Постановление № 57-5 Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ

«О Рекомендациях по обеспечению прав граждан при осуществлении местного самоуправления (управления) в цифровой среде»

(Принято в г. Санкт-Петербурге 22.11.2024)

Рассмотрев представленный Постоянной комиссией МПА СНГ по изучению опыта государственного строительства и местного самоуправления проект Рекомендаций по обеспечению прав граждан при осуществлении местного самоуправления (управления) в цифровой среде, Межпарламентская Ассамблея постановляет:

1. Принять Рекомендации по обеспечению прав граждан при осуществлении местного самоуправления (управления) в цифровой среде (прилагаются).

2. Направить указанные рекомендации в парламенты государств — участников Межпарламентской Ассамблеи СНГ и рекомендовать для использования в национальном законодательстве.

Сферой применения настоящих Рекомендаций является деятельность законотворческих органов по урегулированию вопросов взаимодействия органов местного самоуправления (управления) с гражданами и организациями в условиях цифровой трансформации управленческих функций в аспекте обеспечения и защиты прав граждан.

1.1 Цель настоящих Рекомендаций

Реализация прав граждан на участие в местном самоуправлении (управлении), на обращение, на доступ к публичным услугам на местном уровне, к информации о деятельности муниципальных органов, а также взаимодействие граждан и организаций с органами муниципального контроля во всех странах Содружества все чаще осуществляются в цифровой среде. Особенности этой среды оказывают определяющее влияние на характер отношений, складывающихся между гражданами и местной публичной администрацией и опосредуемых цифровой инфраструктурой (то есть отношений в цифровой среде). Неизбежно возникает вопрос не только о создании цифровых сервисов, но и об обеспечении права граждан на доступ к ним, о юридическом значении правил использования информационных систем, цифровых сервисов и цифровых платформ, об алгоритмах принятия решений и пределах их проверки. При этом цифровизация функций органов местного самоуправления (управления) не должна создавать какие-либо барьеры, ухудшающие положение граждан и организаций по сравнению с «аналоговым» взаимодействием с местными органами. Важной задачей является также создание условий для преодоления цифрового неравенства (цифрового разрыва) граждан и органов местного самоуправления (управления) в возможностях доступа к информационно-телекоммуникационным сетям в целях обеспечения доступности услуг и исключения дискриминации.

Цифровая среда способствует изменению нормативного содержания классических прав граждан на участие в местном самоуправлении (управлении), появлению новых цифровых форм реализации этих прав, которые могут быть условно обозначены как субъективные цифровые права. Их особенность заключается в использовании информационных систем и в осуществлении по правилам этих систем. Соответственно возникает необходимость дополнительной проработки юридических гарантий прав граждан в рамках цифрового взаимодействия с местной публичной администрацией, а также потребность в согласовании правового регулирования полномочий органов местного самоуправления (управления), прав граждан на участие в местном самоуправлении (управлении) в конституционном, административном, муниципальном и информационном праве. Изменения нормативного правового регулирования в области деятельности органов местного самоуправления (управления) должны реализовываться на основе документов стратегического планирования, основанных на реальной и научно обоснованной оценке исходного состояния, конкретизации целей и задач цифровой трансформации, формирования моделей цифровых сервисов, информационных систем, инфраструктуры, управления данными.

При этом необходимо учитывать, что цифровая трансформация муниципального уровня власти является частью процесса цифровой трансформации публичного управления в целом, который осуществляется прежде всего на уровне центрального государственного управления и затрагивает муниципальный уровень нередко только по остаточному принципу. Соответственно во всех государствах — участниках СНГ наблюдается отсутствие либо недостаточность правового обеспечения перехода органов местного самоуправления (управления) в электронный и цифровой формат, к которому добавляются организационные и финансовые барьеры — дефицит финансирования; дефицит кадров для работы в сфере цифровой трансформации; необходимость синхронизации и интеграции государственных и муниципальных информационных систем. Следует учитывать, что цифровая трансформация должна объединять ключевые инициативы в сфере цифровизации и обеспечение необходимых для реализации таких инициатив условий (развитие сервисов, обновление инфраструктуры, совершенствование процессов управления кадрами и данными), опираться на передовые мировые тенденции и опыт, основываться на единой политике управления цифровыми данными в соответствии с целевым видением архитектур (процессов, данных, систем, инфраструктуры). Таким образом, цифровая трансформация органов местного самоуправления (управления) представляет собой комплексное преобразование деятельности участников правоотношений, связанное с переходом к новым моделям реализации полномочий, каналам коммуникаций, а также процессам и культуре, которые основываются на новых подходах к управлению данными с использованием цифровых технологий.

Развитие органов местного самоуправления (управления) должно быть также основано на представлении, что качество реализации функций органов местного самоуправления (управления) в условиях цифровой трансформации определяется, в том числе, и тем, основаны ли они на анализе накапливаемых данных, и на качестве таких данных и процессов их обработки. Соответственно важным критерием эффективности и качества работы органов местного самоуправления (управления) с гражданами является использование механизмов принятия решений на основе накапливаемых цифровых данных.

Можно констатировать, что на уровне государств — участников СНГ стоит более комплексная и масштабная задача разработки критериев «цифровой зрелости», определяющих достижение необходимого и достаточного уровня цифровизации органов местного самоуправления (управления), исходя из адекватных начальным условиям целевых показателей.

Настоящие Рекомендации направлены на обеспечение прав граждан в процессе взаимодействия с органами местного самоуправления (управления) при применении цифровых технологий и призваны способствовать решению двуединой задачи. Во-первых, настоящие Рекомендации адресованы законодательным и правоприменительным органам государств — участников СНГ, их органам местного самоуправления (управления) и нацелены на совершенствование нормотворческой и правоприменительной практики в части регулирования взаимодействия органов местного самоуправления (управления) с гражданами и организациями в цифровой среде и обеспечения гарантий их прав в процессе такого взаимодействия. Во-вторых, настоящие Рекомендации могут явиться последовательным шагом в создании модельного акта МПА СНГ о гарантиях прав и свобод граждан в цифровой среде на местном уровне, а также способствовать актуализации действующего базового модельного регулирования статуса органов местного самоуправления (управления), которое содержится в модельном законе от 27 ноября 2015 года «Об общих принципах организации местного самоуправления» (новая редакция) и пока не закрепляет гарантии прав местного самоуправления (управления) в условиях цифровой трансформации. Кроме того, настоящие Рекомендации могут быть использованы для гармонизации действующих соглашений и актов СНГ, затрагивающих стандарты организации местного самоуправления (управления) и стратегии развития информационного общества.

Настоящие Рекомендации основываются на модельных законах, регулирующих порядок принятия административных актов и порядок оказания муниципальных услуг с использованием цифровых технологий (модельный закон от 28 октября 2022 года «Об административных процедурах», модельный закон от 28 октября 2022 года «О государственных и муниципальных услугах»), а также учитывают положения модельного закона от 27 ноября 2015 года «Об обращениях граждан и юридических лиц», устанавливающие в том числе правила электронной коммуникации граждан и юридических лиц с органами местного самоуправления (управления).

Кроме того, в части правовых аспектов цифровой среды, по своей природе связанной с правовыми отношениями, предметом которых является оборот информации (в том числе квалифицируемой по определенным признакам), настоящие Рекомендации учитывают положения модельного Информационного кодекса для государств — участников СНГ (новая редакция) (приложение к постановлению МПА СНГ от 28 октября 2022 года № 54-12), а также отдельных модельных законодательных актов МПА СНГ, прямо или косвенно связанных с предметом настоящих Рекомендаций и отражающих предшествующий опыт модельного законотворчества МПА СНГ по соответствующим вопросам, включая следующие документы, но не ограничиваясь ими:

• модельный Земельный кодекс для государств — участников СНГ (приложение к постановлению МПА СНГ от 4 декабря 2004 года № 24-8);
• модельный закон «О доступе к экологической информации» (новая редакция) (приложение № 4 к постановлению МПА СНГ от 14 апреля 2023 года № 55-4);
• модельный закон «О цифровом пространстве, его инфраструктуре и регулировании в государствах — участниках СНГ» (приложение к постановлению МПА СНГ от 14 апреля 2023 года № 55-8);
• модельный закон «О цифровой трансформации сферы услуг государств — участников СНГ» (приложение к постановлению МПА СНГ от 14 апреля 2023 года № 55-10);
• модельный закон «О цифровых правах» (приложение к постановлению МПА СНГ от 14 апреля 2023 года № 55-12);
• модельный закон «О цифровом здравоохранении» (приложение к постановлению МПА СНГ от 14 апреля 2023 года № 55-22);
• модельный закон «О персональных данных» (новая редакция) (приложение к постановлению МПА СНГ от 29 ноября 2018 года № 48-9);
• модельный закон «Об основах общественного контроля» (приложение к постановлению МПА СНГ от 27 марта 2017 года № 46-19);
• модельный закон «Об основах регулирования Интернета» (новая редакция) (приложение к постановлению МПА СНГ от 25 ноября 2016 года № 45-12);
• модельный закон «Об информации, информатизации и обеспечении информационной безопасности» (приложение к постановлению МПА СНГ от 28 ноября 2014 года № 41-15);
• модельный закон «Об использовании информационно-коммуникационных технологий в системе образования» (приложение к постановлению МПА СНГ от 18 апреля 2014 года № 40-15);
• модельный закон «Об электронном правительстве» (приложение к постановлению МПА СНГ от 25 ноября 2016 года № 45-14);
• модельный закон «Об электронном документе» (приложение к Постановлению МПА СНГ от 29 ноября 2013 года № 39-18);
• модельный закон «Об участии общественности в принятии решений по вопросам градостроительного развития и качества городской среды» (приложение к постановлению МПА СНГ от 13 июня 2000 № 15-7).

