Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 17.08.2016 № АКПИ16-548

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим пункта 38 Основ ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике, утв. Постановлением Правительства РФ от 29.12.2011 № 1178>

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ от 17 августа 2016 г. № АКПИ16-548

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Назаровой А.М.,

судей Верховного Суда Российской Федерации Иваненко Ю.Г., Меркулова В.П.,

при секретаре С.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.

рассмотрел в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению акционерного общества «Омскэлектро» о признании недействующим пункта 38 Основ ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 г. № 1178,

постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 г. № 1178 утверждены Основы ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике (далее — Основы). Нормативный правовой акт опубликован 23 января 2012 г. в Собрании законодательства Российской Федерации.

Пунктом 38 Основ предусмотрен механизм определения регулирующими органами тарифов на услуги по передаче электрической энергии, устанавливаемых с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки. Согласно положениям данного пункта указанные тарифы определяются в соответствии с методическими указаниями, утверждаемыми Федеральной антимонопольной службой, на основании долгосрочных параметров регулирования: базового уровня подконтрольных расходов, устанавливаемого регулирующими органами; индекса эффективности подконтрольных расходов; коэффициента эластичности подконтрольных расходов по количеству активов; величины технологического расхода (потерь) электрической энергии (начиная с 2014 года для первого и (или) последующих долгосрочных периодов регулирования — уровень потерь электрической энергии при ее передаче по электрическим сетям); уровня надежности и качества реализуемых товаров (услуг). В данном пункте также приводится порядок расчета подконтрольных и неподконтрольных расходов, а также определения величины технологического расхода потерь электрической энергии.

Акционерное общество «Омскэлектро» (далее — Общество) обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 38 Основ как противоречащего статье 23 Федерального закона от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» (далее — Закон об электроэнергетике), статье 134 Трудового кодекса Российской Федерации (далее — ТК РФ) и не предусматривающего в нарушение указанных норм при определении тарифа на услуги по передаче электрической энергии, устанавливаемых с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки, учет ежегодных изменений размера минимальной тарифной ставки рабочего первого разряда в соответствии с условиями Отраслевого тарифного соглашения в жилищно-коммунальном хозяйстве Российской Федерации на 2014 — 2016 годы, заключенного Министерством регионального развития Российской Федерации, Общероссийским отраслевым объединением работодателей «Союз коммунальных предприятий», Общероссийским профсоюзом работников жизнеобеспечения 9 сентября 2013 г. (далее — Отраслевое тарифное соглашение).

В обоснование своего требования административный истец указал, что в результате применения оспариваемого пункта Основ при установлении тарифа Общества на 2016 год Региональной энергетической комиссией Омской области в состав необходимой валовой выручки включен фонд оплаты труда без учета реального изменения размера минимальной тарифной ставки рабочего первого разряда в соответствии с условиями Отраслевого тарифного соглашения.

В судебном заседании представитель административного истца М. поддержал заявленное требование.

Правительство Российской Федерации поручило представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Федеральной антимонопольной службе (ФАС России) и Министерству труда и социальной защиты Российской Федерации (Минтруд России) (поручение <...>), которые в письменных возражениях указали, что оспариваемый нормативный правовой акт принят полномочным органом, соответствует актам большей юридической силы и прав Общества не нарушает.

В судебном заседании представители административного ответчика А., К. и Е. просили отказать в удовлетворении административного искового заявления.

Выслушав стороны, проверив оспариваемое нормативное положение на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей, что административный иск не подлежит удовлетворению, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Согласно пункту 1 статьи 23 Закона об электроэнергетике государственное регулирование цен (тарифов), надбавок осуществляется в порядке, установленном основами ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике и правилами государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденными Правительством Российской Федерации. При этом регулируемые цены (тарифы), надбавки могут устанавливаться как в числовом выражении, так и в виде формул или порядка определения таких цен (тарифов) и надбавок.

