Рекомендации по совершенствованию и гармонизации национального законодательства государств-участников СНГ в сфере обеспечения информационной безопасности

(Приняты в г. Санкт-Петербурге 23.11.2012 Постановлением 38-20 на 38-ом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ)

РЕКОМЕНДАЦИИ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ И ГАРМОНИЗАЦИИ НАЦИОНАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ГОСУДАРСТВ-УЧАСТНИКОВ СНГ В СФЕРЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ИНФОРМАЦИОННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

1.1. Актуальность разработки Рекомендаций

Информационная глобализация, динамичное развитие процессов интеграции в рамках Содружества Независимых Государств, формирование единого экономического пространства, интенсификация процессов миграции населения и необходимость решения задач в социальной сфере влекут за собой расширение договорно-правовой базы межгосударственного сотрудничества. Обновляются стратегии и концепции национальной безопасности государств-участников СНГ. Это ставит перед правовой системой новые задачи и делает актуальным разработку Рекомендаций по совершенствованию и гармонизации национального законодательства государств-участников СНГ в сфере обеспечения информационной безопасности (далее — Рекомендации).

Рекомендации направлены на установление общих подходов государств-участников СНГ к правовому регулированию обеспечения информационной безопасности, укреплению и обеспечению сбалансированности национальных правовых систем в условиях информатизации общества, на развитие международного информационного обмена, обеспечение безопасности информационных условий экономического и таможенного сотрудничества, на стимулирование использования информационно-коммуникационных технологий в социальной и культурной сфере.

Предлагаемый в Рекомендациях подход к решению проблем правового регулирования в области обеспечения информационной безопасности может способствовать развитию сотрудничества государств-участников СНГ по противодействию другим вызовам и угрозам.

1.2. Правовое основание для разработки Рекомендаций

Правовым основанием для разработки настоящих Рекомендаций послужило ее включение в Комплексный план мероприятий по реализации Концепции сотрудничества государств-участников Содружества Независимых Государств в сфере обеспечения информационной безопасности на период с 2008 по 2010 год. Разработка Рекомендаций также предусмотрена Перспективным планом модельного законотворчества в Содружестве Независимых Государств на 2011 — 2015 годы.

Концептуальные подходы к разработке настоящих Рекомендаций основываются на изучении и анализе нормативных актов, основополагающих документов стратегического планирования государств-участников СНГ в сферах обеспечения национальной безопасности, информационной безопасности, защиты государственных секретов, развития информационного общества, противодействия преступлениям в информационной сфере, развития информационной инфраструктуры, деятельности средств массовой информации и др. В основу разработанных концептуальных подходов положены принятые Межпарламентской Ассамблеей государств-участников СНГ (далее — МПА СНГ) модельные законодательные акты, национальное законодательство стран Содружества, а также международно-правовые акты в сфере обеспечения информационной безопасности (в том числе принятые в рамках международных структур: Евразийского экономического сообщества, Шанхайской организации сотрудничества, членами которых являются государства-участники СНГ).

2. ЦЕЛИ И ПРИНЦИПЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В СФЕРЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ИНФОРМАЦИОННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

2.1. Цели совершенствования законодательства в сфере обеспечения информационной безопасности

Совместная деятельность государств-участников СНГ в сфере обеспечения информационной безопасности преследует своей целью более эффективную защиту их законных интересов в информационной сфере. Такая деятельность направлена прежде всего на создание правовых условий для системной реализации и обеспечения защиты сбалансированных интересов личности, общества и государства в рамках государственной политики развития информационного общества.

Задачи правового регулирования отношений в сфере обеспечения информационной безопасности:

1. выработка наиболее эффективных правовых механизмов комплексного обеспечения информационной безопасности, укрепления законности и правопорядка;

2. совершенствование взаимодействия государств-участников СНГ по обеспечению информационной безопасности, реагирования на информационные вызовы и угрозы;

3. создание условий для равноправного участия государств-участников СНГ в мировых информационных отношениях.

В свете решения указанных задач исключительно важным является вопрос проработки и однозначного толкования правовых дефиниций для сферы информационной безопасности.

