Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 20.04.2022 № АКПИ22-92

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующим пункта 87 Основ ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике, утв. Постановлением Правительства РФ от 29.12.2011 № 1178>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Романенкова Н.С.,

судей Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С., Назаровой А.М.,

при секретаре Б.,

с участием прокурора Власовой Т.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению акционерного общества «Региональные электрические сети» о признании частично недействующим пункта 87 Основ ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 г. № 1178,

регулируя вопросы платы за технологическое присоединение к электрическим сетям, пункт 87 Основ ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 г. № 1178 (далее — Основы ценообразования), устанавливает, что размер стандартизированных тарифных ставок и ставок за 1 кВт максимальной мощности определяется в соответствии с методическими указаниями по определению размера платы за технологическое присоединение к электрическим сетям исходя из расходов на выполнение мероприятий, подлежащих осуществлению сетевой организацией в ходе технологического присоединения, включая расходы на строительство объектов электросетевого хозяйства от существующих объектов электросетевого хозяйства до присоединяемых энергопринимающих устройств и (или) объектов электроэнергетики заявителя, с учетом положений абзаца третьего данного пункта. Дифференциация стандартизированных тарифных ставок определяется в соответствии с предусмотренным методическими указаниями по определению размера платы за технологическое присоединение к электрическим сетям перечнем стандартизированных тарифных ставок с разбивкой по составу мероприятий по технологическому присоединению, обусловленных в том числе видами и техническими характеристиками объектов электросетевого хозяйства, уровнем напряжения в точке присоединения энергопринимающих устройств, а также максимальной мощностью присоединяемых энергопринимающих устройств (абзац шестой).

Согласно абзацу седьмому пункта 87 Основ ценообразования, лицо, которое имеет намерение осуществить технологическое присоединение к электрическим сетям, вправе самостоятельно выбрать вид ставки платы за технологическое присоединение в соответствии с особенностями, предусмотренными методическими указаниями по определению размера платы за технологическое присоединение к электрическим сетям. Плата за технологическое присоединение энергопринимающих устройств максимальной мощностью, не превышающей 15 кВт включительно (с учетом мощности ранее присоединенных в этой точке присоединения энергопринимающих устройств), объектов микрогенерации, устанавливается исходя из стоимости мероприятий по технологическому присоединению в размере не более 550 рублей при присоединении заявителя по 3-й категории надежности (по одному источнику электроснабжения) при условии, что расстояние от границ участка заявителя до объектов электросетевого хозяйства необходимого заявителю класса напряжения сетевой организации, в которую подана заявка, составляет не более 300 метров в городах и поселках городского типа и не более 500 метров в сельской местности.

Акционерное общество «Региональные электрические сети» (далее — АО «РЭС») обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании частично недействующим пункта 87 Основ ценообразования, ссылаясь на то, что оспариваемые положения нормативного правового акта не соответствуют статьям 6, 20, 23, 23.2 Федерального закона от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике», статьям 1, 10 Гражданского кодекса Российской Федерации в части установления двух видов ставок платы за технологическое присоединение и предоставления лицу, которое имеет намерение осуществить технологическое присоединение к электрическим сетям, права самостоятельно выбрать вид ставки платы за технологическое присоединение; нарушают его права и законные интересы в сфере предпринимательской и экономической деятельности на заключение договора по справедливой цене, на возмещение расходов, связанных с осуществлением технологического присоединения к электрическим сетям, таким образом, вынуждают АО «РЭС» как сетевую организацию заключать договоры об осуществлении технологического присоединения по несправедливой и экономически необоснованной цене; не позволяют обеспечить компенсацию регулируемой организации расходов, связанных с осуществлением деятельности в области технологического присоединения; приводят к убыточности данной деятельности организации.

Как указывает административный истец, АО «РЭС» является территориальной сетевой организацией, осуществляющей регулируемые виды деятельности по передаче электрической энергии на территории Новосибирской области и по технологическому присоединению энергопринимающих устройств юридических и физических лиц. Исходя из положений Методических указаний по определению размера платы за технологическое присоединение к электрическим сетям, утвержденных приказом Федеральной антимонопольной службы от 29 августа 2017 г. № 1135/17 (далее — Методические указания), два вида ставок платы за технологическое присоединение (стандартизированные тарифные ставки и ставки за единицу максимальной мощности в рублях за 1 кВт) формируются по различным принципам, и на практике размер платы за технологическое присоединение конкретного энергопринимающего устройства, исчисленный по этим двум разным видам ставок, никогда не будет совпадать.

