Статья 15. Проведение независимой антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актовПостановление № 39-23 Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ

1. Для обеспечения возможности проведения независимой антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, разработчики проектов в течение рабочего дня, соответствующего дню направления указанных проектов на согласование в государственные органы и организации, должны разместить эти проекты на своих официальных сайтах в Интернете с указанием дат начала и окончания приема заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы.

Срок проведения независимой антикоррупционной экспертизы, устанавливаемый разработчиками проектов документа, не может быть меньше срока, установленного для их рассмотрения заинтересованными государственными органами и организациями.

2. Проведение независимой антикоррупционной экспертизы в отношении проектов нормативных правовых актов, содержащих сведения, составляющие государственную или иную специально охраняемую законодательством государства тайну, в том числе лицами и организациями, имеющими соответствующее разрешение (допуск, лицензию) на право работы со сведениями, составляющими государственную или иную специально охраняемую законодательством государства тайну, не осуществляется.

Комментарий

Исходя из содержания комментируемой статьи под независимой антикоррупционной экспертизой проектов нормативных правовых актов понимается исследовательская деятельность аккредитованных независимых экспертов, а также неаккредитованных институтов гражданского общества и граждан по выявлению положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, и выработке предложений по их устранению.

Основанием проведения независимой антикоррупционной экспертизы является опубликование принятого нормативного правового акта или размещение на официальном сайте разрабатываемого проекта такого акта, т.е. для проведения данной экспертизы вполне достаточно собственного решения независимого эксперта.

Особое значение указанной антикоррупционной экспертизы заключается в следующих характеристиках ее независимости, обусловливающих ее объективность:

• отсутствие у независимых экспертов внешне проявляемых экономических стимулов в проведении экспертизы;
• устранение от участия в ее проведении лиц, принимавших участие в разработке нормативного правового акта, а также независимых экспертов (организаций, учреждений), если они находятся в ведении (или иной зависимости) разработчика или инициатора разработки нормативного правового акта;
• инициативность, добровольность и самостоятельность выбора степени участия независимых экспертов в антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и их проектов <*>.

---

<*> См.: Кабанов П.А. Независимая антикоррупционная экспертиза: понятие, содержание, правовое регулирование и перспективы повышения качества экспертной деятельности // Актуальные проблемы экономики и права. 2009. № 4 (12). С. 60.

Предмет антикоррупционной экспертизы независимых экспертов ничем не ограничен, они могут проводить экспертизу нормативных правовых актов, их проектов и любых иных документов, прежде всего:

• нормативных правовых актов, действующих на территории государства — участника СНГ;
• проектов нормативных правовых актов;
• проектов концепций и технических заданий на разработку проектов законов и принятых концепций и технических заданий;
• проектов официальных отзывов и заключений на проекты законов и официальных отзывов и заключений на проекты законов.

В соответствии с пунктом 1 комментируемой статьи проекты актов, подлежащих независимой экспертизе, размещаются в Интернете, на официальном сайте государственного органа и организации-разработчика в течение рабочего дня, соответствующего дню направления указанных проектов на согласование в государственные органы и организации. Порядок размещения таких проектов в государствах — участниках СНГ должен устанавливаться ведомственными актами государственных органов.

Данное обстоятельство, по мнению некоторых экспертов, создает организационные проблемы, препятствующие эффективному проведению независимой антикоррупционной экспертизы <*>, в частности связанные с отсутствием системы в способах доступа к информации о проектах нормативных правовых актов. Для того чтобы найти нормативный правовой акт или его проект, эксперт должен просмотреть все официальные сайты, где возможно их размещение, что не совсем удобно и занимает много времени.

---

<*> Каменская Е.В., Рождествина А.А. Независимая антикоррупционная экспертиза. [Электронный ресурс] // Система ГАРАНТ. 2010.

Для действующих нормативных правовых актов, в отношении которых также разрешено проводить независимую экспертизу, комментируемым Модельным законом не закреплено место их размещения для проведения такой экспертизы. По замыслу разработчиков Модельного закона, независимый эксперт может выбрать любой действующий нормативный акт и дать на него заключение.

Разрешить данную проблему можно путем создания официального сайта размещения нормативных правовых актов и их проектов, предназначенных для проведения независимой экспертизы, по отраслям права, что позволит:

сократить время на поиск акта, соответствующего специализации эксперта;

вести учет проведенных экспертиз каждого эксперта;

обмениваться опытом составления заключений;

проводить мониторинг наиболее часто встречающихся коррупциогенных факторов;

анализировать, в каких органах власти чаще всего принимаются нормативные правовые акты, содержащие коррупциогенные факторы;

анализировать реакцию на результаты независимой экспертизы со стороны органов власти — разработчиков нормативных правовых актов.

Основными способами обеспечения доступа независимых экспертов к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, необходимой для информационного обеспечения проводимой ими антикоррупционной экспертизы, являются:

а) обнародование (опубликование) ими информации о своей деятельности в средствах массовой информации;

б) размещение ими информации о своей деятельности в Интернете;

в) размещение информации о своей деятельности в помещениях, занимаемых указанными органами, и в иных отведенных для этих целей местах;

г) ознакомление с информацией о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в помещениях, занимаемых указанными органами, а также через библиотечные и архивные фонды;

д) присутствие граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов и органов местного самоуправления, на заседаниях коллегиальных государственных органов и коллегиальных органов местного самоуправления;

е) предоставление по запросу информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

Следует отметить, что законодательством государств — участников СНГ должны устанавливаться гарантии защиты права на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, которые должны находиться в тесной взаимосвязи с институтом ответственности за нарушение законодательства об антикоррупционной экспертизе.

