Постановление ЕСПЧ от 12.01.2010
Актуально на 04.11.2026.
Как цитировать: Постановление ЕСПЧ от 12.01.2010. 4158/05. 12.01.2010. https://bukva.ai/docs/postanovlenie-415805
«Дело „Гиллан и Кинтон (Gillan and Quinton) против Соединенного Королевства“ (жалоба № 4158/05) [рус., англ.]»
Примечание
В данном документе упоминаются организации, признанные в соответствии с законодательством Российской Федерации экстремистскими или террористическими. Данные организации ликвидированы или их деятельность запрещена. Актуальную информацию — см. Перечень экстремистских, террористических организаций (см. справочную информацию).
ЕВРОПЕЙСКИЙ СУД ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА
ДЕЛО «ГИЛЛАН И КИНТОН (GILLAN AND QUINTON)
ПРОТИВ СОЕДИНЕННОГО КОРОЛЕВСТВА» <1>
(Жалоба № 4158/05)
<1> Перевод с английского языка Ю.Ю. Берестнева.
<2> Настоящее Постановление вступило в силу 28 июня 2010 г. в соответствии с положениями пункта 2 статьи 44 Конвенции (примеч. редактора).
По делу «Гиллан и Кинтон против Соединенного Королевства» Европейский Суд по правам человека (Четвертая Секция), заседая Палатой в составе:
Леха Гарлицкого, Председателя Палаты Суда,
а также при участии Лоуренса Эрли, Секретаря Секции Суда,
рассмотрев дело в закрытых заседаниях 12 мая и 8 декабря 2009 г.,
вынес в последний указанный день следующее Постановление:
ПРОЦЕДУРА
1. Дело было инициировано жалобой № 4158/05, поданной против властей Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии в Европейский Суд по правам человека (далее — Европейский Суд) в соответствии со статьей 34 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее — Конвенция) двумя гражданами Соединенного Королевства: Кевином Гилланом (Kevin Gillan) и Пенни Кинтон (Pennie Quinton) (далее — заявитель и заявительница соответственно, вместе — заявители), — 26 января 2005 г. Полная жалоба была подана 30 апреля 2007 г.
2. Интересы заявителей, которым была предоставлена правовая помощь, представляла Коринна Фергюсон (Corinna Ferguson), адвокат, практикующая в г. Лондоне. Власти Соединенного Королевства были представлены своим Уполномоченным Джоном Грейнджерем (John Grainger), сотрудником Министерства иностранных дел и по делам содружества.
3. Заявители утверждали, что полномочия останавливать и досматривать граждан, осуществленные в отношении них сотрудниками полиции, нарушили их права, предусмотренные статьями 5, 8, 10 и 11 Конвенции.
4. 30 мая 2008 г. заместитель Председателя Палаты Суда принял решение уведомить власти Соединенного Королевства о жалобе. Он также постановил рассмотреть жалобу по существу одновременно с решением вопроса о ее приемлемости (пункт 3 статьи 29 Конвенции).
5. Открытое слушание по делу состоялось во Дворце прав человека в г. Страсбурге 12 мая 2009 г. (пункт 3 правила 59 Регламента Европейского Суда).
(a) со стороны властей Соединенного Королевства:
Дж. Грейнджер, Уполномоченный Соединенного Королевства в Европейском Суде,
Дж. Иди (J. Eadie), королевский адвокат (QC),
Дж. Милфорд (J. Milford), адвокат,
Дж. Глэдстоун (J. Gladstone), советники;
Б. Эммерсон (B. Emmerson), королевский адвокат (QC),
А. Бейлин (A. Bailin), адвокат,
Европейский Суд заслушал выступления Б. Эммерсона и Дж. Иди, а также их ответы на заданные судьями вопросы.
ФАКТЫ
I. Обстоятельства дела
6. Заявители родились в 1977 и 1971 годах соответственно и проживают в г. Лондоне.
A. Досмотры
7. В период с 9 по 12 сентября 2003 г. в выставочном комплексе «Эксель» (Excel), в районе портовых доков (Docklands), Восточный Лондон (Ист-Энд), проходила Международная выставка средств безопасности и военного оборудования (Defence Systems and Equipment) (далее — ярмарка вооружений), которая стала предметом протестных акций и демонстраций.
8. 9 сентября 2003 г., примерно в 10.30, заявитель направлялся на демонстрацию, проводившуюся недалеко от ярмарки вооружений. Он ехал на велосипеде, у него был с собой рюкзак. Его остановили и досмотрели двое сотрудников полиции, которые сообщили ему, что он досматривается в соответствии с положениями статьи 44 Закона «О борьбе с терроризмом» 2000 года (см. ниже §§ 28 - 34), которые могут быть применены в связи с террористической угрозой. Ему было передано соответствующее уведомление. Заявитель утверждал, что в ответ на его вопрос, почему его остановили, ему сказали, что собралось много протестующих и сотрудники полиции обеспокоены тем, что могут возникнуть проблемы. У заявителя не было найдено ничего запрещенного (хотя компьютерные распечатки, информировавшие о проведении демонстрации, были изъяты сотрудниками полиции), и ему разрешили ехать дальше. Его задержание продолжалось приблизительно 20 минут.
9. 9 сентября 2003 г., примерно в 13.15, заявительница, одетая в куртку фотографа, имевшая при себе небольшую сумку и державшая в руке камеру, была остановлена недалеко от ярмарки вооружений. Вероятно, она появилась из зарослей кустарника. Заявительница, являвшаяся журналисткой, находилась в том районе с целью снять фильм о протестных акциях. Сотрудники столичной полиции досмотрели ее, несмотря на то, что она предъявила им свое журналистское удостоверение, чтобы доказать, кто она. У нее потребовали прекратить видеосъемку. Сотрудник полиции сказал ей, что в отношении нее он осуществляет свои полномочия в соответствии со статьями 44 и 45 Закона «О борьбе с терроризмом» 2000 года. У заявительницы не было найдено ничего запрещенного, и ей разрешили продолжить путь. Согласно протоколу досмотра она была остановлена на пять минут, но заявительница настаивала, что время ее задержания более соответствовало 30 минутам. Заявительница утверждала, что она была запугана и подавлена и не чувствовала в себе сил вернуться к месту проведения демонстрации, хотя планировала сделать документальный фильм или продать кадры из него.
B. Процедура судебного обжалования
1. Высокий суд
10. Заявители путем обжалования пытались оспорить законность осуществленных в отношении них полномочий останавливать и досматривать людей. До рассмотрения дела Высоким судом государственный секретарь предложил заявителям воспользоваться процедурой, которая уполномочила бы Высокий суд рассмотреть дело на закрытом заседании с привлечением специального адвоката с использованием исходных данных, на которых должно было основано решение государственного секретаря подтвердить разрешение (статья 46 Закона «О борьбе с терроризмом» 2000 года, см. ниже §§ 30 - 31). Однако заявители утверждали, что они не считали необходимым или уместным действовать подобным образом, поскольку они не собирались обжаловать оценку того, существовала ли в отношении Соединенного Королевства реальная угроза терроризма. Напротив, они полагали, во-первых, что разрешение и подтверждение, о которых идет речь, так как они являлись частью «возобновляемой программы» санкций, распространенной на всей территории г. Лондона, являлись ultra vires <1> и были незаконными, и поскольку существовал целый ряд четких признаков того, что парламент планировал выдавать и подтверждать разрешение в соответствии со статьей 44 Закона «О борьбе с терроризмом» 2000 года (статья 44 «Санкционирование») только в случае неизбежной террористической угрозы в конкретном месте, когда обычных полномочий сотрудников полиции останавливать и досматривать граждан было бы недостаточно. Во-вторых, заявители утверждали, что решение сотрудников полиции применить статью 44 Закона «О борьбе с терроризмом» 2000 года, чтобы остановить и досмотреть их рядом с ярмаркой вооружений, противоречило законодательной цели и было незаконным, и что указание, данное сотрудникам полиции, было либо несуществующим, либо имело целью побудить сотрудников злоупотреблять своими полномочиями. В-третьих, заявители считали, что предусмотренные статьей 44 Закона «О борьбе с терроризмом» 2000 года разрешения и осуществление полномочий в соответствии с ними являлись несоразмерным вмешательством в их права, гарантированные статьями 5, 8 - 11 Конвенции.
<1> Ultra vires (лат.) — превышение полномочий (примеч. переводчика).
11. 31 октября 2003 г. коллегия судей Высокого суда (Divisional Court) отклонила жалобу ([2003] EWHC 2545). Лорд-судья Брук (Brooke), вынося судебное решение, отметил, что парламент предусмотрел, что разрешение согласно статье 44 Закона «О борьбе с терроризмом» 2000 года может распространяться на всех сотрудников полиции в качестве реакции на общую повсеместную угрозу террористической деятельности в значительных масштабах и что разрешение и последующее подтверждение государственного секретаря не являлись ultra vires.
В связи со второй жалобой заявительницы лорд-судья Брук указал следующее:
«Полномочия, возложенные на сотрудников полиции в соответствии со статьей 44 <2>, являются полномочиями, которые, как хотелось бы надеяться, большинству британских граждан, совершенно не нужны в нашей стране, особенно в мирное время. Люди всегда свободны приезжать или уезжать из этой страны, когда они пожелают, если сотрудники полиции не имеют разумных оснований останавливать их. Однако парламент решил, что современные угрозы со стороны международного терроризма и диссидентского ирландского терроризма таковы, что как народ мы должны согласиться с тем, что сотрудники полиции должны обладать полномочиями по своему усмотрению останавливать и досматривать нас в случаях, которые могут быть связаны с терроризмом.»
<2> Здесь и далее так в тексте. По-видимому, имеется в виду Закон «О борьбе с терроризмом» 2000 года (примеч. редактора).
Это очевидно, что, если сотрудники полиции злоупотребляют своими полномочиями и несоразмерно осуществляют их в отношении тех, кого они воспринимают недружественно, то террористы в определенной степени добьются своей цели. Право на мирную демонстрацию против проведения ярмарки вооружений является таким же важным, как и право ходить пешком и ездить на велосипеде по улицам г. Лондона, не подвергаясь требованиям остановиться со стороны сотрудников полиции, если у них нет разумных оснований. Если сотрудники полиции хотят осуществлять свое чрезвычайное полномочие беспричинно останавливать и досматривать граждан, они должны осуществлять его таким образом, чтобы не вызывать появление законных жалоб на произвольное злоупотребление полномочиями.
Тем не менее мы не удовлетворены тем, что действия сотрудников полиции 9 сентября дают К. Гиллану либо П. Кинтон право на публичное средство правовой защиты. Существует достаточно доказательств, позволяющих убедить нас в том, что в отсутствие каких-либо свидетельств того, что эти полномочия регулярно использовались в ситуациях, которые можно назвать символическими целями, ярмарка вооружений являлась мероприятием, относящимся к сфере действия полиции в степени, достаточной, чтобы убедить их в необходимости применения статьи 44... Но до совершения нарушения было очень недалеко, и служба столичной полиции поступит правильно, если пересмотрит обучение своих сотрудников и их инструктаж, а также используемые ими стандартные формы обращения при осуществлении задержаний/досмотров в рамках статьи 44, если они намереваются избегать аналогичных жалоб в будущем...».
В заключение Высокий суд постановил, что полномочия сотрудников полиции были предусмотрены законодательством и являлись пропорциональными, принимая во внимание угрозу террористических атак в г. Лондоне.
2. Апелляционный суд
12. 29 июля 2004 г. Апелляционный суд вынес решение ([2004] EWCA Civ 1067). Что касается правильного толкования положений законодательства, Апелляционный суд установил следующее:
«Совершенно очевидно, что парламент неожиданно допустил произвольные остановку и досмотр, но, как мы уже отмечали при рассмотрении формулировки соответствующих статей, распространил действие гарантий на осуществление этих полномочий. Полномочия могут осуществляться только с единственной конкретной целью на период действия разрешения, предоставленного старшим должностным лицом полиции и подтвержденного государственным секретарем. Кроме того, разрешение действует в течение ограниченного срока, если только оно не будет продлено.»
Мы не считаем удивительным тот факт, что слово «целесообразно» должно появиться в пункте 3 статьи 44 в сочетании с полномочием на выдачу разрешения. Установленная схема заключается в том, чтобы оставить выбор способа применения полномочия на усмотрение старшего офицера. Соглашаясь с коллегией судей Высокого суда, мы придадим этому слову его обычное значение целесообразности. Тот факт, что подобного рода полномочия следует осуществлять в случае, когда вышестоящий сотрудник полиции считает это целесообразным в целях предотвращения террористических актов, полностью согласуется с законодательством.
Истолкованные данным образом статьи 44 и 45 Закона «О борьбе с терроризмом» 2000 года не могли вступить в противоречие с положениями статей Конвенции. Если эти статьи нарушались, то это происходило в связи со способом применения полномочий, а не с их существованием. Любое возможное нарушение статей Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод будет зависеть от обстоятельств, при которых осуществляются полномочия, предусмотренные данными статьями».
13. Апелляционный суд не счел необходимым устанавливать, был ли применим в деле пункт 1 статьи 5 Конвенции, поскольку он заключил, что любое лишение свободы было оправдано согласно подпункту «b» пункта 1 статьи 5 Конвенции. Тем не менее он пришел к выводу, что, если было необходимо принять решение по данному вопросу, то оптимальная точка зрения заключалась в том, что не было допущено какого-либо ограничения свободы при обычной остановке и досмотре лица, принимая во внимание возможный ограниченный характер любого потенциального вмешательства в ходе обычной остановки и досмотра человека, а также тот факт, что основная цель заключается не в том, чтобы лишить человека его свободы, а в проведении проверки в той или иной форме. Апелляционный суд также не считал, что статьи 10 и 11 Конвенции были применимы в деле. Хотя представленные заявителями доказательства содержали некоторое основание для беспокойства о том, что рассматриваемые полномочия осуществлялись в отношении заявителей с целью их контроля и чтобы не допустить их присутствия на демонстрации, данные вопросы не исследовались, так как доводы заявителей касались соответствия законодательства положениям Конвенции, и поскольку надлежащим образом использованные в качестве меры ограниченного срока действия для поиска предметов, связанных с терроризмом, полномочия останавливать и досматривать не нарушали права на свободу выражения мнения или право на свободу собраний.
14. Ответчик, комиссар столичной полиции, согласился с тем, что меры, предусматривающие остановку и досмотр граждан, признаются вмешательством в права заявителей, предусмотренные статьей 8 Конвенции, и Апелляционный суд признал правильным подход, описывающий статью 44 Закона «О борьбе с терроризмом» 2000 года как предполагающую «чрезвычайно широкие полномочия для вмешательства в личную жизнь граждан». Вместе с тем суд решил, что вмешательство было осуществлено в соответствии с законодательством по следующим основаниям:
«Закон», который здесь критикуется, является законодательным актом, а не разрешением. Данный закон является таким же публичным актом, как и любой другой законодательный акт. И его положения не являются произвольными в каком-либо значимом смысле. Хотя сотрудник полиции не обязан иметь основания для подозрения о наличии незаконных предметов, прежде чем останавливать человека в каждом конкретном случае (подпункт «b» пункта 1 статьи 45), ему можно только дать разрешение осуществлять эти полномочия для ограниченных целей, а также если принято решение о том, что осуществление полномочий является целесообразным в серьезных целях предотвращения террористических актов (пункт 3 статьи 44). Нельзя сказать, что таким образом контролируемая система является произвольной в любом смысле, что лишает ее статуса «закона» в автономном значении этого термина, как он понимается в конвенционной практике. Кроме того, хотя разрешения и их подтверждение не публикуются, поскольку обоснованно считается, что публикация может отрицательно повлиять на эффективность полномочий останавливать и досматривать граждан, и поскольку человек, которого остановили, имеет право на письменное уведомление в соответствии с пунктом 5 статьи 45, в данном контексте отсутствие публикации не означает, что произошедшее не соответствовало порядку, установленному законом».
Кроме того, принимая во внимание характер террористической угрозы в отношении Соединенного Королевства, разрешение и подтверждение полномочий как вопросы общего принципа не могли считаться непропорциональными: вред, причиняемый вмешательством и ограничением даже большому количеству человек тем, что их остановили и досмотрели, не мог быть пропорционален тому возможному преимуществу, которое появляется в связи с ликвидацией или минимизацией возможностей совершения террористической атаки. Учитывая характер ярмарки вооружений, ее расположение вблизи аэропорта и место предыдущего террористического инцидента (связанного с проблемами Северной Ирландии), а также тот факт, что проводилась акция протеста, сотрудники полиции имели право принять решение о том, что в связи с этим необходимо осуществление полномочий в соответствии со статьей 44 Закона «О борьбе с терроризмом» 2000 года. Однако недостаточность доказательств, предоставленных сотрудниками полиции, касавшихся применения полномочий согласно статье 44 Закона «О борьбе с терроризмом» 2000 года в непосредственной близости от ярмарки вооружений, делает невозможным прийти к какому-либо заключению относительно правомерности и пропорциональности осуществления полномочий в отношении заявителей.
3. Палата лордов
15. 8 марта 2006 г. Палата лордов единогласно отклонила жалобы заявителей ([2006] UKHL 12). Лорд Бингэм (Bingham), с которым согласились другие лорды, начал с наблюдения о следующем:
«1. Сложившаяся и чтимая традиция нашей страны заключается в том, что каждый должен быть свободен заниматься своим бизнесом, быть уверенным в том, что сотрудники полиции не остановят и не досмотрят его, если у них нет обоснованных подозрений в совершении уголовного преступления. Эта традиция столь ревниво охранялась, что стала почти конституционным принципом. Но она не является абсолютным правилом. В течение нескольких лет были и сейчас есть законодательно закрепленные исключения из нее. Данные жалобы касаются исключений, установленных в настоящее время в статьях 44 — 47 Закона „О борьбе с терроризмом“ 2000 года. Заявители обжаловали применение этих статей и как последнее средство, текст самих статей. Поскольку любое отклонение от обычной нормы требует тщательного изучения, их жалобы затрагивают исключительно важные вопросы...».
16. Первый вопрос, стоящий перед Палатой лордов, заключался в надлежащем толковании законодательного акта. Заявители утверждали, что пункт 3 статьи 44 Закона «О борьбе с терроризмом» 2000 года следует толковать как разрешение только в том случае, если принимавшее решение лицо имело разумные основания полагать, что полномочия были необходимы и подлежали осуществлению при любых обстоятельствах в целях противодействия терроризму. Лорд Бингэм не согласился с данным толкованием, поскольку слово «целесообразно» в статье имеет смысл, совершенно отличный от смысла «необходимо». Он далее продолжил:
«14. ...Однако есть и другие причины для отклонения данного аргумента. Действительно, как уже признано, подпункт „b“ пункта 1 статьи 45, отклоняя принцип обоснованного подозрения, отступает от обычной нормы, применимой в случае, если констебль осуществляет полномочия останавливать и досматривать человека. Следовательно, в допустимых пределах толкования можно склониться к тому, чтобы наделить слово „целесообразный“ смыслом не более широким, чем того требует контекст. Но изучение законодательного контекста подтверждает, что разрешения на действие и осуществление полномочий очень строго регулируются, не оставляя места для вывода о том, что парламент не имел в виду то, о чем он говорил. Фактически имеют место все признаки того, что парламент оценил значимость выдаваемых им полномочий, но посчитал уместным защитить общественность от серьезной угрозы террористических актов при условии, что полномочия подверглись эффективным ограничениям. Законодательство предусматривает целый ряд таких ограничений. Во-первых, разрешение согласно пунктам 1 или 2 статьи 44 может быть выдано, если только выдающее его лицо считает (и, безусловно, обоснованно считает), что оно целесообразно „в целях предотвращения совершения террористических актов“. Разрешение должно быть направлено на достижение главной цели. Во-вторых, разрешение может быть выдано только старшим офицером полиции. В-третьих, разрешение может распространяться только на сотрудников полиции, и отсутствует необходимость выходить за эти рамки. В-четвертых, срок действия разрешения ограничен 28 днями, и нет необходимости в применении всего этого срока. В-пятых, о разрешении должен быть немедленно уведомлен государственный секретарь. В-шестых, разрешение теряет силу через 48 часов, если оно не было подтверждено государственным секретарем. В-седьмых, государственный секретарь вправе сократить срок действия разрешения или отменить его начиная с определенного времени. В-восьмых, возобновление разрешения подлежит той же процедуре утверждения. В-девятых, полномочия, возложенные на констебля в соответствии с разрешением согласно пунктам 1 и 2 статьи 44, могут осуществляться только для поиска предметов, которые могут быть использованы в связи с террористической деятельностью. В-десятых, парламент внес положение в статью 126 о том, что доклады о применении закона необходимо делать по крайней мере один раз в год, что в итоге было сделано с заслуживающими внимания тщательностью, справедливостью и компетентностью королевским адвокатом лордом Карлайлом (Carlile) из Беррью (Berriew). В заключение совершенно очевидно, что любое злоупотребление полномочиями выдавать разрешение, подтверждать разрешение или проводить досмотр повлечет за собой для выдающего разрешение должностного лица, для государственного секретаря или констебля полиции в зависимости от ситуации исправительные действия согласно закону.»
15. Принцип законности не применим в данном контексте, поскольку, даже если указанные статьи рассмотреть как нарушение основополагающего права человека, что само по себе является спорным суждением, это достигается не общей формулировкой, а положениями детального, конкретного и однозначного характера. Циркуляр Министерства внутренних дел также не может помочь заявителям. В рассматриваемом случае вполне может быть осторожный официальный ответ на жалобу заявителей и на предложение лорда Карлайла осмотрительно осуществлять эти полномочия. Однако это не может даже косвенно повлиять на структуру пункта 3 статьи 44. Действие данного пункта заключается в том, что разрешение может быть выдано только в том случае, если выдающий его человек считает, что полномочия останавливать и досматривать людей будут иметь существенное практическое значение и будут полезны для достижения публичной цели, на которую направлены рассматриваемые статьи, а именно для предотвращения совершения террористических актов».
17. Лорд Бингэм опроверг утверждение заявителей о том, что «возобновляемая программа» разрешений являлась превышением полномочий ultra vires, заявив следующее:
«18. Второй и главный довод заявителей был направлен на возобновление разрешений, которое осуществлялось на территории всего региона ответственности столичной полиции с февраля 2001 года и продолжалось до сентября 2003 года. Они предположили, что одно дело — санкционировать осуществление чрезвычайных полномочий, чтобы противостоять конкретной и специфической угрозе, но совсем другое дело — санкционировать то, что по сути являлось длящимся запретом на территории всего г. Лондона. Опять же, это является интересным утверждением. Можно предположить, что разрешение, которое продлевалось каждый месяц, по истечении этого срока могло превратиться в продукт рутинной бюрократической машины, а не информированного рассмотрения, как четко предусмотрено статьями 44 и 46. Однако все разрешения и их подтверждения, имеющие отношение к данным жалобам, соответствовали законодательным ограничениям по продолжительности и сфере действия. Продление четко предусмотрено пунктом 7 статьи 46. Разрешения и их подтверждения были осуществлены в соответствии с законодательством. Свидетельство помощника комиссара и Кэтрин Бирн (Catherine Byrne) не подтверждает, а на самом деле опровергает вывод о рутинной бюрократической работе. Вполне возможно, что парламент, работавший до событий сентября 2001 года, не предусмотрел непрерывное возобновление разрешений. Однако парламент ясно дал понять, что полномочия, предусмотренные статьей 44, должны быть доступны для осуществления, когда есть признаки террористической угрозы, против которых может быть направлено такое осуществление, и схема возобновления разрешений, которая действовала до сентября 2003 года (подразумевается, что ситуация с тех пор изменилась), сама по себе являлась следствием принципиального отказа парламента разрешить непрерывное осуществление на территории всей страны этих исключительных полномочий по остановке и досмотру граждан. Отчитываясь о функционировании Закона „О борьбе с терроризмом“ 2000 года за 2002 и 2003 годы, лорд Карлайл... отметил, что статьи 44 и 45 по-прежнему необходимы и пропорциональны серьезной террористической угрозе, и он рассматривал г. Лондон как „особый случай, имеющий плохо защищенные объекты и жилые массивы почти в каждом районе“.»
18. На вопрос о том, был ли заявитель лишен свободы в результате процедуры остановки и досмотра, лорд Бингэм отметил отсутствие какого-либо решения Европейского Суда в связи с аналогичными фактами и согласился с тем, что имели место признаки лишения свободы, такие как принудительный характер меры. Однако поскольку процедура, как правило, продолжается относительно недолго, а остановленных людей не задерживали, на них не надевали наручников, не заключали под стражу и не перемещали в какое-либо иное место, этих людей не следовало рассматривать «как задержанных в смысле лишенных свободы или содержащихся под стражей, а правильнее считать задержанными в смысле удержанных от дальнейших действий или в том смысле, что их заставили ждать». Следовательно, статья 5 Конвенции не была применима в деле.
19. Что касается вопроса о том, была ли применима статья 8 Конвенции, лорд Бингэм отметил следующее:
«28. ...сомнительно, что можно говорить о том, что обычный поверхностный досмотр человека доказывает отсутствие уважения к его личной жизни. Действительно, понятие „личная жизнь“ подробно трактовалось как охватывающая широкие права на личную автономию. Однако согласно конвенционной практике очевидно, что вмешательство должно быть чрезмерным и достичь определенного уровня серьезности, чтобы повлечь за собой действие Конвенции, которая в итоге касается прав человека и основополагающих свобод, и я склоняюсь к мнению о том, что, например, просьба открыть сумку и обычный поверхностный досмотр, которому пассажиры безо всяких жалоб подвергаются в аэропорту, вряд ли можно рассматривать как меры, достигшие такого уровня».
20. Лорд Бингэм не считал, что полномочия останавливать и досматривать лиц согласно статьям 44 — 45 Закона «О борьбе с терроризмом» 2000 года, осуществлявшиеся надлежащим образом в соответствии с законодательным актом и Кодексом A, могли бы применяться с целью нарушения прав человека, гарантированных статьями 10 и 11 Конвенции.
21. Несмотря на свои сомнения относительно применимости статей 5, 8, 10 и 11 Конвенции, лорд Бингэм продолжил рассмотрение вопроса о том, соответствовали ли полномочия останавливать и досматривать лиц требованию «законности» в соответствии с Конвенции, отметив следующее:
«34. Требование законности, предусмотренное в Конвенции, относится к чрезвычайно важным признакам принципа верховенства права. Осуществление полномочий официальными должностными лицами, поскольку оно затрагивает представителей общественности, должно регулироваться четкими и доступными для общественности правовыми нормами. Население не должно подвергаться вмешательству со стороны официальных должностных лиц, действующих по причине какой-либо личной прихоти, капризу, злобе, пристрастия или в иных целях, кроме тех, которые послужили поводом для наделения их полномочиями. В данном контексте это означает произвол, который является противоположностью законности. Такую проверку должно пройти любое вмешательство или отступление от конвенционного права, чтобы избежать нарушения.»
35. По-моему мнению, рассматриваемый режим остановки и досмотра соответствует указанному правилу. Закон «О борьбе с терроризмом» 2000 года информирует общественность о том, что эти полномочия, если они надлежащим образом санкционированы и подтверждены, были доступны для применения. Достаточно точно он определяет полномочия и ограничивает их пределы. Кодекс A, публично-правовой документ, детально описывает процедуру. Закон «О борьбе с терроризмом» 2000 года и Кодекс A не требуют, чтобы факт или подробности какого-либо разрешения были бы в каком-либо виде опубликованы, даже задним числом, но я сомневаюсь, что они должны рассматриваться как «закон», а не в качестве процедуры возможного применения закона. В любом случае требование о том, чтобы уведомления о разрешении и подтверждении полномочий публиковались с расчетом на будущее, сделает бессмысленным потенциально ценный источник общественной безопасности. Эффективность такой меры, как эта, будет серьезно снижена, если потенциальные нарушители будут предупреждены заранее. Любому лицу, которого останавливают и досматривают, констебль должен объяснить все, что человек должен знать. При осуществлении полномочий констебль не может действовать произвольно, в противном случае он даст повод для гражданского иска. Действительно, у него необязательно должны быть подозрения в отношении рядового гражданина до его остановки и досмотра. В реальности это не может толковаться как разрешение на остановку и досмотр людей, которые явно не являются подозреваемыми в терроризме, что было бы бессмысленным и являлось бы бесполезной тратой времени. Это необходимо для обеспечения того, что опасение констебля, что он не сможет предъявить обоснование для своих подозрений, будет удерживать его от остановки и досмотра лиц, подозреваемых в терроризме. Не предполагается, что констебли в подобных случаях осуществляли свои полномочия на дискриминационной основе (недопустимый аргумент, основанный на фактах), и я предпочитаю ничего не говорить по вопросу дискриминации».
22. Лорд Хоуп (Hope) из Крейхида (Craighead) согласился с лордом Бингэмом. В частности, он заявил, что полномочия останавливать и досматривать лиц соответствуют принципу законности по следующим основаниям:
«48. Вид сотрудников полиции, снабженных оборудованием для производства остановки/обыска (05090), которое используется для записи того факта, что лицо или транспортное средство было остановлено на основании пункта 1 или пункта 2 статьи 44, стал привычным в центральном районе г. Лондона после взрывов, устроенных террористами-смертниками 7 июля 2005 г., и попыток совершить новые террористические атаки через две недели. Сотрудников полиции можно увидеть рядом с турникетами на станциях лондонского метрополитена, наблюдающими за людьми, проходящими через турникеты, иногда они останавливают тех, кто привлек их внимание, и досматривают их. Большинство людей, которые осознают присутствие сотрудников полиции, находятся рядом с ними, поскольку хотят пользоваться транспортной системой. Пассажиры успокаиваются, когда видят сотрудников полиции рядом с турникетами. Пассажиры первыми подвергаются риску в случае повторного террористического акта. Но те, кого выделяют, останавливают и досматривают, могут воспринимать эту ситуацию по-другому. Они могут посчитать процедуру неприличной, навязанной и раздражающей. Поскольку она происходит публично, они также могут счесть ее компрометирующей. Вероятно, это происходит в случае, если они считают, вопреки фактам, что они подвергаются дискриминации по признаку расового происхождения. Эти особенности процедуры наводят на следующий вопрос: достаточны ли существующие ограничения, применяемые к осуществлению полномочий, для разрешения сомнения в том, нарушаются ли конвенционные права лица, проходящего процедуру досмотра, поскольку полномочия осуществляются непредсказуемо и произвольно?»
49. С точки зрения этого человека, ситуация выглядит таким образом, что все преимущество находится на стороне сотрудников полиции. Именно они, а не широкая общественность знают, что разрешение вступило в силу, а также район, на который разрешение распространяется. Именно они принимают решение, когда и где внутри этого района они должны осуществить полномочия, которыми их наделили. Именно они решают, какие лица и транспортные средства должны быть остановлены и досмотрены. Пункты 1 и 2 статьи 44 разъясняют, что полномочия могут осуществляться только констеблем в форме. Подпункт «a» пункта 1 статьи 45 предусматривает, что полномочия могут осуществляться только с целью поиска предметов, которые могут использоваться в связи с террористической деятельностью. Однако отсутствует критерий, установленный в законодательном акте либо в любом опубликованном документе, относительно определенного мнения констебля перед осуществлением им своих полномочий.
50. Подпункт «b» пункта 1 статьи 45 предусматривает, что полномочия могут осуществляться независимо от того, имеются ли у констебля основания подозревать наличие определенных предметов, которые могут использоваться в связи с террористической деятельностью. Толкование «терроризма» в целях Закона «О борьбе с терроризмом» 2000 года очень широкое, и каждый сотрудник полиции толкует его по-своему. Первый признак того, что в отношении человека будет проведена процедура остановки или досмотра, заключается в том, что ему дается приказ остановиться. Те лица, которые хорошо информированы, могут получить некоторое представление относительно того, что происходит, когда они видят сотрудников полиции с оборудованием для записи, которые смотрят в их сторону. Однако для большинства людей приказ остановиться является неожиданным. Если у них нет предметов, в связи которым констебль имеет право произвести досмотр, они вполне могут задать вопрос о том, почему они были выбраны для обращения, которому подвергаются.
