Постановление № 28 Совета Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ

«О Рекомендациях по перспективным направлениям модельного законотворчества в сфере науки и образования»

(Принято в г. Самарканде 27.10.2022)

Рассмотрев представленный Постоянной комиссией МПА СНГ по науке и образованию проект Рекомендаций по перспективным направлениям модельного законотворчества в сфере науки и образования, Совет МПА СНГ постановляет:

1. Одобрить Рекомендации по перспективным направлениям модельного законотворчества в сфере науки и образования (прилагаются).

2. Направить указанные рекомендации в профильные комитеты и комиссии парламентов государств — участников МПА СНГ для информации.

3. Постоянной комиссии МПА СНГ по науке и образованию и Секретариату Совета МПА СНГ использовать документ в работе при формировании планов модельного законотворчества.

Право на образование, будучи фундаментальным и неотъемлемым правом человека, занимает одно из центральных мест в системе прав человека на современном этапе развития общества. Отличительной чертой права на образование является важность его реализации и защиты не только для обладателя данного права, но и для государства и общества в целом.

Уровень полученных знаний, умений и навыков отдельного человека влияет на его профессиональные качества, на его способность выполнять необходимую обществу работу. В конечном итоге уровень развития образования оказывает непосредственное влияние на социально-экономическое развитие государства. Ключевая функция государства состоит в обеспечении доступности, высокого качества и эффективности образования.

Важную роль в реализации указанной функции играет международное регулирование. В современном мире взаимодействие государств в целях совместного решения вопросов в различных сферах представляется необходимым, при этом образование и наука являются теми сферами, в которых такое взаимодействие особенно актуально, что подтверждает и мировой опыт.

Научная (научно-техническая) деятельность представляет собой ту сферу общественной жизни, в развитии которой государства крайне заинтересованы. Эффективная регламентация указанной деятельности — непростая задача, такая регламентация требует соблюдения оптимального баланса между государственным регулированием и самоуправлением.

Образование и наука оказываются теми сферами, в которых успешно применяется субсидиарное регулирование: нормы национального законодательства, учитывающие особенности конкретного государства, являются приоритетными для него, но они во многом ориентированы на международное регулирование, потому что регулирование соответствующих правоотношений на современном этапе предполагает активное взаимодействие и обмен опытом между государствами.

На настоящем этапе развития общества к основным целям модельного законотворчества в области образования и науки относятся следующие:

1. адаптация модельного законодательства СНГ, законодательства государств — участников СНГ об образовании и науке к современным тенденциям развития общества;

2. гармонизация законодательства государств — участников СНГ в области образования и науки по тем направлениям, по которым такая гармонизация представляется уместной, необходимой и эффективной;

3. совершенствование механизмов обеспечения и защиты прав и свобод граждан государств — участников СНГ в области образования и науки;

4. принятие законодательных актов, направленных на обеспечение устойчивого развития государств — участников СНГ в области образования и науки.

Для достижения указанных целей перспективным представляется ряд направлений модельного законотворчества.

2.1 Использование информационно-коммуникационных технологий в образовательном процессе

2.1.1. Развитие общества на современном этапе отличается ускоренным технологическим прогрессом, который влияет и на образовательный процесс. Это, как показывает опыт правового регулирования государств — участников СНГ, является предметом особого внимания со стороны законодателя. Модельные законодательные акты СНГ также подтверждают указанную тенденцию, о чем свидетельствуют, в частности, положения модельного Образовательного кодекса для государств — участников СНГ, модельного закона «Об использовании информационно-коммуникационных технологий в системе образования», модельного закона «О дистанционном обучении в государствах — участниках СНГ» и др.

Существенное влияние на внедрение современных технологий в образовательный процесс оказала пандемия коронавируса. Ее неожиданным эффектом стало расширение возможностей для совершенствования образовательного процесса, вместе с тем были актуализированы и проблемы правового регулирования.

В связи с этим обращает на себя внимание тот факт, что в национальном законодательстве государств — участников СНГ, а также в соответствующем модельном законодательстве СНГ применение современных информационно-коммуникационных технологий в области образования рассматривается преимущественно как дополнительная возможность для образовательного процесса, которая, как правило, реализуется в рамках высшего образования.

Стремительное развитие и внедрение в образовательный процесс информационно-коммуникационных технологий уже преодолело ту стадию, когда соответствующие технологии воспринимались как одна из нескольких возможностей для обеспечения лишь физической доступности образования. В настоящее время использование таких технологий следует рассматривать как необходимое условие обеспечения не только физической доступности (что самым непосредственным образом показала ситуация с пандемией коронавируса), но и отсутствия дискриминации в сфере образования, а также экономической доступности образования.

Вопрос об использовании информационно-коммуникационных технологий в образовательном процессе требует соответствующего регулирования в трех направлениях:

1. обеспечение доступа участников образовательного процесса к информационно-коммуникационным технологиям;

2. обеспечение обучающихся необходимыми знаниями и навыками в области информационно-коммуникационных технологий;

3. адаптация образовательного процесса и решение проблем, вызванных внедрением информационно-коммуникационных технологий в образовательный процесс, в том числе обеспечение и защита прав участников образовательного процесса.

2.1.2. С точки зрения обеспечения доступа участников образовательного процесса к информационно-коммуникационным технологиям в рамках модельного законодательства СНГ представляется целесообразным закрепить следующее.

А) Обеспечение доступа всех обучающихся (в том числе школьников, студентов) к информационно-коммуникационным технологиям, а также обеспечение возможности использования дистанционных образовательных технологий является необходимым условием обеспечения доступности и качества образования в современных реалиях.

Указанные рекомендации могут быть реализованы посредством:

• включения соответствующих положений в модельный Образовательный кодекс для государств — участников СНГ;
• принятия новой редакции модельного закона «Об использовании информационно-коммуникационных технологий в системе образования» (или включения положений данного модельного закона в модельный Образовательный кодекс для государств — участников СНГ);
• принятия новой редакции модельного закона «О дистанционном обучении в государствах — участниках СНГ».

Б) Использование дистанционных образовательных технологий должно обеспечивать доступность и повышение качества образования, при этом отсутствие у обучающихся возможности получать образование дистанционно нельзя воспринимать как «проблему» обучающихся вне зависимости от внешних обстоятельств, включая эпидемиологическую обстановку.