2.2. Принципы совершенствования законодательства в сфере обеспечения информационной безопасности

Общими принципами совершенствования международного (межгосударственного, регионального в рамках Содружества Независимых Государств) законодательства являются:

• учет и обеспечение интересов государств-участников СНГ в информационной сфере, совместимость с задачами поддержания международной безопасности и стабильности;
• направленность правового регулирования отношений по обеспечению информационной безопасности на обеспечение социального и экономического развития государств;
• обеспечение незыблемости суверенитета и юрисдикции каждого государства-участника СНГ;
• паритетное участие государств-участников СНГ в отношениях по обеспечению информационной безопасности;
• развитие норм международного права в системе законодательства государств-участников СНГ;
• добровольное принятие и исполнение каждым государством-участником СНГ обязательств, касающихся совместного обеспечения информационной безопасности;
• взаимное неприменение мер информационной агрессии и информационной экспансии в межгосударственном сотрудничестве;
• направленность на обеспечение авторитета Содружества Независимых Государств в межгосударственных отношениях при взаимодействии с другими государствами и международными организациями.

Принципами развития национального законодательства государств-участников СНГ в сфере информационной безопасности являются:

• сбалансированность прав, свобод и обязанностей личности, общества и государства в сфере обеспечения информационной безопасности;
• свобода создания, сбора, хранения, использования и распространения информации любым законным способом;
• укрепление правовой основы борьбы с преступностью в информационной сфере и противоправным использованием информационно-коммуникационных технологий в экономической и таможенной сферах;
• согласованность норм национального законодательства и норм международного права, регулирующих отношения в сфере обеспечения информационной безопасности;
• гармонизация и интеграция с международными системами информационной безопасности;
• открытость деятельности по обеспечению информационной безопасности, предусматривающая информирование общества об обеспечении информационной безопасности с учетом ограничений, установленных законодательством.

Специальным принципом совершенствования законодательства государств-участников СНГ является «безопасность через развитие», что предполагает динамичное совершенствование правовых методов обеспечения информационной безопасности по мере развития информационного общества.

Поскольку в качестве общей угрозы информационной безопасности могут рассматриваться недостаточный уровень сформированности интересов личности, общества и государства или отставание в темпах их формирования, в качестве одного из показателей информационной безопасности следует рассматривать стабильную положительную динамику социальных индикаторов реализации базовых интересов личности, общества и государства. В частности, достижение намеченного уровня индикаторов оценки информационного обеспечения реализации государственной политики будет свидетельствовать о ее эффективности.

3. ПРИОРИТЕТНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОТРУДНИЧЕСТВА ГОСУДАРСТВ-УЧАСТНИКОВ СНГ В ЦЕЛЯХ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ И ГАРМОНИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В СФЕРЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ИНФОРМАЦИОННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

3.1. Синхронизация механизмов обеспечения информационной безопасности

Гармонизацию законодательства в сфере обеспечения информационной безопасности предлагается рассматривать на трех уровнях:

1. концептуально-научном (в рамках выработки концепций, рекомендаций, доктрин информационной безопасности);

2. международном и региональном (разработка модельного законодательства, подготовка и заключение межгосударственных договоров и соглашений);

3. национальном (развитие и совершенствование национального законодательства в соответствии с общими концептуальными подходами, приведение его в соответствие с модельным законодательством МПА СНГ, ратификация достигнутых соглашений).

Интересы сотрудничества государств-участников СНГ требуют обеспечения совместимости национальных векторов информационного развития и приоритетных направлений обеспечения информационной безопасности. Анализ действующего национального законодательства государств-участников СНГ, модельного законодательства МПА СНГ, а также международных документов и соглашений в области информационной безопасности позволяет сделать вывод о целесообразности совершенствования законодательства государств-участников СНГ по следующим направлениям:

• обеспечение правового регулирования в информационной сфере;
• соблюдение конституционных прав и свобод человека и гражданина в области поиска, получения и использования информации;
• развитие безопасного информационного обмена;
• совершенствование информационного обеспечения развития гражданского общества;
• совершенствование информационного обеспечения межгосударственного сотрудничества;
• совершенствование механизмов согласования юрисдикции в глобальном информационном пространстве;
• совершенствование информационного обеспечения инновационного развития;
• совершенствование информационной инфраструктуры, обеспечение ее безопасности;
• обеспечение безопасности критически важных объектов информационно-телекоммуникационной инфраструктуры;
• защита государственных секретов и противодействие иностранным техническим разведкам.