Пунктом 1 статьи 24 поименованного закона установлено, что Правительство Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации об электроэнергетике утверждает основы ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике, определяющие принципы и методы расчета цен (тарифов) в электроэнергетике, в том числе критерии оценки экономической обоснованности затрат, включаемых в указанные цены (тарифы), и определения уровня доходности инвестированного капитала, используемого в сферах деятельности субъектов электроэнергетики, в которых применяется государственное регулирование цен (тарифов), порядок учета результатов деятельности субъектов электроэнергетики по итогам работы за период действия ранее утвержденных цен (тарифов), порядок определения, распределения и учета величины перекрестного субсидирования между потребителями (покупателями) на розничных рынках электрической энергии, особенности определения цен (тарифов) на электрическую энергию (мощность), поставляемую покупателям в технологически изолированных территориальных энергетических системах.

Во исполнение предписаний федерального законодателя Правительство Российской Федерации 29 декабря 2011 г. приняло постановление № 1178 «О ценообразовании в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике», которым утвердило Основы.

Пункт 4 статьи 23 Закона об электроэнергетике закрепляет, что государственное регулирование цен (тарифов) в электроэнергетике может осуществляться на основе долгосрочных параметров регулирования деятельности соответствующих организаций на срок не менее чем пять лет (на срок не менее чем три года при установлении впервые указанных цен (тарифов), их предельных уровней) в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Цены (тарифы) на услуги по передаче электрической энергии при осуществлении государственного регулирования на основе долгосрочных параметров регулирования деятельности соответствующих организаций устанавливаются в порядке, установленном основами ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденными Правительством Российской Федерации. Государственное регулирование цен (тарифов) на услуги по передаче электрической энергии, оказываемые территориальными сетевыми организациями с 1 января 2012 г., осуществляется только в форме установления долгосрочных тарифов на основе долгосрочных параметров регулирования деятельности таких организаций.

В силу пункта 2 Основ под долгосрочными параметрами регулирования понимаются параметры расчета долгосрочных цен (тарифов), устанавливаемые на долгосрочный период регулирования.

Система долгосрочного тарифного регулирования в сфере передачи электрической энергии определена Основами ценообразования и предусматривает использование, в том числе, метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки.

При регулировании сетевой организации методом долгосрочной индексации необходимой валовой выручки применяются положения Методических указаний по расчету тарифов на услуги по передаче электрической энергии, устанавливаемых с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки, утвержденных приказом Федеральной службы по тарифам от 17 февраля 2012 г. № 98-э (далее — Методические указания), согласно которым расчет тарифов на услуги по передаче электрической энергии осуществляется на основе долгосрочных параметров регулирования, которые утверждаются до начала долгосрочного периода регулирования и в течение такого периода не меняются (пункт 7).

На основе долгосрочных параметров регулирования и планируемых значений параметров расчета тарифов, определяемых на долгосрочный период регулирования, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов (далее — регулирующие органы) рассчитывают необходимую валовую выручку регулируемой организации на каждый год очередного долгосрочного периода регулирования (пункт 8 Методических указаний).

Под необходимой валовой выручкой понимается экономически обоснованный объем финансовых средств, необходимых организации для осуществления регулируемой деятельности в течение расчетного периода регулирования (пункт 2 Основ).

Определение состава расходов, включаемых в необходимую валовую выручку, и оценка их экономической обоснованности производятся в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормативными правовыми актами, регулирующими отношения в сфере бухгалтерского учета (пункт 16 Основ).

Оспариваемый пункт к долгосрочным параметрам регулирования относит, в том числе базовый уровень подконтрольных расходов, который утверждается на 1-й год долгосрочного периода регулирования и определяется регулирующими органами с использованием метода экономически обоснованных расходов (затрат) и метода сравнения аналогов.

При этом базовый уровень подконтрольных расходов устанавливается как сумма доли базового уровня подконтрольных расходов, рассчитанного с применением метода экономически обоснованных расходов (затрат) в соответствии с Методическими указаниями и доли базового уровня подконтрольных расходов, рассчитанного с использованием метода сравнения аналогов в соответствии с методическими указаниями по определению базового уровня операционных, подконтрольных расходов территориальных сетевых организаций, необходимых для осуществления регулируемой деятельности, и индекса эффективности операционных, подконтрольных расходов с применением метода сравнения аналогов, утверждаемыми Федеральной антимонопольной службой.