Положения о дистанционном обучении должны быть адаптированы с учетом изменившихся обстоятельств. В частности, следует учитывать обстоятельства необходимого использования дистанционных образовательных технологий в школах (в части технологического обеспечения образовательных организаций; обеспечения готовности педагогических работников к использованию дистанционных образовательных технологий; регламентации прав и обязанностей родителей (законных представителей) при использовании дистанционных образовательных технологий, порядка их взаимодействия с педагогическими работниками; принимаемых мер в условиях отсутствия у обучающихся возможности получать образование дистанционно при отсутствии иных возможностей получения образования).

Указанные рекомендации могут быть реализованы посредством:

• включения соответствующих положений в модельный Образовательный кодекс для государств — участников СНГ (в отношении общих принципов);
• принятия новой редакции модельного закона «О дистанционном обучении в государствах — участниках СНГ» (преимущественно).

В) Государства — участники СНГ должны стремиться обеспечить все образовательные учреждения высокоскоростным интернетом и современным компьютерным оборудованием (с обеспечением компьютеров защитой от вредоносных программ, программами-фильтрами при работе в глобальной сети), а также электронными образовательными ресурсами.

Указанные рекомендации могут быть реализованы посредством включения соответствующих положений в модельный Образовательный кодекс для государств — участников СНГ.

2.1.3. С точки зрения обеспечения обучающихся соответствующими знаниями и навыками в области информационно-коммуникационных технологий в рамках модельного законодательства СНГ представляется целесообразным закрепить следующее.

А) В рамках всех уровней образования обучающиеся должны получить необходимые знания и навыки пользования современными информационно-коммуникационными технологиями и иными современными техническими средствами, в том числе знания и навыки, связанные с использованием искусственного интеллекта.

Б) Государства — участники СНГ должны принимать меры по обеспечению обучающихся возможностями получения знаний и навыков пользования современными информационно-коммуникационными технологиями и иными современными техническими средствами.

В) Государства — участники СНГ должны обеспечить педагогическим работникам возможность использовать информационно-коммуникационные технологии в образовательном процессе, в частности: посредством обеспечения образовательных учреждений соответствующим оборудованием и доступом к высокоскоростному интернету; посредством обеспечения эффективного обучения педагогических работников (в том числе в рамках повышения квалификации) навыкам использования информационно-коммуникационных технологий и возможностей их применения в образовательном процессе.

Г) Педагогические работники, при наличии соответствующих возможностей, обеспеченных государством и (или) образовательной организацией, должны по мере необходимости использовать информационно-коммуникационные технологии, передовые и инновационные формы и методы обучения и воспитания в целях повышения качества и доступности образования.

Указанные в пунктах А) - Г) рекомендации могут быть реализованы посредством:

• включения соответствующих положений в модельный Образовательный кодекс для государств — участников СНГ (в общем виде);
• принятия новой редакции модельного закона «О начальном и среднем профессиональном образовании», модельного закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»;
• принятия модельного закона «Об общем образовании» (вместо модельного закона «О среднем общем образовании»).

Д) Государственная политика в области образования должна быть направлена на развитие академической мобильности педагогических работников как в рамках высшего образования, так и в рамках общего образования в целях обмена опытом, приобретения новых навыков и знаний о специфике образовательного процесса других регионов и государств. Такая мобильность может быть эффективно обеспечена, в частности, посредством использования информационно-коммуникационных технологий.

Указанные рекомендации могут быть реализованы посредством:

• включения соответствующих положений в модельный Образовательный кодекс для государств — участников СНГ (в общем виде);
• принятия новой редакции модельного закона «О начальном и среднем профессиональном образовании», модельного закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»;
• принятия модельного закона «Об общем образовании» (вместо модельного закона «О среднем общем образовании»);
• принятия модельного закона в сфере регулирования национальной и международной академической мобильности в рамках существующих программ и возможного создания единой программы академической мобильности на территории государств — участников СНГ.

Е) Соответствующего регулирования также требуют вопросы экспертной оценки существующих и возникающих образовательных платформ, образовательного контента, деятельности педагогических работников по подбору образовательного контента, использованию технических и методических инструментов дистанционного обучения; вопросы обеспечения защиты авторских прав при использовании образовательных платформ; вопросы этики взаимодействия субъектов дистанционного образования, в частности их права и обязанности.

2.1.4. Использование информационно-коммуникационных технологий в образовательном процессе является необходимостью, поскольку игнорирование образовательным процессом развития информационных технологий может привести к существенному разрыву между образованием и трудовой деятельностью.

Вместе с тем активное внедрение информационно-коммуникационных технологий в образовательный процесс создает определенные риски, требующие адаптации правового регулирования.

2.1.4.1. С точки зрения адаптации образовательного процесса следует обратить внимание на то, что образовательный процесс, помимо приобретения знаний, предполагает также воспитание обучающихся (особенно в рамках общего образования). Воспитание выполняет и такую важную функцию, как социализация обучающегося, иными словами, его адаптация к окружающему миру.

Представляется, что именно в указанной сфере (воспитание в целом и социализация в частности) образовательный процесс прежде всего должен быть адаптирован. С учетом отличительных особенностей каждого государства механизмы адаптации образовательного процесса в части воспитания целесообразно регулировать не только посредством модельного законодательства (в общих чертах), но и путем принятия рекомендаций, направленных, в частности, на следующее:

• развитие живого общения участников образовательного процесса;
• привитие правил общения в сети Интернет в целом и социальных сетях в частности (в том числе с этической, морально-нравственной, правовой точек зрения);
• доведение до сведения обучающихся информации об опасностях и рисках, связанных с использованием информационно-коммуникационных технологий (включая опасность утечки персональных данных, риски, связанные с совершением преступлений (в том числе мошеннических действий) с использованием сети Интернет или систем дистанционного банковского обслуживания, и др.).

Кроме того, с учетом активного внедрения современных технологий в образовательный процесс следует закрепить некоторые базовые принципы в отношении дистанционного обучения. В частности, важно приравнять очное присутствие обучающегося к присутствию посредством использования соответствующих технологий дистанционного обучения. Также представляется необходимым разграничить понятия «дистанционное обучение» и «дистанционное образование» в рамках модельного законодательства СНГ.

