Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 16.04.2024 № АКПИ24-133

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующими пункта 34(1), абзаца тридцать пятого пункта 38, абзаца пятнадцатого пункта 87 Основ ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике, утв. Постановлением Правительства РФ от 29.12.2011 № 1178>

от 16 апреля 2024 г. № АКПИ24-133

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н.,

судей Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С., Кузьмичева С.И.,

при секретаре Е.,

с участием прокурора Русакова И.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Барнаульская сетевая компания» о признании частично недействующими пункта 34(1), абзаца тридцать пятого пункта 38, абзаца пятнадцатого пункта 87 Основ ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 г. № 1178,

постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 г. № 1178 (далее также — Постановление № 1178) утверждены Основы ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике (далее также — Основы ценообразования).

Пунктом 34(1) Основ ценообразования установлено, что экономия расходов на оплату потерь электрической энергии, полученная сетевой организацией при осуществлении деятельности по передаче электрической энергии в результате проведения мероприятий по сокращению объема используемых энергетических ресурсов, сохраняется в составе необходимой валовой выручки в расходах на содержание электрических сетей и (или) расходах на оплату нормативных потерь электрической энергии при ее передаче по электрическим сетям в течение 10 лет с начала периода регулирования, следующего за периодом, в котором указанная экономия была достигнута, при условии, что такие мероприятия не финансировались и не будут финансироваться за счет бюджетных средств.

В силу абзаца тридцать пятого пункта 38 Основ ценообразования экономия расходов на оплату потерь электрической энергии, полученная сетевой организацией при осуществлении деятельности по передаче электрической энергии в результате проведения мероприятий по сокращению объема используемых энергетических ресурсов, учитывается в составе необходимой валовой выручки в течение 10 лет с начала периода регулирования, следующего за периодом, в котором указанная экономия была достигнута, при условии, что такие мероприятия не финансировались и не будут финансироваться за счет бюджетных средств, и рассчитывается в соответствии с пунктами 34(1) - 34(3) Основ ценообразования.

В случае если по итогам хозяйственной деятельности прошедшего периода регулирования у сетевой организации появились экономически обоснованные расходы, превышающие объем средств, подлежащих компенсации сетевой организации в указанном периоде регулирования, за исключением расходов территориальных сетевых организаций на выполнение мероприятий по технологическому присоединению в части, превышающей размер расходов на осуществление указанных мероприятий, исходя из которого рассчитаны стандартизированные тарифные ставки, определяющие величину платы за технологическое присоединение к электрическим сетям территориальных сетевых организаций, то регулирующие органы при представлении соответствующих обоснований учитывают эти расходы при установлении регулируемых цен (тарифов) на последующий период регулирования с учетом индексов-дефляторов, а если по итогам такого периода регулирования выявлены необоснованные расходы или излишне полученные доходы, то регулирующий орган принимает решение об их исключении из суммы расходов, учитываемых при установлении тарифов на следующий период регулирования с учетом индексов-дефляторов (абзац пятнадцатый пункта 87 Основ ценообразования).

Общество с ограниченной ответственностью «Барнаульская сетевая компания» (далее также — Общество), являющееся территориальной сетевой организацией, осуществляющей деятельность на территории Алтайского края, обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании не действующими пункта 34(1) и абзаца тридцать пятого пункта 38 Основ ценообразования в той части, в которой они предусматривают возможность отказа в учете в необходимой валовой выручке сетевой организации определенной в соответствии с пунктом 34(3) Основ ценообразования экономии расходов на оплату потерь электрической энергии в случае недостижения установленного самой же сетевой организацией планового показателя программы энергосбережения на уровне ниже установленного в соответствии с пунктом 40(1) Основ ценообразования исполнительным органом субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов долгосрочного параметра регулирования — уровня потерь электрической энергии, ссылаясь на то, что в указанной части данные положения противоречат абзацу пятому пункта 2 статьи 23 Федерального закона от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» (далее — Закон об электроэнергетике), части 8 статьи 25 Федерального закона от 23 ноября 2009 г. № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Закон об энергосбережении).