Из положений пункта 12 Методических указаний следует, что в составе базового уровня подконтрольных расходов учитываются расходы на сырье и материалы, используемые для производственных и хозяйственных нужд, расходы на ремонт основных средств, расходы на оплату труда, а также другие подконтрольные расходы, а также расходы по коллективным договорам и другие расходы, осуществляемые из прибыли регулируемой организации.

Помимо этого пунктом 11 Методических указаний закреплено, что при установлении базового уровня подконтрольных расходов учитываются результаты анализа обоснованности расходов регулируемой организации, понесенных в предыдущем периоде регулирования, и результаты проведения контрольных мероприятий.

В свою очередь, как указано в пункте 26 Основ, который вступившим в законную силу решением Верховного Суда Российской Федерации от 2 декабря 2015 г. по делу № АКПИ15-1129 признан не противоречащим нормативным правовым актам большей юридической силы, при определении расходов на оплату труда, включаемых в необходимую валовую выручку, регулирующие органы определяют размер фонда оплаты труда с учетом отраслевых тарифных соглашений, заключенных соответствующими организациями, и фактического объема фонда оплаты труда и фактической численности работников в последнем расчетном периоде регулирования, а также с учетом прогнозного индекса потребительских цен.

Размер подконтрольных расходов на очередной период регулирования рассчитывается исходя из базового уровня подконтрольных расходов, индекса потребительских цен, определенного в соответствии с прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации, размера активов, определяемого регулирующими органами, и индекса эффективности подконтрольных расходов (пункт 11 Методических указаний).

Пунктом 9 Методических указаний установлено, что в течение долгосрочного периода регулирования регулирующими органами ежегодно производится корректировка необходимой валовой выручки, устанавливаемой на очередной расчетный период регулирования. При этом по решению регулирующего органа такая корректировка может осуществляться с учетом отклонения фактических значений параметров расчета тарифов по итогам истекшего периода текущего года долгосрочного периода регулирования, за который известны фактические значения параметров расчета тарифов, от планировавшихся значений параметров расчета тарифов, а также изменение плановых показателей на следующие периоды.

Порядок корректировки подконтрольных расходов закреплен пунктом 11 Методических указаний, который не предусматривает индексации каждой из составляющих подконтрольных расходов в отдельности.

Из анализа приведенных положений следует, что при определении регулирующими органами тарифов на услуги по передаче электрической энергии, устанавливаемых с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки, учитывается фонд оплаты труда с учетом отраслевых тарифных соглашений, поскольку указанные тарифы определяются на основании долгосрочных параметров регулирования, к которым относится, в том числе и базовый уровень подконтрольных расходов, включающий в качестве составляющей фонд оплаты труда.

Доводы административного истца о несоответствии пункта 38 Основ статье 134 ТК РФ являются несостоятельными.

В соответствии со статьей 134 ТК РФ обеспечение повышения уровня реального содержания заработной платы включает индексацию заработной платы в связи с ростом потребительских цен на товары и услуги. Государственные органы, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные учреждения производят индексацию заработной платы в порядке, установленном трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, другие работодатели — в порядке, установленном коллективным договором, соглашениями, локальными нормативными актами.

Оспариваемый пункт Основ имеет иной предмет правового регулирования, устанавливая механизм определения тарифов на услуги по передаче электрической энергии. Положений, запрещающих работодателям или ограничивающих их индексировать заработную плату, не содержит.

Утверждение Общества о противоречии оспариваемого пункта Основ статье 23 Закона об электроэнергетике основаны на неправильном толковании норм материального права.

Расчет (корректировки) тарифов на второй и последующий годы долгосрочного периода регулирования закреплены в абзацах 1 - 6 и 19 пункта 38 Основ. В течение долгосрочного периода регулирования регулирующими органами ежегодно производится корректировка необходимой валовой выручки, устанавливаемой на очередной период регулирования в соответствии с Методическими указаниями. По решению регулирующего органа такая корректировка может осуществляться с учетом отклонения фактических значений параметров расчета тарифов по итогам истекшего периода текущего года долгосрочного периода регулирования, за который известны фактические значения параметров расчета тарифов, от планировавшихся значений параметров расчета тарифов, а также изменение плановых показателей на следующие периоды.