Указанные рекомендации могут быть реализованы посредством:

• включения соответствующих положений в модельный Образовательный кодекс для государств — участников СНГ (в общем виде);
• принятия рекомендаций об адаптации воспитательного процесса к современным направлениям развития общества.

2.1.4.2. Внедрение современных технологий усилило проблему буллинга (травли) в рамках образовательного процесса. Очевидно, что это не новое явление, его нельзя рассматривать исключительно в контексте влияния внедрения информационно-коммуникационных технологий в образовательный процесс. Однако данное социальное явление приобретает новые формы и дополнительную актуальность в связи с развитием информационно-коммуникационных технологий (в частности, общение посредством социальных сетей и иных ресурсов сопряжено с рисками снижения контроля со стороны педагогов и родителей при травле учеников, а также педагогических работников).

В связи с этим представляется целесообразным в рамках модельного законодательства СНГ закрепить положения, направленные на предотвращение буллинга (травли) и борьбу с этим явлением в рамках образовательного процесса, в том числе закрепить:

• понятие буллинга (травли) и его признаки;
• принимаемые государствами — участниками СНГ меры по предотвращению буллинга (травли);
• права, обязанности и ответственность участников образовательного процесса в указанной сфере;
• необходимость ведения просветительской деятельности, направленной на предотвращение буллинга (травли).

Указанные рекомендации могут быть реализованы посредством:

• включения соответствующих положений в модельный Образовательный кодекс для государств — участников СНГ (в общем виде);
• включения соответствующих положений в модельный закон «Об ответственности участников образовательного процесса» (или включения положений модельного закона «Об ответственности участников образовательного процесса» в модельный Образовательный кодекс для государств — участников СНГ с учетом вышеуказанных предложений);
• принятия модельного закона, направленного на противодействие буллингу (травле) в образовательном процессе.

2.1.4.3. Другим аспектом обеспечения прав и дополнительных гарантий участников образовательного процесса является вопрос о защите права интеллектуальной собственности. Активное внедрение информационно-коммуникационных технологий сопряжено с подготовкой педагогическими работниками и обучающимися различных материалов в электронном виде, в том числе учебников и учебных пособий, презентаций, аналитических и иных материалов, содержащих инновационные подходы педагогических работников к образовательному процессу, распространение которых без согласия автора может обесценить достигнутый педагогическим работником уровень профессионального развития.

В рамках модельного законодательства СНГ и национального законодательства государств — участников СНГ довольно подробно регулируются вопросы защиты результатов научной деятельности, однако не все объекты, требующие защиты, подпадают под данную категорию.

С точки зрения ответственности за нарушения в указанной сфере стоит отметить, что в соответствии со статьей 190 модельного Образовательного кодекса для государств — участников СНГ предусмотрено привлечение педагогических работников к дисциплинарной ответственности за нарушение авторских прав авторов научных исследований. Модельный закон «Об ответственности участников образовательного процесса» подобных положений не содержит, что также свидетельствует о перспективности включения положений данного модельного закона в модельный Образовательный кодекс для государств — участников СНГ.

С учетом вышеизложенного представляется целесообразным в рамках модельного законодательства СНГ закрепить:

• перечень подлежащих защите результатов интеллектуальной деятельности, обладающих спецификой в рамках образовательной деятельности, с учетом гражданского законодательства государств — участников СНГ;
• меры, принимаемые государством, образовательными организациями, участниками образовательного процесса по защите интеллектуальной собственности;
• права, обязанности, ответственность участников образовательного процесса в указанной сфере;
• механизмы защиты прав участников образовательного процесса в указанной сфере.

Указанные рекомендации могут быть реализованы посредством:

• включения соответствующих положений в модельный Образовательный кодекс для государств — участников СНГ;
• принятия новой редакции модельного закона «Об ответственности участников образовательного процесса» (или включения положений модельного закона «Об ответственности участников образовательного процесса» в модельный Образовательный кодекс для государств — участников СНГ с учетом предложенных рекомендаций).

Для реализации вышеуказанных рекомендаций представляются целесообразными следующие направления нормотворчества:

1. принятие новой редакции модельного Образовательного кодекса для государств — участников СНГ с учетом вышеизложенных рекомендаций;

2. принятие новой редакции модельного закона «Об использовании информационно-коммуникационных технологий в системе образования» с учетом вышеизложенных рекомендаций или

включение положений модельного закона «Об использовании информационно-коммуникационных технологий в системе образования» в новую редакцию модельного Образовательного кодекса для государств — участников СНГ с учетом вышеизложенных рекомендаций (приоритетный вариант);

3. принятие новой редакции модельного закона «О дистанционном обучении в государствах — участниках СНГ» с включением в него вышеизложенных рекомендаций;

4. принятие новой редакции модельного закона «О начальном и среднем профессиональном образовании»;

5. принятие модельного закона «Об общем образовании» (вместо модельного закона «О среднем общем образовании»);

6. принятие новой редакции модельного закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» с включением в него положений модельного закона «О трансграничном образовании»;

7. принятие новой редакции модельного закона «Об ответственности участников образовательного процесса» или

включение положений модельного закона «Об ответственности участников образовательного процесса» в новую редакцию модельного Образовательного кодекса для государств — участников СНГ с учетом вышеизложенных рекомендаций (приоритетный вариант);

8. принятие модельного закона, направленного на противодействие буллингу (травле) в образовательном процессе;

9. принятие рекомендаций об адаптации воспитательного процесса к современным направлениям развития общества.

Социально-экономическое, технологическое развитие общества требует перманентной адаптации законодательных актов к меняющимся обстоятельствам. Принятый в 2002 году модельный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» отразил актуальные тенденции развития общества на момент его принятия. Многие положения данного закона не теряют своей актуальности и в настоящее время.

Отдельные вопросы, касающиеся высшего образования, содержатся в иных законодательных актах, в частности в модельном законе «О трансграничном образовании».

Модельный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», как и модельные законы «О начальном и среднем профессиональном образовании» и «О среднем общем образовании», требует некоторой адаптации с учетом вышеизложенных рекомендаций.

С учетом тенденций развития законодательства ряда государств — участников СНГ в направлении кодификационной или квазикодификационной модели, а также соответствующих тенденций в отношении модельного законодательства СНГ представляется возможным включение положений модельного закона «О трансграничном образовании» в новую редакцию модельного закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Новая редакция модельного закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» должна содержать, в частности, положения, направленные на развитие академической мобильности, сетевой формы обучения, использования информационно-коммуникационных технологий в рамках высшего образования, и иные актуальные положения.