51. Конечно, имеет место веский аргумент иного рода. Если процедура остановки или досмотра должна быть эффективной в выявлении и противодействии тем, кто планирует совершить террористические акты, она должна быть таковой. Оповещение о времени и местах проведения процедуры задержания и досмотра содействует террористам. Это затрудняет работу служб безопасности. В случае заблаговременного оповещения могут быть использованы сложные способы маскировки и сокрытия. Можно ожидать, что те, кто занимаются террористической деятельностью, в полной мере воспользуются любой опубликованной информацией о том, где и когда эти полномочия, вероятно, будут осуществляться. Таким образом, если действия сотрудников полиции должны на шаг опережать действия террористов, они должны быть свободны при принятии решения о месте и времени получения разрешения на проведение процедуры, а также о том, кого они должны сразу останавливать. Должна ли данная система быть признана незаконной согласно конвенционному законодательству... на основании того, что она является произвольной?(...)
55. ...Осуществление полномочий согласно статье 44 следует рассматривать в контексте законодательства, которое содержит соответствующие положения. Необходимость осуществления их в любой момент и в любом месте должна быть санкционирована, и разрешение должно быть подтверждено в течение 48 часов, это предусмотрено основным законодательством, которое находится в открытом доступе для граждан. Оно предусматривает систему регулирующего контроля над осуществлением полномочий, которая позволяет человеку, которого остановили и досмотрели, если он захочет, проверить законность этих действий в судебном порядке. В этом случае разрешение и подтверждение полномочий по необходимости будут являться для облегчения надлежащего контроля законодательства соответствующим доказательством. Пункт 2.25 Кодекса A содержит предупреждение для констебля о том, что полномочия должны осуществляться только по причинам, связанным с террористической угрозой, и что особое внимание следует уделять тому, чтобы не допустить дискриминационных действий в отношении представителей этнических меньшинств в случае осуществления полномочий. Более точно ничего не сказано. Однако этот пункт служит напоминанием о том, что существует структура законодательства, в рамках которой должны осуществляться полномочия. Констебль, действующий в рамках этих ограничений, не осуществляет полномочия в соответствии со статьей 44 произвольным образом.
56. В заключительной части § 67 Постановления Европейского Суда по делу «Мэлоун против Соединенного Королевства» (Malone v. United Kingdom) ((1985) 7 EHRR 14) говорится о том, что достаточность этих мер должна быть сбалансирована по отношению к характеру и степени вмешательства в конвенционные права гражданина, которое, скорее всего, стало результатом осуществления полномочий, которые были санкционированы публичной властью. Действия, которые констебль может производить при осуществлении полномочий согласно статье 44, ограничены положениями пунктов 3 и 4 статьи 45. Он не может потребовать от лица снять одежду в общественном месте, за исключением случаев, которые предусмотрены, и лицо может быть задержано только на тот срок, который разумно необходим для досмотра, проводящегося на месте или вблизи того места, где лицо или транспортное средство было остановлено. Степень вмешательства не является чрезмерной, учитывая очевидную важность преследуемой цели. На мой взгляд, структура законодательства, в рамках которого должны осуществляться полномочия, является достаточной для того, чтобы при любых обстоятельствах удовлетворять требованию законности.
57. Конечно, следует отметить, что наилучшая гарантия против злоупотребления полномочиями на практике, вероятно, заключается в обучении, надзоре и дисциплине констеблей, на которых должно быть возложено осуществление полномочий. Общественное доверие к полиции и хорошее отношение к представителям этнических меньшинств имеют первостепенное значение при осуществлении чрезвычайных полномочий, таких как в настоящем деле. Законодательство предусматривает предоставление средств правовой защиты в случае, если полномочия останавливать и досматривать осуществляются с нарушением. Однако они являются средствами правовой защиты последней инстанции. Прежде всего первоочередными задачами должны быть предотвращение любого злоупотребления полномочиями и как можно более строгий контроль за их осуществлением вышестоящими должностными лицами».
23. Лорд Браун (Brown) из Итон-под-Хейвудом (Eaton-under-Heywood) отметил, inter alia:
«74. Принимая во внимание исключительный (хотя, как пояснил лорд Бингэм, ни уникальный, ни особенно инновационный) характер полномочий согласно [статье 44] (часто описываются как полномочия на произвольный досмотр, не требующие для их осуществления обоснованного подозрения в совершении правонарушения), неудивительно, что приходится сталкиваться с широким разнообразием ограничений и гарантий. Возможно, наиболее непосредственное отношение к тому, каким образом осуществление полномочий воздействует на общественность на месте, имеют следующие причины. Полномочия могут осуществляться только констеблем в форме (пункты 1 и 2 статьи 44). Они могут применяться лишь для поиска предметов, связанных с террористической деятельностью (подпункт „a“ пункта 1 статьи 45). Во время досмотра в общественных местах от лица нельзя требовать снять что-либо из одежды, за исключением головных уборов, обуви, верхней одежды, пальто, куртки или перчаток (пункт 3 статьи 45). Досмотр должен проводиться на месте или недалеко от того места, где лицо или транспортное средство было остановлено (пункт 4 статьи 45). Остановленное лицо или транспортное средство может быть задержан лишь на время, которое разумно необходимо для проведения такого досмотра (пункт 4 статьи 45). Хотя можно ожидать, что большинство людей считают такую процедуру остановки и досмотра неприятной и неудобной, и хотя она радикально отличается от нашего традиционного понимания полномочий сотрудников полиции, едва ли можно говорить, что она представляет собой какое-то существенное вмешательство в наши основополагающие гражданские свободы. Тем не менее, как справедливо признают ответчики, принимая во внимание, что, по крайней мере, в определенных случаях, подобная процедура не будет настолько затрагивать права человека, чтобы привлекать гарантии, предусмотренные статьей 8 Конвенции для защиты права на личную жизнь, и учитывая также, что данные полномочия явно открыты для злоупотребления, неизбежное следствие их осуществления в отсутствие каких-либо оснований для подозрения у сотрудников полиции, все это дает повод для довода о том, что схема надлежащим образом не отвечает требованию Конвенции, что вмешательство должны быть „в соответствии с законом“.»
75. Для выполнения этого требования... вмешательство в конвенционное право на личную жизнь должно не только иметь некоторую основу во внутригосударственном законодательстве (как здесь четко показано в Законе «О борьбе с терроризмом» 2000 года), и не только законодательство должно быть достаточно доступным для широкой общественности (как здесь ясно показано в отличие, например, от позиции по делу «Мэлоун против Соединенного Королевства» (Malone v. United Kingdom) (1985) 7 EHRR 14) и должно быть предвидимым, чтобы позволить тем, кого это касается, изменить свое поведение соответствующим образом (это требование, несомненно, соблюдено признанием общественности, с точки зрения самого законодательства, что водители и пешеходы могут подвергаться этой форме периодического досмотра и необходимостью подвергаться этому досмотру), но и должны быть достаточные гарантии, чтобы избежать риска злоупотребления полномочиями или осуществления их произвольным образом.
76. Как я понимаю аргумент заявителей, именно на этом последнем требовании они акцентировали внимание: эти полномочия, утверждает Сингх (Singh), слишком легко осуществить произвольным образом, и слишком сложно защититься от таких злоупотреблений. Правда, Сингх признает, что в случае, если полномочиями фактически злоупотребили в каком-либо конкретном случае, указанный сотрудник полиции будет отвечать по гражданскому иску о возмещении ущерба (и, несомненно, подвергнется служебному дисциплинарному взысканию). Однако он утверждает, что, как правило, невозможно установить злоупотребление полномочиями, учитывая, что для их законного применения, по-видимому, не существует явных оснований. Например, предположим, что сотрудник полиции фактически осуществляет свои полномочия по расово-дискриминационным основаниям, то как это может быть установлено? Отсутствуют эффективные гарантии против такого злоупотребления, нет адекватного критерия, согласно которому можно судить о правильности их осуществления. Конечно, в пункте 2.25 Кодекса A (опубликованный кодекс, изданный в соответствии со статьей 66 Закона «О полиции и доказательствах по уголовным делам» 1984 года) предусмотрено, что «сотрудники полиции должны проявлять особую осторожность, чтобы не допускать дискриминации в отношении представителей этнических меньшинств при осуществлении своих полномочий». Однако заявители говорят, что отсутствует возможность исполнить данную инструкцию, учитывая такие обширные полномочия. Для этого нет способа, утверждает [адвокат заявителей], если только это не остановка и досмотр буквально всех лиц (как, безусловно, происходит в аэропортах и на входе в некоторые другие определенные здания) или остановки и досмотра строго на основе количественного критерия, например, каждого десятого человека. Аргумент заявителей заставляет их утверждать, что только одним из этих способов такие полномочия, как рассматриваемые, могли осуществляться в соответствии с принципом правовой определенности, иначе не могут существовать необходимые гарантии, удовлетворяющие требованиям Конвенции относительно «качества закона»...
77. Я должен отвергнуть данный аргумент. В первую очередь мне кажется, что полномочия согласно статье 44 трудно осуществлять эффективно одним из предложенных способов. Представьте, что после взрывов в лондонском метрополитене в июле прошлого года сотрудники полиции пытались остановить и досмотреть каждого, входящего на станцию метрополитена или действительно каждого десятого (или сотого) пассажира. Мало того, что такая задача нерешаема, данные действия, на мой взгляд, помешали бы достижению реальной цели и снизили бы ценность этих полномочий. Как отмечает лорд Бингэм в пункте 35 своего мнения, это делается не для того, чтобы останавливать и досматривать, что было бы бесполезной тратой времени. Это необходимо для обеспечения того, что опасение констебля, что он не сможет предъявить обоснование для своих подозрений, будет удерживать его от остановки и досмотра лиц, подозреваемых в терроризме». Во-первых, следует надеяться, что потенциальные террористы воздержатся (как минимум от транспортировки средств для их деятельности), зная о риске подвергнуться произвольному досмотру, и, во-вторых, что, осуществляя свои полномочия, сотрудники полиции могут в отдельных случаях (если только очень редко) найти такие материалы, и тем самым сорвав или предотвратив предполагаемую террористическую атаку. Ни одна из этих целей не будет решена сотрудниками полиции посредством досмотра тех лиц, которые, как им кажется, наименее вероятно представляют угрозу, вместо досмотра тех, у кого, как они догадываются, могут быть намерения в совершении террористических действий.
78. В своем обзоре за 2001 год действия Закона «О противодействии терроризму» (временные положения) 1989 года (с внесенными поправками, как пояснил лорд Бингэм в пункте 9 своего мнения), и Закона «О Северной Ирландии (чрезвычайные положения)» 1996 года королевский адвокат Джон Роу (John Rowe) сказал о полномочиях останавливать и досматривать тех, кто въезжает и выезжает из Соединенного Королевства, с целью выяснения, были ли они причастны к террористической деятельности, следующее:
37. Невозможно переоценить значение этих остановок...
38. Я должен объяснить, что я имею в виду под термином «интуитивная остановка». Это остановка, которая производится «неожиданно» или «произвольным образом», я предпочитаю слово «интуитивная», не обладая заранее сведениями об останавливаемом человеке или транспортном средстве.
39. Я не считаю, что такая остановка квалифицированным сотрудником специального подразделения является «неожиданной» или производится «произвольным образом». Сотрудник полиции обладает опытом, подготовкой и знаниями о характерных особенностях и обстоятельствах, в которых действуют террористы и террористические группы, и, следовательно, он или она могут заметить вещи, на которые неспециалист не обратит внимания, или же он или она просто обладают «интуицией» полицейского. Зачастую неспециалисту нельзя объяснить причину такой остановки».
79. Позже в своем обзоре Джон Роу отметил относительно более общих полномочий останавливать и досматривать, первоначально содержащихся в статьях 13A и 13B Закона «О противодействии терроризму» 1989 года, что «эти полномочия осуществляются осмотрительно и при наличии достаточных на то оснований». Я, безусловно, согласен с тем, что полномочия, предусмотренные статьей 44 (существующие на сегодняшний день), должны осуществляться осмотрительно: эта рекомендация отражена королевским адвокатом лордом Карлайлом из Беррью, независимым экспертом в области законодательства о противодействии терроризму, назначенном в качестве преемника Джона Роу, в ряде его ежегодных докладов о применении Закона 2000 года (см. последний пункт 106 его доклада за 2005 год, который подтверждает, что осуществление полномочий «может быть сокращено, по крайней мере, на 50% без значительного риска для населения или негативных последствий для сотрудников полиции»). Однако я считаю более важным то, что полномочие направлено на интуицию сотрудника полиции, а не на использование в истинном смысле, как если бы имелся какой-либо определенный смысл в остановке и досмотре людей, которые, как считает сотрудник полиции, не представляют никакой угрозы. Вкратце, ценность этого закона, так же как и закона, позволяющего останавливать и досматривать людей в портах, заключается в том, что он позволяет сотрудникам полиции делать то, что Джон Роу охарактеризовал как интуитивную остановку.
80. Конечно, как отметила Комиссия Тайного совета под председательством лорда Ньютона (Newton) из Брейнтри (Braintree) в своем докладе за декабрь 2003 года о Законе «О борьбе с терроризмом и преступностью» 2001 года: «Опытные террористы меняют свои облик и методы, чтобы скрыть истинные цели. Например, как сообщается, „Аль-Каида“ <1> придает особое значение набору в свои ряды мусульманских новообращенных, поскольку предполагает, что те будут подвергаться меньшим проверкам со стороны властей».
<1> Здесь и далее речь идет об организации, которая запрещена на территории Российской Федерации (Решение Верховного Суда Российской Федерации от 14 февраля 2003 г. № ГКПИ 03 116, вступило в силу 4 марта 2003 г.) (примеч. редактора).
Тем не менее мне кажется неизбежным, что до тех пор, пока главная террористическая угроза, в связи с которой санкционируется осуществление полномочий согласно статье 44, исходит от «Аль-Каиды», будут останавливать и досматривать непропорциональное количество тех людей, которые имеют азиатскую внешность (особенно если они имеют при себе рюкзаки или носят объемную одежду, способную скрыть предметы, имеющие отношение к террористической деятельности).
81. Соответствует ли такой вывод положениям Конвенции или действительно противоречит антидискриминационному законодательству государства? По моему мнению, это не так, если только сотрудники полиции, осуществляющие свои полномочия на местах, уделяют надлежащее внимание пункту 2.25 Кодекса A:
«Выбор лиц, которых необходимо останавливать согласно статье 44 Закона „О борьбе с терроризмом“ 2000 года, должен отражать объективную оценку угрозы со стороны различных террористических групп, действующих в Соединенном Королевстве. Полномочия не должны осуществляться для остановки и досмотра лиц по причинам, не связанным с терроризмом. Сотрудники полиции при применении этих полномочий должны проявлять особую осторожность, чтобы не допускать проявления дискриминации в отношении представителей этнических меньшинств. Однако могут возникнуть обстоятельства, когда в ответ на конкретную террористическую угрозу сотрудники полиции сочтут целесообразным принять во внимание этническое происхождение человека при выборе лиц, которых необходимо остановить (например, некоторые международные террористические группировки связаны с лицами определенной национальности)».
Следовательно, этническое происхождение может и совершенно справедливо должно быть принято во внимание при решении вопроса о том, кого останавливать и досматривать, при условии, что полномочия осуществляются всегда взвешенно и выбор лиц производится по причинам, связанным с предполагаемой террористической угрозой, а не по причинам расовой дискриминации».
C. Разбирательство в суде графства
24. Заявители также обратились с иском в суд графства 8 сентября 2004 г., inter alia, в связи с возмещением ущерба в соответствии с Законом «О правах человека» 1998 года на том основании, что сотрудники полиции осуществляли полномочия останавливать и досматривать в отношении каждого заявителя незаконно и в нарушение статей 8, 10 и 11 Конвенции, чтобы контролировать их или воспрепятствовать их присутствию на демонстрации, а не для поиска предметов, связанных с террористической деятельностью. Рассмотрение исков было отложено до поступления результатов рассмотрения их кассационной жалобы в Палате лордов и, наконец, было произведено в феврале 2007 года. Суд графства отклонил иски заявителей и определил, что полномочия в отношении каждого из них осуществлялись правильно и законно. Заявители не пытались обжаловать данное решение.
II. Соответствующие законодательство Соединенного Королевства и правоприменительная практика
A. Наделение сотрудников полиции полномочиями останавливать и досматривать без обоснованных подозрений
25. В соответствии с рядом законодательных актов сотрудники полиции имеют право останавливать и досматривать отдельных лиц. Например, статья 1 Закона «О полиции и доказательствах по уголовным делам» 1984 года разрешает сотруднику полиции, имеющему разумные основания для подозрений, останавливать и досматривать лиц и транспортные средства для поиска похищенных или запрещенных предметов. Статья 60 Закона «Об уголовном судопроизводстве и общественном порядке» 1994 года позволяет вышестоящему сотруднику полиции санкционировать остановку и досмотр лиц и транспортных средств, если существуют веские основания полагать, что это поможет предотвращению инцидентов, связанных с применением насилия, или что лица перевозят опасные устройства или холодное оружие.
26. Впервые сотрудников полиции наделили полномочиями останавливать и досматривать случайных людей, если это целесообразно для предотвращения совершения террористических актов, в ответ на серию взрывов, произошедших в г. Лондоне с 1992 по 1994 год. Статья 81 Закона «Об уголовном судопроизводстве и общественном порядке» 1994 года включила новую статью 13A в Закон «О противодействии терроризму (временные положения)» 1989 года, аналогичную статье 44 Закона «О борьбе с терроризмом» 2000 года (см. ниже § 30), но без каких-либо требований подтверждения разрешения государственным секретарем. Закон «О противодействии терроризму (дополнительные полномочия)» 1996 года установил дополнительные отдельные полномочия останавливать и досматривать пешеходов в соответствии со статьей 13B Закона 1989 года. Закон «О противодействии терроризму (дополнительные полномочия)» 1996 года также впервые установил процедуру подтверждения с участием государственного секретаря.
B. Рассмотрение вопроса о необходимости сохранить полномочия останавливать и досматривать без обоснованных подозрений
27. В 1995 году власти Соединенного Королевства просили лорда Ллойда (Lloyd) из Бервик (Berwick), судью Палаты лордов, изучить вопрос о необходимости специального законодательства по борьбе с терроризмом в Соединенном Королевстве после снижения уровня террористической угрозы, исходящей из Северной Ирландии. Изучение проблемы включало рассмотрение вопроса, сохраняется ли постоянная необходимость в полномочиях, эквивалентных тем, что предусмотрены статьями 13A и 13B Закона «О противодействии терроризму» 1989 года. В своем докладе (Cm 3420, § 10, октябрь 1996 года) лорд Ллойд отметил, что в период с февраля по август 1996 года сотрудники полиции г. Лондона провели досмотры 9 700 водителей и пассажиров и 270 пешеходов в соответствии со статьями 13A и 13B Закона «О противодействии терроризму» 1989 года. При рассмотрении вопроса о том, должны ли быть сохранены полномочия в любом постоянно действующем антитеррористическом законодательстве, которое может быть принято, он отметил, что решение наделить сотрудников полиции полномочиями останавливать и досматривать произвольным образом далось нелегко. С другой стороны, существовало доказательство того, что ряд террористов был перехвачен патрулировавшими сотрудниками полиции, и, по крайней мере, в одном случае возможная катастрофа была предотвращена. Он отметил, что есть также основания полагать, что террористов до некоторой степени сдерживает перспектива проверок на дороге и, как следствие, что они будут задержаны. Он указал:
«Что касается осуществления, цифры доказывают, что полномочия осуществлялись с большой осторожностью. Требование разрешения старшего должностного лица полиции является важным контролирующим механизмом. Ряд запросов был отклонен. Это обнадеживает. Сотрудники полиции с особым пониманием относятся к вреду, который будет причинен в том случае, если когда-либо появятся основания подозревать, что полномочия осуществлялись для иных целей, кроме как для борьбы с терроризмом».
В заключение лорд Ллойд подчеркнул, что полномочия, предусмотренные существующими статьями 13A и 13B, должны быть сохранены в постоянно действующем законодательстве. Он также отметил, что подтверждение государственного секретаря необходимо в отношении каждого положения. Поскольку Кодекс A Закона «О полиции и доказательствах по уголовных делам» применял те же стандарты к положениям о терроризме, что и к другим установленным законом полномочиям останавливать и досматривать лиц, он не видит необходимости во введении дополнительных гарантий.
C. Закон «О борьбе с терроризмом» 2000 года
28. Закон «О борьбе с терроризмом» 2000 года имел целью радикально изменить, усовершенствовать и усилить законодательство, касающееся борьбы с терроризмом, с учетом, inter alia, результатов изучения вопроса лордом Ллойдом.
«Терроризм» определяется в статье 1 следующим образом:
«(1) В данном законе термин „терроризм“ означает осуществление или угрозу действий, если:»
(a) действия предусмотрены подпунктом 2;
(b) осуществление или угроза осуществления действий имеют целью оказать воздействие на власть, направлены на запугивание населения или определенных общественных групп;
(c) осуществление и угроза осуществления действий производятся по политическим, религиозным или идеологическим причинам.
(2) Действие попадает под данный подпункт, если оно:
(a) сопровождается проявлением жестокого насилия в отношении физического лица;
(b) сопровождается причинением серьезного имущественного ущерба;
(c) создает опасность причинения вреда жизни другого человека, не только лица, совершающего действие;
(d) создает серьезную угрозу для здоровья или безопасности населения или части населения
(e) имеет целью вмешательство или серьезное нарушение действия электронной системы.
(3) Осуществление или угроза осуществления действия, попадающего под действие подпункта 2, которое включает применение огнестрельного оружия или взрывчатых веществ, является терроризмом, независимо от того, относится ли оно к сфере действия подпункта «b» пункта 1.
(a) «действие» подразумевает действие за пределами Соединенного Королевства;
(b) ссылка на какого-либо человека или собственность является ссылкой на какого-либо человека или собственность, независимо от их местонахождения;
(c) ссылка на общественность подразумевает ссылку на общественность иной страны, а не Соединенного Королевства,
(d) «власти» означает власти Соединенного Королевства, части Соединенного Королевства или иной страны, кроме Соединенного Королевства.
(5) В настоящей статье ссылка на действие, предпринятое с террористической целью, подразумевает ссылку на действие, предпринятое от имени запрещенной организации».
29. Статьи 41 — 43 Закона «О борьбе с терроризмом» 2000 года, озаглавленные «Подозреваемые в терроризме», предусматривают проведение сотрудниками полиции задержания без предоставления ордера, обыск помещений и досмотр лиц сотрудниками полиции. В каждом случае должны иметь место обоснованные подозрения в том, что человек, подлежащей задержанию или досмотру, является террористом.
30. Статьи 44 — 47 Закона «О борьбе с терроризмом» 2000 года под заголовком «Полномочия останавливать и досматривать» не предусматривают наличия обоснованных подозрений. Эти статьи регламентируют осуществление процедуры в три этапа.
Первым этапом согласно статье 44 Закона «О борьбе с терроризмом» 2000 года является получение разрешения:
1. Разрешение в соответствии с настоящим пунктом позволяет любому констеблю в форме останавливать транспортные средства в районе или месте, указанном в санкции с целью досмотра, -
(b) водителя транспортного средства;
(c) пассажира транспортного средства;
(d) всего, что находится в или на транспортном средстве или перевозится водителем, или пассажиром.
2. Разрешение в соответствии с настоящим подпунктом позволяет любому констеблю в форме останавливать пешеходов в районе или месте, указанном в санкции с целью досмотра -
3. Разрешение в соответствии с пунктом 1 или пунктом 2 может быть дано только в том случае, если человек, дающий санкцию, считает ее целесообразной для предотвращения террористических актов.
4. Разрешение может быть дано сотрудником полиции, который:
(a) имеет звание не ниже помощника главного констебля района, если указанный район или место являются полностью или частично зоной, находящейся под полицейским контролем за пределами Северной Ирландии, и не зоной, которая упоминается в подпунктах «b» и «c»;
(b) имеет звание не ниже начальника столичной полиции для района, если указанный район или место полностью или частично находятся в районе столичной полиции;
(c) в районе Сити г. Лондона имеет звание не ниже начальника полиции в районе Сити г. Лондона, если указанный район или место полностью или частично находятся в Сити г. Лондона;
(d) является сотрудником полиции Северной Ирландии, имеющим звание не ниже помощника главного констебля, если указанный район или место полностью или частично находятся в Северной Ирландии.
5. Если разрешение дается в устной форме, дающего его лицо должно подтвердить его в письменной форме, как только это станет возможно».
В соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 46 Закона «О борьбе с терроризмом» 2000 года после выдачи разрешения оно вступает в силу и прекращает действовать после окончания установленного срока, но не может действовать более 28 дней. Осуществление и содержание разрешений согласно статье 44 Закона «О борьбе с терроризмом» 2000 года являются закрытой информацией.
31. Второй этап — подтверждение, регулируется пунктами 3 — 7 статьи 46 Закона «О борьбе с терроризмом» 2000 года. Лицо, дающее разрешение, обязано информировать государственного секретаря, как только это станет возможным. В случае, если государственный секретарь не подтверждает разрешение в течение 48 часов с момента его выдачи, оно становится недействительным (без признания незаконным всего, что было сделано в течение 48-часового периода). При подтверждении разрешения государственный секретарь может заменить срок завершения действия разрешения на более ранний, но не более поздний. Он может отменить действие разрешения начиная с определенного момента. В случаях, когда разрешение надлежащим образом возобновляется, применяется та же процедура подтверждения. Государственный секретарь не может расширить зону, на которую распространяется действие разрешения, но может отказать в его подтверждении, если сочтет зону, на которую распространяется разрешение, слишком обширной.
32. Третий этап согласно статье 45 Закона «О борьбе с терроризмом» 2000 года включает осуществление констеблем полномочий останавливать и досматривать:
«1. Полномочия, предоставляемые разрешением в соответствии с пунктом 1 или 2 статьи 44, могут осуществляться:»
(a) только с целью поиска предметов, которые могут быть использованы в связи с террористической деятельностью,
(b) независимо от того, есть ли у констебля основания подозревать наличие подобных предметов.
2. Констебль может конфисковать и сохранить предмет, который он обнаружил в ходе досмотра в силу пунктов 1 и 2 статьи 44 и который по его обоснованному подозрению может использоваться в связи с террористической деятельностью.
3. Констебль, осуществляющий полномочия, предусмотренные разрешением, не вправе требовать от лица снять одежду в публичном месте, за исключением головных уборов, обуви, пальто, пиджака или перчаток.
4. В случае, если констебль собирается досмотреть лицо или транспортное средство в силу пунктов 1 и 2 статьи 44, он может задержать данное лицо или транспортное средство на такое время, которое может быть разумно необходимо для проведения досмотра на месте или недалеко от того места, где лицо или транспортное средство были остановлены.
(a) транспортное средство или пешеход были остановлены в силу пунктов 1 и 2 статьи 44
(b) водитель транспортного средства или пешеход обращаются за письменным подтверждением того, что транспортное средство было остановлено или что водитель был остановлен в силу пунктов 1 и 2 статьи 44,
должно быть предоставлено письменное подтверждение.
6. Заявление в соответствии с пунктом 5 должно быть сделано в течение 12 месяцев начиная с даты, когда транспортное средство или пешеход были остановлены».
33. Эти полномочия являются дополнительными по отношению к другим полномочиям, которыми закон наделяет констебля (Закон «О борьбе с терроризмом» 2000 года, статья 114). Согласно статье 47 Закона «О борьбе с терроризмом» 2000 года считается преступлением, за которое предусматривается срок тюремного заключения или штраф, или обе меры одновременно, если констеблю препятствуют остановить и досмотреть лицо, когда это было необходимо, или умышленно препятствуют в осуществлении полномочий, возложенных разрешением в соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 44 Закона «О борьбе с терроризмом» 2000 года.
34. Статьи 44 — 47 Закона «О борьбе с терроризмом» 2000 года вступили в силу 19 февраля 2001 г. В ходе судебных разбирательств по настоящему делу в судах государства-ответчика было установлено, что с тех пор были отданы и подтверждены последующие разрешения в соответствии со статьей 44 указанного закона, каждое из которых распространялось на весь столичный округ и действовало в течение максимально допустимого срока (28 дней).
D. Свод практических правил
35. 1 апреля 2003 г. государственный секретарь издал для высших чинов полиции Свод практических правил при осуществлении установленных законодательством полномочий останавливать и досматривать граждан. Этот свод должен был находиться в открытом доступе во всех отделениях полиции для инструктирования сотрудников полиции и являться публичным документом.
36. Свод практических правил предусматривал, inter alia, что такие полномочия должны «осуществляться беспристрастно, ответственно по отношению к досматриваемым лицам». Он устанавливал, что полномочия согласно статье 44 Закона «О борьбе с терроризмом» 2000 года «не должны осуществляться для остановки и досмотра лиц по причинам, не связанным с террористической угрозой», а также что полномочия должны использоваться «только для поиска предметов, которые могут использоваться в террористических целях». Пункты 1.2 и 1.3 Свода практических правил гласили следующее:
«1.2. Ограничение свободы человека в результате того, что он был остановлен или досмотрен, должно быть кратким, и задержание с целью проведения досмотра должно происходить на месте или недалеко от того места, где человек был остановлен.»
1.3. Если эти основополагающие принципы не соблюдаются, осуществление полномочий останавливать и досматривать может быть поставлено под вопрос. Осуществление полномочий ненадлежащим образом снижает их эффективность. Остановка и досмотр могут играть важную роль в расследовании и предотвращении преступления, и надлежащее осуществление полномочий делает их еще эффективнее».
Пункт 3.5 Свода практических правил предусматривал следующее:
«Нельзя требовать от лица в публичном месте снять с себя что-нибудь из одежды, кроме пальто, куртки или перчаток, за исключением действия пункта 3 статьи 45 Закона „О борьбе с терроризмом“ 2000 года (который позволяет констеблю при проведении досмотра в соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 44 указанного закона заставить лицо снять головной убор и обувь в общественном месте)... Досмотр в общественном месте одежды человека, которая не была снята, должен ограничиваться поверхностным осмотром верхней одежды. Однако это не мешает сотруднику полиции произвести руками досмотр содержимого карманов верхней одежды или проверить изнанку воротничков, носков или ботинок, если это обоснованно необходимо для поиска искомого предмета, или заставить снять и изучить любой предмет, в отношении которого существуют разумные подозрения, что он является искомым предметом. По тем же причинам при условии соблюдения ограничений на снятие головного убора волосы человека также могут подвергнуться процедуре досмотра в общественном месте...».
Перед началом досмотра необходимо принять следующие меры, предписанные пунктом 3.8 Свода практических правил:
«3.8. Перед началом любого досмотра задержанного лица или транспортного средства сотрудник полиции должен принять все возможные меры для того, чтобы предоставить досматриваемому лицу или лицу, управляющему транспортным средством, следующую информацию:»
(a) что они задержаны с целью проведения досмотра;
(b) имя сотрудника полиции (за исключением случаев проведения проверок, связанных с расследованием террористических актов, или, если сотрудник полиции разумно полагает, что указание его или ее имени может подвергнуть его или ее опасности, и в этом случае следует предъявить ордер или иной идентификационный номер), название отделения полиции, к которому относится сотрудник полиции;
(c) юридические полномочия для досмотра, который в настоящее время осуществляется,
(i) цели досмотра в силу статьи или статей, которые предусматривают полномочия на проведение досмотра...
(iii) в случае полномочий, которые не требуют наличия обоснованного подозрения... характера полномочий и любой необходимой санкции, а также того факта, что санкция была выдана».
Согласно пункту 3.9 Свода практических правил сотрудники полиции, производящие досмотр, должны быть одеты в соответствующую форму. Далее в пунктах 3.10 — 3.11 Свода практических правил говорится следующее:
«3.10. Перед проведением досмотра сотрудник полиции должен информировать лицо (владельца или того, кто управляет транспортным средством, которое следует досмотреть) о его или ее праве на получение копии протокола досмотра, в том числе о праве на получение протокола досмотра, если жалоба была подана в течение 12 месяцев, если не представляется возможным составить протокол во время проведения досмотра. Если протокол не был составлен во время проведения досмотра, лицу должно быть сообщено, как может быть получена его копия... Лицу также должна быть предоставлена информация о полномочиях сотрудников полиции останавливать и досматривать и о правах человека в данных обстоятельствах.»