Настоящие Рекомендации продолжают серию рекомендаций, посвященных цифровому публичному управлению:

• Рекомендации по нормативному регулированию использования искусственного интеллекта, включая этические стандарты для исследования и разработок (приложение к постановлению МПА СНГ от 14 апреля 2023 года № 55-23);
• Рекомендации о сотрудничестве государств — участников СНГ в сфере цифрового развития (приложение к постановлению МПА СНГ от 26 ноября 2021 года № 53-12);
• рекомендации «О доступе к информации о правовом статусе граждан» (приложение к постановлению МПА СНГ от 16 апреля 2021 года № 52-7);
• Рекомендации по совершенствованию и гармонизации национального законодательства государств — участников СНГ в сфере обеспечения информационной безопасности (приложение к постановлению МПА СНГ от 23 ноября 2012 года № 38-20).

1.2 Основные понятия

В настоящих Рекомендациях используются предложенные в модельных актах государств — участников СНГ термины и понятия. Отдельные релевантные понятия уточнены или скорректированы с учетом предмета настоящих Рекомендаций и принятого методологического подхода. Такая корректировка обусловлена в том числе тем обстоятельством, что в различных актах модельного законодательства государств — участников СНГ, регулирующих как информационные отношения, так и вопросы организации государственного управления и местного самоуправления (управления), нередко содержатся альтернативные определения одних и тех же терминов. В ряде случаев различия в определениях не имеют принципиального смыслового значения, однако в отдельных случаях провести разграничение в терминологии представляется важным и полезным. Это касается, в частности, соотношения терминов «электронный» и «цифровой». Один из подходов, демонстрируемых в модельном законодательстве, свидетельствует об отсутствии принципиальных различий между этими категориями, когда понятие «электронный» определяется через понятие «цифровой» (например, в части 2 статьи 1 модельного закона от 25 ноября 2016 года «Об электронном правительстве» и в статье 2 модельного закона от 9 декабря 2000 года «Об электронной цифровой подписи»). Однако имеется и другой подход, когда термин «цифровой» (применительно к информации) означает информацию, представленную в виде, пригодном для обработки с помощью электронных вычислительных машин, а термин «электронный», в свою очередь, означает такую разновидность цифровой информации, которая пригодна для восприятия человеком (например, в статье 2 модельного закона от 25 ноября 2016 года «О трансграничном информационном обмене электронными документами»). Потребность в разграничении понятий «электронный» и «цифровой» обусловлена широким внедрением в работу с информацией концепции «машиночитаемого права» и искусственного интеллекта, признанием цифровизации или дигитализации в качестве нового этапа информатизации, а цифрового правительства — новой стадией электронного правительства, отличающейся усложнением информационных технологий и использованием искусственного интеллекта. В этом контексте в настоящих Рекомендациях предлагается различать понятие «электронный» как обобщенное и понятие «цифровой» как его особую разновидность.

Ниже приводятся понятия, значения которых были уточнены или дополнены для целей настоящих Рекомендаций:

вопросы местного значения — вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности местного населения, решение которых в соответствии с конституцией и национальным законодательством осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления (управления) самостоятельно <*>;

---

<*> Определение, содержащееся в Словаре терминов и понятий, используемых при подготовке законодательных актов в сфере государственного строительства и местного самоуправления, предлагается дополнить указанием на органы местного управления с учетом разнообразия в подходах к организации публичной власти на местах в государствах — участниках СНГ.

информация о деятельности органов местного самоуправления (управления) — информация (в том числе документированная), созданная в пределах своих полномочий органами местного самоуправления (управления) или организациями, подведомственными органам местного самоуправления (управления), либо поступившая в указанные органы и организации. К информации о деятельности органов местного самоуправления (управления) относятся также законы и иные нормативные правовые акты, муниципальные правовые акты, устанавливающие структуру, полномочия, порядок формирования и деятельности указанных органов и организаций, иная информация, касающаяся их деятельности <*>;

---

<*> Определение, измененное и дополненное, дано на основе статьи 2 модельного Информационного кодекса для государств — участников СНГ от 23 ноября 2012 года.

местное самоуправление — форма реализации власти народа, осуществляемая посредством самостоятельной и под свою ответственность деятельности территориально организованного населения по решению вопросов местного значения в соответствии с конституцией и национальным законодательством через создаваемые им органы местного самоуправления или непосредственно исходя из общегосударственных интересов и интересов населения <*>;

---

<*> Определение, измененное и дополненное, дано на основе статьи 2 модельного закона от 27 ноября 2015 года «Об общих принципах организации местного самоуправления» (новая редакция).

местное управление — исполнительная власть на местах, в административно-территориальных образованиях государства или муниципальных образованиях, административная деятельность, осуществляемая органами местного государственного управления, органами местного самоуправления <*>;

---

<*> Разграничение понятий «местное самоуправление» и «местное управление» не противоречит разработанному глоссарию, при этом позволяет восполнить имеющийся в нем пробел, связанный с различными функциями и аспектами организации власти на местах, а также подчеркнуть тот факт, что «местное самоуправление» и «местное управление» являются лишь частично совпадающими понятиями.

местное государственное управление — административная деятельность на местах, осуществляемая местными государственными органами исполнительной власти (органами местного государственного управления);

муниципальная административная процедура — нормативно установленный порядок деятельности органов (должностных лиц) местного самоуправления (управления), уполномоченных ими субъектов на основании обращения заинтересованных лиц или по собственной инициативе по рассмотрению муниципального административного дела, принятию и исполнению по нему муниципального административного акта, совершению административных действий, заключению, изменению, исполнению, прекращению административного договора <*>;

---

<*> Определение, измененное и дополненное, дано на основе статьи 2 модельного закона от 28 октября 2022 года «Об административных процедурах».

муниципальный административный акт — решение ненормативного характера органа (должностного лица) местного самоуправления (управления), уполномоченного ими субъекта, принятое единолично или коллегиально, содержащее властное волеизъявление, порождающее, изменяющее или прекращающее права и обязанности для конкретных граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц <*>;

---

<*> Определение, измененное и дополненное, дано на основе статьи 2 модельного закона от 28 октября 2022 года «Об административных процедурах».

муниципальный нормативный правовой акт — акт, принятый уполномоченным на то органом местного самоуправления (управления) или должностным лицом местного самоуправления (управления), содержащий нормы права, направлен на урегулирование либо изменение и прекращение общественных отношений, обязателен для неопределенного круга лиц в границах муниципального образования; рассчитан на неоднократное его применение; документально оформлен; принят в установленном порядке;

муниципальная информационная система — автоматизированный (в том числе цифровой) информационный ресурс или совокупность таких информационных ресурсов муниципального образования (местной административно-территориальной единицы) <*>;

---

<*> Определение, измененное и дополненное, дано на основе статьи 2 модельного Информационного кодекса для государств — участников СНГ от 23 ноября 2012 года.

органы местного самоуправления — представительный и подотчетные ему иные органы местного самоуправления, наделенные полномочиями по решению вопросов местного значения <*>;

---

<*> Определение из статьи 1 модельного закона от 27 ноября 2015 года «Об общих принципах организации местного самоуправления» (новая редакция).

