Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 26.08.2020 № АКПИ20-340

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующими подпункта «а» пункта 18, подпункта «а» пункта 40 Положения об установлении и применении социальной нормы потребления электрической энергии (мощности), утв. Постановлением Правительства РФ от 22.07.2013 № 614, пункта 2 Приложения 1 к Основам ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике, утв. Постановлением Правительства РФ от 29.12.2011 № 1178>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С.,

судей Верховного Суда Российской Федерации Иваненко Ю.Г., Назаровой А.М.,

при секретаре С.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению И. о признании недействующими подпункта «а» пункта 18, подпункта «а» пункта 40 Положения об установлении и применении социальной нормы электрической энергии (мощности), утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 25 июля 2013 г. № 614, и пункта 2 Приложения № 1 к Основам ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 г. № 1178,

Правительство Российской Федерации 29 декабря 2011 г. издало постановление № 1178 «О ценообразовании в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике», которым утверждены Основы ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике (далее — Основы ценообразования, действуют в редакции постановления Правительства от 30 апреля 2020 г. № 622).

Первоначально нормативный правовой акт опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 23 января 2012 г., № 4.

В приложении № 1 к Основам ценообразования приведен Перечень категорий потребителей, которые приравнены к населению и которым электрическая энергия (мощность) поставляется по регулируемым ценам (тарифам) (в отношении объемов потребления электрической энергии, используемых на коммунально-бытовые нужды и не используемых для осуществления коммерческой (профессиональной) деятельности) (далее — Перечень).

Пунктом 2 Перечня в качестве категории потребителей указаны садоводческие или огороднические некоммерческие товарищества.

22 июля 2013 г. Правительство Российской Федерации издало постановление № 614 «О порядке установления и применения социальной нормы потребления электрической энергии (мощности) и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам установления и применения социальной нормы потребления электрической энергии (мощности)», которым утверждено Положение об установлении и применении социальной нормы электрической энергии (мощности) (далее — Положение, действует в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 21 декабря 2018 г. № 1622).

Первоначально нормативный правовой акт опубликован на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru 29 июля 2013 г., в Собрании законодательства Российской Федерации — 5 августа 2013 г., № 31.

Подпунктом «а» пункта 18 Положения предусмотрено, что величина социальной нормы для приравненных к населению категорий потребителей определяется в следующем порядке: а) в отношении садоводческих или огороднических некоммерческих товариществ — принимается равной произведению социальной нормы для первой группы домохозяйств и количества садовых или огородных земельных участков, расположенных в границах территории ведения гражданами садоводства или огородничества для собственных нужд (далее — территория садоводства или огородничества), за вычетом земельных участков, на которых расположены жилые дома, и земельных участков, правообладатели которых заключили договоры энергоснабжения непосредственно с поставщиком электрической энергии, а в случае, если на таком садовом земельном участке расположен жилой дом, в котором зарегистрированы граждане, — принимается равной социальной норме для соответствующей группы домохозяйств (с первой группы по пятую).

В соответствии с подпунктом «а» пункта 40 Положения расчет размера платы за расчетный период за коммунальную услугу по электроснабжению с применением ко всему объему потребления цены (тарифа) сверх социальной нормы осуществляется, в частности, в случае, когда в жилом помещении, в том числе жилом доме, не располагающемся на территории садоводства или огородничества, ни одно лицо не зарегистрировано по постоянному месту жительства или временно.

И. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими подпункта «а» пункта 18, подпункта «а» пункта 40 Положения и пункта 2 Перечня, ссылаясь на то, что оспариваемые положения нормативных правовых актов не соответствуют статьям 5 и 6 Федерального закона от 29 июля 2017 г. № 217-ФЗ «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее также — Закон № 217-ФЗ), поскольку влекут неоправданную дискриминацию садоводов, действующих без образования товарищества.

Представитель административного истца И. по доверенности адвокат Скрипка И.В. поддержал заявленные требования.

Правительство Российской Федерации поручило представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации и Федеральной антимонопольной службе (поручение от 9 июля 2020 г. № ДГ-П9-7470).