Так, расчет размера платы с использованием стандартизированных ставок означает, что сетевая компания рассчитывает стоимость с использованием типовых (утвержденных) ставок на технологическое присоединение согласно разделу II Методических указаний. При этом плата посредством применения стандартизированных тарифных ставок предполагает покрытие расходов сетевой организации на выполнение мероприятий по технологическому присоединению исходя из объемов выполняемых мероприятий. Размер платы за технологическое присоединение, определенный таким способом, будет максимально приближен к фактически понесенным сетевой организацией расходам на технологическое присоединение конкретных энергопринимающих устройств заявителя. А при расчете платы по ставкам за единицу максимальной мощности размер платы за технологическое присоединение определяется как произведение величины максимальной мощности и соответствующей ставки за единицу максимальной мощности, утвержденной для сетевой компании в соответствии с разделом III Методических указаний. Данный вид платы не связан с фактическим объемом работ, который необходимо осуществить для присоединения объекта, а зависит от величины заявляемой максимальной мощности энергопринимающего устройства. При таком способе расчета размер платы за технологическое присоединение конкретного энергопринимающего устройства практически никогда не будет совпадать с затратами, фактически понесенными сетевой организацией для его присоединения (плата будет либо больше либо меньше фактических расходов). При этом возмещение фактически понесенных сетевой организацией расходов при применении ставок за 1 кВт максимальной мощности происходит за счет использования «котлового» метода тарифного регулирования: суммарные усредненные фактически понесенные сетевой организацией расходы в рамках периода регулирования делятся на суммарную усредненную максимальную мощность присоединенных энергопринимающих устройств.

В качестве обоснования своих доводов административный истец ссылается на правоприменительную практику, в частности на постановления Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 16 сентября 2021 г. по делу № А45-34036/2020, от 2 апреля 2021 г. по делу № А70-9481/2020, от 2 ноября 2021 г. по делу № А03-2276/2021, указывая, что, по мнению суда, в целях реализации прав заявителей сетевая организация должна предложить наглядные альтернативы расчета по стандартизированным ставкам и ставкам за мощность присоединяемых устройств, исчерпывающим образом информировать заявителя о наличии возможности выбора варианта исчисления стоимости ее услуг, обеспечив ему возможность сопоставления своих затрат по каждому варианту. На практике такая осведомленность должна подтверждаться получением заявителем от сетевой организации до заключения договора сведений о размерах платы, определенной различными способами (предоставление двух вариантов расчета платы, двух вариантов редакции договора и т.п.), позволяющих сделать выбор.

По мнению административного истца, в условиях того, что все заявители будут выбирать из двух видов ставок платы за технологическое присоединение всегда меньший вид ставки, компенсация фактически понесенных сетевой организацией расходов в полном объеме произведена никогда не будет: мелкие заявители с незначительной максимальной мощностью всегда будут выбирать ставки за 1 кВт, плата по которым ниже, чем фактические расходы сетевой организации, а крупные заявители — стандартизированные тарифные ставки, плата по которым приближена к фактическим расходам сетевой организации и не позволяет субсидировать присоединение мелких заявителей. В случае если размер платы будет всегда определяться исходя из наименьшего ее размера, сетевой организацией не будут получены денежные средства (в виде платы за технологическое присоединение), необходимые для строительства объектов электросетевого хозяйства, выполнение организационно-технических мероприятий по технологическому присоединению энергопринимающих устройств заявителей, установки приборов учета. Деятельность по технологическому присоединению в этом случае будет носить убыточный, затратный и неокупаемый характер.

В суде представители административного истца АО «РЭС» К., С.Е.О. поддержали заявленные требования.

Правительство Российской Федерации поручило представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Федеральной антимонопольной службе, Министерству энергетики Российской Федерации (поручение от 15 февраля 2022 г. № ДГ-П51-2129).

Представители административного ответчика Правительства Российской Федерации С.Е.В., Д. возражали против удовлетворения заявленных требований и пояснили суду, что оспариваемые положения нормативного правового акта изданы в пределах полномочий Правительства Российской Федерации, соответствуют действующему законодательству и не нарушают права и законные интересы административного истца.

Выслушав сообщение судьи-докладчика Романенкова Н.С., объяснения представителей административного истца АО «РЭС» К., С.Е.О., административного ответчика Правительства Российской Федерации С.Е.В., Д., исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей, что административный иск не подлежит удовлетворению, и судебные прения, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, а также обеспечивает их исполнение. Акты Правительства Российской Федерации, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации (статья 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»). Аналогичные полномочия Правительства Российской Федерации содержались в статье 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».

Государственное регулирование цен (тарифов), надбавок согласно Федеральному закону «Об электроэнергетике» осуществляется в порядке, установленном основами ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике и правилами государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденными Правительством Российской Федерации (пункт 1 статьи 23).

В силу пункта 1 статьи 24 данного Федерального закона Правительство Российской Федерации утверждает основы ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике, определяющие принципы и методы расчета цен (тарифов) в электроэнергетике, в том числе критерии оценки экономической обоснованности затрат, включаемых в указанные цены (тарифы), и определения уровня доходности инвестированного капитала, используемого в сферах деятельности субъектов электроэнергетики, в которых применяется государственное регулирование цен (тарифов), порядок учета результатов деятельности субъектов электроэнергетики по итогам работы за период действия ранее утвержденных цен (тарифов), порядок определения, распределения и учета величины перекрестного субсидирования между потребителями (покупателями) на розничных рынках электрической энергии, особенности определения цен (тарифов) на электрическую энергию (мощность), поставляемую покупателям в технологически изолированных территориальных энергетических системах.