Вариант

органы местного самоуправления — формируемые населением на местах непосредственно либо косвенным путем в целях осуществления местного самоуправления представительные и иные органы, наделенные полномочиями по решению вопросов местного значения и иных публичных задач в соответствии с конституцией и национальным законодательством <*>;

---

<*> Определение, измененное и дополненное, дано на основе статьи 1 модельного закона от 27 ноября 2015 года «Об общих принципах организации местного самоуправления» (новая редакция), статьи 2 модельного закона от 16 октября 1999 года «О местном референдуме», статьи 2 модельного закона от 16 апреля 2021 года «О региональных инвестиционных проектах».

органы местного управления — органы местного государственного управления, органы местного самоуправления, осуществляющие административную деятельность на местах;

органы местного государственного управления — местные государственные органы исполнительной власти, входящие в единую систему исполнительной власти и подотчетные вышестоящему исполнительному органу государственной власти;

электронное обращение в орган местного самоуправления (управления) — обращение заявителя, поступившее на адрес электронной почты органа местного самоуправления (управления) или их должностных лиц либо размещенное на официальном сайте органа местного самоуправления (управления) в Интернете <*>;

---

<*> Определение, измененное и дополненное, дано на основе статьи 2 модельного закона от 27 октября 2015 года «Об обращениях граждан и юридических лиц».

цифровое обращение в орган местного самоуправления (управления) — вид электронного обращения, подаваемого через муниципальную информационную систему с соблюдением в том числе правил этой системы.

Иные понятия и термины, используемые в настоящих Рекомендациях, но не определенные в данном разделе, употребляются в значении, установленном в соответствии с модельными законами, принятыми Межпарламентской Ассамблеей государств — участников Содружества Независимых Государств и (или) национальным законодательством государств.

Реализация поставленных целей настоящих Рекомендаций, приоритетных задач в сфере обеспечения и защиты прав граждан при цифровом взаимодействии с органами местного самоуправления (управления), а также основных направлений нормативного регулирования в данной области осуществляется с соблюдением следующих правовых принципов:

• принцип приоритета прав и свобод человека при внедрении и использовании цифровых технологий, включая технологию искусственного интеллекта;
• принцип надлежащего публичного управления в цифровой среде;
• принцип равенства субъектов цифрового пространства, включая их равный доступ к цифровым ресурсам;
• принцип транспарентности публичного управления на местном уровне, открытости и доступности муниципальных информационных систем, включая принцип доступности данных для экономики данных;
• принцип выбора формы взаимодействия с учетом реализации права гражданина на отказ от цифровой формы взаимодействия;
• принцип защиты прав субъектов персональных данных (права на защиту персональных данных, на цифровую идентичность, на забвение);
• принцип достоверности распространяемой информации, а также своевременности ее предоставления;
• принцип обеспечения информационной безопасности;
• принцип взаимодействия местных органов самоуправления (управления) по горизонтали, а также по вертикали с иными уровнями публичной власти при обеспечении прав граждан в цифровой среде;
• принцип взаимодействия и синхронизации государственных и муниципальных информационных систем, обеспечивающих коммуникацию граждан с органами публичного управления;
• принцип разграничения полномочий между уровнями публичной власти в сфере обеспечения прав граждан в цифровой среде;
• принцип ответственности органов местного самоуправления (управления) перед населением и государством за обеспечение прав граждан в цифровой среде в пределах своей компетенции;
• принцип активной роли органа местного самоуправления (управления), обязывающий органы принимать во внимание обстоятельства конкретного дела, в случае если данные обстоятельства не были учтены в соответствующем алгоритме, с использованием которого принимается муниципальный административный акт;
• принцип многообразия форм организации местного самоуправления (управления) с учетом национальных, исторических традиций, географических и иных особенностей.

3.1 Законодательство о местном самоуправлении

3.1.1. Учет особенностей организации системы местного самоуправления (управления) при определении компетенции местных органов по обеспечению прав граждан в цифровой среде

Конституции всех государств — участников СНГ определяют основы территориальной организации публичной власти и публичного управления. Все они разграничивают местное государственное управление и местное самоуправление как разные способы решения публичных задач на местах: местное государственное управление осуществляется органами, входящими в систему государственных органов, прежде всего в систему государственных органов исполнительной власти, в то время как местное самоуправление реализуется гражданами непосредственно либо через формируемые ими органы.

При этом конституционные гарантии местного самоуправления и права граждан на участие в нем трактуются по-разному. Можно выделить несколько подходов к регулированию гарантий местного самоуправления в государствах — участниках СНГ, основанных на различном понимании местного самоуправления и его субъекта.

1. Признание качества субъекта (носителя) права местного самоуправления за публично-правовым образованием (муниципалитетом, муниципальным образованием, административно-территориальной единицей) как социально-территориальной общностью (в некоторых случаях — юридическим лицом публичного права). Данный подход реализуется в Российской Федерации и государствах — членах Совета Европы, присоединившихся к Европейской хартии местного самоуправления (например, в Республике Армения, частично в Азербайджанской Республике).

2. Признание субъектами местного самоуправления граждан, участвующих в формировании представительных органов и в решении вопросов собственной жизнедеятельности через формы партисипаторной демократии, а также признание субъектами самоуправления избираемых ими представительных органов при сохранении качества органов государственной исполнительной власти за исполнительными органами на местах и без разграничения функций государственного управления и местного самоуправления (Республика Беларусь, Республика Казахстан, Республика Таджикистан, Республика Узбекистан).

Внутри каждой из названных двух групп государств вновь можно обнаружить различия в выборе конкретных территориальных уровней местного самоуправления и местного управления, а также конкретных форм участия граждан в деятельности местных органов.

Рекомендации

1. Необходимо учитывать незавершенный характер не только процессов цифровизации, но и реформ государственного управления и местного самоуправления в государствах — участниках СНГ, влияние советских и национальных традиций на современное состояние публичной власти на местах, различную степень ее самостоятельности и организационной обособленности от центральной власти. Все это предопределяет необходимость гибкого подхода и отсутствие единообразных решений в процессе поиска баланса между сохранением единства системы публичной власти, властной вертикали, с одной стороны, и четким определением сферы собственной ответственности муниципальных субъектов по непосредственному обеспечению жизнедеятельности населения с применением информационных технологий, обеспечению с их помощью включенности граждан в процессы публичного управления на местах — с другой.

2. Закономерно, что проблемы правового, организационного и финансового обеспечения цифровой среды для взаимодействия с гражданами и организациями наиболее остро встают на низовом уровне местного самоуправления (управления): в сельских поселениях, небольших муниципальных образованиях. Множественность субъектов местного самоуправления (управления) предопределяет сложность согласованного развития их информационных ресурсов. Однако это положение не снимает с повестки дня задачу синхронизации не только государственных и муниципальных информационных систем по вертикали, но муниципальных информационных ресурсов по горизонтали, подключения цифровых муниципалитетов к единой муниципальной платформе в масштабах не только региона, но и всего государства. Выступить операторами таких ресурсов, выполнить координационную функцию по реализации единых требований к размещаемым данным, а также по обслуживанию такой платформы могли бы в том числе региональные и общегосударственные ассоциации муниципальных образований. Организация информационного обмена данными между муниципальными субъектами с использованием цифровых технологий является важным направлением межмуниципального сотрудничества.

3. С учетом указанных обстоятельств совершенствование деятельности по обеспечению прав граждан и организаций в цифровой среде должно осуществляться с учетом необходимости оценки степени цифрового неравенства (цифрового разрыва) на всех его уровнях, включая неравенство в возможности доступа к информационно-телекоммуникационным сетям муниципальных образований разных типов и уровней; неравенство в тех возможностях, которые есть у лиц, использующих информационно-телекоммуникационные сети и размещенные в них информационные ресурсы; неравенство возможностей между теми лицами, которые являются пользователями информационно-телекоммуникационных сетей, и теми, кто ими не является. Указанная деятельность должна предполагать меры, адекватные качественным и количественным показателям цифрового разрыва, а также меры, направленные на его преодоление.

3.1.2. Деятельность органов местного самоуправления (управления) по обеспечению прав граждан и организаций в цифровой среде как предмет правового регулирования и программная задача

Законодательство государств — участников СНГ о местном самоуправлении (управлении) при определении компетенции местных органов самоуправления (управления) в различных сферах непосредственной жизнедеятельности населения не устанавливает каких-либо их специальных задач или полномочий, связанных с обеспечением прав граждан в цифровой среде, с развитием и использованием муниципальных информационных систем, в том числе искусственного интеллекта, иных информационных ресурсов для осуществления взаимодействия с гражданами и организациями, для иных управленческих целей. Это во многом обусловлено комплексным и централизованным характером задачи обеспечения безопасности личности, общества и государства при применении информационных технологий, обороте цифровых данных, которая должна решаться на основе единых общегосударственных стандартов. Так, например, в Российской Федерации данная сфера правового регулирования, как и сами информационные технологии, относятся к предметам исключительного ведения государства (пункты «и», «м» статьи 71 Конституции Российской Федерации в редакции Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 года № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти).»