Альтернативным вариантом в указанном направлении является принятие новой редакции модельного Образовательного кодекса для государств — участников СНГ с включением в него положений модельных законов «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», «О трансграничном образовании», «О начальном и среднем профессиональном образовании», «О среднем общем образовании», «О дошкольном образовании».

Государства — участники СНГ при разработке кодексов об образовании имеют опыт использования различных принципов построения нормативных правовых актов. Так, пандектная система используется в Республике Беларусь, институциональная система — в Республике Молдова. С учетом соответствующего опыта модельного законотворчества в рамках СНГ более подходящим при применении альтернативного варианта представляется использование пандектной системы, предусматривающей деление новой редакции модельного Образовательного кодекса для государств — участников СНГ на общую и особенную части.

Вместе с тем приоритетным вариантом в данном направлении все же представляется принятие новой редакции общей части модельного Образовательного кодекса для государств — участников СНГ, а также принятие новой редакции модельных законов «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», «О начальном и среднем профессиональном образовании», принятие модельного закона «Об общем образовании» с учетом изложенных рекомендаций. Это связано с тем, что кодификация является не просто разновидностью систематизации законодательства, а (в большей степени) правотворческим процессом, требующим значительных усилий и затрат. На данном этапе развития модельного законодательства СНГ существование общей части модельного Образовательного кодекса наряду с иными модельными законами в этой сфере можно считать оптимальным.

2.2 Профессиональная ориентация детей и молодежи

Анализ законодательства государств — участников СНГ об образовании свидетельствует о стремлении законодателей усовершенствовать ряд вопросов в области профессионального образования, в том числе посредством модернизации подходов к получению практических навыков по осваиваемым дисциплинам. Данное направление является необходимым для успешного трудоустройства обучающихся после завершения обучения.

Вопрос успешного трудоустройства также во многом зависит от правильно выбранного направления подготовки. В этом смысле дополнительную актуальность приобретает развитие института профессиональной ориентации детей и молодежи (прежде всего — школьников).

Важность развития указанного института подтверждают и результаты социологических исследований (они показывают, что большое количество выпускников работают не по специальности), и анализ правоприменительной практики государств — участников СНГ, и результаты соответствующих научных исследований.

При этом комплексной правовой регламентации вопрос о профессиональной ориентации молодежи (в частности, школьников) в законодательстве государств — участников СНГ, равно как и в модельном законодательстве СНГ, не получил.

Представляется, что соответствующее регулирование профессиональной ориентации детей и молодежи, направленное на развитие указанного института, способно стать одной из основ устойчивого развития государств — участников СНГ. Это соответствует Законодательным основам Концепции устойчивого и безопасного развития государств — участников МПА СНГ в области образования и науки.

На основании вышеизложенного представляется целесообразным принятие модельного закона о профессиональной ориентации, которым будут установлены: понятие профессиональной ориентации (в настоящий момент такое понятие закреплено в Согласованном словаре терминов в области образования, принятом постановлением МПА СНГ от 27 ноября 2020 года № 51-20); принципы и порядок осуществления профессиональной ориентации с учетом возрастных, психологических и иных индивидуальных возможностей и особенностей обучающихся; критерии профессиональной ориентации (непрерывность, опережение, учет потребностей экономик государств — участников СНГ, работа со всеми категориями граждан и др.); меры государственной поддержки профессиональной ориентации; порядок взаимодействия государств — участников СНГ по рассматриваемому вопросу; разработка механизмов стимулирования обучающихся для активного участия в мероприятиях в рамках профессиональной ориентации и последующего поступления в высшие учебные заведения по профильным для обучающихся направлениям подготовки.

С модельным законом о профессиональной ориентации должны коррелировать нормы модельного законодательства по вопросам поддержки трудоустройства выпускников в соответствии с профилем полученного образования, а также национальными приоритетами социально-экономического развития. Эти нормы могут содержаться как в модельном законе о профессиональной ориентации, так и в новой редакции модельного Образовательного кодекса для государств — участников СНГ.

Регулирование в сфере профессиональной ориентации должно быть направлено также на выявление, сопровождение и помощь в развитии молодых талантов; популяризацию науки среди подрастающего поколения; повышение привлекательности научной карьеры; создание благоприятных условий для осуществления научных исследований; поддержку, мониторинг и планомерное сопровождение становления ученого-исследователя, развитие его способностей к самостоятельному научному поиску и транслированию знаний. На решение указанных задач должны быть направлены как положения модельного закона о профессиональной ориентации, так и соответствующее законодательство в области науки (в частности, касающееся научно-просветительской деятельности; см. пункт 3.8 настоящих рекомендаций).

2.3 Независимая оценка качества образования

Актуальной тенденцией в законотворчестве ряда государств — участников СНГ является развитие института независимой оценки качества образования.

Независимую оценку качества образования можно трактовать как составную часть инновационной экосистемы, важную составляющую взаимоотношений государства, бизнеса и образовательных организаций. В научной литературе независимая оценка качества образования обоснованно рассматривается как фактор оценки конкурентоспособности университета, а результаты независимой оценки качества образования могут быть востребованы различными группами пользователей.

Вместе с тем правовое регулирование данного института в законодательстве большинства государств — участников СНГ нельзя назвать комплексным.

В связи с этим представляется целесообразным включить в модельный Образовательный кодекс для государств — участников СНГ положения о независимой оценке качества образования, в том числе направленные на формирование:

• механизмов определения критериев оценки качества образования;
• механизмов мотивации образовательных организаций к прохождению независимой оценки качества образования;
• на национальном уровне в каждом государстве и на межгосударственном уровне (в рамках СНГ) реестра добросовестных участников рынка независимой оценки, критериев включения организаций в соответствующий реестр;
• механизмов подготовки квалифицированных кадров, участвующих в независимой оценке качества образования;
• мер по совершенствованию механизмов взаимодействия образования и бизнеса;
• целостного информационного пространства, необходимого для получения достоверных сведений о проведенной независимой оценке и сертификации квалификаций всеми участниками образовательного процесса и иными заинтересованными субъектами;
• порядка участия организаций из зарубежных стран (в рамках СНГ) в процедуре независимой оценки качества образования.