3.11. Если лицо, подлежащее досмотру, водитель транспортного средства, которое подлежит досмотру, по-видимому, не понимает, что ему говорят или существуют сомнения относительно возможности человека понимать английский язык, сотруднику полиции следует принять необходимые меры, чтобы сообщить ему или ей информацию, касающуюся прав человека и любых соответствующих положений настоящего Свода практических правил. Если человек не слышит или не понимает английский язык и находится в сопровождении иного лица, то сотрудник полиции должен попытаться установить, может ли данный человек истолковать или иным образом помочь сотруднику полиции сообщить необходимую информацию».
Протокол должен быть составлен во время проведения досмотра или сразу же, когда это станет возможным (пункт 4.1 Свода практических правил):
«4.1. Сотрудник полиции, который производит досмотр при осуществлении каких-либо полномочий, которые предусмотрены настоящим Сводом практических правил, должен составить протокол во время проведения досмотра, если отсутствуют исключительные обстоятельства, когда это совершенно невозможно сделать (например, в ситуациях, связанных с общественными беспорядками или когда срочно требуется присутствие сотрудника полиции в другом месте). Если составление протокола во время проведения досмотра невозможно, сотрудник полиции должен его составить сразу же, как это станет возможным. Могут возникнуть ситуации, при которых невозможно получить информацию, необходимую для завершения составления протокола, тогда сотрудник полиции должен приложить все возможные усилия, чтобы сделать это».
E. Доклады лорда Карлайла из Беррью, королевского адвоката, о действии статьи 44 Закона «О борьбе с терроризмом» 2000 года о полномочиях останавливать и досматривать
37. Статья 126 Закона «О борьбе с терроризмом» 2000 года обязывает государственного секретаря представлять в парламент один раз в год доклад о применении Закона «О борьбе с терроризмом» 2000 года, и, inter alia, лорд Карлайл из Беррью, королевский адвокат, был назначен в качестве независимого эксперта для подготовки ежегодного доклада.
38. В пункте 5.8 своего доклада за 2001 год о применении Закона «О борьбе с терроризмом» 2000 года лорд Карлайл кратко обобщил действие его статей 44 — 47, отметив следующее:
«Мною не было выявлено каких-либо трудностей в связи с осуществлением этих полномочий. Они активно использовались в 2001 году. Я изучил полный список таких разрешений, которые применялись практически во всех полицейских округах Соединенного Королевства. Интересам общества не отвечает предоставление подробной информации о причинах и событиях. Я убежден, что они применяются хорошо и используются для защиты общественных интересов, учреждений, а также для обеспечения общественной безопасности и безопасности государства. Я имел возможность тщательно изучить документацию, используемую для разрешений согласно статье 44. Она предназначена для ограничения неудобств в отношении широкой публики, а также для обеспечения того, чтобы разрешение выдавалось бы только по конкретным и документально подтвержденным причинам».
39. В своем докладе «О применении в 2002 и 2003 годах Закона „О борьбе с терроризмом“ 2000 года» лорд Карлайл прокомментировал полномочия согласно статье 44 этого закона следующим образом:
«67. Часть 5 Закона „О борьбе с терроризмом“ 2000 года содержит контртеррористические полномочия, которыми наделяются сотрудники полиции во время действий в оперативной обстановке. В течение 2003 года эти полномочия вызвали еще больше споров, в частности, из-за повышенного уровня протестных акций, которые проводились в связи с войной в Ираке. В частности, статья 44 стала причиной повышенного уровня беспокойства и дискуссий...»
75. В прошлом году я отметил, что не сталкивался с особыми проблемами применения этих положений в течение 2001 года. Иная ситуация сложилась в 2003 году. Я получил много жалоб от некоторых организаций и физических лиц. Я не могу здесь комментировать отдельные случаи...
79. В г. Лондоне разрешения длительностью 28 дней действуют в столичной полиции на территории Большого Лондона и в районе Сити г. Лондона. Я видел подробные данные осуществления полномочий в каждой части этого региона. На некоторых объектах г. Лондона полномочия согласно статьям 44 — 45 осуществлялись очень мало. На других, которые являются очевидными целями, такие как аэропорт и парламент, имело место более масштабное осуществление полномочий, как и следовало ожидать. Нет ни одного района в г. Лондоне, где полномочия не осуществлялись бы вообще в период с начала февраля 2001 года до конца августа 2003 года, за который у меня есть статистика. В данном контексте существуют колоссальные различия между округами: по-видимому, это служит доказательством конкретных оперативных решений со стороны сотрудников полиции. Специфика г. Лондона заключается в том, что террорист вполне может жить в одном районе, иметь сообщников в других районах, а объекты терроризма могут находиться совсем в других районах. При этом в настоящее время не существует другого города с возобновляемым действием разрешений согласно статье 44...
83. Решение лорда-судьи Брука [в настоящем деле: см. выше § 11] точно отражает мое собственное беспокойство по данному вопросу. Несмотря на то, что санкции согласно статье 44 для полиции столичного региона, а также для графства Глостершира (Gloucestershire) и соседних графств в рассматриваемое время были оправданы и подтверждались с помощью судебного надзора, их осуществление вызвало некоторую обеспокоенность. Эта обеспокоенность возникает в связи с содержанием статьи 45 и трудностями, с которыми сталкиваются констебли в реальных ситуациях в связи с запутанными законодательными решениями.
84. В соответствии со статьей 45 досмотр согласно статьям 44 — 45 может проводиться констеблем в разрешенной зоне, независимо от того, имеются ли у него основания для подозрений, но может производиться исключительно «для поиска предметов, которые могли бы быть использованы в связи с террористической деятельностью». Это дает повод сотрудникам полиции, по крайней мере, теоретически задуматься при выборе между (a) остановкой, (b) началом досмотра и (c) проведением досмотра. Если досмотр начинается, как это определено в подпункте «a» пункта 1 статьи 45, но в определенный момент сотрудник полиции понимает, что в действительности он ищет предметы, не связанные с террористической деятельностью, он обязан перейти к процедуре досмотра, предусмотренной [Законом «О борьбе с терроризмом» 2000 года]. Это слишком сложное требование для сотрудников полиции, которые, возможно, были проинформированы в краткой форме на месте тестирования...
86. По-моему, статьи 44 и 45 остаются необходимыми и пропорциональными в отношении все еще существующей серьезной опасности терроризма. Город Лондон является особым случаем, в нем есть плохо защищенные сооружения и жилые массивы почти в каждом районе. Выдача разрешений согласно статье 44 в других районах страны была относительно щадящей. Тем не менее я хотел бы призвать Министерство внутренних дел и [Ассоциацию руководящих полицейских служб]... выработать новые, краткие, четкие и действующие, предпочтительно, на территории всей страны руководящие принципы для передачи всем сотрудникам полиции в районах, где действуют разрешения согласно статье 44. Во время всех инструктажей сотрудникам полиции необходимо напоминать, что, даже если выдано разрешение согласно статье 44, для остановки некоторых лиц могут быть более целесообразны другие полномочия останавливать и досматривать. Согласившись с главным констеблем Глостершира в том, что полномочия очерчены широко, и со столичной полицией в том, что они имеют большую потенциальную практическую ценность для защиты населения, при осуществлении полномочий надлежащее внимание необходимо уделить важному праву на выражение протеста в рамках закона».
40. В своем докладе «О применении Закона „О борьбе с терроризмом“ 2000 года в 2005 году» (май 2006 г.) лорд Карлайл отметил следующее:
«91. В 2003 и 2004 годах я получил много жалоб, некоторые от организаций, а другие от физических лиц, в связи с применением статей 44 и 45. Полиция отнеслась к этим жалобам и некоторым соответствующим судебным разбирательствам серьезно. В связи с этим я провел консультации и смог внести вклад в работу, направленную на обеспечение более четкого понимания сотрудниками полиции целесообразности и ограничений в применении статей 43 — 45.»
92. Решающим моментом является то, что сотрудники полиции на местах, осуществляя относительно непривычные полномочия иногда в стрессовых обстоятельствах, должны больше знать о сфере и ограничениях этих полномочий. Полномочия, связанные с террористической угрозой, должны осуществляться для антитеррористических целей, в противном случае доверие к ним будет серьезно подорвано. Инцидент, произошедший 31 марта 2006 г. в больнице г. Стаффордшира (Staffordshire), еще раз подтвердил это соображение. В обществе, имеющем культурные и языковые различия, ошибочное осуществление полномочий в отношении людей, которые не являются террористами, неизбежно причиняет вред общественным отношениям...
95. ...Неудивительно, что разрешения в рамках [статьи 44] в широких масштабах осуществлялись в 2005 году, сразу же после событий 7 и 21 июля.
96. Несмотря на то, что полномочия согласно статье 44 распространяются и на Шотландию, на сегодняшний день они ни разу не были санкционированы шотландской полицией. Я предполагал, что они могут быть введены в действие во время встречи на высшем уровне G8 в Шотландии в 2005 году, но этого не было сделано. За исключением г. Лондона, я сомневаюсь в том, что существуют доказательства того, что в Шотландии уровень террористической угрозы ниже, чем в других регионах страны. Это заставляет задаться вопросом о том, почему применение статьи 44 необходимо в Англии и Уэльсе, если оно не требуется в Шотландии. Не существует иных положений, специфических для законодательства Шотландии, чтобы объяснить разницу в подходах. По крайней мере, это свидетельствует о том, что другие полномочия в целом вполне достаточны для большинства целей.
97. Моя точка зрения осталась той же, что и год назад: мне трудно понять, почему разрешения согласно статье 44 воспринимаются как крайне необходимые в некоторых районах проведения операций, но не в других с аналогичными профилями риска. Это мнение не изменилось после событий в июле 2005 года.
98. Я по-прежнему уверен, что статья 44 могла бы использоваться меньше, и надеюсь, что она и будет использоваться в меньшей степени. Существует мало доказательств того, или они вообще отсутствуют, что статья 44 имеет потенциал для предотвращения совершения террористического акта по сравнению с другими законодательными полномочиями останавливать и досматривать лиц.
99. Министерство внутренних дел критически изучает жалобы. Оно придерживается логичного подхода отказывать в удовлетворении жалоб, если только обстоятельства дела не являются абсолютно ясными.
100. По моему мнению, статьи 44 и 45 остаются необходимыми и соразмерными существующей до сих пор серьезной угрозе терроризма. Город Лондон представляет собой особый случай, в нем находятся уязвимые здания и соответствующие жилые массивы практически в каждом районе, и довольно масштабное применение полномочий объяснимо. Однако я подчеркиваю, что они должны применяться взвешенно. Доказательство злоупотреблений, особенно произвольным образом, не найдет поддержки в судах и сможет обострить вопрос о требовании отмены. Оно предполагает существенное вторжение в обоснованные ожидания широкой общественности в том, что в своей жизни они могут столкнуться с вмешательством полиции в их жизнь (даже если они протестуют), только если имеется обоснованное подозрение в том, что они могут совершить преступление».
41. В своем докладе «О применении Закона „О борьбе с терроризмом“ 2000 года в 2006 году» (июнь 2007 года) лорд Карлайл отметил следующее:
«113. За прошедшие два года моя точка зрения не изменилась: мне трудно понять, почему разрешения согласно статье 44 крайне необходимы в некоторых районах проведения операций, а в других, которые имеют аналогичные профили риска, нет.»
114. Я по-прежнему уверен, что статья 44 могла использоваться в меньшей степени, и полагаю, что она будет использоваться меньше. Существует мало доказательств, или они вообще отсутствуют, что статья 44 имеет потенциал для предотвращения совершения террористического акта по сравнению с другими законодательными полномочиями останавливать и досматривать лиц. Ее полезность была публично поставлена под сомнение начальником столичной полиции, имеющим большой опыт в борьбе с терроризмом.
115. Министерство внутренних дел продолжает внимательно изучать поданные жалобы. Я думаю, что министерство могло бы и должно чаще отказывать в удовлетворении таких жалоб. Существуют ситуации, когда предусмотренные общественным порядком полномочия останавливать и досматривать являются также эффективными, и они всегда более предпочтительны для тех, кого останавливают и досматривают.
116. По-моему мнению, статьи 44 и 45 все еще необходимы и соразмерны существующей серьезной угрозе терроризма. Тем не менее я еще раз подчеркиваю, что они должны использоваться с осторожностью. Это предполагает существенное вторжение в обоснованные ожидания широкой общественности в том, что в своей жизни они могут столкнуться с вмешательством полиции в их жизнь (даже если они протестуют), только если имеется обоснованное подозрение в том, что они могут совершить преступление».
42. В своем докладе «О применении Закона „О борьбе с терроризмом“ 2000 года в 2007 году» (июнь 2008 года) лорд Карлайл отметил, что критика полномочий, предоставляемых статьей 44 данного закона, увеличилась в течение предыдущего года и продолжил:
«130. Я вне всякого сомнения убежден в том, что статья 44 могла бы использоваться меньше, и полагаю, что она будет использоваться меньше. Существует мало доказательств, или они вообще отсутствуют, что статья 44 имеет потенциал для предотвращения совершения террористического акта по сравнению с другими законодательными полномочиями останавливать и досматривать лиц. Хотя после досмотра в соответствии с этой статьей следовали задержания за другие преступления, ни один из многих тысяч досмотров никогда не был связан с террористическим преступлением...».
Тем не менее в этом докладе делался вывод о том, что полномочия все еще были необходимы и соразмерны существующей террористической угрозе.
43. В заключение в своем докладе «О применении Закона „О борьбе с терроризмом“ 2000 года в 2008 году» (июнь 2009 года) лорд Карлайл отметил следующее:
«140. В достаточном количестве имеются примеры ненадлежащего и ненужного использования статьи 44. У меня есть доказательства случаев, когда совершенно очевидно, что человек был остановлен совсем не в связи с угрозой терроризма, что реально, ни он, ни она никак не могли быть террористами, и не было никаких иных оснований, чтобы оправдать факт их остановки. В одной ситуации имела место остановка строго на основе количественного критерия, что является почти незаконным и никаким образом не считается разумным использованием процедуры. Вышестоящие должностные лица должны иметь в виду, что остановка согласно статье 44 без всяких подозрений является вмешательством в право остановленного лица на свободу передвижения. Я считаю, что совершенно неправильно задерживать кого-либо для того, чтобы создать расовый баланс в статистике по статье 44. Имеется достаточно подтверждений того, что это происходит. Я хорошо понимаю обеспокоенность сотрудников полиции тем, что они должны быть свободны от обвинений в причинении ущерба, но это ненадлежащее использование драгоценных ресурсов, если их растрачивают на явно безосновательные досмотры. Это также является вмешательством в гражданские свободы человека, который был остановлен только для баланса „статистик“. Критерии для остановок согласно статье 44 должен быть объективно обоснованными, независимо от расовых соображений: если объективное основание приводит к появлению этнического дисбаланса, это может рассматриваться как соразмерное следствие оперативной деятельности полицейских.»
141. Полезное практическое руководство по остановке и досмотру в связи с террористической угрозой было составлено в 2008 году Национальным агентством по улучшению полицейской работы, созданным по рекомендации Ассоциации начальников полиции [АНП]. В данном руководстве подчеркивается основное требование, которое включает в себя следующие положения:
- эти полномочия являются исключительными;
- географический предел действия разрешений согласно статье 44 должен быть четко определен;
- правовым критерием в целях предотвращения террористических актов является целесообразность;
- оценка воздействия на общество является важной частью процесса авторизации;
- министру внутренних дел необходимо представлять подробное обоснование для каждого случая выдачи разрешения согласно статье 44;
- старшие должностные лица должны ожидать, что Министерство внутренних дел проведет подробное и тщательное исследование при рассмотрении вопроса о подтверждении разрешения;
- в том районе, где осуществляются полномочия, для общественности должны быть доступны листовки;
- сотрудники полиции должны составлять подробные отчеты...
146. Моя точка зрения не изменилась за последние четыре года, но еще более укрепилась: мне трудно понять, почему санкции согласно статье 44 крайне необходимы в некоторых районах проведения операций, а также в отношении некоторых объектов, но не в других местах с аналогичными профилями риска. Если другие полномочия останавливать и досматривать достаточны для удовлетворения потребностей, то отсутствует необходимость использовать статьи или обращаться за одобрением их использования. Ее главное предназначение — это действие в оперативно трудных местах в стрессовых ситуациях, когда существует повышенная вероятность того, что террористы получат доступ к важным объектам. Например, у меня нет замечаний о ее осторожном использовании во время крупной демонстрации в лондонском аэропорту Хитроу: террористы также могут использовать возможность участия в такой демонстрации, чтобы объект сфотографировать или иным способом узнать либо иным образом расширить свои знания о потенциальной мишени, такой как аэропорт Хитроу. Я не критикую ее использование около или на объектах жизненно важной инфраструктуры или в местах особого национального значения.
147. Сейчас я испытываю чувство разочарования от того, что столичная полиция до сих пор не ограничивает свои разрешения согласно статье 44 в некоторых районах города или в частях районов города, а распространяет их действие на всю территорию полномочий. Я не могу найти оправдания для их действия на постоянной основе на территории всего Большого Лондона, и смысл статьи заключался не в том, чтобы распространить на г. Лондон постоянные особые полномочия на проведение досмотра. Вместе с тем в разработке находится пилотный проект, в котором данная статья изложена по-другому. Я должен тщательно изучить этот проект. Тревожные цифры использования полномочий (от 8 000 до 10 000 остановок в месяц с начала 2009 года) вызывают настороженность, и я надеюсь на изменение к лучшему в течение года. Цифры и их краткий анализ подтверждают, что статья 44 используется в качестве инструмента для оказания помощи сотрудникам полиции в случаях, не связанных с террористической угрозой, и это недопустимо.
148. Я уверен, что совершенно свободно ее можно использовать гораздо реже. Существует мало доказательств, или они вообще отсутствуют, что статья 44 имеет потенциал для предотвращения совершения террористического акта по сравнению с другими законодательными полномочиями останавливать и досматривать лиц. Несмотря на то, что после досмотров согласно данной статье следовали задержания за другие преступления, ни один из многих тысяч досмотров не имел последствием обвинение в террористической деятельности. Ее полезность была поставлена под сомнение публично и в частном порядке начальником столичной полиции, имеющим большой опыт в борьбе с терроризмом.
149. Не следует думать, что ограниченное использование статьи 44 в других местах, а не в г. Лондоне означает, что такие места менее безопасны или что в них существует бульшая предрасположенность к совершению террористического акта. Существуют различные способы достижения той же цели. Влияние на общественные отношения масштабного использования рассматриваемой статьи, несомненно, отрицательное. Досмотр, проводящийся по обоснованным и установленным подозрениям, хотя сам по себе не является высококачественной проверкой, более понятен для общественности и действует на нее более успокаивающе.
150. Я подчеркиваю, что я не голосую за отмену статьи 44. Принимая во внимание приведенные выше точки зрения, по моему мнению, статьи 44 и 45 все еще необходимы и соразмерны существующей угрозе терроризма».
F. Статистика Министерства юстиции о расовой принадлежности остановленных и досмотренных лиц и об осуществлении полномочий на задержание и досмотр согласно статье 44 Закона «О борьбе с терроризмом» 2000 года
44. В соответствии со статьей 95 Закона «Об уголовном судопроизводстве» 1991 года государственный секретарь обязан публиковать информацию, относящуюся к системе уголовного правосудия со ссылкой на недопущение дискриминации по расовому признаку. В докладе «Статистические данные о расовой принадлежности задержанных и досмотренных и системе уголовного правосудия за 2006 год», опубликованном согласно этой обязанности в октябре 2007 года, Министерство юстиции отметило следующее:
«В соответствии с пунктом 1 статьи 44 и пунктом 2 статьи 44 Закона „О борьбе с терроризмом“ 2000 года в 2005 — 2006 годах были проведены в общей сложности 44 543 досмотра по сравнению с 33 177 в 2004 — 2005 годах, общее увеличение составило 34% (таблица 4.6 <1>). Досмотры лиц азиатского происхождения увеличились с 3 697 до 6 805 (на 84%), количество досмотров лиц африканского происхождения увеличилось с 2 744 до 4 155 (рост на 51%). Досмотры лиц другого этнического происхождения также выросли с 1 428 в 2004 — 2005 годах до 1 937 в 2005 — 2006 годах (на 36%), равно как и досмотры лиц европеоидной внешности, увеличившиеся с 24 782 в 2004 — 2005 годах до 30 837 в 2005 — 2006 годах. Более половины досмотров имели место в районе столичной полиции и 15% — в Лондонском Сити по сравнению с 40 и 20% соответственно в 2004 — 2005 годах. Значительный рост показателей по сравнению с 2004 — 2005 годами отчасти можно объяснить взрывами в г. Лондоне 7 июля 2005 г. Как и в случае проведения задержания и досмотра согласно s. 1 <1> Парламентской Ассамблеи Совета Европы, возросшая активность на улицах сотрудников полиции привела к увеличению осуществления полномочий останавливать и досматривать согласно статье 44 Закона „О борьбе с терроризмом“ 2000 года.»
<1> Таблицы не приводятся в тексте настоящего Постановления (примеч. редактора).
<1> Так в тексте. По-видимому, допущена какая-либо техническая ошибка (примеч. редактора).
В 2005 — 2006 годах в соответствии с пунктом 1 статьи 44 были проведены 25 479 досмотров транспортных средств (таблица 4.7). При этом 75% лиц, подвергшихся досмотру, являлись лицами европеоидной расы, 11% досмотренных лиц были лицами азиатского происхождения, а 8% — чернокожими. По сравнению с 2004 — 2005 годами имел место незначительный рост доли лиц европеоидной расы, подвергшихся досмотру, и незначительное снижение доли чернокожих людей, которые были досмотрены в соответствии с данным положением. Вместе с тем 46 задержаний пассажиров транспортных средств в связи с террористической угрозой явились следствием досмотров, проведенных в соответствии с пунктом 1 статьи 44, по сравнению с 38 задержаниями в предыдущем году. Количество задержаний в соответствии с антитеррористическим законодательством после использования данного положения осталось на том же уровне — 246, что и за период с 2004 — 2005 по 2005 — 2066 годами. Бульшая часть задержаний после проведения досмотра согласно пункту 1 статьи 44 произошла в г. Лондоне. Вероятно, это отражает более активное осуществление полномочий в г. Лондоне.
Количество остановок и досмотров пешеходов почти удвоилось в период с 2004 — 2005 по 2005 — 2006 годы, до 19 064 остановок и досмотров, зарегистрированных в 2005 — 2006 годах. Этот рост был обусловлен увеличением осуществления полномочий в г. Лондоне. Осуществление полномочий за пределами г. Лондона снизилось на 19% за период с 2004 — 2005 по 2005 — 2006 годы. В 2005 — 2006 годах в соответствии с пунктом 2 статьи 44 был остановлен 61% лиц европеоидной расы по сравнению с 74% в 2004 — 2005 годах и 72% в 2003 — 2004 годах. Доли остановок и досмотров чернокожих и лиц азиатского происхождения сократились до 11 и 21% соответственно в 2005 — 2006 годах. В 2005 — 2006 годах после проведения досмотров в соответствии с пунктом 2 статьи 44 были проведены 59 задержаний в связи с террористической деятельностью по сравнению с 29 задержаниями в предыдущем году и пятью задержаниями в 2003 — 2004 годах. Количество задержаний на основании антитеррористического законодательства увеличилось с 153 в 2004 — 2005 годах до 212 в 2005 — 2006 годах».
45. В докладе «Статистические данные о расовой принадлежности задержанных и досмотренных и системе уголовного правосудия, 2006 — 2007 годы», опубликованном в следующем году, в июле 2008 года, Министерство юстиции отметило следующее:
«В 2006 — 2007 годах в соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 44 Закона „О борьбе с терроризмом“ 2000 года были проведены 37 000 досмотров по сравнению с 45 000 в 2005 — 2006 годах, что является значительным сокращением на 16,5% (таблица 4.6). В более чем трети полицейских округов в 2006 — 2007 годах не было зарегистрировано осуществления этих полномочий. Количество досмотров сократилось для всех этнических групп, но самое значительное сокращение произошло в отношении лиц азиатского происхождения (19,1%), затем следует группа лиц европеоидной расы (15,8%), а далее — другие категории лиц (15,4%), и в заключение в отношении чернокожих сокращение составило 13,3%. В девяти районах было зарегистрировано увеличение количества досмотров согласно статье 44, в том числе в районе столичной полиции, где был зарегистрирован рост на 11,3%. Это контрастирует с районом Лондонского Сити, где было зарегистрировано сокращение на 69,2%. Доля лиц азиатского происхождения, досмотренных в соответствии со статьей 44 в районе столичной полиции (19,1%), превысила долю чернокожих лиц (12,5%).»
В 2006 — 2007 годах в соответствии с пунктом 1 статьи 44 было досмотрено 23 000 пассажиров транспортных средств (таблица 4.7). Среди досмотренных за этот период 72% составляют лица европеоидной расы (падение на 3% по сравнению с предыдущим годом), 10 — чернокожие лица (увеличение на 2%) и 13% — лица азиатского происхождения (рост на 2%). В соответствии с пунктом 1 статьи 44 были осуществлены 14 задержаний пассажиров транспортных средств в связи с террористической угрозой по сравнению с 46 задержаниями в предыдущем году. Четверо из задержанных являлись чернокожими и четверо — лицами азиатского происхождения. Задержания в соответствии с антитеррористическим законодательством после использования этого положения оставались неизменными в течение периодов с 2004 — 2005 по 2006 — 2007 годы: на уровне 246.
Количество остановок и досмотров пешеходов на основании пункта 2 статьи 44 сократилось чуть более чем на 28% за период с 2005 — 2006 по 2006 — 2007 годы: с 19 000 до 13 700. Бульшая часть этого сокращения может объясняться снижением их количества в районе Лондонского Сити: с 3 149 до 425 за двухлетний период. Доля пешеходов европеоидной расы, досмотренных в соответствии с пунктом 2 статьи 44, увеличилась с прошлого года с 61% от общего количества до 66%. Лица азиатского происхождения остаются самой многочисленной группой BME <1> как среди досмотренных (17%), так и впоследствии задержанных в связи с террористической деятельностью (29%)».
<1> BME (англ.) — black and minority ethnic — принятое в Соединенном Королевстве сокращение, обозначающее лиц, не принадлежащих к лицам европеоидной расы (примеч. переводчика).
46. В последнем докладе «Статистические данные о расовой принадлежности задержанных и досмотренных и системе уголовного правосудия, 2007 — 2008 годы», опубликованном в апреле 2009 года, отмечалось значительное увеличение санкций согласно статье 44 Закона «О борьбе с терроризмом» 2000 года:
«В 2007 — 2008 годах в соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 44 Закона „О борьбе с терроризмом“ 2000 года были проведены в общей сложности 117 278 досмотров по сравнению с 37 197 в 2006 — 2007 годах, что является значительным увеличением — на 215% (таблица 4.6). Менее чем в пятой части полицейских округов (19%) не было зарегистрировано осуществление этих полномочий в 2007 — 2008 годах. Количество досмотров увеличилось для всех этнических групп, но наибольший рост произошел в отношении чернокожего населения (322%), далее, в отношении лиц азиатского происхождения (277%), лиц других категорий (262%), и, наконец, в отношении лиц европеоидной расы увеличение составило 185%.»
Большое количество остановок и досмотров, проведенных в соответствии с Законом «О борьбе с терроризмом» 2000 года, в значительной степени отражает увеличение осуществления полномочий столичной полицией. В 2007 — 2008 годах столичная полиция была ответственна за проведение 87% досмотров, проведенных в соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 44 Закона «О борьбе с терроризмом» 2000 года, по сравнению с 68% за период 2006 — 2007 годов. Столичная полиция осуществляла эти полномочия на 76 496 случаев больше, чем в предыдущем году, что составляет увеличение на 303%. Этот рост напрямую связан с ответной реакцией столичной полиции на угрозу со стороны террористических группировок в г. Лондоне после обезвреживания заминированного автомобиля, припаркованного на Хеймаркет (Haymarket) в 2007 году.
В таблицах 4.7 и 4.8 указаны отобранные полицейские округа, в которых общее количество остановленных и досмотренных лиц в соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 44 Закона «О борьбе с терроризмом» 2000 года за 2007 — 2008 годы превысило 1 000 человек.
В 2007 — 2008 годах в соответствии с пунктом 1 статьи 44 были досмотрены 65 217 пассажиров транспортных средств (таблица 4.7), из них 64% лиц, досмотренных за этот период, относятся к европеоидной расе (падение на 8% по сравнению с предыдущим годом), 13% лиц, подвергшихся досмотру, были чернокожими (увеличение на 3%), и 16% — лица азиатского происхождения (увеличение на 4%). При этом 34 задержания пассажиров транспортных средств в связи с террористической угрозой после проведения досмотра в соответствии с пунктом 1 статьи 44 по сравнению с 14 задержаниями за предыдущий год. Девять из задержанных были чернокожими и 10 — лицами азиатского происхождения. Количество задержаний в соответствии с антитеррористическим законодательством при осуществлении полномочий останавливать и досматривать согласно пункту 1 статьи 44 увеличились до 665 по сравнению с 246 в 2006 — 2007 годах.
За период с 2006 — 2007 по 2007 — 2008 годы количество остановок и досмотров пешеходов в соответствии с пунктом 2 статьи 44 увеличилось на 280%, с 13 712 до 52 061 (таблица 4.8). Как ранее упоминалось, такое значительное увеличение может быть связано с ответной реакцией столичной полиции на обезвреживание заминированного автомобиля, припаркованного на Хеймаркет. Доля пешеходов европеоидной расы, досмотренных на основании пункта 2 статьи 44, сократилась по сравнению с прошлым годом с 66 до 61%. Лица азиатского происхождения по-прежнему составляют самую многочисленную BME группу из досмотренных (19%) и впоследствии задержанных лиц в связи с террористической деятельностью (29%)».
G. Седьмой доклад Объединенного парламентского комитета по правам человека
47. В своем докладе «Проявление уважения к правам? Подход с позиций прав человека к поддержанию порядка во время протестных акций» (Demonstrating respect for rights? A human rights approach to policing protest), опубликованном в марте 2009 года, Объединенный парламентский комитет по правам человека Соединенного Королевства дал следующие рекомендации в связи со статьей 44 Закона «О борьбе с терроризмом» 2002 года:
«Антитеррористические полномочия»
86. Значительное количество свидетелей выразило серьезную озабоченность в связи с осуществлением антитеррористических полномочий в отношении протестующих, в частности, полномочий, предусмотренных статьей 44 Закона «О борьбе с терроризмом» 2000 года, останавливать и досматривать лиц без наличия каких-либо подозрений. Свидетели предположили, что осуществление полномочий противоречило Руководящим принципам по свободе мирных собраний, опубликованным Бюро по демократическим институтам и правам человека Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе, в которых отмечалось следующее: «В законодательстве страны о противодействии терроризму или экстремизму следует четко определить эти термины с тем, чтобы под это определение не подпадали акции гражданского неповиновения и протеста или акции, преследующие определенные политические, религиозные или идеологические цели, или попытки оказать влияние на другие общественные группы, правительство или международное мнение.»
87. Национальный союз журналистов жаловался на то, что сотрудники полиции ссылались на Закон «О борьбе с терроризмом» 2000 года, чтобы препятствовать журналистам покинуть места проведения демонстрации. Некоторые свидетели отмечали, что ограничения на мирные протестные акции все чаще оправдывались ссылкой на угрозу безопасности. Следующий комментарий свидетеля Девида Мида (David Mead) отражает мнение ряда свидетелей: «...не могут служить оправданием ссылки сотрудников полиции на антитеррористическое законодательство во время протестных акций или в отношении протестующих, и такое использование снижает значимость реальной угрозы, которую террористы могут представлять для всех нас».
88. Среди получивших широкий общественный резонанс примеров ненадлежащего осуществления антитеррористических полномочий можно назвать следующие: препятствование Вальтеру Вольфгангу (Walter Wolfgang) повторно пройти на конференцию лейбористской партии в г. Брайтоне (Brighton) в 2005 году, откуда он был удален за то, что перебивал члена парламента Джека Стро (Jack Straw), занимавшего тогда пост министра иностранных дел, а также остановка и досмотр демонстрантов и журналистов на ярмарке вооружений в выставочном центре Excel в доках Ист-Энда г. Лондона в 2003 году. Среди менее известных примеров — остановка и досмотр демонстрантов на военных базах или людей, носящих футболки с лозунгами.