В то же время органы местного самоуправления (управления) обладают полномочиями по реализации таких общегосударственных стандартов на местном уровне. Как отмечается в статье 7 модельного закона от 14 апреля 2023 года «О цифровом пространстве, его инфраструктуре и регулировании в государствах — участниках СНГ», органы местного самоуправления (управления) в соответствии с национальным законодательством, законодательством региона государства, уставом муниципального образования могут быть наделены отдельными полномочиями в сфере национального цифрового пространства в пределах территории муниципального образования (административно-территориальной единицы). С другой стороны, уполномоченный орган местного самоуправления (управления) имеет право: 1) создавать объекты цифровой инфраструктуры муниципального образования (административно-территориальной единицы) и осуществлять управление ими; 2) обеспечивать цифровое взаимодействие с иными субъектами национального цифрового пространства в целях реализации своих полномочий, включая предоставление (оказание) муниципальных услуг; 3) осуществлять иные полномочия, предусмотренные национальным законодательством о цифровом пространстве и местном самоуправлении (управлении).

На национальном уровне указанная компетенция местных органов может быть выведена также из информационного законодательства, законодательства об административных процедурах, об оказании публичных услуг, из проектов и программ, посвященных созданию систем «цифрового муниципалитета». Например, в Таджикистане эта компетенция вытекает из столичного проекта, оформленного решением Председателя города Душанбе от 7 мая 2019 года № 276 об учреждении государственного унитарного предприятия «Умный город (Smart City)» местного исполнительного органа государственной власти города Душанбе с целью строительства IT-парка, повышения эффективности оказания электронных услуг путем информационно-коммуникационных технологий, обеспечения безопасности граждан и защиты общественного порядка. Другой пример — Российская Федерация, где компетенция муниципалитетов в цифровой сфере отражается в ведомственном, региональных и местных проектах цифровизации городского хозяйства «Умный город» (см.: Концепцию проекта цифровизации городского хозяйства «Умный город», утвержденную приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 25 декабря 2020 года № 866/пр). В соответствии с данной концепцией отобранные по конкурсу города-пилоты подписывают с Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации соглашение о реализации пилотного проекта в рамках ведомственного проекта цифровизации городского хозяйства. При этом города принимают на себя обязанности по реализации пилотных проектов по апробации передовых цифровых и инженерных решений, организационно-методических подходов и правовых моделей, применяемых для цифрового преобразования в сфере городского хозяйства, и осуществляют мероприятия, прописанные в дорожной карте проекта муниципального образования и предусмотренные стандартом «Умный город». Уровень исполнения этих обязанностей находит отражение в показателе «Цифровая зрелость», методика расчета которого была утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 3 апреля 2021 года № 542. Этот показатель с 2021 года уже учитывается в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 4 февраля 2021 года № 68 при оценке эффективности деятельности глав субъектов Российской Федерации. Расчет коэффициента цифровой зрелости, как и индекса цифровизации городского хозяйства «IQ городов», имеет значение и для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления (управления).

Рекомендации

1. Важной законодательной задачей для государств — участников СНГ остается согласование законов и подзаконных актов о местном самоуправлении (управлении) с информационным законодательством и законодательством об административных процедурах и публичных услугах в части реализации возложенных на муниципальные органы задач в цифровой среде и дополнительных гарантий прав граждан и организаций при цифровом взаимодействии с органами местного самоуправления (управления) и при использовании муниципальных цифровых сервисов.

К числу «цифровых прав» как новым элементам, дополняющим нормативное содержание основных информационных прав и права на участие в управлении, подлежащих обеспечению и защите в том числе на муниципальном уровне, могут быть отнесены следующие:

• право на доступ к муниципальным информационным системам, на доступ к информации в них, к затрагивающим права и интересы лица актам;
• право на обращение в органы местного самоуправления (управления) либо в уполномоченные ими органы в электронной форме с использованием цифровых сервисов;
• право на электронные административные процедуры и право на получение электронных муниципальных услуг;
• право на создание своего цифрового профиля на платформе (в муниципальной информационной системе), на полноту и достоверность информации в своем цифровом профиле;
• право на защиту своего цифрового профиля, персональных данных в государственных информационных системах, на конфиденциальность персональных данных в информационных системах, а также право на обезличивание своих данных и их удаление;
• право быть заслушанным с использованием информационно-коммуникационных технологий (проведение публичных слушаний с использованием интернет-связи посредством режима веб-конференции или различных форм видео-конференц-связи);
• право на досудебное обжалование в электронной форме с использованием цифровых сервисов.

2. Представляется перспективным использование выработанных в отдельных государствах — участниках СНГ критериев и методики расчета уровня цифровизации (показателя «Цифровая зрелость») муниципальных единиц и в других государствах СНГ с учетом особенностей их системы местного управления и самоуправления;

3. Невозможно вести речь об автономном развитии муниципального электронного и цифрового правительства, поскольку по своей природе местное публичное управление, включая местное самоуправление, входит в единую систему публичной власти, функционально связано с иными уровнями публичного управления. Закономерно можно отметить, что во всех государствах — участниках СНГ наблюдаются проблемы, связанные с разграничением полномочий между уровнями публичной власти, и констатируется необходимость их тесного взаимодействия при решении задач в конкретных сферах жизнедеятельности. Более того, включенность цифровизации местного самоуправления (управления) в общие процессы цифровизации публичного управления, включая искусственный интеллект, во многом предопределяет качество и удовлетворенность невластных субъектов от взаимодействия с публичными органами.

4. Использование искусственного интеллекта в деятельности органов местного самоуправления (управления) (например, при разработке проекта нормативного правового акта либо при подготовке того или иного управленческого решения) в целях обеспечения прав граждан и организаций в цифровой среде должно происходить с учетом возможности проверки и принятия итогового решения ответственным должностным лицом.

3.2 Информационное законодательство

Несмотря на то что процессы цифровой трансформации, как правило, рассматриваются в науке и практике как относительно новые явления, с точки зрения правового регулирования они в значительной и существенной части соотносятся с уже разработанными и действующими правовыми институтами, поскольку в центре правового регулирования находятся общественные отношения, а в центре процессов цифровой трансформации — информация (данные), притом что на пространстве СНГ понятия «информация» и «данные» часто отождествляются.

Реализация ключевых направлений нормативного регулирования взаимодействия органов местного самоуправления (управления) и граждан (организаций) в цифровой форме при необходимости должна учитывать положения информационного законодательства и законодательства о защите персональных данных. Это обусловлено тем, что в основе взаимодействия органов местного самоуправления (управления) с гражданами и организациями лежит обмен информацией. При этом данная информация, как правило, обладает качеством персональных данных. Одновременно персональные данные являются частью экономики данных, которые при условии их достаточного количества и необходимого качества могут использоваться для повышения качества управленческих решений, в том числе с использованием автоматизированных систем.

Рекомендация

Разработка нормативного регулирования взаимодействия органов местного самоуправления (управления) и граждан (организаций) в цифровой форме на основе принципа системности законодательства требует согласования с положениями законодательства о защите прав субъектов персональных данных, доступности данных для экономики данных и обеспечения информационной безопасности.

В регулировании оборота персональных данных необходимо учитывать положения Конвенции о защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных (Страсбург, 28 января 1981 года; СДСЕ № 108), модельного закона от 29 ноября 2018 года «О персональных данных» (новая редакция). Ключевым положением в регулировании оборота персональных данных в процессе цифрового взаимодействия органов местного самоуправления (управления) и граждан является установление критериев квалификации информации как персональных данных.

Рекомендация

В цифровом взаимодействии органов местного самоуправления (управления) и граждан необходимо учитывать принципы обработки персональных данных, в том числе связанные с использованием условных обобщенных наименований:

1. принцип обоснованности каждого случая обработки данных требует предусмотреть в национальном законодательстве условия, при наличии которых допускается обработка персональных данных конкретного лица (например, специальное условие, действующее в силу закона и не требующее сбора согласий на обработку персональных данных);

2. принцип определенности целей и соответствия установленным целям обработки персональных данных конкретного лица требует определения в национальном законодательстве конкретных и законных целей сбора, оборота и обработки персональных данных; при этом данные цели должны быть определены заранее — до момента начала сбора и обработки персональных данных;

3. принцип необходимости и достаточности персональных данных для осуществления соответствующей функции органов местного самоуправления (управления) в цифровом виде требует определения в национальном законодательстве какие конкретно персональные данные необходимы для осуществления соответствующей муниципальной функции;

4. принцип минимизации и пропорциональности персональных данных по отношению к заявленным целям обработки обусловливает необходимость включения в национальное законодательство соответствующих правовых и организационных гарантий;

5. принцип актуальности, полноты и точности персональных данных требует предусмотреть процедуры поддержания персональных данных в указанном состоянии.