Также Общество просило признать не действующим абзац пятнадцатый пункта 87 Основ ценообразования в той части, в которой он предусматривает при учете экономически обоснованных расходов, превышающих объем средств, подлежащих компенсации сетевой организации за прошедший период регулирования, исключение расходов территориальных сетевых организаций на выполнение мероприятий по технологическому присоединению в части, превышающей размер расходов на осуществление указанных мероприятий, исходя из которого рассчитаны стандартизированные тарифные ставки, определяющие величину платы за технологическое присоединение к электрическим сетям территориальных сетевых организаций, полагая, что это положение противоречит абзацу шестому пункта 1 статьи 6 и абзацам первому - четвертому пункта 2 статьи 23 Закона об электроэнергетике и не позволяет учесть экономически обоснованные расходы, связанные с технологическим присоединением, понесенные в 2022 году, в части, превышающей стандартизированные тарифные ставки.

В обоснование требований административный истец указал, что необходимым и достаточным условием сохранения экономии расходов на оплату потерь электрической энергии должно быть наличие программы по энергосбережению и повышению энергетической эффективности и отсутствие бюджетных источников финансирования мероприятий, направленных на сокращение потерь электрической энергии, в указанной программе. Однако Управлением Алтайского края по государственному регулированию цен и тарифов экономия расходов на оплату потерь в необходимой валовой выручке на 2024 год Обществу не учтена, несмотря на то, что Общество имело и имеет программу в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, исполняет ее, осуществляет деятельность эффективно, имея фактические потери в сетях ниже установленных долгосрочных параметров, то есть имеет экономию потерь, подтверждаемую расчетом по формуле, приведенной в пункте 34(3) Основ ценообразования. Практика применения пункта 34(1) и абзаца тридцать пятого пункта 38 Основ ценообразования предусматривает сохранение экономии расходов на оплату потерь в том случае, когда она направляется на мероприятия по дальнейшему сокращению потерь электрической энергии.

Административный ответчик Правительство Российской Федерации поручило представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Министерству энергетики Российской Федерации, Министерству экономического развития Российской Федерации и Федеральной антимонопольной службе (поручение от 4 марта 2024 г. № ДГ-П51-6618), просившей в письменных возражениях на административный иск отказать в удовлетворении заявленных требований и указавшей, что оспариваемый нормативный правовой акт издан в пределах полномочий Правительства Российской Федерации, в оспариваемой части соответствует актам большей юридической силы и прав Общества не нарушает.

Представитель административного истца Ж. в судебном заседании поддержала заявленное требование, просила его удовлетворить.

В судебном заседании представители Правительства Российской Федерации Г., М. возражали против удовлетворения административного искового заявления по доводам, изложенным в письменных возражениях.

Выслушав сообщение судьи-докладчика Нефедова О.Н., заслушав пояснения представителей сторон, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, проверив оспариваемые нормативные положения на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Полномочия Правительства Российской Федерации как исполнительного органа государственной власти определены Федеральным конституционным законом от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», статьей 5 которого закреплено, что Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, а также обеспечивает их исполнение (часть 1). Акты Правительства Российской Федерации, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации (часть 2).

На момент принятия Постановления № 1178 аналогичные положения были закреплены в статье 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (утратил силу в связи с принятием Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»).

Правовые основы экономических отношений в сфере электроэнергетики устанавливает Закон об электроэнергетике, который также определяет полномочия органов государственной власти по регулированию этих отношений, основные права и обязанности субъектов электроэнергетики при осуществлении деятельности в сфере электроэнергетики (в том числе производства в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии) и потребителей электрической энергии (статья 1 Закона об электроэнергетике).

Согласно пункту 1 статьи 23 Закона об электроэнергетике государственное регулирование цен (тарифов), надбавок осуществляется в порядке, установленном основами ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике и правилами государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденными Правительством Российской Федерации. При этом регулируемые цены (тарифы), надбавки могут устанавливаться как в числовом выражении, так и в виде формул или порядка определения таких цен (тарифов) и надбавок.

Пунктом 1 статьи 24 Закона об электроэнергетике Правительству Российской Федерации делегированы полномочия по утверждению основ ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике, определяющих принципы и методы расчета цен (тарифов) в электроэнергетике, в том числе критерии оценки экономической обоснованности затрат, включаемых в указанные цены (тарифы), и определения уровня доходности инвестированного капитала, используемого в сферах деятельности субъектов электроэнергетики, в которых применяется государственное регулирование цен (тарифов), порядок учета результатов деятельности субъектов электроэнергетики по итогам работы за период действия ранее утвержденных цен (тарифов), порядок определения, распределения и учета величины перекрестного субсидирования между потребителями (покупателями) на розничных рынках электрической энергии, особенности определения цен (тарифов) на электрическую энергию (мощность), поставляемую покупателям в технологически изолированных территориальных энергетических системах.

Во исполнение предписаний федерального законодателя Правительство Российской Федерации приняло Постановление № 1178, которым утвердило Основы ценообразования.