89. Военное научно-исследовательское общество (Research Defence Society), автор и комментатор Ричард Д. Норт (Richard D. North) отличали протестующих от террористов. Ричард Д. Норт сказал, что «терроризм — это слово, которое нам следует закрепить за своего рода массовыми выступлениями или повстанческими асимметричными боевыми действиями». Однако, с другой стороны, лаборатория «Хантингдонское общество изучения жизни» (Huntingdon Life Sciences) утверждала в связи с протестами активистов — защитников животных против ее деятельности, что «недостаточное внимание уделялось антитеррористическим полномочиям относительно того, что на практике (а не на словах) широко рассматривалось как внутригосударственный терроризм».
90. Когда мы спросили представителей полиции, было ли целесообразно осуществление антитеррористических полномочий в отношении протестующих, AAC <1> Эллисон (AAC Allison) ответил, что «есть случаи, когда мы действительно должны осуществлять свои антитеррористические полномочия, я бы сказал, что именно поэтому нас наделили ими».
<1> Так в тексте. Возможно, имеется в виду помощник комиссара района — Assistant Area Commissioner (примеч. переводчика).
91. Обращаясь к тому же вопросу, министр пояснил, что антитеррористические полномочия должны осуществляться только в связи с терроризмом. Он подчеркнул, что премьер-министр распорядился пересмотреть осуществление полномочий останавливать и досматривать граждан, и в результате было опубликовано новое руководство. Вместе с тем он отметил следующее: «Если вы проводите масштабную протестную акцию недалеко от генераторной силовой станции или аэропорта [...], нельзя сказать, что ни при каких обстоятельствах полиция не вмешается в подобные ситуации, учитывая осуществление антитеррористических полномочий, если мы все знаем, что существует высокая вероятность того, что в рядах законно протестующих могут находиться один или двое, у которых могут быть иные намерения»...
92. В новом руководстве по остановке и досмотру лиц отмечалось, что полномочия останавливать и досматривать согласно статьям 43 и 44 Закона «О борьбе с терроризмом» 2000 года позволяют сотруднику полиции только «искать предметы, доказывающие причастность к террористической деятельности», и что «полномочия согласно [статье 44] должны осуществляться осмотрительно». Принимая во внимание решение Палаты лордов по делу Гиллана, которое касалось осуществления полномочий останавливать и досматривать протестующих и журналистов за пределами ярмарки вооружений в доках в г. Лондоне, в руководстве говорится, что остановка и досмотр никогда не должны осуществляться для проведения произвольных досмотров, а должны основываться на объективном критерии. Руководство касается протестных акций, в нем отмечается, что применение статьи 44 может быть целесообразно для масштабных общественных мероприятий, которые могут подвергаться террористической угрозе, но государственным должностным лицам также следует напомнить на совещаниях, что полномочия останавливать и досматривать граждан в соответствии со статьей 44 Закона «О борьбе с терроризмом» 2000 года никогда не должны осуществляться в качестве практики по поддержанию общественного порядка. Единственное упоминание о правах человека содержится в разделе руководства по определению оценки воздействия на общество: в нем говорится, что «требования Закона „О правах человека“ 1998 года должны быть включены в оценку воздействия на общество. Хотя в руководстве не упоминаются конкретно журналисты, в нем говорится о том, что Закон „О борьбе с терроризмом“ 2000 года, даже когда существует цель статьи 44, не препятствует людям делать фотографии. Кроме того, несмотря, на то, что на фильм и карты памяти может быть наложен арест в рамках досмотра, сотрудники полиции не имеют правовых полномочий удалять изображение или уничтожать пленку.»
93. В то время как мы признаем, что могут возникнуть обстоятельства, когда у сотрудников полиции появляются основания полагать, исходя из разведывательных данных, что демонстрация может быть использована для маскировки террористической атаки или являться мишенью для террористов, мы не слышали о каких-либо подобных случаях, возникающих на практике. Мы обеспокоены получаемыми сообщениями о сотрудниках полиции, осуществляющих антитеррористические полномочия в отношении мирных демонстрантов. Нам не ясно, происходит ли это на основании осознанного решения, принятого полицией, чтобы использовать правовой инструмент, который у них теперь есть, или это результат ненадлежащего осуществления отдельными сотрудниками полиции полномочий по своему усмотрению. Какой бы ни была причина, это вызывает озабоченность. Мы приветствуем комментарии министра о том, что антитеррористическое законодательство не должно использоваться для поддержания общественного порядка в ходе протестных акций. Мы также приветствуем рекомендации в новом руководстве, включающие требования Закона «О правах человека» в оценку воздействия на общество. Мы рекомендуем, чтобы в новое руководство по осуществлению полномочий согласно статье 44 останавливать и досматривать граждан были внесены поправки, разъясняющие, что антитеррористические полномочия не должны осуществляться против мирных демонстрантов. Кроме того, в руководстве должна быть конкретная ссылка на обязанность сотрудников полиции действовать в соответствии с требованиями Закона «О правах человека», в том числе, например, путем разъяснения прав человека, применяющихся при осуществлении гражданами протестных акций».
H. Предложение столичной полиции по сокращению осуществления в г. Лондоне полномочий, предусмотренных статьей 44 Закона «О борьбе с терроризмом» 2000 года
48. В мае 2009 года столичная полиция опубликовала доклад, обобщающий выводы пересмотра осуществления ею полномочий согласно статье 44 Закона «О борьбе с терроризмом» 2000 года. В докладе говорится, что «новые выводы» пересмотра подтверждают трехэтапный подход к осуществлению полномочий, а именно, что полномочия должны продолжать действовать в непосредственной близости от мест на территории г. Лондона, имеющих ключевое символическое или стратегическое значение, но в других местах, за исключением случаев, когда они санкционируются особым распоряжением, сотрудники полиции должны останавливать и досматривать лиц, осуществляя полномочия согласно статье 43 Закона «О борьбе с терроризмом» 2000 года, только если у них есть основания подозревать, что это лицо может быть причастно к преступлению, связанному с террористической деятельностью.
ПРАВО
49. Заявители жаловались на то, что их остановка и досмотр сотрудниками полиции в соответствии со статьями 44 — 47 Закона «О борьбе с терроризмом» 2000 года привели к нарушению их прав согласно статьям 5, 8, 10 и 11 Конвенции.
Статья 5 Конвенции гласит:
«1. Каждый имеет право на свободу и личную неприкосновенность. Никто не может быть лишен свободы иначе как в следующих случаях и в порядке, установленном законом:»
(a) законное содержание под стражей лица, осужденного компетентным судом;
(b) законное задержание или заключение под стражу (арест) лица за неисполнение вынесенного в соответствии с законом решения суда или с целью обеспечения неисполнения любого обязательства, предписанного законом;
(c) законное задержание или заключение под стражу лица, произведенное с тем, чтобы оно предстало перед компетентным органом по обоснованному подозрению в совершении правонарушения или в случае, когда имеются достаточные основания полагать, что необходимо предотвратить совершение им правонарушения или помешать ему скрыться после его совершения;
(d) заключение под стражу несовершеннолетнего лица на основании законного постановления для воспитательного надзора или его законное заключение под стражу, произведенное с тем, чтобы оно предстало перед компетентным органом;
(e) законное заключение под стражу лиц с целью предотвращения распространения инфекционных заболеваний, а также законное заключение под стражу душевнобольных, алкоголиков, наркоманов или бродяг;
(f) законное задержание или заключение под стражу лица с целью предотвращения его незаконного въезда в страну или лица, против которого предпринимаются меры по его высылке или выдаче.
2. Каждому арестованному незамедлительно сообщаются на понятном ему языке причины его ареста и любое предъявленное ему обвинение.
3. Каждый задержанный или заключенный под стражу в соответствии с подпунктом «c» настоящей статьи незамедлительно доставляется к судье или иному должностному лицу, наделенному согласно закону судебной властью, и имеет право на судебное разбирательство в течение разумного срока или на освобождение до суда. Освобождение может быть обусловлено предоставлением гарантий в суд.
4. Каждый, кто лишен свободы в результате ареста или заключения под стражу, имеет право на безотлагательное рассмотрение судом правомерности его заключения под стражу и на освобождение, если его заключение под стражу признано судом незаконным.
5. Каждый, кто стал жертвой ареста или заключения под стражу в нарушение положений данной статьи, имеет право на компенсацию».
Статья 8 Конвенции устанавливает следующее:
«1. Каждый имеет право на уважение его личной и семейной жизни, его жилища и его корреспонденции.»
2. Не допускается вмешательство со стороны публичных властей в осуществление этого права, за исключением случаев, когда такое вмешательство предусмотрено законом и необходимо в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, экономического благосостояния страны, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья или нравственности или защиты прав и свобод других лиц».
Статья 10 Конвенции гласит:
«1. Каждый имеет право свободно выражать свое мнение. Это право включает свободу придерживаться иного мнения и свободу получать и распространять информацию и идеи без какого-либо вмешательства со стороны публичных властей и независимо от государственных границ. Настоящая статья не препятствует государствам осуществлять лицензирование радиовещательных, телевизионных или кинематографических предприятий.»
2. Осуществление этих свобод, налагающее обязанности и ответственность, может быть сопряжено с определенными формальностями, условиями, ограничениями или санкциями, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности, территориальной целостности или общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья и нравственности, защиты репутации или прав других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастного правосудия».
Статья 11 Конвенции устанавливает следующее:
«1. Каждый имеет право на свободу мирных собраний и свободу объединения с другими, включая право создавать профессиональные союзы и вступать в таковые для защиты своих интересов.»
2. Осуществление этих прав не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц. Настоящая статья не препятствует введению законных ограничений на осуществление этих прав лицами, входящими в состав вооруженных сил, полиции или административных органов государств».
I. Приемлемость жалобы для рассмотрения по существу
50. Власти Соединенного Королевства утверждали, что заявители не исчерпали внутригосударственные средства правовой защиты. Во-первых, они не последовали предложению Высокого суда провести слушание в закрытом режиме с участием специального адвоката для оказания правовой помощи при определении того, были ли оправданы выдача полицией разрешения согласно статье 44 Закона «О борьбе с терроризмом» 2000 года и подтверждение ее государственным секретарем, принимая во внимание все доказательства, касающиеся террористической атаки (см. выше § 10). Во-вторых, заявители не обжаловали постановление суда графства, согласно которому были отклонены их жалобы на то, что фактически полномочия останавливать и досматривать лиц, осуществлявшиеся в отношении них в непосредственной близости от ярмарки вооружений, были незаконными и преследовали неправомерные цели (см. выше § 24). Следовательно, в той степени, в которой заявители стремились доказать в суде, что либо рассматриваемое разрешение, либо меры по остановке и досмотру, осуществлявшиеся в отношении них сотрудниками полиции, фактически были неоправданными, они не исчерпали внутригосударственные средства правовой защиты.
51. Заявители настаивали на том, что их жалоба в Европейский Суд касалась совместимости условий предусмотренной законом схемы конвенционным нормам. Они считали, что, даже если полномочия осуществлялись в соответствии с законодательством государства-ответчика, эти полномочия нарушали их конвенционные права. Заявители обращались за рассмотрением их проблемы во все суды на внутригосударственном уровне, включая Палату лордов. Хотя они действительно не собирались обжаловать в судах государства-ответчика разведывательные данные, которые привели к выдаче разрешения согласно статье 44 Закона «О борьбе с терроризмом» 2000 года, это не являлось частью их задачи в настоящей жалобе. Рассмотрение дела в суде графства было приостановлено до вынесения решения Палатой лордов. После того, как данное решение было вынесено, возобновленное разбирательство в суде графства ограничилось определением того, осуществлялись ли полномочия согласно статье 44 Закона «О борьбе с терроризмом» 2000 года в соответствии с законодательством Соединенного Королевства. Следовательно, обжалование решения суда графства не являлось эффективным средством правовой защиты в отношении жалоб заявителей согласно Конвенции.
52. Европейский Суд отмечает, что жалобы заявителей в настоящем деле сфокусированы на общем соответствии полномочий останавливать и досматривать граждан вышеуказанным положениям Конвенции. Заявители не стремились оспаривать, была ли оправдана санкция согласно статье 44 Закона «О борьбе с терроризмом» 2000 года, которую применили в отношении них, учитывая разведывательные данные, которыми располагал комиссар столичной полиции, или же были ли они остановлены констеблем «с целью обнаружения предметов, которые могли быть использованы в связи с террористической угрозой». Следовательно, поскольку заявители не оспаривали, что меры по остановке и досмотру, осуществленные в отношении них, соответствовали нормам Закона «О борьбе с терроризмом» 2000 года, определенные властями государства-ответчика средства правовой защиты не были ни соответствующими, ни эффективными в отношении жалоб, поданных в Европейский Суд. В связи с этим Европейский Суд отклоняет предварительное возражение властей Соединенного Королевства.
53. Кроме того, Европейский Суд считает, что эта жалоба не является явно необоснованной по смыслу пункта 3 статьи 35 Конвенции. Европейский Суд также отмечает, что она не является неприемлемой по каким-либо иным основаниям. Следовательно, она должна быть объявлена приемлемой для рассмотрения по существу.
II. Существо жалобы
A. Предполагаемое нарушение статьи 5 Конвенции
1. Доводы сторон
54. Заявители утверждали, что, когда сотрудники полиции остановили и досмотрели их, они подверглись лишению свободы по смыслу пункта 1 статьи 5 Конвенции. Важное значение имеет тот факт, что сотрудник полиции имел полномочия заставить соблюсти процедуру, предусмотренную статьей 44 Закона «О борьбе с терроризмом» 2000 года, и у него были прямые полномочия применять силу в разумных пределах и/или задержать человека, который отказался ему подчиняться. У заявителей не было выбора относительно того, следует или нет выполнять приказ сотрудника полиции, и они подверглись бы уголовному преследованию, если бы отказались выполнить приказ сотрудников полиции. Имело место определенное ограничение их свободы: заявители не могли выбрать вариант повернуться и уйти. Более того, эти полномочия, полностью ограничить передвижения человека, были предусмотрены с целью обеспечения осуществления полномочий на досмотр, а не просто случайными. Хотя иногда процедура может быть относительно короткой, это происходит не во всех случаях, особенно учитывая широту полномочий на досмотр и тот факт, что от лица могут потребовать остаться с сотрудником полиции так долго, насколько это разумно необходимо для обеспечения проведения досмотра.
Что касается дела заявителей, то рассматриваемые меры не были «законными» и не соответствовали «процедуре, предусмотренной законом», из-за широты пределов свободы усмотрения, предоставленной органам исполнительной власти.
55. Власти Соединенного Королевства утверждали, что Европейский Суд никогда не делал вывод о том, что осуществление полномочий останавливать и досматривать лиц является ограничением свободы по смыслу статьи 5 Конвенции. Более того, в ряде случаев конвенционные органы отказывались установить, что ограничение свободы гораздо более серьезное, чем рассматриваемое в настоящем деле, относилось бы к сфере действия статьи 5 Конвенции (власти Соединенного Королевства ссылались, inter alia, на Постановление Европейского Суда по делу «Раймондо против Италии» (Raimondo v. Italy) от 22 февраля 1994 г., Series A, № 281-A, Постановление Европейского Суда по делу «Трийонис против Литвы» (Trijonis v. Lithuania) от 15 декабря 2005 г., жалоба № 2333/02, Постановление Европейского Суда по делу «Ранинен против Финляндии» (Raninen v. Finland) от 16 декабря 1997 г., Reports of Judgments and Decisions 1997-VIII, Постановление Европейского Суда по делу «Гартукаев против Российской Федерации» (Gartukayev v. Russia) от 13 декабря 2005 г., жалоба № 71933/01 <1>, а также на Решение Комиссии по правам человека по делу «Кипр против Турции» (Cyprus v. Turkey) от 10 июля 1978 г. жалоба № 8007/77, Decisions and Reports (DR) 13, p. 85, § 235, Решение Комиссии по правам человека по делу «X. против Германии» (X. v. Germany) от 7 мая 1981 г. жалоба № 8334/78, DR 24, p. 131, и на Решение Комиссии по правам человека по делу «Гюнат против Швейцарии» (Guenat v. Switzerland) от 10 апреля 1995 г., жалоба № 2472/94, DR 81-B, p. 13). Власти Соединенного Королевства утверждали, что, когда полномочия останавливать и досматривать рассматривались в указанном контексте, простое осуществление сотрудниками полиции таких полномочий в обычных обстоятельствах явно не повлечет действие статьи 5 Конвенции, и этот фактор не имел места в деле заявителей. Был ряд специфических особенностей, которые свидетельствовали против применимости статьи 5 Конвенции при конкретных обстоятельствах дела каждого заявителя. Во-первых, длительность процедуры досмотра (20 минут в отношении заявителя и либо пять или 30 минут в отношении заявительницы) явно недостаточна, чтобы в отсутствие каких-либо отягчающих обстоятельств рассматривать это как лишение свободы. Во-вторых, цель, которую преследовали сотрудники полиции, осуществляя свои полномочия, заключалась не в том, чтобы лишить заявителей свободы, а в проведении ограниченного поиска конкретных предметов. В-третьих, заявители не были задержаны и не подверглись применению силы какого-либо рода. В-четвертых, не было строгой изоляции заявителей в ограниченном пространстве. В-пятых, заявители не были заключены под стражу, их не заставляли пройти в какое-либо конкретное место, их досмотрели сразу.
<1> См.: Европейский Суд по правам человека и Российская Федерация. 2005. № I (примеч. редактора).
Власти Соединенного Королевства считали также, что, даже если допустить вопреки их утверждению о применимости статьи 5 Конвенции в настоящем деле, то остановка и досмотр заявителей были законными и обоснованными в соответствии с подпунктом «b» пункта 1 статьи 5 Конвенции.
2. Мнение Европейского Суда
56. Европейский Суд напоминает, что пункт 1 статьи 5 Конвенции не касается простых ограничений свободы передвижения, такие ограничения регулируются статьей 2 Протокола № 4 к Конвенции, который не был ратифицирован Соединенным Королевством. Для того, чтобы определить, был ли человек «лишен свободы» по смыслу статьи 5 Конвенции, следует исходить из конкретной ситуации заявителей и учитывать целый ряд факторов, таких как тип, длительность, последствия и способ применения рассматриваемой меры. В принципе различие между лишением и ограничением свободы заключается лишь в степени ограничения или меры выраженности, а не в характере и сути. Хотя процесс отнесения к одной или другой категории иногда оказывается непростым в том смысле, что в ряде пограничных случаев он зависит исключительно от субъективного мнения, Европейский Суд не может избежать этого выбора, от которого зависит применимость или неприменимость статьи 5 Конвенции (см. Постановление Европейского Суда по делу «Гуццарди против Италии» (Guzzardi v. Italy) от 6 ноября 1980 г., Series A, № 39, §§ 92 — 93, Постановление Европейского Суда по делу «Ашингден против Соединенного Королевства» (Ashingdane v. United Kingdom) от 28 мая 1985 г., Series A, № 93, § 41, Постановление Европейского Суда по делу «H.L. против Соединенного Королевства» (H.L. v. United Kingdom), жалоба № 45508/99, ECHR 2004-IX, § 89).
57. Европейский Суд считает, что, хотя длительность периода, в течение которого каждый из заявителей после остановки был досмотрен, в любом случае не превышала 30 минут, в течение этого периода заявители были полностью лишены свободы передвижения. Они были вынуждены оставаться там, где их задержали и должны были досмотреть, а в случае отказа они могли быть задержаны, заключены под стражу в отделе полиции с привлечением к уголовной ответственности. Данный элемент принуждения указывает на наличие лишения свободы по смыслу пункта 1 статьи 5 Конвенции (см., например, Постановление Европейского Суда по делу «Фока против Турции» (Foka v. Turkey) от 24 июня 2008 г., жалоба № 28940/95, §§ 74 — 79). Однако в любом случае у Европейского Суда отсутствует необходимость принимать окончательное решение по данному вопросу, учитывая его выводы, касающиеся статьи 8 Конвенции, приведенные ниже.
B. Предполагаемое нарушение статьи 8 Конвенции
1. Имело ли место вмешательство в права заявителей, предусмотренные статьей 8 Конвенции
58. Европейский Суд должен рассмотреть, равносильны ли меры по остановке и досмотру вмешательству в право заявителей на уважение их личной жизни.
59. Заявители указали, что Апелляционный суд считал статью 44 «О борьбе с терроризмом» 2000 года как предоставляющую «чрезвычайно широкие полномочия, чтобы вторгаться в личную жизнь граждан», и комиссар столичной полиции на заседании суда согласился с тем, что осуществление полномочий являлось вмешательством в права человека согласно статье 8 Конвенции (см. выше § 14). Они утверждали, что лорд Бингхэм пришел к неверному заключению о том, что статья 8 Конвенции не была применима к делу, поскольку вряд ли можно говорить о том, что «обычный поверхностный досмотр лица, проверка ручной клади, виды досмотра, которому подвергаются все пассажиры, например, в аэропортах, достигает» требуемого уровня серьезности. Они полагали, что в аэропорту человек подвергается досмотру, поскольку известно, что сотрудники аэропорта обладают принудительными полномочиями и потому что свобода передвижения по воздуху зависит от согласия быть досмотренным. Следовательно, у человека есть выбор: не совершать перелет или оставить дома какие-либо личные предметы, которые он не хотел бы выставлять на публичное обозрение. Однако статья 44 «О борьбе с терроризмом» 2000 года качественно отличается от этого положения. От граждан, занимающихся законным бизнесом в каком-либо публичном месте, без всякого предварительного уведомления или какого-либо обоснованного подозрения в совершении правонарушения могли потребовать предоставить свои личные вещи для тщательного принудительного изучения. Эти лица не могли повернуться и уйти, как они могли бы поступить, например, перед входом в общественное здание с системой контроля на входе. Они не знали заранее о том, что находились в районе, где действовали полномочия согласно статье 44 «О борьбе с терроризмом» 2000 года. Правоприменительная практика Европейского Суда, например, его Постановление по делу «Пек против Соединенного Королевства» (Peck v. United Kingdom), жалоба № 44647/98, ECHR 2003-I, §§ 57 - 63, четко разъясняет, что человек автоматически не утрачивает право на личную жизнь, вынося свои личные вещи в публичное место, такое как улица. Более того, основная мысль, которая пронизывает статью 8 Конвенции, заключается в личной независимости. Эта концепция была существенно нарушена полномочиями полиции на проведение принудительного досмотра в публичном месте, особенно поскольку отсутствие предварительного уведомления привело к тому, что каждый человек должен был предполагать, что в какое бы общественное место он ни пошел, он мог подвергнуться досмотру.
60. Власти Соединенного Королевства утверждали, что досмотры заявителей не являлись вмешательством в их право на уважение личной жизни. Не каждое действие, которое может затрагивать независимость человека или физическую неприкосновенность, влечет за собой подобное вмешательство (см. Решение Европейского Суда по делу «Костелло-Робертс против Соединенного Королевства» (Costello-Roberts v. United Kingdom) от 25 марта 1993 г., Series A, № 247-C, § 36). Было ли затронуто право на личную жизнь конкретной мерой, ущемляющей личную независимость или физическую неприкосновенность, будет зависеть от серьезности этой меры и от того, насколько данное лицо было задействовано в обстоятельствах в сфере, где были затронуты публичная жизнь и интересы других людей. Хотя власти государства-ответчика согласились с тем, что при определенных обстоятельствах чрезмерно навязчивый досмотр может быть приравнен к вмешательству в права, предусмотренные статьей 8 Конвенции, они утверждали, что обычный уважительный досмотр согласно статье 45 Закона «О борьбе с терроризмом» 2000 года не являлся таковым и что отсутствовало какое-либо вмешательство в случае заявителей. Заявителей досматривали не у них дома и даже не в отделе полиции, а на месте. В соответствии со Сводом практических правил (см. выше § 36), поскольку ни одного из заявителей не просили снять какие-либо предметы одежды, был проведен осмотр только верхней одежды и сумок, это был вид досмотра, которому подвергаются регулярно пассажиры в аэропортах. У заявителей не спрашивали персональные данные, кроме их имен, адресов и мест рождения. В обоих случаях вмешательство было относительно непродолжительным. Более того, заявители сами активно участвовали в общественной жизни, добровольно участвуя в публичной демонстрации. Тот факт, что при других обстоятельствах мог проводиться более тщательный досмотр, не позволял заявителям жаловаться на какое-либо вмешательство в их права согласно статье 8 Конвенции: Европейский Суд не рассматривал возможное функционирование законодательства in abstracto.
61. Как ранее подчеркивал Европейский Суд, «личная жизнь» — это широкое понятие, не подлежащее исчерпывающему определению. Оно распространяется на физическую и психологическую неприкосновенность человека. Понятие «личная независимость» является важным принципом, лежащим в основе толкования его гарантий (см. Постановление Европейского Суда по делу «Претти против Соединенного Королевства» (Pretty v. United Kingdom), жалоба № 2346/02, ECHR 2002-II, § 61). Эта статья Конвенции защищает право на идентичность, а также право налаживать и развивать отношения с другими людьми и внешним миром. Личная жизнь может включать деятельность профессионального и делового характера. Следовательно, даже в публичном контексте существует зона взаимодействия человека с другими людьми, на которую может распространяться понятие «личная жизнь». Существует целый ряд элементов, имеющих отношение к рассмотрению вопроса, касаются ли личной жизни человека меры, осуществляемые вне его дома или частных помещений. В связи с этим разумные ожидания человека относительно его личного пространства могут быть существенным, хотя и необязательно решающим фактором (см. Постановление Европейского Суда по делу «P.G. и J.H. против Соединенного Королевства» (P.G. and J.H. v. United Kingdom), жалоба № 44787/98, ECHR 2001-IX, §§ 56 — 57, и упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу «Пек против Соединенного Королевства», §§ 57 - 63). В упомянутом выше Постановлении Европейского Суда по делу «Фока против Турции», § 85, в случае, когда пограничники принудительно досмотрели сумочку заявительницы, Европейский Суд постановил, что «любой досмотр лица, осуществляемый представителями органов власти, является вмешательством в его или ее личную жизнь».
62. Рассматривая обстоятельства настоящего дела, Европейский Суд отмечает, что статьи 44 — 47 Закона «О борьбе с терроризмом» 2000 года позволяют одетому в форму сотруднику полиции останавливать любого человека в пределах определенной разрешением географической зоны и производить досмотр самого лица и всей его или ее ручной клади. Сотрудник полиции может потребовать от лица снять головной убор, обувь, верхнюю одежду и перчатки. В пункте 3.5 Свода практических правил также уточняется, что сотрудник полиции может обыскать карманы одежды досматриваемого лица, осмотреть изнанку его или ее воротника, носки и ботинки и ощупать волосы досматриваемого (см. выше § 36). Досмотр осуществляется в общественном месте, и за препятствование в его проведении предусмотрен срок тюремного заключения или штраф или обе меры (см. выше § 33). В судах Соединенного Королевства, хотя Палата лордов сомневалась в том, была ли применима статья 8 Конвенции, поскольку вмешательство не достигло достаточного уровня серьезности, комиссар столичной полиции признал, что осуществление полномочий согласно статье 44 Закона «О борьбе с терроризмом» 2000 года представляло собой вмешательство в права лиц согласно статье 8 Конвенции, а Апелляционный суд описал их как «чрезвычайно широкие полномочия на вмешательство в личную жизнь членов общества» (см. выше §§ 14 и 19).
63. Власти Соединенного Королевства утверждали, что при определенных обстоятельствах чрезмерно навязчивый досмотр может представлять собой вмешательство в права человека согласно статье 8 Конвенции, таким может быть досмотр, который предусматривает внимательное прочтение адресной книги или дневника либо переписки, но поверхностный досмотр, который не предусматривает обнаружение таких предметов, не является подобным вмешательством. Европейский Суд не может согласиться с такой точкой зрения. В каждом конкретном случае независимо от того, были ли обнаружены и прочитаны личная переписка или дневники или иные личные документы либо были ли обнаружены другие предметы в процессе досмотра, Европейский Суд признает осуществление предусмотренных законодательством принудительных полномочий, обязывающих предоставлять для детального досмотра себя, свою одежду и личные вещи, явным вмешательством в право на уважение личной жизни. Хотя досмотр осуществляется в публичном месте, это не означает, что статья 8 Конвенции не является неприменимой. Действительно, по мнению Европейского Суда, публичный характер досмотра при определенных случаях может говорить о серьезности вмешательства из-за элемента унижения и стыда. Более того, такие предметы, как сумки, кошельки, записные книжки и дневники, могут содержать личную информацию, и владелец может чувствовать себя неловко после того, как эти предметы стали объектом обсуждения его товарищей или широкой общественности.
64. Европейский Суд также убедила аналогия, проведенная с досмотром, который безропотно проходят пассажиры в аэропортах или на входе в общественные здания. Отсутствует необходимость рассматривать вопрос о том, является ли в подобных обстоятельствах осуществление досмотра лица и его сумок вмешательством в его права согласно статье 8 Конвенции, хотя и из соображений безопасности, поскольку в силу причин, приведенных заявителями, такие ситуации нельзя сравнивать. Можно считать, что авиапассажир дает свое согласие на проведение данного досмотра, приняв решение совершить авиаперелет. Он знает, что он и его сумки подлежат досмотру перед посадкой в самолет, и имеет свободу выбора, поскольку он может не брать личные вещи или уйти, не подвергаясь досмотру. Полномочия на досмотр согласно статье 44 Закона «О борьбе с терроризмом» 2000 года качественно иные. Человек может быть остановлен в любом месте и в любое время без предварительного уведомления, не имея выбора относительно производства досмотра.
65. Каждый из заявителей был остановлен сотрудником полиции и принудительно подвергся досмотру на основании статьи 44 Закона «О борьбе с терроризмом» 2000 года. По вышеприведенным причинам Европейский Суд считает, что данные досмотры представляли собой вмешательство в права заявителей на личную жизнь согласно статье 8 Конвенции. Такое вмешательство оправдано положениями пункта 2 статьи 8 Конвенции, если только оно «предусмотрено законом» и преследует одну или несколько законных целей, указанных в пункте 2 статьи 8 Конвенции, и «необходимо в демократическом обществе» для достижения цели или целей (см., например, Постановление Европейского Суда по делу «Компания „Либерти“ и другие против Соединенного Королевства» (Liberty and Others v. United Kingdom), жалоба № 58243/00, ECHR 2008-... § 58).
2. Было ли вмешательство «предусмотрено законом»
66. Заявители утверждали, что цель требования правовой определенности, проходящая через Конвенцию, заключалась в том, чтобы предоставить защиту от произвольного вмешательства со стороны органов государственной власти. Из этого следует, что «закон» должен быть доступен, предвидим по своим последствиям и должен согласовываться с принципом верховенства права, предоставляя надлежащую возможность установить обстоятельства, при которых могут осуществляться полномочия органов власти и тем самым позволить членам общества регулировать свое поведение и предвидеть последствия своих действий. Исполнительной власти не может быть предоставлена неограниченная свобода усмотрения, более того, сфера любой свободы усмотрения, возложенной на исполнительную власть, должна определяться с такой точностью, соответствующей рассматриваемому вопросу, чтобы разъяснить условия, при которых полномочия могут осуществляться. Кроме того, законом должны быть предусмотрены правовые гарантии против злоупотреблений.