Срок проведения независимой экспертизы на коррупциогенность, устанавливаемый разработчиком проекта нормативного правового акта при размещении указанных проектов в Интернете, как правило, не может быть меньше срока рассмотрения его юридическим подразделением.

Результаты независимой антикоррупционной экспертизы отражаются в заключении, составленном по форме, утверждаемой органом исполнительной власти, осуществляющим функции в области юстиции, единой для всех субъектов, за исключением органов прокуратуры, которые в случае выявления в нормативных правовых актах коррупциогенных факторов вносят требования об изменении нормативного правового акта. Эта форма заключения является обязательной только в случае внесения результатов в орган исполнительной власти, осуществляющий функции в области юстиции или разработчику проекта нормативного правового акта. В иных ситуациях возможен неформальный подход к проведению антикоррупционной экспертизы независимыми экспертами, в том числе не сводящийся к поиску в тексте нормативного правового акта слов «может», «вправе», «допускается» и подобных лексических формул. При его использовании коррупционные риски могут учитываться в целом, не в рамках содержания конкретного нормативного правового акта. Целесообразно включать в текст заключения краткое описание коррупционных рисков, при необходимости иллюстрируя его примерами. В таком случае текст заключения становится более убедительным и обоснованным <*>.

---

<*> См.: Избачков Ю.С., Рыбак К.Е. Составление заключений экспертизы нормативного правового акта на коррупциогенность // Право и экономика. 2010. № 1. С. 24.

Заключение, подготовленное по результатам проведения антикоррупционной экспертизы, направляется по адресу, указанному на сайте органа государственной власти, разместившего проект нормативного правового акта или нормативный правовой акт для производства независимой экспертизы.

Взаимодействие органов власти и независимого эксперта является важным принципом проведения антикоррупционной экспертизы, реализация которого способствует достижению целей противодействия коррупции. При осуществлении такого взаимодействия может возникнуть ряд проблем, связанных с недостаточной урегулированностью этого вопроса в законодательстве государства — участника СНГ.

Так, одна из потенциальных проблем связана с процедурой направления заключения по результатам антикоррупционной экспертизы. Данное заключение должно направляться в тот орган, который принял нормативный правовой акт или предоставил (разместил) его проект для экспертизы. Такая отправка может осуществляться почтой или через Интернет-сайт на указанный для конкретного акта адрес.

В случае если заключение отправляется по почте, то у экспертов не возникает вопросов, связанных с получением или неполучением такого заключения органом власти и подтверждением самого факта проведения экспертизы, так как в этом случае возможна отправка заключения заказным письмом с уведомлением. Если же заключение отправляется через Интернет-сайт, то у экспертов может возникнуть сомнение в доставке отправленного заключения адресату, так как возможны сбои в Сети, в результате которых заключение «не дойдет» до получателя, и т.п. Соответственно, если по каким-либо причинам заключение не было получено, то эксперт не сможет доказать факт проведения экспертизы по конкретному акту. В связи с этим в законодательстве государства — участника СНГ целесообразно закрепить положение о том, что орган власти или должностное лицо, которому направлено заключение, обязаны информировать эксперта о получении заключения.

Вторая часть комментируемой статьи устанавливает ограничения, связанные с проведением независимой антикоррупционной экспертизы. Проведение такой экспертизы исключается в отношении проектов нормативных правовых актов, содержащих сведения, составляющие государственную или иную специально охраняемую законодательством государства тайну, в том числе лицами и организациями, имеющими соответствующее разрешение (допуск, лицензию) на право работы со сведениями, составляющими государственную или иную специально охраняемую законодательством государства тайну.

В общем виде под государственной тайной понимаются защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-разыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности государства.

К иным видам специально охраняемой законодательством государства тайны могут, например, относиться:

1. сведения о фактах, событиях и обстоятельствах частной жизни граждан, позволяющие идентифицировать их личность (персональные данные);

2. сведения, составляющие тайну следствия и судопроизводства, а также сведения о защищаемых лицах и мерах государственной защиты;

3. служебные сведения, доступ к которым ограничен органами государственной власти (служебная тайна);

4. сведения, связанные с профессиональной деятельностью (врачебная, нотариальная, адвокатская тайна), а также тайна переписки, телефонных переговоров, почтовых отправлений, телеграфных или иных сообщений и т.д.);

5. сведения, связанные с коммерческой деятельностью (коммерческая тайна);

6. сведения о сущности изобретения, полезной модели или промышленного образца до официальной публикации информации о них.

Следует констатировать, что институту независимой антикоррупционной экспертизы еще предстоит пройти стадию становления и развития. Для того чтобы данный вид антикоррупционной экспертизы был не формальным, а действительно эффективным способом предотвращения коррупции, государствам — участникам СНГ при формировании законодательства об антикоррупционной экспертизе необходимо реализовать ряд мер, основными из которых являются:

определение на законодательном уровне понятий «независимая антикоррупционная экспертиза» и «независимый эксперт»;

разработка и утверждение положения о статусе независимых экспертов, в том числе о статусе заключения независимого эксперта, его роли при принятии нормативного правового акта;

нормативно-правовое закрепление критериев оценки результатов независимой экспертизы, в том числе при рассмотрении нескольких заключений или заключений обязательной и независимой экспертиз;

разработка и утверждение образцов заключений по результатам проведения независимой экспертизы;

установление ответственности для должностных лиц органов государственной власти и органов местного самоуправления за игнорирование результатов независимой экспертизы.