Нормативный правовой акт опубликован 23 января 2012 г. в Собрании законодательства Российской Федерации, № 4, ст. 504.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 7 марта 2020 г. № 246, размещенным 11 марта 2020 г. на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://www.pravo.gov.ru) и опубликованным 16 марта 2020 г. в Собрании законодательства Российской Федерации, № 11, ст. 1550, Основы ценообразования дополнены пунктом 34(1), пункта 38 этих основ дополнен абзацем тридцать пятым.

Таким образом, Основы ценообразования утверждены Правительством Российской Федерации в пределах предоставленных законом полномочий с соблюдением формы и порядка введения в действие. Порядок принятия и опубликования Основ ценообразования и нормативного правового акта, дополнившего их оспариваемыми нормами, соблюден. Данные обстоятельства ранее установлены вступившими в законную силу решениями Верховного Суда Российской Федерации, в том числе решениями от 2 декабря 2015 г. № АКПИ15-1129, от 17 августа 2016 г. № АКПИ16-548, от 6 марта 2017 г. № АКПИ16-1341, от 26 августа 2020 г. № АКПИ20-340, от 16 декабря 2020 г. № АКПИ20-688, от 20 апреля 2022 г. № АКПИ22-92, от 5 июля 2022 г. № АКПИ22-353, и не оспариваются административным истцом.

Основы ценообразования предусматривают правовой механизм, позволяющий производить компенсацию фактически понесенных экономически обоснованных расходов сетевой организации по итогам хозяйственной деятельности прошедшего периода регулирования.

Законом об энергосбережении в части 8 статьи 25 закреплено, что при переходе на расчеты за энергетические ресурсы на основании данных, определенных при помощи приборов учета используемых энергетических ресурсов, в подлежащую учету при установлении регулируемых цен (тарифов) на услуги по передаче соответствующих энергетических ресурсов необходимую валовую выручку организаций, осуществляющих передачу энергетических ресурсов, могут включаться затраты таких организаций на реализацию действий по сокращению потерь энергетических ресурсов, возникающих при их передаче, на период не более чем пять лет при условии обеспечения экономического эффекта для потребителей от такого сокращения в виде уменьшения стоимости используемых энергетических ресурсов в сопоставимых условиях. При осуществлении государственного регулирования цен (тарифов) на товары, услуги организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности, должно предусматриваться сохранение за такими организациями экономии, полученной ими при осуществлении регулируемых видов деятельности в результате проведения мероприятий по сокращению объема используемых энергетических ресурсов (в том числе потерь энергетических ресурсов при их передаче), при условии, что затраты на проведение этих мероприятий не учтены и не будут учтены при установлении регулируемых цен (тарифов) на товары, услуги таких организаций (за исключением услуг по передаче электрической энергии и (или) сбытовых надбавок гарантирующих поставщиков), не финансировались и не будут финансироваться за счет бюджетных средств. При этом указанная экономия должна быть сохранена за организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности, и не может быть исключена из необходимой валовой выручки таких организаций на период не менее чем пять лет, а для организаций, которые оказывают услуги по передаче электрической энергии, и гарантирующих поставщиков — на десять лет с начала периода регулирования, следующего за периодом, в котором указанная экономия была достигнута, в том числе путем установления объема потерь энергетических ресурсов при их передаче, учитываемых при государственном регулировании цен (тарифов) на услуги по передаче энергетических ресурсов, на уровне, соответствующем уровню, имеющемуся до проведения мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности, с учетом заданной при установлении долгосрочных тарифов динамики снижения. По истечении указанного срока цены (тарифы) на соответствующие товары, услуги должны устанавливаться с учетом полученной такими организациями экономии от проведения этих мероприятий и обеспечивать эффект для потребителей от указанной экономии, в том числе путем снижения объема потерь энергетических ресурсов при их передаче, подлежащего учету при установлении регулируемых цен (тарифов) на услуги по передаче энергетических ресурсов. Порядок, методы и принципы установления цен (тарифов) на товары, услуги организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности, с учетом положений данной части устанавливаются в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственном регулировании цен (тарифов).

Положения пункта 34(1) и абзаца тридцать пятого пункта 38 Основ ценообразования, закрепляющие, что экономия расходов на оплату потерь электрической энергии, полученная сетевой организацией при осуществлении деятельности по передаче электрической энергии в результате проведения мероприятий по сокращению объема используемых энергетических ресурсов, учитывается в составе необходимой валовой выручки в течение 10 лет с начала периода регулирования, следующего за периодом, в котором указанная экономия была достигнута, при условии, что такие мероприятия не финансировались и не будут финансироваться за счет бюджетных средств, корреспондируют приведенному положению Закона об энергосбережении.

