствующие специальные подразделения по противодействию коррупции, оставаясь на прежних рабочих местах, меняя только свое подчинение и финансовое содержание.

Все службы специального подразделения являются единым государственным органом и подчиняются только Главе государства.

Личный состав специального подразделения формируется аттестованными специалистами из сотрудников правоохранительных органов, имеющих пятилетний стаж безупречной оперативно-розыскной работы, а также прошедших специальный отбор и получивших одобрение специальной аттестационной комиссии.

Специальное подразделение для проведения оперативных мероприятий имеет право привлекать силы и средства иных министерств и ведомств за их счет. Силы и средства других министерств и ведомств, предназначенные для противодействия коррупции, определяются заранее и отражаются в конкретных положениях о взаимодействии.

Координацию деятельности, информационно-правовое и методическое обеспечение специального подразделения, а также организацию взаимодействия с органами государственной власти осуществляет Национальный орган по противодействию коррупции.

В Азербайджанской Республике учрежден специализированный орган по борьбе с коррупцией, соответствующий требованиям ст. 36 Конвенции ООН по противодействию коррупции. Таким органом стало Управление по борьбе с коррупцией при Генеральном прокуроре Азербайджанской Республики. Управление было учреждено в соответствии с распоряжением Президента Азербайджанской Республики от 3 марта 2004 г. «О применении Закона Азербайджанской Республики „О борьбе с коррупцией“.»

В Республике Армения нет специальных государственных органов по борьбе с коррупцией, деятельность в этой сфере осуществляют правоохранительные органы в пределах своей компетенции (Прокуратура Республики Армения, Служба национальной безопасности и Полиция Республики Армения, действующая при Правительстве РА).

Независимо от других органов создана специальная следственная служба Республики Армения, которая призвана расследовать исключительно дела по злоупотреблению служебным положением, совершенные по соучастию, а также по иным преступлениям, совершенным исключительно руководящими работниками законодательной, исполнительной, судебной власти и лицами, осуществляющими особую государственную службу.

Согласно ст. 6 Закона Республики Казахстан «О борьбе с коррупцией» борьбу с коррупцией в пределах своей компетенции обязаны вести все государственные органы и должностные лица.

Выявление, пресечение, предупреждение коррупционных правонарушений и привлечение лиц, виновных в их совершении, к ответственности в пределах своей компетенции осуществляются органами прокуратуры, национальной безопасности, внутренних дел, налоговой, таможенной и пограничной службы, финансовой и военной полиции.

В соответствии со ст. 7 Закона Кыргызской Республики «О борьбе с коррупцией» борьбу (противодействие) с коррупцией в пределах своей компетенции обязаны осуществлять все государственные органы и государственные служащие.

• руководители государственных органов и учреждений в пределах своих полномочий обеспечивают исполнение требований данного Закона и применение предусмотренных настоящим Законом мер;
• руководители министерств, государственных комитетов, административных ведомств, органов местного самоуправления и юридических лиц независимо от их форм собственности, а также граждане оказывают содействие и необходимую помощь уполномоченным органам в борьбе с коррупцией;
• выявление, предупреждение и пресечение коррупционных правонарушений и привлечение лиц, виновных в их совершении, к ответственности в пределах своей компетенции осуществляются правоохранительными органами республики.

Противодействие коррупции в Республике Таджикистан возложено на Генеральную прокуратуру, Министерство внутренних дел, Государственный комитет национальной безопасности, Налоговый комитет, Таможенную службу при Правительстве Республики Таджикистан и другие министерства и ведомства в пределах их полномочий.

В Российской Федерации, согласно ч. 2 ст. 1 Федерального закона «О противодействии коррупции», противодействие коррупции осуществляют федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, институты гражданского общества, организации и физические лица в пределах их полномочий.

Указом Президента Российской Федерации от 19 мая 2008 г. № 815 образован Совет при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции, который осуществляет подготовку предложений Президенту Российской Федерации, касающихся выработки и реализации государственной политики в области противодействия коррупции; координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований по реализации государственной политики в области противодействия коррупции; контроль за реализацией мероприятий, предусмотренных Национальным планом противодействия коррупции.

В соответствии с Национальным планом противодействия коррупции Федеральным законом «О противодействии коррупции» Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры в пределах своих полномочий координируют деятельность правоохранительных органов и реализуют иные полномочия в области противодействия коррупции, установленные федеральными законами.

Сообщения о совершении коррупционных преступлений рассматривают следственные органы МВД России, ФСБ России, ФТС России, следователи СК при прокуратуре РФ.

1. Президент Украины, Верховная Рада Украины, органы прокуратуры Украины осуществляют меры по предотвращению и противодействию коррупции в пределах полномочий, определенных Конституцией Украины (254к/96-ВР).

2. Органы государственной власти осуществляют меры по предотвращению и противодействию коррупции или участвуют в их осуществлении в рамках полномочий, определенных законами и другими изданными на их основе нормативно-правовыми актами.

3. Кабинет Министров Украины направляет и координирует работу органов исполнительной власти относительно предотвращения и противодействия коррупции согласно Конституции (254к/96-ВР) и законов Украины, актов Президента Украины.

4. Координацию реализации органами исполнительной власти определенной Президентом Украины антикоррупционной стратегии осуществляет специально уполномоченный орган по вопросам антикоррупционной политики, который образуется Президентом Украины и действует в соответствии с требованиями, установленных законом.

5. Специально уполномоченные субъекты непосредственно осуществляют в пределах своей компетенции мероприятия по выявлению, пресечению и расследования коррупционных правонарушений (далее — специально уполномоченные субъекты в сфере противодействия коррупции). Специально уполномоченными субъектами в сфере противодействия коррупции являются органы прокуратуры, специальные подразделения по борьбе с организованной преступностью Министерства внутренних дел Украины, налоговой милиции, по борьбе с коррупцией и организованной преступностью Службы безопасности Украины, Военной службы правопорядка в Вооруженных Силах Украины, если иное не предусмотрено законом. Координацию деятельности правоохранительных органов по вопросам противодействия коррупции осуществляют в пределах предоставленных полномочий, определенных законами, Генеральный прокурор Украины и подчиненные ему прокуроры.

6. Субъектами, участвующими в предупреждении, выявлении, а в установленных законом случаях — в осуществлении мероприятий по пресечению коррупционных правонарушений, восстановлении нарушенных прав или интересов физических и юридических лиц, интересов государства, а также в информационном и научно-исследовательском обеспечении осуществление мероприятий по предотвращению и противодействию коррупции, в международном сотрудничестве в этой сфере, являются:

• уполномоченные подразделения органов государственной власти;
• местные органы исполнительной власти, органы местного самоуправления;
• предприятия, учреждения, организации независимо от подчиненности и формы собственности, их должностные и служебные лица, а также граждане, объединения граждан с их согласия.

7. В случае выявления коррупционного правонарушения или получения информации о совершении такого правонарушения работниками соответствующих органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц, их структурных подразделений органы государственной власти в пределах своих полномочий обязаны принять меры о прекращении такого правонарушения и незамедлительно письменно сообщить о его совершении специально уполномоченному субъекту в сфере противодействия коррупции.

Способ имплементации нормы в национальное законодательство с учетом особенностей нормативно-правового регулирования соответствующего вопроса в законах разных государств — участников СНГ: введение новых правовых норм или модификация уже действующих в целях противодействия коррупции.