Таким образом, пунктом 38 Основ не предусмотрена формула расчета (корректировки) подконтрольных расходов, включая фонд оплаты труда, на долгосрочный период регулирования, а предусмотрены лишь составляющие, учитываемые при расчете (корректировке) необходимой валовой выручки, которая содержит все расходы регулируемой организации.

При этом пункт 38 Основ содержит отсылку на Методические указания по расчету тарифов на услуги по передаче электрической энергии, устанавливаемых с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки, которыми закреплена формула расчета корректировки подконтрольных расходов (пункт 11).

Административным истцом не указывается, в чем именно видится противоречие пункта 38 Основ статье 23 Закона об электроэнергетике.

В данной статье Закона отсутствует порядок расчета затрат на оплату труда, но закреплены принципы государственного регулирования цен (тарифов) в электроэнергетике, к которым относятся, в том числе, учет результатов деятельности организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности, по итогам работы за период действия ранее утвержденных цен (тарифов), а также баланс экономических интересов поставщиков и потребителей электрической энергии.

Этой статьей также установлено, что государственное регулирование цен (тарифов) на услуги по передаче электрической энергии, оказываемые территориальными сетевыми организациями с 1 января 2012 года, осуществляется только в форме установления долгосрочных тарифов на основе долгосрочных параметров регулирования деятельности таких организаций, в том числе с применением метода доходности инвестированного капитала. Выбор и применение методов государственного регулирования цен (тарифов) в электроэнергетике осуществляются в порядке, установленном основами ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике и правилами государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденными Правительством Российской Федерации (пункт 4).

Полномочия по установлению порядка установления тарифов, в том числе выбора и применения методов регулирования Законом об электроэнергетике предоставлено Правительству Российской Федерации, которым утверждены Основы.

Таким образом, пункт 38 Основ принят в полном соответствии с Законом об электроэнергетике.

Административный истец указывает, что при применении положений пункта 38 Основ минимальная тарифная ставка рабочего первого разряда, принятая РЭК для формирования фонда оплаты труда Общества в тарифе 2016 года, составила 8 546 руб. (8 062,31 руб. * 1,060 — коэффициент с учетом индекса эффективности подконтрольных расходов (0,98), коэффициента эластичности подконтрольных расходов по количеству активов (0,75), индекса потребительских цен на 2016 год (7,4%)).

В то же время, согласно информации Общероссийского профсоюза работников жизнеобеспечения от 20 января 2016 г. № 01/08-в минимальная месячная ставка рабочего первого разряда в организациях электроснабжения с 1 января 2016 г. установлена в размере 8 870, а с учетом прогнозного индекса потребительских цен на 2016 год составила 9 526,38 руб. (8 870 * 1,074), что выше принятой РЭК.

Вместе с тем, в соответствии с пунктом 2.4 Отраслевого тарифного соглашения минимальная тарифная ставка рабочего первого разряда уточняется сторонами по итогам года и устанавливается в соответствии с индексом потребительских цен в Российской Федерации на основании данных Федеральной службы государственной статистики.

Этим соглашением минимальная месячная тарифная ставка рабочих первого разряда на 1 января 2014 г. для организаций коммунального электроснабжения установлена в размере 7 056 руб., что с учетом индексов потребительских цен 2014/2015 — 115,4 и 2015/2016 — 107,4 составляет 8 745,17 руб.

При таких обстоятельствах применение тарифной ставки рабочего первого разряда в размере 9 526,38 руб., указанной в заявлении Общества, является некорректным.

Поскольку оспариваемое положение не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает права и законные интересы административного истца, то в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в удовлетворении заявленного требования надлежит отказать.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления акционерного общества «Омскэлектро» о признании недействующим пункта 38 Основ ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 г. № 1178, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---