Представители Правительства Российской Федерации П. и Г. возражали против удовлетворения заявленных требований и пояснили суду, что оспариваемые нормативные правовые акты изданы в пределах полномочий Правительства Российской Федерации, соответствуют действующему законодательству и не нарушают прав административного истца.

Выслушав сообщение судьи-докладчика Кириллова В.С., объяснения представителя административного истца И. по доверенности адвоката Скрипку И.В., возражения представителей административного ответчика Правительства Российской Федерации П. и Г., исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей, что административный иск не подлежит удовлетворению, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

Государственное регулирование цен (тарифов), надбавок согласно Федеральному закону от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» (далее — Закон «Об электроэнергетике») осуществляется в порядке, установленном основами ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике и правилами государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденными Правительством Российской Федерации (пункт 1 статьи 23).

В соответствии с абзацем двадцать пятым пункта 2 статьи 21 Закона «Об электроэнергетике» Правительство Российской Федерации или уполномоченные им федеральные органы исполнительной власти осуществляют определение категорий потребителей, которые приравнены к населению и которым электрическая энергия (мощность) поставляется по регулируемым ценам (тарифам).

Согласно абзацу второму пункта 1 статьи 24 Закона «Об электроэнергетике» Правительство Российской Федерации утверждает основы ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике, определяющие принципы и методы расчета цен (тарифов) в электроэнергетике.

В соответствии с абзацем пятым пункта 1 статьи 24 Закона «Об электроэнергетике» Правительство Российской Федерации утверждает порядок установления и применения социальной нормы потребления электрической энергии (мощности).

Во исполнение предписаний федерального законодателя Правительство Российской Федерации постановлением от 29 декабря 2011 г. № 1178 утвердило Основы ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике, а постановлением от 22 июля 2013 г. № 614 утвердило Положение об установлении и применении социальной нормы электрической энергии (мощности).

Таким образом, нормативные правовые акты утверждены и введены в действие Правительством Российской Федерации в установленном законом порядке и в пределах предоставленных ему полномочий.

Государственное регулирование цен (тарифов) может осуществляться отдельно в отношении электрической энергии, поставляемой населению и приравненным к нему категориям потребителей, в пределах социальной нормы потребления и сверх социальной нормы потребления в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Социальная норма потребления электрической энергии (мощности) устанавливается уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (абзац пятый пункта 5 статьи 23 Закона «Об электроэнергетике»).

В соответствии с абзацем семнадцатым статьи 3 Закона «Об электроэнергетике» под социальной нормой потребления электрической энергии (мощности) понимается определенное количество (объем) электрической энергии (мощности), которое потребляется населением и приравненными к нему категориями потребителей, в пределах которого и сверх которого поставки электрической энергии (мощности) осуществляются по различным регулируемым ценам (тарифам).

Положение регулирует порядок установления социальной нормы потребления электрической энергии (мощности) (далее — социальная норма) и ее применения в первый год и последующие годы (периоды) при определении размера платы за коммунальную услугу по электроснабжению, предоставляемую населению, и стоимости электрической энергии (мощности), потребленной для коммунально-бытовых нужд и не используемой для осуществления коммерческой деятельности приравненными к населению категориями потребителей (пункт 1).

В соответствии с абзацем вторым пункта 2 Положения под потребителем понимается лицо, пользующееся на праве собственности или на ином законном основании жилым помещением в многоквартирном доме, жилым домом, домовладением, жилым помещением в общежитиях квартирного типа, комнатой (комнатами) в жилом помещении, являющемся коммунальной квартирой, или проживающее в жилом помещении специализированного жилищного фонда и потребляющее коммунальную услугу по электроснабжению, а также приравненные к населению категории потребителей.

На основании пунктов 3, 8 и 12 Положения социальная норма потребления электрической энергии (мощности) рассчитывается уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с методикой расчета социальной нормы согласно приложению № 4 с учетом групп домохозяйств, которые определятся исходя из количества лиц, зарегистрированных в жилом помещении, а также типов жилых помещений.