2.4 Охрана жизни и здоровья участников образовательного процесса

Пандемия коронавируса заставила практически все государства мира изменить подходы к обеспечению безопасности жизни и здоровья граждан во всех сферах общественной жизни. Образование оказалось той сферой общественных отношений, в рамках которой субъекты соответствующих правоотношений едва ли не сильнее всех ощутили на себе влияние принимаемых для охраны жизни и здоровья граждан мер.

Дальнейшее развитие ситуации с пандемией коронавируса пока остается непредсказуемым и зависит от множества факторов. Также нельзя исключать повторения подобных ситуаций в будущем.

В связи с этим представляется целесообразным включение в модельный Образовательный кодекс для государств — участников СНГ положений, направленных на обеспечение безопасности жизни и здоровья участников образовательного процесса. Целями этого должны стать как гармонизация принимаемых государствами — участниками СНГ мер в указанной сфере, так и разработка порядка взаимодействия государств — участников СНГ в части охраны жизни и здоровья участников образовательного процесса при возникновении подобных неожиданных ситуаций в будущем. Альтернативным вариантом может быть принятие отдельного модельного закона по рассматриваемому вопросу.

2.5 Роль семьи в образовательном процессе

Образовательный процесс, являясь, безусловно, довольно сложным, в частности, характеризуется «вынужденным» взаимодействием (причем, как правило, заочным) между образовательными организациями и родителями (законными представителями) обучающегося по вопросам образования, воспитания и пр.

Регулирование роли родителей (законных представителей) в образовательном процессе, их правового статуса имеет большое практическое значение именно на современном этапе, когда заметным становится изменение в обществе подхода к роли родителей (законных представителей) и образовательных организаций в рамках образовательного процесса, что нередко приводит к конфликтам между законными представителями и представителями образовательных организаций.

В связи с этим крайне важно уточнить в модельном законодательстве роль семьи в образовательном процессе. Исходя из анализа национального и модельного законодательства наиболее существенными на данном этапе можно считать два вопроса: 1) правовой статус родителей (законных представителей); 2) регулирование семейной формы образования.

2.5.1 Правовой статус родителей (законных представителей)

Применительно к вопросу о правовом статусе родителей (законных представителей) представляется необходимым в рамках единого модельного акта — модельного образовательного кодекса - уточнить роль и правовой статус родителей (законных представителей) в образовательном процессе, включая дифференциацию прав, обязанностей и ответственности в зависимости от уровня образования и вида образовательной организации. Необходимым видится комплексное регулирование прав, обязанностей и ответственности родителей (законных представителей), при этом установление какой-либо ответственности возможно только при условии закрепления четких и понятных положений об обязанности родителей на каждом этапе образовательного процесса. Целесообразно также с помощью норм-принципов определить модель взаимоотношений между родителями (законными представителями) и образовательными учреждениями, в том числе вовлеченность родителей (законных представителей) в процесс принятия отдельных решений образовательными учреждениями.

Для реализации указанных предложений необходимо, помимо закрепления новых норм, включение положений отдельных действующих модельных законов, регулирующих правовой статус родителей (законных представителей), в модельный Образовательный кодекс государств — участников СНГ с учетом их соответствующей адаптации (положений модельных законов «О дошкольном образовании», «О среднем общем образовании», «Об ответственности участников образовательного процесса»).

2.5.2 Семейная форма образования

Семейное образование постепенно приобретает все большую востребованность среди граждан государств — участников СНГ, о чем свидетельствуют результаты соответствующих исследований, представленные в рамках научного анализа.

Среди достоинств семейной формы образования называются: возможность оградить ребенка от дурного влияния сверстников, избавить его от физического и психологического давления, привить добросовестность при выполнении заданий, достигнуть более высокого уровня подготовки школьников по предметам, самостоятельно составлять расписание занятий, больше времени проводить с семьей, воспитать ценности семьи. Одним из основных недостатков считается наличие некоторых трудностей с социализацией детей. При этом в научных исследованиях также отмечается эффективность комбинирования семейного и школьного образования, однако должное правовое регулирование для успешного комбинирования пока существует далеко не везде.

Включение норм о семейной форме образования можно назвать одной из тенденций правового регулирования в государствах — участниках СНГ. В модельном законодательстве СНГ семейная форма образования упоминается в общих чертах.

В связи с этим представляется целесообразным в рамках модельного Образовательного кодекса государств — участников СНГ закрепить определение понятия семейной формы образования; разграничить права, обязанности и ответственность родителей (законных представителей) и образовательных организаций; предусмотреть возможность выбора комбинированной (смешанной) формы обучения, при которой образование может частично получаться в семье, частично — в образовательном учреждении; предусмотреть возможные меры поддержки со стороны государства (в том числе организационные и методические).

2.6 Гарантии в области образования для детей мигрантов

Современный мир характеризуется резким ростом миграции, что свойственно и государствам — участникам СНГ. Одним из наиболее проблемных вопросов в связи с этим является вопрос о социализации мигрантов, а также (что особенно важно) — детей мигрантов. Получение качественного образования относится к базовым элементам успешной социальной адаптации детей мигрантов, оно тесно связано с языковой, культурной интеграцией, перспективами дальнейшего успешного обучения и трудоустройства.

В настоящее время модельное законодательство об образовании практически не содержит норм, посвященных указанной проблеме. Исключением можно считать, например, модельный закон «Об образовании взрослых», в котором мигранты упомянуты в контексте категории взрослых обучающихся. В то же время миграционное модельное законодательство (модельный Миграционный кодекс для государств — участников СНГ, модельный закон «О миграции», модельный закон «О миграции трудовых ресурсов») содержит целый ряд общих положений в рассматриваемой сфере.

Таким образом, гарантии получения детьми мигрантов качественного образования (преимущественно в виде норм-принципов) содержатся в ряде модельных законодательных актов в области миграции. Вместе с тем представляется целесообразным принятие именно образовательных норм, в которых более детально будут урегулированы вопросы получения детьми мигрантов образования с учетом возникающих на практике трудностей (бюрократические, языковые, культурные и др.). При этом соответствующие положения могут быть шире с точки зрения правоотношений, которые они регулируют, а именно выходить за рамки сферы образования и регулировать вопросы социальной адаптации мигрантов и членов их семей в целом.