67. Заявители утверждали, что в их случаях требование доступности закона не было выполнено. Несмотря на то, что статьи 44 — 47 Закона «О борьбе с терроризмом» 2000 года были надлежащим образом доступны общественности, разрешение и подтверждение не были известны гражданам. Таким образом, член общества мог знать, что полномочия останавливать и досматривать согласно статье 44 Закона «О борьбе с терроризмом» 2000 года могли быть возложены на сотрудников полиции, но не мог знать в любой конкретный момент времени или в любом конкретном месте, были ли сотрудники уже наделены такими полномочиями. Если член общества направлялся в какое-либо конкретное место, он не мог знать, могли ли его остановить и досмотреть, а если его остановили и досмотрели, он не мог знать, было ли санкционировано проведение процедуры сотрудником полиции. Если без уведомления членом общества на констебля возлагались полномочия, свобода усмотрения констебля останавливать и досматривать становилась широкой и недостаточно определенной, не предусматривавшей наличия оснований для подозрений и ограничивалась исключительно условием, что полномочия могли осуществляться только с целью поиска предметов, которые могут использоваться в связи с террористической деятельностью
68. Заявители отмечали, что, хотя Закон «О борьбе с терроризмом» 2000 года и Кодекс A (см. выше §§ 28 - 36) информировали общественность о наличии и объеме полномочий согласно статье 44 указанного закона, хотя и надлежащим образом санкционированные, они в любом случае не предусматривали опубликования даже задним числом факта или деталей какого-либо разрешения. По мнению заявителей, эффективность полномочий согласно статье 44 Закона «О борьбе с терроризмом» 2000 года не снизится в результате предварительного уведомления об их осуществлении. Предварительное уведомление усилит сдерживающий эффект этой меры. Кроме того, информация о наличии и объеме полномочий останавливать и досматривать граждан, например, в портах и на границах, была опубликована без ущерба для эффективности самих полномочий. В ходе судебных разбирательств на внутригосударственном уровне власти государства-ответчика согласились с ретроспективной публикацией разрешений, касающихся дела, которые охватывали весь округ столичной полиции. Неверно, что цель осуществления полномочий согласно статье 44 Закона «О борьбе с терроризмом» 2000 года была бы «полностью подорвана», потому стали известны пределы действия разрешения.
69. Заявители также утверждали, что не было обеспечено достаточных гарантий против злоупотребления полномочиями останавливать и досматривать граждан. Власти Соединенного Королевства назначили независимого докладчика по вопросу применения Закона «О борьбе с терроризмом» 2000 года (см. выше §§ 37 - 43). Тем не менее, например, в отношении «масштабного» применения в общенациональных границах полномочий в соответствии со статьей 44 лорд Карлайл решил, что не в интересах общества сообщать подробную информацию о причинах и событиях.
70. Не требовалось предоставления какой-либо предварительной судебной санкции для доступности полномочий, а также возможности возбуждать дела в суде графства, чтобы определить, было ли осуществление полномочий надлежащим и законным, что являлась абсолютно недостаточной гарантией против злоупотреблений и произвола. Рассмотрение судом графства осуществления полномочий ex post facto в каждом конкретном случае не устраняло отсутствие правовой определенности, связанной с полномочиями. Собственные дела заявителей послужили иллюстрацией этому: сразу же после того, как Палата лордов отклонила их жалобы согласно Конвенции, суд графства мог только рассмотреть вопросы, искали ли сотрудники полиции предметы, связанные с террористической деятельностью, и являлись ли заявители лицами, абсолютно не подозреваемыми в терроризме — вопрос, положительный ответ на который практически невозможен. Отмена требования «обоснованного подозрения» или любого другого объективного основания для досмотра ставила граждан в крайне уязвимое положение для произвольного осуществления полномочий и сдерживалась только честностью сотрудника полиции в вопросе раскрытия сведений о том, какой вид компрометирующего предмета он искал в данном случае. Отсутствие каких-либо практических и эффективных гарантий усугублялось очевидно расплывчатым определением «предметов, которые могут использоваться в связи с террористической деятельностью». Таким образом, существовал реальный риск того, что полномочиями могли злоупотреблять с целью регулировать протестное движение или для поддержания общественного порядка, а не для борьбы с терроризмом. Это имело явно далеко идущие последствия для гражданских свобод в Соединенном Королевстве, в частности, если в рассматриваемое время разрешение распространялось на весь округ столичной полиции, постоянно возобновлялось каждый месяц в течение почти шести лет, и отсутствовало требование о том, чтобы разрешение было необходимо или уместно, а также что имело место только указание на то, что оно «целесообразно» для предотвращения терроризма.
(ii) Власти Соединенного Королевства
71. Власти Соединенного Королевства утверждали, что требование законности согласно Конвенции было соблюдено в настоящем деле совокупностью законодательных положений, информацией, предоставляемой лицам после проведения досмотра в соответствии со статьей 44 «О борьбе с терроризмом» 2000 года, точными инструкциями Свода практических правил о том, как должны были осуществляться полномочия по проведению досмотра, а также доступностью судебного разбирательства для обжалования осуществления этих полномочий сотрудниками полиции в отдельных случаях. Статьи 44 — 45 Закона «О борьбе с терроризмом» 2000 года содержат четкие указания относительно этих последствий. Они уведомили граждан о том, что их могут остановить и подвергнуть досмотру, и предоставили гарантии против злоупотреблений сверх норм законодательства государства-ответчика, которое Европейский Суд или Европейская комиссия в ряде дел признали достаточно предвидимым в контексте национальной безопасности (см., например, Решение Европейского Суда по делу «Бринд против Соединенного Королевства» (Brind v. United Kingdom) от 9 мая 1994 г., жалоба № 18714/91, Постановление Европейского Суда по делу «Аль-Нашиф против Болгарии» (Al-Nashif v. Bulgaria) от 20 июня 2002 г., жалоба № 50963/99, §§ 117 — 129, Решение Европейского Суда по делу «Эсбестер против Соединенного Королевства» (Esbester v. United Kingdom) от 2 апреля 1993 г., жалоба № 18601/91).
72. В связи с этим важным является тот факт, что законодательная основа в статьях 44 — 46 Закона «О борьбе с терроризмом» 2000 года четко определила и ограничила цели, для достижения которых могли осуществляться полномочия на досмотр, кто мог давать разрешения, при каких обстоятельствах и на какой срок могли быть выданы разрешения, кто мог подтвердить эти разрешения, при каких обстоятельствах и на какой срок могли быть выданы разрешения и при каких обстоятельствах сами полномочия на досмотр могли быть осуществлены. Кроме того, Свод практических правил, который являлся публичным документом, содержит очень подробные инструкции по осуществлению полномочий останавливать и досматривать граждан. Он обязывает сотрудника полиции, проводящего досмотр, объяснить остановленному человеку точную цель проведения досмотра, характер осуществляемых правовых полномочий, а также факт и характер любого разрешения, выданного для досмотра. Разрешение могло быть обжаловано в судебном порядке на основании того, что оно превышало полномочия, предусмотренные статьей 44 Закона «О борьбе с терроризмом» 2000 года. В случае, если утвержденный досмотр был проведен с противоправной целью или в нарушение положений Закона «О борьбе с терроризмом» 2000 года или Свода практических правил, он мог быть оспорен в судебном порядке или в рамках иска в суд графства о возмещении ущерба. Дополнительная защита от произвольного вмешательства в права лиц обеспечивается благодаря надзору лорда Карлайла, назначенного в качестве независимого эксперта для контроля за осуществлением полномочий согласно Закону «О борьбе с терроризмом» 2000 года.
73. Власти Соединенного Королевства отклонили утверждение заявителей о том, что разрешения должны быть опубликованы заранее. Во-первых, и самое главное, это полностью подорвало бы цель выдачи разрешений. Публикация подробных данных, содержащихся в разрешениях, косвенно позволила бы установить те места, где не осуществлялись бы меры по защите от террористической атаки, делая их легкими мишенями для террористов. Это не позволило бы сотрудникам полиции эффективно осуществлять полномочия останавливать и досматривать в случае, если у них имелись подозрения в причастности кого-либо к террористической деятельности. Это также содействовало бы террористам при оценке эффективности государства проникать в их сети или просчитывать их операции.
74. Власти Соединенного Королевства настаивали на том, что существуют надлежащие гарантии против злоупотребления полномочиями. Сочетание надзора со стороны независимого наблюдателя и контроля со стороны судов страны служит надлежащим ответом на любое утверждение о том, что полномочия согласно статьям 44 — 46 Закона «О борьбе с терроризмом» 2000 года могут осуществляться произвольно. Например, в деле заявителей суд графства обладал полномочиями и осуществил их при рассмотрении вопроса о том, осуществлялись ли полномочия согласно статье 45 Закона «О борьбе с терроризмом» 2000 года в соответствии с их надлежащей целью, а именно для поиска предметов, связанных с террористической деятельностью. Сотрудники полиции не могли действовать произвольно. Заявители имели право подвергнуть их перекрестному допросу, и суд был свободен в формировании собственного мнения относительно их доказательств. Тот факт, что в итоге суд графства согласился с аргументацией сотрудников полиции, ни в коей мере не говорит о том, что контроль со стороны суда был ненадлежащим.
75. По мнению властей Соединенного Королевства, в связи с этим жалобы заявителей по существу являлись косвенным оспариванием отсутствия какого-либо требования «обоснованного подозрения» в статьях 44 — 46 Закона «О борьбе с терроризмом» 2000 года. Однако имелись веские причины для того, почему сотрудники полиции не должны были действовать на основании обоснованного подозрения: как отметил в Палате лордов лорд Бингэм (см. выше § 21), это должно было гарантировать, что опасение констебля, что он не сможет предъявить обоснование для своих подозрений, будет удерживать его при остановке и досмотре человека, которого он подозревает как потенциального террориста. Это отражало тот факт, что разведка редко предоставляла полную информацию о том, когда и где может произойти теракт, и, следовательно, жизненно важные решения необходимо было принимать на основании неполной информации.
76. Европейский Суд напоминает свою сложившуюся прецедентную практику, согласно которой формулировка «в соответствии с законом» требует, чтобы оспариваемая по делу мера имела определенное основание в законодательстве государства-ответчика и соответствовала принципу верховенства права, который прямо упоминается в Преамбуле Конвенции и неразрывно связан с объектом и целью статьи 8 Конвенции. Таким образом, закон должен быть в достаточной степени доступен и предвидим, то есть он должен быть сформулирован достаточно четко, чтобы человек мог, в случае необходимости получив соответствующую консультацию, регулировать свое поведение (см. Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «S. и Марпер против Соединенного Королевства» (S. and Marper v. United Kingdom), жалобы NN 30562/04 и 30566/04, ECHR 2008-... §§ 95 и 96).
77. Для того, чтобы законодательство государства-ответчика удовлетворяло этим требованиям, в нем должны быть предусмотрены меры правовой защиты от произвольного вмешательства органов государственной власти в права, гарантированные Конвенцией. В вопросах, касающихся основополагающих прав, предоставление исполнительному должностному лицу правового усмотрения, выраженного в неограниченных полномочиях, противоречило бы принципу верховенства права, одному из основополагающих закрепленных Конвенцией принципов демократического общества. Следовательно, в законе должно быть достаточно ясно определены пределы любой такой свободы усмотрения, предоставленной компетентным органам государственной власти, и порядок ее осуществления (см. Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Ротару против Румынии» (Rotaru v. Romania), жалоба № 28341/95, ECHR 2000-V, § 55, Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Хасан и Чауш против Болгарии» (Hasan and Chaush v. Bulgaria), жалоба № 30985/96, ECHR 2000-XI, § 84, Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Маестри против Италии» (Maestri v. Italy), жалоба № 39748/98, ECHR 2004-I, § 30, см. также среди прочих примеров Постановление Европейского Суда по делу «Сильвер и другие против Соединенного Королевства» (Silver and Others v. United Kingdom) от 25 марта 1983 г., Series A, № 61, §§ 88 — 90, Постановление Европейского Суда по делу «Фанке против Франции» (Funke v. France) от 25 февраля 1993 г., Series A, № 256-A, §§ 56 - 57, Постановление Европейского Суда по делу «Аль-Нашиф против Болгарии» (Al-Nashif v. Bulgaria) от 20 июня 2002 г., жалоба № 50963/99, § 119, Постановление Европейского Суда по делу «Рамазанова и другие против Азербайджана» (Ramazanova and Others v. Azerbaijan) от 1 февраля 2007 г., жалоба № 44363/02, § 62, Постановление Европейского Суда по делу «Компания „Глас Надежда ЕООД“ и Анатолий Еленков против Болгарии» (Glas Nadezhda EOOD and Anatoliy Elenkov v. Bulgaria), жалоба № 14134/02, ECHR 2007-XI (извлечения), § 46, Постановление Европейского Суда по делу «Власов против Российской Федерации» (Vlasov v. Russia) от 12 июня 2008 г., жалоба № 78146/01 <1>, § 125, Постановление Европейского Суда по делу «Компания „Мелтекс Лтд“ и Мовсесян против Армении» (Meltex Ltd and Movsesyan v. Armenia) от 17 июня 2008 г., жалоба № 32283/04, § 81). Степень определенности, требуемая от законодательства государства-ответчика, которое в любом случае не может предусмотреть все возможности, в значительной степени зависит от содержания обсуждаемого способа, от области, в которой он применяется, от количества и статуса тех, кому он адресуется (см., например, Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Хашман и Харруп против Соединенного Королевства» (Hashman and Harrup v. United Kingdom), жалоба № 25594/94, ECHR 1999-VIII, § 31, и упоминавшееся выше Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «S. и Марпер против Соединенного Королевства», § 96).
<1> См.: Российская хроника Европейского Суда. 2009. № 2 (примеч. редактора).
78. Не оспаривается, что рассматриваемые в настоящем деле полномочия имеют основу в законодательстве государства-ответчика, а именно в статьях 44 — 47 Закона «О борьбе с терроризмом» 2000 года (см. выше §§ 28 - 34). Кроме того, Свод практических правил, который является публичным документом, содержит подробное описание процедуры, согласно которой констебль должен проводить досмотр (см. выше §§ 35 - 36).
79. Однако заявители жаловались на то, что эти положения наделяют сотрудников полиции чрезмерно широкой свободой усмотрения и с точки зрения разрешения на полномочия останавливать и досматривать, и с точки зрения применения их на практике. Палата лордов пришла к выводу, что данная свобода усмотрения эффективно контролировалась, а лорд Бингэм определил 11 ограничений на злоупотребление полномочиями (см. выше § 16). Тем не менее, по мнению Европейского Суда, не были представлены гарантии, предусмотренные законодательством Соединенного Королевства, которые реально ограничивали бы широкие полномочия, предоставляемые исполнительной власти, и обеспечили бы человеку надлежащую защиту от произвольного вмешательства.
80. Прежде всего Европейский Суд отмечает, что вышестоящее должностное лицо полиции, упомянутое в пункте 4 статьи 44 Закона «О борьбе с терроризмом» 2000 года, уполномочено санкционировать, чтобы любой констебль в форме останавливал и досматривал пешеходов в любом районе, определенном ему в рамках его юрисдикции, в случае, если он «сочтет это целесообразным для предотвращения террористических актов». Однако «целесообразным» означает не более чем «выгодным» или «полезным». На этапе выдачи разрешения не требуется, чтобы полномочия останавливать и досматривать считались «необходимыми», поэтому отсутствовало требование об оценке соразмерности меры. Разрешение должно быть подтверждено государственным секретарем в течение 48 часов. Государственный секретарь не может изменить географический охват разрешения, и на практике, по-видимому, он или она не отказывали в подтверждении или не ограничивали продолжительность действия разрешения. Хотя осуществление полномочий, предусмотренных разрешением, и подтверждение подлежат процедуре судебной проверки, пределы законодательных полномочий таковы, что заявители сталкиваются с серьезными препятствиями при подтверждении того, что какое-либо разрешение и его подтверждение являются ultra vires или злоупотреблением полномочиями.
81. Срок действия разрешения ограничен 28 днями, но он может быть продлен. Разрешение не может распространяться на район, находящийся за пределами полицейского округа, и может быть ограничено географически в этих пределах. Вместе с тем многие полицейские округа в Соединенном Королевстве охватывают обширные области с большой концентрацией населения. Столичный полицейский округ, где были остановлены и досмотрены заявители, охватывает весь Большой Лондон. Отсутствие временных и географических ограничений, предоставляемых парламентом, чтобы действовать в качестве какой-либо реальной проверки выдачи разрешений представителями исполнительной власти, доказывает тот факт, что разрешения для округа столичной полиции постоянно обновлялись по «возобновляемой программе» начиная с того момента, когда полномочия были впервые предоставлены (см. выше § 34).
82. Дополнительная гарантия обеспечивается независимым наблюдателем (см. выше § 37). Однако его полномочия ограничены составлением отчетности общего функционирования законодательных положений, и он не имеет права отменять или изменять разрешения, несмотря на то, что в каждом докладе с мая 2006 года он выражал свою точку зрения о том, что «статья 44 могла бы использоваться менее часто, и я считаю, что она должна использоваться меньше» (см. выше §§ 38 - 43).
83. Один из наиболее беспокоящих факторов заключается в широте свободы усмотрения, которой наделяется сотрудник полиции. При проведении досмотра сотрудник полиции обязан следовать нормам Свода практических правил. Однако по сути Свод практических правил регулирует режим, в котором осуществляются остановка и досмотр, вместо того, чтобы устанавливать какие-либо ограничения при принятии сотрудником полиции решения остановить и досмотреть кого-либо. Это решение, как пояснила Палата лордов, основывается исключительно на «догадке» и «профессиональной интуиции» данного сотрудника полиции (см. выше § 23). Ему не только не нужно демонстрировать наличие какого-либо обоснованного подозрения, он даже не обязан субъективно подозревать в чем-либо останавливаемого и досматриваемого человека. Единственное условие заключается в том, что досмотр должен проводиться с целью поиска предметов, которые могут быть использованы в связи с террористической деятельностью, а это весьма многочисленная категория, которая может охватывать различные предметы, которые люди обычно носят на улицах. При условии, что указанное лицо остановлено с целью поиска подобных предметов, сотрудник полиции даже не обязан иметь основания подозревать их наличие. Как отметил в Палате лордов лорд Браун, полномочия останавливать и досматривать, предусмотренные статьей 44 Закона «О борьбе с терроризмом» 2000 года, «радикально... отличаются от нашего традиционного понимания сферы полномочий полиции» (см. выше § 23).
84. В связи с этим Европейский Суд поражен статистическими и другими данными, доказывающими, как часто сотрудники полиции прибегают к осуществлению полномочий останавливать и досматривать согласно статье 44 Закона «О борьбе с терроризмом» 2000 года. Министерством юстиции были зарегистрированы в общей сложности 33 177 досмотров в 2004 — 2005 годах, 44 545 — в 2005 — 2006 годах, 37 000 — в 2006 — 2007 годах и 117 278 досмотров — в 2007 — 2008 годах (см. выше §§ 44 - 46). В своем докладе о применении в 2007 году Закона «О борьбе с терроризмом» 2000 года лорд Карлайл отметил, что во время задержаний за другие преступления следовали досмотры согласно статье 44 Закона «О борьбе с терроризмом» 2000 года, при этом ни один из многих тысяч досмотров не был связан с террористической деятельностью. В докладе за 2008 год лорд Карлайл отметил, что изобиловали примеры ненадлежащего и ненужного использования статьи 44 Закона «О борьбе с терроризмом» 2000 года, которые свидетельствуют о наличии доказательств о случаях, когда было совершенно очевидно, что остановленное лицо настолько далеко от всякого рода террористической деятельности, что реально не было никаких причин считать его или ее террористом и не было никаких иных признаков, чтобы оправдать остановку лица.
85. Европейский Суд считает, что наделение сотрудников полиции столь широкими пределами усмотрения связано с очевидным риском произвола. Хотя настоящее дело не касается чернокожих лиц или лиц азиатского происхождения, риски дискриминационного использования полномочий в отношении данных лиц весьма вероятны, как признали лорды Хоуп, Скотт и Браун. Имеющиеся статистические данные подтверждают, что в первую очередь от полномочий страдают чернокожие лица и лица азиатского происхождения, хотя независимый эксперт в своем последнем докладе также отметил, что существует практика остановки и досмотра лиц европеоидной расы, только для установления расового баланса в статистике (см. выше §§ 43 - 44). Кроме того, существует риск злоупотребления такими широкими полномочиями против демонстрантов и протестующих в нарушение статей 10 и/или 11 Конвенции.
86. Власти Соединенного Королевства утверждали, что гарантии против злоупотреблений обеспечиваются правом человека обжаловать остановку и досмотр посредством судебной проверки или иска о возмещении ущерба. Однако ограничения обоих действий очевидно подтверждаются настоящим делом. В частности, отсутствие у сотрудника полиции обязанности иметь обоснованное подозрение делает невозможным доказывание того, что полномочия осуществлялись ненадлежащим образом.
87. В заключение Европейский Суд считает, что разрешение на осуществление полномочий и его подтверждение, а также остановки и досмотры в соответствии со статьями 44 и 45 Закона «О борьбе с терроризмом» 2000 года не были в достаточной степени определены и не обеспечивали надлежащих правовых гарантий против злоупотреблений. Следовательно, они не были «предусмотрены законом», а значит, имело место нарушение статьи 8 Конвенции.
C. Предполагаемые нарушения статей 10 и 11 Конвенции
88. Заявители также утверждали, что были нарушены их права на свободу выражения мнения согласно статье 10 Конвенции и право на свободу собраний согласно статье 11 Конвенции. Утверждалось, что остановка и досмотр, которые задерживали, даже временно, съемку репортажа о проходившей протестной акции, равносильны вмешательству в право, предусмотренное статьей 10 Конвенции. Было также отмечено, что законодательство с его ненадлежащими гарантиями вполне могло оказать запугивающее и дестимулирующее воздействие на осуществление этих прав в форме мирного протеста, и что именно такая ситуация имела место в случае заявителя.
89. Власти Соединенного Королевства утверждали, что ни осуществление полномочий по остановке и досмотру, ни осуществление этих полномочий в конкретных обстоятельствах дела заявителей не являлись вмешательством в права заявителей в соответствии со статьями 10 и 11 Конвенции.
90. Принимая во внимание вышеприведенные заключения о том, что имело место нарушение статьи 8 Конвенции, Европейский Суд не считает необходимым рассматривать остальные жалобы заявителей на нарушение иных положений Конвенции.
III. Применение статьи 41 Конвенции
91. Статья 41 Конвенции гласит:
«Если Суд объявляет, что имело место нарушение Конвенции или Протоколов к ней, а внутреннее право Высокой Договаривающейся Стороны допускает возможность лишь частичного устранения последствий этого нарушения, Суд, в случае необходимости, присуждает справедливую компенсацию потерпевшей стороне».
A. Ущерб
92. Заявители утверждали, что в результате действий сотрудников полиции они чувствовали себя запуганными и притесненными и считали целесообразным, чтобы Европейский Суд присудил каждому из них по 500 фунтов стерлингов в качестве компенсации морального вреда.
93. Власти Соединенного Королевства утверждали, что в связи с кратковременностью процедуры остановки и досмотра заявителям не должна присуждаться какая-либо денежная компенсация.
94. Европейский Суд согласен с утверждением властей государства-ответчика о том, что, принимая во внимание обстоятельства настоящего дела, установление факта нарушения является достаточно справедливой компенсацией.
B. Судебные расходы и издержки
95. Заявители также требовали выплаты 40 652,06 фунтов стерлингов, в том числе налог на добавленную стоимость, в качестве компенсации судебных расходов и издержек, понесенных при рассмотрении дела в Европейском Суде. Эта сумма включает расходы Liberty <1> в размере 8 178,92 фунтов стерлингов (при ставках 210 фунтов стерлингов в час для профессиональных юристов и 111 фунтов стерлингов в час для помощника солиситора), а также гонорар трех адвокатов на общую сумму 32 473,14 фунтов стерлингов, включая налог на добавленную стоимость.
<1> Так в тексте. Интересы заявителей, которым была предоставлена правовая помощь, представляла адвокат Коринна Фергюсон (Corinna Ferguson), практикующая в г. Лондоне (примеч. переводчика).
96. Власти Соединенного Королевства утверждали, что почасовые ставки, взимаемые представителями заявителей, и количество заявленных часов являются чрезмерными, в частности, поскольку эти вопросы уже детально рассматривались в судах на внутригосударственном уровне.
97. Согласно прецедентной практике Европейского Суда заявитель имеет право на компенсацию судебных расходов и издержек, только если доказано, что они были понесены в действительности, были необходимыми и являлись разумными по количеству. В настоящем деле, принимая во внимание информацию, находящуюся в распоряжении Европейского Суда, а также суммы, присуждаемые по аналогичным делам против Соединенного Королевства (см., например, упоминавшееся выше Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «S. и Марпер против Соединенного Королевства»), Европейский Суд считает разумным присудить 35 000 евро в качестве компенсации судебных расходов и издержек, понесенных при рассмотрении дела в Европейском Суде, за вычетом суммы в размере 1 150 евро, которые были получены заявителями в качестве правовой помощи.
C. Процентная ставка при просрочке платежей
98. Европейский Суд полагает, что процентная ставка при просрочке платежей должна определяться исходя из предельной кредитной ставки Европейского центрального банка плюс три процента.
-
постановил, что имело место нарушение статьи 8 Конвенции;
-
постановил, что отсутствует необходимость рассматривать жалобы на нарушение статей 5, 10 и 11 Конвенции;
-
постановил, что установление факта нарушения является достаточно справедливой компенсацией любого морального вреда, причиненного заявителям;
(a) власти государства-ответчика обязаны в течение трех месяцев со дня вступления настоящего Постановления в силу в соответствии с пунктом 2 статьи 44 Конвенции выплатить заявителям 33 850 (тридцать три тысячи восемьсот пятьдесят) евро плюс любой налог, который может быть взыскан с указанной суммы, в качестве компенсации судебных расходов и издержек, подлежащие переводу в фунты стерлингов по курсу, действующему на день выплаты;
(b) по истечении указанного трехмесячного срока и до момента выплаты на указанную сумму должны начисляться простые проценты в размере предельной годовой кредитной ставки Европейского центрального банка, действующей в период невыплаты, плюс три процента;
Совершено на английском языке, уведомление о Постановлении направлено в письменном виде 12 января 2010 г. в соответствии с пунктами 2 и 3 правила 77 Регламента Европейского Суда.
EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS
CASE OF GILLAN AND QUINTON v. THE UNITED KINGDOM
(Application no. 4158/05)
<*> This judgment has become final under Article 44 § 2 of the Convention. It may be subject to editorial revision.
In the case of Gillan and Quinton v. the United Kingdom,
The European Court of Human Rights (Fourth Section), sitting as a Chamber composed of:
and Lawrence Early, Section Registrar,
Having deliberated in private on 12 May and 8 December 2009,
Delivers the following judgment, which was adopted on the last-mentioned date:
PROCEDURE
1. The case originated in an application (no. 4158/05) against the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland lodged with the Court under Article 34 of the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms («the Convention») by two British nationals, Mr Kevin Gillan and Ms Pennie Quinton («the applicants») on 26 January 2005. The completed application form was filed on 30 April 2007.
2. The applicants, who had been granted legal aid, were represented by Ms Corinna Ferguson, a lawyer practising in London. The United Kingdom Government («the Government») were represented by their Agent, Mr John Grainger, Foreign and Commonwealth Office.
3. The applicants alleged that the powers of stop and search used against them by the police breached their rights under Articles 5, 8, 10 and 11 of the Convention.
4. On 30 May 2008 the President of the Chamber decided to communicate the complaints to the Government. It was also decided to examine the merits of the application at the same time as its admissibility (Article 29 § 3).
5. A hearing took place in public in the Human Rights Building, Strasbourg, on 12 May 2009 (Rule 59 § 3).
There appeared before the Court:
The Court heard addresses by Mr Emmerson and Mr Eadie, as well as their answers to questions put by judges.
THE FACTS
I. The circumstances of the case
6. The applicants were born in 1977 and 1971 respectively and live in London.
A. The searches
7. Between 9 and 12 September 2003 there was a Defence Systems and Equipment International Exhibition («the arms fair») at the Excel Centre in Docklands, East London, which was the subject of protests and demonstrations.
8. At about 10.30 a.m. on 9 September 2003 the first applicant was riding a bicycle and carrying a rucksack near the arms fair, on his way to join the demonstration. He was stopped and searched by two police officers who told him he was being searched under section 44 of the Terrorism Act 2000 («the 2000 Act»: see paragraphs 28-34 below) for articles which could be used in connection with terrorism. He was handed a notice to that effect. The first applicant claimed he was told in response to his question as to why he was being stopped that it was because a lot of protesters were about and the police were concerned that they would cause trouble. Nothing incriminating was found (although computer printouts giving information about the demonstration were seized by the officers) and the first applicant was allowed to go on his way. He was detained for roughly 20 minutes.
9. At about 1.15 p.m. on 9 September 2003, the second applicant, wearing a photographer's jacket, carrying a small bag and holding a camera in her hand, was stopped close to the arms fair. She had apparently emerged from some bushes. The second applicant, a journalist, was in the area to film the protests. She was searched by a police officer from the Metropolitan Police notwithstanding that she showed her press cards to show who she was. She was told to stop filming. The police officer told her that she was using her powers under sections 44 and 45 of the 2000 Act. Nothing incriminating was found and the second applicant was allowed to go on her way. The record of her search showed she was stopped for five minutes but she thought it was more like thirty minutes. She claimed to have felt so intimidated and distressed that she did not feel able to return to the demonstration although it had been her intention to make a documentary or sell footage of it.
B. The judicial review proceedings
1. The High Court
10. The applicants sought to challenge the legality of the stop and search powers used against them by way of judicial review. Prior to the High Court hearing, the Secretary of State offered the applicants a procedure which would have enabled the High Court to review in closed session, with the benefit of submissions from a special advocate, the underlying intelligence material which had been the basis for the Secretary of State's decision to confirm the authorisation (section 46 of the 2000 Act: see paragraphs 30-31 below). The applicants, however, indicated that they did not consider it necessary or appropriate to proceed in this way, since they did not intend to challenge the assessment that there was a general threat of terrorism against the United Kingdom. Instead, they contended, first, that the authorisation and confirmation in question, since they formed part of a rolling programme of authorisations covering the entire London area, were ultra vires and unlawful, since there were a number of clear indications that Parliament had intended an authorisation under section 44 of the 2000 Act («a section 44 authorisation») to be given and confirmed only in response to an imminent terrorist threat to a specific location in respect of which normal police powers of stop and search were inadequate. Secondly, the applicants claimed that the use of the section 44 authorisation by police officers to stop and search them at the arms fair was contrary to the legislative purpose and unlawful and that the guidance given to police officers was either non-existent or calculated to cause officers to misuse the powers. Thirdly, the applicants claimed that the section 44 authorisations and the exercise of powers under them constituted a disproportionate interference with their rights under Articles 5, 8, 9, 10 and 11 of the Convention.
11. On 31 October 2003, the Divisional Court dismissed the application ([2003] EWHC 2545). Lord Justice Brooke, giving the judgment of the court, held that Parliament had envisaged that a section 44 authorisation might cover the whole of a police area as a response to a general threat of terrorist activity on a substantial scale and that the authorisation and the subsequent confirmation by the Secretary of State were not ultra vires.
Brooke LJ held as follows, in connection with the applicants' second ground of challenge:
«The powers conferred on the police under section 44 are powers which most British people would have hoped were completely unnecessary in this country, particularly in time of peace. People have always been free to come and go in this country as they wish unless the police have reasonable cause to stop them. Parliament has, however, judged that the contemporary threats posed by international terrorism and dissident Irish terrorism are such that as a people we should be content that the police should be able to stop and search us at will for articles that might be connected with terrorism.»
It is elementary that if the police abuse these powers and target them disproportionately against those whom they perceive to be no particular friends of theirs the terrorists will have to that extent won. The right to demonstrate peacefully against an arms fair is just as important as the right to walk or cycle about the streets of London without being stopped by the police unless they have reasonable cause. If the police wish to use this extraordinary power to stop and search without cause they must exercise it in a way that does not give rise to legitimate complaints of arbitrary abuse of power.
We are not, however, satisfied that the police's conduct on 9th September entitles either Mr Gillan or Ms Quinton to a public law remedy. There is just enough evidence available to persuade us that, in the absence of any evidence that these powers were being habitually used on occasions which might represent symbolic targets, the arms fair was an occasion which concerned the police sufficiently to persuade them that the use of section 44 powers was needed.... But it was a fairly close call, and the Metropolitan Police would do well to review their training and briefing and the language of the standard forms they use for section 44 stop/searches if they wish to avoid a similar challenge in future....»
Finally, the court found that the powers were provided for by law and not disproportionate, given the risk of terrorist attack in London.
2. The Court of Appeal
12. The Court of Appeal gave judgment on 29 July 2004 ([2004] EWCA Civ 1067). As to the proper interpretation of the legislation, it held that:
«It is clear that Parliament, unusually, has permitted random stopping and searching, but, as we have already indicated when examining the language of the relevant sections, made the use of that power subject to safeguards. The power is only to be used for a single specified purpose for a period of an authorisation granted by a senior officer and confirmed by the Secretary of State. Furthermore, the authorisation only has a limited life unless renewed.»