Пунктом 18 Положения предусмотрен порядок определения величины социальной нормы для приравненных к населению категорий потребителей, в частности, садоводческих или огороднических некоммерческих товариществ (подпункт «а»), а пунктом 40 Положения определен порядок применения социальной нормы при расчете размера платы за расчетный период за коммунальную услугу по электроснабжению с применением ко всему объему потребления цены (тарифа) сверх социальной нормы.

Также пункт 69 Основ ценообразования устанавливает, что государственное регулирование цен (тарифов) осуществляется отдельно в отношении электрической энергии, поставляемой населению и приравненным к нему категориям потребителей в пределах социальной нормы потребления электрической энергии (мощности) и сверх такой социальной нормы, в случае если в субъекте Российской Федерации принято решение об установлении социальной нормы потребления электрической энергии (мощности).

Пунктом 71 Основ ценообразования предусмотрено, что при утверждении цен (тарифов) на электрическую энергию (мощность), поставляемую населению, проживающему в городских населенных пунктах в домах, оборудованных в установленном порядке стационарными электроплитами для пищеприготовления и (или) электроотопительными установками, а также для населения, проживающего в сельских населенных пунктах, в зависимости от региональных особенностей, социальных и экономических факторов, сложившихся в субъекте Российской Федерации, по решению органа исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов применяются понижающие коэффициенты — от 0,7 до 1.

Понижающий коэффициент от 0,7 до 1 применяется по решению органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов к ценам (тарифам) на электрическую энергию (мощность) при их утверждении на соответствующий период регулирования для каждой из приравненных к населению категорий потребителей по перечню согласно приложению № 1 к указанному документу (за исключением потребителей, перечисленных в пункте 71(1) данного документа).

Согласно пункту 2 Перечня к категориям потребителей, которые приравнены к населению, отнесены в том числе садоводческие или огороднические некоммерческие товарищества.

Утвержденный оспариваемым постановлением Перечень содержит категории потребителей, не являющиеся населением, однако приобретающие электрическую энергию в целях последующего ее предоставления населению на коммунально-бытовые нужды, при этом приравнивание к категории населения осуществляется исключительно в пределах фактического потребления населением электрической энергии.

Граждане, не являющиеся членами товарищества, относящиеся к категории населения и ведущие садоводство или огородничество на садовых земельных участках или огородных земельных участках, расположенных в границах территории садоводства или огородничества, и заключившие индивидуальные договоры энергоснабжения, в Перечень не включены.

Данное правовое регулирование соответствует требованиям Федерального закона «Об электроэнергетике», которым предусмотрено государственное регулирование цен (тарифов) на электрическую энергию, поставляемую населению. Оно осуществлено Правительством Российской Федерации в пределах предоставленных ему полномочий, направлено на установление социальной нормы потребления электрической энергии (мощности) при определении размера платы за коммунальную услугу по электроснабжению, предоставляемую населению, и стоимости электрической энергии (мощности), потребленной для коммунально-бытовых нужд и не используемой для осуществления коммерческой деятельности приравненными к населению категориями потребителей, и не может рассматриваться как нарушающее права административного истца.

Ссылки административного истца на противоречие оспариваемых положений нормативных правовых актов нормам Федерального закона от 29 июля 2017 г. № 217-ФЗ «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» лишены правовых оснований.

Правовое регулирование отношений, связанных с ведением гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд, осуществляется в соответствии с Законом № 217-ФЗ и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (статья 2 Закона № 217-ФЗ).

Собственники садовых земельных участков или огородных земельных участков, а также граждане, желающие приобрести такие участки в соответствии с земельным законодательством, могут создавать соответственно садоводческие некоммерческие товарищества и огороднические некоммерческие товарищества. Садоводческое или огородническое некоммерческое товарищество является видом товарищества собственников недвижимости (части 1 и 3 статьи 4 Закона № 217-ФЗ).

Согласно пункту 1 статьи 123.12 Гражданского кодекса Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 29 июля 2017 г. № 217-ФЗ, действующей с 1 января 2019 г.) товариществом собственников недвижимости признается добровольное объединение собственников недвижимого имущества (помещений в здании, в том числе в многоквартирном доме, или в нескольких зданиях, жилых домов, садовых домов, садовых или огородных земельных участков и т.п.), созданное ими для совместного владения, пользования и в установленных законом пределах распоряжения имуществом (вещами), в силу закона находящимся в их общей собственности или в общем пользовании, а также для достижения иных целей, предусмотренных законами.