Соответствующие положения могут быть включены в модельный Образовательный кодекс для государств — участников СНГ. С учетом комплексного характера указанных правоотношений в целом можно считать эффективным альтернативный вариант — принятие отдельного модельного закона по рассматриваемому вопросу.

2.7 Просветительская деятельность

Одной из тенденций правового регулирования в сфере образования в государствах — участниках СНГ является регулирование просветительской деятельности.

В рамках СНГ принят модельный закон «О просветительской деятельности». Вместе с тем представляется, что положения указанного модельного закона, в целом весьма подробно регулирующего осуществление просветительской деятельности, требуют уточнения исходя из отраслевого законодательства, в частности применительно к законодательству об образовании и законодательству о науке. Очевидно, что научное просвещение и культурное просвещение значительно различаются между собой, в том числе с точки зрения целей такой деятельности, субъектного состава. Не случайно законодательством государств — участников СНГ упоминается о просветительской деятельности преимущественно в законодательстве о науке. В настоящее время заметна тенденция регулирования просветительской деятельности отдельно для науки и образования.

Таким образом, представляется целесообразным уточнить в специализированном законодательстве порядок осуществления просветительской деятельности применительно к отдельным сферам правоотношений.

В рамках законодательства об образовании видится возможным уточнить некоторые аспекты просветительской деятельности, связанные непосредственно с образовательной деятельностью. С учетом наличия модельного закона «О просветительской деятельности» он должен стать правовой основой для уточнения отдельных вопросов просветительской деятельности в области образования (вероятно, в рамках модельного образовательного кодекса).

В частности, возможно некоторое уточнение содержания просветительской деятельности в образовательной сфере, субъектов просветительской деятельности в области образования. Сформулированное в общем виде в статье 18 модельного закона «О просветительской деятельности» требование об обладании «требуемыми квалификацией и опытом, а также ресурсами...» представляется весьма расплывчатым.

Вместе с тем регулирование просветительской деятельности однозначно не должно создавать излишних административных барьеров для осуществления просветительской деятельности, что также должно найти отражение в виде норм-принципов в модельном законодательстве об образовании (в модельном образовательном кодексе).

Наибольший интерес у научного сообщества вызывает новая редакция статьи 105 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» в части, касающейся необходимости согласовывать с уполномоченным органом заключение договоров о международном сотрудничестве. Исходя из анализа развития дальнейшей правоприменительной практики по указанному вопросу представляется целесообразным выработать и закрепить в модельном законодательстве СНГ об образовании (и, возможно, о науке) механизмы эффективного ведения просветительской деятельности в рамках международного сотрудничества на пространстве СНГ с учетом указанных положений и правоприменительной практики.

2.8 Формирование отдельных навыков в образовательном процессе

Образовательный процесс не должен ограничиваться получением знаний (навыков) только в определенном направлении. Важно, чтобы процесс обучения включал в себя, помимо базовых знаний, приобретение навыков, которые необходимы обучающемуся в так называемой взрослой жизни.

В научной литературе все чаще обосновываются важность и необходимость получения обучающимися по различным направлениям практических навыков, знаний и навыков в области права, экономики и финансов. Исходя из анализа действующего правового регулирования на национальном и наднациональном уровнях, принимая во внимание сформулированные в научной литературе предложения, в рамках модельного законодательства СНГ перспективными можно считать следующие направления для законотворчества.

2.8.1 Практическая подготовка обучающихся

Представляется целесообразным включить в модельное законодательство СНГ (прежде всего в модельный образовательный кодекс, модельные законы «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», «О начальном и среднем профессиональном образовании» или в модельные законы, принятые вместо них) комплексные положения о практической подготовке обучающихся. Необходимо закрепить соответствующий понятийный аппарат (практическая подготовка, дуальное обучение и пр.); принципы практической подготовки; механизмы, предусматривающие упрощение практической подготовки обучающихся и повышение ее эффективности, в том числе:

• расширение круга субъектов взаимодействия в рамках сетевой формы реализации образовательных программ за счет включения в него предприятий реального сектора экономики;
• закрепление возможности создания кафедр и других структурных подразделений, в том числе филиалов, обеспечивающих практическую подготовку, на базе иных организаций, без проведения процедуры лицензирования их деятельности.

2.8.2 Знания и навыки в области права, экономики, финансов

Представляется возможным закрепить в модельном законодательстве СНГ (в модельном образовательном кодексе, в модельных законах «О среднем общем образовании», «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», «О начальном и среднем профессиональном образовании» или в модельных законах, принятых вместо них) положения, которые способствовали бы внедрению в образовательный процесс практики по развитию у обучающихся знаний и навыков в правовой, экономической, финансовой сферах, а также универсальных компетенций, таких как: способность к критическому мышлению, критическому анализу и оценке современных научных достижений, генерированию новых идей при решении исследовательских и практических задач, в том числе в междисциплинарных областях; креативность; способность планировать и решать задачи собственного профессионального и личностного развития.

2.9 Учебная литература

Одним из наиболее актуальных вопросов, связанных с образованием, является вопрос об учебной литературе (учебниках).

При этом если вопрос обеспечения учащихся учебными материалами логичнее и целесообразнее решать преимущественно в рамках конкретного государства посредством национального законодательства (учитывая прежде всего возможности конкретного государства), то вопрос о качестве учебных материалов может быть с большей эффективностью решен при комбинировании международного и национального регулирования. В частности, на международном уровне посредством модельного законодательства целесообразно закрепить требования к качеству учебных материалов. Этот вопрос приобретает дополнительную актуальность в условиях открытого мира и активной миграции населения.

В 2009 году был принят модельный закон «Об учебной литературе», который заложил качественную основу для развития модельного законодательства СНГ в данном направлении. Вместе с тем представляется, что в указанном модельном законе недостаточно проработаны отдельные аспекты, в том числе связанные с обеспечением качества учебных материалов. Так, в законе неоднократно говорится об экспертизе учебных материалов, однако требования к проведению экспертизы, равно как субъектный состав и правовой статус экспертов, не урегулированы должным образом. Кроме того, с учетом развития современных технологий следует признать, что указанный модельный закон в некоторой мере потерял актуальность: в нем, в частности, не нашел должного регулирования вопрос об учебных материалах в электронном виде.