Пунктами 34(2) и 34(3) Основ ценообразования определены формулы расчета данной экономии в течение долгосрочного периода и в случае, если год, в котором была достигнута экономия расходов на оплату потерь электрической энергии, полученная сетевой организацией при осуществлении деятельности по передаче электрической энергии в результате проведения мероприятий по сокращению объема используемых энергетических ресурсов, относится к предыдущему долгосрочному периоду регулирования.

Установленные законодательством, действующим в области ценообразования в электроэнергетике, гарантии сохранения экономии, получаемой от сокращения издержек, обеспечивают сохранение указанной экономии в распоряжении регулируемой организации в целях стимулирования дальнейшего роста эффективности. При установлении для регулируемой организации соответствующих тарифов предполагается необходимость проведения анализа расходов и причин возникновения экономии расходов и исключение экономии, достигнутой не в результате проведения мероприятий по сокращению объема используемых энергетических ресурсов.

Из изложенного следует, что положения Основ ценообразования, применяемые при установлении тарифов на услуги по передаче электрической энергии, предполагают анализ фактического исполнения программ сокращения расходов организаций, осуществляющих регулируемую деятельность, согласованных с органом исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов, в целях исполнения требований Основ ценообразования, при этом в случае наличия в программе энергосбережения и отчетах о ее исполнении мероприятий, направленных на снижение технических потерь непосредственно в электрических сетях, экономия расходов на оплату потерь электрической энергии рассчитывается по формулам пунктов 34(2) и 34(3) Основ ценообразования.

Довод административного истца о том, что оспариваемые положения пунктов 34(1) и 38 Основ ценообразования предусматривают сохранение экономии потерь только в том случае, когда она направляется на мероприятия по дальнейшему сокращению потерь электрической энергии, основан на неправильном толковании норм материального права.

Полученная регулируемыми организациями экономия расходов на оплату потерь электрической энергии в силу абзаца третьего пункта 3 статьи 23.2 Закона об электроэнергетике и пункта 14 Правил утверждения инвестиционных программ субъектов электроэнергетики, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2009 г. № 977, может быть направлена на финансирование иных мероприятий.

Не может быть признан состоятельным и довод административного истца о том, что оспариваемые положения предусматривают возможность отказа в учете в необходимой валовой выручке сетевой организации экономии расходов на оплату потерь электрической энергии в случае недостижения установленного самой же сетевой организацией планового показателя программы энергосбережения, поскольку формулы расчета экономии расходов на оплату потерь электрической энергии, закрепленные в пунктах 34(2) и 34(3) Основ ценообразования, не содержат подобного показателя расчета, равно как пункты 34(1) и 38 Основ ценообразования не ставят возможность учета возникшей экономии в зависимость от достижения регулируемой организацией какого-либо конкретного показателя.

В соответствии с пунктом 2 статьи 23.2 Закона об электроэнергетике расходы территориальных сетевых организаций на выполнение мероприятий по технологическому присоединению в части, превышающей размер расходов на осуществление указанных мероприятий, исходя из которого рассчитаны стандартизированные тарифные ставки, определяющие величину платы за технологическое присоединение к электрическим сетям территориальных сетевых организаций, не подлежат учету при государственном регулировании цен (тарифов) в электроэнергетике.

Закрепленное в абзаце пятнадцатом пункта 87 Основ ценообразования нормативное положение, предусматривающее при учете экономически обоснованных расходов, превышающих объем средств, подлежащих компенсации сетевой организации за прошедший период регулирования, исключение расходов территориальных сетевых организаций на выполнение мероприятий по технологическому присоединению в части, превышающей размер расходов на осуществление указанных мероприятий, исходя из которого рассчитаны стандартизированные тарифные ставки, определяющие величину платы за технологическое присоединение к электрическим сетям территориальных сетевых организаций, в полной мере соответствует приведенной норме Закона об электроэнергетике.

С учетом того, что оспариваемые положения Основ ценообразования в указанной административным истцом части соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушают права, свободы и законные интересы административного истца, заявленное требование в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью «Барнаульская сетевая компания» о признании частично недействующими пункта 34(1), абзаца тридцать пятого пункта 38, абзаца пятнадцатого пункта 87 Основ ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 г. № 1178, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

---