Одной из целей создания и деятельности садоводческих и огороднических товариществ является создание благоприятных условий для ведения гражданами садоводства и огородничества (обеспечение тепловой и электрической энергией, водой, газом, водоотведения, обращения с твердыми коммунальными отходами, благоустройства и охраны территории садоводства или огородничества, обеспечение пожарной безопасности территории садоводства или огородничества и иные условия) (статья 7 Закона № 217-ФЗ).

Ранее действовавшее законодательство предусматривало, что федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления были вправе устанавливать для садоводов, огородников, дачников и их садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений нормативы платы за электрическую энергию, определенные для сельских потребителей (подпункт 9 пункта 2 статьи 35 Федерального закона от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» (утратил силу с 1 января 2019 г. в соответствии с Законом № 217-ФЗ), что являлось правом, а не обязанностью органа тарифного регулирования с учетом требований законодательства в сфере электроэнергетики.

Закон № 217-ФЗ не содержит нормы, аналогичной подпункту 9 пункта 2 статьи 35 Федерального закона «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан».

Действующее законодательство предусматривает, что в целях оказания государственной и муниципальной поддержки садоводства и огородничества органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления вправе организовывать в границах территории садоводства или огородничества снабжение тепловой и электрической энергией, водой, газом, водоотведение, снабжение топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации (пункт 4 части 3 статьи 26 Закона № 217-ФЗ).

Положения Закона № 217-ФЗ, на которые ссылается административный истец, порядок государственного регулирования цен (тарифов) на электрическую энергию, поставляемую населению и приравненным к нему категориями потребителей, не регулируют.

Таким образом, оспариваемые нормы регулируют иные правоотношения, не связанные с ведением гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд, а определяют государственное регулирование цен (тарифов) на электрическую энергию, поставляемую населению и приравненным к нему категориям потребителей.

Нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, которые позволяли бы учитывать граждан, не являющихся членами садоводческих или огороднических товариществ, ведущих садоводство или огородничество на земельных участках, расположенных в границах территории садоводства или огородничества, при исчислении стоимости электрической энергии (мощности), потребленной для коммунально-бытовых нужд и не используемой для осуществления коммерческой деятельности, как категорию потребителей, приравненную к населению, не имеется.

Доводы административного истца о дискриминационном характере оспариваемых положений при определении стоимости электрической энергии (мощности), потребленной для коммунально-бытовых нужд и не используемой для осуществления коммерческой деятельности, при установлении расчетов с членами садоводческого товарищества и другими лицами, не являющимися его членами и заключившими индивидуальные договоры энергоснабжения, лишены правовых оснований.

Указанные нормы не возлагают на физических лиц, не зарегистрированных в жилом доме на земельном участке и самостоятельно вступающих в правоотношения с гарантирующими поставщиками электрической энергии, каких-либо дополнительных обязанностей по индивидуальному ведению садоводства или огородничества и не создают препятствий для осуществления данной деятельности.

Требования административного истца, по существу, сводятся к расширению круга лиц, обеспечивающихся электрической энергией по утвержденным тарифам, то есть к вопросу о целесообразности существующего правового регулирования. Вместе с тем, проверяя полномочия органа (должностного лица), суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175, 176, 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления И. о признании недействующими подпункта «а» пункта 18, подпункта «а» пункта 40 Положения об установлении и применении социальной нормы электрической энергии (мощности), утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 25 июля 2013 г. № 614 «О порядке установления и применения социальной нормы потребления электрической энергии (мощности) и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам установления и применения социальной нормы потребления электрической энергии (мощности)», и пункта 2 Приложения № 1 к Основам ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике «Перечень категорий потребителей, которые приравнены к населению и которым электрическая энергия (мощность) поставляется по регулируемым ценам (тарифам) (в отношении объемов потребления электрической энергии, используемых на коммунально-бытовые нужды и не используемых для осуществления коммерческой (профессиональной) деятельности)», утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 г. № 1178, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

---