Данное направление является актуальным и в контексте тенденций правового регулирования образовательной деятельности в национальном законодательстве государств — участников СНГ.

С учетом результатов анализа национального законодательства государств — участников СНГ и модельного законодательства СНГ представляется целесообразным принятие новой редакции модельного закона «Об учебной литературе», в которой необходимо:

• отразить тенденции развития общества, в том числе предусмотреть нормы об электронных учебных материалах, требования к их форме, качеству, обеспечению доступа;
• расширить регулирование качества учебных материалов, включая порядок проведения их экспертизы;
• предусмотреть требования к специальным (адаптированным) учебным материалам для обучающихся с ограниченными возможностями здоровья, в том числе требования к электронной версии специальных (адаптированных) учебных материалов, а также к порядку проведения их экспертизы.

В рамках модельного законодательства СНГ наиболее перспективными направлениями для регулирования в сфере науки представляются следующие:

1. определение полного перечня субъектов научной и научно-технической деятельности, их правового статуса;

2. определение правового статуса молодых ученых;

3. разграничение научной и научно-технической деятельности;

4. соотношение научной, научно-технической и инновационной деятельности;

5. регулирование научно-экспертной деятельности;

6. регулирование вопросов, связанных с научной этикой;

7. раскрытие принципа самоуправления в рамках научной и научно-технической деятельности;

8. регулирование научно-просветительской деятельности;

9. регулирование вопросов, связанных с инфраструктурой научной и научно-технической деятельности.

3.1 Субъекты научной и научно-технической деятельности

Определение исчерпывающего перечня субъектов научной и научно-технической деятельности, их правового статуса является важнейшей и актуальной задачей, имеющей большое практическое значение не только для национального законодательства государств — участников СНГ, но и для модельного законодательства СНГ.

В частности, статьей 6 модельного закона «О научной и научно-технической деятельности» закреплено, что индивидуальные и коллективные субъекты научной и научно-технической деятельности, а также участники научной и научно-технической деятельности любого из государств — участников СНГ могут осуществлять данную деятельность либо способствовать ей на территории других государств Содружества.

Единообразие подходов по вопросу определения перечня субъектов научной и научно-технической деятельности, основ их правового статуса призвано упростить взаимодействие таких субъектов в рамках международного сотрудничества, что должно положительно сказаться на развитии науки в государствах — участниках СНГ.

Особый акцент необходимо сделать на определении правового статуса ученого. Для реализации закрепленного в конституциях всех государств — участников СНГ права на свободу творчества следует взять за основу подход, который будет стимулировать занятия наукой вне зависимости от привязки к определенному учреждению и не будет ущемлять в правах (статусе) ученых, не являющихся научными работниками. В действующем модельном законодательстве СНГ указанный подход принят за основу.

Относительно регулирования правового статуса ученого предлагается в модельном законодательстве СНГ уточнить критерии отнесения лица к категории «ученый». В частности, представляется целесообразным не обусловливать получение статуса «ученый» присвоением ученой степени и (или) ученого звания, а также определить иные (помимо уже указанных в модельном законодательстве) признаки ученого.

Целесообразно также уточнить статус образовательных организаций (прежде всего организаций высшего образования) и научно-педагогических работников в системе научной (научно-технической) деятельности. Приоритетным видится отнесение указанных организаций и работников к субъектам научной (научно-технической) деятельности. С учетом различного подхода государств — участников СНГ к регулированию указанного вопроса возможным представляется закрепление понятных критериев для отнесения образовательных организаций и научно-педагогических работников к субъектам научной (научно-технической) деятельности.

Помимо указанных выше субъектов научной и научно-технической деятельности необходимо определить правовой статус других субъектов, упоминаемых в законотворческой практике государств — участников СНГ и научной литературе. В их числе: международные исследовательские организации, национальные исследовательские центры, государственные научные центры, региональные научно-технологические центры, государственные академии наук, технологические платформы, научно-технические центры (научно-производственные комплексы), общественные объединения научных работников, общественные академии научных работников, научные коллективы, консорциумы, общественные академии наук, научные и инновационные фонды, субъекты научной инновации, научные школы, научно-исследовательские институты, технопарки, технополисы, высококвалифицированные научные кадры, исследователи, ассистенты, исследовательские университеты, научно-педагогические коллективы, научные станции, независимые научные лаборатории, научные музеи, научные библиотеки, научные издательства, временные научные коллективы.

Отдельное внимание следует уделить регулированию статуса научно-образовательных центров (НОЦ), в том числе закреплению на уровне модельного законодательства СНГ положений о критериях их отнесения к НОЦ мирового уровня. Важно определить правовой режим НОЦ мирового уровня, предусмотреть механизмы повышения эффективности их деятельности, в том числе эффективности управления.

В научной литературе нередко предлагается недвусмысленно отнести к категории «научный работник» руководителей научных организаций.

На основании вышеизложенного представляется необходимым выработать единый подход к определению как перечня субъектов научной и научно-технической деятельности (исходя из имеющегося в практике многообразия таких субъектов), так и критериев отнесения к соответствующим субъектам с учетом всех аспектов научной и научно-технической деятельности. Следует, в частности, определить правовой статус таких субъектов, порядок их взаимодействия друг с другом внутри государства и при осуществлении международной научной деятельности. Целесообразным видится закрепление указанных положений в рамках одного модельного закона (предположительно — модельного закона «О научной и научно-технической деятельности).»

3.2 Определение правового статуса молодых ученых

В связи с важностью поддержки молодых ученых и существующих при этом в законодательстве государств — участников СНГ различий в подходах к критериям отнесения лиц к категории «молодой ученый» представляется целесообразным наряду с регулированием вопроса о субъектах научной и научно-технической деятельности в модельном законодательстве СНГ определить основы правового статуса молодых ученых в едином законе о научной и научно-технической деятельности. Следует закрепить некоторые общие согласованные критерии отнесения лиц к категории «молодой ученый», а также права и, возможно, обязанности молодых ученых. Важно, чтобы особенности правового статуса молодых ученых распространялись на ученых в целом, а не только на научных работников, и носили универсальный характер независимо от того, в каком из государств СНГ молодой ученый осуществляет свою деятельность.