В целях защиты конституционных прав граждан, участвующих в процедурах цифрового взаимодействия с органами местного самоуправления (управления) необходимо предусмотреть правовые, организационные и технические меры, нацеленные на реализацию обязанностей оператора персональных данных, а также на защиту персональных данных, в том числе с учетом особенностей цифровой формы информации. Также при разработке соответствующих нормативных актов следует принимать усилия по решению сквозных правовых проблем в регулировании отношений, опосредованных информационно-телекоммуникационными сетями, включая вопросы идентификации пользователей, определения юрисдикции и роли информационных посредников.

3.3 Электронная и цифровая коммуникация органов

3.3.1 Регулирование коммуникации в электронной форме в актах модельного законодательства

Модельное законодательство государств — участников СНГ регулирует коммуникацию органов местного самоуправления (управления) с гражданами и организациями. Основным модельным актом в этой сфере является модельный закон от 27 ноября 2015 года «Об обращениях граждан и юридических лиц». Электронная коммуникация затрагивается и в модельных документах, регулирующих отдельные сферы публичного управления (например, модельный закон от 13 июня 2000 года «Об участии общественности в принятии решений по вопросам градостроительного развития и качества городской среды», модельный Земельный кодекс от 4 декабря 2004 года, модельный закон от 14 апреля 2023 года «О доступе к экологической информации» (новая редакция)). Однако правовая регламентация цифровой коммуникации в модельных актах не всегда является равномерной и требует определенной актуализации с учетом уровня развития цифровых технологий. В частности, в модельном законе от 27 ноября 2015 года «Об обращениях граждан и юридических лиц» отсутствует регулирование цифрового обращения и взаимодействия. В то же время в национальном законодательстве такая форма обращения с развитием информационных систем находит свою регламентацию. Так, например, Федеральный закон от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ (в редакции Федерального закона от 4 августа 2023 года № 480-ФЗ) предусматривает возможность направления обращений в форме электронных документов с использованием федеральной государственной информационной системы «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)». Такое обращение подается и рассматривается с применением информационно-коммуникационных технологий. Это означает, что речь идет не просто о скан-образе документа, направленном на электронную почту органа власти либо через специальный портал, а о создании и обработке обращения на платформе с помощью компьютера или цифрового мобильного устройства. Ответ на него поступает в личный кабинет заявителя.

Все шире используются социальные мессенджеры и социальные сети для коммуникации органов местного самоуправления (управления) с населением. Однако такая коммуникация не имеет ясной юридической основы ни в национальном, ни в модельном законодательстве.

Рекомендация

Представляется целесообразным разработать новую редакцию модельного закона от 27 ноября 2015 года «Об обращениях граждан и юридических лиц», добавив понятие цифрового обращения как обращения, подаваемого и рассматриваемого с применением информационно-коммуникационных технологий (оно может использоваться наряду с электронным обращением). Кроме того, нуждается в урегулировании порядок коммуникации через официальные аккаунты органов и должностных лиц в социальных сетях и мессенджерах. Также необходимо предусмотреть особенности цифрового обращения и защиты прав граждан в случае негибкости информационных систем, на платформе которых подается цифровое обращение. Аспект цифровизации порядка работы с обращениями требует особого внимания и со стороны национального законодательства государств — участников СНГ.

Отдельно следует рассмотреть вопрос цифровизации института общественного контроля как одного из важнейших демократических средств местного самоуправления (управления). Модельный закон от 27 марта 2017 года «Об основах общественного контроля» устанавливает общие правила организации и осуществления общественного контроля, в частности за деятельностью органов местного самоуправления (управления) в форме контроля, мониторинга, проверки и др. В большинстве правовых систем государств — участников СНГ используется данный модельный подход. Исключением является Закон Республики Узбекистан от 12 апреля 2018 года № ЗРУ-474 «Об общественном контроле», поскольку он не распространяет свое действие на местное самоуправление.

Модельный закон, предусматривая общественный контроль в отношении органов местного самоуправления (управления), не содержит правил взаимодействия в электронной форме. В национальном законодательстве (например, Закон Азербайджанской Республики от 22 ноября 2013 года № 816-IVQ «Об общественном участии», Федеральный закон от 21 июля 2014 года № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации») предусматривается возможность использования электронных форм при осуществлении общественного контроля. Однако такие формы недостаточно урегулированы, и в лучшем случае возможность их применения фиксируется в самом общем виде. Так, в указанном законе Азербайджанской Республики речь идет лишь о размещении объявления о проведении общественного слушания (обсуждения) на интернет-странице инициатора или в медиа минимум за семь рабочих дней до мероприятия с указанием точного времени и места.

Также в целом отсутствует модельное регулирование сходов, собраний или конференций граждан в цифровой форме, электронного голосования по вопросам местного значения, в том числе при проведении опросов и мониторинга мнения граждан; порядка опубликования решений, принятых на сходе, собрании граждан или проведение конференций граждан в цифровой форме и т.д.

Рекомендации

1. Установить регулирование схода, собраний или конференций граждан в цифровой форме, электронного голосования по вопросам местного значения, закрепив гарантии доступности, удобства выражения мнения и объективности волеизъявления.

2. Распространить действие законодательства об общественном контроле на органы местного самоуправления (управления).

3. Установить возможность использования информационных систем для осуществления общественного контроля, определив приоритетные формы (например, опрос, мониторинг, изучение общественного мнения, планы приватизации).

4. Предусмотреть размещение итоговых актов и документов на официальных сайтах органов местного самоуправления (управления) или ином специальном сайте для обеспечения публичности.

3.3.2. Нормативная правовая основа цифровизации коммуникации в национальном законодательстве в общем порядке и в специальных процедурах

В законодательстве большинства государств — участников СНГ приняты и действуют законы о порядке рассмотрения обращений граждан (Азербайджанская Республика, Республика Беларусь, Кыргызская Республика, Российская Федерация, Республика Таджикистан, Республика Узбекистан). Следует отметить другой подход, при котором обращения регулируются в кодифицированных актах об административных процедурах (например, Административный процедурно-процессуальный кодекс Республики Казахстан от 29 июня 2020 года № 350-VI).

В национальном законодательстве можно выделить два подхода к регулированию обращений в электронной форме. При первом подходе законодательство не предусматривает повышенных требований, обращение в электронной форме может быть направлено в виде скан-образа документа на электронную почту органа власти либо через специальный портал (Азербайджанская Республика, Республика Беларусь, Кыргызская Республика и Российская Федерация). При втором подходе устанавливается требование о соблюдении законодательства об электронных документах и электронной цифровой подписи, что может быть при определенных условиях рассмотрено как ограничение права на обращение (Республика Армения, Республика Казахстан, Республика Таджикистан и Республика Узбекистан).

Рекомендации

1. Разграничить в национальном законодательстве обращения, рассмотрение которых влечет принятие административного акта с возникновением, изменением или прекращением субъективных прав и обязанностей заявителя и результаты рассмотрения которых непосредственно не влияют на его субъективные права и обязанности; для последних обращений сохранить (предусмотреть) в национальном законодательстве использование упрощенной формы создания электронного обращения на едином портале на муниципальном уровне (с помощью информационной системы) без применения электронной цифровой подписи, в том числе путем подачи скан-образа документа на электронную почту органа местного самоуправления; также предусмотреть возможность граждан отказаться от получения ответа в этом случае.

2. Предусмотреть при создании информационной системы подачи и рассмотрения электронных обращений возможность обработки обобщенных данных о выявленных проблемах, их причинах, сроках и способах решения и т.п. или разработку отдельной информационной системы обратной связи.