Во исполнение предписаний федерального законодателя Правительство Российской Федерации постановлением от 29 декабря 2011 г. № 1178 утвердило Основы ценообразования (действуют в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 17 февраля 2022 г. № 192, с изменениями, внесенными постановлением Правительства Российской Федерации от 29 марта 2022 г. № 507).

Нормативный правовой акт опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 23 января 2012 г., № 4.

Оспариваемые положения нормативного правового акта соответствуют законодательству об электроэнергетике и не нарушают права и законные интересы административного истца в сфере предпринимательской деятельности.

Регулируя вопросы доступа к электрическим сетям и услугам по передаче электрической энергии, Федеральный закон «Об электроэнергетике» в пункте 1 статьи 26 предусматривает, что технологическое присоединение осуществляется на основании договора об осуществлении технологического присоединения к объектам электросетевого хозяйства, заключаемого между сетевой организацией и обратившимся к ней лицом. Указанный договор является публичным.

Гражданский кодекс Российской Федерации в пункте 1 статьи 426 публичным договором признает договор, заключенный лицом, осуществляющим предпринимательскую или иную приносящую доход деятельность, и устанавливающий его обязанности по продаже товаров, выполнению работ либо оказанию услуг, которые такое лицо по характеру своей деятельности должно осуществлять в отношении каждого, кто к нему обратится (розничная торговля, перевозка транспортом общего пользования, услуги связи, энергоснабжение, медицинское, гостиничное обслуживание и т.п.). В публичном договоре цена товаров, работ или услуг должна быть одинаковой для потребителей соответствующей категории (пункт 2 данной статьи).

Пунктом 1 статьи 424 названного Кодекса закреплено, что исполнение договора оплачивается по цене, установленной соглашением сторон. В предусмотренных законом случаях применяются цены (тарифы, расценки, ставки и т.п.), устанавливаемые или регулируемые уполномоченными на то государственными органами и (или) органами местного самоуправления.

Государственному регулированию в электроэнергетике в соответствии с пунктом 4 статьи 23.1 Федерального закона «Об электроэнергетике» подлежит плата за технологическое присоединение к единой национальной (общероссийской) электрической сети, к электрическим сетям территориальных сетевых организаций и (или) стандартизированные тарифные ставки, определяющие ее величину.

Размер стандартизированных тарифных ставок и ставок за 1 кВт максимальной мощности, предусмотренных абзацем шестым пункта 87 Основ ценообразования, определяется не произвольно, а в соответствии с методическими указаниями по определению размера платы за технологическое присоединение к электрическим сетям исходя из расходов на выполнение мероприятий, подлежащих осуществлению сетевой организацией в ходе технологического присоединения, включая расходы на строительство объектов электросетевого хозяйства от существующих объектов электросетевого хозяйства до присоединяемых энергопринимающих устройств и (или) объектов электроэнергетики заявителя, что соответствует таким ообщим принципам организации экономических отношений в сфере электроэнергетики, как свобода экономической деятельности, соблюдение баланса экономических интересов поставщиков и потребителей электрической энергии, предусмотренных статьей 6 Федерального закона «Об электроэнергетике».

Нормативного правового акта большей юридической силы, который бы устанавливал иные виды ставок платы за технологическое присоединение энергопринимающих устройств и определял право лиц, имеющих намерение осуществить технологическое присоединение к электрическим сетям, самостоятельно выбрать вид ставок платы за технологическое присоединение, не имеется.

Доводы АО «РЭС» о том, что предусмотренная пунктом 87 Основ ценообразования возможность выбора ставки платы за технологическое присоединение нарушает права административного истца, поскольку в результате реализации данного положения у регулируемой организации возникают некомпенсированные расходы, являются несостоятельными.

В соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг (абзац третий пункта 1 статьи 2).

Оспариваемые положения пункта 87 Основ ценообразования устанавливают виды ставок платы за технологическое присоединение и право заявителя на стадии заключения договора об осуществлении технологического присоединения самостоятельно выбрать ставку и не устанавливают механизма компенсации экономически обоснованных расходов, который предусмотрен иными положениями Основ ценообразования.

Представленное административным истцом экспертное заключение по вопросам выбора ставок платы за технологическое присоединение энергопринимающих устройств к электрическим сетям и компенсации расходов, понесенных сетевой организацией, не может служить основанием для удовлетворения заявленных требований, поскольку касается экономической обоснованности заключенного АО «РЭС» договора, что не является предметом исследования по делам об оспаривании нормативного правового акта.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175, 176, 180, 215 КАС РФ, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления акционерного общества «Региональные электрические сети» о признании частично недействующим пункта 87 Основ ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 г. № 1178, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

---