3.3 Разграничение научной и научно-технической деятельности

Разграничение понятий «научная деятельность» и «научно-техническая деятельность» целесообразно не только в части определения указанных понятий, но и с точки зрения сущности этих видов деятельности. В модельном законодательстве более четким разграничением научной деятельности и научно-технической деятельности может быть, в частности, разграничение по субъектам деятельности, предмету деятельности, целям, задачам, результатам деятельности, оценке деятельности, подходам к этической составляющей соответствующих исследований и т.д. В противном случае разграничение является формальным, что может негативно отразиться на принципе правовой определенности, поскольку отраженные в законодательстве два разных термина по существу не разграничены между собой.

3.4 Соотношение научной, научно-технической и инновационной деятельности

С учетом того что сравнительно недавно были приняты модельный Инновационный кодекс для государств — участников СНГ и модельный закон «О совместных исследованиях и кооперации в разработках и производстве инновационной продукции (услуг)», представляется целесообразным концептуальное сохранение подхода к вопросу о преимущественно раздельном регулировании научной (научно-технической) деятельности и инновационной деятельности, который в настоящее время принят за основу в модельном законодательстве СНГ и большинстве государств — участников СНГ. Вместе с тем отдельные положения, касающиеся взаимосвязи научной и инновационной деятельности, целесообразно включить в модельный закон «О научной и научно-технической деятельности». Это могут быть положения о принципах государственной политики в области науки и инноваций, о правовом статусе субъектов инновационной деятельности, о научной и научно-технической экспертизе во взаимосвязи с инновационной деятельностью, об интеграции науки, образования, бизнеса и иные положения.

3.5 Регулирование научно-экспертной деятельности

Целесообразным представляется обновить ряд положений принятого в 2003 году модельного закона «О научной и научно-технической экспертизе». При этом, поскольку в модельном законодательстве СНГ используются термины «научная деятельность» и «научно-техническая деятельность», «научная экспертиза» и «научно-техническая экспертиза» (используются и в законодательстве государств — участников СНГ), представляется возможным сохранение указанных терминов в новом законе. В таком случае понятия «научная экспертиза» и «научно-техническая экспертиза» должны быть разграничены не только терминологически, но и по существу. Иначе использование двух понятий окажется избыточным и может негативно повлиять на правовую определенность норм. В указанной ситуации целесообразнее принять за основу подход ряда государств, использующих единый термин в рамках научно-экспертной деятельности (например, «научная экспертиза»).

Представляется своевременным также уточнить статус субъектов научно-экспертной деятельности, объект, цели, задачи, содержание, виды научно-экспертной деятельности.

На основании опыта большинства государств — участников СНГ и в целом наличия тенденции к кодификации или квазикодификации законодательства, а также в целях систематизации и гармонизации норм в сфере научной и научно-технической деятельности приоритетным представляется подход с включением положений модельного закона «О научной и научно-технической экспертизе» (с учетом их соответствующей адаптации) в закон «О научной и научно-технической деятельности». Вместе с тем регулирование научно-экспертной деятельности возможно и отдельным законом, в связи с чем принятие нового модельного закона в сфере научно-экспертной деятельности также представляется перспективным исходя из соответствующего опыта государств — участников СНГ.

3.6 Регулирование вопросов, связанных с научной этикой

Целесообразно закрепить в новом модельном законе «О научной и научно-технической деятельности» ряд положений, касающихся соблюдения норм научной этики. В текст нового закона следует включить соответствующие положения действующего модельного закона «О статусе ученого и научного работника», некоторые положения Декларации об этических принципах научной деятельности. В дополнение к существующему регулированию представляется важным предусмотреть следующее:

• дать определение понятия «научная этика», определить соотношение понятия «научная этика» с такими понятиями, как «научная честность», «открытость научных исследований», «толерантность», и иными понятиями, тесно связанными с моральными принципами;
• определить роль государства и научного сообщества в формировании норм научной этики и контроле за их соблюдением, при этом роль научного сообщества должна быть приоритетной;
• определить, что понимается под «научным сообществом» в указанном контексте (например, все ученые государства (СНГ) или ученые конкретной специализации);
• в общем виде определить ответственность за нарушение норм научной этики;
• определить общий порядок установления факта нарушения норм научной этики (например, в случаях, когда законодательство дает право ученому отказаться от проведения соответствующих исследований в связи с нарушением этических норм, с чем другая сторона может быть не согласна, и это может повлечь за собой определенные правовые последствия для работника или стороны гражданско-правового договора).

3.7 Раскрытие принципа самоуправления в рамках научной и научно-технической деятельности

Представляется своевременным более подробно раскрыть в модельном законодательстве СНГ содержание принципа самоуправления применительно к научной (научно-технической) деятельности. В частности, одним из направлений может стать закрепление сущности принципа самоуправления (с указанием, в чем оно заключается), определение основополагающих прав и возможностей субъектов научной (научно-технической) деятельности в указанной сфере (преимущественно речь идет о научных организациях, саморегулируемых организациях, объединениях ученых), их роли в процессе управления научной (научно-технической) деятельностью.

3.8 Регулирование научно-просветительской деятельности

Целесообразным представляется закрепление в модельном законодательстве СНГ положений о научно-просветительской деятельности, в том числе определения понятия и содержания научно-просветительской деятельности, правового статуса физических и юридических лиц, осуществляющих научно-просветительскую деятельность, включая их права, обязанности и ответственность. Перспективным видится подход с включением указанных лиц в перечень субъектов научной (научно-технической) деятельности. Регулирование должно способствовать свободному распространению научной информации, повышению статуса лиц, осуществляющих научно-просветительскую деятельность, устранению барьеров для ведения такой деятельности.

3.9 Регулирование вопросов, связанных с инфраструктурой научной и научно-технической деятельности

С учетом важности научной инфраструктуры для осуществления научной и научно-технической деятельности представляется целесообразным закрепить в модельном законодательстве СНГ (в новом модельном законе «О научной и научно-технической деятельности») положения об инфраструктуре научной и научно-технической деятельности: дать определение понятию инфраструктуры научной и научно-технической деятельности, закрепить право ученых и научных работников пользоваться объектами научной инфраструктуры, заложить основу для развития эффективного сотрудничества государств — участников СНГ в совместном создании и использовании объектов инфраструктуры научной и научно-технической деятельности.

---