Наряду с общими нормами, предусматривающими порядок рассмотрения обращений, в национальном законодательстве, так же как и в модельных актах, коммуникация регламентируются законами в отдельных сферах публичного управления (экологическое, земельное, градостроительное и др. законодательство). Однако, как правило, регулирование ограничивается закреплением права на получение информации. При этом основу должна составлять возможность ознакомиться с нормативно-правовым регулированием. Кроме того, важно в рамках цифровизации муниципального управления обеспечить и право на участие в обсуждении и принятии решений органами местного самоуправления (управления) в экологической, земельной и градостроительной сферах. В национальном законодательстве государств — участников СНГ встречаются нормы, гарантирующие право на участие в принятии решений (например, статья 21 Кодекса Республики Беларусь об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности от 17 июля 2023 года № 289-З1; статья 15 Экологического кодекса Республики Казахстан от 2 января 2021 года № 400-VI; статьи 38 — 39 Градостроительного кодекса Республики Узбекистан от 22 февраля 2021 года № ЗРУ-676). Национальный законодатель, предусматривая возможность использования информационно-коммуникационных технологий в данных сферах, как правило, не устанавливает требований к доступности и удобству представляемых материалов (например, представление проекта генерального плана не в архивированном виде, а в сравнительном картографическом), а также к срокам и анализу и юридическому значению результатов такого обсуждения. При этом электронная форма как раз может помочь обеспечить дополнительный охват общественности, включая лиц с ограниченными возможностями, их привлечение к обсуждению и принятию решений, подведению итогов деятельности органов местного самоуправления (управления).

Рекомендации

1. На основе единых решений создать (реформировать) муниципальные информационные системы, содержащие муниципальные нормативные правовые акты, экологическую, градостроительную информацию, и обеспечить возможность получения к ним свободного доступа граждан.

2. Расширить цифровизацию проведения общественных (публичных) обсуждений (слушаний), установив требования к доступности и удобству представляемых материалов, а также обязательное размещение всех замечаний на сайте в целях открытости, возможности и удобства анализа и осуществления общественного контроля.

3. Предусмотреть возможность участия граждан и общественности с использованием цифровых технологий в проведении заседаний, обсуждении итогов деятельности органов местного самоуправления.

3.4 Цифровизация в сфере муниципального нормотворчества

Процедура принятия муниципальных нормативных правовых актов с использованием искусственного интеллекта должна предусматривать тщательную экспертную проверку таких проектов нормативных правовых актов не только ответственными должностными лицами нормотворческого органа, но и экспертами и представителями гражданского общества, что должно служить дополнительной гарантией прав граждан и организаций в цифровой среде. В связи с этим Рекомендации по нормативному регулированию использования искусственного интеллекта, включая этические стандарты для исследований и разработок (приняты постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ от 14 апреля 2023 года № 55-23) во взаимосвязи с положениями модельного закона «О нормативных правовых актах» (новая редакция) (принят постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ от 22 ноября 2019 года № 50-7) могут быть дополнены стандартами использования искусственного интеллекта при разработке проектов нормативных правовых актов, способами участия в экспертном и общественном обсуждении подготовленного проекта нормативного акта.

Модельный закон «О нормативных правовых актах» в статье 9 предусматривает систематизацию нормативных правовых актов путем издания общего свода нормативных правовых актов или составления сборников действующих нормативных правовых актов, структурированных по предмету правового регулирования, в печатном или электронном виде. Представляется необходимым модернизировать подходы к систематизации муниципальных нормативных правовых актов путем создания полноценных муниципальных информационных систем открытого доступа с оперативным размещением в них принимаемых нормативных правовых актов. Создание таких муниципальных информационных систем обеспечит открытость и доступность всей системы муниципальных правовых актов для граждан и организаций, а также создаст условия для их систематизации на основе информационных технологий.

3.5 Обеспечение прав граждан и организаций

Анализ модельного законодательства позволяет прийти к выводу о необходимости модельного регулирования государственного и муниципального контроля, в том числе с учетом цифровизации функции публичного контроля, происходящей в государствах — участниках СНГ.

3.5.1 Нормативная правовая основа муниципального контроля в национальном законодательстве

Национальный законодатель государств — участников СНГ уделяет значительное внимание регулированию государственного контроля. В большинстве государств приняты законы о порядке осуществления проверок в отношении хозяйствующих субъектов. При этом следует констатировать недостаточное внимание национальных законодателей к регламентации муниципального контроля. Отсутствие такого регулирования на национальном уровне можно объяснить доминирующей ролью в системе публичного управления на местах не органов местного самоуправления (управления), а местных исполнительных органов государственной власти, включенных в единую систему государственной исполнительной власти.

Исключением из данного правила является правовая система Российской Федерации, Федеральный закон от 31 июля 2020 года № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» устанавливает единые правила осуществления как государственного, так и муниципального контроля, в том числе в вопросе цифровизации контроля. Статья 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» во взаимосвязи со статьей 6 Федерального закона от 31 июля 2020 года № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» относит к вопросам местного значения городского, сельского поселения виды муниципального контроля, коррелирующие с вопросами местного значения, отнесенными к компетенции соответствующего вида муниципального образования.

Рекомендации

1. Определить полномочия органов местного самоуправления (управления) по осуществлению муниципального контроля в законах, регулирующих организацию местного самоуправления (управления), а также в законах, регулирующих порядок осуществления государственного и муниципального контроля.

2. Установить по возможности единые правила осуществления как государственного, так и муниципального контроля; это позволит использовать единый подход к цифровизации обоих видов публичного контроля, а следовательно, обеспечить единый уровень защиты прав граждан и организаций независимо от того, кто (государственный орган или орган местного самоуправления (управления)) осуществляет публичный контроль. Такой подход согласуется с реализованным в большинстве государств — участников СНГ унифицированным регулированием административных процедур, определяющих порядок издания индивидуальных административных актов, независимо от того, издается административный акт государственным органом либо органом местного самоуправления (управления).

Следует обратить внимание, что в большинстве государств — участников СНГ действуют законы об административных процедурах при одновременном сохранении действия законов, регулирующих отдельные (специальные) виды административных процедур. Так, например, в Республике Казахстан административные процедуры регулируются Административным процедурно-процессуальным кодексом от 29 июня 2020 года № 350-VI, а контроль регулируется главой 13 «Государственный контроль и надзор» Предпринимательского кодекса Республики Казахстан от 29 октября 2015 года № 375-V.

Рекомендация

Необходимо рассмотреть вопрос о гармонизации национального законодательства, регулирующего государственный и муниципальный контроль, с законодательством, устанавливающим административные процедуры. Так, в случае если по итогам муниципального контроля издается муниципальный административный акт, контролируемому лицу необходимо обеспечить не меньший объем процессуальных гарантий, чем при издании муниципального административного акта по правилам законодательства об административных процедурах.

3.5.2 Цифровизация муниципального контроля в национальном законодательстве

В законодательстве большинства государств — участников СНГ в целом весьма слабо отражена цифровизация государственного контроля. Можно констатировать отсутствие цифровизации муниципального контроля, что объясняется недостаточно развитой контрольной функцией органов местного самоуправления (управления) и отсутствием правовой регламентации муниципального контроля как такового. Одновременно следует отметить постоянное реформирование функции государственного контроля в государствах — участниках СНГ. В качестве основной задачи определяется задача снижения административного давления на бизнес не только путем совершенствования регуляторной политики (дерегулирование), смещения акцентов с проверок на профилактику нарушений, но и путем автоматизации и цифровизации внешненаправленного контроля (например, утверждение Концепции развития государственного управления в Республике Казахстан до 2030 года (задача № 8)).

Задача цифровизации государственного контроля находит свое отражение не только в программных документах, но и постепенно реализуется в национальном законодательстве. Так, можно выделить следующие элементы цифровизации функции контроля, направленные в том числе на обеспечение цифровых прав и обязанностей контролируемых лиц.

1. Размещение информации на официальных порталах контрольных органов:

• размещение годовой программы проверок на официальном сайте осуществляющего проверку органа;
• размещение отчетов о проверках.

2. Создание и использование информационных систем государственного и муниципального контроля:

• единый реестр видов контроля;
• единый реестр контрольных (надзорных) мероприятий (проверок); электронный учет проверок; государственный реестр контроля; единая система электронной регистрации проверок; информационная база данных и системы управления в проверяющем органе; информационная система единого государственного контроля;
• информационная система досудебного обжалования;
• реестр заключений о соответствии обязательным требованиям;
• межведомственное информационное взаимодействие в электронной форме;
• электронная база данных по объектам проверок;
• план проверок в электронном виде (как часть единой автоматизированной базы данных субъектов предпринимательства);
• электронный реестр должностных лиц надзорного органа.

Основной целью создания информационных систем является информационное сопровождение организации и осуществления муниципального контроля.

Рекомендация

Поскольку основным инструментом цифровизации функции контроля является создание информационных систем, наличие различных информационных систем требует установления на национальном уровне единых правил их взаимодействия. Например, в Российской Федерации такие правила устанавливаются Правительством (часть 2 статьи 17 Федерального закона от 31 июля 2020 года № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации»).