Механизмы правового регулирования обеспечения информационной безопасности необходимо выстраивать в согласовании с методологией правового регулирования обеспечения национальной (региональной, международной) безопасности. Система обеспечения информационной безопасности государств-участников СНГ должна строиться в контексте глобальных тенденций развития экономических отношений и социальных процессов.

Важными задачами являются: обеспечение функционирования средств массовых коммуникаций, культурного обмена и формирование совместных структур в этой области; создание средств защиты от информации, способной нанести ущерб социально-психическому здоровью граждан (включая оказание возможного влияния на качество контента в Интернет-среде); обеспечение взаимного признания документов, подтверждающих право на получение образования и полученную квалификацию граждан в научно-образовательных системах учреждений государств-участников СНГ и др.

3.2. Унификация понятийно-категориального аппарата

3.2.1. Расширение и углубление сотрудничества государств-участников СНГ в сфере обеспечения информационной безопасности сопровождается расширением соответствующей терминологии. Свои позиции и планы действий в области международной информационной безопасности государства-участники СНГ определяют также в рамках других международных организаций (Евразийского экономического сообщества, Организации Договора о коллективной безопасности, Шанхайской организации сотрудничества и др.). За два десятилетия существования Содружества Независимых Государств разработано и принято большое число модельных законодательных и иных правовых актов. При этом терминологическое многообразие и слабая определенность используемого в различных документах понятийного аппарата становятся все более актуальной проблемой. Термины и их определения приводятся, как правило, «в целях настоящего нормативного акта», что чревато коллизиями норм. Определенные трудности для практической деятельности создают также многоязычие и отсутствие на сегодняшний день согласованного аутентичного перевода полноценных информационных баз национальных правовых актов.

Для согласованных политических действий и в целом конструктивного межгосударственного взаимодействия требуются определенность и однозначность понятийного аппарата. Следовательно, необходимы разработка общей системы терминов и их определений, закрепление их в нормативных актах и общественном обращении, а также их толкование. С учетом этого в ноябре 2011 года Экспертный совет МПА СНГ — РСС принял Решение о подготовке Глоссария в сфере обеспечения информационной безопасности.

3.2.2. Для целей настоящих Рекомендаций необходимы унификация и единообразная трактовка в нормативно-правовой базе государств-участников СНГ основных терминов и понятий, используемых в процессе нормативно-правового регулирования и сотрудничества в области обеспечения информационной безопасности. На основе анализа доктринальных положений и норм национального законодательства следует сформировать общий понятийный аппарат и опереться на него при разработке Стратегии информационной безопасности для государств-участников СНГ. Особое внимание при этом следует уделить содержательному наполнению таких основных понятий, как «информационная сфера», «информационная среда», «информационное пространство», «информационная безопасность», «обеспечение информационной безопасности».

В настоящее время нормативно-правовая база Содружества Независимых Государств включает в себя два отличающихся друг от друга определения понятия «информационная безопасность». Модельный закон МПА СНГ «О международном информационном обмене» (2002 год) определяет информационную безопасность как «состояние защищенности информационной среды общества, обеспечивающее ее формирование, использование и развитие в интересах граждан, организаций, государства».

Концепция сотрудничества государств-участников Содружества Независимых Государств в сфере обеспечения информационной безопасности, утвержденная Советом глав государств СНГ в 2008 году, трактует информационную безопасность как «состояние защищенности от внешних и внутренних угроз информационной сферы, формируемой, развиваемой и используемой с учетом жизненно важных интересов личности, общества и государства». (Внимание здесь акцентируется в первую очередь на объект — информационную сферу.)