We do not find it surprising that the word 'expedient' should appear in section 44 (3) in conjunction with the power to authorise. The statutory scheme is to leave how the power is to be used to the discretion of the senior officer. In agreement with the Divisional Court, we would give the word its ordinary meaning of advantageous. It is entirely consistent with the framework of the legislation that a power of this sort should be exercised when a senior police officer considers it is advantageous to exercise the power for the prevention of acts of terrorism.
Interpreted in this way, sections 44 and 45 could not conflict with the provisions of the Articles of the ECHR. If those Articles were to be infringed it would be because of the manner of the exercise of the power, not its existence. Any possible infringement of the ECHR would depend on the circumstances in which the power that the sections give is exercised.»
13. The Court of Appeal did not consider it necessary to determine whether Article 5 § 1 applied, since it held that any deprivation of liberty was justifiable under Article 5 § 1 (b). However it held that, if the point had to be decided, the better view was that there was no deprivation of liberty, taking into account the likely limited nature of any infringement in a normal stop and search and the fact that the main aim would not be to deprive an individual of his liberty but rather to effect a verification of one form or another. Nor did it consider that Articles 10 and 11 applied. Although the applicants' evidence gave some cause for concern that the power had been used against them to control or deter their attendance at the demonstration, those issues had not been tested because the thrust of their argument was directed at the conformity of the legislation with the Convention and, properly used as a measure of limited duration to search for articles connected with terrorism, the stop and search power would not impinge on the rights to freedom of expression or assembly.
14. The respondent Commissioner of the Metropolitan Police had conceded that the stop and search measures amounted to interferences with the applicants' Article 8 rights, and the Court of Appeal accepted that this was the correct approach, describing section 44 as «an extremely wide power to intrude on the privacy of the members of the public». It considered that the interference was, however, in accordance with the law, for the following reasons:
«'The law' that is under criticism here is the statute, not the authorisation. That law is just as much a public record as is any other statute. And the provisions are not arbitrary in any relevant sense. Although the police officer does not have to have grounds for suspecting the presence of suspicious articles before stopping a citizen in any particular case (section 45 (1)(b)), he can only be authorised to use those powers for limited purposes, and where a decision has been made that the exercise of the powers is expedient for the serious purpose of the prevention of acts of terrorism (section 44 (3)). The system, so controlled, cannot be said to be arbitrary in any sense that deprives it of the status of 'law' in the autonomous meaning of that term as understood in Convention jurisprudence. In addition, while the authorisations and their confirmation are not published because not unreasonably it is considered publication could damage the effectiveness of the stop and search powers and as the individual who is stopped has the right to a written statement under section 45 (5), in this context the lack of publication does not mean that what occurred was not a procedure prescribed by law.»
Furthermore, given the nature of the terrorist threat against the United Kingdom, the authorisation and confirmation of the power could not, as a matter of general principle, be said to be disproportionate: the disadvantage of the intrusion and restraint imposed on even a large number of individuals by being stopped and searched could not possibly match the advantage that accrued from the possibility of a terrorist attack being thereby foiled or deterred. Having regard to the nature of the arms fair, its location near an airport and a previous site of a terrorist incident (connected with the Northern Ireland problems) and the fact that a protest was taking place, the police were entitled to decide that section 44 powers should be exercised in connection with it. However, the inadequacy of the evidence provided by the police concerning the use of the section 44 power in the vicinity of the arms fair made it impossible to come to any conclusion as regards the lawfulness and proportionality of the use of the power against the applicants.
3. The House of Lords
15. The House of Lords, on 8 March 2006, unanimously dismissed the applicants' appeals ([2006] UKHL 12). Lord Bingham, with whom the other Lords agreed, began by observing:
«1. It is an old and cherished tradition of our country that everyone should be free to go about their business in the streets of the land, confident that they will not be stopped and searched by the police unless reasonably suspected of having committed a criminal offence. So jealously has this tradition been guarded that it has almost become a constitutional principle. But it is not an absolute rule. There are, and have for some years been, statutory exceptions to it. These appeals concern an exception now found in sections 44-47 of the Terrorism Act 2000 ('the 2000 Act'). The appellants challenge the use made of these sections and, in the last resort, the sections themselves. Since any departure from the ordinary rule calls for careful scrutiny, their challenge raises issues of general importance.»
16. The first issue before the House of Lords was as to the proper construction of the statute. The applicants had argued that section 44 (3) should be interpreted as permitting an authorisation to be made only if the decision-maker had reasonable grounds for considering that the powers were necessary and suitable, in all the circumstances, for the prevention of terrorism. Lord Bingham rejected this interpretation, since the word «expedient» in the section had a meaning quite distinct from «necessary». He continued:
«14.... But there are other reasons also for rejecting the argument. It is true, as already recognised, that section 45 (1)(b), in dispensing with the condition of reasonable suspicion, departs from the normal rule applicable where a constable exercises a power to stop and search. One would therefore incline, within the permissible limits of interpretation, to give 'expedient' a meaning no wider than the context requires. But examination of the statutory context shows that the authorisation and exercise of the power are very closely regulated, leaving no room for the inference that Parliament did not mean what it said. There is indeed every indication that Parliament appreciated the significance of the power it was conferring but thought it an appropriate measure to protect the public against the grave risks posed by terrorism, provided the power was subject to effective constraints. The legislation embodies a series of such constraints. First, an authorisation under section 44 (1) or (2) may be given only if the person giving it considers (and, it goes without saying, reasonably considers) it expedient 'for the prevention of acts of terrorism'. The authorisation must be directed to that overriding objective. Secondly, the authorisation may be given only by a very senior police officer. Thirdly, the authorisation cannot extend beyond the boundary of a police force area, and need not extend so far. Fourthly, the authorisation is limited to a period of 28 days, and need not be for so long. Fifthly, the authorisation must be reported to the Secretary of State forthwith. Sixthly, the authorisation lapses after 48 hours if not confirmed by the Secretary of State. Seventhly, the Secretary of State may abbreviate the term of an authorisation, or cancel it with effect from a specified time. Eighthly, a renewed authorisation is subject to the same confirmation procedure. Ninthly, the powers conferred on a constable by an authorisation under sections 44 (1) or (2) may only be exercised to search for articles of a kind which could be used in connection with terrorism. Tenthly, Parliament made provision in section 126 for reports on the working of the Act to be made to it at least once a year, which have in the event been made with commendable thoroughness, fairness and expertise by Lord Carlile of Berriew QC. Lastly, it is clear that any misuse of the power to authorise or confirm or search will expose the authorising officer, the Secretary of State or the constable, as the case may be, to corrective legal action.»
15. The principle of legality has no application in this context, since even if these sections are accepted as infringing a fundamental human right, itself a debatable proposition, they do not do so by general words but by provisions of a detailed, specific and unambiguous character. Nor are the appellants assisted by the Home Office circular. This may well represent a cautious official response to the appellants' challenge, and to the urging of Lord Carlile that these powers be sparingly used. But it cannot, even arguably, affect the construction of section 44 (3). The effect of that sub-section is that an authorisation may be given if, and only if, the person giving it considers it likely that these stop and search powers will be of significant practical value and utility in seeking to achieve the public end to which these sections are directed, the prevention of acts of terrorism.»
17. Lord Bingham rejected the applicants' contention that the «rolling programme» of authorisations had been ultra vires, as follows:
«18. The appellants' second, and main, ground of attack was directed to the succession of authorisations which had had effect throughout the Metropolitan Police District since February 2001, continuing until September 2003. It was, they suggested, one thing to authorise the exercise of an exceptional power to counter a particular and specific threat, but quite another to authorise what was, in effect, a continuous ban throughout the London area. Again this is not an unattractive submission. One can imagine that an authorisation renewed month after month might become the product of a routine bureaucratic exercise and not of the informed consideration which sections 44 and 46 clearly require. But all the authorisations and confirmations relevant to these appeals conformed with the statutory limits on duration and area. Renewal was expressly authorised by section 46 (7). The authorisations and confirmations complied with the letter of the statute. The evidence of the Assistant Commissioner and Catherine Byrne does not support, and indeed contradicts, the inference of a routine bureaucratic exercise. It may well be that Parliament, legislating before the events of September 2001, did not envisage a continuous succession of authorisations. But it clearly intended that the section 44 powers should be available to be exercised when a terrorist threat was apprehended which such exercise would help to address, and the pattern of renewals which developed up to September 2003 (it is understood the pattern has since changed) was itself a product of Parliament's principled refusal to confer these exceptional stop and search powers on a continuing, countrywide basis. Reporting on the operation of the 2000 Act during the years 2002 and 2003, Lord Carlile...found that sections 44 and 45 remained necessary and proportional to the continuing and serious risk of terrorism, and regarded London as 'a special case, having vulnerable assets and relevant residential pockets in almost every borough'.»
18. On the question whether either applicant had been deprived of liberty as a result of the stop and search procedure, Lord Bingham commented on the absence of any decision of the European Court of Human Rights on closely analogous facts and accepted that there were some features indicative of a deprivation of liberty, such as the coercive nature of the measure. However, since the procedure would ordinarily be relatively brief and since the person stopped would not be arrested, handcuffed, confined or removed to any different place, such a person should not be regarded «as being detained in the sense of confined or kept in custody, but more properly of being detained in the sense of kept from proceeding or kept waiting». Article 5 did not, therefore, apply.
19. As to the question whether Article 8 was applicable, Lord Bingham was:
«28.... doubtful whether an ordinary superficial search of the person can be said to show a lack of respect for private life. It is true that 'private life' has been generously construed to embrace wide rights to personal autonomy. But it is clear Convention jurisprudence that intrusions must reach a certain level of seriousness to engage the operation of the Convention, which is, after all, concerned with human rights and fundamental freedoms, and I incline to the view that an ordinary superficial search of the person and an opening of bags, of the kind to which passengers uncomplainingly submit at airports, for example, can scarcely be said to reach that level.»
20. Lord Bingham did not consider that the power to stop and search under sections 44-45, properly used in accordance with the statute and Code A, could be used to infringe a person's rights under Articles 10 or 11 of the Convention.
21. Despite his doubts as to the applicability of Articles 5, 8, 10 or 11, Lord Bingham went on to consider whether the stop and search powers complied with the requirement of «lawfulness» under the Convention, as follows:
«34. The lawfulness requirement in the Convention addresses supremely important features of the rule of law. The exercise of power by public officials, as it affects members of the public, must be governed by clear and publicly-accessible rules of law. The public must not be vulnerable to interference by public officials acting on any personal whim, caprice, malice, predilection or purpose other than that for which the power was conferred. This is what, in this context, is meant by arbitrariness, which is the antithesis of legality. This is the test which any interference with or derogation from a Convention right must meet if a violation is to be avoided.»
35. The stop and search regime under review does in my opinion meet that test. The 2000 Act informs the public that these powers are, if duly authorised and confirmed, available. It defines and limits the powers with considerable precision. Code A, a public document, describes the procedure in detail. The Act and the Code do not require the fact or the details of any authorisation to be publicised in any way, even retrospectively, but I doubt if they are to be regarded as 'law' rather than as a procedure for bringing the law into potential effect. In any event, it would stultify a potentially valuable source of public protection to require notice of an authorisation or confirmation to be publicised prospectively. The efficacy of a measure such as this will be gravely weakened if potential offenders are alerted in advance. Anyone stopped and searched must be told, by the constable, all he needs to know. In exercising the power the constable is not free to act arbitrarily, and will be open to civil suit if he does. It is true that he need have no suspicion before stopping and searching a member of the public. This cannot, realistically, be interpreted as a warrant to stop and search people who are obviously not terrorist suspects, which would be futile and time-wasting. It is to ensure that a constable is not deterred from stopping and searching a person whom he does suspect as a potential terrorist by the fear that he could not show reasonable grounds for his suspicion. It is not suggested that the constables in these cases exercised their powers in a discriminatory manner (an impossible contention on the facts), and I prefer to say nothing on the subject of discrimination.»
22. Lord Hope of Craighead agreed with Lord Bingham. In particular, he considered that the stop and search power complied with the principle of legality for the following reasons:
«48. The sight of police officers equipped with bundles of the stop/search form 5090 which is used to record the fact that a person or vehicle was stopped by virtue of sections 44 (1) or 44 (2) has become familiar in Central London since the suicide bombings that were perpetrated on 7 July 2005 and the attempts to repeat the attacks two weeks later. They can be seen inside the barriers at stations on the London Underground, watching people as they come through the barriers and occasionally stopping someone who attracts their attention and searching them. Most people who become aware of the police presence are there because they want to use the transport system. The travelling public are reassured by what they see the police doing at the barriers. They are in the front line of those who would be at risk if there were to be another terrorist outrage. But those who are singled out, stopped and searched in this way may well see things differently. They may find the process inconvenient, intrusive and irritating. As it takes place in public, they may well also find it embarrassing. This is likely to be the case if they believe, contrary to the facts, that they are being discriminated against on grounds of race. These features of the process give rise to this question. Are the limits on the use of the power sufficient to answer a challenge that the Convention rights of the person who is searched are being violated because its use is unforeseeable and arbitrary?»
49. From that person's perspective the situation is one where all the cards are in the hands of the police. It is they, and not the general public, who know that an authorisation is in force and the area that it relates to. It is they who decide when and where within that area they should exercise the power that has been given to them. It is they who decide which persons or which vehicles should be stopped and searched. Sections 44 (1) and 44 (2) make it clear that the power may be exercised only by a constable in uniform. Section 45 (1)(a) provides that the power may be exercised only for the purpose of searching for articles of a kind which could be used in connection with terrorism. But no criterion is laid down in the statute or in any published document as to the precise state of mind that the constable must be in before the power can be exercised.
50. Section 45 (1)(b) provides that the power may be exercised whether or not the constable has grounds for suspecting the presence of articles of a kind which could be used in connection with terrorism. The definition of the word 'terrorism' for the purposes of the Act is a wide one, and the matter is left to the judgment of each individual police officer. The first indication that members of the public are likely to get that they are liable to be stopped and searched is when the order to stop is given. Those who are well informed may get some indication as to what is afoot when they see the police with bundles of forms in their hands looking in their direction. But for most people the order to stop will come as a surprise. Unless they are in possession of articles of the kind that the constable is entitled to search for, they may well wonder why they have been singled out for the treatment that they are being subjected to.
51. There is, of course, a strong argument the other way. If the stop and search procedure is to be effective in detecting and preventing those who are planning to perpetrate acts of terrorism it has to be like this. Advertising the time when and the places where this is to be done helps the terrorist. It impedes the work of the security services. Sophisticated methods of disguise and concealment may be used where warnings are given. Those involved in terrorism can be expected to take full advantage of any published information as to when and where the power is likely to be exercised. So the police need to be free to decide when and where the use of the procedure is to be authorised and whom they should stop on the spur of the moment if their actions are to be a step ahead of the terrorist. Must this system be held to be unlawful under Convention law... on the ground that it is arbitrary?
55.... The use of the section 44 power has to be seen in the context of the legislation that provides for it. The need for its use at any given time and in any given place to be authorised, and for the authorisation to be confirmed within 48 hours, provides a background of law that is readily accessible to the citizen. It provides a system of regulatory control over the exercise of the power which enables the person who is stopped and searched, if he wishes, to test its legality in the courts. In that event the authorisation and the confirmation of it will of necessity, to enable the law to be tested properly, become relevant evidence. The guidance in para 2.25 of Code A warns the constable that the power is to be used only for reasons connected with terrorism, and that particular care must be taken not to discriminate against members of minority ethnic groups when it is being exercised. It is no more precise than that. But it serves as a reminder that there is a structure of law within which the power must be exercised. A constable who acts within these limits is not exercising the section 44 power arbitrarily.
56. As the concluding words of para 67 of the decision in Malone v United Kingdom (1985) 7 EHRR 14 indicate, the sufficiency of these measures must be balanced against the nature and degree of the interference with the citizen's Convention rights which is likely to result from the exercise of the power that has been given to the public authority. The things that a constable can do when exercising the section 44 power are limited by the provisions of section 45 (3) and 45 (4). He may not require the person to remove any clothing in public except that which is specified, and the person may be detained only for such time as is reasonably required to permit the search to be carried out at or near the place where the person or vehicle has been stopped. The extent of the intrusion is not very great given the obvious importance of the purpose for which it is being resorted to. In my opinion the structure of law within which it is to be exercised is sufficient in all the circumstances to meet the requirement of legality.
57. It should be noted, of course, that the best safeguard against the abuse of the power in practice is likely to be found in the training, supervision and discipline of the constables who are to be entrusted with its exercise. Public confidence in the police and good relations with those who belong to the ethnic minorities are of the highest importance when extraordinary powers of the kind that are under scrutiny in this case are being exercised. The law will provide remedies if the power to stop and search is improperly exercised. But these are remedies of last resort. Prevention of any abuse of the power in the first place, and a tighter control over its use from the top, must be the first priority.»
23. Lord Brown of Eaton-under-Heywood observed, inter alia:
«74. Given the exceptional (although, as Lord Bingham has explained, neither unique nor particularly novel) nature of [the section 44] power (often described as the power of random search, requiring for its exercise no reasonable suspicion of wrongdoing), it is unsurprisingly hedged about with a wide variety of restrictions and safeguards. Those most directly relevant to the way in which the power impacts upon the public on the ground are perhaps these. It can be used only by a constable in uniform (section 44 (1) and (2)). It can be used only to search for terrorist-connected articles (section 45 (1) (a)). The person searched must not be required to remove any clothing in public except for headgear, footwear, an outer coat, a jacket or gloves (section 45 (3)). The search must be carried out at or near the place where the person or vehicle is stopped (section 45 (4)). And the person or vehicle stopped can be detained only for such time as is reasonably required to permit such a search (section 45 (4)). Unwelcome and inconvenient though most people may be expected to regard such a stop and search procedure, and radically though it departs from our traditional understanding of the limits of police power, it can scarcely be said to constitute any very substantial invasion of our fundamental civil liberties. Nevertheless, given, as the respondents rightly concede, that in certain cases at least such a procedure will be sufficiently intrusive to engage a person's article 8 right to respect for his private life, and given too that this power is clearly open to abuse-the inevitable consequence of its exercise requiring no grounds of suspicion on the police officer's part-the way is clearly open to an argument that the scheme is not properly compliant with the Convention requirement that it be 'in accordance with the law.'»
75. For this requirement to be satisfied... not only must the interference with the Convention right to privacy have some basis in domestic law (as here clearly it does in the 2000 Act); not only must that law be adequately accessible to the public (as here clearly it is-unlike, for example, the position in Malone v United Kingdom (1985) 7 EHRR 14); not only must the law be reasonably foreseeable, to enable those affected to regulate their conduct accordingly (a requirement surely here satisfied by the public's recognition, from the very terms of the legislation, that drivers and pedestrians are liable to be subjected to this form of random search and of the need to submit to it); but there must also be sufficient safeguards to avoid the risk of the power being abused or exercised arbitrarily.
76. As I understand the appellants' argument, it is upon this final requirement that it principally focuses: this power, submits Mr Singh, is all too easily capable of being used in an arbitrary fashion and all too difficult to safeguard against such abuse. True, he acknowledges, if the power is in fact abused in any particular case the police officer concerned will be liable to a civil claim for damages (and, no doubt, to police disciplinary action). But, he submits, it will usually be impossible to establish a misuse of the power given that no particular grounds are required for its apparently lawful exercise. Assume, for example, that a police officer in fact exercises this power for racially discriminatory reasons of his own, how could that be established? There are simply no effective safeguards against such abuse, no adequate criteria against which to judge the propriety of its use. Certainly it is provided by paragraph 2.25 of Code A (a published code issued under section 66 of the Police and Criminal Evidence Act 1984) that: 'Officers must take particular care not to discriminate against members of minority ethnic groups in the exercise of these powers'. But, say the appellants, there is simply no way of policing that instruction with regard to the exercise of so wide a random power. No way, that is, submits [counsel for the applicants], unless it is by stopping and searching literally everyone (as, of course, occurs at airports and on entry to certain other specific buildings) or by stopping and searching on a strictly numerical basis, say every tenth person. Only in one or other of these ways, the appellants' argument forces them to contend, could such a power as this be exercisable consistently with the principle of legal certainty: there cannot otherwise be the necessary safeguards in place to satisfy the Convention requirement as to 'the quality of the law'...
77. I would reject this argument. In the first place it would seem to me impossible to exercise the section 44 power effectively in either of the ways suggested. Imagine that following the London Underground bombings last July the police had attempted to stop and search everyone entering an underground station or indeed every tenth (or hundredth) such person. Not only would such a task have been well nigh impossible but it would to my mind thwart the real purpose and value of this power. That, as Lord Bingham puts it in paragraph 35 of his opinion, is not 'to stop and search people who are obviously not terrorist suspects, which would be futile and time-wasting [but rather] to ensure that a constable is not deterred from stopping and searching a person whom he does suspect as a potential terrorist by the fear that he could not show reasonable grounds for his suspicion.' It is to be hoped, first, that potential terrorists will be deterred (certainly from carrying the tools of their trade) by knowing of the risk they run of being randomly searched, and, secondly, that by the exercise of this power police officers may on occasion (if only very rarely) find such materials and thereby disrupt or avert a proposed terrorist attack. Neither of these aims will be served by police officers searching those who seem to them least likely to present a risk instead of those they have a hunch may be intent on terrorist action.
78. In his 2001 review of the operation of the Prevention of Terrorism (Temporary Provisions) Act 1989 (amended as explained by Lord Bingham in paragraph 9 of his opinion) and the Northern Ireland (Emergency Provisions) Act 1996, Mr John Rowe QC said this of the power to stop and search those entering or leaving the United Kingdom with a view to finding out whether they were involved in terrorism:
37. It is impossible to overstate the value of these stops...
38. I should explain what I mean by an «intuitive stop». It is a stop which is made «cold» or «at random»-but I prefer the words «on intuition»-without advance knowledge about the person or vehicle being stopped.
39. I do not think such a stop by a trained Special Branch officer is «cold» or «random». The officer has experience and training in the features and circumstances of terrorism and terrorist groups, and he or she may therefore notice things which the layman would not, or he or she may simply have a police officer's intuition. Often the reason for such a stop cannot be explained to the layman.'
79. Later in his review Mr Rowe noted of the more general stop and search powers originally contained in sections 13A and 13B of the 1989 Act that 'these powers were used sparingly, and for good reason'. I respectfully agree that the section 44 power (as it is now) should be exercised sparingly, a recommendation echoed throughout a series of annual reports on the 2000 Act by Lord Carlile of Berriew QC, the independent reviewer of the terrorist legislation appointed in succession to Mr Rowe-see most recently paragraph 106 of his 2005 report, suggesting that the use of the power 'could be cut by at least 50 per cent without significant risk to the public or detriment to policing.' To my mind, however, that makes it all the more important that it is targeted as the police officer's intuition dictates rather than used in the true sense randomly for all the world as if there were some particular merit in stopping and searching people whom the officers regard as constituting no threat whatever. In short, the value of this legislation, just like that allowing people to be stopped and searched at ports, is that it enables police officers to make what Mr Rowe characterised as an intuitive stop.
80. Of course, as the Privy Counsellor Review Committee chaired by Lord Newton of Braintree noted in its December 2003 report on the Anti-Terrorism, Crime and Security Act 2001:
'Sophisticated terrorists change their profile and methods to avoid presenting a static target. For example, al Qaeda is reported to place particular value on recruiting Muslim converts because they judge them to be less likely to be scrutinised by the authorities.'
It seems to me inevitable, however, that so long as the principal terrorist risk against which use of the section 44 power has been authorised is that from al Qaeda, a disproportionate number of those stopped and searched will be of Asian appearance (particularly if they happen to be carrying rucksacks or wearing apparently bulky clothing capable of containing terrorist-related items).
81. Is such a conclusion inimical to Convention jurisprudence or, indeed, inconsistent with domestic discrimination law? In my judgment it is not, provided only that police officers exercising this power on the ground pay proper heed to paragraph 2.25 of Code A:
'The selection of persons stopped under section 44 of Terrorism Act 2000 should reflect an objective assessment of the threat posed by the various terrorist groups active in Great Britain. The powers must not be used to stop and search for reasons unconnected with terrorism. Officers must take particular care not to discriminate against members of minority ethnic groups in the exercise of these powers. There may be circumstances, however, where it is appropriate for officers to take account of a person's ethnic origin in selecting persons to be stopped in response to a specific terrorist threat (for example, some international terrorist groups are associated with particular ethnic identities).'
Ethnic origin accordingly can and properly should be taken into account in deciding whether and whom to stop and search provided always that the power is used sensitively and the selection is made for reasons connected with the perceived terrorist threat and not on grounds of racial discrimination.»
C. The County Court proceedings
24. The applicants also commenced a claim in the County Court on 8 September 2004 for, inter alia, damages under the Human Rights Act 1998 on the basis that the police had used the stop and search powers unlawfully against each applicant and in breach of Articles 8, 10 and 11 of the Convention, to control or deter their attendance at the demonstration rather than to search for articles linked to terrorism. The claims were stayed pending the outcome of their appeal to the House of Lords and were finally heard in February 2007. The County Court rejected the applicants' claims and determined that the power had, in respect to each of them, been properly and lawfully exercised. The applicants did not seek to appeal against this judgment.
II. Relevant domestic law and practice
A. The introduction of the police power to stop and search without reasonable suspicion
25. Police officers have the power to stop and search individuals under a range of legislation. For example, section 1 of the Police and Criminal Evidence Act 1984 allows an officer who has reasonable grounds for suspicion to stop and search a person or vehicle to look for stolen or prohibited items. Section 60 of the Criminal Justice and Public Order Act 1994 allows a senior officer to authorise the stop and search of persons and vehicles where there is good reason to believe that to do so would help to prevent incidents involving serious violence or that persons are carrying dangerous instruments or offensive weapons.
26. The police power to stop and search at random where expedient to prevent acts of terrorism was first introduced as a response to the bombing campaign between 1992 and 1994 in and around London. Section 81 of the Criminal Justice and Public Order Act 1994 inserted a new section 13A into the Prevention of Terrorism (Temporary Provisions) Act 1989 («the 1989 Act») in similar terms to section 44 of the 2000 Act (see paragraph 30 below), but without any requirement that the Secretary of State confirm the authorisation. The Prevention of Terrorism (Additional Powers) Act 1996 created an additional, separate power to stop and search pedestrians, under section 13B of the 1989 Act. The 1996 Act also established for the first time the confirmation procedure involving the Secretary of State.
B. Consideration of the need to retain the power to stop and search without reasonable suspicion
27. In 1995 the Government asked Lord Lloyd of Berwick, a House of Lords judge, to undertake an Inquiry into the need for specific counter-terrorism legislation in the United Kingdom following the decrease in terrorism connected to Northern Ireland. The Inquiry included consideration of whether there remained a continuing need for a power equivalent to that in sections 13A and 13B of the 1989 Act. In his Report (Cm 3420, § 10, October 1996), Lord Lloyd noted that between February and August 1996 the police in London had carried out searches of 9,700 drivers and passengers and 270 pedestrians under sections 13A and 13B of the 1989 Act. When considering whether similar powers should be retained in any permanent counter-terrorism legislation that might be enacted, he observed that a decision to give the police a power to stop and search at random was not to be taken lightly. On the other hand there was evidence that a number of terrorists had been intercepted by alert officers on patrol, and in at least one case a potential catastrophe had been averted. He said that there was also reason to believe that terrorists were deterred to some extent by the prospect of police road checks and the consequent risk that they would be intercepted. He commented:
«As to usage, the figures show that the power has been used with great discretion. The requirement for authorisation by a very senior police officer is an important control mechanism. A number of requests have been turned down. That is reassuring. The police are very sensitive to the damage which would be done if there were ever any grounds for suspecting that the power was being used as anything other than a counter-terrorism measure.»
In the end Lord Lloyd recommended that powers on the lines of the existing sections 13A and 13B should be retained in permanent legislation. He also recommended that the Secretary of State's confirmation should be required in relation to each provision. Since the Police and Criminal Evidence Act Code A applied the same standards to the terrorism provisions as to other statutory powers to stop and search, he saw no need for additional safeguards.
C. The Terrorism Act 2000
28. The 2000 Act was intended to overhaul, modernise and strengthen the law relating to terrorism in the light, inter alia, of Lord Lloyd's Inquiry.
«Terrorism» is defined, in section 1, as follows:
«(1) In this Act 'terrorism' means the use or threat of action where -»
(a) the action falls within subsection (2),
(b) the use or threat is designed to influence the government or to intimidate the public or a section of the public, and
(c) the use or threat is made for the purpose of advancing a political, religious or ideological cause.
(2) Action falls within this subsection if it -
(a) involves serious violence against a person,
(b) involves serious damage to property,
(c) endangers a person's life, other than that of the person committing the action,
(d) creates a serious risk to the health or safety of the public or a section of the public, or
(e) is designed seriously to interfere with or seriously to disrupt an electronic system.
(3) The use or threat of action falling within subsection (2) which involves the use of firearms or explosives is terrorism whether or not subsection (1)(b) is satisfied.
(a) 'action' includes action outside the United Kingdom,
(b) a reference to any person or to property is a reference to any person, or to property, wherever situated,
(c) a reference to the public includes a reference to the public of a country other than the United Kingdom, and
(d) 'the government' means the government of the United Kingdom, of a Part of the United Kingdom or of a country other than the United Kingdom.
(5) In this Act a reference to action taken for the purposes of terrorism includes a reference to action taken for the benefit of a proscribed organisation.»
29. Sections 41-43 of the 2000 Act, under the sub-heading «Suspected terrorists», provide for arrest without warrant, the search of premises and the search of persons by a police officer. In each case there must be reasonable suspicion that the person subject to the arrest or search is a terrorist.
30. Sections 44-47, under the sub-heading «Power to stop and search», are not subject to the requirement of reasonable suspicion. These sections provide for a three stage procedure.
The first stage, under section 44, is authorisation:
«44 (1) An authorisation under this subsection authorises any constable in uniform to stop a vehicle in an area or at a place specified in the authorisation and to search -»
(b) the driver of the vehicle;
(c) a passenger in the vehicle;
(d) anything in or on the vehicle or carried by the driver or a passenger.
(2) An authorisation under this subsection authorises any constable in uniform to stop a pedestrian in an area or at a place specified in the authorisation and to search -
(3) An authorisation under subsection (1) or (2) may be given only if the person giving it considers it expedient for the prevention of acts of terrorism.
(4) An authorisation may be given -
(a) where the specified area or place is the whole or part of a police area outside Northern Ireland other than one mentioned in paragraph (b) or (c), by a police officer for the area who is of at least the rank of assistant chief constable;
(b) where the specified area or place is the whole or part of the metropolitan police district, by a police officer for the district who is of at least the rank of commander of the metropolitan police;
(c) where the specified area or place is the whole or part of the City of London, by a police officer for the City who is of at least the rank of commander in the City of London police force;
(d) where the specified area or place is the whole or part of Northern Ireland, by a [member of the Police Service of Northern Ireland] who is of at least the rank of assistant chief constable.
(5) If an authorisation is given orally, the person giving it shall confirm it in writing as soon as is reasonably practicable.»
By section 46 (1)-(2), an authorisation takes effect when given and expires when it is expressed to expire, but may not be for longer than 28 days. The existence and contents of section 44 authorisations are not within the public domain.
31. The second stage is confirmation, governed by section 46 (3)-(7). The giver of an authorisation must inform the Secretary of State as soon as is reasonably practicable. If the Secretary of State does not confirm the authorisation within 48 hours of the time when it was given, it then ceases to have effect (without invalidating anything done during the 48-hour period). When confirming an authorisation the Secretary of State may substitute an earlier, but not a later, time of expiry. He may cancel an authorisation with effect from a specified time. Where an authorisation is duly renewed, the same confirmation procedure applies. The Secretary of State may not alter the geographical coverage of an authorisation but may withhold his confirmation if he considers the area covered to be too wide.
32. The third stage, under section 45, involves the exercise of the stop and search power by a police constable:
«(1) The power conferred by an authorisation under section 44 (1) or (2) -»
(a) may be exercised only for the purpose of searching for articles of a kind which could be used in connection with terrorism, and
(b) may be exercised whether or not the constable has grounds for suspecting the presence of articles of that kind.