В национальном законодательстве ряда государств — участников СНГ информационным системам, обеспечивающим реализацию функции публичного контроля, придается существенное юридическое значение (например, не допускается проведение проверок без внесения информации о них в соответствующую информационную базу и т.д.). А в правовой науке информационные базы исследуются как новые источники права.

Рекомендация

В целях защиты прав граждан и организаций, в отношении которых осуществляется публичный контроль, необходимо соотнести основания признания решения о проведении контрольного мероприятия, результатов контрольного мероприятия, не отраженного в информационных системах, с основаниями признания административных актов недействительными в силу их оспоримости или ничтожности, предусмотренными в национальных законах об административных процедурах.

Национальному законодателю предлагается рассмотреть возможность использования дистанционной формы проведения муниципального контроля, в том числе посредством аудио- или видеосвязи. Так, в российском законодательстве предусмотрена возможность проведения инспекционного визита, выездной проверки, контрольной закупки, мониторинговой закупки с использованием средств дистанционного взаимодействия (часть 5 статьи 56, часть 2 статьи 67, часть 2 статьи 68 Федерального закона от 31 июля 2020 года № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации»). При этом использование дистанционной формы осуществления муниципального контроля не должно снижать процессуальные гарантии лиц, в отношении которых осуществляется муниципальный контроль.

3. Электронная коммуникация между контрольным (надзорным) органом и контролируемым лицом.

В соответствии со статьей 24 модельного Информационного кодекса для государств — участников СНГ (новая редакция) от 28 октября 2022 года к основным направлениям деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления (управления) в сфере информации является создание условий для развития системы электронного документооборота.

Во всех правовых системах государств — участников СНГ наблюдается переход с бумажного на электронный документооборот во внешненаправленных отношениях «орган — контролируемое лицо». При этом, например, в российской правовой системе законодатель императивно предусматривает только электронный документооборот в отношениях с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями. В правовой системе Республики Казахстан используется более мягкий вариант, в соответствии с которым предусматривается именно возможность (а не единственный способ) вручения документов посредством электронного документа.

Рекомендации.

1. Предусмотреть в национальном законодательстве обязанность контрольного органа составить документ на бумажном носителе в случае, если адресат документа не имеет возможности для электронной коммуникации с органом контроля, а также урегулировать возможность составления документов на бумажном носителе при технической неисправности информационных систем.

2. Кроме того, важно определить соотношение юридической силы документов на бумажном носителе и документов, размещенных в государственных информационных системах, при одновременном существовании бумажного и электронного документооборота.

3. Как при использовании документов на бумажном носителе, так и при использовании электронных документов, в национальном законодательстве необходимо определить как способы вручения, так и момент, с наступлением которого соответствующий документ считается врученным. Эти правила важны с точки зрения обеспечения правовой определенности статуса контролируемого лица во взаимоотношениях с контрольным органом.

4. Цифровые права и обязанности в сфере осуществления контроля:

• право предпринимателя получить копию звукозаписи зарегистрированного разъяснения (в случае дачи разъяснения в телефонном режиме) на электронном носителе в течение трех месяцев со дня записи;
• право контролируемых лиц на информирование путем размещения сведений в едином реестре контрольных (надзорных) мероприятий, а также посредством инфраструктуры, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг и исполнения государственных и муниципальных функций в электронной форме;
• право на обращение в государственные органы и иные организации в электронной форме;
• право субъектов предпринимательства получать необходимую информацию на официальных сайтах государственных органов с правом быть освобожденным от ответственности за нарушение требований подзаконных правовых актов, регламентирующих вопросы взаимоотношений с субъектами предпринимательской деятельности, не опубликованных на их официальных сайтах.

Рекомендация

Регламентация прав при использовании цифровых технологий является во многом точечной, требуется системный, новый взгляд национального законодателя на регулирование прав граждан и организаций в административных правоотношениях, реализуемых в цифровой форме.

3.6 Обеспечение прав при предоставлении

3.6.1 Регулирование муниципальных услуг в электронной форме в актах модельного законодательства

Межпарламентской Ассамблеей государств — участников СНГ был разработан и принят модельный закон от 28 октября 2022 года «О государственных и муниципальных услугах», устанавливающий одинаковые правила оказания как государственных, так и муниципальных услуг. В статье 4 закреплены основные принципы предоставления муниципальных услуг, среди которых важное практическое значение имеет принцип выбора услугополучателем формы предоставления муниципальной услуги, включая право на получение муниципальной услуги в традиционной (бумажной) форме, кроме случаев, установленных национальным законодательством, когда муниципальная услуга предоставляется исключительно в электронной (цифровой) форме. В соответствии со статьей 9 данного модельного закона, а также статьей 22 модельного закона от 25 ноября 2016 года «Об электронном правительстве» услугополучатели имеют право получать муниципальные услуги в электронной (цифровой) форме, если это не запрещено национальным законодательством, а также в иных формах, предусмотренных национальным законодательством, включая бумажную (по собственному выбору), за исключением тех случаев, когда на основании национального законодательства предоставление (оказание) муниципальной услуги осуществляется исключительно в электронной (цифровой) форме.

Рекомендация

Национальному законодателю рекомендуется при установлении правила о предоставлении муниципальной услуги исключительно в электронной форме, соблюдать баланс публичных и частных интересов, учитывать доступность информационных технологий для населения соответствующей территории, а также уровень информационной грамотности населения.

Анализ национального законодательства показывает нерешенность вопроса о том, какие именно публичные услуги оказываются органами местного самоуправления (управления) и создаваемыми ими организациями. Также нередко не только не определены перечни (реестры) муниципальных услуг, но и не установлена компетенция органов местного самоуправления (управления) в сфере оказания муниципальных услуг.

Рекомендация

Необходимо определить перечень муниципальных услуг, а также выделить из перечня те муниципальные услуги, которые подлежат автоматизации и предоставлению, наряду с бумажной, в электронной форме. Модельным решением определения компетенции органов местного самоуправления (управления) в сфере оказания муниципальных услуг является статья 8 модельного закона от 28 октября 2022 года «О государственных и муниципальных услугах».

Муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления (управления), представляет собой деятельность по реализации функций органа местного самоуправления (управления), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, о решении вопросов местного значения, установленных в соответствии с национальным законом, статьей 2 модельного закона от 25 ноября 2016 года «Об электронном правительстве». Результатом предоставления муниципальной услуги в электронной (цифровой) форме является выдача электронного (цифрового) документа или документа на бумажном носителе либо сведений из информационной системы единого портала (часть 1 статьи 28 модельного закона от 28 октября 2022 года «О государственных и муниципальных услугах»). При этом следует отметить, что нередко результатом предоставления муниципальных услуг является издание муниципального административного акта (например, решение о размещении рекламной конструкции, разрешение на строительство).

Рекомендация

В случае если результатом оказания муниципальной услуги в электронной форме является административный акт, национальному законодателю рекомендуется учитывать положения модельного закона от 28 октября 2022 года «Об административных процедурах» в части обеспечения прав граждан и организаций, участвующих в административных процедурах в электронной форме (статья 44), а также юридических особенностей электронного административного акта (статья 52) и автоматизированного административного акта (статья 53).

3.6.2 Нормативная правовая основа муниципальных услуг в национальном законодательстве

Можно выделить несколько подходов национального законодателя в регулировании муниципальных услуг.

1. Устанавливаются единые правила оказания государственных и муниципальных услуг, что согласуется с подходом, отраженным в модельном законе от 28 октября 2022 года «О государственных и муниципальных услугах». Такой подход свойственен, например, для Кыргызской Республики (Закон Кыргызской Республики от 17 марта 2014 года № 139 «О государственных и муниципальных услугах»), Российской Федерации (Федеральный закон от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»). При этом следует отметить, что в Российской Федерации выделяются услуги, предоставляемые муниципальными учреждениями, в которых размещается муниципальное задание (заказ) (преимущественно в сферах образования, здравоохранения, культуры, жилищно-коммунальном хозяйстве). Такие услуги регулируются Федеральным законом от 13 июля 2020 года № 189-ФЗ «О государственном (муниципальном) социальном заказе на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере». Однако и эти услуги подлежат цифровизации и предоставлению в электронной форме.