В указанной Концепции превалирует узкий, «технократический», подход, при котором сама проблема информационной безопасности искусственно сужается до задач защиты информации. (Показательно, что первой в перечне угроз информационной безопасности при этом указана угроза осуществления действий в интересах «получения несанкционированного доступа к информации».) Большинство понятий в тексте Концепции относятся прежде всего к задачам защиты информации. В связи с этим необходимо исходить из того, что информационная безопасность является принципиально более широким понятием.

В свете задач обеспечения информационной безопасности, стоящих перед государствами-участниками СНГ, наиболее адекватным решением может стать использование содержательного наполнения понятия «информационная безопасность» в трактовке, закрепленной в тексте Соглашения между правительствами государств-членов Шанхайской организации сотрудничества о сотрудничестве в области обеспечения международной информационной безопасности (Екатеринбург, 2009 год): «Информационная безопасность — состояние защищенности личности, общества и государства и их интересов от угроз, деструктивных и иных негативных воздействий в информационном пространстве» <*>.

---

<*> В числе подписавших Соглашение государств — пять стран-участниц СНГ: Республика Казахстан, Кыргызская Республика, Российская Федерация, Республика Таджикистан и Республика Узбекистан.

Это базовое понятие охватывает наиболее актуальные угрозы социально-гуманитарного плана, в частности угрозу распространения информации, наносящей вред общественно-политической и социально-экономической системам, духовной, нравственной и культурной среде государства. Источниками подобных угроз могут являться как государственные, так и негосударственные структуры, а также частные лица. Признаки таких угроз — появление и тиражирование в средствах массовой информации (включая электронные), в сетях информационного обмена (Интернет и др.) информации, которая искажает представление о политической системе, общественном строе, внешней и внутренней политике, важных политических и общественных процессах в государстве, духовных, нравственных и культурных ценностях его населения; информации, которая пропагандирует идеи терроризма, сепаратизма и экстремизма, разжигает межнациональную, межрасовую и межконфессиональную вражду.

3.2.3. Обеспечение информационной безопасности традиционно рассматривается как непрерывная деятельность соответствующих органов, организаций и уполномоченных лиц, состоящая в реализации комплексных правовых, организационных, технологических и технических мер, предусматривающих безопасное функционирование всей информационной инфраструктуры, государственного управления, а также средств информационно-коммуникационных технологий, которыми пользуются граждане и другие субъекты гражданского общества каждого государства-участника СНГ и структуры, обеспечивающие информационное взаимодействие этих государств между собой.

Информационное общество понимается как общество гражданское, социальное, демократическое и правовое. В силу этого в условиях глобализации и открытых телекоммуникаций большую роль в обеспечении информационной безопасности призваны сыграть институты гражданского общества. Состояние информационной безопасности во многом будет зависеть от уровня информационной культуры гражданского общества. Необходимым условием устойчивого развития является медиа- и информационная грамотность населения.

3.2.4. Исходя из парадигмы: «общие лексические формы — базис для взаимопонимания», учитывая возрастание опасности информационной преступности и информационного терроризма в национальном и международном масштабе и повышение актуальности проблем международной информационной безопасности, представляется целесообразным дополнить Концепцию сотрудничества государств-участников Содружества Независимых Государств в сфере обеспечения информационной безопасности, включив в нее дополнительно ряд понятий из области международной информационной безопасности.

В число таких понятий целесообразно включить как минимум следующие (приводятся в алфавитном порядке):

информационная война;

информационная инфраструктура;

информационная преступность;

информационное оружие;

информационное пространство;

информационный терроризм;

критически важные структуры;

международная информационная безопасность;

неправомерное использование информационных ресурсов;

несанкционированное вмешательство в информационные ресурсы <*>.

---

<*> Определения этих понятий закреплены в тексте Соглашения между правительствами государств-членов Шанхайской организации сотрудничества о сотрудничестве в области обеспечения международной информационной безопасности.