(2) A constable may seize and retain an article which he discovers in the course of a search by virtue of section 44 (1) or (2) and which he reasonably suspects is intended to be used in connection with terrorism.
(3) A constable exercising the power conferred by an authorisation may not require a person to remove any clothing in public except for headgear, footwear, an outer coat, a jacket or gloves.
(4) Where a constable proposes to search a person or vehicle by virtue of section 44 (1) or (2) he may detain the person or vehicle for such time as is reasonably required to permit the search to be carried out at or near the place where the person or vehicle is stopped.
(a) a vehicle or pedestrian is stopped by virtue of section 44 (1) or (2), and
(b) the driver of the vehicle or the pedestrian applies for a written statement that the vehicle was stopped, or that he was stopped, by virtue of section 44 (1) or (2),
the written statement shall be provided.
(6) An application under subsection (5) must be made within the period of 12 months beginning with the date on which the vehicle or pedestrian was stopped.»
33. These powers are additional to the other powers conferred on a constable by law (2000 Act, section 114). Section 47 makes it an offence punishable by imprisonment or fine or both to fail to stop when required to do so by a constable, or wilfully to obstruct a constable in the exercise of the power conferred by an authorisation under section 44 (1) or (2).
34. Sections 44-47 of the 2000 Act came into force on 19 February 2001. It was disclosed during the domestic proceedings in the present case that successive section 44 authorisations, each covering the whole of the Metropolitan Police district and each for the maximum permissible period (28 days), have been made and confirmed ever since that time.
D. The Code of Practice
35. A Code of Practice was issued by the Secretary of State on 1 April 2003 to guide police officers in the exercise of all statutory powers of stop and search. It was required to be readily available at all police stations for consultation by police officers and was a public document.
36. The Code required, inter alia, that such powers be «used fairly, responsibly, with respect to people being searched». It required that the power under section 44 of the 2000 Act «must not be used to stop and search for reasons unconnected with terrorism» and that the power should be used «to search only for articles which could be used for terrorist purposes». In paragraphs 1.2 and 1.3, the Code provided:
«1.2 The intrusion on the liberty of the person stopped or searched must be brief and detention for the purposes of a search must take place at or near the location of the stop.»
1.3 If these fundamental principles are not observed the use of powers to stop and search may be drawn into question. Failure to use the powers in the proper manner reduces their effectiveness. Stop and search can play an important role in the detection and prevention of crime, and using the powers fairly makes them more effective.»
Paragraph 3.5 of the Code provided:
«There is no power to require a person to remove any clothing in public other than an outer coat, jacket or gloves except under section 45 (3) of the Terrorism Act 2000 (which empowers a constable conducting a search under section 44 (1) or 44 (2) of that Act to require a person to remove headgear and footwear in public)... A search in public of a person's clothing which has not been removed must be restricted to superficial examination of outer garments. This does not, however, prevent an officer from placing his or her hand inside the pockets of the outer clothing, or feeling round the inside of collars, socks and shoes if this is reasonably necessary in the circumstances to look for the object of the search or to remove and examine any item reasonably suspected to be the object of the search. For the same reasons, subject to the restrictions on the removal of headgear, a person's hair may also be searched in public...»
Certain steps were required by paragraph 3.8 to be taken before the search:
«3.8 Before any search of a detained person or attended vehicle takes place the officer must take reasonable steps to give the person to be searched or in charge of the vehicle the following information:»
(a) that they are being detained for the purposes of a search;
(b) the officer's name (except in the case of enquiries linked to the investigation of terrorism, or otherwise where the officer reasonably believes that giving his or her name might put him or her in danger, in which case a warrant or other identification number shall be given) and the name of the police station to which the officer is attached;
(c) the legal search power which is being exercised; and
(i) the purpose of the search in terms of the article or articles for which there is a power to search;...
(iii) in the case of powers which do not require reasonable suspicion..., the nature of the power and of any necessary authorisation and the fact that it has been given.»
Officers conducting a search were required by paragraph 3.9 to be in uniform. The Code continued, in paragraphs 3.10-3.11:
«3.10 Before the search takes place the officer must inform the person (or the owner or person in charge of the vehicle that is to be searched) of his or her entitlement to a copy of the record of the search, including his entitlement to a record of the search if an application is made within 12 months, if it is wholly impracticable to make a record at the time. If a record is not made at the time the person should also be told how a copy can be obtained.... The person should also be given information about police powers to stop and search and the individual's rights in these circumstances.»
3.11 If the person to be searched, or in charge of a vehicle to be searched, does not appear to understand what is being said, or there is any doubt about the person's ability to understand English, the officer must take reasonable steps to bring information regarding the person's rights and any relevant provisions of this Code to his or her attention. If the person is deaf or cannot understand English and is accompanied by someone, then the officer must try to establish whether that person can interpret or otherwise help the officer to give the required information.»
A record was required to be made at the time or as soon as practicable (paragraph 4.1):
«4.1 An officer who has carried out a search in the exercise of any power to which this Code applies, must make a record of it at the time, unless there are exceptional circumstances which would make this wholly impracticable (e.g. in situations involving public disorder or when the officer's presence is urgently required elsewhere). If a record is not made at the time, the officer must do so as soon as practicable afterwards. There may be situations in which it is not practicable to obtain the information necessary to complete a record, but the officer should make every reasonable effort to do so.»
E. Reports by Lord Carlile of Berriew QC on the operation of the section 44 stop and search power
37. Section 126 of the 2000 Act requires the Secretary of State to lay a report on the working of the Act before Parliament at least once every 12 months and Lord Carlile of Berriew QC has been appointed as Independent Reviewer to prepare the annual report, inter alia.
38. In paragraph 5.8 of his report on the operation of the Act in 2001 Lord Carlile briefly summarised the effect of section 44-47 and then said:
«No difficulties have been drawn to my attention in relation to the exercise of these powers. They were used extensively in 2001. I have examined the full list of such authorisations, which have been deployed in almost every police authority area in Great Britain. It would not be in the public interest to provide details of the reasons and events. I am satisfied that their use works well and is used to protect the public interest, institutions, and in the cause of public safety and the security of the state. I have been able to scrutinise the documentation used for Section 44 authorisations. It is designed to limit inconvenience to the general public, and to ensure that no authorisation is given without detailed and documented reasons.»
39. In Lord Carlile's «Report on the Operation in 2002 and 2003 of the Terrorism Act 2000», he commented on the section 44 power as follows:
«67. Part 5 of the Act contains counter-terrorism powers available to the police to deal with operational situations. During 2003 these powers have become more controversial, particularly because of increased levels of protest arising from the war against Iraq. In particular, section 44 has been the cause of considerable anxiety and debate.»
75. Last year I asserted that no particular problems had been drawn to my attention from the operation of these provisions during 2001. The opposite has been the case in relation to 2003. I have received many complaints, some from organisations and others from individuals. I cannot comment here on individual cases...
79. In London there have been rolling 28 day authorisations for the whole of the area policed by the Metropolitan police and the City of London Police. I have seen detailed figures for the use of the powers in every part of that area. In some parts of London the section 44/45 powers have been used very little. In others, with obvious targets such as an airport or Parliament, there has been more extensive use, as one would expect. There is no part of London where the powers have not been used at all between the beginning of February 2001 and the end of August 2003, the period for which I have statistics. There are huge differences between the boroughs in this context: I take this to be evidence of specific operational decisions by the police. The nature of London means that a terrorist may well live in one borough, have associates in others, and have targets in yet others. Having said that, at present there is no other city with continuous section 44 authorisations.
83. Lord Justice Brooke's judgment [in the present case: see paragraph 11 above] exactly reflects my own concerns on this front. Whilst the section 44 authorisations for the Metropolitan Police area, and for parts of Gloucestershire and neighbouring areas, at the material times were justifiable and proof from judicial review, their use gave some rise for anxiety. That anxiety arises from the contents of section 45, and the difficulty faced in real-time situations by constables confronted by complex legislative decisions.
84. Pursuant to section 45, a section 44/45 search can be carried out by a constable in an authorised area whether or not he has grounds for suspicion, but may only be 'for articles of a kind which could be used in connection with terrorism'. This calls at least theoretically for officers to pause for thought between (a) stop, (b) commencement of search, and (c) during search. If the search commences as defined in section 45 (1)(a), but the officer realises at any given moment that in reality he is searching for non-terrorism articles, he should change gear into a non-[Terrorism Act 2000] search procedure. This is asking a lot of an officer who may have been briefed in short form at a testing scene.
86. In my view section 44 and section 45 remain necessary and proportional to the continuing and serious risk of terrorism. London is a special case, having vulnerable assets and relevant residential pockets in almost every borough. The use of section 44 authorisations elsewhere in the country has been relatively sparing. However, I would urge the Home Office and [the Association of Chief Police Officers]... to produce new, short, clear and preferably nationally accepted guidelines for issue to all officers in section 44 authorised areas. All briefings should remind officers that, even where there is a section 44 authorisation, other stop and search powers may be judged more appropriate with some individuals stopped. Whilst agreeing with the Chief Constable of Gloucestershire that the powers are drawn widely, and with the Metropolitan Police that they have great potential utility to protect the public, in using the powers appropriate attention should be given to the important right to protest within the law.»
40. In his report on the operation of the 2000 Act in 2005 (May 2006), Lord Carlile commented:
«91. In 2003 and 2004 I received many complaints, some from organisations and others from individuals, about the operation of sections 44 and 45. These and some litigation have been taken seriously by the police. As a result, I have been consulted upon and have been able to contribute to work towards providing a clearer understanding throughout police forces of the utility and limitations of sections 43-45.»
92. The crucial thing is that police officers on the ground, exercising relatively unfamiliar powers sometimes in circumstances of some stress, should have a greater degree of knowledge of the scope and limitations of those powers. Terrorism related powers should be used for terrorism related purposes; otherwise their credibility is severely damaged. An incident on the 31st March 2006 at a hospital in Staffordshire yet again highlighted this. In a diverse community the erroneous use of powers against people who are not terrorists is bound to damage community relations.
95.... [Section 44] authorisations have been used extensively in 2005, unsurprisingly in the immediate aftermath of the events of the 7th and 21st July.
96. Although available in Scotland, to date section 44 powers have never been authorised by a Scottish police force. I had anticipated that they might have been deployed for the 2005 meeting of the G8 Summit in Scotland. They were not. London apart, I doubt that there is evidence that Scotland is less at risk from terrorism than other parts of the country. This perpetuates the question of why section 44 is needed in England and Wales if it is not required in Scotland. There is no other provision specific to Scots Law to explain the difference of approach. At the very least this demonstrates that other powers are on the whole perfectly adequate for most purposes.
97. My view continues as expressed a year ago — that I find it hard to understand why section 44 authorisations are perceived to be needed in some force areas but not others with strikingly similar risk profiles. This view has not been affected by the events of July 2005.
98. I remain sure that section 44 could be used less and expect it to be used less. There is little or no evidence that the use of section 44 has the potential to prevent an act of terrorism as compared with other statutory powers of stop and search.
99. The Home Office scrutinises applications critically. It is a sound approach for them to refuse unless the circumstances are absolutely clear.
100. In my view section 44 and section 45 remain necessary and proportional to the continuing and serious risk of terrorism. London is a special case, having vulnerable assets and relevant residential pockets in almost every borough, and fairly extensive use is understandable. However, I emphasise that they should be used sparingly. Evidence of misuse, especially in an arbitrary way, will not find favour with the courts and could fuel demands for repeal. It involves a substantial encroachment into the reasonable expectation of the public at large that they will only face police intervention in their lives (even when protesters) if there is reasonable suspicion that they will commit a crime.»
41. In his report on the operation of the 2000 Act in 2006 (June 2007), Lord Carlile observed:
«113. My view continues as expressed in the past two years — that I find it hard to understand why section 44 authorisations are perceived to be needed in some force areas but not others with strikingly similar risk profiles.»
114. I remain sure that section 44 could be used less and expect it to be used less. There is little or no evidence that the use of section 44 has the potential to prevent an act of terrorism as compared with other statutory powers of stop and search. Its utility has been questioned publicly by senior Metropolitan Police staff with wide experience of terrorism policing.
115. The Home Office continues to scrutinise applications critically. I think that they could and should refuse more often. There are instances in which public order stop and search powers are as effective — and they are always more palatable to those stopped and searched.
116. In my view section 44 and section 45 remain necessary and proportional to the continuing and serious risk of terrorism. However, I emphasise again that they should be used sparingly. They encroach into the reasonable expectation of the public at large that they will only face police intervention in their lives (even when protesters) if there is reasonable suspicion that they will commit a crime.»
42. In his report into the operation of the 2000 Act in 2007 (June 2008), Lord Carlile noted that the criticism of the section 44 power had increased further during the preceding year and continued:
«130. I am sure beyond any doubt that section 44 could be used less and expect it to be used less. There is little or no evidence that the use of section 44 has the potential to prevent an act of terrorism as compared with other statutory powers of stop and search. Whilst arrests for other crime have followed searches under the section, none of the many thousands of searches has ever related to a terrorism offence....»
Nonetheless, he concluded that the powers remained necessary and proportionate to the continuing terrorist threat.
43. Finally, in his report on the operation of the 2000 Act in 2008 (June 2009), Lord Carlile commented:
«140. Examples of poor or unnecessary use of section 44 abound. I have evidence of cases where the person stopped is so obviously far from any known terrorism profile that, realistically, there is not the slightest possibility of him/her being a terrorist, and no other feature to justify the stop. In one situation the basis of the stops being carried out was numerical only, which is almost certainly unlawful and in no way an intelligent use of the procedure. Chief officers must bear in mind that a section 44 stop, without suspicion, is an invasion of the stopped person's freedom of movement. I believe that it is totally wrong for any person to be stopped in order to produce a racial balance in the section 44 statistics. There is ample anecdotal evidence that this is happening. I can well understand the concerns of the police that they should be free from allegations of prejudice; but it is not a good use of precious resources if they waste them on self-evidently unmerited searches. It is also an invasion of the civil liberties of the person who has been stopped, simply to 'balance' the statistics. The criteria for section 44 stops should be objectively based, irrespective of racial considerations: if an objective basis happens to produce an ethnic imbalance, that may have to be regarded as a proportional consequence of operational policing.»
141. Useful practice guidance on stop and search in relation to terrorism was produced during 2008 by the National Policing Improvement Agency on behalf of the Association of Chief Police Officers [ACPO]. This guidance emphasises crucial requirement, which include that -
- These powers are exceptional
- The geographical extent of section 44 authorisations must be clearly defined
- The legal test is expediency for the purposes of preventing acts of terrorism
- Community impact assessments are a vital part of the authorisation process
- The Home Secretary should be provided with a detailed justification for a section 44 authorisation
- Chief officers must expect the Home Office to apply detailed and rigorous scrutiny in considering whether to confirm authorisations
- Leaflets should be made available to the public in an area where the power is being deployed
- Officers must keep careful records
146. My view remains as expressed in the past four years, but reinforced: that I find it hard to understand why section 44 authorisations are perceived to be needed in some force areas, and in relation to some sites, but not others with strikingly similar risk profiles. Where other stop and search powers are adequate to meet need, there is no need to apply for or to approve the use of the section. Its primary purpose is to deal with operationally difficult places at times of stress, when there is a heightened likelihood of terrorists gaining access to a significant location. For example, I have no criticism of its careful use at the time of a major demonstration at London Heathrow Airport: terrorists might well use the opportunity of participation in such a demonstration to enter, photograph or otherwise reconnoitre, and otherwise add to their knowledge of a potential target such as Heathrow. Nor do I criticise its use at or near critical infrastructure or places of especial national significance.
147. I now feel a sense of frustration that the Metropolitan Police still does not limit their section 44 authorisations to some boroughs only, or parts of boroughs, rather than to the entire force area. I cannot see a justification for the whole of the Greater London area being covered permanently, and the intention of the section was not to place London under permanent special search powers. However, a pilot project is about to start in which the section is deployed in a different way. I shall examine that project closely. The alarming numbers of usages of the power (between 8,000 and 10,000 stops per month as we entered 2009) represent bad news, and I hope for better in a year's time. The figures, and a little analysis of them, show that section 44 is being used as an instrument to aid non-terrorism policing on some occasions, and this is unacceptable.
148. I am sure that safely it could be used far less. There is little or no evidence that the use of section 44 has the potential to prevent an act of terrorism as compared with other statutory powers of stop and search. Whilst arrests for other crime have followed searches under the section, none of the many thousands of searches has ever resulted in conviction of a terrorism offence. Its utility has been questioned publicly and privately by senior Metropolitan Police staff with wide experience of terrorism policing.
149. It should not be taken that the lesser usage of section 44 in places other than London means that such places are less safe, or more prone to terrorism. There are different ways of achieving the same end. The effect on community relations of the extensive use of the section is undoubtedly negative. Search on reasonable and stated suspicion, though not in itself a high test, is more understandable and reassuring to the public.
150. I emphasise that I am not in favour of repealing section 44. Subject to the views expressed above, in my judgment section 44 and section 45 remain necessary and proportional to the continuing and serious risk of terrorism.»
F. Ministry of Justice statistics on race and the use of the section 44 stop and search power
44. Under section 95 of the Criminal Justice Act 1991, the Secretary of State is under an obligation to publish information relating to the criminal justice system with reference to avoiding discrimination on the ground of race. In a report published pursuant to this obligation in October 2007, «Statistics on Race and the Criminal Justice System — 2006», the Ministry of Justice recorded that:
«A total of 44,543 searches were made under section 44 (1) and 44 (2) of the Terrorism Act 2000 in 2005/6 compared with 33,177 in 2004/5, an overall increase of 34% (Table 4.6). Searches of Asian people increased from 3,697 to 6,805 (up 84%), searches of Black people increased from 2,744 to 4,155 (up 51%). Searches of people in the Other ethnic group also increased, from 1,428 in 2004/5 to 1,937 in 2005/6 (up 36%), as did searches of White people, increasing from 24,782 in 2004/5 to 30,837 in 2005/6 (up 24%). Over half of searches took place in the Metropolitan Police area and 15% in the City of London, compared to 40% and 20% respectively in 2004/5. The large increases in comparison to the 2004/5 figures may be explained, in part, by the London bombings of 7 July 2005. As with stop and searches under s.1 PACE, resultant increased street activities of the police led to an increase in the use of stop and search powers under Section 44 of the Terrorism Act 2000.»
In 2005/6, 25,479 searches of vehicle occupants were made under section 44 (1) (Table 4.7). Seventy-five per cent of those searched in 2005/6 were White, 11% Asian and 8% Black. There was a slight increase in the proportion of White people searched and a slight fall in the proportion of Black people searched under this provision compared to 2004/5. Forty-six arrests of vehicle occupants in connection with terrorism resulted from section 44 (1) searches, compared to 38 in the previous year. Arrests under non-terrorism legislation following the use of this provision remained constant between 2004/5 and 2005/6 at 246. Most arrests following a section 44 (1) search were in London. This most likely reflects the increased use of the powers in London.
The number of stop and searches of pedestrians under section 44 (2) nearly doubled between 2004/5 and 2005/6 with 19,064 stop and searches recorded in 2005/6. This increase was accounted for by the increase in use of the power in London. Use of the power in areas outside of London decreased by 19% between 2004/5 and 2005/6. In 2005/6, 61% of people stopped under section 44 (2) were White compared to 74% in 2004/5 and 72% in 2003/4. The proportions for Black and Asian people fell to 11% and 21% respectively in 2005/6. In 2005/6, 59 arrests in connection with terrorism resulted from section 44 (2) searches compared to 24 in the previous year and five in 2003/4. Arrests under non-terrorist legislation rose from 153 in 2004/5 to 212 in 2005/6.»
45. In the report published the following year, in July 2008, «Statistics on Race and the Criminal Justice System — 2006/7», the Ministry of Justice recorded that:
«A total of 37,000 searches were made under section 44 (1) and 44 (2) of the Terrorism Act 2000 in 2006/7 compared with 45,000 in 2005/6 and represents a decrease of 16.5% (Table 4.6). Over a third of police force areas did not record any use of this power in 2006/7. Searches decreased for all ethnic groups but the biggest fall was for Asian people (19.1%), followed by those in the White group (15.8%), those in the Other category (15.4%), and lastly Black people (13.3%). Nine areas did increase the number searched under Section 44 and this included the [Metropolitan Police] who registered an 11.3% rise. This contrasts with the City of London where there was a 69.2% fall. The proportion of Asian people searched under Section 44 in the Met police area (19.1%) exceeded the proportion of Black persons (12.5%).»
In 2006/7 23,000 searches of vehicle occupants were made under Section 44 (1) (Table 4.7). Seventy-two per cent of those searched during this period were White, a fall of three percentage points on the previous year, 10% Black (up 2 percentage points), and 13% Asian (up 2 percentage points). Fourteen arrests of vehicle occupants in connection with terrorism resulted from Section 44 (1) searches, compared to 46 the previous year. Four of these involved Black persons and four Asians. Arrests under non-terrorism legislation following the use of this provision have remained constant between 2004/5 and 2006/7 at 246.
The number of stop and searches of pedestrians under Section 44 (2) has reduced by just over 28% between 2005/6 and 2006/7 from 19,000 to 13,700. A large part of this fall can be accounted for by the decrease in the City of London from 3,149 to 425 over the two year period. The proportion of White pedestrians searched under Section 44 (2) has increased since the previous year from 61% of the total to 66%. Asian people remain the highest BME group both searched (17%) and subsequently arrested in connection with terrorism (29%).»
46. The most recent report, «Statistics on Race and the Criminal Justice System 2007/8», published in April 2009, recorded a significant increase in the use of the section 44 powers:
«A total of 117,278 searches of people were made under section 44 (1) and 44 (2) of the Terrorism Act 2000 in 2007/08 compared with 37,197 in 2006/07 and represents an increase of 215% (Table 4.6). Just under a fifth (19%) of police force areas did not record any use of this power in 2007/08. Searches increased for all ethnic groups but the biggest rise was for Black people (322%), followed by those in the Asian group (277%), those in the Other category (262%), and lastly White people (185%).»
The large rise in the number of stop and searches made under the Terrorism Act largely reflects increases in the use of this power by the Metropolitan police. In 2007/08 the Metropolitan police were responsible for 87% of searches made under section 44 (1) and 44 (2) of the Terrorism Act 2000, compared to 68% of those made in 2006/07. The Metropolitan police used this power on 76,496 more occasions than in the previous year, which represents an increase of 303%. This rise is directly attributable to the robust response by the Metropolitan police to the threat of terror related networks in London since the Haymarket bomb in 2007.
Tables 4.7 and 4.8 show selected police force areas, where the total number stopped and searched under s. 44 (1) & (2) of the Terrorism Act 2000 exceeded 1,000 people in 2007/08.
In 2007/08, 65,217 searches of vehicle occupants were made under Section 44 (1) (Table 4.7). Sixty-four per cent of those searched during this period were White, a fall of eight percentage points on the previous year, 13% were Black (up 3 percentage points), and 16% were Asian (up 4 percentage points). Thirty-four arrests of vehicle occupants in connection with terrorism resulted from Section 44 (1) searches, compared to 14 the previous year. Nine of these involved Black persons and 10 Asians. Arrests under non-terrorism legislation following the use of stop and search under Section 44 (1) increased to 665 from 246 in 2006/07.
The number of stop and searches of pedestrians under Section 44 (2) has increased by 280% between 2006/07 and 2007/08 from 13,712 to 52,061 (Table 4.8). As previously mentioned, this large increase can be attributable to the Metropolitan police's robust response to the Haymarket bombs. The proportion of White pedestrians searched under Section 44 (2) has decreased since the previous year from 66% of the total to 61%. Asian people remain the highest BME group both searched (19%) and subsequently arrested in connection with terrorism (29%).»
G. The Seventh Report of the Joint Committee on Human Rights
47. In its Report, «Demonstrating respect for rights? A human rights approach to policing protest», published in March 2009, the Parliamentary Joint Committee on Human Rights recommended, in connection with section 44 of the 2000 Act:
86. A significant number of witnesses expressed serious concerns at the use of counter-terrorism powers on protestors, particularly the power under section 44 of the Terrorism Act 2000 to stop and search without suspicion. Witnesses suggested that the use of the powers contravened the OSCE/ODIHR Guidelines which note:
Domestic legislation designed to counter terrorism or 'extremism' should narrowly define these terms so as not to include forms of civil disobedience and protest; the pursuit of certain political, religious, or ideological ends; or attempts to exert influence on other sections of society, the government, or international opinion.
87. The National Union of Journalists complained that the police had relied on the Terrorism Act 2000 to prevent journalists from leaving demonstrations. Some witnesses noted that restrictions on peaceful protests were increasingly justified by reference to the security threat. The following comment by David Mead reflects the views of a number of witnesses:
...there can be no justification to call upon anti-terrorism legislation to police protests/protestors and such use debases the very real threat terrorists are capable of posing to us all.
88. High profile examples of the inappropriate use of counter-terrorism powers include: preventing Walter Wolfgang from re-entering the Labour Party conference in Brighton in 2005, following his physical ejection for heckling the then Foreign Secretary Jack Straw MP; and stopping and searching a protestor and a journalist at an arms fair at the Excel Centre in Docklands, East London in 2003. Less well-known examples include the use of stop and search on demonstrators at military bases or people wearing slogans on t-shirts.
89. The Research Defence Society and the author and commentator Richard D. North both distinguished protestors (including animal rights extremists) from terrorists. Mr North said 'terrorism is a word we ought to reserve for some kind of insurgency, or guerrilla of asymmetrical warfare'. In contrast, Huntingdon Life Sciences argued in relation to protest against its activities by animal rights activists, however, that 'insufficient consideration was given to counter-terrorism powers in what was widely considered in practice (but not in name) to be domestic terrorism'.
90. When we asked police representatives whether it was appropriate to use counter-terrorism powers against protestors, AAC Allison replied that 'there are occasions when we do need to use our counter-terrorism powers: I would say that that is why we have them'.
91. Addressing the same question, the Minister was clear that counter-terrorism powers should only be used in relation to terrorism. He noted that the Prime Minister had ordered a review into the use of stop and search powers and as a result new guidance had been published. He pointed out, however, that:
If you have a big protest near a big power station or airport, [...] it is very difficult to say that under no circumstances should the police in those situations ever consider using a counterterrorism power when we all know it is perfectly possible for the legitimate protestors to be infiltrated by one or two who may have other desires...
92. The new guidance on stop and search noted that the powers to stop and search under sections 43 and 44 of the Terrorism Act 2000 only allow an officer to 'search for articles of evidence that relate to terrorism' and that '[the section 44] power should be used sparingly'. In the light of the decision of the House of Lords in Gillan, which concerned the use of the stop and search power on protestors and journalists outside an arms fair in the Docklands in London, the guidance states that stop and search should never be used to conduct arbitrary searches but should be based on objective criteria. The guidance refers to protests, noting that section 44 may be appropriate for large public events that may be at risk from terrorism, but states 'officers should also be reminded at briefings that stop and search powers under the Terrorism Act 2000 must never be used as a public order tactic.' The only reference to human rights is contained in the section of the guidance on the contents of the community impact assessment: it suggests that 'the requirements of the Human Rights Act 1998' should be included in the community impact assessment. Although not specifically referring to journalists, the guidance states that the Terrorism Act 2000, even where a section 44 designation is in place, does not prevent people from taking photographs. In addition, although film and memory cards may be seized as part of a search, officers do not have a legal power to delete images or destroy film.
93. Whilst we accept that there may be circumstances where the police reasonably believe, on the basis of intelligence, that a demonstration could be used to mask a terrorist attack or be a target of terrorism, we have heard of no examples of this issue arising in practice. We are concerned by the reports we have received of police using counter-terrorism powers on peaceful protestors. It is not clear to us whether this stems from a deliberate decision by the police to use a legal tool which they now have or if individual officers are exercising their discretion inappropriately. Whatever the reason, this is a matter of concern. We welcome the Minister's comments that counter-terrorism legislation should not be used to deal with public order of protests. We also welcome the recommendation in the new guidance to human rights being included in community impact assessments. We recommend that the new guidance on the use of the section 44 stop and search power be amended to make clear that counter-terrorism powers should not be used against peaceful protestors. In addition, the guidance should make specific reference to the duty of police to act compatibly with human rights, including, for example, by specifying the human rights engaged by protest.»
H. Metropolitan police proposal to curtail use of the section 44 powers in London
48. In May 2009 the Metropolitan Police published a report summarising the conclusions of their review into the use of the power under section 44 of the 2000 Act. The report stated that the «emerging findings» from the review supported a three-layered approach to the use of the power, namely that the power should continue to be available in the vicinity of sites across London of key symbolic or strategic importance, but that elsewhere, except where authorised by a specific directive, officers should only stop and search individuals using the power under section 43 of the 2000 Act, where they had grounds to suspect that the person might be engaged in a terrorism-related offence.
THE LAW
49. The applicants complained that their being stopped and searched by the police under sections 44-47 of the 2000 Act gave rise to violations of their rights under Articles 5, 8, 10 and 11 of the Convention.
«1. Everyone has the right to liberty and security of person. No one shall be deprived of his liberty save in the following cases and in accordance with a procedure prescribed by law:»
(a) the lawful detention of a person after conviction by a competent court;
(b) the lawful arrest or detention of a person for non- compliance with the lawful order of a court or in order to secure the fulfilment of any obligation prescribed by law;
(c) the lawful arrest or detention of a person effected for the purpose of bringing him before the competent legal authority on reasonable suspicion of having committed an offence or when it is reasonably considered necessary to prevent his committing an offence or fleeing after having done so;
(d) the detention of a minor by lawful order for the purpose of educational supervision or his lawful detention for the purpose of bringing him before the competent legal authority;
(e) the lawful detention of persons for the prevention of the spreading of infectious diseases, of persons of unsound mind, alcoholics or drug addicts or vagrants;
(f) the lawful arrest or detention of a person to prevent his effecting an unauthorised entry into the country or of a person against whom action is being taken with a view to deportation or extradition.
2. Everyone who is arrested shall be informed promptly, in a language which he understands, of the reasons for his arrest and of any charge against him.
3. Everyone arrested or detained in accordance with the provisions of paragraph 1 (c) of this Article shall be brought promptly before a judge or other officer authorised by law to exercise judicial power and shall be entitled to trial within a reasonable time or to release pending trial. Release may be conditioned by guarantees to appear for trial.
4. Everyone who is deprived of his liberty by arrest or detention shall be entitled to take proceedings by which the lawfulness of his detention shall be decided speedily by a court and his release ordered if the detention is not lawful.
5. Everyone who has been the victim of arrest or detention in contravention of the provisions of this Article shall have an enforceable right to compensation.»
«1. Everyone has the right to respect for his private and family life, his home and his correspondence.»
2. There shall be no interference by a public authority with the exercise of this right except such as is in accordance with the law and is necessary in a democratic society in the interests of national security, public safety or the economic well-being of the country, for the prevention of disorder or crime, for the protection of health or morals, or for the protection of the rights and freedoms of others.»
«1. Everyone has the right to freedom of expression. This right shall include freedom to hold opinions and to receive and impart information and ideas without interference by public authority and regardless of frontiers. This Article shall not prevent States from requiring the licensing of broadcasting, television or cinema enterprises.»
2. The exercise of these freedoms, since it carries with it duties and responsibilities, may be subject to such formalities, conditions, restrictions or penalties as are prescribed by law and are necessary in a democratic society, in the interests of national security, territorial integrity or public safety, for the prevention of disorder or crime, for the protection of health or morals, for the protection of the reputation or rights of others, for preventing the disclosure of information received in confidence, or for maintaining the authority and impartiality of the judiciary.»
«1. Everyone has the right to freedom of peaceful assembly and to freedom of association with others, including the right to form and to join trade unions for the protection of his interests.»
2. No restrictions shall be placed on the exercise of these rights other than such as are prescribed by law and are necessary in a democratic society in the interests of national security or public safety, for the prevention of disorder or crime, for the protection of health or morals or for the protection of the rights and freedoms of others. This Article shall not prevent the imposition of lawful restrictions on the exercise of these rights by members of the armed forces, of the police or of the administration of the State.»