2. В некоторых странах приняты специальные законы, предметом регулирования которых являются только государственные услуги, а органы местного самоуправления (управления) наделяются компетенцией в сфере оказания государственных услуг. Например, Закон Республики Казахстан от 15 апреля 2013 года № 88-V «О государственных услугах» распространяет свое действие и на деятельность органов местного самоуправления (пункт 4 статьи 1). При этом компетенция местных исполнительных органов местного самоуправления сводится преимущественно к обеспечению предоставления государственных услуг (реинжиниринг оказания государственных услуг, предоставление информации в уполномоченный орган в сфере информатизации для проведения оценки процесса автоматизации оказания государственных услуг (пункты 7, 9 статьи 11). Закон Республики Таджикистан от 2 апреля 2020 года № 1690 «О государственных услугах» в статье 9 предусматривает полномочия органов самоуправления поселков и сел в сфере государственных услуг: обеспечивают повышение качества оказания государственных услуг на территории соответствующей административно-территориальной единицы; обеспечивают доступность стандартов и регламентов соответствующих государственных услуг; принимают меры по оптимизации и автоматизации процессов оказания государственных услуг в соответствии с законодательством Республики Таджикистан и т.д.

Рекомендация

В национальном законодательстве стран, для которых свойственна концентрация прежде всего на государственных услугах, необходимо определиться с перечнем муниципальных услуг, оказываемых органами местного самоуправления (управления), и их последующей цифровизации; синхронизировать цифровизацию муниципальных услуг с цифровизацией государственных услуг на основе уже созданной информационно-телекоммуникационной инфраструктуры электронного правительства.

3. В большинстве государств действуют законы об административных процедурах, при этом в ряде таких стран не приняты законы о государственных и муниципальных услугах. В таких случаях ведущую роль в регулировании государственных услуг играют подзаконные нормативные правовые акты.

Следует отметить, что, несмотря на то что основное внимание в регулировании и цифровизации в большинстве государств — участников СНГ отводится государственным услугам, на уровне программных документов можно констатировать движение в сторону цифровизации местного самоуправления (управления), в том числе оказания муниципальных услуг. Например, Концепция развития местного самоуправления в Республике Казахстан до 2025 года, утвержденная Указом Президента Республики Казахстан от 18 августа 2021 года № 639 предусматривает в качестве цели передачу с районного уровня на уровень села в том числе функций по оказанию электронных услуг с применением информационных систем. Концепция перехода к предоставлению 24 часа в сутки 7 дней в неделю абсолютного большинства государственных и муниципальных услуг без необходимости личного присутствия граждан, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 апреля 2022 года № 837-р, предусматривает дальнейшую цифровизацию муниципальных услуг.

Таким образом, государства — участники СНГ в качестве актуальной задачи развития публичного управления ставят задачу цифровизации местного самоуправления (управления) с использованием цифровых инструментов, широко апробированных при организации и предоставлении государственных услуг в электронной форме.

Рекомендация

В национальном законодательстве необходимо синхронизировать нормативные правовые акты о государственных и муниципальных услугах, а также об административных процедурах. В частности, автоматизация и машинизация административных процедур оказания муниципальных услуг создает предпосылки для использования такой формы публичного управления, как автоматизированный административный акт, основной особенностью которого является формирование властного волеизъявления не человеком, а программой (алгоритмом). На уровне закона необходимо предусмотреть юридические особенности автоматизированных административных актов. Например, Закон Азербайджанской Республики от 21 октября 2005 № 1036-IIQ «Об административном производстве» предусматривает для автоматизированных административных актов возможность выражения содержания административного акта кодовыми знаками, отсутствие подписи должностного лица и печати административного органа, а также обоснования административного акта (статья 2, части 59.2, 59.3 статьи 59, часть 61.5.2. статьи 61).

В национальном законодательстве необходимо предусмотреть правило, предотвращающее дискриминацию и другие нарушения прав граждан и организаций в случае принятия муниципальных административных актов в автоматизированном режиме. А именно, в случае издания органом местного самоуправления (управления) муниципального административного акта в автоматизированном режиме (без участия должностных лиц административного органа) административный орган обязан, исходя из принципа активной роли административного органа, дать оценку обстоятельствам конкретного дела, которые не были учтены при автоматизированной обработке данных.

Кроме того, необходимо менять подходы к судебной проверке законности административных актов, изданных в автоматизированной административной процедуре, проверяя не только законность автоматизированного административного акта, но и алгоритм, с помощью которого был принят административный акт, на предмет исключения дискриминации лиц, в отношении которых издан административный акт, а также иных лиц, права которых затрагиваются таким административным актом.

Для целей развития положений настоящих Рекомендаций представляется возможным выделить следующие направления совершенствования как модельного, так и национального законодательства.

Необходима актуализация положений модельных актов, регулирующих информационные общественные отношения, организацию и осуществление местного самоуправления (управления), реализацию функций местного самоуправления (управления) в отдельных отраслях публичного управления с учетом уровня развития информационно-телекоммуникационных технологий. К общим для всех сфер местного самоуправления (управления) приоритетным задачам обеспечения и защиты прав граждан при цифровом взаимодействии с органами местного самоуправления (управления) относятся нижеперечисленные.

1. Оптимизация цифрового взаимодействия граждан с органами местного самоуправления (управления) с установлением необходимых гарантий в национальном законодательстве государств — участников СНГ: исключение искусственных барьеров и снижение административной нагрузки как на граждан, так и на муниципальных служащих. Так, например, обработка персональных данных для целей оказания муниципальных услуг не должна сопровождаться требованием о предоставлении согласия на такую обработку, если в силу природы оказываемой услуги достаточно одного лишь факта обращения.

2. Создание условий, способствующих реализации правовых, организационных и технических мер защиты персональных данных граждан при цифровом взаимодействии с органами местного самоуправления (управления), включая необходимые инструменты идентификации и аутентификации.

3. Реализация принципов экономики данных в связи с цифровым взаимодействием граждан с органами местного самоуправления (управления), включая создание условий для накопления и использования больших статистических данных в цифровой форме: этот массив данных может способствовать принятию обоснованных управленческих решений, в том числе с использованием автоматизированных систем.

4. Обеспечение эффективности цифрового взаимодействия граждан с органами местного самоуправления (управления), определяемой, среди прочего, простотой и доступностью информации о деятельности органов местного самоуправления (управления) для любого гражданина, в том числе не имеющего специального юридического образования или образования в области государственного и муниципального управления. Создание форм и способов размещения информации на различных информационных ресурсах органов местного самоуправления (управления), разработка которых не должна ограничиваться реализацией формальных требований, а учитывать актуальные подходы в области управления восприятием и опытом пользователя. Пользовательский интерфейс муниципальных информационных систем должен исключать такие приемы и способы (в том числе нецеленаправленные), которые относятся к так называемым темным паттернам, ставят пользователя в неудобное положение, вынуждают его соглашаться с определенными опциями, навязывают ознакомление с определенной информацией. К числу известных «темных паттернов» относятся, например, переизбыток опций, наличие многочисленных непрозрачных настроек конфиденциальности в нескольких разделах, наличие противоречащей информации, запутанность пути к определенным опциям, отсутствие логической иерархии, предустановленные настройки, не выгодные пользователю, различия в представлении опций на различных видах устройств. В контексте цифрового взаимодействия граждан и органов местного самоуправления (управления) данные вопросы относятся не только к области отвлеченного показателя удобства работы с информацией, их решение влияет на доступность такого взаимодействия для граждан, его эффективность, а также общий уровень доверия граждан к органам власти.

Необходима актуализация модельных законов и национального законодательства государств — участников СНГ, регулирующих права граждан в сфере электронной и цифровой демократии на уровне местного самоуправления (управления), а именно при проведении публичных слушаний, общественных обсуждений, реализации народных инициатив, народных голосований, опросов.

На национальном законодательном уровне необходимо провести разграничение компетенции органов местного самоуправления (управления) и местных исполнительных органов государственной власти в сфере реализации публичного контроля, оказания публичных услуг, а также должна быть выделена компетенция органов местного самоуправления (управления) в сфере использования цифровых технологий.

На национальном уровне необходима гармонизация информационного законодательства с законодательством о публичных услугах, об административных процедурах и законодательством о местном самоуправлении, в том числе с введением норм, позволяющих преодолевать коллизии, возникающие в случае противоречия нормативных рамок и правил информационных систем, юридической дифференциации ошибок и нарушений, допускаемых в процессе электронной коммуникации, юридической квалификации технических сбоев, возникающих в ходе такой коммуникации, и их последствий.

Цифровизация реализации функций публичного управления, в том числе на уровне местного самоуправления (управления), ставит вопрос о необходимости реформирования модельного и национального процессуального законодательства, регулирующего судебный контроль законности правовых актов публичного управления путем установления правил доказывания и пределов судебного контроля, направленных на обеспечение содержательного, а не формального контроля законности властных решений, принятых в автоматическом режиме, включая возможность судебной проверки алгоритмов, использованных при принятии властных решений.

---