Унификация понятийно-категориального аппарата должна рассматриваться как одно из приоритетных направлений совершенствования законодательства и правоприменения. При этом унификацию терминов следует осуществлять в отношении всех нормативных правовых актов, предметом правового регулирования которых являются информационные отношения и обеспечение информационной безопасности. При толковании понятий, которые еще не включены в национальное законодательство, но уже содержатся в модельных законодательных актах, представляется рациональным рекомендовать государствам-участникам СНГ использовать положение последних.

При уточнении содержательного наполнения (и возможном расширении перечня) понятий, согласовании, одобрении и переводах на национальные языки, а также дополнении перечня понятий терминами, используемыми в национальном законодательстве, может быть сформирован многоязычный терминологический словарь по информационной безопасности для государств-участников СНГ. Наличие такого словаря-тезауруса представляется исключительно полезным, прежде всего для законотворческой деятельности и правоприменительной практики.

3.3. Совершенствование правовых механизмов обеспечения информационной безопасности

3.3.1. В качестве концептуальной основы правового регулирования в сфере обеспечения информационной безопасности предлагается рассматривать защиту конституционных прав и интересов всех субъектов правовых отношений. Для гражданина — это прежде всего возможность реализации его конституционных прав и свобод. Для общества — это развитие гражданского общества в информационной сфере, его социальная функция. Для государства — эффективная реализация государственной политики и международного сотрудничества. Одним из важнейших направлений взаимодействия государств-участников СНГ является обеспечение безопасности международного информационного обмена (включая его электронные формы).

Основным правовым средством согласования, гармонизации механизмов правового регулирования информационных отношений представляется объединение правового регулирования по определенным направлениям в единый правовой статус (личности, общества и государства). Правовой информационный статус понимается как интегрированная совокупность возможностей реализации субъектом своих прав и обязанностей во всех видах информационных отношений.

3.3.2 Правовой информационный статус личности предусматривает:

• реализацию конституционных прав и свобод гражданина в области получения информации и пользования ею;
• обеспечение права на получение, хранение и распространение полной, достоверной и своевременной информации любым законным способом;
• защищенность от незаконного вмешательства в личную жизнь;
• обеспеченность реализации права на использование и защиту персональных данных при соблюдении правил самоидентификации личности;
• возможность реализации и защиты прав интеллектуальной собственности;
• право на информационное участие в государственном управлении;
• возможность реализации права на «электронную занятость»;
• возможность реализации права на дистанционное («электронное») образование;
• возможность реализации права на «электронное здравоохранение»;
• обеспечение реализации права на социальную защиту и др.

3.3.3 Правовой информационный статус «безопасное информационное общество» должен иметь следующие черты:

• способствовать укреплению демократии; сохранять духовные и нравственные ценности (традиции, культурные ценности) общества, развивать его интеллектуальный и духовно-нравственный потенциал;
• способствовать реализации институтами гражданского общества своей деятельности и свободному распространению в обществе информации о данной деятельности;
• обеспечивать получение общедоступной информации о социальных, экономических и политических процессах, состоянии окружающей среды, демографической обстановке и др.;
• способствовать ведению бизнеса с использованием информационно-коммуникационных технологий, безопасному развитию электронной торговли;
• противостоять деструктивному информационному влиянию на общественное и индивидуальное сознание, насаждению чуждых ценностей и ориентиров.

Согласование и гармонизация механизмов правового регулирования информационных отношений в целях обеспечения безопасности должны осуществляться с учетом стратегий национальной безопасности государств-участников СНГ.

3.3.4. Правовой информационный статус субъектов, обеспечивающих безопасность государства и его суверенитет в информационном пространстве, определяет самостоятельность государства-участника СНГ в осуществлении своих функций в области соблюдения законных прав и свобод граждан, обеспечения национальной и коллективной безопасности. Этот статус нацелен на:

• информационное обеспечение реализации государственной политики, повышение эффективности и безопасности функционирования государственных институтов;
• информационное обеспечение международного сотрудничества, укрепление правовой основы реализации информационной политики, реальное расширение равноправного участия государств-участников СНГ в мировых информационных процессах и создании интегрированной системы обеспечения информационной безопасности;
• реализацию законности правоотношений в информационной сфере, соблюдение законов информационного общества: уважение интеллектуальной собственности, прав на доступ к информации, порядка информационного обмена, законности информационных экономических сделок и др.
• обеспечение инновационного развития государств на основе создания современных информационных технологий, инфраструктуры и производства информационных услуг и других видов информационного взаимодействия;
• построение и безопасное развитие информационной инфраструктуры, создающей технологическую основу государственного управления (в мирное время, в чрезвычайных ситуациях и в военное время) и способствующей взаимодействию государств-участников СНГ в информационной сфере;
• обеспечение безопасности функционирования информационных технологий на критически важных объектах информационно-телекоммуникационной инфраструктуры, способных обеспечить надежность и устойчивость функционирования таких объектов;
• обеспечение сохранности государственных секретов государств-участников СНГ.

3.3.5. Средством согласования и гармонизации безопасности механизмов обеспечения информационной безопасности является комплексная интегрирующая категория «стандарт информационной безопасности». Под стандартом информационной безопасности понимается совокупность правовых, организационных, технических и технологических средств и методов, результатом применения которых является надлежащее обеспечение безопасности информационной инфраструктуры.

Средства, методы и формы правового и организационного взаимодействия в процессе обеспечения совершенствования законодательства в области обеспечения информационной безопасности должны быть нацелены на решение следующих задач:

а) согласование хода работы по сближению и совершенствованию законодательства государств в области обеспечения информационной безопасности;

б) установление единых правил учета и систематизации угроз, форм их реализации, степени нарушения законодательства и рейтинга эффективности обеспечения информационной безопасности;

в) разработка общей модели классификации операций и процедур разрешения возникающих разногласий при обсуждении и принятии решений в области обеспечения информационной безопасности.

Динамичное развитие информационных средств и технологий со всей очевидностью требует эволюции стандартов информационной безопасности, их правового оформления, а также обязательности применения. В связи с этим перспективными представляются следующие практические подходы:

1. Использование матричной формы классификации предметных областей информационных отношений, учета рисков правонарушений в области обеспечения информационной безопасности.

С ориентацией на формирование информационных стандартов и законодательства может быть построена примерная матрица правового регулирования групп информационных отношений. Этот метод анализа позволит выявить пробелы и противоречия в регулировании обеспечения информационной безопасности.

Работа в сфере обеспечения информационной безопасности должна быть в большей степени ориентирована на модельное законодательство МПА СНГ. На этом пути системное дополнение национального законодательства государств-участников СНГ может реализовываться в соответствии с общим (разработанным и принятым в рамках Содружества Независимых Государств) межгосударственным (региональным) стандартом правового регулирования безопасности личности, общества и государства.

2. Создание единой автоматизированной системы управления (АСУ обеспечения информационной безопасности) в целях автоматизации учета, анализа и оценки состояния и динамики борьбы с правонарушениями в области информационной безопасности.

3. Системное обобщение и заимствование передового зарубежного опыта в области правового обеспечения информационной безопасности.

В рамках осуществления деятельности по совершенствованию и гармонизации законодательства государств-участников СНГ в сфере обеспечения информационной безопасности целесообразно усилить научно-методическую составляющую, а также разработать правовую форму межгосударственного и межведомственного обмена информацией о методах обеспечения информационной безопасности. В этих целях представляется полезной разработка Соглашения о сотрудничестве по организации межгосударственного обмена информацией в сфере обеспечения информационной безопасности, мониторинга законодательства и практики правоприменения.

4. ОРГАНИЗАЦИОННО-МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕШЕНИЯ

1. Рекомендации предполагают организационное и методологическое обоснование взаимосвязи функции гражданского строительства информационного общества и функции обеспечения информационной безопасности. Исходя из такого подхода представляется целесообразным:

• проработать вопрос о создании организации национальных субъектов, отвечающих за обеспечение информационной безопасности;
• разработать типовой регламент административных процедур, осуществляемых уполномоченными органами в сфере информационной безопасности.

---