I. Admissibility
50. The Government submitted that the applicants had not fully exhausted domestic remedies. First, they had not pursued the offer made by the High Court to hold a closed hearing with a special advocate to assist in determining whether or not, in the light of all the evidence relating to the risk of terrorist attack, the police and Secretary of State had been justified in issuing and confirming the authorisation order under section 44 of the 2000 Act (see paragraph 10 above). Secondly, the applicants did not appeal against the County Court's judgment rejecting their claims that, on the facts, the stop and search powers had been used against them in the vicinity of the arms fair unlawfully and for an improper purpose (see paragraph 24 above). It followed, therefore, that insofar as the applicants sought to argue before the Court that either the authorisation order in question or the stop and search measures used against them by the police had not been justified on the facts, they had failed to exhaust domestic remedies.
51. The applicants submitted that their complaint in the proceedings before the Court related to the compatibility of the terms of the statutory scheme with the Convention; it was their contention that, even if the power was used in accordance with domestic law, it breached Convention rights. They had brought this challenge in the domestic proceedings up to and including the House of Lords. While it was correct that they had not sought before the national courts to challenge the intelligence which had led to the making of the authorisation under section 44, this did not form part of their challenge in the present application either. The County Court proceedings had been stayed until the House of Lords gave judgment. Once that judgment had been delivered, the resumed County Court proceedings were limited to determining whether the section 44 powers had been exercised in accordance with domestic law. An appeal against the County Court's judgment would not, therefore, have been an effective remedy in respect of the applicants' complaints under the Convention.
52. The Court notes that the applicants' complaints in the present case are focussed on the general compatibility of the stop and search powers with the above provisions of the Convention. They do not seek to challenge whether the section 44 authorisation which applied to them was justified in view of the intelligence available to the Metropolitan Police Commissioner and the Secretary of State, nor whether the constables stopped them «for the purpose of searching for articles of a kind which could be used in connection with terrorism.» Since the applicants do not, therefore, dispute that the stop and search measures used against them complied with the terms of the 2000 Act, the remedies identified by the Government would have been neither relevant nor effective in relation to the complaints before the Court. It therefore rejects the Government's preliminary objection.
53. The Court notes, in addition, that the application is not manifestly ill-founded within the meaning of Article 35 § 3 of the Convention. It further notes that it is not inadmissible on any other grounds. It must therefore be declared admissible.
II. The merits
A. Alleged violation of Article 5 of the Convention
1. The parties' submissions
54. The applicants contended that when the police officers stopped and searched them they were subjected to a deprivation of liberty within the meaning of Article 5 § 1. It was relevant that the police officer had the power to compel compliance with the section 44 procedure and had express powers to use reasonable force and/or to detain a person who refused to submit. The applicants had had no choice as to whether or not to comply with the police officer's order and would have been liable to criminal prosecution if they had refused. There was a total restraint on their liberty: they could not choose to turn around and walk away. Moreover, this power absolutely to restrict a person's movement was provided for the purpose of securing compliance with the search power, not merely incidental to it. Whilst the procedure might sometimes be relatively brief, that was not necessarily the case, especially given the breadth of the search power and the fact that a person could be required to remain with the police officer for as long as was reasonably necessary to permit the search to be carried out.
It was the applicants' case that, if Article 5 did apply, the measures in question were not «lawful» and «in accordance with a procedure prescribed by law» because of the breadth of the discretion afforded to the executive.
55. The Government submitted that the Court had never found the exercise of a power to stop and search to constitute a deprivation of liberty within Article 5 of the Convention. Moreover, in a number of cases the Convention organs had refused to find that restrictions on liberty far more intrusive than those at issue in the present case fell within the ambit of Article 5 (the Government referred inter alia to Raimondo v. Italy, 22 February 1994, Series A no. 281-A; Trijonis v. Lithuania, no. 2333/02, 15 December 2005; Raninen v. Finland, 16 December 1997, Reports of Judgments and Decisions 1997-VIII; Gartukayev v. Russia, no. 71933/01, 13 December 2005; and also Cyprus v. Turkey, no. 8007/77, Commission decision of 10 July 1978, Decisions and Reports (DR) 13, p. 85, § 235; X. v. Germany, no. 8334/78, Commission decision of 7 May 1981, DR 24, p. 131; Guenat v. Switzerland, no. 2472/94, Commission decision of 10 April 1995, DR 81-B, p. 13). The Government argued that when the power to stop and search was looked at against this background, the ordinary exercise by the police of such a power would plainly not in usual circumstances engage Article 5, and did not do so in the applicants' cases. There were a number of specific features which argued against the applicability of Article 5 in the particular circumstances of each applicant's case. First, the duration of the searches (20 minutes in respect of the first applicant and either five or 30 minutes in respect of the second) was clearly insufficient to amount to a deprivation of liberty in the absence of any aggravating factors. Secondly, the purpose for which the police exercised their powers was not to deprive the applicants of their liberty but to conduct a limited search for specified articles. Thirdly, the applicants were not arrested or subjected to force of any kind. Fourthly, there was no close confinement in a restricted place. Fifthly, the applicants were not placed in custody or required to attend a particular location: they were searched on the spot.
The Government further reasoned that if, contrary to their submissions, Article 5 were held to apply, the stop and search of each applicant was lawful and justified under Article 5 § 1 (b).
2. The Court's assessment
56. The Court recalls that Article 5 § 1 is not concerned with mere restrictions on liberty of movement; such restrictions are governed by Article 2 of Protocol No. 4, which has not been ratified by the United Kingdom. In order to determine whether someone has been «deprived of his liberty» within the meaning of Article 5, the starting point must be his concrete situation and account must be taken of a whole range of criteria such as the type, duration, effects and manner of implementation of the measure in question. The difference between deprivation of and restriction upon liberty is nonetheless merely one of degree or intensity, and not one of nature or substance. Although the process of classification into one or other of these categories sometimes proves to be no easy task in that some borderline cases are a matter of pure opinion, the Court cannot avoid making the selection upon which the applicability or inapplicability of Article 5 depends (see Guzzardi v. Italy, 6 November 1980, §§92-93, Series A no. 39; Ashingdane v. the United Kingdom, 28 May 1985, § 41, Series A no. 93; H.L. v. the United Kingdom, no. 45508/99, § 89, ECHR 2004-IX).
57. The Court observes that although the length of time during which each applicant was stopped and search did not in either case exceed 30 minutes, during this period the applicants were entirely deprived of any freedom of movement. They were obliged to remain where they were and submit to the search and if they had refused they would have been liable to arrest, detention at a police station and criminal charges. This element of coercion is indicative of a deprivation of liberty within the meaning of Article 5 § 1 (see, for example, Foka v. Turkey, no. 28940/95, §§ 74-79, 24 June 2008). In the event, however, the Court is not required finally to determine this question in the light of its findings below in connection with Article 8 of the Convention.
B. Alleged violation of Article 8 of the Convention
1. Whether there was an interference with the applicants' Article 8 rights
58. The Court will first consider whether the stop and search measures amounted to an interference with the applicants' right to respect for their private life
59. The applicants pointed out that the Court of Appeal had described section 44 as «an extremely wide power to intrude on the privacy of members of the public» and the Metropolitan Police Commissioner had conceded in the domestic court that the exercise of the powers amounted to an interference with the individual's Article 8 rights (see paragraph 14 above). They submitted that Lord Bingham had been wrong to conclude that Article 8 was not engaged because «an ordinary superficial search of the person and an opening of bags, of the kind to which passengers uncomplainingly submit at airports, for example, can scarcely be said to reach» the requisite level of seriousness. They reasoned that a person at an airport submitted to be searched because it was known that airport officials had coercive powers and because the freedom to travel by air was conditional upon agreeing to be searched. Such a person could, therefore, choose not to travel by air or leave behind any personal items which he would not wish to have examined in public. Section 44 was, however, qualitatively different. Citizens engaged in lawful business in any public place could, without any prior notice or any reasonable suspicion of wrongdoing whatsoever, be required to submit all their personal effects to a detailed coercive examination. They could not turn away and leave, as they could if they were, for example, hesitant to enter a public building with a search at the entrance. They would have no idea in advance that they were present in an area where active section 44 powers were in force. The Court's case-law, for example Peck v. the United Kingdom, no. 44647/98, §§ 57-63, ECHR 2003-I, made it clear that an individual did not automatically forfeit his privacy rights merely by taking his personal items into a public place such as a street. Moreover, the common thread running through Article 8 was personal autonomy. That concept was substantially undermined by the police power to require submission to a coercive search in a public place, particularly since the lack of prior notice entailed that everyone had to assume that, wherever they went in public, they might be required to submit to a search.
60. The Government submitted that the searches of the applicants did not amount to an interference with their right to respect for their private lives. Not every act that might impinge upon a person's autonomy or physical integrity would entail such an interference (see Costello-Roberts v. the United Kingdom, § 36, judgment of 25 March 1993, Series A no. 247-C). Whether or not the right to private life was engaged by a particular measure impinging on a person's autonomy or physical integrity would depend both upon the seriousness of that measure and upon the degree to which the person concerned had in the circumstances acted in a sphere where public life or the interests of other people were necessarily engaged. While the Government accepted that in certain circumstances a particularly intrusive search might amount to an interference with Article 8, they submitted that a normal, respectful search under section 45 of the 2000 Act would not and that there was no interference in the applicants' cases. The applicants were not searched at home, or even in a police station, but on the spot. In accordance with the Code (see paragraph 36 above), since neither applicant was asked to remove any articles of clothing, only an examination of outer garments and bags was conducted, of the type to which passengers regularly submit at airports. The applicants were not asked for personal details beyond their names, addresses and places of birth. In both cases, the intrusion was of relatively brief duration. Moreover, the applicants had brought themselves into contact with the public sphere through their voluntary engagement with a public demonstration. The fact that in other circumstances a more intrusive search might be conducted did not enable the present applicants to complain of any interference with their rights under Article 8: the Court did not examine the possible operation of legislation in abstracto.
61. As the Court has had previous occasion to remark, the concept of «private life» is a broad term not susceptible to exhaustive definition. It covers the physical and psychological integrity of a person. The notion of personal autonomy is an important principle underlying the interpretation of its guarantees (see Pretty v. the United Kingdom, no. 2346/02, § 61, ECHR 2002-III). The Article also protects a right to identity and personal development, and the right to establish relationships with other human beings and the outside world. It may include activities of a professional or business nature. There is, therefore, a zone of interaction of a person with others, even in a public context, which may fall within the scope of «private life». There are a number of elements relevant to a consideration of whether a person's private life is concerned in measures effected outside a person's home or private premises. In this connection, a person's reasonable expectations as to privacy may be a significant, though not necessarily conclusive, factor (see P.G. and J.H. v. the United Kingdom, no. 44787/98, §§ 56-57, ECHR 2001-IX and Peck, cited above, §§ 57-63). In Foka, cited above, § 85, where the applicant was subjected to a forced search of her bag by border guards, the Court held that «any search effected by the authorities on a person interferes with his or her private life.»
62. Turning to the facts of the present case, the Court notes that sections 44-47 of the 2000 Act permit a uniformed police officer to stop any person within the geographical area covered by the authorisation and physically search the person and anything carried by him or her. The police officer may request the individual to remove headgear, footwear, outer clothing and gloves. Paragraph 3.5 of the related Code of Practice further clarifies that the police officer may place his or her hand inside the searched person's pockets, feel around and inside his or her collars, socks and shoes and search the person's hair (see paragraph 36 above). The search takes place in public and failure to submit to it amounts to an offence punishable by imprisonment or a fine or both (see paragraph 33 above). In the domestic courts, although the House of Lords doubted whether Article 8 was applicable, since the intrusion did not reach a sufficient level of seriousness, the Metropolitan Police Commissioner conceded that the exercise of the power under section 44 amounted to an interference with the individual's Article 8 rights and the Court of Appeal described it as «an extremely wide power to intrude on the privacy of the members of the public». (see paragraphs 14 and 19 above).
63. The Government argue that in certain circumstances a particularly intrusive search may amount to an interference with an individual's Article 8 rights, as may a search which involves perusing an address book or diary or correspondence, but that a superficial search which does not involve the discovery of such items does not do so. The Court is unable to accept this view. Irrespective of whether in any particular case correspondence or diaries or other private documents are discovered and read or other intimate items are revealed in the search, the Court considers that the use of the coercive powers conferred by the legislation to require an individual to submit to a detailed search of his person, his clothing and his personal belongings amounts to a clear interference with the right to respect for private life. Although the search is undertaken in a public place, this does not mean that Article 8 is inapplicable. Indeed, in the Court's view, the public nature of the search may, in certain cases, compound the seriousness of the interference because of an element of humiliation and embarrassment. Items such as bags, wallets, notebooks and diaries may, moreover, contain personal information which the owner may feel uncomfortable about having exposed to the view of his companions or the wider public.
64. The Court is also unpersuaded by the analogy drawn with the search to which passengers uncomplainingly submit at airports or at the entrance of a public building. It does not need to decide whether the search of the person and of his bags in such circumstances amounts to an interference with an individual's Article 8 rights, albeit one which is clearly justified on security grounds, since for the reasons given by the applicants the situations cannot be compared. An air traveller may be seen as consenting to such a search by choosing to travel. He knows that he and his bags are liable to be searched before boarding the aeroplane and has a freedom of choice, since he can leave personal items behind and walk away without being subjected to a search. The search powers under section 44 are qualitatively different. The individual can be stopped anywhere and at any time, without notice and without any choice as to whether or not to submit to a search.
65. Each of the applicants was stopped by a police officer and obliged to submit to a search under section 44 of the 2000 Act. For the reasons above, the Court considers that these searches constituted interferences with their right to respect for private life under Article 8. Such an interference is justified by the terms of paragraph 2 of Article 8 only if it is «in accordance with the law», pursues one or more of the legitimate aims referred to in paragraph 2 and is «necessary in a democratic society» in order to achieve the aim or aims (see, for example, Liberty and Others v. the United Kingdom, no. 58243/00, § 58, ECHR 2008-...).
2. Whether the interference was «in accordance with the law»
66. The applicants submitted that the object of the legal certainty requirement running through the Convention was to give protection against arbitrary interference by the public authorities. It followed that «law» must be accessible, foreseeable and compatible with the rule of law, giving an adequate indication of the circumstances in which a power might be exercised and thereby enabling members of the public to regulate their conduct and foresee the consequences of their actions. The executive could not be granted an unfettered discretion; moreover, the scope of any discretion conferred on the executive had to be defined with such precision, appropriate to the subject matter, as to make clear the conditions in which a power might be exercised. In addition, there had to be legal safeguards against abuse.
67. The applicants submitted that the requirement of accessibility was not met in their case. Whilst sections 44-47 of the 2000 Act were adequately accessible to the public, the authorisation and confirmation were not. Thus, a member of the public would know that a section 44 power to stop and search could be conferred on the police, but would not know at any given time or in any given place whether it had been so conferred. He could not know whether, if he went to any particular location, he would be liable to be stopped and searched and, if he were stopped and searched, he could not know whether the police officer was authorised to carry out the procedure. When, unknown to a member of the public, the power had been conferred on a constable, the constable's discretion to stop and search was broad and ill-defined, requiring no grounds of suspicion and constrained solely by the condition that it could be exercised only for the purpose of searching for articles of a kind which could be used in connection with terrorism.
68. They contended that although the 2000 Act and Code A (see paragraphs 28-36 above) informed the public of the availability and scope of the section 44 powers, if duly authorised, they did not require the fact or details of any authorisation to be publicised in any way, even retrospectively. In the applicants' view, the efficacy of the section 44 power would not be weakened by advance notification of its availability. Prior notice would reinforce the deterrent effect of the measure. Furthermore, the availability and scope of other stop and search powers, for example, at ports and borders, were publicised without undermining their efficacy. During the domestic proceedings the Government had consented to the retrospective publication of the authorisations relevant to the case, which covered the whole of the Metropolitan Police District. It could not be correct that the purpose of using the section 44 power had been «wholly undermined» because the extent of the authorisation was now known.
69. The applicants further alleged that there were insufficient safeguards against misuse of the power to stop and search. The Government had appointed an Independent Reviewer into the operation of the 2000 Act (see paragraphs 37-43 above). However, concerning the «extensive» deployment nationwide of section 44 powers, for example, Lord Carlile had decided that it would not be in the public interest to provide details of the reasons and events.
70. No prior judicial authorisation was required for the availability of the power and the possibility of bringing proceedings in the County Court to determine whether the power had been properly and lawfully used was a wholly inadequate safeguard against misuse and arbitrariness. The ex post facto review of the exercise of the power by the County Court in any individual's case did not rectify the lack of legal certainty associated with the power. The applicants' own cases illustrated this point: once the House of Lords had rejected their complaints under the Convention, it was open to the County Court only to determine whether the officers were actually looking for terrorist articles and whether the applicants were obviously not terrorist suspects, a question to which a positive answer was virtually impossible. The removal of the «reasonable suspicion» requirement, or any other objective basis for the search, rendered the citizen extremely vulnerable to an arbitrary exercise of power, restrained only by the police officer's honesty to divulge what type of incriminating article he was looking for on the occasion in question. The lack of any practical and effective safeguards was compounded by the apparent breadth of the definition of «articles of a kind which could be used in connection with terrorism». There was thus a real risk that the powers might be misused so as to regulate protest or to maintain public order, rather than to counter terrorism. This clearly had far-reaching consequences for civil liberties in the United Kingdom, particularly when, at the material time, the authorisation covered the whole of the Metropolitan Police District; had been continuously renewed every month for almost six years; and when there was no requirement that the authorisation be necessary or suitable, but only «expedient», for preventing terrorism.
71. The Government submitted that the requirement of lawfulness under the Convention was met in the present case by a combination of the legislative provisions; the information given to individuals following a search under section 44; the precise instructions in the Code on how search powers were to be exercised; and the availability of court proceedings to challenge the use of those powers by the police in individual cases. Sections 44-45 of the 2000 Act were clear as to their effect. They gave notice to citizens that they might be required to submit to a stop and search and provided safeguards against abuse, well in excess of provisions of national law that the Court or Commission in cases had held to be sufficiently foreseeable in the national security context (as in, for example, Brind v. the United Kingdom (dec.), no. 18714/91, 9 May 1994; Al-Nashif v. Bulgaria, no. 50963/99, §§ 117-129, 20 June 2002; Esbester v. the United Kingdom (dec.), no. 18601/91, 2 April 1993).
72. In this regard, it was relevant that the statutory framework in sections 44-46 of the 2000 Act carefully defined and restricted the purposes for which the search powers could be used; who could issue authorisations; under what circumstances and for how long authorisations could be issued; who could confirm those authorisations; in what circumstances and for how long authorisations could be given and in what circumstances the search powers themselves could be exercised. In addition the Code, which was a public document, set out very detailed instructions on the exercise of the stop and search power. It required an officer conducting a search to explain to the individual who was stopped the precise purpose of the search, the nature of the legal power exercised and the fact and nature of any authorisation given for the search. The authorisation could be challenged by way of judicial review proceedings on the ground that it exceeded the enabling power in section 44 of the 2000 Act. If the search were claimed to have been conducted for improper purposes, or contrary to the provisions of the 2000 Act or the Code, it could be challenged by way of judicial review proceedings or in a County Court action for damages. Further protection against any arbitrary interference with individuals' rights was provided by the oversight of Lord Carlile, who was appointed as Independent Reviewer to monitor the exercise of the powers under the 2000 Act.
73. The Government rejected the applicants' contention that authorisations should be published in advance. First, and crucially, it would wholly undermine the purpose for which authorisations were given. Publishing details of authorisations would by implication reveal those places where such measures to protect against terrorist attack had not been put in place, identifying them as soft targets for terrorists. It would undermine the ability of the police to use stop and search powers effectively, without giving advance warning to terrorists, where they suspected terrorists to be operating. It would also assist terrorists in assessing the State's effectiveness in penetrating their networks or understanding their activities.
74. The Government maintained that there were adequate safeguards against the misuse of the power. The combination of oversight by the Independent Reviewer and scrutiny by the national courts fully met any assertion that the section 44-46 powers could be used arbitrarily. For example, in the applicants' case, the County Court was able to — and did — examine whether the officers used their powers under section 45 for their proper purpose, namely to look for terrorist articles. The officers were not free to act arbitrarily. The applicants had a right to cross-examine them and the court was free to form its own view about their evidence. The fact that, in the event, the County Court accepted the officers' evidence did not in any way indicate that its oversight was inadequate.
75. In the Government's view, the applicants' complaints in this connection were, in essence, a collateral attack on the absence of any «reasonable suspicion» requirement in sections 44-46 of the 2000 Act. But there were good reasons why officers should not have to act upon reasonable suspicion: as Lord Bingham pointed out in the House of Lords (see paragraph 21 above), this was to ensure that a constable was not deterred from stopping and searching a person whom he suspected as a potential terrorist by the fear that he could not show reasonable grounds for his suspicion. It reflected the fact that intelligence rarely provided complete information about when and where a terrorist attack might occur and thus that vital decisions had to be taken on the basis of partial information.
76. The Court recalls its well established case-law that the words «in accordance with the law» require the impugned measure both to have some basis in domestic law and to be compatible with the rule of law, which is expressly mentioned in the preamble to the Convention and inherent in the object and purpose of Article 8. The law must thus be adequately accessible and foreseeable, that is, formulated with sufficient precision to enable the individual — if need be with appropriate advice — to regulate his conduct (S. and Marper v. the United Kingdom [GC], nos. 30562/04 and 30566/04, §§ 95 and 96, ECHR 2008-...).
77. For domestic law to meet these requirements it must afford a measure of legal protection against arbitrary interferences by public authorities with the rights safeguarded by the Convention. In matters affecting fundamental rights it would be contrary to the rule of law, one of the basic principles of a democratic society enshrined in the Convention, for a legal discretion granted to the executive to be expressed in terms of an unfettered power. Consequently, the law must indicate with sufficient clarity the scope of any such discretion conferred on the competent authorities and the manner of its exercise (Rotaru v. Romania [GC], no. 28341/95, § 55, ECHR 2000-V; Hasan and Chaush v. Bulgaria [GC], no. 30985/96, § 4, ECHR 2000-XI; Maestri v. Italy [GC], no. 39748/98, § 30, ECHR 2004-I; see also, amongst other examples, Silver and Others v. the United Kingdom, 25 March 1983, §§ 88-90, Series A no. 61; Funke v. France, §§ 56-57, judgment of 25 February 1993, Series A no. 256-A; Al-Nashif v. Bulgaria, no. 50963/99, § 119, 20 June 2002; Ramazanova and Others v. Azerbaijan, no. 44363/02, § 62, 1 February 2007; Glas Nadezhda EOOD and Anatoliy Elenkov v. Bulgaria, no. 14134/02, § 46, ECHR 2007-XI (extracts); Vlasov v. Russia, no. 78146/01, § 125, 12 June 2008; Meltex Ltd and Movsesyan v. Armenia, no. 32283/04, § 81, 17 June 2008). The level of precision required of domestic legislation — which cannot in any case provide for every eventuality — depends to a considerable degree on the content of the instrument in question, the field it is designed to cover and the number and status of those to whom it is addressed (see, for example, Hashman and Harrup v. the United Kingdom [GC], no. 25594/94, § 31, ECHR 1999-VIII; S. and Marper, cited above, § 96).
78. It is not disputed that the power in question in the present case has a basis in domestic law, namely sections 44-47 of the 2000 Act (see paragraphs 28-34 above). In addition, the Code of Practice, which is a public document, sets out details of the manner in which the constable must carry out the search (see paragraphs 35-36 above).
79. The applicants, however, complain that these provisions confer an unduly wide discretion on the police, both in terms of the authorisation of the power to stop and search and its application in practice. The House of Lords considered that this discretion was subject to effective control, and Lord Bingham identified eleven constraints on abuse of power (see paragraph 16 above). However, in the Court's view, the safeguards provided by domestic law have not been demonstrated to constitute a real curb on the wide powers afforded to the executive so as to offer the individual adequate protection against arbitrary interference.
80. The Court notes at the outset that the senior police officer referred to in section 44 (4) of the Act is empowered to authorise any constable in uniform to stop and search a pedestrian in any area specified by him within his jurisdiction if he «considers it expedient for the prevention of acts of terrorism». However, «expedient» means no more than «advantageous» or «helpful». There is no requirement at the authorisation stage that the stop and search power be considered «necessary» and therefore no requirement of any assessment of the proportionality of the measure. The authorisation is subject to confirmation by the Secretary of State within 48 hours. The Secretary of State may not alter the geographical coverage of an authorisation and although he or she can refuse confirmation or substitute an earlier time of expiry, it appears that in practice this has never been done. Although the exercise of the powers of authorisation and confirmation is subject to judicial review, the width of the statutory powers is such that applicants face formidable obstacles in showing that any authorisation and confirmation are ultra vires or an abuse of power.
81. The authorisation must be limited in time to 28 days, but it is renewable. It cannot extend beyond the boundary of the police force area and may be limited geographically within that boundary. However, many police force areas in the United Kingdom cover extensive regions with a concentrated populations. The Metropolitan Police Force Area, where the applicants were stopped and searched, extends to all of Greater London. The failure of the temporal and geographical restrictions provided by Parliament to act as any real check on the issuing of authorisations by the executive are demonstrated by the fact that an authorisation for the Metropolitan Police District has been continuously renewed in a «rolling programme» since the powers were first granted (see paragraph 34 above).
82. An additional safeguard is provided by the Independent Reviewer (see paragraph 37 above). However, his powers are confined to reporting on the general operation of the statutory provisions and he has no right to cancel or alter authorisations, despite the fact that in every report from May 2006 onwards he has expressed the clear view that «section 44 could be used less and I expect it to be used less» (see paragraphs 38-43 above).
83. Of still further concern is the breadth of the discretion conferred on the individual police officer. The officer is obliged, in carrying out the search, to comply with the terms of the Code. However, the Code governs essentially the mode in which the stop and search is carried out, rather than providing any restriction on the officer's decision to stop and search. That decision is, as the House of Lords made clear, one based exclusively on the «hunch» or «professional intuition» of the officer concerned (see paragraph 23 above). Not only is it unnecessary for him to demonstrate the existence of any reasonable suspicion; he is not required even subjectively to suspect anything about the person stopped and searched. The sole proviso is that the search must be for the purpose of looking for articles which could be used in connection with terrorism, a very wide category which could cover many articles commonly carried by people in the streets. Provided the person concerned is stopped for the purpose of searching for such articles, the police officer does not even have to have grounds for suspecting the presence of such articles. As noted by Lord Brown in the House of Lords, the stop and search power provided for by section 44 «radically... departs from our traditional understanding of the limits of police power» (see paragraph 23 above).
84. In this connection the Court is struck by the statistical and other evidence showing the extent to which resort is had by police officers to the powers of stop and search under section 44 of the Act. The Ministry of Justice recorded a total of 33,177 searches in 2004/5, 44,545 in 2005/6, 37,000 in 2006/7 and 117,278 in 2007/8 (see paragraphs 44-46 above). In his Report into the operation of the Act in 2007, Lord Carlile noted that while arrests for other crimes had followed searches under section 44, none of the many thousands of searches had ever related to a terrorism offence; in his 2008 Report Lord Carlile noted that examples of poor and unnecessary use of section 44 abounded, there being evidence of cases where the person stopped was so obviously far from any known terrorism profile that, realistically, there was not the slightest possibility of him/her being a terrorist, and no other feature to justify the stop.
85. In the Court's view, there is a clear risk of arbitrariness in the grant of such a broad discretion to the police officer. While the present cases do not concern black applicants or those of Asian origin, the risks of the discriminatory use of the powers against such persons is a very real consideration, as the judgments of Lord Hope, Lord Scott and Lord Brown recognised. The available statistics show that black and Asian persons are disproportionately affected by the powers, although the Independent Reviewer has also noted, in his most recent report, that there has also been a practice of stopping and searching white people purely to produce greater racial balance in the statistics (see paragraphs 43-44 above). There is, furthermore, a risk that such a widely framed power could be misused against demonstrators and protestors in breach of Article 10 and/or 11 of the Convention.
86. The Government argue that safeguards against abuse are provided by the right of an individual to challenge a stop and search by way of judicial review or an action in damages. But the limitations of both actions are clearly demonstrated by the present case. In particular, in the absence of any obligation on the part of the officer to show a reasonable suspicion, it is likely to be difficult if not impossible to prove that the power was improperly exercised.
87. In conclusion, the Court considers that the powers of authorisation and confirmation as well as those of stop and search under sections 44 and 45 of the 2000 Act are neither sufficiently circumscribed nor subject to adequate legal safeguards against abuse. They are not, therefore, «in accordance with the law» and it follows that there has been a violation of Article 8 of the Convention.
C. Alleged violations of Articles 10 and 11 of the Convention
88. The applicants further alleged that their rights to freedom of expression under Article 10, and freedom of assembly under Article 11, of the Convention were violated. It was argued that a stop and search which had the effect of delaying, even temporarily, contemporaneous reporting or filming of a protest amounted to an interference with Article 10 rights. It was further argued that the legislation itself, with its inadequate safeguards, might well have an intimidatory and chilling effect on the exercise of those rights in the form of peaceful protest and that this was precisely the position in the case of the first applicant.
89. The Government argued that neither the existence of the powers to stop and search nor the exercise of those powers in the particular circumstances of the applicants' case constituted an interference with their Article 10 or 11 rights.
90. In the light of its above conclusion that there has been a violation of Article 8, the Court does not consider it necessary to examine the applicants' remaining complaints under the Convention.
III. Application of Article 41 of the Convention
91. Article 41 of the Convention provides:
«If the Court finds that there has been a violation of the Convention or the Protocols thereto, and if the internal law of the High Contracting Party concerned allows only partial reparation to be made, the Court shall, if necessary, afford just satisfaction to the injured party.»
A. Damage
92. The applicants submitted that they had felt harassed and intimidated by the police actions and that it would be appropriate for the Court to award compensation of GBP 500 each in respect of non-pecuniary damage.
93. The Government submitted that, in view of the short duration of the stop and search, no monetary compensation should be awarded.
94. The Court agrees with the Government that the finding of a violation constitutes sufficient just satisfaction in the circumstances of the present case.
B. Costs and expenses
95. The applicants also claimed GBP 40,652.06, including value-added tax (VAT), for the costs and expenses incurred before the Court. These included GBP 8,178.92 costs of Liberty (charging at GBP 210 per hour for principal lawyers and GBP 111 per hour for a trainee solicitor) together with the fees of three counsel totalling GBP 32,473.14 including VAT.
96. The Government submitted that the hourly rates charged by the applicants' representatives and the number of hours claimed for were excessive, particularly since the issues had already been litigated in detail before the domestic courts.
97. According to the Court's case-law, an applicant is entitled to the reimbursement of costs and expenses only in so far as it has been shown that these have been actually and necessarily incurred and were reasonable as to quantum. In the present case, regard being had to the information in its possession and awards made in comparable cases against the United Kingdom (see, for example, S. and Marper, cited above), the Court considers it reasonable to award the sum of EUR 35,000 covering costs for the proceedings before the Court, less EUR 1,150 already received by way of legal aid.
C. Default interest
98. The Court considers it appropriate that the default interest should be based on the marginal lending rate of the European Central Bank, to which should be added three percentage points.
FOR THESE REASONS, THE COURT UNANIMOUSLY
1. Declares the application admissible;
2. Holds that there has been a violation of Article 8 of the Convention;
3. Holds that there is no need to examine the complaints under Articles 5, 10 and 11 of the Convention;
4. Holds that the finding of a violation constitutes sufficient just satisfaction in respect of any non-pecuniary damage suffered by the applicants;
(a) that the respondent State is to pay the applicants, within three months from the date on which the judgment becomes final in accordance with Article 44 § 2 of the Convention, EUR 33,850 (thirty-three thousand eight hundred and fifty euros), plus any tax that may be chargeable to the applicants, in respect of costs and expenses, to be converted into pounds sterling at the rate applicable at the date of settlement;
(b) that from the expiry of the above-mentioned three months until settlement simple interest shall be payable on the above amount at a rate equal to the marginal lending rate of the European Central Bank during the default period plus three percentage points;
6. Dismisses the remainder of the applicants' claim for just satisfaction.
Done in English, and notified in writing on 12 January 2010, pursuant to Rule 77 §§ 2 and 3 of the Rules of Court.